1994 rd- ShUB 6- RP 80/1993 rd

Social- och hälsovårdsutskottets betänkande nr 6 om regeringens proposition med förslag tilllag om ändring av 16 a §lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare

Riksdagen remitterade den l juni 1993 rege­ringens proposition nr 80/1993 rd med förslag till lag om ändring av 16 a § lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare till social- och hälsovårdsutskottet för beredning.

Med anledning av ärendet har grundlagsut­skottet avgett ett utlåtande. Utlåtandet nr4 ingår som bilaga till detta betänkande.

Utskottet har med anledning av ärendet hört regeringsrådet Aulikki Mentula och överinspek­tören Pekka Järviö vid inrikesministeriet, reger­ingsrådet Tuulikki Haikarainen vid social- och hälsovårdsministeriet, verkställande direktören Simo Lämsä, vice verkställande direktören Veijo Jalava, ansvarige juristen Anne Perälehto-Virk­kala och matematikern Jari Sokka vid Kommu­nernas Pensionsförsäkring, pensionsanstaltsin­spektören Elisa Rauhamaa vid pensionsskydds­centralen, juristen Matti Koskinen vid Kom­munsektorns fackförbund KAT, juristen Oili Leppälammi och lönesekreteraren Riitta Lehto­virta vid Tjänstemännens förhandlingsorganisa­tion TFO, förhandlingschefen Esko Aro vid Förhandlingsorgan för Kommunal Teknik och Grundservice, sekreteraren för sociala frågor Kai Libäck vid Akava, förhandlingschefen Juha Lei­no och organisationssekreteraren Terttu Suho­nen vid Kommunaltjänstemannaförbundet, ut­redningschefen Pekka Hemmilä vid kommunala arbetsmarknadsverket samt professorn Mikael Hiden, juris licentiaten Heikki Karapuu, juris kandidaten Juhani salminen och professorn Ilk­ka Saraviita.

Regeringens proposition

Regeringen föreslår att den tidigare rätten att välja yrkesbaserad pensionsålder enligt lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare och enligt det kommunala pensions­systemet skall begränsas. Förslaget hänger sam-

240257D

man med en ändring av den kommunala pensi­onsstadgan som enligt planerna skall träda i kraft vid ingången av 1995. Enligt ändringen av pensi­onsstadgan kommer pensionsåldern efter 1994 att vara 65 år och maximibeloppet för pensioner­na 60 procent av den pensionsgrundande lönen.

Allmänt

Social- och hälsovårdsutskottet har den upp­fattningen att det inte längre finns någonting som motiverar yrkesbaserade pensionsåldrar, särskilt som det har införts ett system med individuella förtidspensioner. Det är därför nödvändigt och ändamålsenligt att samordna lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetsta­gare med den övriga pensionslagstiftningen. Sär­skilt med tanke på problemen med de offentliga pensionssystemen, men också med tanke på kon­tinuiteten i och trovärdigheten med ett generellt pensionssystem framhåller utskottet samtidigt att åldersgränsen för individuell förtidspension bör bibehållas på nuvarande nivå. Åldersgränsen för deltidspension bör vara lägre än för individu­ell förtidspension för att pensionssystemet skall fungera och den enskilde få bättre valmöjlighe­ter. Samtidigt är det viktigt att arbeta för att få fram de deltidsanställningar som behövs för att systemet skall fungera.

Förslaget innebär att anställningar som ger rätt till en lägre pensionsålder beaktas helt och hållet när pensionsåldern för anställda under 55 år vägs. Trots detta kan tiden mellan lagens ikraftträdande och uppnådd yrkesbaserad pen­sionsålder bli relativt kort, vilket betyder att den faktiska pensionsåldern för vissa tjänsteinneha­vare och arbetstagare stiger avsevärt.

A v rättsskyddsskäl finner utskottet det lämp­ligt och nödvändigt att i det kommunala pensi­onssystemet tas in bestämmelser som motverkar oskäligt stora höjningar av pensionsåldern i en-

2 1994 rd- SbUB 6- RP 80/1993 rd

skilda fall. Likaså bör det kunna gå att i efter­hand göra avgörandena mer skäliga, särskilt om en tjänsteinnehavares eller en arbetstagares pen­sionsålder har höjts mycket och förmånstagaren inte har varit långt från sin tidigare pensionsål­der. En eventuell justering kunde sättas i relation t.ex. till att den allmänna pensionsåldern höjs med två år för dem som inte omfattas av någon yrkesbaserad pensionsålder eller till att pensions­åldem inom det allmänna pensionssystemet höjs successivt. Det sistnämnda förfarandet gör det möjligt att jämföra resultatet med hur mycket pensionsåldern hade höjts om pensionstagaren hade haft en yrkesbaserad pensionsålder.

Enligt vad utskottet har erfarit finns det planer på att foga ett nytt moment till ikraftträdelse­stadgandet i den ändring av den kommunala pensionsstadgan som träder i kraft vid ingången av 1995. Enligt det nya momentet gäller den regeln för pensionsåldern för tjänsteinnehavare eller arbetstagare som är födda före 1945 att den som väljer vägd pensionsålder får ha en pensions­ålder som är högst två år högre än den är för den tjänst eller befattning som tjänsteinnehavaren el­ler arbetsinnehavaren innehar den 31 december 1994. Om den som har rätt att välja pensionssys­tem inte innehar en kommunal anställning vid den tidpunkten beräknas pensionsskyddet enligt pensionsåldern för det yrke som han senast inne­hade före den 31 december 1994. I och med att utskottet nedan föreslår att fristen för arbetsta­gare att välja pensionssystem förlängs till utgång­en av 1996 är det nödvändigt att utsträcka ålders­gränsen i det nya ikraftträdelsestadgandet i den kommunala pensionsstadgan till personer som är födda 1946. Det betyder att de som har fyllt femtio när rätten att välja går ut omfattas av skyddet i ikraftträdelsestadgandet.

Social- och hälsovårdsutskottet förut­sätter att regeringen ser till att avgöran­den om förtidspensioner fattas med sär­skild hänsyn till hur tungt och slitsamt arbetet är samt vilka speciella krav yrket ställer. Vidare är det viktigt att beakta faktorer som utsätter framför allt äldre arbetstagare för en särskild press. Om­ständigheter av detta slag förekommer t.ex. i många arbeten inom brand- och räddningsväsendet och i arbete som inne­bär att arbetstagaren har ansvar för pa­tienter.

Utskottet förutsätter att regeringen ser till att frågan om att avveckla kopplingen mellan pensionerna inom den offentliga

sektorn, regeln att en förmånstagare blir s.k. ny förmånstagare vid ett avbrott på mer än en månad i ett kommunalt anställ­ningsförhållande och problem vid even­tuellt byte av huvudman för en inrättning utreds i samråd med arbetsmarknadspar­tema och att nödvändiga ändringar görs i författningarna för att garantera för­månstagama skäliga lösningar.

Det kommunala pensionssystemet avviker från annan pensionslagstiftning på den punkten att det mesta regleras genom kommunernas pen­sionsstadgor och bara en obetydlig del genom lagstiftning. Eftersom det dock är fråga om en mycket stor grupp arbetstagare upprepar utskot­tet sin ståndpunkt i betänkande nr 54/1992 rd, nämligen att det bör utredas om det vore ända­målsenligt att det stadgas om kommunala pen­sioner genom lag. Detta kunde vara ett första steg till att kodifiera arbetspensionslagstiftningen för löntagare.

Motivering till de föreslagna ändringarna

Utskottet understryker att det är viktigt att gå ut med information till tjänsteinnehavare och arbetstagare under den tid som de har möjlighe­ter att välja pensionssystem. För att informatio­nen skall hinna nå ut föreslår utskottet att tiden för val av pensionssystem skall gå ut först vid utgången av 1996. På så sätt får tjänsteinnehava­re och arbetstagare god tid på sig att fundera över valet av pensionssystem och de som är nära att uppnå pensionstiden för sitt tidigare yrke får skäligare villkor. Kommunernas pensionsför­säkring skall informera effektivt om ändringen av lagstiftningen och om vad de olika alternati­ven innebär för tjänsteinnehavare och arbetsta­gare.

Med hänvisning till den allmänna motivering­en och utlåtandet från grundlagsutskottet före­slår utskottet att ett undantagsstadgande som gäller tjänsteinnehavare och arbetstagare som har fyllt 53 år innan lagen träder i kraft och som hör till en kategori som får ålderspension innan de fyllt 57 år, fogas till ikraftträdelsestadgandet. Därigenom höjs inte pensionsåldern så mycket särskilt för de tjänsteinnehavare och arbetstagare som i enskilda fall kan få mycket högre pensions­ålder.

Riksdagen har behandlat regeringens proposi­tion nr 36 med förslag till lag om ändring av ikraftträdelsestadgandet i lagen om ändring av

Kommunala pensionslagen 3

lagen om pension för kommunala tjänsteinneha­vare och arbetstagare. På grund av att den lagen har antagits kan 4 mom. i ikraftträdelsestadgan­det i den föreliggande propositionen strykas.

Med hänvisning till erhållen utredning före­slår social- och hälsovårdsutskottet att ikraftträ­delsestadgandet skall preciseras när det gäller situationer då en tjänsteinnehavare eller arbets­tagare vid utgången av fristen för val av pensions­system har anfört besvär om hans tjänst eller befattning ger honom rätt till en pensionsålder under 63 år eller till vilken pensionsåldersgrupp tjänste- eller befattningsbeteckningen hör. Ut-

skottet föreslår att betänketiden skall förlängas till sex månader efter att besv~rsmyndighetens beslut har vunnit laga kraft. Andringen gäller också personer som är födda före 1940.

Vidare föreslår utskottet vissa tekniska juste­ringar i paragrafen.

Med hänvisning till det ovanstående och moti­veringen i regeringens proposition föreslår soci­al- och hälsovårdsutskottet vörsamt

att lagförslaget skall godkännas såly­dande:

Lag om ändring av 16 a§ lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare

I enlighet med riksdagens beslut ändras 16 a §lagen den 30 aprill964 om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstaga­

re (202/64), sådant detta lagrum lyder i lag av den 3 februari 1989 (110/89), som följer:

16 a§ En tjänsteinnehavare och en arbetstagare,

som den l juli 1989 och den l januari 1995 har stått i ett fortlöpande anställningsförhållande vil­ket berättigar till pension enligt denna lag, samt vars pensionsålder enligt den pensionsstadga som gällde den 30 juni 1989 är lägre än 63 år, bibehåller den rätt till lägre pensionsålder, som han hade den sistnämnda dagen, till och med den 31 december 1994, omhanföreutgångenav 1996 antingen då han ansöker om pension eller annars skriftligen meddelar kommunala pensionsanstal­ten att han så önskar det. Detta meddelande kan inte återtas. Den som har gjort en sådan anmälan omfattas inte av det system med förtida pensio­ner som trädde i kraft den l juli 1989, om hans av denna lag omfattade anställningsförhållande fortgår oavbrutet fram till pensionsfallet.

Ikraftträdelsestadgandet (l och 2 mom. såsom i regeringens proposi­

tion) Om en tjänsteinnehavare eller en arbetstagare

i enlighet med 16 a §, sådan den lyder när denna lag träder i kraft, har utnyttjat sin valrätt innan denna lag har trätt i kraft, har han rätt att återkal­la valet inom den valtid som anges i denna lag.

Helsingfors den 27 maj 1994

Det samma gäller en tjänsteinnehavare eller en arbetstagare somfyllt 53 år när denna lag träder i kraft och som är i tjänst eller arbete vid denna tidpunkt och vars pensionsålder enligt den pensi­onsstadga som gällde den 30 juni 1989 är lägre än 57 år. En förutsättning är dock att tjänsteinneha­varens eller arbetstagarens av lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetsta­gare omfattade anställningsförhållande uppfyl­ler de krav i pensionsstadgan som när denna lag träder i kraft gäller i fråga om rätt till tilläggspen­sionsskydd.

(4 mom. utesl.) Har en tjänsteinnehavare eller en arbetstagare,

som enligt denna lag eller lagen om ändring av lagen om pensionför kommunala tjänsteinnehava­re och arbetstagare (110/89) har rätt att välja, innan valtiden går ut den 31 december 1996 anfört besvär hos besvärsmyndigheten över sin yrkesbase­rad pensionsålder har han rätt att under sex måna­der efter det besvärsmyndighetens beslut vunnit laga kraft göra anmälan hos kommunala pension­sanstalten om att han kommer att nyttja sin rätt att välja enligt lagen, eller om han därförinnan har gjort sitt val enligt lagen, har han rätt att återkalla det inom samma tid (Nytt mom.).

4 1994 rd- ShUB 6- RP 8011993 rd

I den avgörande behandlingen deltog ordfö­randen Skinnari, vice ordföranden Taina samt medlemmarna Ala-Harja, U. Anttila, Antvuori,

Hiltunen, Kauppinen, Kemppainen, Kuittinen, Muttilainen, Nordman, Perho-Santala, Puhak­ka, Puisto, Stenius-Kaukonen och Vehkaoja.

Reservation

Utskottet föreslår i sitt betänkande ytterst små ändringar i regeringens proposition om att rätten att välja yrkesbaserad pensionsålder enligt det kommunala pensionssystemet skall begränsas. Valet skall stå fritt mellan yrkesbaserad pen­sionsålder och förtida pension. Enligt den gällan­de lagen kvarstår rätten att välja till den 30 juni 1999. Regeringen föreslår att valfriheten skall upphöra redan den 30 juni 1995. Utskottet har i sitt betänkande förlängt tiden till den 31 decem­ber 1996. Betänkandet följer regeringens propo­sition i att rätten att välja skall gälla de tjänstein­nehavare och arbetstagare som den l juli 1989 och vid den tidpunkt då ändringen träder i kraft har ett fortlöpande kommunalt anställningsför­hållande. Om en tjänsteinnehavare eller en ar­betstagare har valt en yrkesbaserad pensionsål­der innan den föreslagna ändringen träder i kraft skall han ha rätt att återkalla sitt val senast den 31 december 1996.

Vidare har utskottet genom en ändring i ikraftträdelsestadgandet försökt lindra de nega­tiva konsekvenserna av lagen.

Samtliga kommunala arbetstagargrupper och deras intresseorganisationer har ansett att ar­betsgivarens ståndpunkt som nu omfattas av en majoritet i utskottet inte går tillräckligt långt. De bestrider den kommunala pensionsförsäkringens och regeringens kalkyler över propositionens spareffekter och framhåller att de inte bygger på några verkliga pensionsfall och därför är helt oriktiga.

Vid förhandlingarna har man inte velat ta hänsyn till de kommunala löntagarorganisatio­nernas ståndpunkt och därför föreslår vi att rät­ten att välja enligt 16 a § lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare inte skall ändras på minsta vis.

Såvitt vi kan se är motiveringen för kostnads­verkningarna i propositionen helt vilseledande. I motiveringen anförs nämligen att en förkortning av valtiden ger vissa kostnadsverkningar. Vidare

framhålls det i motiveringen att en ändring av rätten att välja inte får några som helst kostnads­verkningar. Kommunala pensionsförsäkrings­anstalten stödjer propositionen med en kalkyl som visar att besparingen vore 800 miljoner mark. Vi menar att denna kalkyl är oriktig och att den bygger på falska premisser.

Enligt kommunala pensionsförsäkringens kalkyl ovan har inemot hälften av alla försäkrade rätt att välja. I verkligheten stämmer det för omkring 1/3 av de försäkrade. Enligt vår uppfatt­ning har omkring 130 000 personer i dagsläget en anställning som ger dem rätt att välja och inga­lunda 170 000 eller 160 000 såsom propositionens försvarsadvokater hävdar. De sistnämnda siff­rorna omfattar en hel del personer som någon gång kan ha haft mycket korta, t.o.m. bara en månad långa anställningar med en viss yrkesba­serad pensionsålder. I verkligheten sjunker dessa personers pensionsålder kanske inte alls under den allmänna pensionsåldern eller är eventuellt bara några månader kortare. Kalkylen i utskot­tets betänkande som stödjer regeringens proposi­tion utgår från att den genomsnittliga yrkesbase­rade pensionsåldern är 59 år och den nya pen­sionsåldern 65 år. Skillnaden mellan dem är 6 år. Denna skillnad ligger till grund för den kalkyle­rade kostnadseffekten på 800 miljoner mark.

I verkligheten går ingen i pension enligt den lagstadgade pensionsåldern. Den verkliga ge­nomsnittliga pensionsåldern i den kommunala sektorn är drygt 59 år. Det är på några månader när samma som den verkliga pensionsåldern för dem som omfattas av det privata APL-systemet. Att det stadgas om en yrkesbaserad pensionsål­der inom ramen för det kommunala pensionssys­temet betyder i verkligheten alltså inte att någon kan gå i pension tidigare än enligt APL-systemet.

Enligt vår uppfattning uppstår den största kostnadseffekten genom att de som har rätt att välja enligt propositionen har tillgång till två olika system så länge valtiden gäller. De kan fritt

Kommunala pensionslagen 5

välja att avgå med individuell förtidspension eller om detta inte lyckas avgår de i sista hand med ålderspension sedan de uppnått den yrkesbasera­de pensionsåldern. Meningen är nu att hindra detta genom att valtiden förkortas.

Utskottet har i sitt betänkande inte heller tagit tillräcklig hänsyn till de korrigeringar som grundlagsutskottet förutsätter i sitt utlåtande nr 4 för att de oskäligheter som propositionen ger upphov till skall kunna lindras.

De lägre yrkesbaserade pensionsåldrarna i den offentliga sektorn avskaffades med motiveringen att de som väljer det nya pensionssystemet har möjlighet att av.,.gå med individuell förtidspension i 55 års ålder. Airlersgränsen för individuell för­tidspension höjdes i början av 1994 redan till 58 år för dem som är födda 1940 och därefter. Soci­alutgiftskommissionen anför som ett alternativ att åldersgränsen för individuell förtidspension höjs ytterligare. I sitt betänkande tar utskottet ställning för att åldersgränsen för individuell för­tidspension bör bibehållas oförändrad och att åldersgränsen för deltidspension bör sänkas. Ärendet är så pass viktigt att kraven borde ha formulerats i form av följande förpliktande kläm för regeringen i det femte stycket i betänkandet:

Helsingfors den 27 maj 1994

Samtidigt konstaterar utskottet att ålders­gränsen för individuell förtidspension med hän­syn inte bara till problemen inom de offentliga pensionssystemen utan också till kontinuiteten och trovärdigheten i det allmänna pensionssyste­met bör stå kvar på nuvarande nivå. Utskottet förutsätter därför att regeringen ser till att ålders­gränsen för individuell förtidspension inte änd­ras. Vidare förutsätter utskottet att regeringen avlåter en proposition till riksdagen om sänkning av åldersgränsen för deltidspension till en lägre nivå än åldersgränsen för en individuell förtids­pension för att åldrande arbetstagare skall ha en möjlighet till fortsatt förvärvsverksamhet obero­ende av den påfrestning och det slitage arbetet orsakar. Samtidigt böruppkomsten av deltidsan­ställningar som behövs för detta ändamål stöd­jas.

Saken bör återremitteras för ombehandling. Det gäller då att se till att tillämpningen av lagen inte orsakar oskäliga orättvisor för dem som är berättigade till olika yrkesbaserade pensionsåld­rar. Med stöd av det ovan sagda föreslår vi

att lagförslaget skall förkastas.

Marjatta Stenius-Kaukonen Kyllikki Muttilainen

Jouko Skinnari Marjatta Vehkaoja

Virpa Puisto Ulla Anttila

6 1994 rd - Sh UB 6 - RP 80/1993 rd

RIKSDAGENS GRUNDLAGSUTSKOTT

Helsingfors den 17 mars 1994

Utlåtande nr 4

Bilaga

Till Social- och hälsovårdsutskottet

Social- och hälsovårdsutskottet begärde ge­nom en skrivelse av den lO september 1993 utlå­tande av grundlagsutskottet om regeringens pro­position nr 80/1993 rd med förslag till lag om ändring av 16 a§ lagen om pension för kommuna­la tjänsteinnehavare och arbetsgivare.

Utskottet har hört projektchefen Ari Vesikka­la vid inrikesministeriet, regeringsrådet Tuulikki Haikarainen vid social- och hälsovårdsministe­riet, utvecklingschefen Aino-Elina Mäldmattila vid Finlands Kommunförbund, verkställande di­rektören Simo Lämsä vid Kommunernas pen­sionsförsäkring, sekreteraren för sociala frågor Kai Libäck vid Akava, juristen Matti Koskinen vid Kommunsektorns fackförbund KAT, för­handlingschefen Seppo Väänänen vid FTFC:s fackorganisation för offentliga områden FTFC-0, juristen Oili Leppälampi vid Tjänstemännens förhandlingsorganisation TFO, professorn Mi­kael Hiden, professorn Antero Jyränki, juris li­centiaten Heikki Karapuu, juris kandidaten Ju­hani Salminen, professorn Ilkka Saraviita, juris doktorn, kansler Kauko Sipponen och profes­sorn Kaarlo Tuori.

Efter att ha behandlat ärendet från statsför­fattningsrättslig synpunkt anför grundlagsut­skottet vördsamt följande.

Regeringens proposition

I propositionen föreslås att lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetsta­gare skall ändras så att den rätt att välja en tidigare yrkesbaserad pensionsålder som ingår i det kommunala pensionssystemet begränsas. Rätten att välja gäller systemet med yrkesbaserad pensionsålder och systemet med förtida pensio­ner. Valtiden går ut den 30 juni 1995. Rätt att välja har de tjänsteinnehavare och arbetstagare

som den l juli 1989 hade och vid den tidpunkt då reformen träder i kraft har fortlöpande kommu­nal anställning.

Propositionen hänger samman med en änd­ring av pensionstillväxten, pensionsåldern och den målsatta nivån för pensionen för dem som har fortlöpande anställning. Om ändringen be­stäms i kommunala pensionsanstaltens pensions­stadga. Avsikten är att den allmänna pensions­åldern efter den 31 december 1994 skall vara 65 år och pensionens maximibelopp 60 procent av den pensionsgrundande lönen.

Avsikten är att den föreslagna lagen skall träda i kraft vid ingången av 1995.

Enligt propositionens motivering i fråga om lagstiftningsordningen påverkar den föreslagna ändringen i och för sig inte pensionsskyddets nivå och med beaktande av förmånerna enligt syste­met med förtida pension kan ändringen även annars anses ha ringa betydelse. Trots att det kan anses att ändringen har en retroaktiv verkan tor­de den enligt propositionen kunna genomföras i vanlig lagstiftningsordning på grund av dess ringa verkningar och eftersom de berörda under en lång tid kan bereda sig på ändringen som verkställs först långt senare. I propositionen an­ses det beaktansvärt att tjänsteinnehavare och arbetstagare som är äldre eller som har tjänstgjort länge inte alls berörs av ändringen. Enligt propo­sitionen kan lagförslaget behandlas i den ordning som föreskrivs i 66 § riksdagsordningen.

Utskottets ställningstaganden

Grundlagsutskottet har i olika sammanhang ansett att en pensionsförmån som någon intjänat i princip omfattas av egendomsskyddet enligt 6 § regeringsformen. När det gäller grundlagsskyd­det för pensionsförmåner är det enligt utskottets

Kommunala pensionslagen 7

uppfattning (GrUU 35/1993 rd) uttryckligen frå­ga om skydd för en konkret ekonomisk förmån, som en medborgare anses ha tjänat in, och inte till exempel om ett skydd för ett visst gällande pen­sionsarrangemang. Utgångspunkten enligt stats­författningen är alltså att det är möjligt att genom en vanlig lag stadga om ett pensionssystems sub­stans på ett sådant sätt att åtgärden också påver­kar dem som står i ett anställningsförhållande. Bland annat pensionsåldern, tillväxttakten och pensionens målnivå hör till de frågor som kan regleras genom en vanlig lag, om något annat inte följer av någon särskild orsak. En sådan särskild orsak kunde närmast bestå i att ändringar i ett pensionsarrangemang genomförs på ett sätt som till någon del kunde leda till en oskälig försämring av pensionsförmåner som bör betraktas som in­tjänade.

Jämfört med andra pensionssystem är det kommunala pensionssystemet ett mycket speci­ellt normhierarkiskt komplex eftersom pensions­skyddets materiella innehåll med stöd av lagen om pension för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare regleras genom bestämmelser i kommunala pensionsanstaltens pensionsstadga. Om detta konstateras i lagen egentligen endast att grundpensionsskyddet till sitt belopp åtminstone skall motsvara pensionsskyddet enligt de i lagen om pension för arbetstagare stadgade grunderna. Med beaktande av att det kommunala pensions­systemet omfattar nästan en fjärdedel av lönta­garna, bör det enligt utskottets mening utredas om pensionsrätten i högre grad borde regleras genom en lag.

Det ovan nämnda leder till att det nu förelig­gande lagförslaget i sig inte påverkar de berördas pensionsrättsliga ställning utan den kommer att bestämmas med stöd av pensionsstadgan. Ut­skottet har inte bedömt den ändring av pensions­stadgan som ansluter sig till propositionens sak­innehåll. Vid en statsförfattningsrättslig bedöm­ning av lagförslaget kan två punkter enligt ut­skottets åsikt ägnas uppmärksamhet, nämligen den förkortade valtiden och det faktum att syste­met med yrkesbaserade pensionsåldrar helt och hållet avvecklas 31.12.1994 för deras vidkom­mande som då ännu inte har fyllt 55 år.

Rätten att välja mellan olika pensionssystem kan vara värd att beakta ur statsförfattnings­rättslig synvinkel närmast därför att den är eko­nomiskt viktig. Genom rätten att välja ges de berörda möjlighet att välja pensionssystem. Den långa valtiden påverkar de berördas senare situa­tion som pensionstagare i allmänhet så att ju

senare de har möjlighet att välja pensionssystem desto sannolikare är det att de kan stanna för den lösning som är förmånligast.

Enligt propositionen förkortas valtiden med fyra år. De som tidigare har utnyttjat sin valrätt skall kunna återta sitt val inom den nya valti­den.

Att valtiden förkortas så här mycket, vilket innebär att den utgår redan ett halvt år efter det att lagen har trätt i kraft, är enligt utskottets uppfattning i och för sig en väsentlig ändring av rättsläget och kan de facto i hög grad påverka de berördas ställning. En ändring av detta slag kan emellertid med stöd av den allmänna utgångs­punkten ovan genomföras genom en vanlig lag, i synnerhet om det beaktas att rätten att välja och valtiden trots allt påverkar själva pensionsrättens innehåll endast indirekt och att rätten att välja sålunda inte kan betraktas som en sådan intjänad pensionsförmån som åtnjuter egendomsskydd enligt regeringsformen.

De yrkesbaserade pensionsåldrarna grundade sig ursprungligen på kommunbestämda arrange­mang. Systemet förenhetligades genom den kom­munala pensionsanstaltens pensionsstadga 1966 och blev betydelsefullt på lagnivå när den 16 a § om rätt att välja som nu skall ändras togs in i pensionslagen 1989 till följd av systemet med förtida pension.

Förslaget innebär att rätten till yrkesbaserad P.ensionsålder upphör vid utgången av 1994. Andringen gäller likväl inte dem som har fyllt 55 år innan lagen träder i kraft. För övriga, nämligen dem som då lagen träder i kraft står i kommunalt anställningsförhållande, leder förslaget att av­veckla systemet till att varaktigheten av ett an­ställningsförhållande, som fram till sagda tid­punkt har berättigat till en lägre pensionsålder, måste beaktas i full utsträckning när pensionsål­dern bestäms. statsförfattningsrättsligt bör en reglering av denna typ karakteriseras så att refor­men inte ingriper i en pensionsförmån som bör anses vara intjänad. Regeringsformens stadgan­den om grundlagsfäst skydd för egendom hindrar sålunda inte att lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Den föreslagna ändringen höjer pensionsål­dern för dem som är berättigade till yrkesbaserad pensionsålder jämfört med vad den skulle ha varit om systemet med yrkesbaserad pensionsålder hade bibehållits. Systemet har syftat till en pen­sionsålder som motsvarar de särskilda krav som till följd av vissa yrkens karaktär ställs t.ex. på den berördes fysiska prestationsförmåga.

8 1994 rd- ShUB 6- RP 80/1993 rd

De orsaker som ligger till grund för systemet med yrkesbaserade pensionsåldrar är av sådan art att de som har valt eller är berättigade till en lägre pensionsålder enligt utskottets uppfattning borde få större garantier än normalt för att syste­met bibehålls. Med beaktande av vår statsförfatt­ningspraxis påverkar sådana berättigade för­väntningar i och för sig inte behandlingsordning­en för lagförslaget.

Enligt utskottets uppfattning är det emellertid fråga om en omständighet som innebär att refor­mens konsekvenser för olika individer bör be­dömas noggrant. Om t.ex. tiden mellan lagens ikraftträdande och ett pensionsfall enligt syste­met med yrkesbaserad pensionsålder blir relativt kort och om pensionsåldern med stöd av någon schematisk kalkyleringsregel i ett enskilt fall skul­le stiga betydligt kunde följden vara en försäm­ring som förmånstagaren upplever som kännbar. Enligt utskottets mening är det av rättsskyddsor­saker på sin plats att de stadganden eller bestäm­melser bibehålls i det kommunala pensionssyste­met som på förhand lindrar följder av denna typ eller gör det möjligt att i efterhand fatta beslut som gör resultatet skäligare.

Vid en bedömning av om en höjd pensionsål­der har betydelse för dem som är t.ex. 50-54 år när reformen träder i kraft är det naturligt att jämföra detta förslag med den höjning av den allmänna pensionsåldern från 63 till 65 år som

I den avgörande behandlingen deltog ordfö­randen Niinistö, medlemmarna Jäätteenmäki, Koskinen, Laine, M. Laukkanen, J. Leppänen,

genomförs inom det offentliga pensionssystemet. Det är enligt utskottets mening redan från formell synpunkt av rättsskydds- och billighetsskäl svårt att betrakta sådana fall som korrekta, där pen­sionsåldern för en person som valt en lägre pen­sionsålder till följd av reformen stiger med över två år. Ett annat jämförelsetal kunde vara att beräkna hur mycket den berördes pensionsålder skulle stiga om den förnärvarande vore 63 år. För detta jämförelsetal talar det faktum att höjningen av pensionsåldern genomförs successivt inom det allmänna pensionssystemet.

slutligen har utskottet granskat det faktum att pensionsåldern nämns i en del arbetsavtal. Enligt vad utskottet erfarit motsvarar dessa bestämmel­ser den pensionsålder under 63 år som har iaktta­gits inom berörda yrkeskategorier på grundval av pensionsstadgan. Dessa avtalsbestämmelser bör därför sett från statsförfattningssynpunkt be­traktas som sådana informativa hänvisningar till gällande kommunala pensionsstadga som inte kan vara betydelsefulla vid en bedömning av lag­förslagets behandlingsordning.

På basis av det ovan sagda anför grundlagsut­skottet vördsamt

att lagförslaget kan behandlas i den ordning somföreskrivs i 66 § riksdagsord­ningen.

Nikula, Varpasuo, Vistbacka, Vuoristo och Väis­tö samt suppleanterna von Bell och Lamminen.

Avvikande åsikt

Grundlagsutskottet har tidigare iakttagit en sådan tolkningslinje att en intjänad pensionsför­mån ingår i det egendomsskydd som tryggas i 6 § RF. Ur arbetstagarens synvinkel är en förvärvs­pension ett vederlag för utfört arbete som utbeta­las utöver penninglönen och vars utbetalning har framskjutits till pensionsåldern. Eftersom en för-

värvspension kan jämföras med inbesparad lön har detta till följd att arbetstagaren i sinom tid bör vara berättigad att i form av pensionsprestationer få ut de medel som har innehållits som pensions­premier eller som samlas eller fonderas honom till godo i samma syfte. Denna integritetsprincip har tolkats så att den gäller såväl pension som har

Kommunala pensionslagen 9

förfallit till betalning som intjänad pension som ännu inte har förfallit till betalning. Härvid har det ansetts att rätten till pension i regel bestäms enligt de grunder som gällde då arbets- eller an­ställningsförhållandet inleddes.

I sin egenskap av ett centralt villkor i anställ­ningsförhållandet hör den yrkesbaserade pen­sionsåldern i sådan utsträckning till grunderna för pensionsrätten att den kan anses omfattas av egendomsskyddet enligt 6 § RF. En rätt till yrkes­baserad pensionsålder som har intjänats under ett anställningsförhållande är en förmån med för­mögenhetsvärde som också kan ges ett visst för­säkringsmatematiskt värde.

Den höjda pensionsåldern till följd av lagänd­ringen och de kringskurna valmöjligheterna i synnerhet i fråga om de lägsta yrkesbaserade pensionsåldrama kan på det individuella planet leda till så väsentliga förluster att detta står i

Helsingfors den17mars 1994

strid med det i regeringsformen tryggade skyddet för egendom och intjänade pensionsförmåner och även med principen om skydd för arbets­kraften. Problemet accentueras i synnerhet i situ­ationer där lagändringen kanske inte alls ger en enskild arbetstagare eller tjänsteinnehavare tid att bereda sig på ändringen och där ändringen drabbar honom strax efter det att lagen trätt i kraft. Tidigare har man i motsvarande situatio­ner tillämpat t.ex. övergångsstadganden som medfört att pensionsnivån för dem som pensio­neras under de närmaste tre åren inte sjunker till följd av lagändringen.

På grund av det ovan sagda anser vi

att lagförslaget bör behandlas i den ordning som föreskrivs i 67 § riksdagsord­ningen.

Johannes Koskinen Raimo Vistbacka

Ensio Laine Raimo Vuoristo

Paavo Nikula Aarno von Bell

2 240257D