Il government shutdown negli Stati Uniti d'America

federalismi.it n. 24/2013

IL GOVERNMENT SHUTDOWN NEGLI STATI UNITI D'AMERICA*

di

Gabriele Conti

(Dottorando di Ricerca in Teoria dello Stato ed Istituzioni Politiche Comparate

Sapienza – Università di Roma)

4 dicembre 2013

Sommario: 1. Il bilancio federale degli Stati Uniti d'America – 2. Il government shutdown

nell'ordinamento statunitense – 3. Lo shutdown dei Governi Clinton e Obama.

1. Il bilancio federale degli Stati Uniti d'America

Il processo di formazione del federal budget negli Stati Uniti d’America coinvolge sia il

potere esecutivo che quello legislativo, prestandosi pertanto ad uno scontro non solo tra

poteri, ma anche tra maggioranza e opposizione – è possibile poi che al Congresso vi siano

due differenti maggioranze, com'è il caso nel primo biennio del secondo mandato Obama – e

tra i diversi organismi che prendono parte al cosiddetto congressional budget process: “il

conflitto si manifesta tra il partito Repubblicano e quello Democratico (e spesso anche al loro

interno) e tra il Legislativo e l'Esecutivo. Il processo di budgeting genera uno scontro tra le

commissioni di merito che hanno la competenza a legiferare sui programmi federali e le

commissioni di spesa, che controllano invece una larga fetta delle spese federali, e tra le

commissioni responsabili per la legislazione tributaria e quelle responsabili per le decisioni di

spesa”1.

* Articolo sottoposto a referaggio.

1 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Institution

Press, 2007, p. 2, traduzione mia.

www.federalismi.it 2

Gli organi che partecipano al processo di budgeting devono giungere ad un accordo entro la

fine dell'anno fiscale, fissata al 30 Settembre, al fine di fornire al governo federale le risorse

necessarie per il suo funzionamento. Ciò che rileva è innanzitutto il rigido schema temporale

cui è sottoposto il processo di budgeting: se alla mezzanotte ed un minuto del primo Ottobre

di ogni anno non si è giunti ad un accordo sul federal budget a causa della mancata

approvazione da parte del Congresso di determinati spending bills, ovvero per l'apposizione

del veto presidenziale, le attività del governo vengono limitate e determinati programmi

federali vengono sospesi (si tratta dell’istituto del government shutdown che verrà analizzato

in dettaglio nei successivi paragrafi).

Le leggi in materia di procedura di formazione del budget federale hanno implementato e, in

alcuni casi esteso, il dettato costituzionale relativo al power of the purse, delimitando

progressivamente lo spazio di manovra del Congresso e del Presidente.

In linea di principio, la Costituzione degli Stati Uniti d'America stabilisce che tutti gli

stanziamenti federali debbano essere autorizzati dalla legge (Articolo 1, Sezione IX, Comma

7) e che tutti i progetti di legge relativi a misure fiscali debbano essere votati dal Congresso

(Articolo 1, Sezione VII, Comma 1) e successivamente approvati dal Presidente (Articolo 1,

Sezione VII, Comma 2)2. Il Presidente ha comunque il potere di rinviare gli spending bills

alle Camere ma il veto presidenziale può, com'è noto, essere superato se il provvedimento

rinviato viene votato a maggioranza dei due terzi sia alla Camera dei Rappresentanti che al

Senato (Articolo 1, Sezione VII, Comma 2)3.

Da un lato la Costituzione attribuisce il potere di spesa al Congresso4 – e questi lo esercita

attraverso l'emanazione di specifiche leggi di autorizzazione (authorizing laws)5 e leggi di

stanziamento (appropriations laws)6; dall'altro, però, non stabilisce con quali modalità debba

2 “Tutti i progetti di legge relativi a misure fiscali dovranno essere presentati dalla Camera dei

rappresentanti; ma il Senato potrà concorrervi, come per gli altri progetti di legge, proponendo emendamenti /

Qualsiasi progetto di legge, che abbia ottenuto l'approvazione della Camera dei rappresentanti e del Senato,

dovrà essere sottoposto, prima che diventi legge, al Presidente degli Stati Uniti; qualora egli lo approvi, lo

firmerà; in caso contrario, lo rinvierà, con le sue obiezioni, alla Camera da cui è stato proposto”.

3 “Qualora, dopo questo riesame, due terzi dei membri della Camera suddetta si dichiarino a favore del

progetto di legge, questo sarà rinviato, insieme con le obiezioni del Presidente, all'altra Camera, da cui verrà

riesaminato in maniera analoga; e se anche qui sarà approvato con una maggioranza di due terzi, acquisterà forza

vincolante”.

4 Vedi M. L. SEGUITI (a cura di), “La riforma del bilancio federale U.S.A.”, Napoli, Edizioni Scientifiche

Italiane, 1994, p. 20.

5 “Congress must first pass a law setting up the program and specifying how it operates before it

appropriates funds for that purpose”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington,

Brookings Insitution Press, 2007, p. 56.

6 “Congress has two distinct processes for establishing and funding federal programs and agencies. One

leads to the enactment of authorizing legislation, which establishes the legal basis for the operation of federal

agencies and programs. The other culminates in the appropriation of money, which enables agencies to incur

obligations and expenditures. These steps are usually taken in separate measures, but sometimes they are


svolgersi il processo di formazione del budget (nel 1787 non esisteva infatti alcuna pratica di

budgeting)7.

La legislazione in materia di budgeting, pur esigua, ha seguito un lungo corso durante il quale

le competenze del Congresso sono state dapprima ristrette, favorendo pertanto l'intervento

presidenziale, per poi essere nuovamente allargate con il Budget and Accounting Act del

19748.

Nel 1865 la Camera dei Rappresentanti diede vita alla Appropriations Committee

(commissione di spesa), dividendo di fatto la competenza per la legislazione di entrata e di

spesa ed attribuendo quest'ultima alla nuova commissione. Fino ad allora la competenza per la

legislazione di bilancio era unitaria e faceva capo alla Ways and Means Committee. Due anni

più tardi anche il Senato si dotò di una Appropriations Committee, affiancandola così alla

Finance Committee, commissione senatoriale corrispondente alla Ways and Means Committee

della Camera9.

Nel 1885 la Camera dei Rappresentanti ridusse tuttavia le competenze di spesa della propria

Appropriations Committee, trasferendo alle commissioni di merito “per la difesa, gli affari

esteri, le poste e gli affari indiani anche l'approvazione dei relativi stanziamenti”10

. In tal

modo la procedura congressuale per l'approvazione del bilancio era non solo priva di una

disciplina formale ma era anche caratterizzata da un forte decentramento funzionale.

L'azione congressuale era dunque la risultante di azioni non coordinate, poste in essere da

organismi spesso in opposizione tra loro: non a caso la dottrina statunitense ha sottolineato a

più riprese come “conflict is endemic in budgeting”11

e che la scarna disciplina in materia di

budget process abbia contribuito ad acuire le tensioni tra gli organi che prendono parte a tale

processo12

. Con la fine della prima guerra mondiale e la successiva impennata dei disavanzi di

bilancio si sentì l'esigenza di dotare sia l'Esecutivo che il Congresso di strumenti più efficaci

per il controllo delle spese: le Appropriations Committees riacquistarono quindi, tra il 1920 ed

combined in direct spending legislation. The distinct actions are prescribed by House and Senate rules, which bar

unauthorized appropriations and the insertion of legislation into appropriation bills. Although the rules are

sometimes waived or disregarded and allow for certain exceptions, they define the boundaries of authorizing

legislation and appropriation measures”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”,

Washington, Brookings Insitution Press, 2007, p. 191.

7 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution

Press, 2007, p. 10

8 In M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e

statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 4.

9 Vedi M. MESCHINO, op. cit., p. 3.

10 In M. MESCHINO, op. cit., p. 5.

11 I. S. RUBIN, “Understanding the Role of Conflict in Budgeting,” in R. T. Meyers, “Handbook of

Government Budgeting”, San Francisco, Jossey-Bass, 1999, p. 30.




il 1922, la competenza esclusiva su tutte le materie di spesa e furono istituite al loro interno

dieci sottocommissioni – passate poi a dodici nel 2007 – “ciascuna specializzata nell'esame

dei provvedimenti di spesa interessanti settori omogenei dell'organizzazione e dell'attività

dell'Esecutivo”13

.

Nel 1921 fu invece approvato il Budget and Accounting Act con il quale si richiedeva al

Presidente di presentare annualmente al Congresso una proposta di budget14

e vietava alle

singole agenzie e ai dipartimenti di presentare autonomamente le proprie “appropriations

requests”15

. In tal modo l'azione del governo diveniva maggiormente incisiva e con la

proposta di budget del Presidente si avviava formalmente l'intero processo di budgeting. Il

Budget and Accounting Act del 1921 dava vita inoltre al Bureau of the Budget in seno al

Dipartimento del Tesoro, divenuto in seguito l'Office of Management and Budget (OMB), un

ufficio di supporto cui venne affidato il compito di fornire al governo le linee guida per la

formazione della proposta di budget presidenziale. Fu inoltre creato il General Accounting

Office, un organo con “funzioni di ausilio al controllo congressuale sulla gestione della spesa

pubblica”16

.

Il Budget presidenziale non ha valore di legge ma le proposte del governo sono divenute

progressivamente più stringenti ed il Congresso si è spesso limitato a ratificare quanto già

stabilito nel President's annual budget request. L'unico potere sostanziale in capo al

Presidente degli Stati Uniti nel processo di budgeting è rimasto però quello – asimmetrico –

del veto17

. Il veto presidenziale si è rivelato efficace soprattutto quando il Presidente ha

ritenuto opportuno destinare minori fondi a determinate agenzie rispetto a quanto previsto dal


14 “Sect. 201: The President shall transmit to Congress on the first day of each regular session, the Budget,

which shall set forth in summary and in detail: a) Estimates of the expenditures and appropriations necessary i

his judgment for the support of the Government for the ensuing fiscal year; except that estimates for such year

for the Legislative Branch of the Government and the Supreme Court of the United States shall be transmitted to

the President on or before October 15th

of each year, and shall be included by him in the Budget without

revision; b) His estimates of the receipts of the Government during the ensuing fiscal year under laws existing at

the time the Budget is transmitted and also under the revenue proposals, if any, contained in the Budget: c) The

expenditures and receipts of the Government during the last completed fiscal year; d) Estimates of the

expenditures and receipts of the Government during the fiscal year in progress; e) The amount of annual,

permanent, or other appropriations, including balances of appropriations for prior fiscal years, available for

expenditures during the fiscal year in progress, as of November 1 of such year; f) Balanced statements of the

condition of the Treasury at the end of the last completed fiscal year, the estimated condition of the Treasury at

the end of the ensuing fiscal year if the financial proposals contained in the Budget are adopted; g) All essential

facts regarding the bonded and other indebtedness of the Government; and h) Such other financial statements

and data as in his opinion are necessary or desirable in order to make known in all practicable detail the financial

condition of the Government”.

15 M. RODGERS, D. SULLIVAN, “Reconsidering the President’s Commission on Budget Concepts of 1967”,

Briefing Paper n. 30, Harvard Law School, 5 October 2006, p. 1.


17 D. R. KIEWIET, M. D. MCCUBBINS, “Presidential influence on Congressional Appropriations

Decisions”, American Journal of Political Science, Vol. 32, n. 3, August 1988, pp. 714 e ss.


Congresso; al contrario, l'apposizione del veto presidenziale per la richiesta di maggiori fondi

ha incontrato maggiori ostacoli18

.

Tra il 1922 e il 1974 il Congresso ha progressivamente “disperso le proprie procedure

finanziarie” e l'intervento delle Appropriations Committees venne spesso vanificato mediante

il ricorso alle cosiddette “backdoor spending”, formule che conferivano alle commissioni

competenti per materia “decisioni sostanzialmente definitive in materia di spesa”19

. Un

tentativo di riaggregazione delle competenze per le commissioni di spesa si ebbe nel 1946,

con il Legislative Reorganization Act, allorquando nuovi disavanzi di bilancio resero

necessari interventi di razionalizzazione delle procedure di budgeting. Il tentativo andò però a

vuoto e fino agli anni '70 il procedimento congressuale di budgeting fu caratterizzato

“dall'intreccio casuale di competenze e decisioni”20

.

In tal modo il Congresso era “globalmente indebolito” dinanzi al Presidente, l'unico soggetto

capace di fornire un quadro unitario di bilancio. In questa situazione, il conflitto tra Presidente

e Congresso poteva emergere solo se “la sommatoria delle azioni del Congresso” fosse andata

contro le scelte del Presidente. Alla fine degli anni '60, il Presidente Nixon si oppose ad

alcune decisioni del Congresso ricorrendo all'impoundment, ovvero stabilendo il blocco dei

fondi stanziati con legge. Si sostenne, in ragione di tale azione, che “poiché il Congresso

approvava i programmi di spesa senza raffrontarli con le entrate, né ordinarli in priorità sulla

base si scelte generali preventive, l'Esecutivo dove[sse] ritardarne o annullarne la

realizzazione laddove incoerenti con quella valutazione globale della situazione economica e

delle connesse esigenze di bilancio, che soltanto l'Esecutivo stesso era in grado di

compiere”21

.

Il semplice divieto di impoundment “avrebbe però colpito l'effetto ma non la causa” poiché

l'obbligo di esecuzione delle spese non avrebbe inciso sul procedimento congressuale di

formazione del budget, rendendolo coerente: “il controllo sullo impoundment conduceva

perciò, direttamente, al suo presupposto necessario, cioè al controllo sul bilancio federale e,

quindi, alla riappropriazione da parte del Congresso delle scelte fondamentali della politica

della finanza pubblica”.

In seguito ad un lungo dibattito, il 12 Luglio 1974 il Presidente Nixon firmò, a due settimane

dalle sue dimissioni, il Congressional Budget and Impoundment Control Act: la legge del

18 D. R. KIEWIET, M. D. MCCUBBINS, “Presidential influence on Congressional Appropriations

Decisions”, American Journal of Political Science, Vol. 32, n. 3, August 1988, p. 713.





1974 introduceva una procedura di approvazione della legge finanziaria “in una sequenza

ordinata e riferita a scelte generali di bilancio”22

che di fatto riassegnava al Congresso un

ruolo centrale all'interno del processo di formazione del budget federale.

L'innovazione principale apportata dalla legge del 1974 è consistita nel “modificare lo schema

procedurale” della formazione del bilancio introducendo “la fase della decisione congressuale

sui totali di bilancio come parametro per l'attività legislativa”, fase che si pone

immediatamente dopo la presentazione della proposta di bilancio da parte del governo. In tal

modo “il bilancio federale non è più determinato dalla combinazione casuale dei risultati della

legislazione sul terreno precostituito della proposta presidenziale, ma dal confronto con questa

di scelte consapevoli, alternative o meno, fatte dal Congresso per tradurle nella

legislazione”23

.

Il Titolo II del Congressional Budget Act ha istituito il Congressional Budget Office (CBO)24

il cui compito principale è quello di fornire “information, data, estimates and statistics25

ai

vari organismi che prendono parte al congressional budget process. In tal modo il Congresso

è stato dotato, al pari del governo, di un organismo di supporto che di fatto ne rafforza

organicamente l'autonomia in fase di approvazione del bilancio26

: il CBO “assicura al

Congresso una fonte indipendente dall'Esecutivo e neutrale (non partisan) di informazioni e

analisi economiche di bilancio”27

. L'Office of Management and Budget del governo e il CBO

però forniscono spesso stime divergenti tra loro28

, alimentando anche sotto questo aspetto il

conflitto tra poteri (lo shutdown del Governo Clinton fu causato proprio da un contrasto tra

OMB e CBO sulle stime dell'impatto settennale del programma Medicare rilevate per il

periodo 1996 – 2002).

La legge del 1974 ha poi introdotto, al Titolo I, le Commissioni bilancio per il Senato e la

Camera dei Rappresentanti (House and Senate Budget Committees), accentrando così

nuovamente le competenze in materia di budget ma mantenendo la separazione tra la Ways

and Means Committee alla Camera e la Finance Committee al Senato e le rispettive

commissioni di spesa29

. La Committee on the Budget della House of Representatives è





25 Sect. 201(c) del Congressional Budget Act del 1974.

26 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington D. C., Brookings

Institution Press, 2007, p. 2.


28 Vedi B. SMITH, “CBO vs. OMB”, politico.com, 20 Marzo 2009.

29 Si veda J. SASSER, “Budget process law annotated.”, Washington D. C., Government Printing Office,

1993, pp. 43 e ss.. V. anche M. MESCHINO, op. cit., p. 45: “sul piano istituzionale sono state istituite due nuovi


composta da cinque membri della Commissione di spesa, da cinque membri della Committee

on Ways and Means, da undici membri provenienti dalle standing committees, da un leader

del partito di maggioranza e da un leader del partito di minoranza30

e deve essere rinnovata

ogni quattro anni. La Committee on the Budget del Senato non pone invece limiti alla durata

del mandato dei suoi membri.

Secondo il dettato del Congressional Budget Act del 1974, il Presidente degli Stati Uniti è

tenuto a presentare la propria proposta di bilancio (President's Annual Budget Request)31

quindici giorni dopo la prima seduta del Congresso del nuovo anno solare (che si tiene entro

Gennaio) e non oltre il primo Lunedì di Febbraio di ogni anno. Entro il primo Aprile, il CBO

trasmette alle Commissioni bilancio una relazione sulle alternative di bilancio e sull'ordine

delle priorità da seguire. Entro il 15 Aprile le Committees on the Budget riferiscono alle

rispettive assemblee sulla prima concurrent resolution sui totali di bilancio, che deve essere

adottata entro il 15 Maggio. Si ricordi che tale concurrent resolution non ha valore coercitivo

ma si pone come prima piattaforma per il Congresso per l'esame e la successiva approvazione

della legislazione finanziaria. L'iter legislativo per la normativa di bilancio deve concludersi

entro il 25 Settembre: la legislazione finanziaria trova i suoi limiti nei totali di bilancio

indicati in una seconda concurrent resolution, da adottare invece entro il 15 Settembre32

.

L'adozione di una seconda resolution permette di apportare modifiche ai totali di bilancio

stabiliti nella prima resolution se eventuali mutamenti delle condizioni economiche del Paese

lo abbiano reso necessario.

Le concurrent resolutions stabiliscono i tetti di spesa oltre i quali la legislazione non può

deliberare (al contrario, esse costituiscono un parametro verso il basso per la legislazione sulle

Commissioni bilancio, che si aggiungono al sistema delle Commissioni di merito e di spesa per l'elaborazione e

approvazione in sede referente delle due risoluzioni di bilancio. Si è pensato infatti che l'inserzione nella vecchia

sequenza procedurale del cuneo delle risoluzioni richiedesse organi congressuali nuovi, uniti con il sistema e

volti alla sua affermazione, con una ripartizione di lavoro che veda i budget committees concentrati sul quadro

delle compatibilità finanziarie e le commissioni tradizionali sulle decisioni sostanziali e sul controllo serrato

dell'Esecutivo”.

30 Vedi J. SASSER, “Budget process law annotated.”, Washington D. C., Government Printing Office,

1993, p. 24.

31 Vedi R. LONGLEY, “About the President's Annual Budget Request”, in usgovinfo.about.com.

32 “Le fasi decisive su cui ruota l'intera procedura sono quelle che sfociano nell'approvazione delle due

risoluzioni di bilancio previste, rispettivamente, per il 15 Maggio e il 15 Settembre. Ciascuna risoluzione dovrà

indicare: 1) il totale giudicato appropriato della spesa, sia in competenza che in cassa; 2) i sub-totali di

competenza e di cassa per ciascuna delle classificazioni funzionali di bilancio: 3) l'ammontare dell'avanzo o del

disavanzo; 4) il totale dell'entrata giudicato appropriato; 5) il livello del debito pubblico. Le risoluzioni, essendo

concurrent, non hanno forza di legge e non spiegano quindi efficacia nei confronti dell'Esecutivo bensì hanno

validità esclusiva per l'ordinamento congressuale. Esse non limitano perciò direttamente le spese federali ma

hanno l'unica funzione di guida dell'operato futuro del Congresso per quanto riguarda la legislazione sulle

entrate, le spese e l'indebitamento, con la cui approvazione si limita e autorizza, infine, la stessa attività di

gestione dell'Esecutivo”, in M. MESCHINO, op. cit., p. 43.


entrate). I totali stabiliti con la prima risoluzione congiunta prendono il nome di “targets” e,

come visto, non sono vincolanti per il Congresso a differenza dei totali stabiliti nella seconda

concurrent resolution: questi ultimi costituiscono invece “ceilings”, ovvero “soffitti” verso

l'alto (per le spese) e verso il basso (per le entrate) oltre i quali il Congresso non può sforare.

L'adozione di due differenti resolutions, la prima delle quali non vincolante, permette, come

visto, di “non irrigidire le scelte di bilancio vari mesi prima dell'inizio dell'anno finanziario”33

e lascia immutata la discrezionalità delle commissioni di spesa nelle scelte strategiche per la

modulazione del budget.

Il 15 Maggio, con l'adozione della prima resolution, si conclude anche l'esame referente

“delle proposte di legislazione sostanziale, con la quale il Congresso ha il quadro delle

richieste di spesa per la deliberazione tempestiva delle approvazioni di spesa, tramite gli

appropriations act”34

-

Gli ultimi due titoli (Titoli X e XI) del Congressional Budget Act del 1974 sono infine

dedicati alla disciplina delle ipotesi di rinvio o di mancata esecuzione da parte del governo

delle spese deliberate dal Congresso (impoundment): “la nuova disciplina ha risolto

definitivamente la controversia a favore del Legislativo, attribuendogli il potere di decidere

sulle richieste di impoundment che il Presidente deve trasmettergli ogni qualvolta ritenga di

dovervi ricorrere. A questo scopo sono stati distinti due tipi di impoundment: la richiesta di

non eseguire la spesa deliberata (rescissione) e quella di rinviarla (deferral)”35

. La nuova

disciplina lascia al Presidente la possibilità di modulare le spese ma nega che Egli possa

vanificare le scelte del Legislativo, configurando pertanto il procedimento di impoundment

come “un'eccezione” al normale processo di budgeting.

Il Budget Act del 1974 richiede al Congresso di determinare in maniera organica tutti i livelli

di spesa tramite una propria resolution anziché deliberare sulle richieste di spesa “one at a

time and letting the overall level of spending be determined residually”36

come avveniva in

passato. La centralizzazione delle competenze congressuali e l'adozione di risoluzioni

organiche avrebbe permesso, secondo i proponenti della legge del 1974, di limitare

considerevolmente i livelli di spesa: “many of the proponents of the act believed that the

budget process would lead to a lower level of spending than would otherwise occur. Their




36 In J. FEREJOHN, K. KREHBIEL, “The Budget Process and the Size of the Budget”, American Journal of

Political Science, Vol. 3, n. 2, May 1987, p. 296.


argument was that each member of Congress has programs in which he or she is especially

interested and consequently attempts to expand through generous appropriations”37

.

La legge del 1974 ha formalizzato le procedure di budget process e di appropriations process,

anteponendo il primo di tali processi al secondo: all'interno del budget process viene stabilito

il cosiddetto “size of the budget”38

, mentre lo appropriations process si limita a modulare il

totale di bilancio tramite le varie sottocommissioni delle Appropriations Committees di

Camera e Senato le quali provvedono ogni anno all'adozione di dodici diversi appropriations

bills (uno per ciascuna sottocommissione).

In linea generale, il Congresso e il Presidente possono presentare due previsioni di bilancio

divergenti e se non trovano un accordo entro la fine dell'anno fiscale, può attivarsi il

meccanismo di shutdown39

. Al termine del processo di formazione del budget vengono così a

configurarsi tre possibili scenari40

: in una prima ipotesi il Congresso fa passare l'intero budget,

ovvero il Presidente non oppone veti agli spending bills approvati dal Legislativo prima del

primo Ottobre; in caso di mancato accordo tra i partiti al Congresso, ovvero per l'apposizione

di un veto presidenziale su determinati provvedimenti approvati dal Legislativo, è possibile

estendere temporaneamente una o più misure adottate nel corso del precedente anno fiscale

(con le cosiddette interim continuing resolutions) fino a quando non si addiviene ad un'intesa

per l'adozione di stanziamenti validi per l'intero anno fiscale (full-year appropriations); nel

caso, infine, in cui il Presidente ed il Congresso o le Camere non giungano ad un accordo,

ovvero le interim continuing resolutions non sono tradotte in legge o prorogate con nuove

CRs nel corso dell'anno fiscale, il Governo si trova nell'impossibilità di gestire fondi per le

attività federali ed entra in shutdown41

.

Il procedimento di shutdown è sottoposto tuttavia a delle limitazioni: l'Attorney General

Civiletti stabilì che la norma dell'Antideficiency Act sull'arresto del Governo federale doveva

essere interpretata in senso restrittivo (fino ad allora non era stata nemmeno applicata). La

procedura di arresto del Governo federale è dunque strettamente legata a quella

interpretazione della norma dell'Antideficiency Act mentre il Budget Act del 1974 si limita a

tracciare un canale all'interno del quale il meccanismo di shutdown può attivarsi. La opinion





39 Vedi J. V. SATURNO, “The Congressional Budget Process: A Brief Overview”, Congressional Research

Service, The Library of Congress, RS20095, January 28, 2004.

40 In C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional

Research Service, September 25, 2013, p. 2.

41 In C. T. BRASS, op. cit., p. 2.


di Civiletti ha posto in essere alcuni paletti alla procedura di shutdown: l'arresto del governo è

impraticabile nei casi stabiliti per legge (exceptions authorized by law) e nel caso in cui

vengano attentati la sicurezza della vita umana o la proprietà (human life and property

exceptions)42

.

Il GAO ha successivamente individuato quattro sotto tipi della categoria di eccezioni

“authorized by law”43

. Si tratta in particolare delle “activities funded with appropriations of

budget authority that do not expire at the end of one fiscal year; activities authorized by

statutes that expressly permit obligations in advance of appropriations, such as contract

authority; activities authorized by necessary implication from the specific terms of duties that

have been imposed on, or of authorities that have been invested in, the agency; obligations

necessarily incident to presidential initiatives undertaken within his constitutional powers”44

.

L'OMB ha invece fornito al governo, con una propria circolare45

, le linee guida da seguire

durante i periodi di funding gap: la sezione 124 della circolare ribadisce che i funzionari del

governo federale “may not incur any obligations that cannot lawfully be funded from prior

appropriations unless such obligations are otherwise authorized by law. Federal officers may

incur obligations as necessary for orderly termination of an agency's functions, but funds may

not be disbursed”. La sezione 124.2 stabilisce inoltre che ogni agenzia federale debba fornire

uno “shutdown plan”: “Agency heads, in consultation with their general counsels, must

develop and maintain plans for an orderly shutdown in the event of the absence of

appropriations”. Negli “shutdown plans” vengono elencate le agenzie che continueranno le

proprie attività e quelle che invece chiuderanno nel periodo di shutdown; le varie agenzie

sono tenute inoltre a fornire tutte le informazioni relative al proprio personale, indicando quali

funzionari verranno sottoposti al regime di furlough e quali invece continueranno a lavorare

(retained o excepted).

Non a caso, l'effetto immediato dello shutdown è il cosiddetto “shutdown furlough”: l'arresto

del governo federale comporta infatti l'automatico congedo di una parte degli impiegati

dell'amministrazione cui si riferisce il funding gap. Si tratta di un “temporary, nonduty,

nonpay status”46

che non determina al contrario, il blocco immediato dei servizi: molti




45 Vedi il testo completo su www.whitehouse.gov/omb/circulars_a11_current_year_a11_toc


http://www.whitehouse.gov/omb/circulars_a11_current_year_a11_toc


impiegati infatti continuano a lavorare senza stipendio e senza la garanzia di essere pagati

successivamente per il lavoro svolto durante il periodo di funding gap47

.

Nei prossimi due paragrafi saranno analizzati gli ultimi due casi di shutdown, ovvero quelli

occorsi durante il primo mandato Clinton (1995-96) e durante il secondo mandato Obama

(2013): in tal modo è possibile mettere in luce gli effetti sostanziali dello shutdown, ovvero le

implicazioni che l’arresto del governo federale comporta sulle government operations e sui

servizi pubblici federali. Si tratta dei due casi di shutdown di più lunga durata (se si esclude lo

shutdown del 1978, durato 18 giorni), caratterizzati da una dura contrapposizione tra poteri –

nel primo caso – e tra Partito Democratico e Partito Repubblicano al Congresso – nel

secondo.

2. Il government shutdown nell'ordinamento statunitense

Dalla mezzanotte ed un minuto del primo Ottobre 2013, il governo degli Stati Uniti ha

interrotto le sue attività, ad eccezione di quelle ritenute “essenziali”, a causa della mancata

approvazione del federal budget48

, ovvero per la mancata approvazione in Senato della

Continuing Appropriations Resolution, 2014 (H.J.Res.59), una proposta di legge relativa alla

determinazione del livello di spesa per la gestione delle attività di alcuni importanti

dipartimenti del governo federale e per l'attuazione dei programmi di spesa federali.

Questa particolare situazione giuridica prende il nome di “government shutdown”49

e può

essere tradotta come “arresto del governo federale”: senza l'approvazione di apposite leggi di

stanziamento (appropriations act) le strutture del governo federale (i dipartimenti e le relative

agencies) sono costrette a chiudere, determinati servizi e programmi di spesa vengono sospesi

o limitati e parte del personale amministrativo viene temporaneamente congedato

(furloughed)50

o continua a lavorare senza stipendio fino a quando non sopraggiungano leggi

47 “Nevertheless, in historical practice, federal employees who have been furloughed under a shutdown

generally have received their salaries retroactively as a result of legislation to that effect”, in C. T. BRASS, op.

cit., p. 8.

48 Vedi F. RAMPINI, “Shutdown, Obama: Ecco cosa succederà. Repubblicani all'apice

dell'irresponsabilità”, Repubblica, 30 Settembre 2013; v. anche “Il Governo degli Stati Uniti chiude”, ilpost.it, 1

Ottobre 2013.

49 Vedi C. T. BRASS, op. cit., p. 1: “if conflict within Congress or between Congress and the President

impedes the timely enactment of annual appropriations acts or continuing resolutions, a government shutdown

may occur.”

50 Vedi M. S. LYNCH, “Sequestration as a Budget Enforcement Process: Frequently Asked Questions”,

Congressional Research Service, February 27, 2013.


di spesa valide per il nuovo anno fiscale che rimettano in moto le varie government

operations51

.

Utilizzando un termine improprio per la forma di governo presidenziale, il government

shutdown riflette quella che potrebbe essere definita come “crisi di governo”: ciò che viene a

mancare non è però il rapporto di fiducia tra poteri, inesistente nel modello presidenziale,

quanto piuttosto l'autorizzazione di spesa da parte del Congresso, tale da determinare il blocco

temporaneo delle attività di alcune strutture dell'Esecutivo.

Lo shutdown del governo non si verificava da diciassette anni: nel mese di Novembre del

1995, durante il primo mandato Clinton, l'impasse durò sei giorni. Il Presidente e il Congresso

avevano trovato però un accordo della durata di quattro settimane, rinviando di fatto la crisi a

Dicembre. In mancanza di un nuovo accordo, le attività del governo furono bloccate per altri

ventuno giorni. Il braccio di ferro tra il Presidente e i repubblicani, che allora avevano la

maggioranza in Congresso, si concluse con un compromesso solo il 26 Aprile 1996.

In linea di principio, il meccanismo dello shutdown scatta in virtù della previsione

costituzionale secondo la quale “no money shall be drawn from the treasury, but in

consequence of appropriations made by law” (Articolo 1, Sezione IX, Comma 7). Si tratta

della “appropriations clause”, la disposizione costituzionale che attribuisce al Congresso il

cosiddetto potere di spesa (power of the purse).

Tuttavia, è solo con l'Antideficiency Act del 188452

che al governo viene esplicitamente

vietato di eccedere le spese all'infuori dell'ammontare stabilito per legge: “an officer or

employee of the United States Government or of the District of Columbia government may not

– (A) make or authorize an expenditure or obligation exceeding an amount available in an

appropriation or fund for the expenditure or obligation; (B) involve either government in a

contract or obligation for the payment of money before an appropriation is made unless

authorized by law” (31 U.S.C. §1341,1)53

. Si tratta dunque di una legge il cui obiettivo

principale è quello di disporre “l'effettivo controllo della gestione delle spese del Governo, per

prevenire la mancanza di fondi (deficiency) o la richiesta di fondi supplementari, e per fissare

la responsabilità dei funzionari del Governo che incorrono in tali deficiencies o incorrono in

nuove spese senza una previa autorizzazione stabilita per legge”54

.

51 Vedi R. T. MEYERS, “Late Appropriations and Government Shutdowns: Frequency, Causes,

Consequences, and Remedies”, Public Budgeting and Finance, Vol. 17, September 1997, p. 30 e ss..

52 Vedi GAO, “Principles of Federal Appropriations Law”, Third Edition, Volume II, Management

Concepts Press, February 2006, pp. 48 e ss.

53 In http://www.law.cornell.edu/uscode/text/31/1341

54 In GAO, “Principles of Federal Appropriations Law”, Third Edition, Volume II, Management Concepts

Press, February 2006, p. 49, traduzione mia.

http://www.law.cornell.edu/uscode/text/31/1341


Precedentemente, una legge del 182055

vietava solo ad alcuni dipartimenti di incorrere in

nuove obbligazioni durante i cosiddetti periodi di “appropriations lapse”, ovvero i periodi per

i quali non erano stati autorizzati nuovi fondi. Nel 187056

tale disposizione fu estesa a tutti i

dipartimenti del governo federale mentre con l'Antideficiency Act del 1884 venivano vietati

anche i “voluntary services”. Fino ad allora, infatti, durante i periodi di appropriations lapse

si era fatto ricorso a servizi di volontari che permettevano di dare continuità all'azione di

governo: “if even voluntary services are unlawful, this means that during an appropriations

lapse an affected department must shut down. But frequently, the affected departments used to

stay open, apparently staffed by volunteers”57

. Alcune strutture del governo tendevano poi a

spendere la totalità dei fondi stanziati già nei primi mesi dell'anno fiscale ed erano costrette a

chiedere nuovi finanziamenti nel corso dell'anno fiscale per coprire tali “coercive

deficiencies”58

. In tal modo non si procedeva mai alla chiusura degli uffici del governo e lo

stesso Congresso tendeva poi a ratificare ex post le spese sostenute da quest'ultimo durante i

periodi di appropriations lapse59

.

Nel 1974 il Congresso adottò, come visto, il Congressional Budget and Impoundment Control

Act che stabiliva, per la prima volta, un procedimento congressuale per la formazione del

budget federale (congressional budget process) e autorizzava le camere ad adottare una

risoluzione congiunta sui totali di bilancio (congressional budget resolution). Il Congresso

otteneva così una maggiore capacità di controllo nella definizione delle spese federali ma

entrava potenzialmente in conflitto con il governo poiché la resolution del Congresso poteva

divergere con la proposta di bilancio presidenziale: fino ad allora, infatti, in base al Budget

and Accounting Act del 1921 il Presidente presentava ogni anno una proposta di budget

mentre il Congresso “interveniva su tale progetto senza elaborare scelte alternative”60

.

Il Congressional Budget Act aveva così istituzionalizzato il conflitto tra poteri: “allargando le

responsabilità del Congresso in tema di Budget, il Congressional Budget Act del 1974 non ha

alterato il ruolo del Presidente. Come in passato, il Presidente presenta una proposta di Budget

ogni anno, e il Congresso può accettare o rigettare le sue raccomandazioni. Ma con il

55 Act of May 20, ch. 52, sec. 6, 3 stat. 567, 568 (1820).

56 Act of July 12, 1870, ch. 251, sec. 7, 16 Stat. 230, 251 (1870).

57 In A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.

2/2000, p. 280.

58 L. WILMERDING, P. W. WAGER, “The Spending Power: A History of the Efforts of Congress to Control

Expenditures”, Southern Economic Journal, Vol. 11, n. 1, July 1944, pp. 73-76.

59 Vedi A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.

2/2000, p. 281.

60 In M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e



Congressional Budget Act del 1974 il Congresso ha un proprio progetto di bilancio, stabilisce

le proprie priorità in tema di spesa e ha le proprie idee su come modulare le entrate e le spese.

Il nuovo sistema ha istituzionalizzato ed allargato il conflitto nel processo di budgeting ad un

livello imprevedibile al momento in cui la legge del 1974 fu approvata”61

.

In queste condizioni, cambiava radicalmente la prospettiva sugli aspetti procedurali relativi

alla formazione del bilancio, concretizzandosi l'ipotesi di ricorso al meccanismo di shutdown

in caso di conflitto insanabile tra poteri. Il 25 Aprile 1980 l'Attorney General Benjamin

Civiletti fornì un'interpretazione restrittiva dell'Antideficiency Act, opponendosi in tal senso

ad una decisione del Comptroller General, il direttore del Government Accountability Office

(GAO), organo del governo federale assimilabile secondo la dottrina italiana alla nostra Corte

dei Conti62

.

Quest'ultimo si era espresso a favore dell'apertura degli uffici di governo durante i periodi di

appropriations lapse mentre Civiletti stabilì che le spese non autorizzate dal Congresso erano,

con le dovute eccezioni63

, illegali e che nei periodi di appropriations lapse le strutture del

governo prive di fondi autorizzati (ovvero in regime di funding gap64

) dovessero chiudere:

“he concluded that under the governing law, government offices were required to close

during a lapse, except as otherwise authorized by law (the emergency exception, and so

forth)”65

.

Il meccanismo di shutdown si inserisce pertanto all'interno del processo di budgeting così

come disciplinato dal Congressional Budget Act del 1974 sebbene, come visto, esso trovi il

suo fondamento giuridico nella appropriations clause e nella norma dell'Antideficiency Act.

La procedura per la formazione del budget federale è stata razionalizzata mediante l'adozione

di un calendario (timetable) che stabilisce tempi e modalità per l'approvazione dell'intero

61 In A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution Press,

2007, p. 19, traduzione mia.

62 “Con l'Act de 1921 fu anche istituito il General Accounting Office (GAO), paragonabile

approssimativamente alla nostra Corte dei conti, con funzioni di ausilio al controllo congressuale sulla gestione

della spesa pubblica”, in M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi,

ricerche e statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 6.

63 “Exceptions would be allowed when there is some reasonable and articulable connection between the

function to be performed and the safety of human life or the protection of property”, in C. T. BRASS, “Shutdown

of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional Research Service, September 25,

2013, p. 3.

64 Vedi J. TOLLESTRUP, “Federal Funding Gap, A Brief Overview”, Congressional Research Service,

September 23, 2013, summary: “The interval during the fiscal year when appropriations for a particular project

or activity are not enacted into law, either in the form of a regular appropriations act or a continuing resolution

(CR), is referred to as a funding gap. Although funding gaps may occur at the start of the fiscal year, they also

may occur any time a CR expires and another CR (or the regular appropriations bill) is not enacted immediately

thereafter. Multiple funding gaps may occur within a fiscal year”.


2/2000, p. 9.


bilancio66

. L'arresto del governo federale si verifica così automaticamente il primo di Ottobre,

ovvero all'inizio dell'anno fiscale (prima del 1974 l'inizio dell'anno fiscale era fissato al primo

di Luglio) se in quella data il Congresso non ha concluso l'iter legislativo per il bilancio

federale. Tuttavia, lo shutdown può attivarsi anche ad anno fiscale in corso, non appena

scadono i termini per quelle spese che non sono iscritte a bilancio per l'intero anno fiscale: si

tratta delle cosiddette “interim continuing resolutions” (CRs), provvedimenti che prorogano

temporaneamente gli stanziamenti iscritti nel bilancio dell'anno fiscale precedente. Il ricorso

alle CRs permette, da un lato, di dare continuità all'azione di governo evitando così lo

shutdown all'inizio dell'anno fiscale e, dall'altro, di concludere per tempo il budget process,

lasciando al Congresso e al Presidente ulteriore tempo utile per approvare le spese non ancora

definite per l'intero anno fiscale.

Le spese che devono essere rinnovate entro la fine di ogni anno fiscale rientrano nella

categoria delle discretionary spending: per tali spese, il Congresso deve approvare apposite

leggi di stanziamento annuali (annual appropriations acts) entro il primo Ottobre, ovvero

adottare CRs che devono comunque essere convertite in full-year appropriations laws prima

della loro scadenza o, ancora, reiterare gli stanziamenti temporanei adottando nuove CRs67

.

Lo shutdown segue dunque la mancata approvazione, nei tempi previsti dal Congressional

Budget Act, delle leggi di spesa di carattere annuale e dunque in larga parte è riferibile all'iter

legislativo relativo alle discretionary spending, il cosiddetto appropriations process.

Le “spese discrezionali” coprono però solo un terzo del budget federale mentre i restanti due

terzi del budget sono costituiti dalle direct spending di cui gli entitlement programs

(programmi assistenziali) costituiscono una parte essenziale68

. I livelli di spesa delle direct

66 Vedi M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e


67 “The federal fiscal year begins on October 1. For agencies and programs that rely on discretionary

funding through annual appropriations acts, Congress and the President must enact interim or full-year

appropriations by this date if many governmental activities are to continue operating. If interim or full-year

appropriations are not enacted into law, the time interval in which agency appropriations are not enacted is

referred to as a “funding gap”. A funding gap also may occur any time that interim funding in a CR expires and

another CR (or regular appropriations bill) is not enacted immediately thereafter”, in C. T. BRASS, “Shutdown of

the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional Research Service, September 25,

2013, p. 2.

68 Generalmente i due terzi del federal budget sono destinati ai programmi assistenziali (entitlements

programs) quali il Medicare, il Medicaid, il Social Security o l'assistenza ai veterani che hanno carattere

permanente. Il Presidente può raccomandare l'introduzione di nuovi benefits o richiedere modifiche nei tetti di

spesa per specifici settori di quei programmi. George W. Bush nel 2005 inserì ad esempio nella sua budget

request il cosiddetto “prescription drug plan” (un sussidio per i medicinali soggetti a prescrizione) all'interno del

programma Medicare. La restante terza parte del budget è destinata invece ai programmi opzionali o

discrezionali (discretionary programs) o a quelle spese che devono essere rinnovate o che richiedono

l'autorizzazione ogni anno, quali ad esempio le spese militari, i finanziamenti alle piccole imprese, il programma

spaziale, ecc.. Per tali programmi il Congresso può decidere di non autorizzare alcuna spesa.


spending non vengono determinati all'interno dell'annual appropriations process al pari delle

discretionary spending, poiché si tratta di obbligazioni per il governo a carattere permanente69

o pluriennale (cosiddetta mandatory legislation70

). Per tali spese non può determinarsi un

funding gap né, di conseguenza, può attivarsi il meccanismo di shutdown, se non nei limiti in

cui le attività ad esse correlate debbano essere finanziate annualmente: “programs that are

funded by laws other than annual appropriations acts (e. g., entitlements like Social Security

and other mandatory spending) also may be affected by a funding gap, if program execution

relies on activities that receive annually appropriated funding”71

. Si tenga conto che le spese

per programmi assistenziali rinnovate annualmente, cosiddetti appropriated entitlements72

costituiscono il 36-38% del totale dei fondi rinnovati su base annuale anche se l'iter di

approvazione degli appropriated entitlements non segue lo annual appropriations process che

è proprio invece delle discretionary spending73

.

Le direct spending infatti sono definite interamente nel cosiddetto authorizing process, il

procedimento che fa capo alle commissioni parlamentari di merito e a cui si riferiscono in

prima istanza anche le discretionary spending. In effetti, ogni spesa si compone generalmente

di due atti legislativi distinti74

: da un lato vi è lo appropriations act che determina il livello

dei fondi da stanziare, dall'altro vi deve essere una legge che “autorizzi” preliminarmente la

spesa stessa (authority). Tuttavia, come accennato, per le direct spending l'iter legislativo si

conclude all'interno dello authorizing process, poiché è all'interno delle commissioni

69 “The federal government has two distinct budget processes, each with its own path and players. One

involves discretionary spending, controlled by the appropriations process; the other involves direct spending and

revenues, controlled by authorizing and tax legislation”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy,

Process”, Washington, Brookings Insitution Press, 2007, p. 57.

70 Vedi “Mandatory spending. Using Budget Triggers to Constrain Growth”, GAO Report to Congress ,

January 2006: “Mandatory spending refers to outlays resulting from budget authority that is provided in laws

other than appropriations acts, for example, entitlement programs such as Medicare, Food Stamps, and veteran's

pensions. Mandatory spending – like tax expenditures – is governed by eligibility rules and benefits formulas,

which means that funds are spent as required to provide benefits to those who are eligible and wish to

participate. Therefore, unforeseen events such as changes in the economy or additional demands for services can

translate into unanticipated additional program outlays. Congress controls spending for these programs indirectly

by defining eligibility and setting the benefit or payment rules rather than directly trough appropriations acts. On

annual basis, however, mandatory spending is relatively uncontrollable since Congress and the President must

change substantive law in order to further increase or decrease outlays. This makes it more challenging to

constrain costs and to design both triggers and triggered responses”.

71 In C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional

Research Service, September 25, 2013, p. 2.


Press, 2007, p. 58

73 In B. HENIFF JR., “Entitlements and Appropriated Entitlements in the Federal Budget Process”,

Congressional Research Service, November 26, 2012, p. 1.



competenti per materia che viene stabilito anche il loro livello di spesa75

. Infatti, “le

commissioni di spesa non hanno discrezionalità su questi programmi e non possono stanziare

meno fondi di quelli che il governo è obbligato a pagare”76

. Per quanto riguarda gli

entitlement programs, ad esempio, il Congresso deve solo determinare i criteri di

ammissibilità (eligibility criteria) ovvero stabilire quali categorie di cittadini debbano

rientrare tra i beneficiari e con quali modalità tali benefici debbano essere erogati (payment

formulas)77

: “entitlement spending is based on the eligibility and benefit criteria established

in law, which is under the jurisdiction of the various authorizing committees of the House and

Senate”78

.

Il livello di spesa delle spese opzionali o discrezionali è invece stabilito all'interno delle

Committees on Appropriations della Camera dei Rappresentanti e del Senato, che per tale

motivo vengono considerate dalla dottrina come vere e proprie “power committees”79

: con il

Budget Act del 1974 il processo di appropriations è stato posto al termine dell'approvazione

della resolution che stabilisce il totale di bilancio, lasciando alle sottocommissioni di spesa la

discrezionalità nella modulazione delle spese ma negando la possibilità di eccedere oltre

l'ammontare stabilito. In tal senso, però, la conflittualità all'interno delle Committees on

Appropriations emerge in modo chiaro e rischia di lacerare ulteriormente i rapporti tra

maggioranza e opposizione e tra Congresso e Presidente, alimentando così il rischio di

shutdown.

Tuttavia, la procedura di shutdown può rispondere a dinamiche più ampie che coinvolgono

l'intero budget process: è all'interno delle commissioni competenti per materia, infatti, che

vengono decise le linee di politica economica generali e, sempre più spesso, i livelli di spesa a

cui devono attenersi le stesse appropriations committees. Si tenga infine conto del fatto che il

meccanismo di shutdown scatta anche laddove scadano i termini “autorizzativi” per i fondi di

un determinato programma o di una determinata agenzia di governo: si tratta del cosiddetto


Press, 2007, p. 60: “An authorization of discretionary spending is only a license (required by House and Senate

rules) to consider an appropriation. The amount authorized may be spent only to the extent that funds are

appropriated. In contrast, an authorization of direct spending (such as entitlement legislation) either provides

funds or effectively mandates the appropriation of budget resources”.


Press, 2007, p. 58, traduzione mia.


Press, 2007, p. 57.

78 In B. HENIFF JR., “Entitlements and Appropriated Entitlements in the Federal Budget Process”,

Congressional Research Service, November 26, 2012, p. 1.

79 Si vedano R. J. FENNO JR., “The House Appropriations Committee as a Political System: The Problem

of Integration”, The American Political Science Review, Vol. 56, n. 2, June 1962, pp. 314; “A Concise History

of the House of Representatives Committee on Appropriations”, US Government Printing Office, Washington,

2010.


“expired authorization shutdown”. Un esempio di expired authorization shutdown è quello

occorso tra il 28 Febbraio e il 2 Marzo del 2010, “when authorization for certain surface

transportation programs and trust funds expired”80

. Circa 2000 dipendenti del Dipartimento

dei Trasporti furono congedati per circa tre giorni, al termine dei quali si è proceduto a

riautorizzare le attività bloccate, mediante l'adozione di un nuovo provvedimento legislativo

con il quale venivano sanate retroattivamente anche le “essential actions” intraprese durante il

periodo di shutdown.

3. Lo shutdown dei Governi Clinton e Obama

Nel corso del Fiscal Year (FY) 1996, durante il primo mandato Clinton, il governo andò in

shutdown per ben due volte, dal 13 al 19 Novembre 1995 e dal 15 Dicembre 1995 al 6

Gennaio 1996, per un totale di 27 giorni di impasse. Si è trattato dello shutdown più lungo e il

primo in assoluto a coinvolgere l'intero governo (tenendo conto delle eccezioni stabilite

dall'Antideficiency Act). I precedenti 15 shutdown, il primo dei quali occorso nel 1976, sono

stati infatti “parziali”, avendo coinvolto solo determinate agenzie o servizi e nella maggior

parte dei casi hanno avuto brevissima durata (anche inferiore alle 24 ore).

Il primo Ottobre 1995 il Congresso non approvò nessuno dei 13 regular appropriations bills

ma fu stabilita una budget authority – mediante una continuing resolution la cui scadenza

venne fissata al 13 Novembre – che evitava di fatto lo shutdown. Nel mese di Ottobre furono

approvati solo due regular appropriations acts: il 3 Ottobre fu approvato il Military

Construction Appropriations Act; il 21 Ottobre fu la volta dello Agricultural, Rural

Development, Food and Drug Administration, and Related Agencies Appropriations Act; lo

Energy and Water Development Act fu approvato invece il 13 Novembre, allo scadere della

CR che stabiliva la budget authority. Lo stesso giorno il Presidente Clinton oppose il veto su

un'altra CR che avrebbe esteso la budget authority fino al primo Dicembre 1995 ma così

facendo, il governo entrò in shutdown81

.

La misura presentata dal Congresso prevedeva infatti tagli al Medicare, la riduzione di alcune

imposte ed altri provvedimenti ostili al programma economico presentato dal Presidente:

“Clinton vetoed that bill and accused Republicans of using cuts in Medicare to pay for tax

80 Vedi C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”,

Congressional Research Service, September 25, 2013, p. 1.

81 Vedi J. TOLLESTRUP, “Federal Funding Gap, A Brief Overview”, Congressional Research Service,

September 23, 2013, p. 8.


reductions that would benefit upper income earners”82

. Il CBO aveva previsto un totale di

spesa pari a 1692 trilioni di dollari per il programma Medicare per il periodo 1996 – 2002:

tale stima superava di 68 miliardi di dollari il dato fornito invece dall'OMB per il medesimo

periodo. Il Congresso, adeguandosi alle stime del CBO, giustificò l'incremento dei tagli per il

Medicare, tagli ai quali Clinton si oppose fermamente, scatenando così l'arresto del governo.

Il 13 Novembre il Presidente pose inoltre il veto su una proposta di legge che avrebbe

temporaneamente innalzato il tetto del debito, nonostante lo speaker della Camera dei

Rappresentanti, il repubblicano Newt Gingrich, avesse precedentemente minacciato di non far

passare tale provvedimento, paventando l'ipotesi di default e cercando così di costringere il

Presidente a ratificare i tagli al programma Medicare. Lo scontro sul tetto del debito può anzi

essere considerata come una delle cause principali dello shutdown, poiché è a partire dal

livello di indebitamento che il governo stabilisce alcune delle sue più importanti decisioni in

tema di politica economica.

Con l'attivazione del meccanismo di shutdown, 800.000 impiegati federali, su un totale di

circa 2 milioni, entrarono in congedo per un periodo di 5 giorni. Il 19 Novembre fu infatti

raggiunto un accordo che poneva temporaneamente fine allo shutdown: tale accordo

prevedeva l'adozione di due CRs che estendevano la budget authority fino al 15 Dicembre: le

agenzie i cui stanziamenti non erano ancora stati rinnovati, furono finanziate per un livello di

spesa pari al 75% dei fondi previsti nel FY 1995 (per un periodo di quattro settimane), mentre

per le altre agenzie federali fu accordato uno stanziamento per il livello più basso stabilito per

le full-year appropriations del FY 1996. L'accordo tra Presidente e Congresso prevedeva

inoltre di avviare un negoziato per la riduzione del deficit al fine di giungere, entro il 2002, al

pareggio di bilancio (balanced budget).

Tra il primo funding gap e il 15 Dicembre furono approvati altri quattro regular

appropriations acts. Si trattava del Department of Transportation and Related Agencies

Appropriations Act, approvato il 15 Novembre; il Treasury, Postal Service, and General

Government Appropriations Act e il Legislative Branch Appropriations Act, approvati il 19

Novembre; il Department of Defense Appropriations Act, approvato il primo Dicembre.

Nel corso del secondo funding gap, occorso tra il 15 Dicembre e il 6 Gennaio 1996, il

Presidente oppose invece il veto sul Department of Interior and Related Agencies

Appropriations Act e sul Department of Veterans Affairs and Housing and Urban

82 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington D. C., Brookings

Insitution Press, 2007, p. 146.


Development, and Independent Agencies Appropriations Act il 18 Dicembre e sul Department

of Commerce and Related Agencies Appropriations Act il 19 Dicembre.

Il 15 Dicembre non si era ancora raggiunto un accordo per i rimanenti sei regular

appropriations bills ed il negoziato sul piano settennale per il balanced budget fallì: in tal

modo il meccanismo di shutdown fu attivato per la seconda volta a distanza di un mese dal

primo funding gap. Questa volta furono 280.000 gli impiegati federali congedati e lo

shutdown interessò la gran parte dei dipartimenti, “included Commerce, Housing and Urban

Affairs, Interior, Justice, State, and Veterans Affairs”83

. Il 22 Dicembre fu adottata una CR

con la quale venivano garantiti fondi per le pensioni dei veterani e altre misure di previdenza

sociale. Furono infine stanziati fondi per il funzionamento delle strutture di governo nel

Distretto di Columbia.

La mancata approvazione della metà dei regular appropriations bills aveva bloccato le

attività ritenute non essenziali in numerosi settori, sebbene il numero totale degli impiegati

federali congedati fosse nettamente inferiore rispetto a quello registrato durante il primo

funding gap. L'effetto degli shutdowns del 1995-96 si riversò in particolare sui servizi delle

strutture sanitarie federali, alcune delle quali furono costrette a chiudere; il National Institutes

of Health bloccò l'accettazione di nuovi pazienti; i sussidi per i veterani furono tagliati (per

poi essere nuovamente garantiti, come visto, nel corso del secondo funding gap); il Centers

for Disease Control and Prevention cessò il servizio di disease surveillance; furono chiusi 368

tra parchi, musei e monumenti nazionali; 400 agenti di frontiera furono congedati; 200.000

applications per le richieste di passaporto furono annullate; furono bloccati appalti

(contractors) per un ammontare di 3,7 miliardi di dollari (il 20% del totale degli appalti

federali); le Corti federali, infine, avevano congedato temporaneamente parte del loro

personale.

Il secondo funding gap del FY 1996 si concluse in seguito all'adozione di stop gap legislation

ovvero mediante l'adozione di nuove CRs. Il 6 Gennaio fu adottata una nuova CR che

stabiliva la budget authority fino al 26 Gennaio e che permetteva la riapertura delle agenzie,

dei dipartimenti e la riattivazione dei servizi fino ad allora bloccati.

La crisi si risolse definitivamente il 26 Aprile, quando lo appropriations process venne portato

a termine mediante l'adozione di apposite permanent appropriations, mentre il 26 Gennaio fu

trovato l'accordo per il balanced budget: il Presidente e il Congresso arrivarono ad un


2/2000, p. 278.


compromesso per un piano settennale che prevedeva modesti tagli di spesa e l'aumento di

alcune imposte.

Il piano settennale bloccava di fatto la riforma sanitaria voluta da Clinton ma al termine dello

shutdown l'opinione pubblica premiò comunque l'operato del Presidente. La stragrande

maggioranza degli americani accusò infatti i repubblicani ed in particolare Newt Gingrich di

aver “generato una crisi inutile”84

: “majority of Americans felt that the impasse had been the

result of Republican obstinacy”85

.

La crisi si sarebbe ripetuta diciassette anni più tardi, nell'Ottobre del 2013, nel corso del

secondo mandato Obama. Ancora una volta l'attrito ha riguardato il sistema di finanziamento

di una parte del sistema sanitario nazionale. Il primo Ottobre 2013 il 113esimo Congresso

americano non ha approvato il FY 2014 poiché il Senato, a maggioranza democratica, ha

respinto la Continuing Appropriations Resolution 2014, un provvedimento omnibus con il

quale si intendeva stabilire alcune CRs per l'anno fiscale 2014, compresi gli stanziamenti dei

fondi annuali per il Patient Protection and Affordable Care Act, il programma sanitario

adottato dall'amministrazione Obama il 23 Marzo 2010. L'Affordable Care Act (ACA)

altrimenti conosciuto come “Obamacare”, prevede anzitutto la riduzione dei costi per

l'accesso al servizio sanitario nazionale e disciplina il mercato delle assicurazioni sanitarie,

stabilendo che tutti i cittadini americani siano coperti da un'assicurazione sanitaria. In

mancanza di un'assicurazione sanitaria, si è obbligati al pagamento di una “multa” pari all'1%

del proprio reddito (multa che salirà al 2,5% del reddito nel 2016). La Corte Suprema ha

espresso un giudizio positivo di costituzionalità nei confronti dell'Obamacare, stabilendo che

l'obbligo di stipulare una polizza assicurativa rientri nel cosiddetto tax power del governo86

.

I repubblicani alla Camera hanno presentato un emendamento alla Continuing Appropriations

Resolution del 2014 (cosiddetto Scalise Amendment) con il quale si è cercato di

“definanziare” il Patient and Affordable Care Act e il Titolo I e il paragrafo B del Titolo II

dello Health Care and Education Reconciliation Act del 2010 (le due parti di cui si compone

l'Obamacare). Il Senato, nell'ambito del reconciliation process (il passaggio delle proposte di

legge di bilancio da una camera all'altra) ha rimosso l'emendamento proposto dei

repubblicani, rinviando alla Camera un “clean bill”.

84 In “Il Governo degli Stati Uniti chiude”, ilpost.it, 1 Ottobre 2013.

85 Vedi “Blame for Both Sides as Possible Government Shutdown Approaches”, Pew Research – Center

for the People & the Press, 23 Settembre 2013.

86 Vedi C. BOLOGNA, “Dall'approvazione della riforma sanitaria alla decisione della Corte Suprema: la

parabola (inconclusa) dell'Obamacare”, Forum di Quaderni Costituzionali, 15 Ottobre 2012, p. 24.


La Camera dei Rappresentanti ha inserito allora un altro emendamento con il quale si

intendeva rinviare di un anno l'esecuzione dell'ACA. Il 29 Settembre però il Senato ha

rimosso il nuovo emendamento, votando un nuovo “clean bill”. I repubblicani della Camera

hanno emendato una terza volta la proposta di legge, tentando di eliminare dall'ACA lo

individual mandate, cioè l'obbligo di assicurazione sanitaria87

, ma anche in quel caso non

hanno raggiunto alcun accordo coi democratici del Senato, facendo fallire di fatto lo

appropriations process.

Il mancato passaggio del Continuing Appropriations Bills 2014 ha così determinato l'arresto

del governo federale. Il deputato Steve King (R-IO) ha dichiarato che lo shutdown avrebbe

permesso ai repubblicani di raggiungere lo scopo di “definanziare” l'Obamacare poiché ciò

avrebbe messo pressione al Governo anche in ragione del fatto che, secondo le stime del

CBO, il 17 Ottobre si sarebbero esaurite le misure straordinarie prese dal Tesoro il 19 Maggio

2013 per evitare di sforare il tetto del debito (debt ceiling)88

ed entro il 22 Ottobre o all'inizio

di Novembre, senza un accordo sul nuovo debt limit, gli Stati Uniti sarebbero entrati in

default89

.

Tuttavia, alcune parti dell'Obamacare hanno cominciato a dispiegare i loro effetti proprio a

partire dal primo Ottobre 2013, poiché finanziate e autorizzate da precedenti “authorized” e

“mandatory” spending. Al pari dello shutdown del 1995, anche quello del 2013 è stato

“totale”: la Continuing Appropriations Resolution 2014 prevedeva infatti il rinnovo degli

stanziamenti di numerose federal agencies. In particolare, sarebbero stati reiterati i fondi

stanziati dallo Agriculture, Rural Development, Food and Drug Administration, and Related

Agencies Appropriations Act del 2013; dal Commerce, Justice, Science, and Related Agencies

Appropriations Act del 2013; nel Department of Defense Appropriations Act del 2013; dal

Department of Homeland Security Appropriations Act del 2013; dal Military Construction

and Veterans Affairs and Related Agencies Appropriations Act del 2013 e dal Full-Year

Continuing Appropriations Act del 2013.

Tra il 2 e l'8 Ottobre, la Camera dei Rappresentanti ha presentato una serie di proposte di

legge volte ad assegnare i fondi alle agenzie colpite da shutdown per rimettere in moto le

government operations ritenute comunque essenziali. Si trattava in particolare della National

87 Vedi C. BOLOGNA, “Dall'approvazione della riforma sanitaria alla decisione della Corte Suprema: la

parabola (inconclusa) dell'Obamacare”, Forum di Quaderni Costituzionali, 15 Ottobre 2012, p. 7.

88 Vedi M. R. LEVIT, C. T. BRASS, TH. J. NICOLA, D. NUSCHLER, “Reaching the Debt Limit: Background

and Potential Efects on Government Operations”, Congressional Research Service, 19 Settembre 2013.

89 Si vedano J. WEISMAN, A. PARKER, “Republicans Back Down, Ending Crisis Over Shutdown and Debt

Limit”, New York Times”, 16 Ottobre 2013 e “US shutdown: Barack Obama warns of default danger”, BBC

News, 3 Ottobre 2013.


Institutes of Health Continuing Appropriations Resolution, 2014; della District of Columbia

Continuing Appropriations Resolution, 2014; della National Park Service Operations,

Smithsonian Institution, National Gallery of Art, and United States Holocaust Memorial

Museum Continuing Appropriations Resolution, 2014; della Pay Our Guard and Reserve Act;

della Veterans Benefits Continuing Appropriations Resolution, 2014; della Special

Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children Continuing

Appropriations Resolution, 2014; della Federal Emergency Management Agency Continuing

Appropriations Resolution, 2014; della Food and Drug Administration Continuing

Appropriations Resolution, 2014 e della Head Start Continuing Appropriations Resolution,

2014. Come nel 1995, l'amministrazione ha voluto dare la priorità ai servizi sanitari, alla

difesa, alle pensioni dei veterani e alle strutture del governo nel Distretto di Columbia.

L'11 Ottobre la senatrice Susan Collins (R-ME) ha presentato una proposta di legge con la

quale si intendeva innalzare il tetto del debito e terminare lo shutdown: la proposta fu respinta

dai democratici al Senato poiché questa avrebbe comportato un limite al totale del budget

(size of budget) per i successivi sei mesi (cosiddetto budget sequestration).

Il 10 Ottobre il Presidente Obama ha incontrato i deputati repubblicani ma non è riuscito a

strappare un accordo. Lo shutdown è terminato solo il 17 Ottobre, grazie ad un accordo tra il

leader di maggioranza e quello di minoranza al Senato, rispettivamente Harry Reid (D-NV) e

Mitch McConnell (R-KY). L'accordo ha previsto l'adozione di stop gap legislation la cui

scadenza è fissata al 15 di Gennaio, “at a sequestration level” e una sospensione al limite di

indebitamento fino al 7 Febbraio. L'atto con il quale è stato superato lo shutdown prende il

nome di Continuing Appropriations Act, 2014, ed è un accorpamento della stop gap

legislation cui si è appena accennato e del No Subsidies Without Verification Act, una legge

approvata nel Luglio del 2013 che ha stabilito alcuni parametri relativi all'esecuzione

dell'Obamacare.

Al termine dello shutdown, il Presidente è riuscito a convincere l'opinione pubblica, al pari di

Clinton, che la crisi sia stata causata dai repubblicani90

. La previsione del deputato

repubblicano Steve King si è così rivelata errata: i repubblicani non hanno ottenuto né il

rinvio né il definanziamento dell'Obamacare, contribuendo così al pieno successo

dell'amministrazione Obama: “Republicans said they would shut down the government, or,

90 In S. HEAVEY, “More would blame Republicans for government shutdown: poll”, Reuters, 30 Ottobre

2013.


once it was shut down, they would refuse to open the government unless they got each one of

these things. Of all of these things that they demanded, they got none of them!”91

.

Il meccanismo di shutdown è ritenuto inopportuno ed economicamente dannoso da una larga

maggioranza degli elettori americani. La Camera dei Rappresentanti ha presentato a tal

proposito nel 2011 e all'inizio del 2013 una proposta di legge volta a prevenire lo shutdown e

a limitarne gli effetti. Si tratta del cosiddetto “Government Shutdown Prevention Act”: con

esso si intende stabilire che nei periodi di funding gap i programmi Medicare, Medicaid e la

Social Security siano comunque attivati, mentre se lo shutdown colpisce il Dipartimento della

Difesa, questo può comunque utilizzare il 90% dei fondi stabiliti nell’anno fiscale precedente.

La proposta di legge prevede poi che gli impiegati debbano comunque essere pagati durante i

periodi di shutdown ma solo per il 75% del loro stipendio.

91 In “Shutdown in one incredible graphic”, The Huffington Post, 17 Ottobre 2013.

Il government shutdown negli Stati Uniti d'America

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