Schweizerische Zeitschrift für Geschichte

Revue Suisse d’Histoire

Rivista Storica Svizzera

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Lukas Meier

Swiss Science, African Decolonization and the Rise of Global Health, 1940–2010

2014. 323 Seiten, 14 Abbildungen, 3 Karten. Broschiert. sFr. 58.– / ¤ (D) 48.50 / ¤ (A) 50.– ISBN 978-3-7965-3347-1

Schwabe Verlag Basel | Tel. +41 (0)61 278 95 65 | Fax +41 (0)61 278 95 66 | verlag@schwabe.ch | www.schwabeverlag.ch

Schwabe Verlag Basel

Das Schweizerische Tropen- und Public Health-Institut (Swiss TPH) errichtete bereits in den frühen 1950er Jahren zwei Forschungslaboratorien in Afrika: das Centre Suisse de Recherches Scientifiques (CSRS) an der Côte d’Ivoire sowie das Swiss Tropical Institute Field Laboratory (STIFL) in Tansania. Das Buch erzählt die Geschichte der Schweizer Wissenschaft an diesen Schauplätzen und der wachsenden Zusammenarbeit mit den afrikanischen Forschenden und den lokalen Wissenschaftssystemen. Es beschreibt den Wandel von einer auf die Schweiz bezogenen Wissen-schaft zu einer aktiven Forschungspartnerschaft auf dem Gebiet der Globalen Gesundheit.

Von der Feldforschung zur Globalen Gesundheit

Vol. 64 ı 2014 ı Nr. 3

Herausgeber / Editeur / Editore

www.sgg-ssh.ch

Redaktion / Rédaction / Redazione

Prof. Dr. Martin Lengwiler, Universität Basel, Departement Geschichte, Hirschgässlein 21, CH-4051 Basel (in deutscher Sprache), e-mail: martin.lengwiler@szg-rsh.ch

Prof. Dr. Irène Herrmann, Département d’histoire générale, 5, rue Saint-Ours, CH-1211 Genève 4 (en langue française), e-mail: irene.herrmann@szg-rsh.ch

Vorstand der SGG / Comité de la SSH / Comitato SSS

Dr. Sacha Zala, Bern, Präsident; Prof. Dr. Janick Marina Schaufelbuehl, Lausanne, vice-présidente; Prof. Dr. Bernard Andenmatten, Lausanne; Prof. Dr. Lucas Burkart, Basel; Dr. Monika Gisler, Zürich.

Generalsekretariat / Secrétariat général / Segreteria generale

Villettemattstrasse 9, 3007 Bern, e-mail: generalsekretariat@sgg-ssh.ch Generalsekretärin / Secrétaire générale / Segretaria generale: lic. phil. Peppina Beeli

Die Schweizerische Zeitschrift für Geschichte erscheint 3-mal jährlich (im April, September, Dezember) und veröffentlicht wissenschaftliche Artikel, Rezensionen und Debatten auf Deutsch, Französisch, Italienisch und Englisch. Manuskripte für Beiträge in der SZG müs-sen gemäss den Richtlinien der SZG (vgl. www.szg-rsh.ch) eingereicht werden. Die Auswahl der Beiträge erfolgt nach einem doppelblinden Begutachtungsverfahren (peer review) durch die Redaktion.Redaktionsschluss: 1. Januar, 1. Juni, 1. September.

La Revue Suisse d’Histoire paraît trois fois par année (en avril, septembre, décembre) et publie en français, allemand, italien ou anglais des articles scientifiques, des comptes rendus ainsi que des débats. Les propositions de contribution doivent correspondre aux directives de la RSH (voir www.szg-rsh.ch). La sélection des contributions est effectuée par la rédac-tion à la suite d’un processus d’expertise par deux pairs anonymes (peer review).Le «bouclage» des numéros a lieu les 1er janvier, 1er juin, 1er septembre de chaque année.

La Rivista Storica Svizzera appare tre volte all’anno (in aprile, settembre, dicembre) e pubblica in italiano, tedesco, francese e inglese articoli scientifici, recensioni e dibattiti. I manoscritti devono corrispondere alle direttive della RSS (cf. www.szg-rsh.ch). La sele- zione dei contributi è effettuata dalla redazione dopo un processo di valutazione a doppia anonimizzazione (peer review).Chiusura redazionale: 1° gennaio, 1° giugno, 1° settembre.

Das Abonnement ist im Mitgliederbeitrag der SGG inbegriffen.L’abonnement à la Revue fait partie du statut de membre de la SSH.L’abbonamento alla rivista è incluso nella quota dei membri della SSS.

ISSN 0036-7834

Verlag / Maison d’édition / Casa editrice: Schwabe AG, Steinentorstrasse 13, CH-4010 Basel, www.schwabeverlag.ch

André Heinzer

Pfründen, Herrschaft, Gottesdienst Lebenswelten der Mönche und Weltgeistlichen am Kloster und Kollegiatstift St. Leodegar in Luzern zwischen 1291 und 1550

2014. 400 Seiten, 27 Abbildungen, 3 Tabellen, 7 Grafiken. Gebunden. sFr. 58.– / ¤ (D) 48.50 / ¤ (A) 50.– ISBN 978-3-7965-3263-4

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Auf der Grundlage umfangreichen Quellenmaterials gibt das Buch Einblicke in die inner- und ausserinstitutionellen Lebenswelten der Pfründner an St. Leodegar im Hof. Von Bedeutung sind dabei die jeweiligen herrschaftlichen Verhältnisse, insbesondere bei Fragen nach dem Erwerb der Pfründen, der Entwicklung der grundherrschaftlichen Verwaltung oder dem Umgang mit innerinstitutionellen Reformen. Gerade im Austausch mit der erstarkenden Stadt Luzern musste St. Leodegar seine Rolle als herrschendes wie beherrschtes Institut regelmässig wieder neu finden.

Ora et labora – und was noch? Lebenswelten in einem Kloster und Kollegiatstift des späten Mittelalters

Inhalt / Sommaire SZG/RSH/RSS 64, 2014, Nr. 3

Abhandlungen / Articles

Stéphanie Leu: L’émancipation des Juifs de Suisse de 1866 ou l’histoire de la construction du national par l’international 367

Kristina Schulz: Die Schweiz der Anderen. Plädoyer für eine zeitgeschichtliche Betrachtung des politischen Asyls 385

Nina Salouâ Studer: «Was trinkt der zivilisierte Mensch?» – Teekonsum und morbide Normalität im kolonialen Maghreb 406

Marlen Oehler Brunnschweiler: Die schweizerisch-jüdische Presse der 1930er Jahre – eine quantitative Betrachtung 425

Pierre Raboud: «Schwiiz brännt». Achtziger Jugendunruhen et scènes punks suisses: entre reprise, immersion et détachement 451

Miszellen / Mélanges

Numa Graa: L’affaire Arthur Fonjallaz contre Marcel Jaquier et consorts. Les autorités vaudoises et fédérales face à un règlement de comptes politique dans les années 1930 470

Nachrufe / Hommages

Jean-Daniel Morerod: Jean-François Poudret (1931–2014) 506

Besprechungen / Comptes rendus

Schweizergeschichte / Histoire suisse

Walter-Busch, E.: Burckhardt und Nietzsche im Revolutionszeitalter (B. von Reibnitz) 508

Janner, S.: Zwischen Machtanspruch und Autoritätsverlust. Zur Funktion von Religion und Kirchlichkeit in Politik und Selbstverständnis des konservativen alten Bürgertums im Basel des 19. Jahrhunderts (U. Sill) 510

Dejung, Ch.: Die Fäden des globalen Marktes. Eine Sozial- und Kulturgeschichte des Welthandels am Beispiel der Handelsfirma Gebrüder Volkart 1851–1999 (I. Prodöhl) 511

Dubach, R.:Verhütungspolitik. Sterilisationen im Spannungsfeld von Psychiatrie, Gesellschaft und individuellen Interessen in Zürich (1890–1970) (M. Akermann) 513

Salathé, A.: «Man muss nicht hinter alle Geheimnisse kommen wollen.» Robert und Karl Walsers Briefwechsel mit dem Verlag Huber Frauenfeld (1916–1922) samt einer Biografie von Verleger Walther Lohmeyer (1890–1951) (P. Stocker) 515

Diplomatische Dokumente der Schweiz, Bd. 24 (L. Zürcher) 516

Teuscher, S. / Moddelmog, C. (Hg.): Königsfelden. Königsmord, Kloster, Klinik (E. Eugster) 519

Allgemeine Geschichte / Histoire générale

Gembicki, D. / Gembicki Achtnich, H.: Le Réveil des cœurs. Journal de voyage du frère morave Fries (1761–1762) (L. Weibel) 521

Biedermann, K.: «Aus Überzeugung, dass er der Gemeinde von grossem Nutzen seyn werde». Einbürgerungen in Liechtenstein im Spannungsfeld von Staat und Gemeinden 1809–1918; Schwalbach, N.: Bürgerrecht als Wirtschaftsfaktor. Normen und Praxis der Finanzeinbürgerung in Liechtenstein 1919–1955; Marxer, V.: Vom Bürgerrechtskauf zur Integration. Einbürgerungsnormen und Einbürgerungspraxis in Liechtenstein 1945–2008; Argast, R.: Einbürgerungen in Liechtenstein vom 19. bis ins 21. Jahrhundert. Schlussbericht (M. Sochin D’Elia) 523

Schröder, W.: Wilhelm Liebknecht. Soldat der Revolution, Parteiführer, Parlamentarier. Ein Fragment (H. Haumann) 528

Keeling, D.: The Business of Migration between Europe and the United States, 1900–1914 (T. Brinkmann) 530

Cordin, C.: Ettore Cordin. Das Tagebuch eines k. u. k. Soldaten im Ersten Weltkrieg. Edition und Analyse (M. Pfeiffer) 531

Taeger, A. (Hg.): Diagnose: Krank. Prognose: Ungewiss. Über die Lebenserwartungen von Krankheiten (F. G. Mildenberger) 533

Duroux, R. / Milkovitch-Rioux, C. (Eds.): Enfances en guerre. Témoignages d’enfants sur la guerre (J. Droux) 535

Pakier, M. / Strath, B. (Hg.): A European Memory? Contested Histories of Remembrance (G. Kreis) 538

Abhandlungen / Articles SZG/RSH/RSS 64, 2014, Nr. 3

367

Stéphanie Leu, stephanieleu52@gmail.com

L’émancipation des Juifs de Suisse de 1866 ou l’histoire de la construction du national par l’international

Stéphanie Leu

Franco-Swiss negotiations of 1861–1864 and the emancipation of Swiss Jews

During the years before the revision of the constitution of 1848, a number of Swiss debates and internal political evolutions were made under the pressure and the in-fluence of Switzerland’s powerful neighbours and economic partners. The history of the emancipation of the Swiss Jews on January 14th, 1866 shows the ambigu-ity of putting national policies on the international agenda. The United States and especially France played an essential role in it. Napoleon III’s France in particular, by linking the commercial claims of Switzerland to the emancipation of the Swiss Jews and to the easing of the passport regime, was a masterful stroke. But this victory can also be understood as a victory for the Federal authorities, who used this blackmail as an opportunity to give a decisive push to a progressive law, thus ignoring the opinion of many conservative cantons.

La deuxième moitié du XIXe siècle constitue un moment charnière dans l’histoire de la construction du fédéralisme suisse vers plus de centrali­sation. Or dans les années qui conduisent à la révision en 1874 du texte de la constitution de 1848, un certain nombre de débats et évolutions internes s’effectuent sous la pression et l’influence des relations qu’en tre­tient la Confédération avec ses puissants voisins, à commencer par la France du Second Empire et les Etats allemands. A l’image de la rédac­tion de la loi fédérale de 1876 sur la nationalité qui a été largement moti­vée par la volonté de réduire les conflits de double­nationalité avec l’Allemagne et la France,1 l’histoire de l’émancipation des Juifs suisses

1 Sur cette question voir notamment: Regula Argast, Staatsbürgerschaft und Nation. Ausschliessung und Integration in der Schweiz, 1848–1933, Göttingen 2007, p. 160 et suivantes.

368 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

qui prend effet avec la révision le 14 janvier 1866 des articles 41 et 48 de la Constitution fédérale, montre l’ambiguïté de cette inscription inter­nationale des politiques nationales.

Le rôle de la France napoléonienne à l’occasion de la signature de la convention de commerce de 1864 dans cette émancipation est déjà connu. Au début du XXe siècle, l’émancipation des Juifs de Suisse est ainsi célé­brée comme un cadeau fait par la France à une Confédération radicale progressiste aux prises avec les forces réactionnaires qui s’épanouissent dans un certain nombre de ses cantons, notamment frontaliers, et parti­culièrement les demi­cantons bâlois et Argovie. Jacques Brissac salue donc l’œuvre napoléonienne dans son ouvrage paru en 1916 par un Gesta Dei per Francos.2 Mais pendant longtemps l’événement n’intéresse pas. L’affaire est même laissée de côté ou évoquée marginalement à l’image de Denis Brunn qui évoque cette question sur le même plan que la garantie réciproque de la propriété des œuvres d’art et d’esprit, négociée au même moment.3 De la même façon, Roland Ruffieux n’accorde à cet événement que quelques lignes dans la Nouvelle Histoire de la Suisse et des Suisses. Il écrit laconiquement que «si la lame de fond du mouvement démocrate provoqua la révision de la Constitution fédérale, des circons­tances fortuites en fixèrent le moment».4 Plus récemment Philippe Gern a rappelé, dans le cadre de l’étude des politiques commerciales helvé­tiques, que la loi fédérale de 1866 était le produit d’un chantage où l’émancipation des Juifs de Suisse fut mise en balance avec l’entrée de la Confédération dans le réseau de libre­échange européen qui se négocie entre 1861 et 1864 après la signature du traité Cobden­Chevalier.5

Ici nous souhaitons revenir sur ce chantage pour autopsier ce «for-tuit» et rendre à cette séquence diplomatique toute sa complexité pour mesurer le poids de l’international dans la genèse de la loi fédérale de 1866 et nuancer la lecture habituelle de cet événement en le replaçant dans un contexte diplomatique plus large.

2 Jacques Brissac, Ce que les Israélites de Suisse doivent à la France – Esquisse d’une his­toire diplomatique, Lausanne 1916, p. 11.

3 Denis Brunn, Le traité de commerce franco­suisse de 1864 et les relations commerciales entre la France et la Suisse de 1864 à 1873, in: Raymond Poidevin, Louis­Ed. Roulet (dir.), Aspects des rapports entre la France et la Suisse de 1843 à 1939. Actes du colloque de Neuchâtel, 10–12 septembre 1981, Centre de recherches relations internationales, Metz 1982, p. 53.

4 Roland Ruffieux, La Suisse des radicaux, in: Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, Lausanne 21986, p. 625.

5 Philippe Gern, Silvia Arlettaz, Relations franco­suisses au XIXe siècle. La confrontation de deux politiques économiques, Genève 1992; Robert Pahre, Politics and trade coope­ration in the ninenteenth century: the «agreeable customs» of 1815–1914, Cambridge 2008, 426 pages.

SZG/RSH/RSS 64, 2014, Nr. 3 369

Une initiative de la diplomatie suisse. L’attrait du libre-échange

Jusqu’au début du XXe siècle, une très large partie de la politique étran­gère de la Suisse repose sur la personnalité des rares diplomates en poste à l’étranger et des négociateurs privés.6 A Paris plus qu’ailleurs, la per­sonnalité, l’entregent et le charisme de Johannes Kern7 joue un rôle décisif. Fervent libéral, proche de Michel Chevalier et de Napoléon III qu’il a connu lors de son exil suisse en Thurgovie, il saisit l’occasion de la signature du traité de libre­échange franco­britannique pour faire entrer la Suisse dans le round de négociations européennes qui lui fait suite.

Seulement, le Légat a dans un premier temps du mal à convaincre les autorités bernoises; celles­ci, à commencer par les Départements poli­tique et du commerce craignent que les concessions commerciales inévi­tables que la Suisse serait obligée de faire ne conduisent à baisser les recettes d’un Etat dont les dépenses ont considérablement augmenté par l’octroi en 1848 de nouvelles compétences. Surtout à Berne, la perspec­tive de voir la France remettre sur la table des questions en suspens, à commencer par la reconnaissance de la nouvelle zone d’annexion sa­voyarde de 1860 dite «Grande Zone» effraie. Mais finalement, le risque d’isoler fragilise la position des industries et commerçants suisses à raison de ces réticences et Kern peut annoncer officiellement en février 1861 au gouvernement impérial la volonté suisse de dénoncer les anciens accords de commerce datant de 1827/28.

Les questions de population au centre des discussions préparatoires à la convention de commerce

Les craintes bernoises n’en sont pas pour le moins rapidement justifiées. La dénonciation donne l’occasion au gouvernement français de toucher

6 Voir Peter Hug, Innenansichten der Aussenpolitik – Akteure und Interessen, in: Brigitte Studer (dir.), Etappen des Bundesstaates. Staats­ und Nationsbildung der Schweiz, 1848–1998, Zurich 1998.

7 Né en 1808, issu d’un milieu modeste, il fait des études de théologie et de droit à l’univer­sité d’Heidelberg où il obtient en 1830 son doctorat. Marié à une riche héritière et avocat pros père, il se consacre rapidement à l’action politique dans un contexte troublé. Libé­ral convaincu, député radical dans le grand conseil de Thurgovie, il promeut la création d’un système scolaire et fonde notamment une banque hypothécaire. Représentant plusieurs fois son canton à la Diète fédérale entre 1833 et 1848, il est l’un des pères de la nouvelle Constitution fédérale. Envoyé à Paris en 1856 à l’occasion de l’affaire de Neuchâtel pour épauler le ministre Bachmann, il le remplace officiellement l’année sui vante et reste à la tête du poste jusqu’en 1883. Sur celui que Claude Altermatt consi­dère comme l’inventeur de la fonction de diplomate, voir la déjà ancienne mais magis­trale biographie écrite par Albert W. Schoop, Johann Konrad Kern. Die Gesandtschaft in Paris und die Beziehungen zwischen der Schweiz und Frankreich 1857 bis 1883, Frauen­feld/Stuttgart 1976, 852 pages.

370 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

à des dispositions incluses non seulement dans la convention commer­ciale de 1828 mais également dans les textes qui avaient accompagnés sa signature. Et ce sont ces textes annexes qui sont au centre des enquêtes préparatoires en France car ici l’intérêt pour une convention commer­ciale avec la Suisse est faible. Les rares revendications commerciales et douanières se lient donc rapidement aux questions de population restées en suspens avec la signature en 1827 d’un traité d’établissement, héritier de l’article 12 du traité de médiation napoléonien et plus anciennement des textes de l’époque moderne.8 Alors même que celui­ci énonce un principe d’assimilation des Français aux Suisses en Suisse et des Suisses en France aux Français aux articles 1 et 2, le système fédéral suisse per­met de maintenir une asymétrie flagrante dans le traitement des natio­naux et par conséquent fonde une inégalité de fait. Les Français sont à leur lieu de résidence assimilés aux Confédérés et non aux originaires du canton où ils vivent. En conséquence de quoi, ils doivent obtenir un permis de séjour ou d’établissement, là où l’établissement est libre pour les Suisses de France jusqu’à la fin du XIXe siècle et les premières mesures de contrôle étranger initiées par le décret d’octobre 1888 et la loi du 8 août 1893.

Le texte d’une pétition signée par 56 communes savoyardes nouvel­lement intégrées à l’Empire français fait par exemple clairement le lien entre libéralisme économique et politique. Ainsi lit­on qu’en raison du «grand nombre» de Français qui «vont, pendant quelques semaines, séjourner chez nos voisins appelés dans les cantons de Genève et de Vaud pour les travaux de l’agriculture», les populations demandent que le sys­tème suisse de permis de séjour et d’établissement soit révisé:

[Les habitants demandent] que les citoyens Français puissent voyager et séjourner en Suisse sans passeports à l’étranger ou avec un simple passeport à l’intérieur ou un livret, et que la même facilité soit accordée aux citoyens Suisses pour voyager et séjourner en France.9

Inspirée de clauses obtenues par l’Angleterre de la France pour l’aboli­tion des visas sur les passeports, cette attaque frontale contre l’article 1 du traité de 1827 et par extension contre le système fédéral d’établisse­ment n’est pas isolée. A Saint­Claude, oubliant que les Suisses confédé­rés y sont aussi soumis, la population refuse ce qu’elle appelle la «taxe sur

8 Voir Paul Pictet, Etude sur le traité d’établissement entre la France et la Suisse du 23 février 1882, Berne 1889; Stéphanie Leu, Les petits et les grands arrangements. L’Etat bilatéral: une réponse au défi quotidien de l’échange de populations, Thèse de doctorat, Berne/Paris 2012, pp. 84–87 notamment.

9 Archives nationales françaises (F, AN), F 12  6937, Zones franches, Pétitions des communes de Savoie au Ministère de l’Agriculture et du commerce, janvier 1862.

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l’étranger» et plus généralement «toutes les taxes pour les personnes al lant s’établir d’un pays dans l’autre».10

Or l’accumulation des plaintes sur la situation des Français en Suisse à quelques jours de l’ouverture des négociations le 26 janvier 1863 rejoint et appuie une préoccupation impériale, dont la résolution doit contribuer à renforcer une puissance française affaiblie: obtenir le libre établisse­ment pour les Juifs de Suisse, qu’ils soient originaires des cantons confé­dérés ou étrangers assimilés par un traité d’établissement.

Le problème est ancien et d’autant plus complexe à appréhender pour les gouvernements français que la situation légale des Juifs en Suisse n’est alors pas uniforme. Elle dépend d’abord des autorités cantonales. Ge­nève en 1841 ou Berne en 1846 leur accordent la libre installation,11 mais les communes gardent le droit de s’opposer aux dispositions cantonales.12 Elle dépend aussi de l’âge et de la date d’installation sur le territoire helvétique. Ainsi l’Acte de médiation napoléonien de 1803 avait accordé à tous les Français, sans condition de religion, le droit à l’établissement. Aussi les Français de confession juive qui avaient obtenu le permis d’éta­blissement sous ce régime le conservent jusqu’à leur mort sans que les cantons ne puissent imposer la rétroactivité du traité de 1827 pour les en priver. Car sur ce point le régime de la Restauration cautionne un retour au système inégalitaire pré­napoléonien. Dans une note du 7 août 1826 adressée à la Diète fédérale, l’Ambassadeur du Royaume de France à Berne confirme que les «sujets du Roi de France qui professent [la reli­gion juive] ne sauraient se prévaloir [du traité] pour réclamer une excep­tion à la règle générale» c’est­à­dire pour réclamer une situation meilleure à celle des Juifs suisses.13

Mais la monarchie française doit rapidement gérer les conséquences de ce retour en arrière. Alors qu’en 1821 le gouvernement français avait obtenu du gouvernement bâlois le droit pour les Israélites alsaciens d’ac­quérir des biens­fonds dans le canton, le Département de justice et de police du canton décide d’annuler à la fin de l’année 1835 l’achat immo­bilier effectué par deux frères originaires de Mulhouse dans la commune de Reinach.14 En réponse, la France suspend le 9 novembre l’application du traité d’établissement aux ressortissants du canton de Bâle résidant

10 Archives du Ministère des Affaires étrangères français (F, MAE), Négociations com­merciales, 1857–1864, vol. 2, Compte rendu d’une convention tenue dans l’arrondis­sement de Saint­Claude, 20 janvier 1863.

11 Argast, Staatsbürgerschaft und Nation, pp. 138s.12 F, MAE, Négociations commerciales, 1857–1864, vol. 2, Lettre de J. Kleinz de la maison

Gomarin & Cie de La Chaux­de­Fonds du 9 janvier 1857.13 Cité dans Brissac, Ce que les Israélites de Suisse doivent à la France, p. 11.14 F, MAE, Négociations commerciales, 1820–1854, vol. 1, Note interne du 18 février 1836.

372 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

ou travaillant en France. Un cordon militaire est même placé le long de la frontière. Mais à l’heure où le «mariage autrichien» préoccupe la cour de Louis­Philippe, la proposition de l’Ambassadeur Montebello de sor­tir de la crise par une simple indemnisation est finalement acceptée. Le 8 août 1836, les mesures de rétorsion sont levées.

Mais loin de faire évoluer les autorités cantonales, l’affaire renforce l’intransigeance de cantons qui dénoncent l’ingérence du puissant voisin. Et elle fragilise la position de nombreux Français installés en Suisse ou commerçant avec celle­ci.15 Face à cette montée des tensions, la stratégie française de ne pas intervenir et de laisser faire perdure durant toute la décennie 1840.16

Dans la décennie suivante, les problèmes se multiplient quand le can­ton de Bâle­Campagne renforce sa législation antisémite.17 En ouvrant des commerces grâce au concours de citoyens suisses qui en payaient la patente, des Israélites alsaciens s’étaient assurés de la tolérance des autorités communales. Or, durant l’été et l’automne 1851, le gouver­nement bâlois décide de les expulser et de mettre à l’amende leurs prête­noms. Après avoir porté réclamation «d’un ton modéré» dans les derniers jours de septembre, l’Ambassadeur de France change bientôt de registre. Le 27 octobre, il interprète ces mesures comme «le commen­cement d’un système général d’expulsion et de persécution, incompatible avec le maintien des bonnes relations […] avec [une] Suisse» qui doit désirer «apporter […] à l’état des choses qui existe actuellement des modifications conformes aux idées de tolérance et de droit public généralement admises chez toutes les nations civilisées».18 Mais bien loin de modifier le comportement des autorités cantonales, les lettres de l’Ambassade que leur transmet le Conseil fédéral le radicalisent. Le 17 novembre 1851, une loi vient interdire à Bâle­Campagne l’exercice du commerce et du colportage aux Juifs et défendre aux catholiques d’em­

15 Des mesures de rétorsion touchent alors des Français, qu’ils soient juifs ou non à l’image de Louis Chevalier, originaire de Rennes qui est expulsé de Bâle à la fin de l’année 1835.

16 En 1839, Bâle campagne prend un arrêté interdisant aux Juifs alsaciens de séjourner dans le canton en dehors des foires annuelles. La France n’intervient pas. En 1843, les Juifs alsaciens obtiennent à nouveau le droit de commercer dans le canton. Achilles Nordmann, Die Juden im Kanton Baselland, in: Basler Jahrbuch, Bâle 1914, p. 219.

17 Suzanne Bennewitz, Französische Landeskinder. Die Frankreichs­Bindung der «Israe­liten» in Basel im 19. Jahrhundert, in: Basler Zeitschrift für Geschichte und Altertums­kunde 104 (2004), pp. 9–30.

18 F, MAE, Négociations commerciales, 1820–1856, vol. 1, Lettre de l’Ambassadeur de France au Ministre des affaires étrangères, 27 octobre 1851. Le lendemain suit une nou­velle lettre faisant état du cas de quatre commis employés dans des maisons de commerce et menacés à leur tour d’expulsion malgré le soutien des autorités communales.

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ployer tout représentant de la religion mosaïque. Le canton de Bâle­Ville prend peu de temps après des mesures similaires.

Alors qu’en Suisse, une partie de la classe politique radicale tente en vain d’invalider la loi, en France, le Consistoire central des Juifs de France accentue sa pression. Le 16 décembre, le Prince­Président Louis­Napoléon Bonaparte adresse à la Suisse les nouvelles protestations de la France. Pour la première fois, il demande explicitement la modification de la Constitution suisse, «au nom des principes de droit universellement adoptés», et l’abolition de cette «législation intolérable qui blesse les prin­cipes de civilisation libérale, dont la France s’honore d’être le soutien».19 Il menace dans le même temps de suspendre l’application des traités pour les ressortissants des deux cantons concernés. Mais les menaces restent sans effets et radicalisent une nouvelle fois les gouvernements bâlois. Le 20 mars 1852, ceux­ci donnent un délai de neuf mois aux Israélites et à leurs loueurs pour fermer leurs magasins et quitter le canton. Et alors que les Consistoires organisent une nouvelle campagne de pétitions en France, le gouvernement français décide de manière surprenante jouer l’apaisement. Ou plutôt, face aux difficultés internationales qui accom­pagnent la fin de la Deuxième République et l’instauration de l’Empire, Napoléon III cherche à se concilier «les sympathies de ses voisins»20 et préfère plutôt entamer des négociations au cas par cas pour les plus importants marchands. Au final la majorité des expulsions prononcées sont maintenues.21 Aussi voit­on l’Empire abandonner une nouvelle fois l’idée de négocier largement et directement une modification de la Constitution pour s’occuper principalement de garantir aux grandes familles juives commerçantes leur situation en Suisse par la voix du nouvel ambassadeur Salignac­Fénelon, légalisant une différence dans le traitement des nationaux à l’étranger. Par là­même, il reste encore un temps spectateur des évolutions décisives que les Etats­Unis initient.

En 1850, les Etats­Unis d’Amérique signent un nouveau traité d’éta­blissement. Le Sénat américain refuse toutefois de ratifier un texte qui justifie une inégalité entre ses citoyens. Si une nouvelle formulation de l’article permet de faire passer le texte en novembre 1855, la discrimina­tion n’en est pour le moins toujours pas levee.22 Et les diplomates améri­

19 Archives du demi­canton de Bâle­Ville (CH, ABL), NA 21772 Niederlassung, C.13.1 Juden, Lettre de Ch. Reinhard au président de la confédération Munzinger, 16 décembre 1851.

20 Brissac, Ce que les Israélites de Suisse doivent à la France, p. 35.21 F, MAE, Affaires politiques diverses, vol. 14.22 Le nouvel article précise que l’établissement est accordé à tout citoyen «selon les lois du

pays».

374 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

cains continuent d’œuvrer pour encourager et aider le Conseil Fédéral à faire pression sur les cantons pour accepter le chemin de l’émancipation des Juifs de Suisse. Ils applaudissent ainsi en 1856 au vote d’une Loi fédérale qui garantit la liberté de commerce aux commerçants suisses de confession juive et par extension aux ressortissants des pays ayant signé un traité d’établissement.23 Mais les lenteurs de l’application de ce nou­vel article 29 de la Constitution motivent en juin 1859 le dépôt auprès du Conseil Fédéral par l’ambassadeur américain Fay d’un mémoire. Il s’évertue dans celui­ci à réfuter une à une toutes les justifications mo rales comme constitutionnelles que certaines autorités suisses opposent non seulement à cette loi mais plus encore à l’émancipation totale.

La discrétion de la diplomatie de Napoléon III durant ces années est frappante. Pourtant, la pression sur le gouvernement impérial s’accroît lorsque le Consistoire central des israélites de France condamne publi­quement la politique du cas par cas et exige l’abrogation des clauses iniques du traité de 1827. Accusant le gouvernement impérial de ne pas «protéger également tous [ses] citoyens», l’instance représentative des Juifs de France utilise désormais avec vigueur les thèmes favoris de la propagande impériale pour mieux en montrer les failles:

Si Napoléon Ier a été le protecteur efficace de la confédération suisse, cette puissance sentira que sous Napoléon III, le moment est venu de modifier un traité dont les conditions ne conviennent pas plus à l’esprit du siècle qu’à la dignité de la France.24

Le président du Consistoire provoque même le gouvernement impérial en lui envoyant une lettre accompagnée d’un article sur l’attitude des Etats­Unis pour servir d’exemple à une diplomatie jugée passive et dé­passée.25 Les particuliers lésés en appellent directement à l’Empereur face à l’indifférence de ses représentants en Suisse. Après avoir reçu du consul français de la ville le pertinent conseil «de s’installer ailleurs qu’à La Chaux­de­Fonds» pour ne plus avoir de problème, l’horloger Kleinz implore Napoléon III de faire cesser «cette situation déshonorante pour ceux qui l’ont faite».26 En fait, la timidité des actes de l’Empire porte la marque d’une politique extérieure globalement peu lisible. Elle est aussi à la fin des années 1850 le signe d’une ambigüité plus profonde que les

23 CH, ABL, NA 21772 Niederlassung, C.13.1 Juden. Le canton de Bâle ne s’y engage qu’en 1861.

24 F, MAE, Négociations commerciales, 1857–1864, vol. 2, Adresse du 18 février 1857 à l’Empereur.

25 Ibid., Envoi des 14 et 24 avril 1857.26 Ibid., Lettre de J. Kleinz de la maison Gomarin & Cie de La Chaux­de­Fonds du 9 jan­

vier 1857.

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régimes français depuis la Restauration n’ont réussi à dépasser que par le laissez­faire.

La France trouve souvent dans les membres radicaux du Conseil Fédéral des interlocuteurs privilégiés, plutôt enclins à accélérer le pro­cessus d’émancipation, même s’ils doivent justifier face aux pays étran­gers l’indépendance législative des cantons. Ainsi le 14 janvier 1852, le Conseil fédéral se doit de montrer que les mesures prises dans les deux cantons sont non seulement légales mais également économiquement indispensables. En 1859 il justifie encore quelques expulsions. Mais l’Ambassadeur de France juge son interlocuteur «embarrassé» et «obligé de défendre malgré lui les cantons».27 Mais, en menaçant régulièrement la Suisse de rupture diplomatique et en choisissant les autorités centrales comme partenaires directs, l’exécutif français tend à renforcer le pouvoir des structures bernoises. Le risque est alors grand de mettre en danger l’équilibre précaire négocié en 1848 en accompagnant une poussée cen­tralisatrice et un renforcement de l’Etat «central» bernois. Or à l’inverse des objectifs du Premier Empire, le régime de Napoléon III ne souhaite pas pousser la Suisse sur cette voie. En ce sens, il se place clairement dans la ligne diplomatique française définie depuis le congrès de Vienne de 1815. Le fédéralisme est pensé comme le garant essentiel de la neutralité suisse.28

Aussi, dans ces années 1850, deux objectifs essentiels de la politique française s’opposent et mènent à une impasse résolue dans un premier temps par le sacrifice des Juifs français et des principes de la Révolution.

La construction du piège impérial par la dépolitisation de la question du libre établissement des Juifs de Suisse

Seul le contexte général des discussions commerciales permet de sor­tir de l’aporie. A l’occasion des discussions commerciales menées entre Cobden et Chevalier, la Grande­Bretagne accorde son soutien à la dé­marche états­unienne en faveur des Juifs de Suisse. Ce quitus donné par la puissance britannique motive l’intervention du nouvel Ambassadeur français à Berne, le marquis Louis­Félix Etienne de Turgot. Le 7 janvier 1860, il envoie une longue communication au Conseil Fédéral enjoignant ce dernier à discuter le mémoire de Fay lors des prochaines sessions du

27 F, MAE, Affaires politiques diverses, vol. 14.28 F, MAE, Correspondance politique, vol. 588. Note interne au Ministère sur les condi­

tions de la neutralité helvétique datée du 29 mars 1860.

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Parlement.29 Le conflit de Savoie interrompt un temps à nouveau les interventions officielles. Mais comme il réveille les attaques contre les Israélites français,30 il accélère une évolution visiblement engagée depuis la fin des années 1850 au sein du gouvernement impérial: la dépolitisa­tion du dossier. C’est ce qu’indique le classement de l’affaire au Ministère des Affaires étrangères. Intégré dans la rubrique «Affaires politiques» jusqu’en 1857, le dossier migre alors vers les «Négociations commer­ciales». Or ce déplacement fait suite à une plainte du consistoire de Col­mar qui liait explicitement les difficultés des Juifs alsaciens aux enjeux commerciaux de la région. L’organisation juive évoque des cas de confis­cations de marchandises «en pleine rue» et estime que la cause de cette «hostilité systématique» qui conduit à voir des «maisons respectables […] expulsées de leurs positions commerciales pour le seul motif religieux» est à chercher dans une «jalousie purement mercantile» contre des com­merçants jugés ici plus «habiles» que les marchands suisses.31 A la suite de ce texte, une note interne au Ministère des Affaires étrangères tire pour conclusion qu’il faut dénoncer les traités de commerce pour régler la question d’établissement.32

Affaire de Savoie, émancipation des Juifs et statut des étrangers, traité commercial de libéralisation des échanges: c’est en reliant ces affaires distinctes que l’Empire espère bientôt obtenir une victoire diplo­matique retentissante. Seulement, entre le moment où l’idée est évoquée pour la première fois au Ministère des Affaires étrangères en 1857 et le début des négociations en 1863, six années s’écoulent encore.

Les craintes de tomber dans un piège impérial qui pourrait conduire à modifier la Constitution et reconnaître la zone d’annexion attisent en Suisse les résistances aux fervents partisans de la libéralisation poli­tique et économique, à commencer par le Légat suisse en poste à Paris, Johannes Kern. L’arrivée à la tête de la Confédération du libéral radical Jakob Stämpfli en 1862, fervent opposant à Napoléon III et ancien par­tisan de l’occupation militaire de la Savoie, ralentit sérieusement le processus de négociation.33 Mais c’est bien du côté de l’Empire qu’il faut

29 F, MAE, Négociations commerciales, 1857–1864, vol. 2, Lettre de Turgot au président de la Confédération helvétique, 16 janvier 1860.

30 F, MAE, Correspondance politique, vol. 590, janvier–octobre 1861. En juin 1861, Turgot fait état d’une émeute «assez sérieuse» à La Chaux­de­Fonds qui aurait «eu pour cause ou pour prétexte des vengeances à exercer contre les fabricants d’horlogerie israélites, la plupart français» et «contre le projet d’annexion».

31 F, MAE, Négociations commerciales, 1857–1860, vol. 2, Pétition du consistoire de Colmar transmise par le Consistoire central à l’Empereur, 14 avril 1857.

32 Ibid., Note pour le Ministre, mai 1857.33 Schoop, Johann Konrad Kern, p. 264.

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chercher l’ex plication à ce retard. De vives tensions apparaissent au sein de l’exécutif français sur l’intérêt d’accorder un si grand intérêt à la «petite» Suisse insoumise sur la question de Savoie. En particulier, le Ministre des Affaires étrangères, Edouard Thouvenel, se révèle être un farouche opposant à tout accord avec la Confédération, quelles qu’en puissent être les motivations éthiques ou philosophiques. Ensuite et sur­tout, la formalisation du lien questions de population – questions com­merciales nécessite une réflexion sur la forme et sur les paravents à construire à l’international pour empêcher que la Suisse ne cherche des alliances inopportunes.

En tout état de cause, l’idée de lier les questions de commerce et de population se précise d’abord dans le courant de l’année 1861 dans les ministères techniques. Et c’est dans un rapport du sous­directeur des ad­ministrations financières du Ministère des Finances adressé au Ministre de l’agriculture et du commerce, Eugène Rouher, que l’on trouve pour la première fois les bases de la future stratégie française.34 Si le fonction­naire estime que les buts commerciaux des futures négociations sont faibles, et il propose de dépasser la seule logique douanière pour insérer des objectifs politiques. Il propose d’accorder à la Fédération sans dis­cussions la clause de la nation la plus favorisée35 et l’abolition des visas entre les deux pays. A une mesure sans grande conséquence pour le com­merce français, la Suisse se verrait obligée de répondre par des conces­sions sur les quatre autres objectifs définis par la France et dans lesquels les enjeux de population sont mêlés aux questions douanières, territo­riales, commerciales et politiques:

1. la signature d’une convention sur l’exploitation des forêts2. la signature d’une convention sur les propriétés littéraire,

artistique et industrielle3. le règlement des rapports avec les pays de Gex, Chablais et

Faucigny4. le règlement de la question de l’établissement des Français et

notamment des Juifs français dans certains cantons suisses

Ainsi on propose de transformer une discussion commerciale non réel­lement souhaitée ni nécessaire en un réseau de traités, apparemment indépendants, mais incluant deux revendications essentielles liées impli­citement.

34 F, AN, F 12 6937, Zones franches, Rapport de Roy à Thouvenel, 11 janvier 1861.35 DoDiS, dodis.ch./1, 472, Instructions du Conseil fédéral au Ministre Suisse de Paris, J. C.

Kern, 29 janvier 1863.

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Parallèlement, faute de pouvoir faire renoncer Napoléon III d’ouvrir les discussions avec la Suisse, Thouvenel conditionne le début des négo­ciations à la signature du traité avec le Zollverein pour isoler les revendi­cations commerciales suisses de celles de son puissant voisin allemand.36 La signature du traité franco­espagnol fait également partie de la même stratégie.37 Si la France obtient une amélioration des conditions de séjour pour ses ressortissants, le royaume ibérique s’engage en effet en retour à n’accorder à la Suisse la suppression des visas que si la Confédération abandonne les taxes sur les permis de séjour. L’étau se resserre un peu plus par le croisement des demandes.

Le remplacement de Thouvenel par Edouard Drouyn de Lhuys en octobre 1862, peu après la conclusion du traité avec les Etats allemands en août 1862 annonce l’ouverture des discussions.38 Affecté par de nou­velles mesures antisémites prises dans le canton d’Argovie qui relance les demandes de Turgot sur le statut des Juifs à la fin de l’année 1862, le Conseil Fédéral sait avoir une marge de manœuvre plus que restreinte.

Jeu de dupes et dialogue de sourds39

A Paris, lieu des discussions, Johannes Kern négocie la plupart du temps seul. Au fait d’un dossier qu’il prépare depuis deux ans et assuré par Napoléon III en 1861 que la France n’essaierait pas de négocier à la reconnaissance de la zone savoyarde, il n’est épaulé qu’à quelques séances spécifiques par des représentants cantonaux ou des industriels. Face à Kern, les plénipotentiaires français sont en revanche nombreux et puis­sants. Drouyn de Lhuys, Eugène Rouher, plusieurs de leurs collaborateurs et de leurs secrétaires participent à l’ensemble des séances de négociations qui durent jusqu’en juin 1864.

La singularité des négociations «commerciales» qui s’ouvrent en jan­vier 1863 se marque dès la première séance. Drouyn de Lhuys pose im­médiatement au cœur de la discussion la question de l’égalisation des conditions d’établissement pour tous les Français sur la base des avan­tages accordés aux Suisses résidant dans leur canton d’origine et non aux Confédérés. Conscient du danger, Kern s’attache dans ces premières

36 DoDiS, dodis.ch/1, 452, Lettre du Ministre des Affaires étrangères Thouvenel à l’Am­bassadeur de France Turgot, 19 mai 1862.

37 Sur ces négociations voir notamment Peter Salhins, Frontières et identités nationales: la France et l’Espagne dans les Pyrénées depuis le XVIIe siècle, Paris/Berlin 1996, p. 253 et suivantes.

38 Ibid.39 F, MAE, Mémoires et documents, vol. 91, PV des négociations de 1864. Sauf mention

contraire, l’ensemble des citations de cette sous­partie en est tirée.

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heures à séparer les questions. Sur le libre établissement des Juifs, Kern rappelle, sans en dire plus, que le «Conseil fédéral est disposé à entrer dans les vues du gouvernement de l’Empereur». Sur l’assimilation des Français aux Suisses du canton de résidence, il pose fermement des prin­cipes sur lesquels il ne reviendra plus en jouant notamment des instru­ments mis à sa disposition par les récents traités signés par la France. Ainsi il voit une contradiction entre la prétention française à assimiler les Français aux Suisses et les dispositions incluses dans le traité avec le Zoll verein, dont la structure institutionnelle est comparable à la Suisse. En effet, à son article 25, le texte assure explicitement aux Français dans les Etats de l’association douanière le même traitement que celui réservé aux ressortissants des autres Etats germaniques membres.40 Puis, lorsque Drouyn propose d’étendre les droits que les Français pourraient obtenir à l’en semble des Suisses confédérés, Kern explique, en touchant une nou­velle corde sensible des diplomates français, «que cela supposerait un Etat unitaire au lieu d’une Confédération». Finalement, le Légat conclut sa défense en exigeant que la discussion sur les passeports soit déliée de la question des permis d’établissement41 car il refuse de faire d’une ques­tion institutionnelle et de droit public (l’abolition des permis de séjour et d’établissement) la contrepartie à une nécessité commerciale relevant, à son sens, du droit du commerce (l’abolition des passeports).

La mise au point est ferme et efficace. De la deuxième à la sixième conférence, les discussions ne se portent plus sur ces questions. Mais la venue de représentants suisses change le cours des négociations. En deux occasions, ces «experts» verbalisent un lien que Johannes Kern tentait visiblement d’éviter pour ne pas avoir à le négocier frontalement.

A la septième séance du 23 février, l’arrivée du grand industriel et représentant du gouvernement bâlois, Alphons Köchlin bouleverse les discussions. Au procès verbal ses propos sont ainsi consignés:

[Köchlin] fait remarquer que les propositions françaises qui laissent en dehors du traité la rubanerie c’est­à­dire la grande industrie de Bâle, demandent en même temps la libre admission des Juifs en Suisse. Or, il croît devoir rappe­ler que c’est précisément à Bâle et dans les deux autres cantons [NDLR: Bâle campagne et Argovie] qui sont intéressés dans le commerce des rubans qu’on redoute le plus l’admission des juifs d’Alsace.

40 L’article assure aux Français dans les Etats de l’association douanière le même traite­ment que celui réservé aux ressortissants des autres Etats germaniques.

41 DoDiS, dodis.ch/1, 428, Lettre de Kern au Conseil Fédéral, 2 avril 1861. Thouvenel avait déclaré à Kern: «Le Gouvernement de l’Empereur est disposé à étendre le bénéfice de cette mesure à toutes les puissances, qui lui offriraient la réciprocité, et qui supprime­raient de leur côté toutes les formalités onéreuses actuellement imposées par leurs règlements de police aux sujets français».

380 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

Par ces quelques mots et pour la première fois, un des négociateurs éta­blit le lien entre la question des Juifs et les enjeux commerciaux. Osten­siblement furieux, Eugène Rouher refuse l’argument. Gêné, Johannes Kern tente d’internationaliser la question et de mettre fin au plus vite à une dérive que les propos de Köchlin inaugure possiblement et propose l’abandon des négociations pour prendre le temps de réfléchir à une nou­velle forme de convention sur le modèle de celle que son pays vient de signer avec les Pays­Bas. Parce que la Confédération a refusé de céder sur la question de l’émancipation des Juifs, les deux Etats ont signé un accord en quatre articles pour seulement garantir réciproquement le trai­tement de la nation la plus favorisée. Mais refusant de mettre un terme à la négociation, le Ministère du Commerce saisit l’occasion pour définir alors clairement l’objectif français dans ses négociations commerciales. Confirmant que la clause de la nation la plus favorisée n’était qu’un appât, il annonce solennellement que les gouvernements étrangers attendent de la France qu’elle «détermine la Suisse à accomplir dans sa législation intérieure des réformes indispensables», dont les effets «par la contigüité des deux territoires» prennent «une importance et un caractère tout spé­ciaux». La séance se clôt sur ces propos qui lèvent un premier non­dit mais créent de lourdes tensions.

Celles­ci sont exacerbées à nouveau à la onzième conférence de mars 1863 à l’initiative, cette fois, d’un représentant genevois. L’étude de l’accord frontalier est alors au programme. Kern rappelle son gouverne­ment refuse d’étendre les dispositions accordées au pays de Gex aux régions du Sud de Genève qui forment la «Zone d’Annexion». Mais lorsque le représentant genevois, Jean­Jacques Challet­Venel qualifie les habitants de Gex de «concitoyens», les débats se figent. Dans les jours qui suivent, l’Ambassadeur Turgot est mandé par Drouyn de Lhuys pour inviter le Conseil fédéral à «dégager de l’appréciation de questions pure­ment commerciales des préoccupations d’une autre nature» susceptibles de faire échouer un traité aux avantages «appréciés par les diverses indus­tries en Suisse».42

Lestées de ces poids relevant de la politique, les négociations com­merciales sont totalement bloquées. Lors de la treizième séance, pressé par les milieux industriels suisses qui s’inquiètent du retard que prennent les négociations, Kern annonce, sans demander son avis à Berne, que le «Conseil fédéral est disposé, dans le cas où l’on pourra s’entendre sur d’autres questions encore pendantes, à donner en ce qui concerne les

42 DoDiS, dodis.ch/1, 477, Lettre du Ministère des Affaires étrangères Drouyn de Lhuys à l’Ambassadeur de France Turgot, 28 mars 1863.

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Juifs, pleine et entière satisfaction». Parce que les deux camps s’emploient alors à parler de «ces questions pendantes», ils déplacent méthodique­ment le centre des discussions vers les questions d’établissement et d’as­sistance. Les sujets s’enchaînent et les rapports deviennent de plus en plus pointillistes. Finalement, ils se mêlent, se comparent et se contredisent. A la fin juin, l’Empereur intervient personnellement pour interrompre les négociations. Le 29, les plénipotentiaires se séparent.

Ainsi s’est opéré au fil des séances un double glissement qui a rendu visibles les enjeux réels. D’une part, la logique implicite de compensation voulue par la France entre les traités est désormais clairement verbalisée. D’autre part, en même temps que s’opère un glissement du commercial au politique, les champs de négociations passent du national au local, du théorique du principe au concret des cas. L’objectif poursuivi par l’Em­pire se précise dans les difficultés de la négociation. Et il est finalement moins international, moins éthique que prosaïquement national. Plus que de forcer la Suisse à reconnaître la Grande Zone43 ou d’obtenir géné­ralement une égalisation des conditions pour les Français en Suisse, il s’agit de se concentrer sur deux points: imposer certes la mesure que la Suisse «se doit à elle­même», c’est­à­dire l’émancipation des Juifs, mais aussi satisfaire les revendications des populations de la zone frontière qui avaient clairement exprimé, dans les préparations du traité, leur mécontentement. Ici la France utilise l’international pour «nationaliser» sa population. C’est ce que Drouyn concède plus clairement en juillet à un Turgot chargé de transmettre ce nouvel avis au Conseil fédéral:

L’Alsace, la Franche­Comté, la Savoie, désirent vivement sans doute, la conclu­sion du traité [de commerce], parce que ces provinces attendent du résultat des conférences la satisfaction de leurs vœux les plus légitimes, et la réparation de griefs, les uns déjà anciens, les autres nouveaux, mais non moins sérieux.

D’ailleurs, la demande française du début des négociations de faire disparaître le système des permis de séjour et d’établissement tend pro­gressivement à se confondre avec la seule demande des populations frontalières: la suppression des visas de passeports serait conditionnée à l’exemption des taxes sur les seuls permis de séjour (et non plus d’établissement) qui touchent principalement les migrants temporaires, notamment savoyards.

43 DoDiS, dodis.ch/1, 482, Lettre du Ministre des Affaires étrangères Drouyn de Lhuys à l’Ambassadeur de France Turgot, 4 juillet 1863.

382 Stéphanie Leu L’émancipation des Juifs de Suisse

D’un chantage franco-suisse à un chantage fédéral

La tournure prise par les dernières séances de négociations inquiète éga­lement le Conseil fédéral qui va utiliser pareillement l’international à des fins internes. Alors que la Chambre des Pays­Bas refuse en juin 1863 de ratifier le traité mentionné par Kern, et que le traité de commerce avec la Perse est en passe d’échouer sur la même question de l’émancipation des Juifs suisses, le Conseiller fédéral et Directeur du Département de justice et de police, Jakob Dubs feint de s’offusquer des initiatives du Légat qui a, selon lui, transformé cette question d’éthique en un vulgaire objet marchand lors de la treizième séance.44 Mais la démarche n’est pas condamnée; l’intérêt évident de la Confédération pour la signature du traité de commerce justifie à Berne d’accepter l’idée d’imposer ferme­ment aux Chambres l’émancipation des Juifs de Suisse par la ratification du traité de commerce. En septembre 1863, Kern est invité à participer à une séance du Conseil fédéral pour clarifier les positions suisses à la reprise des négociations.45 Celle­ci est présidée par le chef du Départe­ment politique, le libéral radical vaudois Constant Fornerod. Le consen­sus est rapidement établi sur les questions commerciales et sa connexion avec le retrait dans le traité d’établissement de toute référence à une dis­crimination d’ordre religieuse est décidée. En revanche, les éventuelles concessions sur les permis de séjour provoquent une discussion plus longue: conscient que la question est figée par la déclaration franco­ espagnole, Jakob Dubs propose de renvoyer cette question ad separatum, ce qu’il faut comprendre comme un refus de négocier. Mais face à l’ur­gence d’obtenir l’abolition des visas et d’arriver à un accord commercial, la solution intermédiaire de Kern est finalement adoptée: insérer au pro­tocole d’accord une déclaration relative aux permis de séjour qui invite­rait les cantons à réviser ultérieurement leurs taxes.

Lorsque les négociations reprennent le 2 janvier, les objectifs se sont précisés dans les deux camps. Et au jour des signatures, la Suisse est lar­gement arrivé à ses fins. Elle n’a fait aucune concession sur le régime douanier de la Zone d’annexion. La Confédération obtient également de la France l’abolition des visas de passeport si une baisse intervient sur les taxes des permis de séjour. Celle­ci sera effective en 1866 lorsque les can­

44 Feuille fédérale, 1863/3, p. 103, Mitteilung des niederländischen Generalkonsulates in der Schweiz an den Bundesrat, 23 juin 1863.

45 DoDiS, dodis.ch/1, 485, Rapport verbal de Kern en séance du Conseil fédéral sur le traité de commerce avec la France. Brouillon du PV de la séance, 16 septembre 1863.

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tons de Genève, Neuchâtel et Bâle – trois des cantons les plus fréquentés par les Français – baissent légèrement leurs droits sur les permis.46

Enfin, le texte du traité d’établissement connaît peu de modifications sauf l’ajout de la mention «sans distinction de culte» à l’article 1 qui libère les Juifs français installes en Suisse. Par une clause annexe, les deux confirment que seule la reconnaissance de l’égalité totale de tous les Français en Suisse rendra effective les dispositions incluses dans le traité de commerce. Or l’introduction de cette dernière disposition qui concré­tise d’une certaine façon le «chantage» n’est pas le fait de la France, qui avait pourtant initié ce jeu, mais de la Suisse qui la propose finalement à la vingt­et­unième conférence.

Ainsi sur cette question, le chantage s’est déplacé, du bilatéral au fé­déral. Lier l’ensemble des dispositions du traité de commerce tant voulu par les milieux industriels suisses à la seule question de l’éman cipation des Juifs est un moyen d’accélérer le vote de la loi d’émancipation que souhaitent les radicaux suisses. Alors ce qui est présenté et finalement vu en Suisse comme une Realpolitik à la française exaspère une partie des députés, principalement des cantons du centre et du Nord. Lors des débats houleux qui précédent la ratification, les oppositions au texte sont nombreuses. Le rapporteur de la commission minoritaire du Conseil national espère que «l’économie des cantons frontières est assez vivace et forte pour résister avec succès aux dangers éventuels» d’une émancipation «des juifs errants»47 et précise:

Ces traités formaient un tout et devaient être acceptés ou rejetés en bloc. Qu’il nous soit permis à cette occasion […] de regretter ce procédé qui consiste à réunir en un tout indissoluble des choses les plus diverses, soulevant des ques­tions de droit public les plus graves, et de placer sur le tout, comme étiquette, un traité de commerce. […] Et nous espérons, pour la liberté des Conseils et pour la tradition de nos mœurs publiques, que ce procédé ne fera pas école.48

Finalement, les traités de commerce et d’établissement sont ratifiés en septembre. Dès lors les Juifs français sont reconnus à l’égal de leurs concitoyens, alors que les Juifs suisses sont encore privés d’un certain nombre de droits. C’est finalement cette inégalité, créée par le droit international, qui force à réviser les articles 41 et 48 de la Constitution fédérale le 14 janvier 1866. La liberté d’établissement y est reconnue, à

46 Archives fédérales suisses (CH, AF), E 21, 1000/131, vol. 24542, Lettre du Ministère des Affaires étrangères au chef du Département politique, 13 juillet 1866.

47 Feuille Fédérale, Rapport de la commission du Conseil national concernant les traités avec la France, 26 août 1864.

48 Cité dans Pictet, Etude sur le traité d’établissement entre la France et la Suisse du 23 février 1882, p. 13.

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défaut de la liberté de culte qui n’est accordée qu’avec la révision consti­tutionnelle de 1874.

Bilan

Ainsi se clôt une longue et complexe séquence diplomatique durant laquelle, dans un contexte bilatéral tendu qui menace l’équilibre d’une zone frontière nationalement et internationalement stratégique, la France impose deux de ses principales revendications avec l’aide d’autres Etats qui ont joué un rôle décisif, pour certains directement comme les Etats­Unis ou les Pays­Bas, pour d’autres indirectement comme l’Espagne.

Au demeurant, si l’émancipation des Juifs de Suisse constitue une victoire diplomatique aussi indéniable qu’inattendue pour l’Empire de Napoléon III, elle doit être également comprise comme une victoire pour Berne qui saisit l’opportunité de ce chantage pour faire advenir une loi  fédérale contre une partie de ses cantons. Ainsi ces négociations montrent un Etat fédéral suisse qui s’appuie sur les demandes de l’Em­pire pour justifier et imposer progressivement certaines de ses tendances centralisatrices.49 En même temps, le fédéralisme suisse permet de résis­ter aux autres objectifs que la France avait fixés à cette négociation, parmi lesquels celui de faire reconnaître la nouvelle zone franche savoyarde récemment rattachée à la France mais surtout modifier le fonctionnement de la Fédération en matière d’établissement des étran­gers à l’heure où la présence française en Suisse ne cesse d’augmenter et provoque des réclamations parmi les populations frontalières.

49 «Si nous avons dit plus haut que la Suisse était entrée dans les négociations internatio­nales sans modifications, nous devons d’autre part nous demander s’il en est de même en ce qui concerne la législation nationale. Cette question doit être résolue négative­ment. […] On ne doit pas mentionner la révision partielle de la constitution fédérale de 1866; nous devons faire observer que l’adoption du traité de 1864 a été immédiatement suivie d’un mouvement tendant à la révision de la constitution fédérale de 1848» qui a abouti «à la constitution révisée de 1874». CH, AF, E 13, 1000/38, vol. 29, Rapport de la minorité de la commission du conseil national au sujet des traités conclus avec la France le 23 février 1882, 6/14 avril 1882.