DOCUMENTO DEL CLAD

Una Nueva GestiónPública paraAmérica Latina

Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo

CLAD

MESA DIRECTIVA DEL CLADMariano Rajoy (Presidente)Ricardo Combellas (Primer Vice-Presidente)Norman Caldera Cardenal (Segundo Vice-Presidente)Raymundo Amaro Guzman (Tercer Vice-Presidente)José Alberto Bonifacio (Secretario General)CONSEJO CIENTIFICO DEL CLADLuiz Carlos Bresser Pereira (Presidente)Leonardo Garnier RímoloOscar OszlakJoan Prats i CataláAdam PrzeworskiEnrique Alvarez CondeNuria Cunill Grau

Este documento fue preparado por el Consejo Científico delCLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998por el Consejo Directivo del CLAD, el que está compuesto porlas máximas autoridades gubernamentales responsables de lamodernización de la Administración Pública y de la reformadel Estado de los 25 países miembros.7

IntroducciónLa reforma del Estado se ha convertido en el tema central dela agenda política mundial. Elorigen de este proceso tuvo lugar cuando el modelo de Estadomontado por los países desarrollados en la postguerra,propulsor de una era de prosperidad sin precedentes en elcapitalismo, entró en crisis hacia fines de la década de1970. En un primer momento, la respuestaa la crisis fue la neoliberal-conservadora. Dada la imperiosanecesidad de reformar el Estado,restablecer su equilibrio fiscal y equilibrar la balanza depagos de los países en crisis, seaprovechó la oportunidad para proponer simplemente lareducción del tamaño del Estado y elpredominio total del mercado. La propuesta, sin embargo,tenía poco sentido desde el punto devista económico y político. En efecto, después de algúntiempo se constató que la solución no

estaría en el desmantelamiento del aparato estatal, sino ensu reconstrucción.Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevosdesafíos de la sociedad postindustrial,un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar elcumplimiento de loscontratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte comopara asegurar los derechossociales y la competitividad de cada país en el escenariointernacional. Se busca, de este modo,una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguomodelo social-burocrático deintervención estatal.La construcción de un nuevo tipo de Estado es también el grantema para la AméricaLatina. Pero más allá de la existencia de un contexto globalde reformas, se presentan importantespeculiaridades latinoamericanas. En primer lugar, en lo quetiene que ver con la situación inicialde la crisis del Estado, cuya gravedad era mucho mayor que laque existía en el mundodesarrollado. No sólo estos países entraron en una seriacrisis fiscal, sino que se enfrentaron alagotamiento del modelo anterior de desarrollo económico(modelo de sustitución deimportaciones). Por otra parte, el problema de la deudaexterna se hizo crónico en casi todo elcontinente. La no resolución de estos problemas estructuralesdeterminó que la década de 1980estuviese marcada, para la mayoría de las nacioneslatinoamericanas, por el estancamiento y poraltas tasas de inflación.Ante este escenario económico, la primera generación dereformas priorizó la dimensiónfinanciera de la crisis del Estado. Así, las reformasorientadas hacia el mercado, sobre todo laapertura comercial y el ajuste fiscal, fueron las principalesmedidas tomadas en los años' 80. En la

búsqueda de la estabilización de la economía ante el peligrohiperinflacionario estuvo, en lamayor parte de los casos, el éxito más importante de estaprimera ronda de reformas.Un balance de estas primeras reformas muestra que el ajusteestructural, cuyo objetivoúltimo era disminuir el tamaño del Estado, no resolvió unaserie de problemas básicos de lospaíses latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendouna segunda generación de reformas,con la finalidad de reconstruir el aparato estatal. Eldiagnóstico actual afirma que el Estadocontinúa siendo un instrumento fundamental para el desarrolloeconómico, político y social decualquier país, aún cuando hoy deba funcionar en una formadiferente a la contemplada en elpatrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte deAmérica Latina, y al modelo socialburocráticoque prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra.En el proceso de reconstrucción del Estado latinoamericano,el mayor desafío está encompatibilizar las tendencias mundiales de cambio con lasespecificidades de la región. En lo quese refiere a los cambios estructurales con impacto mundial,América Latina tiene, ante todo, queprepararse para enfrentar la competencia económicainternacional que trajo consigo laglobalización. En este caso, el Estado debe modificar susantiguas políticas proteccionistas,8sustituyéndolas por medidas que induzcan a las empresas a sermás competitivas en el nuevoambiente económico mundial. Para alcanzar esta meta, espreciso contar con un sólido proyectopara el sector del comercio exterior, con miras a aumentar laparticipación de los países en el flujode comercio mundial; asimismo, los recursos públicos yprivados deben ser canalizados

estratégicamente para programas en las áreas de educación yde ciencia y tecnología.El cambio del papel del Estado en los sectores económicos ysociales es otra tendenciaestructural. La actuación del Estado debe orientarseprimordialmente hacia el área social,asegurando la universalidad de los servicios de salud yeducación, y hacia la creación deinstrumentos que ayuden a promover el desarrollo económico,garantizando las condicionesmacroeconómicas favorables a la inversión privada y alaumento de la competitividad sistémicadel país, mediante políticas sólidas en los sectores deciencia y tecnología y del comercio exterior.La gran modificación del papel del Estado, sin embargo, tieneque ocurrir en lo que concierne a laforma de intervención, en el plano económico y en el planopolítico.En este sentido, en términos económicos, en lugar de unaintervención directa comoproductor, el aparato estatal debe concentrar sus actividadesen la regulación. Las privatizacionesy la creación de agencias reguladoras forman parte de esteproceso. Igualmente, el Estado debedesarrollar su capacidad estratégica para actuar junto alsector privado y a la universidad, aefectos de crear un entorno adecuado al aumento de lacompetitividad de las empresas1. Sedestaca que el Estado también debe actuar para que los nuevosciclos de desarrollo y la elevaciónde la productividad sean virtuosos en lo que se refiere aluso de los recursos naturales, alincremento de la base tecnológica y a la distribución de larenta, escapando así del círculo viciosodel “crecimiento empobrecedor” que caracterizó a AméricaLatina en el pasado.En el área social, el camino está en fortalecer el papel delEstado como formulador y

financiador de las políticas públicas. Para esto, se tornafundamental el desarrollo de la capacidadcatalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a lacomunidad, a las empresas o al Tercer Sector,para compartir la responsabilidad en la ejecución de losservicios públicos, principalmente los desalud y educación básica. Pero debe hacerse un primer llamadode atención para el casolatinoamericano: es necesario mantener el poder deintervención estatal directa, en caso de que noestuviesen dadas las condiciones sociales mínimas paracompartir las actividades con la sociedad.Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones enlas cuales los servicios podrán sersuministrados por más de un proveedor y/o por entidadespúblicas no estatales, de aquellassituaciones en las que el aparato estatal será el único capazde garantizar la uniformidad y larealización sin interrupciones de las políticas públicas.Estos cambios estructurales, entre otros, sólo pueden serviabilizados en América Latina enel caso de que los proyectos de reformulación estatal tomenen consideración tres grandesproblemas específicos de la región, a saber: la consolidaciónde la democracia, la necesidad deretomar el crecimiento económico, y la reducción de ladesigualdad social. Son estas tresespecificidades que, en gran medida, plantean nuevoshorizontes a la reforma del Estado enAmérica Latina, para constituir una perspectiva diferente dela anterior, meramente financiera ytecnocrática.La redemocratización es un aspecto importante para la reformadel Estado en AméricaLatina, ante todo porque afecta la dinámica y el ritmo delproceso. Muchas de las reformasdependen de la creación de nuevas instituciones, de cambiosconstitucionales o de modificaciones

profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quode diversos grupos, algunosatrincherados desde hace décadas en el aparato estatal. Estedilema especialmente se plantea9cuando se pasa de la primera generación de reformas,realizada por un pequeño grupo de técnicosy burócratas aislados dentro del Estado, a la siguientegeneración, en la cual es fundamental laconcreción de coaliciones democráticas que sustenten elproceso de reforma del Estado.La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemaspolíticos surgidos hacia el findel ciclo autoritario, pero que, en su mayoría, noconsolidaron inmediatamente la democracia. Elhecho es que la política latinoamericana todavía está marcadapor una mezcla de partidos débiles,clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. Ellono obstante, las lecciones conrespecto al significado nefasto de los regímenesdictatoriales en las naciones latinoamericanasfortalecen la idea de que no basta con la aprobación de lasreformas del Estado; es precisorealizarlas en un contexto democrático, perfeccionando ocreando nuevas instituciones políticas.Es muy cierto que está teniendo lugar un enorme crecimientode las demandas democráticasde la población, lo que puede ser visto claramente en elproceso de descentralización política quealcanzó a diversos países latinoamericanos. El Informe delBanco Mundial de 1997 revela que enla actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales enla región eligen sus dirigentes,contra menos de tres mil hacia fines de los años 19702. Pesea esto, es preciso fortalecer lasformas democráticas de relacionamiento entre el Estado y lasociedad, aumentando el grado deaccountability (responsabilización) de parte del sistema. Poresta vía, se procura capacitar a los

ciudadanos para controlar las actividades públicas, pudiendohacerlas, simultáneamente, máseficientes y de mejor calidad.Además de la democratización, la reforma del Estado enAmérica Latina se ve afectada porlas cuestiones relativas al desarrollo económico y a ladesigualdad social. Es preciso que elaparato estatal proporcione tanto las condiciones para undesarrollo económico sustentable comoque garantice los recursos financieros y administrativosnecesarios para reducir la pobreza y lasgraves desigualdades sociales existentes en la región. Enrelación con este último punto, bastarecordar que uno de cada tres latinoamericanos vive ensituación de pobreza, y que en quince delos diecisiete países de América Latina existe un nivel dedesigualdad mayor que el que se podríaesperar de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado poresas naciones3.Al no resolver estos problemas específicos de América Latina,el actual proyecto dereforma del Estado tiende, en el corto plazo, a perderlegitimidad social. Las reformas realizadashasta el momento han resuelto sólo la cuestión de laestabilización económica, en tanto que eldesarrollo no se retomó con firmeza, la concentración de larenta no se revirtió y todavía no se haconsolidado la democracia.En este marco, el Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo (CLAD),cuya misión es la de colaborar con la difusión y el debate delas ideas y las prácticas sobre lareforma del Estado, en particular de la AdministraciónPública, tiene un papel estratégico quecumplir: promover la reforma gerencial del Estadolatinoamericano. Y esto porque la ReformaGerencial de la Administración, que viene teniendo lugar enun número cada vez mayor de países,

es la que ofrece las mejores respuestas a los desafíoseconómicos, sociales y políticos que sepresentan en América Latina.1.- Reconstruyendo el Estado y recuperando su capacidad degestiónLa reconstrucción de la capacidad estatal es una condiciónesencial para que los paíseslatinoamericanos enfrenten en forma más exitosa los problemasde la redemocratización, deldesarrollo económico y de la distribución de la riqueza. Eneste contexto, la implementación de laReforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar lacapacidad de gestión del Estado,10así como para aumentar la gobernabilidad democrática delsistema político.La Reforma Gerencial está teniendo lugar en la administraciónpública de varios países,como lo muestran distintos estudios comparativos4. Sinembargo, a pesar de las característicascomunes de las experiencias de reforma, no hay un sentidounívoco, un único paradigmaorganizacional que guíe a todas las naciones5. Enconsecuencia, en este documento se intentarádefinir la Reforma Gerencial que más se adapta a la realidady a las necesidades de los paíseslatinoamericanos.El modelo gerencial tiene su inspiración en lastransformaciones organizacionales ocurridasen el sector privado, las cuales modificaron la formaburocrático-piramidal de administración,flexibilizando la gestión, disminuyendo los nivelesjerárquicos y, por consiguiente, aumentando laautonomía de decisión de los gerentes - de ahí el nombre degerencial. Con estos cambios, se pasóde una estructura basada en normas centralizadas a otrasustentada en la responsabilidad de losadministradores, avalados por los resultados efectivamenteproducidos. Este nuevo modelo

procura responder con mayor rapidez a los grandes cambiosambientales que acontecen en laeconomía y en la sociedad contemporáneas.Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, elmodelo gerencial debeindefectiblemente adecuarse al contexto político democráticoen el cual se encuentra inserto elsector público. La especificidad de la organizacióngubernamental se deriva, en primer término,de la motivación que la guía: en tanto que las empresasbuscan obtener lucros, los gestorespúblicos deben actuar de conformidad con el interés público.Ciertamente, los políticos tambiénse orientan por el deseo de ser reelectos y los burócrataspueden ser capturados por los intereseseconómicos. Pero es la necesidad de tener que pasar por elescrutinio democrático lo que hace a laacción de políticos y burócratas pasible de control público.Este control puede estar presente enlos arreglos de la democracia representativa, en losmecanismos de la democracia directa o, comoha sucedido más recientemente, en la participación de losciudadanos en la evaluación de laspolíticas públicas, formas típicas del modelo gerencial. Estetipo de control democrático no tienesimilares en las organizaciones privadas.En el proceso decisorio se encuentra otra diferencia entre elsector público y el sectorprivado. En el sector privado, el número de participantes esrestringido, y la capacidad para tomardecisiones más rápidas es mayor. El gobierno, por su parte,toma sus decisiones de acuerdo conprocedimientos democráticos, que involucran un número mayorde actores y una mayor demoraen el proceso decisorio, sobre todo porque tal sistemapresupone el control mutuo entre lospoderes y la fiscalización de la oposición. Finalmente, la“legitimidad” de una empresa resulta de

su supervivencia en la competencia en el mercado, en tantoque los gobiernos se legitiman por lavía democrática.En suma, como bien ha sido afirmado, “el gobierno no puedeser una empresa, pero sípuede tornarse más empresarial”6, vale decir que puede sermás ágil y flexible ante losgigantescos cambios ambientales que afectan a todas lasorganizaciones.En los países en los que viene siendo llevada a cabo, laReforma Gerencial presupone,completa y modifica la primera gran reforma del Estadomoderno, la reforma burocráticaweberiana, que instauró un servicio público profesional ymeritocrático, condición esencial paraque la administración pública gerencial sustituya a laadministración pública burocrática. Y eneste punto se encuentra la especificidad y el desafío deAmérica Latina: ningún país de la regióncompletó la construcción del modelo burocrático weberiano enlos moldes de las nacionesdesarrolladas, a pesar de haber tenido lugar la implantaciónde importantes núcleos de excelencia11y de reglas de mérito en el servicio público en varios casoslatinoamericanos. Estos espacios deadministración pública burocrática convivieron con lapersistencia del patrimonialismo en variossectores y con la designación de los cargos superiores delescalafón a través de prácticasclientelistas, aspecto que con gran frecuencia inviabilizó laprofesionalización de la altaburocracia. Por esta razón, concretar la Reforma Gerencialdel Estado en América Latina es undesafío significativamente más grande que concretarla enEuropa o en los Estados Unidos.Ante este desafío, existe una corriente de opinión que piensaque sólo es posible implantar

la Reforma Gerencial del Estado luego de haber recorridotodas las fases del modelo burocráticoweberiano. Es, realmente, una visión secuencial de laadministración pública. El CLAD formulados objeciones a este punto de vista. En primer lugar, no hahabido un camino único ni unafórmula institucional homogénea, que los países desarrolladoshubiesen adoptado para llegar a laadministración burocrática. Un estudio clásico muestra, porejemplo, cómo los Estados Unidos,Japón, Gran Bretaña y Francia construyeron sus modelosburocráticos weberianos en formasbastante diferenciadas7. Así, no existe una receta paraalcanzar la profesionalización del serviciopúblico, que al no ser cumplida en todas sus etapas pudieraimplicar el fracaso del modelo.Esta visión secuencial o evolucionista de la administraciónpública comete otraequivocación, al no percibir los problemas generados por elparadigma organizacional presente enel modelo burocrático weberiano, así como tampoco susinsuficiencias ante la realidad actual. Enprimer lugar, la administración pública burocrática no diocuenta del problema de la eficiencia.Como resultado de la disminución de los recursos adisposición de los gobiernos, se tornófundamental aumentar la eficiencia administrativa. Estacuestión es todavía más importante enAmérica Latina, donde el Estado es más pobre, la sociedad esmás desigual y donde, por lo tanto,es imprescindible la optimización de los recursos utilizadosen las políticas sociales.La administración pública burocrática, además, se transformóen un modelo organizacionalauto-referido. Si el modelo burocrático weberiano fue uninstrumento fundamental para impulsary garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondasdemocráticas modernas, en 1870 y

luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de ladécada de 1970 este modelo ya nopodía responder a las nuevas demandas de democratización delservicio público, especialmentelas que surgieron en el nivel local. La administraciónpública se orientaba entonces por reglas ynormas pretendidamente universales, y no de acuerdo con lasexpectativas de los ciudadanos. Porsu parte, esta estructura burocrática auto-referida se tornómás rígida, perdiendo la capacidad deacompañar las profundas modificaciones ambientales queestaban aconteciendo desde el inicio dela Tercera Revolución Industrial.En resumen, eficiencia, democratización del servicio públicoy flexibilizaciónorganizacional, son ingredientes básicos para lamodernización del sector público que elparadigma organizacional de la administración públicaburocrática no contempla. Ello noobstante, es válido destacar que la crítica en este caso secentra en el modelo organizacionalburocrático y no en la idea de profesionalización del cuerpode funcionarios, aspecto fundamentaldel modelo burocrático weberiano. La Reforma Gerencial tienecomo fundamento laprofesionalización de la burocracia que ejerce funciones enel núcleo de actividades centrales delEstado, por lo que presupone el aspecto meritocrático propiodel modelo weberiano. La propuestadel CLAD es que, ante todo, se constituya un núcleoestratégico en el seno del aparato estatal,capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividadesde regulación y de control delsuministro de servicios públicos. En este sector del Estadoes fundamental la existencia defuncionarios públicos calificados y permanentementeentrenados, protegidos de las interferencias12

políticas, bien remunerados y motivados. Esto es unacondición sine qua non para la implantacióndel modelo gerencial.La Reforma Gerencial del Estado en América Latina, por lotanto, necesita inicialmentecompletar la tarea del modelo weberiano de fortalecer unnúcleo estratégico ocupado por unaburocracia profesional. Pero también necesita modificar elparadigma organizacional propio delmodelo weberiano, dado que éste ya no puede dar respuesta alos dilemas de la administraciónpública contemporánea. En este sentido, los cambios deben serorientados:a) por la flexibilización organizacional, capaz de hacer máságiles a los gobiernos;b) por el montaje de una red de relaciones más democráticasentre la prestación de losservicios públicos y los ciudadanos-consumidores;c) por la implantación de un modelo contractual y competitivode acción estatal, a partir delcual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de laspolíticas.De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencialdel modelo burocráticoweberiano - la profesionalización - y modifica los demás, conel propósito de reconstruir elaparato estatal para enfrentar los desafíos del siglo XXI,tanto los de impacto mundial como losespecíficamente atinentes a los países latinoamericanos.La Reforma Gerencial es una modificación estructural delaparato del Estado. No puede serconfundida con la mera implementación de nuevas formas degestión, como las de la calidadtotal. Se trata de cambiar los incentivos institucionales delsistema, de modo de transformar lasreglas burocráticas más generales, lo que permitiría a losadministradores públicos adoptarestrategias y técnicas de gestión más adecuadas.

La implantación de una reforma institucional no implica, sinembargo, la creación de unextenso y detallado muestrario de reglas jurídicas. Esta hasido la tradición latinoamericana - enverdad, iberoamericana - cuyos resultados han sido perversos,al crearse un DerechoAdministrativo extremadamente rígido que obstaculiza laflexibilización de la AdministraciónPública, importante requisito de la Reforma Gerencial delEstado. Igualmente, el formalismoadministrativo vigente en América Latina ha instaurado una“polución legal” que puede significarverdaderamente la primacía de la informalidad, es decir queel comportamiento burocrático realno se corresponda con el universo jurídico establecido,favoreciéndose así el establecimiento demafias administrativas o de una ineficiencia generalizada8.El éxito de los cambios institucionales orientados hacia elmodelo gerencial depende, enprimer término, de la formulación de reglas generales yclaras, que modifiquen los incentivospara la actuación de los actores, lo que, en suma, seconstituiría en un nuevo contrato entre lospolíticos, los funcionarios públicos y la sociedad. Espreciso, además, una aplicación continua delas reformas, monitoreándolas y estableciendo, respecto a laburocracia, una nueva culturaadministrativa. De esta manera, la transformación de lasreglas y de la cultura administrativaforman parte de un mismo proceso.El CLAD asume que la reconstrucción de la administraciónpública a través de la ReformaGerencial, llevará al mejoramiento de la gestión del Estado,entendida como la capacidad delEstado para concretar en la realidad, de manera eficiente yefectiva, las decisiones tomadas anivel político. Lo que parece obvio, en verdad no lo es:varios gobiernos de América Latina

formularon proyectos correctos, pero no tuvieron - ycontinúan sin tener - la capacidad paraimplementarlos.Para alcanzar una sólida capacidad de gestión de gobierno espreciso contar con un Estadosaneado en los planos fiscal y financiero, y competente en elámbito administrativo. Esta13competencia administrativa resultará de la buenaimplementación del modelo gerencial,sustentado por un núcleo estratégico formado por una éliteburocrática técnicamente capaz ymotivada9. Sólo adquiriendo mayor capacidad de gobierno esque los aparatos estatales podránayudar a ecuacionar las tres principales preocupacioneslatinoamericanas, que no está demásreiterar: la consolidación de la democracia, el desarrolloeconómico, y el mejoramiento en ladistribución de la riqueza.La Reforma Gerencial del Estado, además, actúa directamentesobre una de estas grandespreocupaciones latinoamericanas, como es la consolidación dela democracia. El modelogerencial tiene un papel importante que desempeñar en elperfeccionamiento de la gobernabilidaddemocrática, en la medida en que supone y procura profundizarlos mecanismos democráticos deresponsabilización y transparencia de la administraciónpública. Para el CLAD, por consiguiente,no se trata sólo de crear un Estado más efectivo y eficiente;es fundamental instituir un Estadoverdaderamente democrático en América Latina10.2.- Características y objetivos de la Reforma GerencialLa Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios parael aumento de la eficacia, laeficiencia y la efectividad de la administración pública,además de crear nuevas condiciones queposibilitan una relación más democrática entre el Estado y lasociedad. Las principales

características de este modelo administrativo son lassiguientes:a) La profesionalización de la alta burocracia es el punto departida de la ReformaGerencial. Para ello, debe constituirse un núcleo estatalestratégico, fundamental para laformulación, supervisión y regulación de las políticas,formado por una élite burocráticatécnicamente preparada y motivada. Esta élite burocráticatendrá también que desarrollarcapacidades de negociación y de responsabilización ante elsistema político, lo que hace que sediferencie claramente de la tecnocracia estructurada en losregímenes autoritarioslatinoamericanos, que creía en la superioridad de su saber yde su práctica en relación con elcomportamiento de la clase política - calificado comooportunista e irracional desde el punto devista técnico. Ciertamente, es preciso reducir elclientelismo y la politización de la alta burocraciapresentes en América Latina, pero no se puede hacer estoaislando a los funcionarios públicos dela necesaria supervisión democrática de los políticos y de lasociedad.La experiencia internacional en materia de reformas trae acolación dos lecciones en lo queconcierne al papel político de la alta burocracia. La primeraes que no se puede establecer unaseparación radical entre la técnica por un lado y la políticapor otro. Por el contrario, lacomplejización de las actividades estatales obliga a lospolíticos a pautar de alguna manera susestrategias en función de componentes técnicos; laburocracia, a su vez, necesita ajustar suactuación en función de criterios políticos, los cualesdeterminan las prioridades escogidas en unrégimen democrático. En este sentido, un estudio comparativode siete países (Estados Unidos,

Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Suecia)mostró que los altos funcionariospúblicos se están convirtiendo en policymakers, vale decir,necesitan aunar su conocimientoespecializado con la responsabilidad política11.Para que un patrón burocrático de policymaker se consolide enAmérica Latina, es esencialque exista una mayor estabilidad de la alta burocracia,disminuyendo el clientelismo, pero sindesembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultadosperversos pueden ser elrecrudecimiento del corporativismo defensor del statu quo, lafalta de responsabilización ante losciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientosautoritarios.14La segunda lección es que el apoyo y la movilización de laalta burocracia constituyenpiezas claves en el proceso de Reforma Gerencial del Estado.El CLAD cree firmemente en elpapel fundamental de esta burocracia, no sólo en el inicio delos cambios, sino y sobre todo, enuna actuación continua para transformar las actualesestructuras de la administración públicalatinoamericana. Por esta razón, propone la organización dela alta burocracia en carreras ocuerpos de Estado, dotándola de mayor autonomía, aunqueconsciente de la necesidad de asumirsu responsabilidad política.Es muy cierto que el grado de profesionalización de laadministración pública no será elmismo para todo el funcionariado. De acuerdo con la tendenciamundial en materia de reformasgerenciales, América Latina no puede adoptar un patrón únicode régimen jurídico o decontratación, tratando a los burócratas por igual en términosde derechos y deberes, inclusiveporque parte de las actividades públicas podrá ser realizadapor profesionales que no

necesariamente serán funcionarios públicos. Determinadastareas auxiliares o de apoyo al núcleoduro del Estado serán por lo general tercerizadas, desde lasmás sencillas, como la limpieza, hastalas más complejas, como los servicios de informática. Pese aesto, cabe tener una política activapara dignificar a todos aquellos que ejercen la funciónpública, valorizándolos y exigiendo acambio la observancia de estrictos patrones éticos.b) La administración pública debe ser transparente y susadministradores deben serresponsabilizados democráticamente ante la sociedad. Estotiene que ser así porque laprofesionalización de la burocracia no la hace totalmenteinmune a la corrupción, fenómenomundial que ha aumentado en demasía en América Latina. Eneste punto, varios estudioscomparativos, así como el Informe del Banco Mundial de 1997son unánimes: es preciso actuardirectamente en la relación entre política y administración,disminuyendo la politización de lamaquinaria gubernamental, haciendo más transparentes lasdecisiones públicas e invirtiendo en elfortalecimiento de los patrones salariales y éticos delfuncionariado.Al hacer que los administradores públicos sean más autónomosy asuman mayoresresponsabilidades ante la sociedad, la Administración PúblicaGerencial se constituye en uninstrumento fundamental para la defensa del patrimoniopúblico y de los principios republicanos.c) Descentralizar la ejecución de los servicios públicos esuna tarea esencial en el camino dela modernización gerencial del Estado latinoamericano. Enprimer lugar, las funciones quepueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales y queantes estaban centralizadas, debenser descentralizadas. Esta medida procura no sólo obtenerganancias en eficiencia y efectividad,

sino también aumentar la fiscalización y el control social delos ciudadanos sobre las políticaspúblicas. El CLAD opta normativamente por ladescentralización, pero formula algunassalvedades en cuanto a la adopción de una perspectiva en laque el proceso descentralizadorpueda ser considerado siempre y en toda circunstancia, comoel único modo de resolver losproblemas de la administración pública. Esto, en primerlugar, porque la relación entre lacentralización y la descentralización no es dicotómica, sinocomplementaria. El Gobierno Centralcontinuará desempeñando un papel estratégico en cuanto agarantizar la equidad, sobre todo enpaíses con grandes desequilibrios socioeconómicos regionales,financiando en parte el suministrode los servicios públicos. La descentralización realizada sincontrapartidas a los lugares máspobres tiende a reproducir la desigualdad social existente,manteniendo así el patrón histórico dedesarrollo perverso prevaleciente en el continentelatinoamericano.Por otra parte, en naciones sin tradición administrativalocal, el proceso dedescentralización deberá ser acompañado, inicialmente, de unapoyo técnico proveniente del15Gobierno Central. Si en la mayoría de los países de la regiónla construcción de una burocracianacional ya se ha completado en una u otra forma, en elámbito subnacional todavía queda muchopor hacer. Sin embargo, esta medida debe servir como estímulopara que, en los hechos, losgobiernos locales asuman las políticas y lo hagan siguiendolos principios gerenciales, procurandoevitar el retorno al centralismo burocrático característicode la historia administrativa de la región.Asimismo, la Reforma Gerencial del Estado en el ámbitosubnacional será más exitosa en la

medida en que se adelanten las reformas político-institucionales, toda vez que la burocracia locallatinoamericana ha sido el locus privilegiado delpatrimonialismo. De esta manera, el potencial dedemocratización de las relaciones entre el Poder Público ylos ciudadanos, contenido en elmodelo gerencial, sólo podrá ser plenamente realizado en elcaso de que sean modificadas lasrelaciones entre la clase política, la burocracia y lasociedad civil en el plano local.Cabe todavía destacar que el proceso de descentralización enAmérica Latina ha estadocaracterizado por la intensificación de la competencia porrecursos entre los niveles de gobierno,lo que muchas veces ha redundado en relacionesintergubernamentales predatorias. Losprincipales resultados de este proceso han sido elcrecimiento del endeudamiento de los gobiernossubnacionales de algunos países de la región, y laagudización de la guerra fiscal por inversiones,ambos fenómenos con consecuencias deletéreas para losgobiernos nacionales. Como bien ha sidoargumentado, más importante que definir estrictamente lo quecada nivel de gobierno debe hacer,es la necesidad de establecer mecanismos de cooperación entreellos12.Por estas razones, el CLAD defiende decididamente ladescentralización, con tal de que esteproceso se acompañe del mantenimiento de tareas esencialespor parte de los GobiernosCentrales, de la vinculación de las reformas gerenciales conla reforma político-institucional en laesfera local, y de la creación de incentivos de cooperaciónentre los niveles de gobierno.d) En las actividades exclusivas del Estado que permanezcan acargo del Gobierno Central,la administración debe basarse en la desconcentraciónorganizacional. Los organismos centrales

deben delegar la ejecución de las funciones hacia lasagencias descentralizadas. El principio queorienta este cambio es el de que debe existir una separaciónfuncional entre las estructurasresponsables de la formulación de políticas y las unidadesdescentralizadas y autónomas,ejecutoras de los servicios, y de esta manera, orientar laadministración pública a través delcontrol de los resultados obtenidos por las agenciasautónomas.e) La Administración Pública Gerencial se orienta,básicamente, por el control de losresultados, contrariamente al control paso a paso de lasnormas y procedimientos, como se hacíaen el modelo burocrático weberiano13. En el casolatinoamericano, sin embargo, las normas yprocedimientos estatales tendrán que recibir todavía unaatención especial, en razón de lafragilidad histórica del Estado de Derecho. Más que en Europay en los Estados Unidos, laautoridad estatal en nuestro continente debe garantizar laseguridad jurídica, la imparcialidadadministrativa y la responsabilización judicial deautoridades y funcionarios, condicionesesenciales para establecer mercados eficientes y democratizarel espacio público 14.Esto no quiere decir que exista una antinomia entregerencialismo y predominio de lasnormas y procedimientos en nichos exclusivos de la autoridadestatal. Por el contrario, es precisocombinar estas lógicas, para lo cual se debe definir bien elespacio de cada una de ellas. En elcaso de la lógica gerencial, ella es fundamental en laorganización interna de las agencias públicas- marcadas por el “burocratismo” - en la relación entreellas, y sobre todo, en la prestación de losservicios públicos.En estos espacios, la Reforma Gerencial modifica las premisasque guiaron a la

16administración burocrática a lo largo de este siglo y que yano pueden dar más cuenta de losproblemas actuales. Con el control a posteriori de losresultados, en primer lugar, la premisaorientadora es la confianza limitada y no la desconfianzatotal en relación a los funcionariospúblicos. El antiguo modelo weberiano intentaba vigilar almilímetro las decisiones tomadas porla burocracia, con el propósito de evitar la corrupción y laineficiencia administrativa. Pero losresultados no siempre eran los deseados, como lo demostróMichel Crozier al estudiar, acomienzos de la década de 1960, la burocracia francesa15. Eneste trabajo se concluye que cuantomás reglamentaciones se creaban, más el poder informal sehacía cargo del sector público,perdiéndose de hecho el control sobre el proceso decisorio, ytornando más irracional elfuncionamiento del sistema.La administración basada en el control a posteriori de losresultados, también obliga a laorganización a definir claramente sus objetivos, analizadosen sus aspectos sustanciales y nocomo procesos administrativos. De este modo, la evaluación dela burocracia se hacepredominantemente a través del cumplimiento o no de metas, yno a partir del respeto a reglasque en muchas ocasiones son auto-referidas.La evaluación del desempeño burocrático no sirve sólo paraestablecer si las metas fueron ono alcanzadas. La administración pública gerencial hace usodel control a posteriori de losresultados como un instrumento técnico capaz de hacer que lasorganizaciones aprendan de suserrores, y a partir de esto, elaboren sus estrategiasfuturas. Es lo que se ha denominado principiode aprendizaje organizacional, fundamental para que laadministración por objetivos no sea

meramente una forma de sancionar o de encontrar responsablespor el eventual mal desempeño delos organismos públicos, sino que logre desarrollar lacapacidad de aprender de su desempeño ymejorar continuamente la prestación de los servicios públicos16.Pero la definición de los objetivos no basta para evaluar losresultados obtenidos por laburocracia y para ubicarla en un proceso continuo deaprendizaje organizacional. Se requiere lapresencia de otros tres mecanismos, esenciales en esteproceso.El primero de estos mecanismos es el establecimiento de unmodelo contractual entre elorganismo central y las agencias descentralizadas. Es eldenominado contrato de gestión, quetiene como base metas cuantitativas definidas a priori yposteriormente evaluadas. El contrato degestión también debe definir qué hacer después de laevaluación, en términos de sanciones,premios u otras formas de corregir los errores. En suma, elcontrato de gestión constituye uninstrumento que permite tanto una estimación más rigurosa dela eficiencia, de la eficacia y de laefectividad, como el aumento de la transparencia de laadministración pública, toda vez que lasociedad puede saber de antemano cuáles son, de hecho, losobjetivos de cada organismo público,sus resultados y lo que podría hacerse para corregireventualmente un mal desempeño.La buena definición de los objetivos organizacionales dependetambién de la modificaciónde la rígida jerarquía que caracterizaba al modeloburocrático weberiano. Esto debe ser así porquees preciso hacer a los funcionarios públicos responsables delas metas, conscientes de la misiónde su organización, y la mejor forma de lograrlo es delegandopoder (empowerment) y autonomía

a los gerentes. Este mecanismo altera la forma de la gestióny la cultura organizacional de losintegrantes de la burocracia, que inclusive podrán sentirsemás motivados por un sistema marcadopor el aumento del poder individual de decisión y de laresponsabilidad ante los objetivos de suorganismo público. Se supone que la motivación de losfuncionarios tienda a aumentar todavíamás si se compara su nueva inserción en la AdministraciónPública Gerencial con el papel quedesempeñaban en el modelo burocrático weberiano, en el cualsólo eran piezas de un engranaje17encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutabanlas tareas.Por último, la administración pública basada en losresultados tendrá que realizar fuertesinversiones en la construcción de instituciones y en elentrenamiento de personal calificado, demodo de posibilitar la evaluación del desempeño, tantoorganizacional como individual. Este esun punto central de la Reforma Gerencial del Estado. En estesentido, el CLAD plantea que losEstados latinoamericanos precisarán montar sólidos sistemasde evaluación del desempeño en lospróximos años, en el caso de que quieran en realidadtransformar las actuales estructuras de laadministración pública.f) La mayor autonomía gerencial de las agencias y de susgestores debe ser complementadacon nuevas formas de control. En lo primordial, el controldeja de ser el control burocrático quebuscaba estimar si todos los procedimientos se habíancumplido en forma correcta, parapreocuparse más por las ganancias de eficiencia y efectividadde las políticas. Con la ReformaGerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabosólo por los administradores y las

estructuras internas de control externo e interno, ahora pasaa ser, adicionalmente, la combinaciónde cuatro tipos de control:– Control de resultados, realizado a partir de indicadores dedesempeño estipulados deforma precisa en los contratos de gestión.– Control contable de costos, que abarcará no sólo el controlde los gastos realizados, sinotambién el descubrimiento de formas más económicas yeficientes de hacer cumplir las políticaspúblicas. La adquisición de esta última habilidad fuedesignada en la reforma administrativainglesa, como la incorporación de una “conciencia de costos”en el servicio público. A partir deesto, los funcionarios públicos comenzaron a valorar el buenuso del dinero público, y así arespetar más a la población pensada como contribuyente17.– Control por competencia administrada, o por cuasi-mercados,en los cuales las diversasagencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios.Esta competencia puede traer gananciasde eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugnaobliga a una utilización más racional de losrecursos y porque la tendencia es a aumentar la gama deservicios a disposición de losciudadanos.– Y por último, el control social, por medio del cual losciudadanos evaluarán los serviciospúblicos o participarán en la gestión de los mismos. Elcontrol social es un instrumentofundamental para manejar la compleja relación entre losciudadanos y sus agentes, los políticos, ylos burócratas. Obviamente, el control de la burocraciarealizado por los políticos es esencial en lademocracia representativa, pero seguramente no es el únicoque garantiza la información quenecesita la población para evaluar el carácter público de lasacciones del Estado. Se ha mostrado

que el control de la población sobre la burocracia -supervisión de tipo “alarma de incendio” - eslo que asegura la mayor optimización de la relación entre elprincipal (ciudadanos) y sus agentesgubernamentales, toda vez que el costo de la información eneste caso es menor que el quecorresponde a la relación establecida entre políticos yburócratas, y que las ganancias inmediataspara la sociedad son mayores18.Pero el control social sólo trae consigo estos beneficios encaso de estar basado en sólidosmecanismos institucionales19. Por lo tanto, la ReformaGerencial del Estado debe crearinstituciones que incentiven a la población para controlar elPoder Público. Experiencias en estesentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con lospadres asumiendo la co-gestión delas escuelas, los ciudadanos calificando a los serviciosmédicos, la creación de ombudsman pararecibir reclamos de la población en cuanto a la calidad delas políticas públicas, y la escogencia18de miembros de la comunidad para participar en consejosdirectivos o fiscalizadores de las másdiversas organizaciones públicas.Además de estos controles vinculados con el modelo de laReforma Gerencial del Estado,es preciso reforzar el control judicial sobre actos ilícitosy para garantizar la uniformidad en eltrato a los ciudadanos. Esta cuestión reviste una importanciaextrema en América Latina, dada lahistórica fragilidad de los órganos judiciales en la región,al contrario de la experienciaestadounidense e inclusive la europea. Dos razones justificanactualmente el refuerzo del controljudicial como un aspecto importante del proceso de reformadel Estado. La primera es que laconfianza de los agentes económicos en el Poder Judicial,sobre todo en su relación de

fiscalización del Poder Público, es fundamental paraestablecer el buen funcionamiento delmercado. Y más importante aún, es fundamental mejorar elcontrol judicial en el continentelatinoamericano, puesto que los derechos civiles y laefectividad de la ley no son respetadosintegralmente por el Poder Público20. A título de ejemplo,cabe recordar que los usuarios de losservicios públicos en el continente, por lo general no estánprotegidos en sus derechos comoconsumidores. De hecho, el modelo gerencial puede modificarsustancialmente esta situación,pero seguiría en pie la siguiente interrogante: ¿qué podríapasar si tales derechos no fuesenrespetados?. Los controles gerenciales, en suma, precisantener como última salvaguarda al poderjudicial.g) En el modelo gerencial de administración pública espreciso distinguir dos formas deunidades administrativas autónomas. La primera es aquella quecomprende a las agencias querealizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuenciason, por definición, monopólicas. Eneste caso, la descentralización tiene como finalidad aumentarla flexibilidad administrativa delaparato estatal.Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, queactúa en los servicios socialesy científicos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuaractuando en la formulación general,en la regulación y en el financiamiento de las políticassociales y de desarrollo científicotecnológico,pero que es posible transferir el suministro de estosservicios a un sector público noestatalen varias situaciones. De antemano, es preciso establecer queno se trata de laprivatización de los servicios públicos en el área social. ElEstado continuará siendo el principal

financiador, y más que esto, tendrá un papel regulador en elsentido de definir las directricesgenerales y de poder retomar la aplicación de determinadaspolíticas, en caso de que susejecutores no estén realizando un trabajo acorde con loesperado por los ciudadanos. La confusiónconceptual proviene de una visión dicotómica, que contraponelo “estatal” a lo “privado” y que,por tanto, asume que si el Estado no está realizandodirectamente la prestación de los servicios,ellos fueron privatizados.Para superar esta visión dicotómica, el CLAD reconoce laexistencia de un tercer marcoinstitucional, el espacio público no-estatal. En estaperspectiva, el concepto de público sobrepasael concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedadpara actuar en asociación con elEstado en el suministro de servicios públicos, ya sea en elcontrol, ya sea en la producción21. LaReforma Gerencial del Estado propone la transferencia de laprovisión de servicios públicossociales al espacio público no-estatal, considerando lassiguientes cuatro razones. La primera serefiere a la necesidad de flexibilizar la administraciónpública latinoamericana, fuertementemarcada por un Derecho Administrativo en extremo rígido. Conesta flexibilización, es posibleobtener ganancias considerables de eficiencia y deefectividad, sin afectar verdaderamente losprincipios básicos del Estado de Derecho, concernientes altrato igual a todos los ciudadanos.19Además de esto, los grupos sociales que asumen este espaciopúblico no-estatal, en sumayoría poseen una motivación que va más allá de lapecuniaria. Esto ocurre sobre todo porque elcompromiso ideológico con la causa en cuestión - servicios enel área educacional o de asistencia

a la vejez, por ejemplo- estrecha los vínculos entre losmiembros de esas organizaciones, siendoeste compromiso más relevante que los preceptosorganizacionales burocráticos, o aquellosorientados al lucro. En políticas como las del área social,es de importancia capital la dedicaciónhumana, que está más presente en organizaciones cuya base esla solidaridad22.A pesar de esta importante ventaja del espacio público noestatal, la regulación estatal sobreestas políticas seguirá siendo fundamental, toda vez quepodrá tener lugar una intervencióngubernamental en caso de que haya problemas en la prestaciónde estos servicios. Es buenorecordar que en los Estados Unidos, país con tradición en loque concierne a la asunción de lagestión de determinados servicios por parte de la comunidad,existe una agencia pública queinspecciona las ONG, dándoles o no licencia para actuar. Elconcepto de público, por lo tanto, esdinámico, dependiendo del desempeño de los ejecutores de laspolíticas y de la evaluaciónrealizada por los gobiernos y por la sociedad.Una tercera ventaja que acarrea el concepto de público no-estatal es la de mostrar que elEstado necesita aumentar su capacidad de cooperación con lacomunidad, el Tercer Sector, y elmercado. Sin esto, los gobiernos tendrán dificultades paramejorar la prestación de los serviciospúblicos.Así, de la asociación con el mercado surgen nuevos recursos,algo extremadamenteimportante, en el actual momento de escasez; de la asociacióncon la comunidad, la participaciónactiva de los principales interesados en las políticas; de laasociación con el tercer sector, unconocimiento especializado y la actuación de grupos altamentemotivados para resolver los

problemas. En realidad, la solución para los complejosproblemas contemporáneos está en elequilibrio entre estos varios marcos institucionales, elestatal, el mercado y el público no-estatal.Por estas razones, proponemos aquí la adopción del conceptode Estado red23, capaz de aglutinarlas varias lógicas y sujetos sociales para hacer frente a losgraves problemas que afectan a lospaíses latinoamericanos, particularmente en el área social.Finalmente, el sector público no-estatal tiene la granventaja de hacer más democrática laprestación y la gestión de los servicios públicos. Este es unaspecto capital del modelo gerencial,tal como será expuesto más adelante.h) Otra característica importante de la Reforma Gerencial delEstado es la orientación delsuministro de servicios hacia el ciudadano-usuario. Se tratade una revolución en laadministración pública, ya que el antiguo modelo burocráticoweberiano era auto-referenciado,vale decir, dirigido más hacia la afirmación del poder delEstado y de la burocracia estatal que aresponder a las demandas de los ciudadanos. El CLAD asume elcompromiso de promover laincorporación a la práctica de las administraciones públicaslatinoamericanas, de este aspecto dedemocratización del Poder Público contenido en el modelogerencial.Con este cambio, los ciudadanos deben participar tanto en laevaluación como en la gestiónde las políticas públicas, especialmente en el área social.En el caso de la evaluación, variasreformas administrativas en todo el mundo están introduciendoinstrumentos para estimar losresultados de los servicios públicos a través de la consultapopular. En lo que se refiere a lagestión, las comunidades están asumiendo la responsabilidadpor programas en las áreas de

educación, salud y vivienda, como puede comprobarse endiversas experiencias exitosas enAmérica Latina.20Este es un proceso que está reinventando la noción degobierno, porque modifica la relaciónentre el Estado y la sociedad24. Los ciudadanos son llamados aasumir un papel activo en laorganización de la acción colectiva, y más específicamente enaquellos problemas que interfierencon su vida cotidiana y la de sus familias - como laseguridad en el barrio, la gestión de la escuelade los hijos, etc. De este modo, la población puede salir deaquella posición reactiva que lacaracterizaba durante la hegemonía del modelo burocráticoweberiano. Antes, la participación sedaba en la época de las elecciones, y prácticamente seagotaba en eso. Si la prestación deservicios empeoraba, “la culpa era del gobierno” - frasetípica en varios países latinoamericanos.La consolidación de la democracia en nuestra región nosofrece una doble posibilidad: construiruna democracia representativa eficaz, apartándonosdefinitivamente de la herencia autoritaria, einstituir nuevas formas de participación, principalmente enlo que se refiere al control público anivel local del suministro de los servicios públicos.i) Por último, es fundamental modificar el papel de laburocracia en relación con lademocratización del Poder Público. De acuerdo con losprincipios de la Reforma Gerencial, espreciso aumentar el grado de responsabilización del servidorpúblico en tres aspectos: i) ante lasociedad, tornando la administración pública mástransparente, orientada hacia la rendición decuentas. En este sentido, es preciso entrenar a losfuncionarios públicos para que comiencen atratar a los ciudadanos como consumidores cuyos derechosdeben ser respetados. Además de esto,

la burocracia tendrá que percibir al usuario del serviciocomo un posible aliado en la búsquedapor resolver los problemas; ii) ante los políticos electos entérminos de la democraciarepresentativa, sean del gobierno o sean de la oposición; yiii) ante los representantes formales einformales de la sociedad, que estén actuando en el ámbito dela esfera pública no-estatal.En resumen, la Reforma Gerencial busca aumentar laeficiencia, la efectividad y lademocratización del Poder Público, y a partir de esto,fortalecer la capacidad del Estado parapromover el desarrollo económico y social. El CLAD estima quela revigorización del Estadolatinoamericano hará que éste se centre y gane efectividad enla promoción de la educación, lasalud, la vivienda, los programas de renta básica, eldesarrollo científico-tecnológico y elcomercio exterior. Asimismo, la implantación exitosa delmodelo gerencial capacitará al Estadopara ofrecer fundamentos macroeconómicos estables, creandocondiciones para la elevación de lainversión privada nacional y multinacional, así como paraaumentar la competitividadinternacional de los países de América Latina.3.- Una reforma democrática y progresistaLa Reforma Gerencial del Estado necesita delinear unaestrategia diferente de la asumidapor las reformas hasta el momento actual. En primer lugar,haciendo uso del aprendizajeadquirido a partir de los errores cometidos. En segundotérmino, y más importante, los objetivosde la Reforma Gerencial son diferentes de los establecidospara las primeras reformasimplantadas en América Latina.La primera ronda de reformas, de cuño más neoliberal, puso ala defensiva a la burocraciapública y a la izquierda tradicional, ya que estos gruposinsistían en cerrar los ojos ante la grave

crisis que asolaba al Estado latinoamericano. Pero hoysabemos que los medios utilizados porestas reformas no condujeron a la resolución de losproblemas. En lo que se refiere a laadministración pública, las medidas tomadas enfatizaron ladimisión de funcionarios(downsizing), la eficiencia a cualquier costo y laidentificación pura y simple de la administraciónpública con la administración de empresas.21La Reforma Gerencial del Estado se posiciona en contra deesta receta. Ella considera ladimisión sólo como un recurso más - y ciertamente no el másrelevante - para alcanzar elequilibrio fiscal y la eficiencia. Más que eso, en el CLADcompartimos el criterio de que lareducción de personal no puede ser abordada como un fin en símismo, o como una mera reacciónante los problemas fiscales. Si no hay una planificacióncuidadosa de los programas de recorte, elriesgo de corto plazo es el éxodo del personal máscalificado. Los riesgos de largo plazo incluyenla desmoralización de los funcionarios públicos, la calidadinferior del servicio y la pérdida decredibilidad si los recortes fuesen percibidos comoarbitrarios y faltos de transparencia25.La Reforma Gerencial del Estado tampoco busca la eficiencia acualquier costo. En primerlugar, porque la eficiencia no puede ser separada de laefectividad, dado que la optimización delos recursos públicos sin ofrecer buenos servicios o sinresolver los problemas sociales esincompatible con los valores que estamos defendiendo. Porotra parte, el modelo gerencial debesubordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racionaladministrativo al criterio democrático,expresado en la voluntad popular. Son los criterios definidosen los espacios públicos los que

deben prevalecer sobre cualquier racionalidad técnica, y poresto la Reforma Gerencial del Estadose aparta de toda visión tecnocrática de la gestión.En consecuencia, la Reforma Gerencial no opta por losprincipios del mercado como elordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sectorpúblico. La propuesta del CLAD esque el camino para modernizar la administración pública pasapor la redefinición de las relacionesentre la sociedad y el Estado, con la construcción de unaesfera pública que de hecho involucre ala sociedad y a los ciudadanos en la gestión de las políticaspúblicas26.Finalmente, la Reforma Gerencial del Estado, como ladefinimos anteriormente, estableceuna muy clara distinción entre la administración pública y laadministración de empresas.Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra losservidores públicos. Se procuracompatibilizar la profesionalización de los sectoresfundamentales de la burocracia con elaumento de la responsabilización de los funcionarios públicosante la sociedad y el sistemapolítico. Esto no estaba siendo contemplado por el anteriormodelo burocrático weberiano. Porotra parte, el CLAD no defiende la politización de laburocracia, al estilo del clientelismocaracterístico de la América Latina, aunque tampoco proponesu contrario, vale decir elaislamiento total de la burocracia. Ninguna de estas fórmulaslogra dar cuenta de la necesidad quetiene el Estado en la actualidad de tornarse mástransparente, ni hacen que el aparato estatal seacapaz de realizar la función de Estado Red, catalizador dedistintos intereses sociales y de losprovenientes del mercado.El CLAD propone una nueva burocracia, y no el fin de laburocracia. Con nuevos estímulos

en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial degestión, los funcionarios se volverán másautónomos y responsables (empowerment) y no serán piezas deun engranaje sin vida.Ciertamente, tendrán que ser más entrenados y bienremunerados, para asumir la obligación deresponder precisamente a las metas de los contratos degestión y a las demandas del ciudadanousuario.Para una parte del funcionariado, los contratos de trabajoserán flexibilizados, pero ladignificación de la función pública seguirá siendo unobjetivo del Estado.La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, comoproclaman algunosgrupos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Porel contrario, se trata de unapropuesta esencialmente progresista, pues:– Afirma la responsabilidad del Estado en relación con losderechos sociales y su papelfinanciador en el área de los servicios sociales deeducación, salud y cultura.22– Presupone que la función del Estado en el plano del empleono es dar empleo, sino crearlas condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto,es preciso garantizar la existencia decondiciones macroeconómicas saludables, y sobre todo,invertir masivamente en educación, lagran puerta para la empleabilidad en el siglo XXI.– Busca ampliar el espacio público, con la creación delconcepto de lo público no-estatal, yprocura aumentar las formas de participación popular en laevaluación y en el control de losservicios públicos.– Supone que la acción colectiva o la cooperación entre laspersonas dotadas de espíritupúblico es posible y efectiva. Obviamente, es preciso quehaya siempre algún sistema de controles

y equilibrios (checks and balances) en el seno de la burocracia yen el sistema político, aunquecabe insistir en que sin un presupuesto de confianza,orientador de la acción humana, no esposible edificar una convivencia social, ni organizacioneseficientes y efectivas. El CLAD adopta,por lo tanto, una posición contraria a aquella que se basa enla desconfianza ilimitada en los sereshumanos. Paradójicamente, esta es la posición tomada comopremisa tanto en el modeloburocrático weberiano como en la economía política de sesgoneoliberal.– Afirma, finalmente, que la oferta de servicios públicos através de entidades públicas noestatales,además de ser más segura, puede ser mucho más eficiente quela oferta privada oinclusive estatal.La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma Gerencial esesencialmente democrática.Esto es así porque la Reforma Gerencial del Estado presuponetransparencia en la administraciónpública, amplía el espacio del control social y transforma lopúblico - y no el mercado autosuficiente- en el concepto orientador de la reforma, renovando el papelde la democraciarepresentativa y de la afirmación de los derechos humanos,inclusive de los “derechosrepublicanos” en la protección del patrimonio público.Para tener éxito, los proponentes de la Reforma Gerencialtendrán, ante todo, que convencera los distintos sectores en lo que tiene que ver con eldiagnóstico; seguidamente, los reformadorestendrán que establecer nuevas alianzas, basadas en losprincipios democrático-republicanos, conla alta burocracia pública, el empresariado, los trabajadoresy los intelectuales. Este procesoprobablemente se extienda en el tiempo, pero lo importante estener conciencia de que se trata de

la reforma que preparará al Estado para el siglo XXI. Es eneste sentido que el CLAD apoyaintegralmente el proyecto de Reforma Gerencial del Estadolatinoamericano.América Latina pasó por una gran crisis en la década de 1980,y está buscando lasuperación de la misma a lo largo de los años' 90. Ya existeuna conciencia de los errorescometidos por las reformas anteriores, y por esto es precisoasumir la Reforma Gerencial, para lacual América Latina ya está preparada, como el instrumentofundamental para hacer al Estadocapaz de actuar positivamente en pro del desarrollo económicosustentado, de la mejordistribución de la renta y de la consolidación de lademocracia.NOTAS1 Según Michael Porter (1990), The Competitive Advantages of Nations, TheFree Press, New York.2 World Development Report (1997), The State in a Changing World, WorldBank, Washington, USA, página 112.3 Juan Luis Londoño (1996), Pobreza, Desigualdad y Formación del CapitalHumano en América Latina (1950-2025), Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe,WorldBank, Washington, USA, página 3.4 Entre éstos, ver el trabajo de Norman Flynn e Franz Strehl (1996),Public Sector Management in Europe,Prentice Hall, London. En esta obra, los autores comparan las reformasadministrativas en siete países europeos(Suecia, Gran Bretaña, Holanda, Francia, Alemania, Austria y Suiza). Apesar de las diferencias político-ideológicasy en la concepción de algunas reformas, hay una línea común basada en elmodelo gerencial. También mediante un23estudio comparativo, Donald Kettl muestra cómo está ocurriendo una“revolución global” en la AdministraciónPública, con varias medidas gerenciales que se repiten en diversasexperiencias de reforma. Ver Kettl, Donald(1998), “A revolução global: reforma da administração do setor público”,en Reforma do Estado e AdministraçãoPública Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink(organizadores), Fundação Getúlio Vargas, Rio deJaneiro.

5 Un importante trabajo que muestra que no existe actualmente un paradigmaúnico de reforma, como si fuese unareceta de cocina, es el de Christopher Hood (1996), “Beyond‘Progressivism’: A New Global Paradigm in PublicManagement?”, International Journal of Public Administration, 19/2.6 Según Gerald Caiden (1991), Administrative Reform Comes of Age, Walter deGruyter, Berlin/New York, página88.7 Bernard Silberman (1993), Cages of Reason: The Rise of the RationalState in France, Japan, the UnitedStates and Great Britain, The University of Chicago Press, Chicago.8 Según mostraron Geoffrey Shepard e Sofia Valencia (1996), “Modernizandoa administração pública na AméricaLatina: problemas comuns sem soluções fáceis”, Revista do ServiçoPúblico, 47/3, página 115.9 Según Luiz Carlos Bresser Pereira (1996), A Reforma do Estado nos anos90: lógica e mecanismos de controle,Cadernos MARE, 1, página 44.10 Sobre los dilemas de la gobernabilidad democrática en América Latina,ver Joan Prats i Catalá (1998),“Governabilidade democrática na América Latina no final do século XX”, enReforma do Estado e AdministraçãoPública Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink(organizadores), Fundação Getúlio Vargas, Rio deJaneiro.11 Joel Aberbach, Robert Putnam & Bert Rockman (1981), Bureaucrats andPoliticians and WesternDemocracies, Harvard University Press, Massachusetts.12 Según Rémy Prud’homme (1995), “The Dangers of Decentralization”, WorldBank Research Observer, 10 (2),página 218.13 Este punto es desarrollado a partir de dos textos básicos: MichaelBarzelay (1992), Breaking ThroughBureaucracy, University of California Press, Los Angeles, y Luiz CarlosBresser Pereira (1998), “Da administraçãopública burocrática à gerencial”, en Reforma do Estado e AdministraçãoPública Gerencial, Luiz Carlos BresserPereira & Peter Spink (orgs.), Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro.14 Sobre este punto, ver el trabajo de Joan Prats (1995), “Derecho ymanagement en las administraciones públicas”,Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 3.15 Michel Crozier (1967), Le Phénomène Bureaucratique, Éditions du Seuil,Paris.16 Según Stewart Ranson & John Stewart (1994), Management for the PublicDomain: Enabling the LearningSociety, St. Martin’s Press, New York.

17 Según Les Metcalfe & Sue Richards (1989), La Modernización de laGestión Pública, INAP, Madrid, página 50.18 Véase el trabajo de Matthew McCubbins & Thomas Schwartz (1984),“Congressional Oversight Overlooked:Police Patrols versus Fire Alarms”, American Journal of PoliticalScience, n.28.19 Véase Adam Przeworski (1998), “Sobre o desenho do Estado: umaperspectiva agent x principal”, en Reforma doEstado e Administração Pública Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira &Peter Spink (orgs.), Fundação GetúlioVargas, Rio de Janeiro.20 Véase el texto de Guillermo O’Donnell (1998), “Poliarquias e (in)efetividade da lei na América Latina”, NovosEstudos Cebrap, n.51, São Paulo, Julho.21 Sobre el concepto de público no-estatal, ver el trabajo de Nuria CunillGrau (1995), “La Rearticulación de lasRelaciones Estado-Sociedad: en Búsqueda de Nuevos Sentidos”, Reforma yDemocracia, Revista del CLAD, n. 4.Sobre las ventajas del suministro de servicios por parte del espaciopúblico no-estatal, ver el texto de Luiz CarlosBresser Pereira & Nuria Cunill Grau (1998), Entre el Estado y el Mercado:lo Público no-Estatal, en Lo Público noEstatal en la Reforma del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira y NuriaCunill Grau (editores), CLAD, Paidós,Buenos Aires.22 Según Henry Mintzberg (1996), “Managing Government, GoverningManagement”, Harvard Business Review.23 Según Manuel Castells (1998), Hacia el Estado Red? Globalizacióneconómica e instituciones políticas en laera de la información, Seminário Internacional “Sociedade e Reforma doEstado”, São Paulo, Março.24 La noción de reinvención del gobierno fue creada por David Osborne &Ted Gaebler (1992), ReinventingGovernment: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The PublicSector, Penguin, New York, USA.24