Manual Metodologico para la Evaluacion del SNSEC

MANUAL PARA LA EVALUACIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD

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Índice

A. ABORDAJE TEÓRICO-CONCEPTUAL1. Introducción

42. Objetivos

53. La aproximación sistémica

74. La Matriz de Evaluación Permanente 9

B. ABORDAJE OPERATIVO1. Las razones de la evaluación

142. Algunas sugerencias metodológicas 19

C. EXPERIENCIA EN EL CAMPO23

Enero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

SECRETARIA DE SEGURIDADMULTIDIMENSIONAL

Unidad de Políticas y Programas de Seguridad

Organización de los Estados Americanos

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Autores:

Álvaro Briones Julio Rosenblatt


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Rafael Paternain

Julio 2011

A. ABORDAJE TEÓRICO-CONCEPTUAL

1. Introducción

La Secretaría General de la OEA ha venido analizando ytrabajando en los últimos años diferentes temasrelacionados con la Seguridad Ciudadana (Policías,Cárceles, Seguridad Privada, Sistema Judicial etc.), todoslos cuales han sido motivo de cuestionamiento en la granmayoría de los Estados Miembros y que en mayor o menormedida se han traducido en un descontento por parte de lapoblación, como lo reflejan las encuestas delLatinobarómetro y el Barómetro de las Américas.

A los efectos de este manual, el Sistema Nacional deSeguridad (SNS) es definido como el conjunto de institucionesestatales y actores sociales y políticos de un país, enlazados entre sí con elobjetivo común de contribuir al logro de la seguridad de sus habitantes frente alas amenazas y desafíos derivados de la violencia y el delito, de forma que lasuma de sus relaciones es superior al simple agregado de las partes y que uncambio en uno de ellos puede llegar a afectar a todos los restantes y a launidad que ellos, combinados, constituyen.

Los Sistemas Policiales, los carcelarios, el SistemaJudicial, entre otros, han sido permanente motivo deanálisis en reuniones interamericanas como la MISPA( Reunión de Ministros en materia de SeguridadPública ,México 2008, Repca. Dominicana 2009), y la REMJA(Reunión de Ministros de Justicia o Ministros oProcuradores Generales de las Américas), en reuniones deorganizaciones de la sociedad civil, académicas,parlamentarias y policías y luego de efectuar un profundoEnero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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análisis, la Secretaría General de la OEA ha llegado a laconclusión que los problemas de un Sistema de Nacional deSeguridad Ciudadana se expresan al menos en tresdimensiones:

- la de cada una de las partes que lo integra y lanecesidad de fortalecerla,

- la de los factores indirectos que inciden en esesistema (sociales, políticos, económicos etc.),

- la relación existente entre las partes del sistema; lanecesidad de aumentar la coordinación, comunicación ycooperación de sus actores, para mejorar la capacidadde dar una respuesta apropiada.

Con la finalidad de dar forma y articular unapropuesta que permita detectar las falencias de un SistemaNacional de Seguridad, nos hemos propuesto desarrollar unametodología que permita en forma sistémica aprehender elSNS de un Estado miembro, tratando de detectar aquelloselementos que más pueden aportar a su fortalecimiento.

Para ello se hace necesario construir una definiciónfuncional, en el entendido que en la región existenmúltiples formas de nombrar y definir los temas deseguridad. Se habla de Seguridad Pública, SeguridadCiudadana, Seguridad Democrática, Seguridad Humana,Seguridad Multidimensional, mezclándose muchas veces losconceptos y los alcances de los mismos.

Si bien es cierto que la constitución y las normasjurídicas de los Estados incluyen muchos de lossubsistemas que en este manual se mencionan, no losincluyen a todos, y menos aún como parte de un sistema, locual nos sugiere que el SNS no tiene una expresiónjurídica. Por otra parte, no se puede negar la realidad desu existencia social en todos los países de las Américas,pues es efectivo que en la realidad social de todos estospaíses existen múltiples actores preocupados de laseguridad de las personas y es innegable que ellos, de una


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manera u otra, se relacionan entre sí para lograr eseobjetivo.

Para la Organización de Estados Americanos la seguridad debeasumirse en su integralidad, resaltando la perspectiva del sistema, esdecir, del aporte y de las relaciones coordinadas y cooperativas de lasdistintas partes que sostienen las acciones y las respuestas en materia deseguridad. Las políticas públicas tienen que partir de un conocimientoamplio de los rasgos, los alcances y el funcionamiento de los sistemas deseguridad en cada uno de los países.

2. Objetivos

Tal cual lo plantea la metodología desarrollada porOCDE (que es utilizada como base para este Manual), elobjetivo central de esta propuesta es dar soporte técnico alos procesos de reforma del Estado que ponen especialénfasis en los temas de seguridad ciudadana. Este apoyopretende potenciar la capacidad de los Estados para poderalcanzar las metas a nivel de seguridad y justicia, que losmismos se plantean y que ello pueda ser posible respetandolas normas jurídicas vigentes en los mismos.

La Guía desarrollada por OCDE y utilizada en variospaíses de África y Asia, y en menor medida en las Américas,tiene una serie de objetivos que este Manual hace suyo yque está orientado a promover la reforma del Estado en lostemas de seguridad para poder disminuir la brecha existenteentre las políticas y su implementación. La distanciaexistente entre las políticas públicas y su materializaciónson enormes en muchos de los Estados, razón por la cual lasintonía entre el ser y el deber ser constituyen el eje central dela propuesta.


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Estos objetivos en forma resumida son los siguientes:

I. Establecer una gestión efectiva del sistema deseguridad basado en un adecuado control yaccountability.

No es pensable un adecuado funcionamiento de lossubsistemas relacionados al SNS si no existen apropiadosmecanismos de información y comunicación interna yexterna que aseguren una transparencia en la gestión Peroal mismo tiempo es imprescindible fortalecer la capacidadde control interno y externo de los órganos competentesde forma de garantizar el cumplimiento de los objetivosde la política de seguridad pública del Estado.

La participación ciudadana, el rol de lasorganizaciones de la sociedad civil y la incidencia delparlamento, son aspectos fundamentales especialmente a lahora de la rendición de cuentas en los diferentes ámbitosde actuación de los actores de la seguridad.

II. Mejorar la calidad de los servicios que se brindan

Sin servicios tanto a nivel de la seguridad como de lajusticia, profesionalizados, con una actualizaciónpermanente; sin sistemas de información para la toma dedecisiones, con herramientas de comunicaciones seguras yoperativas, con adecuadas condiciones laborales, no espensable el desarrollo apropiado de las tareas deprevención, control del cumplimiento de la ley yrehabilitación. Quizá sea éste uno de los principios quemás ha incidido en las propuestas de reforma de laseguridad ciudadana que muchos de los Estados hanimpulsado. Ello se ha traducido en un fortalecimiento delos sistemas policiales, en una mejora de los sistemas dejusticia, y también en los sistemas carcelarios. Losestudios a que hacemos referencia no dan cuenta de una


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sincronización apropiada en el mejoramiento del sistemaen su conjunto.

III. Desarrollar el liderazgo local en la materia.

El correlato local de la acción que se promueve anivel de un Estado es clave. Son las autoridades y lasorganizaciones locales las que pueden contribuir en formadeterminante al logro de los objetivos de reducción de lacriminalidad y la violencia. Para poder hacerlo esnecesario contar con recursos humanos capacitados paragerenciar los temas de seguridad, asumir por ende eseliderazgo y favorecer la articulación de las acciones entrelos diferentes actores.

IV. Promover servicios sostenibles en el tiempo.

La estructura, el presupuesto y los programas debentener la capacidad de sostenerse en el tiempo. Cualquierestrategia de combate al delito y la criminalidad no puedetener únicamente un impacto de corto plazo, sino que debepensarse para el corto, mediano y largo plazo, y por endecontar con la participación de la mayor cantidad de actorespolíticos que la garanticen. La violencia y la criminalidadvan adquiriendo formas diferentes que se ajustan a lametodología con la cual son combatidos. Por tanto, elEstado debe tener la capacidad de ajustarse a esos cambios.Además de la participación mencionada, resulta importantecontar con los presupuestos adecuados que acompañen loscambios que se promueven.

Los esfuerzos de cooperación técnica tienen que aportar los insumos deevaluación y alternativas para la profundización de las reformas en losdistintos ámbitos de la seguridad. No puede haber iniciativas técnicas sinorientación práctica, y viceversa. Una mirada focalizada en la solución deproblemas tiene que tener como horizonte la mejora continua en losservicios de seguridad y justicia y los estímulos necesarios para eldesarrollo de los liderazgos locales en los distintos ámbitos de actuaciónen materia de políticas de seguridad ciudadana.


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3. La aproximación sistémica

Las problemáticas de la violencia, la criminalidad yla inseguridad figuran entre las principales preocupacionesde los ciudadanos de la región. Esta situación exige deforma permanente una revisión de las distintas respuestasinstitucionales en la materia como forma de consolidarnuevos estándares en la calidad de la democracia. En estepunto, hay que reconocer que estos desafíos institucionalesobligan a implementar nuevos sistemas de diagnósticos yseguimientos de las políticas públicas.

La Declaración Sobre Seguridad en las Américas, aprobada enoctubre de 2003 en la Conferencia Especial sobre Seguridadde Ciudad de México, en la cual se enunció el concepto de“Seguridad Multidimensional”, los Estados de las Américasmanifestaron: “…en nuestra condición de Estados democráticos…reafirmamos que el fundamento y razón de ser de la seguridad es laprotección de la persona humana…”. Y en la Declaración de NuevoLeón, aprobada en 2004 en la Cumbre Extraordinaria de lasAméricas, de Monterrey, México, se insistió: “Reiteramosnuestro compromiso con los objetivos y propósitos contenidos en laDeclaración sobre Seguridad en las Américas… que se basa, entre otros, en elconcepto multidimensional de la seguridad, así como en el principio de que elfundamento y el propósito de la seguridad es la protección de los sereshumanos”.

El concepto mismo de “Seguridad Multidimensional” seestableció sobre la base de reconocer la diferente entidadde los temas de seguridad asociados a lo que se describiócomo “concepto y enfoques tradicionales”, que se debenentender ligados a la seguridad del Estado, y los temas“nuevos” y “no tradicionales”, relativos a la seguridad delos seres humanos. Sobre esa base la definición delconcepto quedó establecida en el párrafo que dice: “Nuestranueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcancemultidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio”.


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Este concepto se complementa con la siguiente frase:“Las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en elHemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el conceptoy los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas yno tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de saludy ambientales…”.

Esta nueva racionalidad política sobre la seguridad nopuede construirse sin argumentos, sin conocimientoempíricamente verificable y sin una base ancha de saberesarticulados. Habitualmente se señala que una de las fasesimportantes del proceso gubernamental de una políticapública es la elaboración permanente de un diagnósticotanto situacional como institucional. Lainstitucionalización de un área de conocimiento estratégicoa nivel nacional es uno de los sustentos para una políticapública renovada.

La complejidad de los problemas obliga a lacomplejidad de las miradas. Desde este punto de vista, laperspectiva sistémica ofrece importantes oportunidades. Unsistema puede entenderse como un conjunto de partesinterrelacionadas, cada una de las cuales cumple unafunción específica a partir de necesidades. Este enfoquepermite al mismo tiempo dar cuenta de estructuras, procesos,actores, relaciones y productos parciales o globales.

Tradicionalmente, los abordajes sobre seguridadciudadana han quedado reducidos a los rasgos sistémicos delactor policial. Sin desconocer la función central de laspolicías en cualquier estrategia de seguridad, hoy en díalas necesidades y los desafíos plantean funciones másintegrales y generan transformaciones trascendentes en lasrespuestas institucionales. Todo ello da como resultado laconstrucción por parte de los países de nuevos sistema deseguridad.

Los retos metodológicos para la elaboración deherramientas que reflejen las dinámicas de funciones,actores y relaciones, se asumen plenamente en estapropuesta. El mayor esfuerzo estará destinado a dar cuentaEnero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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de la amplitud de los sistemas nacionales de seguridad y aanalizaren profundidad los puntos de cooperación yconflicto, presencia y ausencia, en las relaciones entrelas partes.

El abordaje sistémico será necesariamente relacional.El rendimiento y la legitimidad de un sistema nacional deseguridad ciudadana dependerán del tipo de relaciones quesostengan los actores, es decir, del tipo de reciprocidadpor parte de dos o más subsistemas, cada uno de los cualesrefiere su acción a comportamientos y desempeños de otros.

En definitiva, un sistema nacional de seguridadciudadana tiene en su base un conjunto de realidades yproblemáticas que marcan sus perfiles sobre violencia,criminalidad e inseguridad. Desde allí surgen necesidadesobjetivas (riesgos y amenazas para las personas y susbienes) y subjetivas (sentimientos de desprotección einseguridad) que definen las funciones principales que debesostener un sistema: prevención, control, sanción,rehabilitación y reinserción. Estas funciones son asumidaspor una diversidad de actores con distinto grado deinstitucionalización, los cuales despliegan sus tareas enun marco de relaciones. La performance de estos actores enrelación determina la calidad y la legitimidad del sistemade seguridad en su globalidad.

La gran mayoría de los estudios regionales sobre las institucionesresponsables de la seguridad se han concentrado en los actorestradicionales y preponderantes. En esta oportunidad, la mirada se dirigeal conjunto del sistema, tanto en sus partes centrales como en suscomponentes coadyuvantes. Además, el análisis tomará en cuenta lacompleja zona de relaciones entre los distintos subsistemas, aportandocomo diferencial insumos para detectar problemas, vacíos, conflictos einercias que comprometen el rendimiento global en las respuestas deseguridad ciudadana.


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1. La Matriz de Evaluación Permanente de laSeguridad (MEPS)

Cada país tiene su propia ecuación en materia deviolencia, criminalidad e inseguridad. Del mismo modo, lasrespuestas institucionales para la protección de laseguridad de las personas y sus bienes se agrupan en unconjunto de funciones esenciales: la prevención (todasaquellas acciones implementadas para evitar o minimizar laocurrencia de delitos y violencias); el control (lasiniciativas para observar, detectar e intervenir cuando losdelitos y las violencias que ocurren o han ocurrido); lasanción (la administración de la pena a todas aquellaspersonas responsables de haber cometido delitos); larehabilitación (las medidas destinadas a influir positivamentesobre las conductas de las personas privadas de libertad);la reinserción (los mecanismos por las cuales la personasprivadas de libertad obtienen canales laborales, educativosy sociales para proseguir su vida en sociedad minimizandolas probabilidades de reincidencia).

La Matriz de Evaluación Permanente de la Seguridad seconcentrará en los actores (subsistemas) y en lasrelaciones que le dan forma al sistema de seguridad paraproveer los servicios que cubran las funciones mencionadas.En este sentido, se asume que existen subsistemas o actoresque atienden directamente las necesidades generadas dentro


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del sistema y otros que se caracterizan por su contribuciónal funcionamiento general del SNS..

En el primer grupo aparecen los Ministerios deseguridad o equivalentes, las policías, los sistemas dejusticia penal, los sistemas penitenciarios, los actores dela seguridad privada, los gobiernos locales, las FuerzasArmadas y los parlamentos. Dentro del segundo grupofiguran, los organismos transversales (juntas, consejos ycomités del Poder Ejecutivo), la sociedad civil organizaday las empresas privadas, y los distintos ministerios concompetencias en planes de prevención social de la violenciay la criminalidad y de rehabilitación y reinserción depersonas privadas de libertad (Salud Pública, DesarrolloSocial, Educación, Economía, Vivienda, etc.).

Los actores centrales del sistema de seguridad seránanalizados bajo un conjunto de dimensiones fundamentales:

Estructura: se refiere a los rasgos que definen laorganización, las funciones, los recursospresupuestales y la dependencia política de unactor o un subsistema. A través de esta dimensiónes posible delimitar la acción de un subsistema, sucomplejidad interna, sus estructuras de mando, lasrelaciones entre tareas prescriptas y tareasreales, los principales rubros de asignación delgasto según áreas de actuación y sus tensiones enmateria de subordinación política. Por ejemplo, ala hora de diagnosticar un subsistema central enmateria de seguridad es relevante saber si se tratade un actor simple o complejo, uno o diverso, si


Las políticas de seguridad ciudadana se han caracterizado tradicionalmente por prescindir de las herramientas de evaluación. Esta circunstancia ha debilitado la calidad y el alcance de las políticasy sus impactos sociales en términos de transparencia y rendición de cuentas. Del mismo modo, los abordajes institucionales son discontinuos y fragmentados y casi nunca se los coloca en una perspectiva de relaciones y vínculos más generales. La evaluación garantiza la planificación, y ésta la coordinación entre programas,

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sus expectativas de actuación se corresponden conlos marcos normativos estimulados, y cuáles son losprincipales conflictos en materia de relaciones conlos poderes políticos legítimos. ¿Cómo es laestructura de una policía cuando, por ejemplo,posee una doble dependencia ministerial (defensa yseguridad o interior)?

Recursos Humanos: se alude a los mecanismos deselección, formación, capacitación, evaluación dela gestión, sistema de carrera, retribuciones ycondiciones laborales de los funcionarios oempleados que sostienen a los distintossubsistemas. ¿Qué calificaciones tienen losfuncionarios, cómo se mide su trabajo, cómo hacencarrera, qué nivel salarial detentan y cuáles sonlos mayores problemas en materia de condicioneslaborales? Formación, salario y calidad del trabajoson núcleos básicos y siempre deficitarios en lagran mayoría de los actores vinculados a laseguridad. Uno de los atrasos institucionales másimportantes en nuestros países se relaciona conestas variables. ¿Cuánto determina la calidad delos recursos humanos el éxito de una política deseguridad? ¿Invertir en recursos humanos es unanecesidad imperiosa para los actores de nuestrossistemas nacionales de seguridad?

Modelo de gestión: involucra los procesos de misióny visión, planificación estratégica y operativa,evaluación de la gestión y mecanismos internos decontrol. Se trata de determinar aquí cuál es lalógica de funcionamiento de cada uno de lossubsistemas. Es imprescindible conocer si haysistemas de información, diagnósticos permanentes,instancia de discusión y elaboración de planes yacciones, evaluación de la gestión y mecanismospara el control interno del funcionamiento delactor. Del mismo modo, es trascendente determinarcómo esas herramientas se difunden hacia adentro dela organización y cómo impactan en elrelacionamiento con los otros subsistemas.


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¿Comparten información los distintos actores? ¿Conqué fines? ¿Existen instancias de planificaciónconjunta?

Marco normativo: se agrupan las normasconstitucionales, las leyes, los códigos y losreglamentos, los acuerdos internacionales y losmanuales de procedimientos que regulan los límitesde acción de actores y subsistemas. Es importanteconocer los grados de actualización normativa delos actores y sus redes de compromisos jurídicoscon marcos nacionales e internacionales másgenerales. ¿Qué grado de veracidad tienen lasafirmaciones corrientes que aseguran que losactores del sistema de seguridad no cuentan quenormas adecuadas que respalden su acción?

Legitimidad: se refiere a los distintos niveles deaceptación de las medidas del sistema por parte dela ciudadanía medidos por las relaciones con lacomunidad, la confianza institucional, laidentificación de problemas, y la percepción sobrelos estándares de legalidad, eficiencia y equidad.Un sistema se mide también por sus activos entérminos de confianza, transparencia y conformidadde la ciudadanía. En términos generales, casi todoslos subsistemas más importantes de la seguridadtienen déficit muy trascendentes en los niveles delegitimidad. Se trata de indagar las razones y lasvariantes explicativas que están en la base deestos procesos. ¿Cuáles son los principalesproblemas que la ciudadanía detecta en las accionesde cada uno de los subsistemas de la seguridad?

Resultados de la gestión: se mide la capacidad decada actor en términos en eficiencia a nivelexterior, efectividad e impacto. De alguna forma,esta dimensión complementa la mencionada a niveldel modelo de gestión. ¿Cuánto de aquel


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funcionamiento se traduce en resultados concretos?En un ámbito cargado de permanentes disputas ydiscusiones sobre los éxitos o no de una política,es necesario en este punto sistematizar un conjuntode argumentos sobre la naturaleza “exitosa” de unagestión, así como los indicadores elegidos en cadacaso para fundamentar las posiciones. Se parte dela hipótesis que uno de los ámbitos con máscarencias de las políticas públicas en seguridad esaquel relacionado con la producción y análisis deinformación que refleje los resultados de unagestión.

Infraestructura: se evalúan en cada caso laspotencialidades físicas, tecnológicas, informáticasy comunicaciones de los subsistemas para laimplementación de sus acciones. Además de losrecursos humanos, el desarrollo de unainfraestructura es una pieza clave para determinarlos rendimientos de un subsistema en el área deseguridad. En este caso, se trata de poderdeterminar los puntos críticos en materia deinfraestructura física y tecnológica y cómo podríapriorizarse una estrategia de inversión en funciónde los lineamientos rectores de una políticapública sobre seguridad. Del mismo modo, sepretenden estudiar las potencialidades que derivande los avances en infraestructura para lacomunicabilidad y cooperación de los distintossubsistemas.

Accountability: se refiere a los tipos derespuestas que los actores y los subsistemasproducen por medio de la rendición de cuentas, losmecanismos de control externo y laresponsabilización. La posibilidad de difundirinformación y comunicar resultados de la gestión deforma regular y permanente, se combina con losmecanismos de exigibilidad por parte de actores dela sociedad civil y los organismos de control.¿Cuál es la voluntad de rendición de cuentas de lossubsistemas? ¿Qué fuerza y legitimidad tienen los


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actores externos para imponer pautas a los actoresdel sistema?

En la Matriz de Evaluación Permanente de la Seguridad cada unade estas dimensiones es abordada por un conjunto de“preguntas” que procura agotar los puntos más relevantes dela actuación de los subsistemas. Posteriormente, seproponen “indicadores” para objetivar las miradas y sopesarlos activos y los pasivos en el rendimiento de los actoresdel sistema de seguridad. El análisis se completa con lasolicitud de diversos documentos e informes para garantizarlas fuentes de la información secundaria requerida.

Pero la MEPS no se construye solamente condocumentación e información secundaria. Los abordajescualitativos a través de técnicas de entrevistas ainformante calificados serán recursos decisivos para eldiagnóstico en profundidad de los actores principales delsistema de seguridad de cada país, y también para lafocalización en los nodos y las relaciones sistémicas. Através de un cuadro de doble entrada, los puntos deintersección de los vínculos de los actores seránreconstruidos por medio de palabras claves y preguntascualitativas que orienten la investigación en la búsquedade los niveles de coordinación, comunicación y cooperación.

Con la MEPS se intenta cubrir el máximo de asuntosrelevantes de un sistema nacional de seguridad a partir deun mínimo estratégico de información, a esta aproximaciónla llamamos “minimax”. Por sobre la cantidad de informacióna recolectar y analizar debe primar el valor que la misma apriori tiene para explicar las fortalezas y debilidades delSNS. No es necesario hacer enormes esfuerzos de recolecciónde información, muchas veces ya realizado, para detectaraquellos elementos estructurales que pueden explicar buenaparte del funcionamiento del SNS.


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B. ABORDAJE OPERATIVO. LA ESTRATEGIA PARA EL DIAGNOSTICO

1. Las razones de la evaluación

La propuesta metodológica para asumir cualquieremprendimiento de diagnóstico en el ámbito de la seguridadconsiste en el despliegue de un conjunto de fases, deacciones basadas en resultados mensurales y en la labor deseguimiento posterior. La estrategia metodológica lograrámayores niveles de adecuación conforme sea la amplitud conla cual se respondan a las siete preguntas que dan soportea cualquier evaluación.


La hipótesis fundamental de todo el trabajo será lasiguiente: un sistema nacional de seguridad ciudadana estará enmejores condiciones de cumplir con sus funciones básicas en la medidaque presente mayores niveles coordinación, comunicación y cooperaciónentre sus distintos actores para garantizar respuestas integrales yeficientes ante problemáticas de alta complejidad,sin embargo esta esuna condición necesaria pero no suficiente, es necesario que cadasubsistema en si mismo mejore sus niveles de eficiencia y eficacia.

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¿Por qué evaluar un sistema nacional de seguridadciudadana?

Los problemas de la criminalidad y la inseguridad sonasuntos prioritarios en las agendas de los gobiernos de laregión y motivo de permanente reclamo por parte de laciudadanía de nuestros países. Las políticas públicas y losresultados de la gestión se han ubicado siempre por debajode las expectativas y las necesidades.

La gran mayoría de las evaluaciones se han concentradoen asuntos de contextos y en puntos nodales deinstituciones determinadas. Sin embargo, las respuestasante la criminalidad y la inseguridad nuclean un conjuntoheterogéneo de actores estatales, privados y sociales cuyasdinámicas sólo pueden ser entendidas en el marco derelaciones sistémicas. Un diagnóstico centrado en procesos,relaciones y actores constituye una iniciativa inédita enla región, pasible además de convertirse en referenciaaplicable a distintas realidades nacionales.

Una evaluación rigurosa y pertinente sobre los puntosrelacionales más críticos de un sistema nacional deseguridad permitirá recomendaciones que complementen losprocesos existentes en materia de reformas omodernizaciones de las instituciones responsables de laseguridad ciudadana, del mismo modo que habilitaráinstancias permanentes de rendición de cuentas quefortalezcan la acción de las políticas públicas.

El esfuerzo de centrar la evaluación en los procesos, los actores ylas relaciones tiene un alcance inédito en los países de la región ypermitirá detectar nuevos nudos de problemas y líneas más eficaces decooperación para la acción de las políticas sectoriales.

¿Quién evalúa al sistema nacional de seguridad ciudadana?Enero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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La evaluación será realizada por un equipo técnicocoordinado por la OEA, a partir de las demandas y lasprioridades marcadas por los gobiernos nacionales.Consultores locales y extranjeros desarrollarán actividadesde sistematización, recolección y análisis bajo un mismoformato conceptual y metodológico que derivará en uninforme que será trabajado con las máximas autoridades delorganismo responsable de la seguridad ciudadana del país.

La evaluación deberá tener un carácter independiente,pero sin embargo deberá ser proactiva en materia derecomendaciones permanentes, viables y adaptables aesquemas de gestión casi siempre condicionado por el cortoplazo.

¿Qué evaluar de un sistema nacional de seguridad?

A partir de las dimensiones centrales mencionadasarriba, se analizarán los siguientes subsistemas:

Ministerio responsable de la seguridad (Seguridad,Interior, etc.).

Policías. Sistema de justicia (tribunales y fiscalías). Sistema carcelario. Sistema de seguridad privada. Parlamento. Gobiernos Locales.

Desde cada punto se buscará estudiar el alcance y lacalidad en materia de cobertura de cada una de lasfunciones básicas en materia de criminalidad e inseguridad,focalizando los nudos y las relaciones entre lossubsistemas (ausencia-presencia, cooperación –conflicto,compatibilidad-superposiciones, etc.).

El conjunto de relaciones que definen la dinámica delsistema nacional de seguridad deberá ser objeto de análisisy recomendaciones con la intención de promover acciones quemejoren el rendimiento global del sistema.Enero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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En muchos países de la región se verifica una crecienteparticipación de las Fuerzas Armadas en asuntos de seguridad interior.Esta circunstancia no puede permanecer ajena a un diagnósticopermanente de la seguridad, razón por la cual ese subsistema seráestudiado en su marco de relaciones cuando corresponda.Metodológicamente, la inclusión de las Fuerzas Armadas sólo seráanalizada como actor específico y coadyuvante en tareas de seguridadinterior.

¿Cuándo evaluar un sistema nacional de seguridad?

La temporalidad no parece jugar aquí un papeldecisivo, puesto que la dinámica de un sistema se construyey reproduce en tiempos largos. Por lo tanto, la evaluaciónse focalizará en los nudos persistentes a partir de lasnecesidades y urgencias de gestión marcadas por lasautoridades correspondientes.

El equipo de consultores iniciará el proceso deevaluación una vez que las autoridades nacionales así lodispongan.

¿Cuánto evaluar de un sistema de seguridad?

El “volumen” de la evaluación de un ámbito tan vasto ycomplejo como lo es un sistema nacional de seguridadciudadana, vendrá pautado por dos variables de ajustes: enprimer lugar, por decisiones de prioridad conceptual. Lalógica del “minimax” apunta a la obtención del máximorendimiento con el mínimo estratégico de información. Lamatriz de evaluación (tanto para los subsistemas como paralas relaciones) ofrece el marco de orientación necesario.En segundo lugar, por las prioridades marcadas por lasautoridades políticas. Puede ocurrir que se seleccione unconjunto acotado de actores y la matriz de relaciones entrelos mismos.Enero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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¿Cómo evaluar un sistema nacional de seguridad?

En esta cuestión de método se deben alcanzar loscriterios básicos de relevancia, eficacia y eficiencia. Enese sentido, las fases del diagnóstico son las siguientes:

Definición de los objetivos del emprendimiento dela evaluación (¿por qué evaluar?). Los consultoresresponsables de la recolección de información y dela elaboración del análisis, deberán comprender conprecisión las razones por las cuales se lleva acabo una evaluación de los sistemas nacionales deseguridad ciudadana.

Explicitación del marco conceptual para lacomprensión del objeto de estudio (¿qué evaluar?).Tal como se mencionó líneas arriba, la evaluacióndel Sistema Nacional de Seguridad será conducidapor la Secretaría General de la OEA, quiencoordinará la acción de los expertosinternacionales que, conjuntamente con un grupo deexpertos locales, trabajará en tres niveles.

o En primer lugar, se analizarán cada uno de lossubsistemas que integran el SNS a través de unconjunto amplio de dimensiones, preguntas eindicadores.

o En segundo lugar, se estudiarán las relacionesexistentes entre cada uno de los subsistemas,entendiendo en este caso por relación, todaslas actividades que implican coordinación,cooperación y comunicación entre los mismos.Aquí radicará uno de los aportes novedosos dela presente propuesta y se deberá cuidar ladirección del flujo de la información en elvínculo que se establezca entre lossubsistemas. Como se intenta mostrargráficamente en la figura 2, el sentido de la


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relación es un elemento clave pues definequién es el que solicita el dato y quien lodebe aportar. A modo de ejemplo: de existiren el Ministerio de Seguridad o en la Policíauna superintendencia encargada de autorizar,monitorear y evaluar el funcionamiento de lasempresas de seguridad privada, es en este casola superintendencia la que solicitainformación y las empresas de seguridadprivadas las que la aportan. Sin embargo, elParlamento y el Poder Judicial son subsistemasque tienen la capacidad potencial de solicitarinformación a las empresas de seguridadprivada, pero en este último caso también a lapropia superintendencia de seguridad privada.

o Y en último lugar, se trabajará en ladetección de las principales necesidades que,a juicio del grupo de trabajo, representendiferentes niveles y perfiles de proyectos quepuedan ser eventualmente cubiertos poragencias nacionales o internacionales.

Elaboración teórico-metodológica de la herramientabásica para sustentar el proceso de evaluación(Matriz de subsistemas y Matriz de Relaciones).Ambas matrices serán el instrumento que orientarálos criterios de búsqueda y análisis de lossubsistemas y sus relaciones. Cualquiera de las dosmatrices ofrecen un desarrollo suficiente entérminos de dimensiones, preguntas e indicadorespara sostener el proceso de evaluación.

Selección de los subsistemas que serán abordados(se recomienda un abordaje por todos aquellossubsistemas que juegan un rol central dentro de unsistema de seguridad).

Conformación del equipo técnico según lasprioridades asumidas, para lo cual se elaboraránlos correspondientes términos de referencia.


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Recolección a distancia de información secundariadisponible sobre contextos, procesos, actores yrelaciones que pautan la realidad de la seguridaden el país objeto de la evaluación. Este procesodeberá estar en línea directa con las necesidadesde información que surgen de la matriz para cadauno de los subsistemas.

Instalación del equipo en el país. Realización deun taller de capacitación y estandarización deprocedimientos para la fase de recolección deinformación 1.

Recolección de datos secundarios por parte delequipo de trabajo: datos cuantitativos y documentossobre cada uno de los subsistemas encorrespondencia con las pautas marcadas por losindicadores y las preguntas definidas en lasmatrices. Los datos secundarios a conseguir debenadecuarse al criterio de confiabilidad y validez,criterio que los consultores deberán mantener confirmeza.

Realización de entrevistas a informantescalificados. Se sugieren los siguientes perfiles:director general o gerente general; responsable delos sistemas de información; responsable de laplanificación estratégica; responsable de recursoshumanos; operadores de nivel medio; representantesde la sociedad civil en cada área específica;académicos con seguimiento de las problemáticas;representantes políticos a nivel parlamentario.

Realización de un taller de cierre de lasactividades de campo para el análisis y elcruzamiento preliminar de la información.

Elaboración del informe final a ser entregado a lasautoridades del país.

1 Ver el detalle de la Agenda elaborada por la OEA.


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Figura 2.

¿Qué hacer con la información relevada sobre el sistema deseguridad?

Uno de los grandes desafíos en los procesos derecolección de información consiste en la elaboración deinformes que logren trascender el nivel meramente técnico yasí obtener un impacto político-institucional. El informetiene que lograr un perfil de comunicación que permita unainteracción fluida con los decisores de las políticas deseguridad de los países. En tal sentido, se sugiere que losinformes sigan la estructura narrativa presente en lalógica de la matriz de subsistemas y relaciones.

Del mismo modo, para cada ámbito de actuación dentrodel sistema nacional de seguridad se deberán detectan losprincipales indicadores para introducir un seguimiento apartir del esfuerzo inicial de evaluación. Estosindicadores deberán dar cuenta de las debilidades y lascarencias de los nudos detectados, pues desde allí laevaluación deberá ser capaz, en una segunda instancia, deelaborar perfiles de proyectos de cooperación en diversos


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ámbitos que reviertan en el corto plazo las problemáticassistémicas detectadas.

Será especialmente trascedente la promoción de líneasde cooperación que procurarán cubrir diversos proyectos decorto plazo (en las áreas de capacitación, desarrollo desistemas, etc.), y también proyectos de mediano alcanceque incorporen asuntos relacionados con estrategias deprevención, cumplimiento de la ley, rehabilitación yreinserción social.

2. Algunas sugerencias metodológicas

a) Para las entrevistas

La agenda de entrevistas a informantes calificadosdeberá estructurarse en función de las necesidades queperfiles que surgen de las dimensiones propuestas para cadauno de los subsistemas. Del mismo modo, cada informantedeberá ser sometido a una pauta de entrevista que seconstruirá con los insumo de “preguntas” expresados en laMatriz de subsistemas y relaciones.

Cada consultor deberá adaptar esas preguntas a unformato viable en un contexto de entrevista (que puedetener un rango variable de duración: entre los 45 y los 70minutos), para ello es conveniente preparar un protocolode entrevista que sirva como guía práctica.

Se sugieren los perfiles y las cantidades deentrevistas en función de la dimensión que se abordará.

Estructura: Perfiles: Director General, GerenteGeneral, Director General de Policía, Ministros de SupremaEnero 2012 Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA

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Corte, Presidente de Comisión Parlamentaria de Seguridad.Cantidad: uno por subsistema.

Recursos Humanos: Perfiles: Directores de RecursosHumanos y Directores de las áreas de formación a nivelpolicial, penitenciario o judicial. Cantidad: uno porsubsistema.

Modelos de Gestión y Resultados de Gestión: Perfiles:Director de Planificación, Responsable de los sistemas deinformación, Director de Auditorías y de Asuntos Internos,Responsable operativo de alguna zona de actuación (Policía,guardia carcelario, docente de academia, etc.). Cantidad:dos por subsistemas (en aquellos que lo justifiquen como lapolicía, las cárceles y los tribunales).

Marco Normativo: Perfiles: Directores de lasreparticiones jurídicas. Cantidad: uno por actor.

Legitimidad: Perfiles: Representantes de la sociedadcivil organizada, los medios de comunicación y el mundoacadémico. Cantidad: uno por cada subsistema.

Infraestructura: Perfiles: Responsable de las áreas deinfraestructura física y tecnológica de cada subsistema.Cantidad: dos por susbsistema.

Accountability: Perfiles: Responsables de Observatoriooficiales, voceros oficiales y responsables de la políticade comunicación. Cantidad: uno por subsistema.

El total máximo sugerido de entrevistas es de 9, sinembargo y en virtud que los subsistemas no tienen el mismopeso (número de personas que lo integran, estructura, etc)para algunos sistemas este número puede bajar notoriamente.

b) Protocolo de entrevista. Un ejemplo.

El entrevistador debe ofrecer al entrevistado unabreve descripción del estudio y de los objetivos de laentrevista. Situar al entrevistado dentro de una cadena de


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valor para el conocimiento de dimensiones relevantes de lasorganizaciones en las que trabaja.

El ejemplo que a continuación se ofrece ha sidodesarrollado para una de las aproximadamente 9 entrevistaspor subsistema (en este caso el Policial). Se puedeobservar que muchas de las preguntas surgen de la MEPS, sinembargo y a los efectos de la entrevista el conjunto depreguntas de la MEPS es apenas un indicador. Cada consultordeberá armar su propio protocolo de entrevista según lacontraparte y, en especial, según los datos que se obtenganex ante la entrevista.

También se deberá valorar durante el proceso de lasesión la necesidad o no de incluir nuevas preguntas.


Entrevista a un Director Nacional de la Policía.1. ¿Cómo es la organización de la policía en el país?1. ¿Cuántas policías existen?2. ¿Cómo es la estructura del mando policial?3. ¿Cómo se componen los órganos asesores de las

cúpulas policiales?4. ¿Cuáles son los principales cuerpos especializados en

la policía?

5. ¿Qué funciones se cumplen en la realidad que a sujuicio no son funciones estrictamente policiales?

6. ¿Cuáles son los criterios para la asignación derecursos humanos, logísticos y financieros?

7. ¿Cómo se distribuye el gasto según las áreas deintervención?

8. ¿Cuáles son las instancias técnicas responsables quela policía tiene en materia de recursos humanos,logísticos y financieros?

9. ¿Cómo evalúa las relaciones de dependencia políticade la policía? ¿La considera autónoma o condicionadapor el poder político?

10. ¿Cómo evalúa los niveles de formación de la policía?11. ¿Y el nivel salarial?12. ¿Cuáles son las principales dificultades que los

policías tienen a lo largo de su carrera?13. ¿Cuáles son las principales herramientas utilizadas

para evaluar la gestión?14. ¿Cómo considera que la ciudadanía percibe a la

policía? ¿Cuáles serían los principales reclamos?15. ¿Qué hace la policía para estar más cerca de la

gente?16. ¿Qué ideas tiene para aplicar en los vínculos entre

la policía y la gente?

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c) Estructura del Informe:

Los consultores que aborden los distintos subsistemasdeberán entregar un informe por cada uno (de no más de 20páginas). Dicho informe deber ser concreto, sin referenciasteóricas innecesarios y con la información cuantitativa(salvo aquella imprescindible) remitida a los anexos. Estosdeberán contener, a su vez, toda aquella informaciónestadística y documental que se recolectó a lo largo deltrabajo, la cual deberán tener un respaldo en mediomagnético.

El informe por subsistema tendrá la siguiente estructura:

1. Introducción. Se busca la sistematización del trabajorealizado, las dificultades encontradas y una brevesíntesis de resultados.

2. Descripción de los principales rasgos de cadasubsistema analizado a partir de las dimensionesenunciadas arriba (combinación de informacióncualitativa y cuantitativa).

3. El marco de relaciones del subsistema con los otrossubsistemas siguiendo para ello la pauta de la Matrizde Relaciones en la MEPS (puntos fuertes y puntosdébiles de cada subsistema en su relación con losdemás).

4. Constantes e hipótesis verificadas por el consultor.Teniendo en cuenta que habrá un trabajo previo, a lasentrevistas ya se irá con una buena idea de lo que se


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buscará, ello deberá ser utilizado como elementodisparador de la entrevista y verificado o no. Todosestos elementos deben estar en el informe.

5. Indicadores clave propuestos para el seguimiento. Setrata de identificar un conjunto mínimo de indicadorespara dar cuenta de los problemas y sentar una línea debase para futuras evaluaciones.

6. Recomendaciones específicas para elaboración de perfilde proyectos. El lema en esta última parte sería: antecada problema detectado, una solución tentativa sugerida. Esasolución puede pensarse desde la lógica del propiosubsistema y también desde fuera.

C. EXPERIENCIA EN EL CAMPO.

El antecedente de El Salvador


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El primer trabajo de evaluación del Sistema Nacionalde Seguridad Ciudadana tuvo lugar en El Salvador. Elrelevamiento de los datos se realizó entre los días 16 y 26de agosto de 2011 y fue llevado a cabo por un equipo de 5expertos contratados por la Secretaría General de la OEA.

En total se efectuaron cerca de 40 entrevistas ainformantes calificados de distintas instituciones yorganizaciones: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública,Policía Nacional Civil, Interpol, Centros Penales y CentrosIntermedios, Magistratura de la Sala de lo Constitucionaldel Poder Judicial, Judicatura (Jueces de instrucción, desentencia y de vigilancia penitenciaria), Fiscalía, PoderLegislativo, Gobiernos Locales, Instituto de la Niñez y laAdolescencia, entidades de empresas de seguridad privada,fundaciones, institutos de opinión pública yrepresentaciones de organismos internacionales (OEA, PNUD,BID, AECID).

Al mismo tiempo, se concretaron 4 visitas a distintosescenarios concretos de operaciones, tanto policiales comocarcelarios, para obtener de allí insumos más directossobre las realidades y las evaluaciones de los operadoresque están en contacto directos con las distintasproblemáticas asociadas con la violencia y la criminalidad.

Antes, durante y después de este relevamiento deinformación, los consultores analizaron y estudiaron enprofundidad más de 90 documentos (planes de gobierno,reportes, estudios académicos, informes estadísticos,consultorías institucionales, etc.). El 70% de ellos tienefecha posterior a la asunción en el mando del actualpresidente Funes, lo que revela el volumen y laactualización en materia documental. Este esfuerzo seconsidera especialmente importante no sólo comoconocimiento y orientación, sino además como metodología


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imprescindible para evitar la duplicación de miradas ydiagnósticos y mejorar la precisión de las recomendacionespara el curso de acciones de políticas y de cooperación.

Junto con el Informe del proyecto se entregó un

paquete de cinco propuestas concretas para poder cubriraquellas carencias que surgieron del estudio realizado.

La experiencia cosechada en El Salvador deja unacantidad de lecciones aprendidas. En primer lugar, todotrabajo de relevamiento de información en el campo debe irprecedido de un marco teórico y conceptual losuficientemente abarcativo. De esta forma, se garantiza queningún aspecto medular quede por fuera de la indagatoria.

En segundo lugar, es muy relevante obtener ycontextualizar los principales indicadores estratégicos queinvolucran el trabajo de cada uno de los subsistemas. Unalectura analítica y rigurosa de dichos indicadores siemprees una fuente importante para muchas recomendaciones.

En tercer lugar, las observaciones que se realicen alo largo del estudio tienen que tomar en cuenta de formapermanente las principales sugerencias emanadas de otrosestudios y documentos con peso académico e institucional.Esto permitirá reafirmar muchas de las sugerencias yprecisar mejor aquellas que se consideren pertinentes.

En cuarto lugar, el contenido de las distintasentrevistas no puede transformarse de manera directa en elcontenido del informe. El consultor debe lograr traducirese contenido en líneas analíticas que habiliten unacomprensión más profunda de las debilidades y lasfortaleces del sistema nacional de seguridad ciudadana. Lanecesidad de priorizar, profundizar y mejorar eldiagnóstico de los nudos más complejos en las “relaciones”


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entre los subsistemas se muestra como una lección aprendidade importancia estratégica.

Finalmente merece una mención especial, algunasdificultades con que el equipo se encontró para concertarentrevistas especialmente con actores que no estabandirectamente vinculados con la contraparte nacional, elMinisterio de Justicia y Seguridad Pública, y que dependíande otros poderes del Estado o bien eran independientes. Lacoordinación debería considerar formas diferentes deaproximación a los diferentes actores ello, en virtud deque están involucrados los tres poderes del Estado y parala evaluación las relaciones operativas y formales son unode los elementos claves del análisis.


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