CAPITULO II MARCO TEORICO 1. Antecedentes de ... - URBE
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23 CAPITULO II MARCO TEORICO 1. Antecedentes de la Investigación Varias son las investigaciones que se han orientado hacia el estudio de la problemática de la vivienda como Gestión de Políticas Públicas. A continuación, se citan algunos estudios que han hecho aportes significativos a la presente investigación. De esta forma, Valero (2004) realizó en la Universidad Rafael Belloso Chacín un estudio titulado Gobernabilidad - Participación Ciudadana e Integración Social, para optar al título de Doctor en Ciencias Gerenciales. El propósito de la investigación fue analizar la relación que existe entre la Gobernabilidad, Participación Ciudadana e Integración Social. El estudio de las categorías se abordó a través de un proceso metodológico cualitativo. El abordaje teórico se desarrolló a través de la revisión de bibliografía de los postulados en torno a cinco ejes conceptuales claves: (1) Gestión Pública, (2) Gobernabilidad, (3) Democracia, (4) Participación Ciudadana, (5) Sociedad Civil. Estos cinco ejes generaron, a su vez, tres niveles de interrelaciones: (1) Gobernabilidad y Democracia, (2) Gobernabilidad, Democracia y la Participación Ciudadana, (3) Gestión Pública y Gobernabilidad.
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CAPITULO II
MARCO TEORICO
1. Antecedentes de la Investigación Varias son las investigaciones que se han orientado hacia el estudio de
la problemática de la vivienda como Gestión de Políticas Públicas. A
continuación, se citan algunos estudios que han hecho aportes significativos
a la presente investigación.
De esta forma, Valero (2004) realizó en la Universidad Rafael Belloso
Chacín un estudio titulado Gobernabilidad - Participación Ciudadana e
Integración Social, para optar al título de Doctor en Ciencias Gerenciales. El
propósito de la investigación fue analizar la relación que existe entre la
Gobernabilidad, Participación Ciudadana e Integración Social. El estudio de
las categorías se abordó a través de un proceso metodológico cualitativo.
El abordaje teórico se desarrolló a través de la revisión de bibliografía
de los postulados en torno a cinco ejes conceptuales claves: (1) Gestión
Pública, (2) Gobernabilidad, (3) Democracia, (4) Participación Ciudadana, (5)
Sociedad Civil. Estos cinco ejes generaron, a su vez, tres niveles de
interrelaciones: (1) Gobernabilidad y Democracia, (2) Gobernabilidad,
Democracia y la Participación Ciudadana, (3) Gestión Pública y
Gobernabilidad.
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En cuanto al marco metodológico, se aplicó un instrumento concebido
como una entrevista abierta, conformada por quince ítems, dirigida a
funcionarios nacionales y regionales electos por el voto, seleccionados
intencionalmente. El análisis final se efectúo a través de la relación triangular
entre las posiciones de los funcionarios nacionales, regionales y basamento
teórico.
En cuanto a los resultados obtenidos después de cruzar las
informaciones teóricas y de campo se evidencian: (1) Problemas propios de
los gobiernos que afectan la gobernabilidad, (2) Sectores que de no ser
atendidos afectan la Gobernabilidad, (3) Acciones para resolver problemas
de gobernabilidad, (4) La importancia de la vinculación de la participación
ciudadana, la sociedad y los gobiernos.
Como aporte para la presente investigación se toman las conclusiones
a las que se llega, indicando que las acciones para resolver los problemas de
gobernabilidad son: proyecto de gobierno, capacidad del gobierno para dar
respuesta y restaurar la autonomía política. Por lo que la Gran Misión
Vivienda Venezuela debería apalancarse como proyecto de gobierno para
dar respuesta al déficit que presenta en el país. Asimismo, hizo aportes
teóricos en relación con los ejes temáticos presentados.
Del mismo modo, Barroeta (2005) desarrolló en la Universidad Dr.
Rafael Belloso Chacín, una investigación titulada Gerencia de la Participación
Comunitaria como Estrategia para el Desarrollo Parroquial Sustentable para
optar al título de Doctor en Ciencias Gerenciales. La cual para el diagnóstico
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realizó un censo participativo y se construyó la memoria colectiva, aplicando
como instrumentos un formulario estandarizado del MSDS y entrevistas
abiertas, respectivamente. La intervención se realizó mediante el círculo
virtuoso propuesto por Kemmis y Mctaggart (1992) en un contínuum acción-
reflexión-acción. Como resultado se obtiene: a) Datos caracterizadores de la
población; b) Memoria Colectiva; c) Mapa de actores y organizaciones; d)
Mejoramiento de servicios públicos; e) Vinculación y articulación de grupos; f)
Plataforma del gobierno local.
Como aporte para la presente investigación se toman las conclusiones
a las que se llega sobre como la sistematización de la experiencia
metodológica y la teoría generada en la praxis de San Luís puede replicarse
en comunidades y parroquias contiguas e incidir positivamente. Para esto
último requiere de mayores niveles de eficacia y eficiencia para poder hacer
realidad el modelo de democracia participativa y protagónica en la Gran
Misión Vivienda Venezuela. Es decir, se necesita que los ciudadanos y
ciudadanas de todo el país asuman su parte, su corresponsabilidad en la
construcción de la nación soberana. Dentro de este marco surge la
Contraloría Social como el mecanismo directo de participación que le facilite
al ciudadano realizar este control.
Asimismo, Di Bello y Vaccarezza (2011) desarrolló una investigación
titulada Información censal para la toma de decisiones en política pública de
vivienda, artículo producido desde el Proyecto de Indicadores y Aplicación de
Información sobre Vivienda en Argentina (IAIVA), realizado bajo Convenio
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Universidad Nacional de Quilmes (UNQui). El trabajo tuvo como objetivo
describir los rasgos principales que asume el uso de la información
estadística sobre vivienda en el proceso de planificación y gestión de
políticas habitacionales, urbanas y territoriales, en la Provincia de Buenos
Aires y en algunos municipios de la región metropolitana bonaerense
Para el trabajo empírico se llevó a cabo una estrategia de triangulación
intrametodológica (Denzin, 1970). La documentación relevada incluye
instructivos, resoluciones, informes de diagnósticos y de evaluación, planes y
programas elaborados por las agencias estatales consultadas así como
planes federales de política pública de vivienda. Se accedió a la mayor parte
de esta documentación a través de la búsqueda en los sitios web oficiales,
mientras que en otros casos los documentos fueron aportados por los
entrevistados. Se entrevistó asimismo a tres expertos académicos en el área
de estudios urbanos y territoriales, uno de los cuales se desempeña además
como asesor de una agencia gubernamental a nivel provincial.
Las preguntas incluidas en el guión de la entrevista refirieron a los
siguientes ítemes: tipo de producción elaborada en base a datos censales,
tipos de información utilizada, origen de la información, modo de
procesamiento de la información, existencia y dinámica de una red de
relaciones institucionales en relación a la producción de conocimiento,
función de la información, tipos de inconvenientes/limitaciones en la fase de
acceso y uso de la información.
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Los resultados fueron: el uso y el significado otorgado a la información
censal guarda estrecha relación con los procedimientos organizacionales y el
marco político institucional en el cual se insertan, y que, por lo tanto, para
describir la utilización de información censal sobre vivienda en el proceso de
políticas, es necesario ubicar la problemática habitacional en las estructuras
estatales y caracterizar las modalidades de formulación y gestión de políticas
públicas en dichas estructuras.
Esta investigación arrojó un aporte teórico consistente, en el marco de
un proceso de democratización de las decisiones, resulta estratégica la
vinculación entre los hacedores de la política pública y el conocimiento social,
en la medida en que este último constituye un recurso para comprender la
complejidad de dicho proceso. Para ello, se hace necesario contar con un
mecanismo de circulación de información amplio, que abarque a la totalidad
de los agentes involucrados. Del mismo modo, resulta importante generar
acciones tendientes a la explicitación de los diferentes intereses sociales en
juego en las situaciones concretas de decisiones habitacionales, de manera
de facilitar la compatibilización entre ellos.
Por su parte Pérez (2010) desarrolló una investigación en la
Universidad Rafael Belloso Chacín, titulada Responsabilidad Social
Corporativa y Contraloría Social en el Sector Salud para optar al título de
Doctor en Ciencias Gerenciales. Esta investigación tuvo como objetivo
establecer la relación entre responsabilidad social corporativa y contraloría
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social en el sector salud de la parroquia Coquivacoa, Maracaibo, estado
Zulia.
Las bases teóricas están fundamentadas en Belmartino y Bloch
(2007), Mesa - Lago (2005), Pelekais y Aguirre (2008), Pérez y Acosta
(2007), Cruz (2008) y Carneiro (2004). Metodológicamente, con el enfoque
epistemológico cuantitativo positivista, constituyó un estudio correlacional,
con diseño de campo, no experimental de tipo transeccional.
Contó con un solo universo constituido por 20 centros de salud que
trabajan en forma coordinada, cada uno de ellos, con el comité de salud del
consejo comunal ubicado en el área de influencia de dichos centros. Tuvo
como unidades informantes 20 directores de centros de salud y 20
coordinadores de comités de salud. Se aplicó un censo poblacional debido a
la accesibilidad de los sujetos.
Se diseñaron dos cuestionarios con escala tipo Likert, el cuestionario
A conformado por 40 ítemes y el cuestionario B con 35 ítemes, cuya validez
se determinó con la técnica de juicio de 13 expertos; se aplicó análisis
discriminante y coeficiente de Alfa de Cronbach arrojando valores muy altos
de 0,952 para el instrumento A y 0,869 para el B. Se aplicó la corrección de
Gutman. El procesamiento y análisis de los datos empleó la técnica ANOVA
y la Prueba de Múltiples Rangos de Tukey.
Los resultados arrojaron, mediante la correlación de Pearson, un valor
de 0.458, reflejando una correlación negativa sustancial, con significancia
estadística de 0,042; dada porque mientras aumenta la contraloría social, la
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responsabilidad social corporativa disminuye en la población estudiada. El
aporte para esta investigación se basa en sus resultados, que formularon
lineamientos dirigidos a integrar la responsabilidad social corporativa y la
contraloría social aspectos estos necesarios para la formulación de políticas
públicas que contribuyan con el déficit habitacional.
Por otra parte, Hernández (2008) desarrolló en la Universidad Rafael
Belloso Chacín un estudio titulado Indicadores de Gestión y Toma de
Decisiones en la Administración Pública para optar al título de Doctor en
Ciencias Gerenciales. El propósito de la investigación fue analizar la
utilización de indicadores de gestión para la toma de decisiones en el nivel
estratégico de la Gobernación del Estado Zulia.
Para llevar a cabo la investigación se identificaron los instrumentos de
control de gestión utilizados por el nivel estratégico de la gobernación del
Estado Zulia. Asimismo se determinaron las condiciones de los indicadores
de gestión que intervienen en el sistema de medición del nivel estratégico, se
examinó el proceso de toma de decisiones, se determinaron los factores que
influyen en la toma de decisiones, los modelos de toma de decisiones, de
igual forma se estableció la relación entre el uso de indicadores y la toma de
decisiones, al tiempo que se propusieron lineamientos estratégicos
orientados a fomentar el desarrollo efectivo de la toma de decisiones
fundamentada en indicadores de gestión, en el nivel estratégico de la
Gobernación del Estado Zulia.
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La metodología utilizada se tipificó como descriptiva-correlacional, no
experimental, transeccional-correlacional y se utilizó una muestra de 25
organismos de la administración pública regional, en donde se planifican,
ejecutan y controlan políticas públicas. Esta investigación arrojó un aporte
teórico consistente, en cuanto a la utilización de indicadores para la toma de
decisiones. Como conclusión se estableció una relación entre el uso de
indicadores y la toma de decisiones, con un cálculo de correlación Rho de
Spearman que indicó una correlación fuerte equivalente a 0.53.
Para efectos de la presente investigación el trabajo citado fortaleció la
fundamentación teórica de los indicadores lo cual permite concluir que los
indicadores de gestión constituyen una variable importante en la toma de
decisiones de las políticas publicas, por cuanto son la base cierta sobre la
cual se asumen decisiones oportunas una vez que se detectan desviaciones
en los procesos, debido a que la toma de decisiones se fundamenta
primordialmente en la existencia de un problema o desviaciones en la
ejecución de procesos necesarios para alcanzar metas u objetivos
propuestos por la organización.
Por su parte, Rincón (2011) desarrolló un trabajo de investigación
titulado Políticas Públicas de Inclusión Social en Tecnologías de Información
y Comunicación como trabajo de grado para obtener el título Doctor en
Ciencias Gerenciales en la Universidad Experimental Politécnica de la
Fuerza Armada Nacional La investigación se realizó con el objetivo de
proponer un modelo teórico para la optimización de las políticas públicas de
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inclusión social en Tecnologías de Información y Comunicación en el Estado
Venezolano.
La misma se fundamenta en las posturas de Subirats (2010),
Goldstein (2004), Guerra y Jordán (2010), Widen y Woets (2003) y Pineda
(2010). La investigación se inserta en el paradigma epistemológico
emergente o de la complementariedad paradigmática. Es de tipo documental
y descriptivo, de diseño bibliográfico, no experimental y transeccional.
Las unidades de análisis fueron: la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, los decretos 825 y 3.390, la Ley Orgánica de
Ciencia, Tecnología e Innovación, el Proyecto de Ley de Infogobierno, el Plan
de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Plan de Telecomunicaciones,
Informática y Servicios Postales, el Programa Infocentro, y los Programas
Canaima y Canaimita.
La técnica de recolección de información fue, para el momento
documental, la observación documental a través de tres guiones de
observación; y, para el momento descriptivo, la ponderación de términos
codificados a través del programa Word Frecuency Counter. Para interpretar
y discutir los resultados se utilizó la técnica de la biangulación considerando
la hermenéutica aplicada a las unidades de análisis en relación con los
elementos seleccionados y la medición de la frecuencia de palabras clave
codificadas relacionadas con inclusión social.
Se concluyó que el modelo teórico para la optimización de las políticas
públicas de inclusión social en Tecnologías de Información y Comunicación
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en el Estado Venezolano, debe apalancarse en el Marco Regulatorio vigente
ya que promueve procesos de inclusión social que son direccionados y
operativizados a través de Planes y Programas, que constituyo el aporte a
este investigación y en cuyos propósitos se vislumbran aspectos tendientes
a la disminución de la brecha tecnológica a pesar que las acciones sólo se
dirigen a la masificación.
La tesis desarrollada por Rincón (2011) hizo aportes teóricos
significativos al aportar una serie de autores actualizados en torno a la
gestión de políticas públicas. Entre ellos se pueden mencionar: Subirats
(2010), Goldstein (2004), Guerra y Jordán (2010), Widen y Woets (2003) y
Pineda (2010).
2. Bases Teóricas
El fundamento teórico de la investigación, como parte del proceso de
creación de nuevos enfoques del conocimiento, encuentra sustento en las
definiciones y demás aspectos teóricos ofrecidos por diferentes autores y
organizaciones especialistas en la materia, así como, en el marco jurídico
venezolano, correspondientes a los Modelos de Gestión de Políticas
Públicas.
2.1. Gran Misión Vivienda Venezuela (GMVV)
La Gran Misión Vivienda Venezuela es definida por el MINVIH (2011)
como el plan de construcción de viviendas del Gobierno Venezolano, que
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espera solucionar de manera estructural el déficit habitacional que padece un
amplio porcentaje de la población, en especial de los sectores más
desposeídos.
Adicionalmente, la GMVV tiene como propósito según el programa lo
indica combatir el desequilibrio originado en las principales ciudades, donde
se crearon cinturones de miseria y que permitió que la población de menores
recursos económicos viviera en terrenos inestables y con carencia de
servicios básicos.
2.2. Vértices
La Gran Misión Vivienda Venezuela (GMVV), según el MINVIH (2011),
está estructurada sobre cinco vértices: El primero, denominado “pueblo
organizado”, es un censo para identificar con precisión a las familias que en
Venezuela no tienen vivienda propia o residen en situación de riesgo; el
segundo es un registro de los terrenos; el tercero, “ejecutores”, incluye a las
empresas constructoras, nacionales e internacionales, así como a los
trabajadores, compañías comunales y obreras. El cuarto vértice del programa
es los materiales de construcción y el quinto vértice abarca la fuente de
financiamiento
2.2.1. Pueblo Organizado
La palabra pueblo proviene del término latino populus y permite hacer
referencia a tres conceptos distintos: a los habitantes de una cierta región, a
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la entidad de población de menor tamaño de una ciudad y a la clase baja de
una sociedad. Por su parte la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV) (1999) establece en su Artículo 62. Que:
Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
Igualmente el artículo 70 expresa que:
Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad.
Para el MINVIH (2011), el vértice pueblo organizado tiene su
fundamento en la creación de un censo, de un registro único a través del
Registro Nacional de Vivienda que permite identificar a aquellas familias que
carecen de vivienda propia o aquellas que necesiten remodelar, legalizar o
ampliar su hogar a fin de dignificar las soluciones habitacionales.
El MINVIH ha estructurado el proceso del Registro Nacional de
Vivienda en 3 oleadas por grupos de estados con una duración de un mes
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cada una, con el fin de garantizar que todos los venezolanos y venezolanas
puedan brindar los datos de su núcleo familiar. Es el pueblo organizado el
único que puede brindar esta información precisa que permitirá saldar el
déficit de vivienda existente.
Del mismo modo explica el MINVIH el equipo de la Gran Misión
Vivienda Venezuela, una vez finalizado el proceso en cada oleada, inicia un
proceso de análisis y verificación de los datos suministrados a través de
visitas casa por casa que realizan los llamados cuartetos: un luchador o
luchadora social, un vocero o vocera de los movimientos populares, un
brigadista del registro y un integrante de la Milicia Bolivariana. En este caso,
los viviendo-venezolanos registrados deberán participar en esta etapa
informativa, organizativa y de asambleas populares.
Para Transparencia Venezuela (2012) el pueblo organizado está
constituido por el registro de las personas que, cumpliendo el perfil de
beneficiario, (es decir, puede dar pruebas de ganar menos de un sueldo
mínimo, no poseer vivienda, etc.) desea ser receptor del beneficio ofrecido
por el programa social y cumplir con los requerimientos. Incluye el estudio y
fiscalización de cada persona registrada y el sistema a través del cual se
realiza el registro y la verificación.
2.2.2 Terrenos
Atendiendo al Diccionario de la Real Academia Española (2012) un
terreno es un espacio de tierra sobre el cual generalmente y más
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comúnmente la gente puede construir casas, edificios, entre otros. En otras
palabras, los terrenos constituyen los elementos fundamentales para la
construcción de viviendas. De allí que, a partir del surgimiento de La Gran
Misión Vivienda Venezuela, emergen un conjunto de normas que faciliten la
meta a fin de afrontar con éxito y rapidez la grave crisis de vivienda que sufre
la población venezolana.
El MINVIH (2011) en la ejecución de La Gran Misión Vivienda
Venezuela tiene como reto construir 2.000.000 de viviendas a nivel nacional
en siete años, bajo las premisas de mejorar el hábitat de los centros urbanos
y asentamientos humanos con inclusión, justicia social, protagonismo popular
y calidad de vida; además de disminuir la vulnerabilidad de la población
tomando en cuenta las zonas de riesgos.
Para cumplir con la meta establecida se requiere de 34.793 hectáreas
en el territorio nacional, de las cuales ya se tienen disponibles 6.377
hectáreas, para la construcción 353.404 viviendas entre 2011 y 2012 y cuya
data para el resto del periodo, según cifras del MINVIH (2011) se muestra en
el Cuadro 1.
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Cuadro 1 Requerimiento de Terrenos para la GMVV
Fuente: MINVIH (2011)
El MINVIH (2011) señala que este ministerio se encarga de evaluar la
base de terrenos para determinar su aptitud para la construcción de
viviendas. El análisis preliminar se realiza sobre la base de los siguientes
criterios:
1. Distancia a centros poblados: se seleccionan aquellos terrenos que
se encuentren dentro o en la zona periurbana (radio de 5Km) de centros
poblados distribuidos en los diferentes estados del país.
2. Riesgo sísmico: basado en el mapa nacional de riesgos de la
Fundación Venezolana de Investigaciones Sismológicas (FUNVISIS).
3. Pendiente general: a través de la descripción de la topografía
general de las unidades del paisaje presentes en esa área de influencia; los
terrenos planos a ligeramente ondulados y ondulados se presentan como
aptos para la construcción de viviendas.
4. Capacidad de uso de la tierra: referida a la capacidad y su vocación,
Aquellos con capacidad agrícola son excluidos de la selección.
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5. Accesibilidad: presencia de vías de comunicación terrestre.
6. Áreas Bajo Régimen de Administración Especial: presencia de
áreas con alguna condición de conservación de ecosistemas particulares.
Una vez preseleccionados los terrenos, son posteriormente evaluados en
una segunda fase siguiendo la metodología de evaluación de tierras, basada
en el análisis de información técnica más detallada y validada con los
respectivos levantamientos de campo, para así llegar a superficies más
precisas de terrenos aptos para viviendas.
Los criterios de evaluación en esta fase, se basan en aspectos
relacionados con la geotecnia, definida como la calidad y profundidad del
material y su capacidad de soporte a infraestructura, los riesgos por
inundaciones, sísmicos y por procesos gravitacionales como deslizamientos
o derrumbes, así como el régimen legal y el uso actual de la tierra, entre
otros.
2.2.3 Ejecutores
Según el MINVIH (2011), en este vértice se agrupa a todos los entes
que a lo largo de la geografía nacional, ejecutan proyectos de viviendas
donde convergen el Gobierno Nacional, Estadal y Municipal, las
comunidades organizadas, la empresa privada y los países aliados con los
cuales se han suscrito convenios internacionales. Es así como para la
ejecución del programa existen diversidad de entes u organizaciones
ejecutoras clasificadas en 4 grandes grupos a saber:
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1. Ejecución de viviendas por parte de las instituciones estatales:
Según cifras aportadas por el MINVIH (2011), en el Informe Anual, se
afirma que la institución logró culminar 33.942 viviendas y que 106.921
viviendas continuaban en plena ejecución. Por otra parte se afirma que 4.193
eran las viviendas terminadas de urbanismos retrasados a cargo de las
Organizaciones Comunitarias de Vivienda (OCV), 5.477 las unidades
habitaciones de complejos privados expropiados por el Ejecutivo y 5.050 las
casas finalizadas por los convenios internacionales. Las suma de las
anteriores son 48.662 viviendas.
Para Transparencia Venezuela (2012) el proceso de construcción de
viviendas se torna confuso, la figura más importante es el Órgano Superior
del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat (OSV). En total hay más de 20
responsables en la construcción de viviendas. En dicha estructura no existe
separación de roles, se confunden las funciones y responsabilidades de unos
y otros actores. No hay información sobre si existen sistemas de control de lo
ejecutado, así como un mapa de las áreas del país donde se realizan las
edificaciones.
También se encontró que las metas asignadas a los organismos
ejecutores no corresponden con lo realizado, según indican las distintas
memorias y cuenta, por ejemplo, el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat
(BANAVIH), en el año 2011 tenía asignado construir 1.891viviendas y edificó,
según su balance de gestión, 17.929 unidades, no se conoce si este número
incluye entrega de créditos.
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Sin embargo, para PROVEA (2012) la opacidad y disparidad de cifras
es una característica de este indicador, pues se desconoce una cifra real
confiable de construcción de viviendas. Refiere además el mismo autor que
las cifras son contradictorias las cuales se extraen de la revisión a la
Memoria y Cuenta 2011 del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y
la Protección Social, donde se estipula en 40.509 las viviendas sustituidas
(SUVI) financiadas.
Gráfico 1 Construcción de Casas por GMVV. 01 de abril de 2011 – 10 de mayo de 2012
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Cont.
Mientras que un diagnóstico monitoreado por PROVEA (2012) entre el
01 de marzo de 2011 y el 15 de mayo de 2012 a diferentes medios de
comunicación estatales con el objeto de levantar una cifra de las viviendas
adjudicadas en el marco de la GMVV refleja que se entregaron 44.954 casas,
una cifra de 23.588 viviendas sólo tomando las correspondientes a los meses
del 2011 y la cantidad de 21.366 para los meses correspondientes al 2012. El
mes de mayor entrega en el 2011 fue el mes de diciembre con 6.923
unidades de viviendas luego fue marzo del 2012, con 8.915 unidades, y abril
del 2012 con 6373 unidades.
Los cinco estados en donde se construyeron y entregaron más
unidades habitacionales, en orden de importancia, fueron Zulia (7.371
viviendas, 16.3% del total), Aragua (6.160 viviendas, 13.7% del total), Barinas
(4.508 viviendas, 10% del total), Miranda (3.598 viviendas, 8% del total) y
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Carabobo (3.338 viviendas, 7.4% del total). Las cifras de PROVEA (2012) se
muestran en el Gráfico 1 con número de viviendas construidas por estado
para su mayor comprensión, así como la ejecución de viviendas por meses.
Igualmente se pueden observar los entes ejecutores a nivel nacional
(Cuadro 2).
Cuadro 2 Ejecutores Gran Misión Vivienda Venezuela
Fuente: MINVIH (2011)
2. Participación de las comunidades organizadas:
Según MINVIH (2011), en el marco del Programa Transformación
Integral del Hábitat (TIH) y el Programa Sustitución de Rancho por Vivienda
(SUVI), se ejecutaron más del 35% del total de las viviendas construidas
durante el ejercicio 2011. Sin embargo esta cifra no tiene mayor descripción
en el informe.
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El MINVIH (2011) divulgó que las cifras de viviendas construidas en el
2011 por el “poder popular”, mediante el programa SUVI eran 47.410 casas,
48.662 casas construidas por el Estado y 51.108 las viviendas construidas
por el “poder popular”, lo cual daría 99.770 casas, a las cuales habría que
sumar las 5.050 realizadas en convenios internacionales: 104.820 en total.
Por su parte, el Ministerio del Poder Popular para las Comunas y la
Protección Social (2011) estipula en 40.509 los proyectos de Transformación
Integral del Hábitat financiados y en ejecución en el país (Cuadro 3).
Cuadro 3 Número de Viviendas Atendidas por Estado Estado No. de
Proyectos No. de Viviendas
Monto del Proyecto (Bs.)
Inversión por Vivienda (Bs.)
Amazonas 122 835 95.372.132,00 114.218,12 Anzoátegui 152 2131 222.835.156,00 104.568,35 Aragua 134 1673 236.699.270,00 141.481,93 Apure 173 2833 185.541.785,00 65.493,04 Barinas 375 1954 221.543.572,00 113.379,51 Bolívar 213 1312 146.801.041,00 111.891,04 Carabobo 262 2219 252.019.968,00 113.573,67 Cojedes 288 1422 182.097.172,00 128.057,08 Delta Amacuro 108 1642 156.588.379,00 95.364,42 Distrito Capital 160 627 57.613.705,00 91.887,89 Falcón 510 3121 311.204.622,00 99.713,11 Guárico 319 1637 201.279.776,00 122.956,49 Lara 482 1328 219.606.131,00 165.366,06 Mérida 228 1370 154.154.789,00 112.521,74 Miranda 221 2271 187.057.400,00 82.367,86 Monagas 154 1452 151.867.398,00 104.591,87 Nueva Esparta 180 572 90.809.380,00 158.757,66 Portuguesa 503 2061 234.042.498,00 113.557,74 Sucre 145 1773 185.056.899,00 104.375,01 Táchira 160 2578 258.979.259,00 100.457,43 Trujillo 129 1342 146.449.785,00 109.128,01 Vargas 58 940 76.320.901,00 81.192,45 Yaracuy 152 819 122.210.155,00 149.218,75 Zulia 171 2597 272.350.131,00 104.871,06
Total 5399 40509 272.350.131,00 112.041,26
Fuente: Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Protección Social (2011)
44
Para el Ministerio de Petróleo y Minería (2011), según la Memoria y
Cuenta, fueron creadas 1.660 Brigadas Socialistas, de las cuales 1.439 son
Brigadas de Construcción Socialista para la GMVV, integradas por 43.170
personas. Como se ha alertado para períodos anteriores, existen fallas en la
supervisión y acompañamiento técnico de las obras realizadas por las
organizaciones comunitarias.
La Contraloría General de la República (2011) informa que se
realizaron 7 actuaciones de control y auditoría, 4 de ellas relacionadas con
Consejos Comunales que construían viviendas en su comunidad. Entre las
fallas detectadas se encuentran: (a) no se evidenció documentación
relacionada con la verificación técnica de proyectos comunitarios, (b) se
determinaron debilidades de control interno en lo que respecta a la
documentación que respalda las operaciones financieras y deficiencias en
cuanto a los procedimientos de seguimiento y supervisión en la ejecución de
los proyectos.
3. Ejecución de viviendas por parte de convenios internacionales
Según el MINVIH (2011), en su informe de gestión, los convenios
internacionales firmados por el Estado venezolano lograron concluir 5.050
viviendas durante el año. Para PROVEA (2012) resalta el hecho que no
exista información acerca de diferentes convenios suscritos por el Estado
venezolano con otros países.
Por ejemplo el realizado con la República de Cuba para la
construcción de viviendas, contrato suscrito en el año 2006 para la
45
construcción de 520 viviendas en Ciudad Miranda. El 24.03.07 Venezuela
firmó un acuerdo con Belarús para la construcción de 5.000 viviendas en la
Ciudad Gemela de Tejerías, Edo. Aragua. Según la Memoria y Cuenta del
MINVIH (2011), se destinaron a esta iniciativa Bs. 637.776.430. Ese mismo
año se firmó un convenio con Brasil para la construcción de 5.166 viviendas
por el orden de 464,93 millones de bolívares.
Por otro lado, los contratos con la empresa iraní Kayson datan del año
2006 y voceros del ministerio habían anunciado su finalización para el año
2008, sin embargo aún se vienen ejecutando, presentando cuatro años de
retraso para la fecha. Las diferentes memorias y cuenta del Ministerio de
Vivienda no discriminan las cifras relativas a cada uno de los convenios. Por
otra parte, tampoco existe información pública en el sitio web del Ministerio
de Vivienda, por lo que se hace imposible poder realizar una contraloría
social del nivel de ejecución de estas construcciones.
El MINVIH (2011) reconoce obstáculos en los acuerdos realizados con
otros países para la construcción de casas en el país: “En materia de
Convenios Internacionales, para algunos casos, se presentaron dificultades
con los terrenos seleccionados para la ejecución de algunos desarrollos, por
no tener la capacidad para albergar todas las viviendas previstas en el
respectivo convenio. En otros casos, los terrenos deben ser adecuados para
iniciar los trabajos, sin estar este concepto previsto ni en el presupuesto ni en
los cronogramas. Esta situación ha generado demoras en la continuidad de
estas obras (Cuadro 4 y Gráfico 2).
46
Cuadro 4 Convenios Internacionales
País Empresa Meta Ubicación
Belarus BZS Belzarubezhstroy 10.000 viviendas
Fuerte Tiuna, Municipio Libertador del Distrito Capital; Guarenas, Municipio Plaza y Guatire Municipio Zamora ambas
en el Estado Miranda.
Belarus BZS Belzarubezhstroy 3.000 viviendas Sectores de Santa Ines y la Zona Industrial de la Ciudad de
Barinas, Estado Barinas.
Belarus BZS Belzarubezhstroy 4.448 viviendas Base Aérea Libertador, Palo Negro, Maracay.
Belarus S/I 2.540 viviendas Proyecto Guasimal, Municipio Girardot del Estado Aragua.
China CITIC International Contracting 13.034 viviendas Fuerte Tiuna, Municipio Libertador del Distrito Capital.
China S/I 20.000 viviendas
7.376 viviendas en las locaciones de El Arsenal y Palmasola; 2.220 viviendas en las Locación de Marizapa, en Caucagua,
estado Miranda, donde se esta dando inicio a la nueva Ciudad Caucaua; igualmente en los terrenos de la Hacienda La Mora,
en la ciudad de la Victoria, estado Aragua, se dio inicio a la construcción de 1.800 nuevas viviendas. 5.360 viviendas que
se ejecutan en la locación de Palmasola, en la ciudad de Barinas, Edo. Barinas.
Irán Kayson Company
10.008 unidades de vivienda.
Yucatán, Municipio Iribarren del Estado Lara (4.464 viviendas), comunivares, Municipio San Felipe del Estado Yaracuy (2.520
viviendas), y finalmente Ciudad Ambrosio Plaza, Municipio Valencia del Estado Carabobo (3.024 viviendas).
Irán Kayson Company
7.000 unidades de vivienda.
Sector Ciudad Caribia, en el Municipio Libertador del Dtto. Capital. Como parte del gran proyecto Ciudad Caribia.
Federación Rusa N/I 10.000 unidades de
vivienda. Sector Fuerte Tiuna, Municipio Libertador del Distrito Capital.
Portugal N/I 12.512 unidades de vivienda. 3 localidades de los Valles del Tuy, Estado Miranda”
Turquía SUMMA 1.488 unidades de vivienda.
Sector Playa Grande, en el Municipio Vargas del Estado Vargas.
Reino de España Essentium 3.264 unidades de
vivienda. Sector denominado El Triplex, Santa Teresa del Tuy, Municipio
Independencia del Estado Miranda.
República Federativa de
Brasil. S/I 486 viviendas
Polo Urbano de Desarrollo Endógeno “Fuerte Cayaurima”, ubicado en Ciudad Bolívar, Municipio Heres del Estado
Bolívar.
República de Uruguay. S/I 8.110 Kits de
viviendas. Anzoátegui, Aragua, Bolívar, Delta Amacuro, Guárico, Apure, Nueva Esparta, Trujillo, Mérida, Amazonas, Cojedes, Zulia y
en las localidades de Los Roques y la Orchila.
Fuente: MINVIH (2011) 4. Ejecución de viviendas por parte del sector privado
Para Aquiles Martini Pietri presidente de la Cámara Inmobiliaria de
Venezuela, quien opinó a PROVEA (2012) acerca de las relaciones entre el
sector público y privado: declara que estas no existen. No hay relaciones
sanas entre ambos sectores, señala que el sector público no ha mostrado la
disposición de establecer un consenso con el sector privado.
47
Gráfico 2 Ejecución de Viviendas por Estado a través de Empresas Internacionales.
Sin embargo el Ejecutivo Nacional ha comenzado a incluir las casas
construidas por el sector privado dentro de la cifra de construcción total de
las políticas públicas en el sector habitacional. En este sentido el Ministro
Rafael Ramírez anunció que las casas aportadas por este sector fueron
43.823 unidades. Como síntesis de los 4 tipos de ejecutores que existen,
Transparencia Venezuela (2012) lo refleja en el Cuadro 5. Del mismo modo
el MINVIH (2012) refleja el total de viviendas estimadas vs. construidas por
los distintos ejecutores en los años 2011 y 2012 en el Cuadro 6.
48
Cuadro 5 Ejecutores de la Gran Misión Vivienda Venezuela
Fuente: MINVIH (2012)
Cuadro 6 Viviendas estimadas vs. construidas
Año Nº de Viviendas Estimadas
Nº de Viviendas Construidas % Meta Cumplida
2011 150.000 146.022 97,35% 2012 200.000 200.678 100% Total 350.000 346.700 99%
Fuente: MINVIH (2012)
Presentándose siempre disparidad en las cifras que presentan los
distintos entes involucrados en la ejecución así como en las fuentes que han
hecho de la GMVV su objeto de estudio.
2.2.4 Materiales
De acuerdo con los datos del MINVIH (2011) uno de los grandes
obstáculos que no permite que los venezolanos y venezolanas cuenten con
una vivienda, es el tratamiento que se le otorga a cada desarrollo
habitacional de mercancía y por ende a todos los insumos para su
construcción, los monopolios, la anarquía, y el contrabando, etc. Para ello, el
49
Gobierno Bolivariano ha asumido el control de materiales estratégicos como
el cemento y la cabilla. Asimismo, ejecuta las siguientes líneas de acción:
1. Implementación de un esquema de planificación centralizada, donde
la producción y la distribución son controladas y centradas en las reales
necesidades de la población, en este caso representada por las obras y
proyectos contemplados en la Gran Misión Vivienda Venezuela.
2. Despliegue de una estrategia de industrialización a gran escala
destinada a la producción de insumos y materiales, tomando en
consideración el déficit identificado en la capacidad nacional disponible de
diversos rubros para cubrir la demanda del sector vivienda.
3. Importación de insumos y maquinarias para la adquisición de rubros
deficitarios identificados y que con la capacidad nacional no pueden ser
cubiertos. Estas actividades se gestionan a través de las relaciones
geopolíticas del Gobierno Bolivariano y Revolucionario.
4. Creación de Centros de Acopio a escala nacional como eje central
de un nuevo modelo de distribución caracterizado por la presencia
hegemónica de un plan de suministro de insumos y materiales controlado por
el Estado.
5. Incorporación de Unidades de Servicio en materia de transporte y
movilización de Cargas; producción de puertas, marcos y bloques; y creación
escuelas de constructores y brigadas de construcción.
Según PROVEA (2012) Este vértice se estructura a partir de dos
líneas fundamentales: a) fortalecer la capacidad productiva de componentes
50
y materiales en el país; y b) fortalecer las capacidades de distribución propias
del Estado. Para MINVIH (2011) en el Informe de Gestión afirma, que
durante el 2011 hubo un aumento del 10% en la producción de cemento.
En este sentido un informe en el sitio web Venezuela de Verdad
afirma que el Gobierno Venezolano ha invertido mil 151 millones de dólares
para fortalecer la producción de cemento en el país, la cifra de 4.949.300.000
bolívares, lo que representa una inversión que supera en mil por ciento lo
invertido en el área, cuando los dueños de la producción eran las
trasnacionales, antes de que el Estado recuperara la industria cementera en
el año 2008.
Desde entonces el 100% de la producción se destina al mercado
interno de construcción. Dichas cifras infieren que la capacidad instalada de
producción nacional de cemento es de 9.09 millones de toneladas, las cuales
llegaran a 10.09 millones de Ton. con la puesta en marcha de la Planta Cerro
Azul.
En ese sentido, Venezuela, a través de la Gran Misión Vivienda
Venezuela, aspira a elevar la capacidad instalada de producción de cemento
para el año 2013 a 18%; es decir, a 10.69 millones de Ton. Para PROVEA
(2012) la producción nacional de cemento se incrementó en 9.4% durante el
primer semestre de 2012, con respecto al primer semestre de 2011, la
producción aumentó de 3millones 657 mil 500 Ton a 4 MM Ton. Para el logro
de estas metas el país cuenta con 8 plantas cementeras operativas del
51
sector público y una del sector privado, distribuidas a lo largo y ancho del
territorio (Gráfico 3).
La Corporación Venezolana de Guayana (CVG) (2011), en su Informe
de Gestión, estableció que en el período de enero a octubre 2011, fueron
despachadas 255.487 toneladas de cabillas, así como 350 toneladas de
aluminio primario para la construcción de viviendas, del sector público y
privado.
Gráfico 3 Plantas cementeras del estado venezolano
Fuente: PROVEA (2012)
Del mismo modo estableció que del metal que se despacha a la
corporación Alunasa, se destinan 350 toneladas mensuales de productos
terminados y semi-terminados, destacando las láminas de aluminio
52
empleadas para la fabricación de techos, foil para techos climatizados, para
las viviendas que se construyen en el marco de la Gran Misión Vivienda
Venezuela. Asimismo, el Ministerio de Comunas y Protección Social, en su
Memoria y Cuenta 2011 afirmó que los consejos comunales han recibido
directamente 219.488 toneladas de cemento lo que representa 7.405
gandolas y Bs 5.164.432,00 en sacos de cemento.
Igualmente, 28.560 toneladas de cabillas de1/2” y 14.430 de 3/8”, lo
que representa 1.433 gandolas entregadas al pueblo constructor para
garantizar la construcción de viviendas dignas en todo el territorio nacional. A
su vez, PROVEA (2012) destacó las denuncias publicadas por los medios de
comunicación que aseguran que existe problemas en el abastecimiento de
los principales materiales destinados a la construcción, como el cemento. Al
respecto la Presidencia de Venezolana de Cementos (VENCEMOS), negó
que existiera desabastecimiento del producto en el país y afirmó que “lo que
sí hay ahora es una justa distribución”.
En este sentido, PROVEA (2012) realizó una consulta entre diferentes
contratistas del sector público y compañías ferreteras y confirmó la escasa o
nula disponibilidad del producto. La propia Memoria y Cuenta de MINVIH
(2012), confirma como causa de los retrasos en la construcción de complejos
habitacionales la inexistencia de materiales de construcción: retrasos, a
pesar de los indiscutibles esfuerzos de PDVSA, en la coordinación para la
entrega parcial o simplemente la no entrega del suministro de materiales, por
demoras en la disponibilidad de los mismos, esa situación con el tiempo se
53
ha ido mejorando, sin embargo todavía no fluye adecuadamente en todos los
estados.
Concluye PROVEA (2012) que si bien el Ejecutivo Nacional puede
argumentar que la escasez de materiales de construcción se debe al
aumento en la cantidad de viviendas ejecutadas, esta es una situación que
debe sincronizarse si se desean cumplir con los plazos y metas establecidas
en la GMVV.
En este sentido, la Cámara Venezolana de la Construcción (2012),
señaló que para la construcción de 200.000 viviendas deben instrumentarse
políticas públicas que garanticen anualmente el suministro de 400.000
toneladas de acero y 2 millones de toneladas de cemento, y la habilitación de
4.000 hectáreas de tierras urbanas bajo un programa de macro-urbanismos y
parcelas equipadas con todos los servicios básicos y comunales.
Sin embargo, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (2011)
estableció que se produjeron 180.467 toneladas métricas (TM) de cemento y
que de la Industria Venezolana Endógena de la Piedra (INVEPI), se obtuvo
una producción aproximada al cierre del año de 100.000 toneladas métricas
de piedras.
2.2.5 Financiamiento
De acuerdo con cifras aportadas por el MINVIH (2011), para la primera
etapa de la Gran Misión Vivienda Venezuela prevista hasta el 2013 se han
asignado recursos por el orden de los 57 mil millones de bolívares para la
54
construcción de 286.180 viviendas. Fue creado el Fondo Simón Bolívar, con
la finalidad de agrupar diferentes fuentes de financiamiento durante el
ejercicio fiscal 2011 como la Ley Especial de Endeudamiento
Complementaria, Fondo Aporte del Sector Publico (FASP), del mismo modo
el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (BANAVIH) adecuo un nuevo
sistema de Subsidios y Créditos Habitacionales para la adquisición de
viviendas y de esta manera garantizar el acceso del pueblo a dichos créditos.
Los recursos que provienen, de otras fuentes de financiamiento, se
establecen de la siguiente manera:
1. Más de 13 mil millones de bolívares y 2 mil 660 millones de dólares
aportados por el Gobierno Nacional a través de recursos ordinarios.
2. También, 2 mil 980 millones bolívares por la aplicación de los
recursos del Fondo de Ahorro Obligatorio para la Vivienda (FAOV).
3. Más de 12 mil 777 millones de las carteras hipotecarias de la banca
pública y privada, tras la decisión del Gobierno de incrementar del 10 al 12%
el porcentaje que deben dedicar a la cartera hipotecaria.
4. Igualmente, 8 mil 900 millones de bolívares tras la decisión del
Banco Central de Venezuela (BCV) de reducir en 3% el encaje legal que
debe mantener la Banca para garantizar los depósitos en sus entidades.
5. A su vez, 10 mil millones a través de la Ley de Endeudamiento
Complementario aprobada en junio por la Asamblea Nacional y promulgada
por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Chávez.
55
El análisis de PROVEA (2012) establece que del total de presupuesto
de gastos, estimado en 297.836.717.982 Bs, apenas el 0.8% (2.648.954.033
Bs) fue destinado para el Ministerio de Vivienda y Hábitat (MINVIH). Esta
institución se ubicó en el 18avo. lugar como la dependencia que más recibió
recursos para su funcionamiento durante el 2012. Para establecer un punto
de comparación sobre las jerarquizaciones reflejadas en el presupuesto, se
constata que el Ministerio de Defensa recibió 8 veces más dinero que lo
destinado a la solución del déficit habitacional en el país. Esta situación
sugiere que, de manera similar a períodos anteriores, los créditos
extraordinarios de difícil auditoria superaran el dinero planificado para invertir
en el sector.
De igual forma señala que el dinero destinado al sector vivienda según
la Ley de Presupuesto ha tenido una actitud oscilante desde el año 2010. La
Ley de Presupuesto 2011 destinó la cantidad de 2.073.600.000 Bs. para el
MINVIH, 575.354.033 Bs netos menos que para el año 2012. Sin embargo
esta cifra representa 341% menos que lo erogado para el mismo ministerio
en el año 2010, cuando se le otorgó 7.069.005.361 Bs., la mayor cantidad de
dinero destinado al ministerio de vivienda durante toda la gestión del
presidente Chávez.
Sin embargo, la comparación presupuestaria entre los años 2011 y
2012 es diferente si le restamos a lo erogado para este último año la
depreciación del 30% por concepto de inflación anual para conocer cuánto
sería su equivalente a bolívares del año 2011. El resultado es de
56
1.854.267.824 Bs., un monto menor al año anterior, es decir, del año dos mil
diez (Cuadro 7).
Cuadro 7 Tabla de Recursos Otorgados a 20 Ministerios e Instituciones según la Ley de Presupuesto 2012
Ranking Institución Monto (Bs.)
01 Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas 60.419.158.928
02 Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. 51.273.865.152
03 Ministerio del Poder Popular para la Educación. 33.159.337.814 04 Ministerio del Poder Popular para la Defensa. 21.299.025.105 05 Ministerio del Poder Popular para la Salud. 19.451.516.006
06 Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social. 19.318.402.039
07 Consejo Federal de Gobierno. 15.996.116.638
08 Ministerio del Poder Popular para la Educación Universitaria. 14.754.515.245
09 Ministerio del Poder Popular para La Energía Eléctrica. 7.195.137.772 10 Tribunal Supremo de Justicia. 6.518.799.689
11 Ministerio del Poder Popular para Transporte y Comunicaciones. 5.418.112.521
12 Ministerio del Poder Popular del Despacho de la Presidencia 4.551.430.129
13 Ministerio del Poder Popular para la Alimentación. 4.051.607.533
14 Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Protección Social. 3.213.345.024
15 Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras. 2.933.646.251
16 Ministerio del Poder Popular para las Industrias Básicas y Mineras. 2.910.063.392
17 Ministerio del Poder Popular para el Ambiente. 2.903.094.577 18 Ministerio del Poder Popular para Vivienda y Hábitat. 2.648.954.033
19 Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias. 2.500.312.048
20 Consejo Nacional Electoral. 2.191.540.129
Total Presupuesto de Gastos 2012 297.836.717.982 Bs.
Fuente: PROVEA (2012)
Según información del Centro Internacional para Investigaciones en
Derechos Humanos (CIIDH) (2012), el presupuesto total de ejecución de la
GMVV es mayor al presupuesto nacional de Guatemala, en la misión se han
invertido $13.743 millones, y el presupuesto del país suramericano en 2012
fue de $ 7.509,12millones, y para 2013 será de $ 8.447 millones.
57
Transparencia Venezuela (2012) realizó un estudio que determino que
durante el año 2011, al MINVIH le fueron aprobados recursos por un total de
Bs. 29.696 millones (US $ 6.906 MM) y US $ 2.663 millones para la
construcción de 142.478 viviendas para los años 2011, 2012 y 2013. De
estos recursos asignados se lograron ejecuta rBs.11.024 millones. A su vez,
la memoria y cuenta 2011 de PDVSA indica que se transfirieron US $
4.797millones (Bs. 20.627 MM). Pero por otra parte el Informe de Gestión
Social y Ambiental de PDVSA 2011 registra transferencias por solo US $
4.010 millones (Bs. 17.243 MM), lo que resulta en una diferencia de US $787
millones con respecto a la cifra anterior.
Según cifras del Banco Nacional de Vivienda y Hábitat (BANAVIH), el
Fondo de Ahorro para la Vivienda, beneficio a 17.929 familias otorgando
créditos para adquisición de vivienda a nivel nacional, , con una inversión de
2.513.946.210 miles de bolívares, y aprobó el otorgamiento de 6.532
subsidios directos habitacionales, por un monto de Bs. 194.085.000
En el estudio de este vértice Transparencia Venezuela (2012),
establece que si bien es cierto que el nivel de asignación presupuestaria para
los programas sociales es importante, el resultado de la ejecución de ese
presupuesto, es fundamental, porque representa la parte operativa del
programa y es la etapa donde se presentan mayores interrogantes.
58
2.3. Marco Regulatorio
Según Méndez (1993), toda política pública debe tener un sustento
jurídico en el cual pueda apoyarse y donde se puedan encontrar los
principios que la rigen. En ese sentido, es pertinente el análisis del marco
regulatorio de la Gran Misión Vivienda Venezuela integrado, en su mínima
expresión, por la CRBV (1999) y por la Ley Orgánica de Emergencia para
Terrenos y Viviendas (2011).
2.3.1. CRBV
La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25,
apartado 1 recoge como uno de los derechos humanos el Derecho universal
a una vivienda, digna y adecuada:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
Así mismo el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) establece:
Toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado para sí misma y para su familia, incluyendo alimentación, vestido y vivienda adecuadas y una mejora continuada de las condiciones de existencia, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de
59
subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad
El Comité de Derechos Sociales de las Naciones Unidas establece
que los Estados Partes reconocen el derecho de toda persona a un nivel de
vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.
Reconocido de este modo, el derecho humano a una vivienda adecuada
tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los derechos
económicos, sociales y culturales.
Como ha reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000, "vivienda adecuada"
significa un lugar donde poderse aislar si se desea, con espacio, seguridad,
iluminación, ventilación, infraestructura y servicios básicos adecuados, que
considere el lugar de trabajo, todo ello a un costo razonable.
El derecho a la vivienda adecuada está consagrado en nuestro
ordenamiento jurídico específicamente en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (CRBV) (1999) en concordancia con leyes
específicas, donde existe la posibilidad de que los ciudadanos puedan exigir
jurídicamente, el cumplimiento de estos derechos por parte de las
administraciones. Evitando vacíos legales que supongan una merma en el
cumplimento de estas obligaciones.
El Artículo 82 de la CRBV (1999), establece que:
60
Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos. El Estado dará prioridad a las familias y garantizará los medios para que éstas, y especialmente las de escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción, adquisición o ampliación de viviendas.
Así mismo la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat en
su artículo 1 expresa:
La presente Ley tiene por objeto regular la obligación del Estado venezolano de garantizar el derecho a la vivienda y hábitat dignos, y asegurar su protección como contingencia de la seguridad social y servicio público de carácter no lucrativo, para el disfrute individual y colectivo de una vida y un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. Serán corresponsables de la satisfacción progresiva de este derecho los ciudadanos y el Estado en todos sus ámbitos, de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social y lo pautado en los tratados, pactos y convenciones internacionales suscritos y ratificados por el Estado. Para dar cumplimiento a este mandato, cuando se trata de viviendas,
es importante que la residencia cumpla con una serie de características
básicas que garantice no solo con la seguridad entendiendo que con ello no
se hace referencia sólo a los materiales y demás elementos con que debe
estar construida la edificación, sino también a las características que ofrece
el terreno y entorno de la misma.
Según Habitat Internacional Coalition (HIC) Latinoamérica (2012), el
derecho a la vivienda adecuada es un todo continuo entre la comunidad, la
61
naturaleza y la cultura, derivado de la necesidad humana de habitar un sitio
con seguridad y dignidad. Por su misma complementariedad, la noción de
hábitat no puede desvincularse del concepto de vivienda adecuada, así como
la adecuación no se puede separar de la dignidad.
Es por ello que el autor precitado considera que construir o permitir
que se construyan viviendas en lugares pocos seguros o contaminados,
puede ser considerado como un acto que atenta contra el derecho a una
vivienda adecuada. De allí que dar cumplimiento con el mandato
constitucional significa tomar en cuenta los factores para determinar en qué
medida las diversas formas de vivienda son adecuadas tales como:
1. Seguridad jurídica de la tenencia (“segura”, art. 82, CRBV);
2. Disponibilidad de servicios, facilidades e infraestructura (“con
servicios básicos esenciales”, art. 82, CRBV);
3. Gastos soportables (“El Estado dará prioridad a las familias y
garantizará medios para que éstas y especialmente la de escasos recursos,
puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción,
adquisición o ampliación de vivienda”, art. 82, CRBV);
4. Habitabilidad (“cómoda, higiénica”, art. 82, CRBV);
5. Asequibilidad (“El Estado dará prioridad a las familias y garantizará
medios para que éstas y, especialmente la de escasos recursos, puedan
acceder a las políticas públicas de carácter social y al crédito para la
construcción, adquisición o ampliación de vivienda”, art. 82, CRBV);
62
6. Adecuación cultural (“La satisfacción progresiva de este derecho es
obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en
todos sus ámbitos”, art. 82, CRBV).
7. Lugar (“que incluyan un hábitat que humanice las relaciones
familiares, vecinales y comunitarias”, art. 82, CRBV)
Para PROVEA (2008) el disfrute de este derecho incorpora dos
aspectos vinculados con las garantías del derecho a una vivienda adecuada:
la satisfacción progresiva del derecho a la vivienda lo cual implica impedir
actos o hechos regresivos, como los desalojos forzosos, por ejemplo,
además de garantizar las medidas mínimas necesarias para la satisfacción
del derecho y la corresponsabilidad entre los ciudadanos y el Estado, que
obliga a este último a facilitar programas de autoayuda, donde es
fundamental la participación de la comunidad, y a implementar formas de
discriminación positiva hacia sectores en situación de vulnerabilidad o
discriminación.
Artículo 82 CRBV: …“La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos. El Estado dará prioridad a Las familias y garantizará los medios para que éstas y especialmente las de escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción, adquisición o ampliación de viviendas." En este sentido, la CRBV (1999) garantiza de manera especial la
accesibilidad a políticas sociales y de crédito para vivienda en favor de las
familias, en particular de aquellas de escasos recursos. Se consagra la
63
garantía de la inviolabilidad del hogar doméstico, garantizando la inmunidad
del hogar contra actos ilegales de agentes del Estado.
Artículo 47 CRBV: El hogar doméstico, el domicilio, y todo recinto privado de persona son inviolables. No podrán ser allanados, sino mediante orden judicial, para impedir la perpetración de un delito o para cumplir de acuerdo con la ley las decisiones que dicten los tribunales, respetando siempre la dignidad del ser humano. Las visitas sanitarias que se practiquen, de conformidad con la ley, sólo podrán hacerse previo aviso de los funcionarios o funcionarias que las ordenen o hayan de practicarlas
2.3.2. Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda
Promulgado en Gaceta Oficial Nº 39.626 del 1 de marzo de 2011, el
Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para
Terrenos y Vivienda (2011) en cuya exposición de motivos establece que el
mismo tiene como finalidad activar un conjunto de mecanismos
extraordinarios a ser dirigidos por el Gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela, en coordinación con otros entes del Estado Social del Poder
Popular y del ámbito privado, que exigen nuevos instrumentos no
contemplados en la legislación ordinaria, entendiendo que las normas
existentes resultan insuficientes para atender y resolver problemas agudos
que, al mismo tiempo, no son de inmediata solución.
Establece el Decreto Nº 8.005 : “En ese contexto y toda vez que la
crisis se manifiesta como una situación muy compleja, que comporta, por una
parte, riesgos inminentes para la población y por la otra, la necesidad de
profundas reformas estructurales que permitan al Estado garantizar el
64
Derecho a la Vivienda, en la forma prevista en el artículo 82 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se requiere legislar
de forma efectiva y extraordinaria, en materia de economía, vivienda y
poblamiento”.
Por su parte el artículo 4 del decreto define Terrenos Aptos para
Vivienda: como los terrenos públicos o privados que, independientemente de
su calificación de urbanos o no, tengan las características y condiciones
físicas requeridas para ser destinados a la construcción de viviendas. El
Ejecutivo Nacional, a los fines previstos en esta ley, dará prioridad a la
utilización de los Terrenos Aptos para Viviendas, que se encuentren ociosos,
subutilizados o de los que se haga uso inadecuado, a los fines del
Poblamiento.
De igual forma se define en el mencionado artículo como Inmuebles
No Residenciales Aptos para Vivienda: aquellos inmuebles no residenciales,
tales como, galpones, instalaciones, infraestructura y depósitos que se
encuentren en estado de abandono, inactividad, ociosos, subutilizados o de
los que se haga uso inadecuado, a los fines del Poblamiento.
Igualmente se definen las Áreas de Emergencia Habitacional
(AREHA): Creadas mediante Decreto por el Presidente de la República en
Consejo de Ministros, e integradas por zonas declaradas de riesgo, de
peligro potencial o de peligro inminente para la vida y permanencia segura de
las familias ubicadas en estos espacios. La definición y declaratoria de las
Zonas de Riesgo (ZORI), de las Zonas de Peligro Potencial (ZOPO) y de las
65
Zonas de Peligro Inminente (ZOPI), se realizará con base en los estudios,
mediciones y evaluaciones técnicas correspondientes, orientadas a
salvaguardar la vida e integridad de sus habitantes.
En ese sentido la Vicepresidencia de Desarrollo Territorial, en conjunto
con los Ministerios del Poder Popular para el Ambiente y para Vivienda y
Hábitat, conjuntamente con FUNVISIS y Protección Civil, han realizado
estudios referente a los diferentes tipos de riesgos existentes en nuestro país
tales como: Inundaciones, deslizamientos y Aludes Torrenciales, para
determinar las probabilidades de ocurrencia de eventos de esta naturaleza
dentro del territorio nacional.
Como resultado de este trabajo se han decretado en el 2011 cuatro (4)
Áreas de Emergencia Habitacional (AREHA):
1. Federico Quiroz, Distrito Capital – decretada como Zona de Peligro
Inminente (ZOPI). Este sector que fue habitado por mucho tiempo por esa
población que se fue asentando en esos terrenos y construyendo de manera
desordenada, porque los mejores terrenos estaban ocupados por fábricas,
familias pudientes o por complejos habitacionales de difícil acceso
económico, presentaba una falla originada por un desnivel de ciento setenta
metros con la quebrada Tacagua. Asimismo, presenta una inclinación
perjudicial en conjunto con la presencia de aguas servidas, lo que ha
generado una gran inestabilidad global que hace que toda la masa se mueva
simultáneamente produciendo grandes deformaciones y empujes.
66
2. Blandín, Distrito Capital – con un sector ZOPO y otro ZOPI: El
barrio Blandín presenta un desnivel con la quebrada Tacagua de 150 metros.
La principal inestabilidad geológica del sector se produce debido a la
ineficiencia de los drenajes actuando por muchos años sobre este gran talud.
Las debilidades estructurales de las rocas presentan un buzamiento
desfavorable sólo en algunos lugares muy localizados y por esta razón no se
ha manifestado un movimiento de masas uniforme y de gran escala
afectando todo el barrio. Sin embargo se presentan diversos procesos de
fallas del terreno que implican riesgo potencial en todo el sector y el riesgo
inminente del lado Este del barrio.
3. Sector La Punta y Mata Redonda, municipio Girardot, edo. Aragua -
Decretada como ZORI: Con el fin de salvaguardar la integridad de los
habitantes del sector, se declara como Zona de Riesgo (ZORI) y como Zona
Recuperable, por lo que se instruye al MINVIH (2011) y Hábitat adoptar un
Plan de Reconstrucción Integral para que esta AREHA pueda ser habitada
con seguridad.
4. Sector Las Brisas, municipio Girardot, edo. Aragua – Decretada
como ZOPI: Este sector fue decretado como Zona de Peligro Inminente
(ZOPI) y calificado como Zona Inhabitable por lo que se ordena el desalojo
inmediato y se prohíbe cualquier tipo de construcción o edificación de
viviendas, así como su ocupación.
Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR): Creadas
mediante Decreto por el Presidente de la República en Consejo de Ministros,
67
en ellas, el Estado procederá a reordenar; integralmente el territorio, para
destinarlo con prioridad, a la construcción de viviendas.
En el marco de esta redistribución y uso del espacio, será efectuada la
calificación de los terrenos aptos para la construcción de viviendas e
inmuebles no residenciales, que se encuentren ociosos, abandonados o de
uso inadecuado a los fines del Poblamiento y habitabilidad.
En estas áreas, el Ejecutivo Nacional podrá establecer un régimen
específico contentivo de condiciones especiales en el ámbito del
reordenamiento territorial, laboral, de seguridad, de orden público, de
servicios, simplificación de trámites administrativos, incentivos, regulaciones
y cualquier otro tipo de medidas, que coadyuven al cumplimiento expedito de
los objetivos de la Ley.
De otro lado el artículo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda (2011) establece que se
declararán de utilidad pública, interés social e importancia estratégica, los
inmuebles no residenciales, así como, los terrenos urbanos o rurales
abandonados, ociosos, baldíos, subutilizados o sobre los que exista un uso
inadecuado a los fines del Poblamiento, para el buen vivir de la población en
las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR). Igualmente, se
declaran de utilidad pública e interés social para el gobierno, aquellos bienes
y servicios esenciales que el Ejecutivo Nacional califique como necesarios
para la ejecución de proyectos y programas habitacionales.
68
En ese sentido el Título II de la afectación de uso y redistribución de
los terrenos aptos para la construcción de viviendas en el Artículo 9
Afectación del Uso de la Tierra expresa que con el objeto de establecer las
bases para el desarrollo de esta Ley, queda afectado el uso de las tierras
públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que estén
ociosas, abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso
inadecuado a los fines del Poblamiento, ubicadas en las Áreas Vitales de
Viviendas y de Residencias (AVIVIR). Dicha afectación comprende los
siguientes terrenos e inmuebles no residenciales:
1. Inmuebles propiedad de la República, que por sus características y
su clasificación se determine su uso para vivienda familiar, los cuales se
someterán a planes conjuntos de desarrollo o adjudicación por parte del ente
ejecutor.
2. Terrenos baldíos propiedad de la República.
3. Terrenos públicos estadales aptos para el desarrollo de los planes,
programas y proyectos habitacionales, los cuales podrán ser desarrollados
por las gobernaciones o en planes conjuntos con el ente correspondiente.
4. Terrenos municipales propios o ejidos aptos para el desarrollo de
los planes habitacionales, los cuales podrán ser desarrollados por el
municipio, o en planes conjuntos con el ente correspondiente.
5. Terrenos privados e inmuebles no residenciales privados,
entendidos éstos como propiedad de particulares, bien sean personas
69
naturales o jurídicas, que estén dentro de la caracterización señalada en el
encabezamiento de este artículo.
6. Otros terrenos públicos que el Ejecutivo Nacional determine para el
cumplimiento de los objetivos de esta Ley.
Las Áreas Vitales de Vivienda y Residencia (AVIVIR) de acuerdo con
la Ley de Emergencia para Terrenos y Vivienda son áreas del territorio
nacional que el Presidente de la República mediante decreto decide
destinarlas a la construcción de desarrollos habitacionales.
En el mismo orden ideas, PROVEA (2012) refiere que con el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y
Vivienda (2011), y luego de un proceso de detección y evaluación fueron
decretados 219 Áreas Vitales de Vivienda y Residencia (AVIVIR),que juntos
conforman una superficie de más de 6.500 hectáreas en 17 estados del País
en las que el Estado reordenará integralmente el territorio para destinarlo con
prioridad y con urgencia a la edificación de viviendas, estableciendo
condiciones especiales que contribuyan a alcanzar de manera expedita los
objetivos de la mencionada Ley.
Igualmente el MINVIH (2011), difundió la creación de 32 Áreas AVIVIR
en el Distrito Capital; 16 en Vargas; 13 en Miranda; 11 en Aragua; 10 en Lara
y Anzoátegui; 8 en Bolívar y Yaracuy; 4 en Táchira y Nueva Esparta; 3 en
Carabobo y Zulia y una en Barinas.
Con lo que el Gobierno Nacional tiene disponibles por un área global
de 21.010 hectáreas, lo cual permite la construcción de 525.250 viviendas y
70
se mantienen en la búsqueda de otras 40.000 hectáreas. El total de las áreas
disponibles para la construcción, se han decretado como áreas AVIVIR y
representan 11.719 hectáreas, distribuidas en 19 estados del país.
Para afianzar el programa también se promulgó la Ley del Régimen de
Propiedad de las Viviendas de la Gran Misión Vivienda Venezuela (2011),
instrumento que “permitirá en el futuro garantizar la propiedad de los
inmuebles a las familias, incluso antes de que las mismas sean concluidas.
Afirma el MINVIH (2011), que de esta manera, se fortalece el concepto de
propiedad familiar, y se establece un sistema a través del cual las familias
tienen asegurado su futuro”.
El Régimen Prestacional de Vivienda está orientado a la satisfacción
progresiva del derecho humano a la vivienda, que privilegie el acceso y
seguridad de la tenencia de la tierra, adquisición, construcción,
autoconstrucción, liberación de hipoteca, sustitución, restitución, reparación,
remodelación y ampliación de la vivienda, servicios básicos esenciales,
urbanismo, habitabilidad, y los medios que permitan la propiedad de una
vivienda digna para la población, dando prioridad a las familias de escasos
recursos.
Los principios fundamentales que promueve y desarrolla esta ley se
fundamentan en los principios de Hábitat establecidos por las Naciones
Unidas, en tanto, lo cual se reafirma con el carácter y naturaleza social,
establecido en el artículo 3 de la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y
Hábitat
71
Persigue lograr asentamientos humanos mas seguros, saludables, habitables, equitativos, sostenibles y productivos, aprovechando sus potencialidades, preservando su diversidad, mejorando el nivel de su calidad de vida, impulsando su desarrollo sostenible, combatiendo el deterioro de sus condiciones, protegiendo eficazmente a los grupos vulnerables y desfavorecidos y a los pueblos indígenas, tomando en cuenta sus patrones de asentamiento y diseño de viviendas, equilibrando a relación campo – ciudad, haciendo más atractivas las zonas rurales, ampliando la oferta de vivienda asequible, promoviendo la creación de entornos salubres, satisfaciendo progresivamente el derecho a la vivienda, adoptando la estrategia de habilitación, fortaleciendo capacidades, conocimientos y tecnología, conservando y mejorando los valores patrimoniales y movilizando recursos nacionales e internacionales para un financiamiento adecuado, basándose en los principios internacionales de asentamientos humanos equitativos, erradicación de la pobreza, desarrollo sostenible, calidad de vida, familia…, participación comunitaria, asociación, solidaridad, cooperación, cogestión, asistencia y salvaguarda de los intereses de las generaciones futuras. Reafirmando su carácter y naturaleza social en lo estatuido en el
artículo 5:
La naturaleza social de la presente Ley está basada en su carácter estratégico y de servicio público no lucrativo de acuerdo a los principios constitucionales de justicia social, igualdad, equidad, solidaridad, progresividad, sostenibilidad y participación, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y la consolidación del individuo, la familia, y la comunidad; el fomento y producción de trabajo no tradicional a través del diseño, planificación, producción, desarrollo, mejora y adjudicación de vivienda y hábitat dignos; y el logro de asentamientos humanos equitativos y sostenibles. Regula los preceptos nacionales e internacionales en materia del
derecho a la vivienda, sobre todo en cuanto a los principios de equidad,
progresividad, igualdad, participación comunitaria, cogestión y democracia;
mas específicamente reafirma los artículos, 25 de la Declaración Universal
72
de Derechos Humanos, toda la Observación general Nº 4 del Comité de
Derechos económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
(referente al derecho a la vivienda); el artículo 34 de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y el artículo 21 del Pacto
de San José, entre otros.
En concordancia con el artículo 82 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), define muy claramente el Derecho a la
Vivienda y hábitat Dignos de la siguiente forma:
Artículo 12. Toda persona tiene derecho a acceder a una vivienda y hábitat dignos a partir de un tratamiento con criterio de justicia y equidad. Es deber del Estado brindar protección especial a las personas o familias que no tengan ingresos, de menores recursos o de mayor necesidad, así como proteger a los sectores sociales vulnerables, en razón de la edad, situación de discapacidad y condición de salud. Igualmente, adoptará medidas orientadas a garantizar este derecho a los pueblos y comunidades indígenas. Artículo 13. La vivienda y hábitat dignos son definidos en términos de parámetros de calidad, mediante el cumplimiento de las condiciones mínimas necesarias para garantizar la satisfacción de las necesidades de cada grupo familiar, atendiendo a aspectos tales como: el diseño en función del sitio geográfico y lugar cultural, según particularidades locales y la participación de la comunidad en su determinación; la inserción de la vivienda y del asentamiento en la trama urbana; el cumplimiento de requisitos mínimos de habitabilidad que impidan el hacinamiento espacial o familiar; la vivienda saludable en términos de sanidad, ventilación e iluminación, segura desde el punto de vista ambiental, social y estructural constructivo, con espacios diferenciados social y funcionalmente, con posibilidades de progresividad y adaptabilidad al desarrollo futuro; así como, su inserción en el hábitat, con todos los servicios de infraestructura y urbanismo, y aquellos de índole comunitario, la calidad y accesibilidad física, ajustados a parámetros de densidad, distancias y otros que determine el Reglamento de esta Ley. El Estado
73
asegurará la condición de dignidad que le es intrínseca a la vivienda y al hábitat.
No obstante lo anterior según PROVEA (2012), no se cumple con lo
establecido en el artículo 115 de la Constitución: “sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes”.
Sin embargo para PROVEA (2012), en el primer año de ejecución de
la GMVV, el Ejecutivo Nacional continuó realizando expropiaciones basados
en las competencias estipuladas en este artículo, aun cuando para junio del
2012 representantes del sector privado contabilizaron en 1.200 las
propiedades expropiadas en el país, denunciando que no se estaban
cumpliendo las normas establecidas por la Carta Magna
Por lo tanto se Presentan diferencias con lo establecido en la misma
carta magna en el artículo 116:
No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito desustancias psicotrópicas y estupefacientes.
Refiere PROVEA (2012) que la Memoria y Cuenta 2011 del Ministerio
de Vivienda, por su parte, reconoce algunas limitaciones referidas a los
74
terrenos e inmuebles expropiados: “En materia de expropiaciones,
ocupaciones e intervenciones temporales, la falta de una data completa y
confiable de los desarrollos habitacionales que se encuentran en esa
condición.
De igual forma la Oficina Nacional para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra Urbana establece, que durante el 2011 se entregaron
15.098 títulos de propiedad de tierras urbanas en todo el territorio nacional,
beneficiando a unas 22.647 familias, como se informó en la Memoria y
Cuenta del año 2011 del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y
Habitat.
2.4. Procesos
Toda gestión de Política Pública debe estar enmarcada en el Plan de
desarrollo donde se estatuyen las Políticas Públicas que ha de desarrollar el
Estado como bases fundamentales para el desarrollo de la nación, teniendo
el estado la finalidad esencial garantizar el cumplimiento irrestricto del Plan,
el cual deberá ser cónsono con las normas contenidas en la constitución
nacional, velando por el respeto de los derechos de cada uno de los
ciudadanos localizados en territorio venezolano.
De allí que el Plan Nacional Simón Bolívar conjuntamente con los
poderes públicos contiene estrategias sociales, económicas, educativas y
culturales, con el único fin de otorgar al pueblo una verdadera identidad de su
soberanía permitiéndoles la creación de proyectos en las que reflejen sus
75
necesidades y se les permita satisfacerla a través de la ejecución de políticas
públicas.
Destaca el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (2007-
2013) la directriz de la “Suprema Felicidad Social”, haciendo énfasis en la
atención e inclusión de grupos sociales que tradicionalmente han sido
desatendidos y excluidos, todo ello con el objeto de elevar la calidad de vida
de los ciudadanos a través de la provisión de servicios que satisfagan
oportunamente las necesidades sociales básicas en el área de, vivienda,
mejora en las condiciones de habitabilidad de viviendas de los grupos
sociales de bajos ingresos, promoviendo la participación.
Para dar cumplimiento con la directriz de la Suprema Felicidad Social
es necesario el oportuno financiamiento para coadyuvar o trabajar de manera
conjunta con el soberano en el adelanto de los planes de la nación de
manera endógena y donde todos juegan un rol participativo, conformando así
una democracia protagónica, participativa y de inclusión del pueblo.
A este respecto Cunill (2007) señala que una política es la selección
de formas no contradictorias de lograr fines no contradictorios a mediano y
largo plazo. Las políticas son el hilo de convicción que evita que un gobierno
sea prisionero de los eventos fortuitos o contingentes, es decir, según
procesos sistemáticos y planificados.
Zapata-Barrero (2004) considera a las políticas públicas como el
resultado de una serie de procesos a través de los que las demandas
sociales se transforman en opciones políticas y en objeto de decisión de las
76
autoridades públicas, además de actos administrativos provenientes de la
jerarquía institucional.
Pallares (1988) señala que una política puede ser considerada como
pública siempre que se haya producido (generada, o cuando menos
mínimamente procesada) en el marco de los procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales, considerándose como gobierno en acción.
Calderón (2008) afirma que dentro de las patologías en la gestión
pública se debe mencionar la deficiente coordinación entre formulación,
implementación y evaluación de las políticas públicas; la escasa coordinación
interministerial e intersectorial y la poca atención prestada a usuarios y
clientes.
Por su parte, Zapata-Barrero (2004) señalan que los nuevos
escenarios de inestabilidad en el entorno actual de los sistemas de gobierno
como efecto de la creciente globalización y tecnificación, les exige ahora
incorporar un permanente proceso adaptativo a la gestión de políticas
públicas.
Exigiendo en ese escenario un nuevo perfil de ejecutivo público,
trascendiendo su rol tradicional de administrador, e, incorporando ahora la
figura de "productor", responsable ya no sólo de procedimientos sino que
también de resultados en el ámbito social; y el de "innovador", que promueve
acciones socialmente responsables, actúa de sensor de las necesidades de
cambio y alerta y propone al decisor político nuevas respuestas y, por último,
el de "integrador", que convoca alianzas, potencia la coordinación y
77
construye redes de coordinación de acciones. En este sentido, Pallares
(1988) sintetiza como los tres grandes momentos del proceso de la gestión
de políticas públicas a saber, son: la formulación, la implementación y la
evaluación.
2.4.1. Formulación
Para Calderón (2008), la formulación de políticas públicas debe
involucrar a todos los actores que van a participar tanto como gestores de la
política como los beneficiados de sus resultados, es decir, la política debe ser
producto de un diagnóstico y jerarquización consensuados entre todos los
actores que serán impactados por la política.
Para Pallares (1988) el proceso de formulación de las políticas públicas
está compuesto a su vez de cinco etapas o pasos: a) Establecimiento de la
agenda política. b) La definición de los problemas. c) La previsión. d)
Establecimiento de objetivos. e) La selección de la opción adecuada.
1. El establecimiento de la agenda política:
Para Cunill (2007), las agendas políticas son más el resultado de la
movilización de demandas y presiones que de un proceso racional de
evaluación de necesidades, valores y objetivos, para lo cual se requiere
recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de
mecanismos institucionales o informales.
Sin embargo, no todas las demandas que produce la sociedad logran
penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas
78
públicas, sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos,
razones, logran ser potencial y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas,
de realizar, crear una política frente a ellas, de ahí la gran deuda social de los
gobiernos.
En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como
diversas fuentes, estudios empíricos abordados por entes que tratan de
agregar otro elementos como las crisis o amenazas, cuestiones que tengan
componentes emotivos, que afecten a un amplio número de personas, y
tengan que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad.
2. La Definición de los Problemas:
Una vez establecida la agenda política, se debe definir los problemas,
no basta el hecho haberlos identificado sino que es necesario tener mayor
conocimiento de ellos. Se tiene que saber cuáles son sus componentes, así
como sus probables causas y las consecuencias que se derivan de ellos.
Siendo esta etapa muy importante en el proceso de las políticas públicas, ya
que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron bien definidas
desde su inicio.
3. La Previsión:
Toda política pública tiene la idea de una vocación de futuro, de que se
hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el
futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en
futuro podrá presentarse.
79
4. Establecimiento de Objetivos:
Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de
futuro representa una de las orientaciones básicas para la configuración de la
política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado
en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos
deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del
desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej., el clima político
interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.
5. Selección de la Opción:
Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas
públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata
pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares
(1988), una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión
y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación
práctica: la implementación.
2.4.2. Implementación
El concepto de la implementación como proceso de gestión de
políticas públicas es introducido por Pressman y Wildavsky (1973). La
mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no
existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar
dónde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por
80
un lado al hecho mismo como señala Pallares (1988), de “la dificultad de
definir qué es una política”.
Por su parte, Barret y Fudge (1981) consideran la implementación
como un continuum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso
negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y
aquellos de los que depende la acción. El régimen político es el encargado el
responsable de la implementación de las políticas públicas.
2.4.3. Evaluación
Para Pallares (1988), la evaluación de las políticas públicas debe
hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base
fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos
como en los no previstos. Este proceso debe ser llevado por todos los
actores que forman parte de la política, bien sea como ejecutores o como
beneficiarios, a fin de garantizar independencia y objetividad en los controles.
Por su parte, Calderón (2008) señala que la evaluación en la gestión
de políticas públicas consiste en el proceso necesario para medir el grado en
el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que
puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera. Es
decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no,
qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla.
2.5. Participación
81
Villarreal (2010) define la participación como el involucramiento de los
individuos en el espacio público estatal y no estatal desde su identidad de
ciudadanos, es decir, de integrantes de una comunidad política. Por su parte
Cunill (1991, 1997) distingue entre participación social, comunitaria, política y
ciudadana. Cada una puede describirse como sigue:
Participación social es la que se da en razón de la pertenencia del
individuo a asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses
de sus integrantes, y el interlocutor principal no es el Estado sino otras
instituciones sociales.
Participación comunitaria es el involucramiento de individuos en la
acción colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la
atención de las necesidades de sus miembros y asegurar la reproducción
social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor principal de
estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de él es
recibir apoyo asistencial.
Participación política tiene que ver con el involucramiento de los
ciudadanos en las organizaciones formales y mecanismos del sistema
político: partidos, parlamentos, ayuntamientos, elecciones. Es una
participación mediada por los mecanismos de la representación política
Participación ciudadana es aquélla en la que los ciudadanos se
involucran de manera directa en acciones públicas, con una concepción
amplia de lo político y una visión del espacio público como espacio de
82
ciudadanos. Esta participación pone en contacto a los ciudadanos y al
Estado, en la definición de las metas colectivas y las formas de alcanzarlas.
De allí que la participación constituye, según Cunill (2007), un
mecanismo que sirve como dispositivo del control social sobre la acción
emprendida bien por el estado, así como por la gestión desarrollada por la
iniciativa privada, con el fin de impedir la privatización de las decisiones
públicas que afectan las necesidades colectivas. Para García-Marzá (2004),
citando a Arendt y a Aristóteles, lo distintivo de la república es la posibilidad
de una intervención activa, compartida, colectiva, deliberada, sobre el propio
destino de cada uno de los miembros de un colectivo o comunidad.
La participación permite a la ciudadanía intervenir en los asuntos
públicos a través de la discusión de los aportes de la sociedad civil luego de
procesos de información y de diálogo para la totalidad de intereses que de
una comunidad determinada. Para la sociedad civil, la participación y el
diálogo fomentan espacios de encuentro que fortalecen las relaciones cívicas
y el capital social, generando confianza y propicia el acercamiento de la
ciudadanía a la política.
2.5.1. Participación Ciudadana
La participación ciudadana es considerada por García-Marzá (2004)
como el mecanismo que erige el camino para la acción convincente y
racional de las personas corresponsables que aceptan libre y voluntaria a
través de las razones aducidas, para convertirse en una motivación para la
83
acción y un recurso para la coordinación de las relaciones empresariales y
sociales.
Para Cunill (1991) es preciso que el principio de participación
ciudadana se corresponda con la vida económica, cultural, política y social,
donde su determinación es el resultado de un proceso de fluidez y constante
puesta en práctica de mecanismos participativos con base en criterios de
participación ciudadana. Estas acciones o iniciativas pretenden impulsar el
desarrollo local y la democracia participativa a través de la integración de la
comunidad al ejercicio de la política, no sólo como un derecho sino también
como un deber.
2.5.2 Contraloría Social
La Ley sobre Consejos Comunales en su contenido dinamiza el
control social sobre los recursos y en particular la actividad comunitaria para
solventar y desarrollar proyectos, que atendiendo sus necesidades y,
potenciando los recursos en función de los requerimientos del entorno, ejerce
control sobre las políticas públicas.
Para Álvarez (2008), la contraloría social es la práctica o intervención
de los ciudadanos en la vigilancia, supervisión y control de los recursos que
se aplican para desarrollar los planes, programas y proyectos, estatuyéndose
como un mecanismo que facilita al ciudadano realizar control.
Por su parte, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(CRBV) (1999), en relación con la contraloría social, establece lo siguiente:
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Artículo 62: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos. La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública, es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Artículo 132. Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país. Por otra parte, la contraloría social se desarrolla en diferentes
instrumentos legales dentro de los cuales se pueden señalar las siguientes:
La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), establece:
Artículo 1: Regular la participación ciudadana en el ejercicio de la función contralora. Artículo 75: Fomentar la participación ciudadana para coadyuvar a la vigilancia de la gestión fiscal, promoción del control ciudadano. La Ley Orgánica de la Administración Pública y Popular (2001), hace
referencia a la participación de la comunidad en la gestión de control social
de la manera siguiente:
Artículo 1: Promoción, participación y control sobre las políticas y resultados públicos. Artículo 135. Promoción de la participación ciudadana en la gestión pública… pudiendo las personas de las comunidades presentar propuestas y formular opinión sobre la gestión. Artículo 138: Establece que la Administración Pública, Nacional, estadal y Municipal deberán establecer control social sobre gestión. Artículo 136: Obligación de los órganos o entes públicos de la consulta a las comunidades organizadas sobre anteproyectos de ley.
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En la Ley Orgánica de la Planificación Pública (2001), se hace
referencia al control social por parte de la ciudadanía, al señalar:
Artículo 58. Se entiende por participación social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación. Artículo 59. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución y en la ley respectiva, los órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación ciudadana en la planificación. A tales fines, las personas podrán, directamente o a través de las comunidades organizadas o las organizaciones públicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la planificación de los órganos y entes de la Administración Pública. Artículo 60. Los órganos y entes de la Administración Pública están obligados a suministrar a los sectores sociales, información amplia y oportuna sobre sus planes de desarrollo y demás programas y proyectos.
Cabe destacar lo preceptuado en la Ley de los Consejos Estadales de
Planificación Pública y Coordinación de Políticas Públicas (2002):
Artículo 9, en sus ordinales: 3°. Evaluación del efecto económico y social del gasto público 4°. Evaluación del plan de desarrollo estatal 7°: Proponer transferencias de competencia y servicios. Señala la Ley Contra la Corrupción (2003), destacando la intervención
de los ciudadanos para ejercer funciones de control:
Artículo 9: Información a los ciudadanos sobre utilización de bienes y gestos de los recursos que integran el patrimonio público. Artículo 10: Derecho de los ciudadanos de solicitar información sobre administración y custodia del patrimonio público. Artículo 11: Obligación del Ejecutivo Nacional de someter a consulta pública de anteproyecto de Ley de Presupuesto.
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Artículo 12: Derecho a participar en la formulación, evaluación y ejecución presupuestaria.
Finalmente, la Ley sobre Consejos Comunales (2006), reza lo
siguiente:
Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto crear, desarrollar y regular la conformación, integración, organización y funcionamiento de los consejos comunales; y su relación con los órganos del Estado, para la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas. Artículo 2. Los Consejos Comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social. En la estructura de organizativa de los Consejos Comunales, se tiene
las Funciones de la Unidad de Contraloría Social, para las cuales la ley
refiere lo siguiente:
Artículo 23: Son funciones del órgano de control: 1. Dar seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento ordinario del Consejo Comunal en su conjunto. 2. Ejercer la coordinación en materia de Contraloría Social comunitaria. 3. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia de la ejecución del plan de desarrollo comunitario 4. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia del proceso de consulta, planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los proyectos comunitarios. 5. Rendir cuenta pública de manera periódica, según lo disponga el Reglamento de la presente Ley.
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Según Álvarez (2008), una correcta contraloría social, permite a la
comunidad, ser eficientes en el uso óptimo de los recursos que el Estado
asigna a los proyectos; alejando la corrupción, exclusión y discriminación.
Se debe tener presente que según la Ley Orgánica de Contraloría
Social (LOCS) (2010) este precepto es una función compartida entre las
instancias del Poder Público, los ciudadanos, y las organizaciones del Poder
Popular para garantizar que la inversión pública se realice de manera
transparente y eficiente y que las actividades del sector privado no afecten
los intereses colectivos.
3. Sistema de Variables
3.1. Definición Conceptual
Gran Misión Vivienda Venezuela: es el plan de construcción de
viviendas del Gobierno Venezolano, que espera solucionar de manera
estructural el déficit habitacional. Adicionalmente, tiene como propósito
combatir el desequilibrio originado en las principales ciudades, donde se
crearon cinturones de miseria y que permitió que la población de menores
recursos económicos viviera en terrenos inestables y con carencia de
servicios básicos. MINVIH (2011).
Gestión de Políticas Públicas: es un conjunto interrelacionado de
decisiones y no decisiones, que tienen un área determinada de conflicto,
tensión o impacto social. Se trata de decisiones adoptadas formalmente en el
marco de las instituciones públicas lo cual le confiere la capacidad de obligar,
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pero que ha sido precedida de un proceso de elaboración en el cual han
participado una pluralidad de actores públicos y privados. Valles (2002).
3.2. Definición Operacional
Gran Misión Vivienda Venezuela como Gestión de Políticas Públicas:
es el conjunto de actividades coordinadas que tiene el Gobierno Venezolano
para la construcción de viviendas, a través de un proceso de gestión, bajo el
desarrollo de cinco vértices, con la participación de actores públicos y
privados regidos por un marco regulatorio específico, para aliviar la tensión
social producto del déficit habitacional que padece la población. Fue medida
mediante los resultados obtenidos al aplicar el instrumento diseñado por
Montoya (2013), según el cuadro 8.
Cuadro 8 Operacionalización de la Variable OBJETIVOS ESPECÍFICOS VARIABLE DIMENSIONES INDICADORES
Caracterizar los vértices de la Gran Misión Vivienda Venezuela como Gestión de Políticas Públicas
Gran Misión Vivienda
Venezuela como Gestión
de Políticas Públicas
Vértices
o Pueblo Organizado o Terrenos o Ejecutores o Materiales o Financiamiento
Analizar el marco regulatorio de la Gran Misión Vivienda Venezuela como Gestión de Políticas Públicas
Marco Regulatorio
o CRBV o LOETV
Examinar los Procesos de Gestión de Políticas Públicas en la Gran Misión Vivienda Venezuela.
Procesos o Formulación o Implementación o Evaluación
Analizar la participación en la Gran Misión Vivienda Venezuela como Gestión de Políticas Públicas.
Participación o Participación Ciudadana o Contraloría Social
Proponer lineamientos teóricos para la optimización de la Gran Misión Vivienda Venezuela como Gestión de Políticas Públicas.
Se logra a través de los resultados
