“LA NUEVA GESTION DE LOS RECURSOS HUMANOS EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO” (CONGRESO DEL CLAD, OCTUBRE DE 2001)LIC. MARCELO O. MONTES La gravitación del contextoConsiderando como destinatario de este diagnóstico y propuesta, institucional, la Municipalidad de Villa María, en Córdoba, República Argentina, el pensamiento global y el descubrimiento del entorno se hallan en el origen de la búsqueda de nuevos enfoques para la acción estatal y y significan un viraje fundamental en la percepción de la centralidad de las organizaciones. Existe la conciencia de que el éxito de éstas ya no depende únicamente de la gestión interna de sus recursos. La posición de las organizaciones y sus acciones pasan de ser observadas desde adentro a efectuar una aproximación prioritariamente desde afuera. En el caso del Municipio de Villa María, puede afirmarse que ciertos factores del entorno pueden considerarse relevantes para su sector público (Bazaga Fernández, 1997, página 109): Complejidad creciente en términos organizacionales y sociales, generada por el

cambio tecnológico, la era global de la información (Internet y telecomunicaciones) y de las economías abiertas, que dificultan la supervivencia de despotismos e impactan sobre la mayoría de las instituciones, las cuales fueron pensadas para contextos más simples y estables que el actual.

Cambios tecnológicos continuos que obligan a las organizaciones públicas a adaptar sus procesos, estructuras y mecanismos de asignación de recursos.

Integración regional. La Región Centro (Provincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos) se ha constituido en un referente ineludible para las empresas y gobiernos allí ubicadas, en términos de acrecentar su competitividad y eficiencia. A nivel macro, el ALCA y la Unión Europea, compiten por la hegemonía de esta parte del continente.

Transferencia de responsabilidades -con interacción recíproca- del Estado al sector privado y organizaciones sin fines de lucro, reservándose el primero, la función de conducción y control.

Contraste creciente: frente al extraordinario crecimiento de la Productividad en las empresas privadas, muchas actividades estatales han resultado cuestionables por su relativa ineficiencia y su pesado financiamiento.

Restricción presupuestaria como un dato, impuesto por los tratados de integración regional. Producto del cambio en el pensamiento económico, con un retiro progresivo del “cheque en blanco” keynesiano a los gobiernos, el tamaño de las organizaciones públicas respecto del PBI no tiene perspectivas de crecer, mientras que el costo de las actividades desarrolladas por el Estado tiende a aumentar.

Expectativas de participación. La opinión pública exige mayores niveles de democratización, transparencia y participación directa en el ámbito público.

Diversidad de la fuerza de trabajo y de la población en general, en términos

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raciales, étnicos, culturales y de género, generando demandas más complejas hacia los organismos públicos.

Envejecimiento demográfico que crea presiones fiscales insalvables para los regímenes previsionales de reparto, impone cargas salariales asfixiantes para el mercado laboral.

Interdisciplinariedad. Célebres militares exitosos de la Guerra del Golfo y deportistas famosos brindan lecciones a los empresarios, sobre estrategia y formación de equipos (“team building”) en las Escuelas de Negocios y Universidades especializadas en Gestión.

La cultura local “importa”. A pesar de la marea globalizadora y supuestamente homogeneizadora, todavía subsisten culturas menos productivistas, con escasa vocación “entrepreneurial”, sin una ética del trabajo y más corruptas, que otras. Estos entornos culturales afectan países, regiones y ciudades, diferenciándolos y afectando su mejor o peor performance.

Cambio de los valores de la población, que le otorga primacía a la calidad de vida y al ambientalismo, es decir, la disponibilidad y uso del tiempo libre, la defensa ecológica y las condiciones de salud y seguridad física.

Los factores descritos gravitan a la hora de diseñar la estrategia global de la organización pública, y tendrán consecuencias también sobre la planificación del desarrollo de recursos humanos. Hoy más que nunca, la persona es el elemento vivo de la Administración, el motor y el medio indispensable para que ésta pueda transformarse, innovar y satisfacer las demandas y expectativas de la sociedad.

Cuatro visionesPara algunos autores, la reforma del Estado es sinónimo de reducción de la

intromisión indeseada del gobierno en los mercados y de incremento en la eficiencia burocrática: privatización, desregulación, tercerización, descentralización y eliminación del despilfarro, del fraude y del abuso a través de reformas del sistema de gerencia financiera. Esta corriente de pensamiento nació de la profunda crisis fiscal latinoamericana, que pueden conducir a situaciones de ingobernabilidad y pérdida de credibilidad en las instituciones. El producto político sería un accionar del Estado claramente restringido (Haggard, 1995)

Una segunda concepción de la "reforma del Estado" implica una expansión selectiva de las actividades gubernamentales. La propia orientación hacia el mercado ha creado también la demanda en favor de una nueva capacidad tanto administrativa como regulatoria, incluyendo la reforma postburocrática y la supervisión de los mercados como los financieros, empresas privatizadas y el medio ambiente. Esta segunda visión incluye un activismo, particularmente “hacia adentro” del Estado superviviente de los noventa, haciendo hincapié en la calidad de su rol, la modernización de su organización interna y la incorporación de nuevas técnicas de gestión e información.

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Existe una tercera concepción, más abiertamente política, de la reforma del Estado. Tras el primer período de reformas, caracterizado por Ejecutivos democráticos, a menudo aislados, en esta nueva etapa, se generan iniciativas para: reasumir el control del gobierno a través de la expansión del control y de las prerrogativas legislativas; el fortalecimiento de la supervisión judicial; la revigorización de los gobiernos provinciales y locales y, la receptividad a un conjunto más amplio de grupos de interés y de ciudadanos. La reforma del Estado pasa a ser un problema de responsabilidad ("accountability") y de participación. Para ello, es fundamental enfatizar fuertes exigencias de honestidad y moral en el funcionariado público, a través de rigurosos códigos de conducta.

Una cuarta y última visión cambia el ámbito o la referencia espacial, en relación a las anteriores, porque se vincula con la reforma de los organismos multilaterales, multiestatales o regionales. Existiendo poca literatura acerca de estos procesos, sí puede recordarse el gran debate particularmente en países como Estados Unidos, donde conservadores y progresistas cuestionan por igual, la eficacia y el costo de organismos como el FMI y el Banco Mundial, instituciones de gran envergadura que con sus sugerencias de políticas, demasiado inclinadas hacia el aumento de la carga impositiva, para equilibrar las cuentas fiscales, impactan sobre los países emergentes, a cargo de gobiernos irresponsables en el manejo de la hacienda pública doméstica.

Estos cuatro enfoques no son necesariamente excluyentes y además, comparten un rasgo común, pues son fundamentalmente normativos: frente a determinados objetivos, se exhorta a los líderes políticos para que desarrollen una "voluntad" o un "compromiso" e inicien la reforma administrativa correspondiente. El gran déficit teórico radica en no suministrar ninguna pista acerca de por qué los políticos deberían, de hecho, elegir entre tal o cual conjunto de arreglos institucionales.

Hacia un enfoque neoinstitucionalista de la reforma estatalErróneamente, se suele suponer que la reforma del Estado significa la reforma

de la burocracia gubernamental. Sin embargo, ya resulta evidente que la burocracia se inscribe en una cadena más larga de relaciones principal-agente o de relaciones delegadas, desde los intereses de grupos y votantes hasta los intereses de los políticos; de éstos hacia los directivos de las agencias burocráticas; y de los directivos de las agencias hacia abajo a través de la cadena organizacional de mando. Así, la reforma institucional no puede ser sólo vista como una cuestión de corregir los incentivos burocráticos o sobre los recursos humanos internos, sino como un proceso inherentemente político.

La política está plagada de incertidumbre: los políticos raramente poseen información perfecta sobre cuáles son las preferencias de los ciudadanos en cada cuestión: por lo tanto, los resultados de las políticas y reformas dependen en buena medida, de la transmisión de información entre estos actores políticos (Saiegh y

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Tommasi, 1998, página 23)Al analizar la reforma estatal como proceso político, debe dejar de focalizarse en

los grupos de interés, para sí hacerlo en otros actores políticos, como los funcionarios electos que controlan -o pretenden controlar- la burocracia: los presidentes, sus ministros, legisladores, gobernadores, intendentes, concejales más los propios partidos. Los incentivos político-institucionales que todos ellos usen, influirán en cuanto al modelo de reforma administrativa que se adopte en la región.

Por ejemplo, la delegación de poderes, efectiva y eficiente en ministerios y agencias diferenciados en sus funciones, autónomos y al menos, parcialmente aislados de las presiones electorales de corto plazo y de los grupos de interés, requiere tanto de un apoyo legislativo coherente como del compromiso y de la participación de los grupos sociales interesados. También el análisis de la descentralización desde el interior de los ministerios gubernamentales, hacia niveles inferiores del gobierno o hacia agentes privados, requiere de un examen no sólo de la estructura de incentivos en el interior de las burocracias, sino entre los niveles del gobierno.

Asimismo, la delegación juega un papel crucial en la solución de problemas de acción colectiva. Por ejemplo, los legisladores tienen un interés común en una gestión fiscal efectiva, pero también compromisos que pueden hacer que busquen la obtención de beneficios particulares para sus electores. Si esta estrategia fuera unánime, entonces es fácil comprender cómo pueden formularse políticas subóptimas -el famoso “dilema del político”-: elegir entre las acciones que sirven directamente a sus intereses personales y aquellas, que, a la larga, podrían mejorar el bienestar general de sus sociedades- (Geddes, 1998, página 286). La delegación a "comités de control" en el seno de la legislatura, a líderes de partidos, al Ejecutivo, o a agencias burocráticas, puede resolver estos problemas.

Los beneficios de la delegación han generado la denominada “falacia tecnocrática”: la idea de que los difíciles y conflictivos problemas de políticas pueden ser resueltos mediante simples “cirugías” tecnocráticas. No obstante, así como los políticos en una democracia tienen interés en delegar, por razones de eficiencia, también tienen interés en controlar y mantener un seguimiento sobre los agentes burocráticos, de modo que estén atentos a las condiciones electorales, a sus electores y a las preocupaciones de los grupos de interés.

Los políticos procuran alcanzar el objetivo de controlar la burocracia, a través de mecanismos de supervisión ex ante y ex post. Dada la incertidumbre política, signada por la temporalidad de toda autoridad pública, que no es dueña de las agencias o programas que crean, el primer mecanismo ex ante se ejerce a través de la legislatura o del estatuto como tales, por ejemplo, especificando procedimientos de decisión, reglas del Servicio Civil, formas independientes de organización, horarios. Un segundo mecanismo de control ex ante se cumple a través de la filtración y selección del

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personal. Aún cuando los Ejecutivos y los legisladores tengan la voluntad de establecer un Servicio Civil relativamente independiente y basado en la meritocracia, es probable que insistan en el control político o al menos en el poder de veto sobre la designación de los altos administradores.

En cambio, una supervisión ex post sobre las agencias la puede constituir la auditoría: monitoreo, recompensa y sanción. Sin embargo, estos mecanismos de "patrullaje policial" en términos de McCubbins y Schwarz, son onerosos e inapropiados para enfrentar problemas de desviación burocrática y las dificultades para identificar y prevenir todas las contingencias futuras.

Este problema puede ser superado mediante el establecimiento de estructuras de toma de decisiones que instauren chequeos (puntos de veto) institucionales o de los grupos de interés, en los procesos decisorios de las agencias. A través de estructuras de “alarmas de incendio” –porque algo malo está pasando-, puede permitirse que los grupos de interés y ciudadanos incidan en el proceso decisorio de las agencias, participando en los procedimientos administrativos cuasi-judiciales o, más en general, fortaleciendo el proceso judicial (Moe, 1998, páginas 219 a 223)

Ratificando entonces la naturaleza político-institucional de la "reforma del Estado", deben separarse dos aspectos de economía política. El primero es el referido al análisis de un diseño de las burocracias, que haga alinear los incentivos a los servidores civiles individuales con las metas organizacionales y sociales más amplias. El "neo-institucionalismo" y la aplicación de los modelos sencillos agente-principal han realizado avances substanciales en cuanto al abordaje de estos problemas de diseño organizacional.

El segundo aspecto, de importancia similar, se refiere a la comprensión de las incentivos que actuarán para que los políticos propicien estructuras administrativas eficientes y modernas (Haggard, 1995) (Saiegh y Tommasi, 1998, páginas 9 a 34).

La reforma del Servicio CivilSin duda, la fuerza motriz subyacente a ella en la década pasada fueron las

restricciones fiscales. El crecimiento del gasto gubernamental en sueldos y beneficios fue indudablemente anterior a la crisis fiscal de los ochenta. Las presiones sobre los ingresos del gobierno que siguieron a esta situación, forzaron una aguda restricción del nivel de erogaciones gubernamentales. Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo, incluyendo a los de América Latina, no respondieron reduciendo el empleo público, sino expandiéndolo y el producto fue una pirámide salarial achatada.En Argentina, fueron los gobiernos subnacionales (Provincias y Municipios) los que más crecieron en sus erogaciones y plantillas de personal. Si en 1980, las provincias participaban con el 28,7% del gasto del sector público y los municipios con un 5,5% -cifras que oscilaron hacia arriba y hacia abajo en los años 1980, sin que se pueda detectar una tendencia clara-, en los años 1990 se advierte más claramente la definición de una nueva estructura en donde la Nación pierde participación vis a vis

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las provincias y municipios. Así, la participación de la Nación en el gasto del sector público promedió 53,8% entre 1991 y 1997 (67,3% entre 1980 y 1990), la de las provincias un 37,8% (27,8%) y la de los municipios un 8,4% (5.0%). Consecuentemente, mientras el gasto de la Nación en términos del PBI estuvo por encima del 19% durante toda la pasada década -promediando 21,7% entre 1980 y 1990-, cayó a 16.2% en 1992 y a 13,9% en 1997. En tanto, el gasto provincial estuvo en torno del 9% del PBI en los años 1980 para pasar a promediar 10,8% entre 1991 y 1997. En lo que hace al gasto municipal, pasó de 1,6% a 2,4% del PBI en los promedios comparados de ambas décadas. Un par de comparaciones más apuntan en la misma dirección ya remarcada. Mientras que el gasto del gobierno nacional crece a un 1,9% anual acumulativo entre 1990 y 1997, el de las provincias aumenta a un 7,6% anual y el de las municipalidades a un 8,3% -todas las tasas calculadas sobre valores constantes-. Así, en una comparación de más largo plazo, se advierte que, sobre una base 100 para 1980, el gasto de la Nación alcanza un nivel de 88.2 en 1997, el de las provincias llega a 146,3 y el de los municipios a 172,9.En una comparación de largo plazo, se advierten claras tendencias en sentido de un deterioro del desempeño fiscal de los municipios, que si bien ya operan desde al menos los años 1960, parecen acentuarse a partir de la pasada década. En este sentido, se pueden señalar:i) la reducción de la participación de los recursos corrientes propios frente al total de recursos con que cuentan las municipalidades (de 69,5% en 1960, a 58% en 1980 hasta 50,4% en 1995, luego de haber llegado a sólo 46,8% en 1993).ii) el aumento de la participación de las erogaciones en personal sobre el total de gastos de las municipalidades (de 25,6% en 1970 a 28,2% en 1980 a 55,8% en 1995).iii) la paralela disminución del peso de las erogaciones de capital sobre las erogaciones totales (de 37,7% en 1970 a 32,1% en 1980 a 14,8% en 1995).iv) el aumento de las necesidades de financiamiento respecto de los gastos totales de los municipios (de 0,7% en 1960 a 2,4% en 1980 a 4,5% en 1995, tras haber alcanzado un 9,8% en 1988).v) el aumento de la brecha entre los recursos propios de las municipalidades y sus gastos (contra un 69% de autofinanciamiento en 1960, se pasa a un 56,6% en 1980 y a un 48,1% en 1995, tras haber llegado a sólo 44% en 1993).vi) mientras que en 1960 los recursos corrientes propios de los municipios eran 2,7 veces mayores que los gastos en personal, para 1980 esa relación había bajado a 2, para llegar a 1 en 1988, y a 0,8 en 1995.La planta de personal de los municipios tuvo una ligerísima caída entre 1993 y 1995 en términos absolutos, pasando de 11 a 10 agentes cada mil habitantes entre ambos años. Este movimiento general oculta, sin embargo, divergencias enormes entre los municipios de distintas provincias.

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En efecto, mientras que hay 51 agentes municipales cada 1000 habitantes en La Rioja (eran 49 en 1993), 31 en Catamarca, 29 en Santa Cruz o 21 en Tierra del Fuego, hay sólo 6 en Misiones, 8 en Córdoba y San Luis, y 9 en Buenos Aires, Salta y Santa Fe. Por otro lado, si se quita a las provincias más importantes en términos demográficos (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe), el total de agentes, en lugar de reducirse, sube un 2% durante dicho período.Véase además que el gasto medio salarial mensual subió 6%, de $850 a $ 902,5 entre 1993 y 1995. Aquí también la dispersión es notable; en 1995, mientras el salario medio en los municipios de Tierra del Fuego era de $ 1994 en promedio, llegaba a sólo $ 456 en Corrientes. La misma heterogeneidad se repite al analizar la evolución de las necesidades de financiamiento, las erogaciones según finalidad o los recursos de origen municipal en las distintas provincias (López Murphy y Moskovits, 1998)En el país, hay un total de 2.150 municipios y comunas mientras que en la Provincia de Córdoba, existen 249, de los cuales, 20 tienen sus propias Cartas Orgánicas y otros 218 están en vías de sancionarlas. Actualmente, según la Ley Provincial 8.102, los Concejos Deliberantes están integrados por siete ediles en los municipios de hasta 10 mil habitantes, cifra que se incrementa en uno por cada 10 mil pobladores más, hasta un máximo de 32. Hay una enorme distorsión en la representatividad de esos cuerpos, ya que, por caso, un municipio de 700 habitantes tiene un concejal por cada 100 pobladores.Del total de municipios, el 30,10 por ciento tienen hasta mil habitantes; el 18,47 por ciento entre mil y dos mil; el 11,24 por ciento entre dos mil y tres mil y un 14 por ciento entre 3.000 y 5.000 habitantes. Actualmente, hay en la provincia 1.806 concejales y por ejemplo, bajando a tres los ediles en los municipios que tengan hasta cinco mil habitantes y a cinco los concejales en aquellas municipalidades de hasta 10.000 habitantes, aquel número bajaría a 978, lo que representa una reducción del 45 por ciento.Con dicha disminución, se ahorrarían anualmente 3,5 millones de pesos, ya que aunque en muchos casos los ediles no cobran dietas, tienen exenciones impositivas, se les aporta al seguro médico provincial o a la Caja de Previsión, además de otros gastos administrativos o políticos que producen (La Voz del Interior, 2001).Mientras tanto, en la Ciudad cordobesa de Villa María (75.000 habitantes), con un Municipio, que presupuestó 30 millones de dólares anuales para el presente año y calcula erogaciones por 26,8 millones para el 2002, con una coparticipación provincial que constituye el 60 % de los ingresos totales ($ 461.000 por mes ahora contra $ 475.000 por mes el año pasado), los agentes de la planta permanente, facturantes y contratados en el gobierno comunal, vinieron fluctuando desde la Administración Pizzorno hasta la presente gestión Accastello. La intendencia municipal desde 1973 hasta 1976 registraba, aproximadamente, unos 700 agentes. Esa cifra se conformaba entre unos 450 empleados efectivos y 250 contratados -en aquella época,

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“jornaleros”-. Debe destacarse que tampoco existía la modalidad de “facturante” y la totalidad de los servicios y trabajos de manutención de maquinarias eran prestados por personal municipal. Durante ese mandato de Pizzorno, se efectivizó a cerca de cien jornaleros, haciendo un total de 550 agentes efectivizados. En el gobierno militar de 1976, en tanto, aunque no se conocieron datos precisos, se redujeron los contratos y la planta permanente. Al comienzo de la gestión Cabezas, con la recuperación de la democracia, se llegó a contar a más de mil agentes dependientes, bajo la modalidad de permanentes, contratados y cargos políticos. La Administración Veglia, en tanto, recibió una planta total de efectivos de cerca de 800 personas y dejó su administración con algo más de 650 agentes efectivos y más de cien facturantes de servicios. Actualmente, existen en la Municipalidad 526 agentes efectivos, 154 facturantes (insumen un gasto mensual de $ 72.000), 109 contratados y 71 habilitados (asesores políticos) en el Ejecutivo y Concejo Deliberante; haciendo una suma total que ronda los 804 dependientes bajo las distintas modalidades de empleo. Es de destacar, además, que en los últimos 25 meses, abandonaron el municipio más de 100 personas a causa de recibir el beneficio jubilatorio o por fallecimiento. El gasto en personal insume unos 900.000 pesos mensuales (El Diario del Sur de Córdoba, 2001). En primera instancia, en Latinoamérica y Argentina en particular, la reforma administrativa pasó por recortar el tamaño del Servicio Civil, a veces arbitrariamente en forma general: achicamiento o eliminación de secretarías, direcciones generales, etc. Con el transcurso del tiempo, gran parte de los logros e impulsos iniciales se retrotrajeron e incluso, retornó la vocación parkinsoniana.

Los convenios colectivos firmados con los gremios estatales, poco pudieron hacer para lograr incentivos positivos a través de la descompresión de las escalas salariales; más competencia para el avance y sistemas de evaluación más discriminadores, junto con sanciones más severas para la corrupción y el abuso de funciones. Además, no lograron acabar con la tradición reivindicacionista y confrontacional, habitual históricamente en los sindicatos del sector público.

También se recurrió a las subcontrataciones, consultorías, becas y pasantías, con lo cual se constituyó una suerte de “burocracia paralela”, con honorarios diferenciados y flexibles. Ciertamente, garantizar la discrecionalidad de las agencias tiene ventajas en relación con la flexibilidad. Sin embargo, conlleva el riesgo de que los niveles inferiores de la organización carezcan de la suficiente capacidad para manejar las decisiones de personal eficazmente, puedan actuar siguiendo una agenda ideológica independiente, o simplemente omitan actuar. Cuanto más descentralizado es el sistema, más capacidad administrativa exige.

Asimismo, existe un más amplio complejo de problemas relacionados con la forma en que los niveles más bajos de la burocracia han sido controlados, supervisados y evaluados en América Latina. Ha sido nefasta la sobrecentralización,

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no sólo con respecto a la gerencia del personal, sino también en relación al control de todos los insumos, tales como el control previo de las decisiones de gastos, la asignación central de los puestos vacantes, la aprobación central previa del reclutamiento, el despido, las promociones, los ajustes salariales y la especificación detallada de los procedimientos de revisión del desempeño.

Estas observaciones concernientes a las fuentes internas de fracaso burocrático han sido sustentadas en las lecciones derivadas de casos de éxito aparente. Pero aún modelos de “incentivos internos”, como el japonés, desestiman una explicación fundamental de la ineficiencia interna de la burocracia: que los políticos prefieren que así sea. Observando los patrones de reclutamiento, se explicitan los vínculos críticos que existen entre la burocracia y los políticos y se vislumbran las condiciones bajo las cuales la reforma burocrática es más o menos probable (Haggard, 1995).

En Argentina, dado el carácter por ahora joven del sistema democrático, el protagonismo adquirido por la clase política ha dado lugar en el plano del Estado a la irrupción de una nueva burocracia (o aristocracia u oligarquía): la política y la política-técnica asociada. Ella tiene una inserción e influencia dentro del Estado que sobrepasa con creces sus posiciones formales adquiridas mediante legitimación electoral. Valorativamente, se visualiza al componente humano de la Administración Pública como un rubro crítico e inevitable del gasto público, como una carga o un pesado "lastre", como una mera cuestión de cumplimiento de normas, estatutos y reglamentos, o bien como una partida disponible para retribuir afinidades personales o familiares, lealtades partidarias y compromisos políticos. Bajo estas condiciones, en el mejor de los casos, la aristocracia política trafica influencias, en el peor, fracasa como management y en el medio, claro, se asocia con la corrupción (asociada a ambiciones personales y, sobre todo, al oscuro proceso de financiamientodelapolítica). Se presencia un juego circular en donde el principal interés de la clase política es ocupar puestos públicos (Domeniconi, 2001)

La comprensión de estas estrategias políticas requiere de un punto de vista diferenciado del Servicio Civil, como conformado por distintas clases de trabajadores: a) el "núcleo" del Servicio Civil, que a su vez está constituido por un "núcleo interior" de profesionales que ocupan las posiciones gerenciales superiores y el resto de funcionarios de apoyo y trabajadores de línea; b) los numerosos empleados reclutados para diferentes servicios sociales y c) los trabajadores temporarios o contratados, que en algunos Municipios argentinos, alcanzan ya al 40 de la planta total de personal.

Nuevamente, un énfasis indebido sobre las normas burocráticas internas lleva a desestimar la lógica política que determina las políticas gubernamentales hacia estas diferentes clases de empleados. Los políticos a menudo tienen fuertes incentivos para designar tecnócratas, porque buscan experticia sobre asuntos técnicos tales como las políticas macroeconómicas; sus reputaciones sobre su competencia, tanto ante el

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electorado en general como ante los inversores, descansan en tales percepciones sobre la capacidad técnica.

Sin embargo, las designaciones políticas también garantizan, sobre todo, apuntando a los niveles inferiores de la burocracia, beneficios particularizados para los electores; beneficios particularizados para los militantes y aseguran el apoyo de los legisladores.

El último control sobre el gobierno debe llevarse a cabo a través de formas institucionalizadas de participación. Esto puede asumir una forma "corporativista", como sería el caso promoviendo la participación de las ONGs en áreas en que ellas tengan experticia, o "legislativa", adoptando formas de gobierno local en las cuales se maximiza la participación de los ciudadanos. Los concejos municipales electos, trabajando con un intendente o gerente local que mantenga reuniones abiertas tienen más ventajas en esta materia que los alcaldes que operan sin estos cuerpos asesores o legislativos, y por lo tanto tienen más probabilidades de tomar decisiones en forma privada o en consulta con una estrecha base de electores. Un buen modo de inducir la participación civil es que los programas financiados con fondos del gobierno central sean cofinanciados por los gobiernos locales. Relacionando performance y tributación se crea un fuerte incentivo para que la comunidad se involucre. Una solución complementaria sería la sanción de leyes que impongan un estricto código de comportamiento sobre los administradores locales, haciéndolos personalmente responsables -y legalmente imputables- cuando no pueden cumplir con los intereses de la comunidad. Estas leyes pueden actuar como un desincentivo poderoso contra la corrupción si las instituciones civiles pueden iniciar acciones legales contra los gobernantes locales (López Murphy y Moskovits, 1998)

A modo de conclusión, la iniciación de la reforma estatal implica una ruptura con el pasado que es más probable que ocurra cuando es mayor el poder de los responsables de la toma de decisiones a nivel central. Las principales iniciativas parecen estar asociadas con los logros de cierto grado de autonomía ejecutiva no sólo respecto de grupos de interés, sino también de los legisladores. Asimismo, para que las reformas adquieran credibilidad, los mercados deben pensar que ellas serán difícilmente revertidas a discreción como consecuencia de decisiones individuales o de cambios electorales. El logro de esta continuidad, especialmente cuando se produce un cambio de administración, implica la adopción de patrones de relaciones entre el Estado y la sociedad diferentes a los que facilitan la innovación de políticas. Esta consolidación depende, en último término, del apoyo político proveniente de grupos definidos de beneficiarios del sector privado. Al mismo tiempo, la presencia de liderazgos constructivos y transformacionales, pueden alentar la configuración de estas coaliciones pro-reformistas, contribuyendo de esta manera al éxito de la nueva política (Haggard, 1995).Un repaso a la experiencia reformista: ¿pruebas piloto, experiencias singulares o

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modelos integrales?Se han aplicado diversos métodos para efectuar la reforma del sector público en la región. Las reformas que afectan al sector público se pueden clasificar en dos niveles. En primer lugar, las reformas pueden ser discontinuas (o “aisladas”), como por ejemplo, una reducción de personal, o representar cambios permanentes en los procesos, como por ejemplo, las normas y reglamentos que controlan el tamaño del cuerpo de funcionarios públicos. En segundo lugar, las reformas se han aplicado a través de “enclaves” -generalmente órganos establecidos para fines especiales y aislados del resto de la administración pública- o en forma global, es decir, en la administración pública en su conjunto. Con frecuencia el suministro satisfactorio de servicios se ha logrado, creando enclaves que se mantienen fuera de la estructura ministerial (por lo general rinden cuentas directamente al presidente, de modo que están protegidos contra los intereses externos); cuentan con financiamiento protegido; y están sujetos a normas de control diferentes (generalmente normas que permiten mayor libertad respecto de las políticas salariales y mayor flexibilidad administrativa en cuanto a utilizar los recursos y recompensar el rendimiento profesional) (Shepherd, 1998) Si bien, a veces, los enclaves han cumplido una función importante en términos de desarrollo en varios países, por ejemplo, en Perú en lo que respecta a la reforma de la administración tributaria y de aduanas y la reglamentación de la competencia, la protección del consumidor y el suministro de servicios públicos a través de organismos autónomos, pueden tornarse problemáticos. Porque son una manifestación de informalidad y porque debilitan los esfuerzos tendientes a reformar la administración pública básica porque eluden las normas que la gobiernan. Otro especialista, si bien a veces, considera realista la postura de reformas parciales o experimentales, halla reparos. Derechos y obligaciones diferentes para los empleados públicos de un mismo sistema administrativo, suelen generar muchos problemas y hace ingobernable al personal. Piénsese por ejemplo, en diferencias retributivas dentro de una misma Administación para puestos idénticos o similares y los conflictos laborales que esta situación puede generar (Ramió Matas, 2000).No se sabe lo suficiente acerca de los intentos más ambiciosos de efectuar reformas globales de la administración pública, de los cuales ha habido muchos en los últimos decenios. Los resultados de algunos de ellos han sido desalentadores, pero aún no se pueden juzgar los resultados de los intentos actuales. Las tentativas de reforma han adoptado diversas formas, tales como planificación estratégica, mejoramiento continuo, Calidad Total, reingeniería, mejora de los sistemas de gestión presupuestaria y financiera, técnicas de gestión orientadas a los resultados, etc., pero toda empresa ha sido extremadamente dificultosa. Finalmente, ¿es conveniente que los países de la región salten al New Public Management? Hay una acalorada discusión acerca de hasta dónde deben ir los

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países en desarrollo y con qué rapidez. Tal vez el mejor consejo sea la cautela. Pues, a menos que esa experiencia se sitúe en un contexto institucional -en el que se conoce perfectamente el proceso político y el fenómeno de la informalidad-, no tendrá gran eficacia (Shepherd, 1998).

Un diagnóstico de Recursos HumanosEl primer modelo moderno de administración pública surgió en los países en proceso de modernización de la zona del Atlántico Norte en el siglo XIX. Este modelo “jerárquico” (weberiano-wilsoniano-taylorista) surgió como respuesta a la injerencia política prevaleciente, la corrupción y la falta de integridad profesional (honestidad, disciplina y competencia) en el servicio público de entonces. Se vale de dos “técnicas” de mandante-mandatario para promover un gobierno más eficiente y honesto en aras del interés público: frenos y contrapesos políticos y una organización jerárquica que ejerce control centralizado de la administración pública.Este modelo clásico de administración pública se caracterizó por una serie de rasgos como la jerarquía en la toma de decisiones, la existencia de múltiples niveles jerárquicos en la organización, la especialización minuciosa, el procedimentalismo, el carácter estatutario del vínculo laboral, la defensa de la igualdad y mérito en el acceso, la permanencia y garantía de por vida del puesto de trabajo en la administración y finalmente, la centralización a través de unidades horizontales del control del sistema. Puede agregarse que los presupuestos (ingresos y gastos planificados) son pronósticos precisos y los sistemas financieros controlan que los gastos se hagan honestamente y de acuerdo con estos presupuestos (Villoria, 1997, página 249). En general, el modelo jerárquico ha funcionado relativamente bien, en los países desarrollados, hasta la década del ochenta, donde empezó a recibir fuertes cuestionamientos. Los países de América Latina han imitado en mayor o menos medida, las normas del modelo jerárquico al crear sus propias administraciones públicas. Sin embargo, degradaciones o perversiones de aquel modelo, subsisten a pesar de los intentos reformistas: la excesiva centralización de la autoridad, la inestabilidad de la supervisión, el legalismo, la comunicación inadecuada y la gestión deficiente de personal.Hay vicios arraigados en los Recursos Humanos de la Administración Pública argentina, entre ellos, las tendencias a:

servirse de la Administración en vez de servir a la sociedad enajenarse en las normas en vez de comprometerse por resultados resguardarse en la inercia en vez de aceptar desafíos refugiarse en la rutina en vez de buscar la innovación vegetar en vez de crecer valorar la antiguedad más que el desempeño nivelar hacia abajo en vez de hacia arriba

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cumplir (o no) un horario más que a alcanzar metas cotidianas la formalidad más que a la responsabilidad la apatía más que a la pertenencia y el compromiso al enclaustramiento defensivo más que a la interrelación sinérgica la crónica mediocridad en vez de la mejora permanente la improvisación más que el profesionalismo

Así, es frecuente que se vaya generando en la cultura de las organizaciones, un conjunto de reglas de juego, que tienden a configurar un virtual "Pacto de Mediocridad" implícito. Esta maraña cultural ha exhibido un notable dinamismo para neutralizar y adaptar a su propia inercia, las sucesivas medidas de reforma y modernización, desvirtuando la esencia de éstas y transformando a sus instrumentos en meros rituales que se acumulan a una frondosa e inconducente liturgia burocrática.Respecto a la falta de transparencia, en general, más que una restricción explícita para el acceso a datos (“privatización de la información”), parece manifestarse cierto "recato burocrático" que podría caracterizarse como una resistencia pasiva, genérica y arraigada culturalmente.No cabe duda que la indiferencia, la anomia y el maltrato -dando lugar a la clásica "gauchada", fueron los rasgos tradicionales de la burocracia local frente a las necesidades y expectativas del usuario cautivo (público, administrado, beneficiario, consumidor, cliente, ciudadano, contribuyente) al que debió servir.Este completo diagnóstico afirma, por lo menos implícitamente, que el enfoque tradicional respecto de la administración pública ha fracasado y que por lo tanto, habría que proponer enfoques más gerencialistas o adheridos al New Public Management. Sin embargo, en el caso de nuestra región, esto parece prematuro, porque si bien las administraciones de América Latina están moldeadas en el modelo jerárquico-centralizado, predominante en los países más avanzados, en muchos, si no en todos los países, la actividad burocrática real es diferente. Esta diferencia entre las reglas aparentes y las reales puede denominarse “informalidad”. Las reglas formales de procedimiento son excesivas, porque los administradores no confían en los empleados públicos. Sin embargo, estas normas tienen efecto limitado, ya sea porque un exceso de normas significa normas contradictorias (que a veces reflejan un marco jurídico que se ha diseñado en partes que no concuerdan), o porque no hay un mecanismo eficaz de aplicación y las normas escritas pueden sencillamente ignorarse. Con mucha frecuencia, cuando una ley parece ineficaz, se sanciona otra, normalmente con insuficiente esfuerzo como para anular el efecto de la primera. Uno de los efectos consiste en reducir al mínimo, la interacción administrativa: los organismos no coordinan, la información se guarda. Otro de los efectos es promover soluciones informales. Si los ministerios no funcionan, se crean nuevos organismos fuera de la estructura administrativa formal o se subcontrata nuevo personal. Si los

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funcionarios públicos de carrera son ineficaces, se hacen nombramientos ad hoc para el puesto. Otro efecto, naturalmente, es promover el comportamiento oportunista, la corrupción y la evasión.Las normas sobre personal basadas en el mérito, se eluden para favorecer los procedimientos que permiten el empleo por influencia política o confianza personal. La normativa para fijar y aplicar presupuestos suelen tener poco significado. Las exenciones fiscales, quedan fuera del presupuesto. Los presupuestos son poco realistas: la norma son los aumentos imprevistos del gasto y la reducción rápida de los ingresos. La información de los organismos acerca de los gastos es imprecisa, y con frecuencia de manera intencional. La informalidad es una institución que eleva los costos de transacción burocrática, generando e institucionalizando oportunismo (traducido en corrupción, fraude, favoritismo y “rent-seeking”) e ineficiencia. Por otra parte, permite que se lleven a cabo algunas transacciones esenciales, a través de ciertas medidas parciales correctivas y, a pesar de las normas. La contaminación o inflación puede ser la antítesis del Estado de Derecho. La informalidad parece reflejar la brecha entre la expectativa acerca de lo que el Estado debería hacer y la realidad de lo que puede hacer (Shepherd, 1998)Semejante panorama descrito, sólo puede reformularse a través del cambio de incentivos, pero también con un ataque convergente y frontal, a través de nuevos liderazgos y una misión “evangelizadora”, sustentada en visualizar a los recursos humanos como estratégicos para las organizaciones públicas. Si las actividades de desarrollo de recursos humanos en el Estado son planificadas sin perder de vista la misión de la organización y el plan de recursos humanos, su efectividad se verá altamente enriquecida. El papel estratégico de los Recursos HumanosLa mayor ventaja competitiva de una organización se basa en construir una sólida infraestructura humana. La función de desarrollo juega un rol central en este proceso, ya que tiene a su cargo, asegurar que los recursos humanos con los que cuenta la organización sean siempre capaces de enfrentar los nuevos desafíos y explotar las nuevas oportunidades que les provee el entorno. Así, el desarrollo del personal es una estrategia clave para la supervivencia y el crecimiento de la organización pública (Iacoviello, 1998)

En muchas organizaciones públicas, el área de Administración de Recursos Humanos funciona en una unidad orgánica separada del área de Desarrollo y Capacitación. En general, las áreas de Desarrollo buscan esta independencia del resto de las actividades de recursos humanos para no ser identificadas con la imagen “policial” y excesivamente normativa que suelen tener las áreas de personal en el Estado. Sin embargo, las actividades de desarrollo representan un componente más del sistema de recursos humanos en una organización, aun en los casos en que se

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desarrollen a través de una unidad organizacional independiente. Como parte de un sistema global, deben ser consistentes con los criterios de selección, evaluación, compensación e incentivos de los empleados. Las áreas de Desarrollo de recursos humanos están adquiriendo gran importancia como determinantes de la efectividad organizacional en el ámbito público porque el rol del trabajo ha ido cambiando, haciendo más difícil la conducción de las personas que conforman la organización. Los empleados tienen expectativas respecto de su crecimiento personal y desarrollo profesional, que requieren ser consideradas en la planificación de la carrera. El desarrollo estratégico de recursos humanos implica la identificación de las competencias necesarias y la conducción del proceso de aprendizaje de los empleados, orientado al logro de las estrategias de la organización. El concepto de competencias (los conocimientos, habilidades, aptitudes y otras características relacionadas con el trabajo) permite justamente relacionar las actividades de capacitación y desarrollo con la estrategia global de la organización, definiendo los resultados esperados de la capacitación en términos de competencias necesarias para la gestión. Desde esta perspectiva, puede utilizarse las competencias como unidad de medida del diagnóstico de necesidades de capacitación y desarrollo, tendiendo un puente entre los objetivos y orientaciones políticas más abstractas y los requerimientos operativos de formación (Iacoviello, 1998)La función de desarrollo de recursos humanos provee los medios para cerrar la brecha que pudiera haber entre las competencias existentes y las determinadas como necesarias, de acuerdo a los objetivos estratégicos planteados. En los sistemas de mérito característicos de la función pública, las actividades de capacitación y desarrollo son una herramienta aún más importante para trabajar sobre las competencias críticas. Para tener un perfil estratégico, el área de Desarrollo no debe focalizarse en necesidades inmediatas, sino en los resultados del proceso de planificación organizacional de largo plazo.Una vez determinadas las competencias del empleado, necesarias para el funcionamiento exitoso de la organización, hay diferentes vías para incorporarlas. Una alternativa -costosa, por cierto- es reclutar y seleccionar individuos y grupos que ya posean las competencias buscadas. Pero otra alternativa es desarrollar los recursos humanos existentes, y éste es el ámbito de acción del desarrollo de recursos humanos. Las limitaciones que suele tener la selección de personal en el sector público favorecen la concreción de las actividades de capacitación y desarrollo. El plan estratégico de recursos humanos debe realizarse en estrecho contacto con el área de Desarrollo, ya que ésta puede proveer información vital acerca de las posibilidades de desarrollar internamente las competencias críticas, y tiene los conocimientos técnicos para evaluar modos alternativos para implementar las actividades de capacitación y desarrollo (Iacoviello, 1998).

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La elección del tipo de Servicio CivilUna vez planteado el rol estratégico de los recursos humanos para la organización, ésta debe plantearse posicionarse en relación a un modelo abierto o uno cerrado, profesional o politizado de Servicio Civil, definir el alcance que se desea implantar (prueba piloto, experiencias puntuales, experiencia integral); identificar las diferencias entre política, gestión y administración de personal y los problemas vinculados a estos tres niveles; definir la estructura del Servicio Civil en categorías y grupos profesionales; plantear las posibilidades en relación al proceso de reclutamiento y selección de los empleados públicos; diseñar una carrera administrativa; y, finalmente, establecer una estrategia de evaluación del desempeño (Ramió Mattas, 2000).A nivel conceptual, es relativamente sencillo recomendar a los países de América Latina un modelo de Servicio Civil pero lo complejo, como sucede casi siempre, es el proceso de implementación. Un modelo de Servicio Civil para América Latina debería atender a un mixto entre modelo abierto y modelo cerrado y optar por un modelo decididamente profesionalizado.Un modelo mixto abierto y cerrado permite superar los inconvenientes asociados a los dos planteamientos radicales y atender a la evolución que han ido experimentando los modelos de Servicio Civil consolidados. Es evidente que no debe ser incompatible la especialización (modelo abierto) con una cierta polivalencia (modelo cerrado), la vinculación estable de los empleados públicos (modelo cerrado) con la especialización (modelo abierto). En definitiva, se propone un modelo general asociado al modelo cerrado: definición de cuerpos y categorías, polivalencia, larga vinculación temporal de los empleados públicos con la Administración; con elementos internos de un modelo abierto: establecer un "mercado" interno que permita aprovechar los perfiles más idóneos para cada puesto de trabajo y, con ello, fomentar la especialización.La profesionalización (modelo profesional) es la esencia de un Servicio Civil moderno. La profesionalización permite asegurar los principios básicos de un modelo de gestión de recursos humanos: legalidad, igualdad, mérito, capacidad, objetividad, publicidad, etc. (ver el segundo apartado de este documento). De todos modos, los Servicios Civiles consolidados han introducido tensiones de politización en un marco de profesionalización. Hay muchos puestos reservados a empleados públicos seleccionados con criterios de confianza política: altos cargos, directivos públicos (gerentes y similares), eventuales y puestos de libre designación. Es decir en el marco de un sistema objetivo y profesionalizado se manifiestan pautas propias de “spoils system de circuito abierto" (puestos no profesionales de confianza política) y de "spoils system de circuito cerrado” (puestos profesionales ocupados por empleados públicos profesionales pero bajo criterios de confianza política). Estas manifestaciones políticas desvirtúan los principios básicos de un modelo de gestión de recursos humanos. Además, en el caso de América Latina, se busca en el Servicio Civil un modo de superar los planteamientos tradicionales de base clientelista. Si se optara por

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un Servicio Civil con tendencias "políticas", no se conseguiría apenas avanzar en la dirección deseada.El elemento clave reside en definir de forma clara hasta donde llegan los puestos de naturaleza estrictamente política (imprescindibles en un sistema basado en la legitimidad democrática de la Administración) y hasta donde llegan los puestos estrictamente profesionales. La frontera se puede ubicar en un punto muy alto (como en el Reino Unido) o más bajo (como en Francia y España) pero lo importante es definir de forma nítida esta frontera (Ramió Matas, 2000).Otra tema que hay que definir es si el modelo de Servicio Civil debe agrupar a todos los empleados públicos o sólo a una parte de los mismos. En todo caso, hay un conjunto de elementos que deberían ser contemplados: El Servicio Civil debe contemplar todos los empleados públicos de alto nivel con

tareas de gestión. En relación al personal que se encarga de tareas operativas se puede optar en

que este colectivo forme parte del Servicio Civil (modelo francés) o no (modelo inglés). En todo caso deben definirse claramente los límites entre un sistema y otro. Los empleados públicos que no forman parte del Servicio Civil deberían regularse por la legislación laboral ordinaria pero manteniendo la mayoría de los principios públicos de igualdad, capacidad, mérito y publicidad.

En muchos países se discute la necesidad de que existan dos modelos de Servicio Civil: uno para los directivos públicos y otro para el resto del personal. Esta propuesta nace de la percepción que los altos empleados públicos (que ocupan puestos directivos) requieren un marco normativo diferencial, lo que se denomina un Estatuto para los Directivos Públicos (Ramió Matas, 2000)

Gestión de Personal: Política, Gestión y Administración de PersonalLos primeros rasgos a definir para concretar la configuración del modelo de función pública son los insturmentos que concretan la cascada de la función de personal, es decir: la política de personal, la gestión de personal y la administración de personal (Ramió Matas, 2000)En primer lugar, es necesario establecer los objetivos estratégicos en materia de personal al definir la política de personal para que sea posible llevar a cabo el resto de políticas estratégicas de la organización. El papel clave de los recursos humanos determina el grado de éxito de la mayor parte de actuaciones emprendidas por la organización, aunque habitualmente no se le otorga este rol estratégico.La definición de estos objetivos estratégicos, que pasarán a ser las grandes líneas de desarrollo de las actuaciones en materia de personal, han de ser coherentes con el resto de actuaciones en los diferentes ámbitos de actividad de la administración, pero también con la filosofía, valores y la cultura organizativa que la administración pretende promover.

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Respecto a la gestión de personal, es aquí donde la líneas estratégicas se concretan, en términos de problemas y soluciones, recursos y condicionamientos y, objetivos operativos y valores de la propia organización. Lo que convierte la aplicación de estas técnicas en gerencia de personal es el hecho de estar al servicio de una política de personal como una parte o elemento esencial de la política general de la organización. La administración de personal ya no supone tomar decisiones sino que corresponde a aplicar técnicas predeterminadas con las cuales los gestores de personal consideran que se podrán alcanzar los objetivos prefijados, de acuerdo con la política de personal.De acuerdo con estos conceptos, la ausencia de política de personal implica, en la práctica, la inexistencia de una auténtica gestión de personal ya que, la gestión consiste en definir los instrumentos para conseguir los objetivos políticos y esto no se puede conseguir ante la ausencia de objetivos políticos. Sí existe, en cambio, la función de administración de personal en nuestras administraciones públicas; la gestión “bomberil”, del "día a día" está asegurada: es evidente que los empleados públicos perciben su remuneración económica a finales de mes y están bajo control todos los aspectos operativos asociados con los recursos humanos (seguimiento del cumplimiento horario, tramitación de las bajas por enfermedad, licencias, actualización de la antigüedad de los empleados, etc.). Pero una organización que cuenta tan sólo con administración de personal, como la mayoría de los Municipios cordobeses, tan sólo puede reproducir el modelo organizativo del cual parte, y quedará impotente y paralizada a la hora de adaptarse al entorno turbulento y cumplir los objetivos que legitimen su existencia.Ahora bien, definir una política de personal es una actividad muy difícil para los cargos políticos, debido a que:

Es técnicamente complicado ya que implica conocer con suficiencia los puntos fuertes y débiles del modelo actual de organización, hacer un análisis tanto del contexto como de prospectiva para definir el modelo de organización que pueda dar respuesta a los desafíos del futuro y, definir una estructura de personal coherente con el modelo. Parecen escasear estas capacidades gerenciales tanto en políticos como burócratas.

Es políticamente difícil ya que, cualquier decisión trascendente en materia de personal, puede generar fenómenos de resistencia individuales y colectivos a través de los sindicatos estatales. La definición y la primera fase de implementación de una política de personal genera a corto plazo, conflictos y los beneficios pueden lograrlos futuros gobiernos, distintos a quienes impulsaron, trabajaron y "sufrieron" el proceso de mejora (Ramió Matas, 2000)

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La carrera administrativaLos distintos puestos de trabajo que ocupa el funcionario a lo largo de su trayectoria profesional constituyen los elementos de carrera vinculados al modelo abierto o de puestos que caracteriza también el modelo de función pública.Esta dimensión de la carrera administrativa, a través del cambio y movilidad de puestos de trabajo, esta directamente vinculada a: a) el incremento del grado personal que resulta de la ocupar un puesto de nivel superior durante un período de tiempo y b) el acceso a jefaturas o a puestos singulares de mayor rango jerárquico (Ramió Matas, 2000)Sin embargo, el modelo de progresión profesional basado en la movilidad de puestos de trabajo comporta ciertos problemas: La inflación orgánica: puesto que las posibilidades de carrera vienen determinadas

por la cantidad de puestos disponibles se “incendian” dinámicas organizativas tendentes a la creación de nuevos puestos, especialmente de mando, sin que ello responda al desarrollo de nuevas funciones. Recalificaciones de puestos existentes para promocionar al personal que los ocupa, creación de nuevas jefaturas sin apenas personal a quien dirigir y vacías de un contenido directivo son algunos de los procesos asociados a la necesidad de ofrecer expectativas de carrera a partir del sistema de progresión a través de puestos.

La necesidad de disponer de un contingente de puestos para poder acceder, dificulta la carrera administrativa en organizaciones de dimensiones reducidas.

El requerimiento del cambio de puesto dificulta la especialización en la medida que se exige cambiar de puestos, lo que suele comportar cambio de tareas, tan sólo explicable por razones de desarrollo de la carrera administrativa. Ello no significa, en muchos casos, que el funcionario que ha cambiado de puesto, realice mejor las nuevas tareas. No es extraño que personal altamente cualificado para ciertas funciones de carácter técnico deje de realizarlas para pasar a asumir funciones de mando, que pueden ser adecuadas para su carrera profesional pero no para sus capacidades ni para sus motivaciones.

Los puestos asignados al desarrollo de ciertas actividades de carácter especializado, como las propias de los cuerpos especiales, quedan fuera de las líneas de progresión vía ascenso a puestos de mando debido a que éstas están pensadas para los cuerpos de administración general. Sucede así que veterinarios, ingenieros o arquitectos de las administraciones públicas ven limitadas sus posibilidades de carrera por este sistema de puestos de trabajo.

Cualquier modelo de carrera administrativa que se elija, debiera tener en cuenta estos problemas. Una reforma válida podría atender a los siguientes requisitos:

Diseñar una carrera amplia, que agrupe muchos niveles y conseguir, de este modo, la posibilidad que los empleados públicos tengan la sensación real que van ascendiendo con el tiempo en función de sus méritos profesionales. Iniciar

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una carrera administrativa en niveles bajos y que se vaya ascendiendo en función del mérito pero evitando al máximo las carreras "meteóricas" que siempre deben ser excepcionales. Esta estrategia evitará la presión que existe en muchos Municipios cordobeses como el de Villa María, a generar inflación de puestos de alto nivel ya que la carrera administrativa transcurre por un conducto corto y estrecho.

Evitar que el desarrollo de la carrera administrativa obligue de forma automática a cambiar de puesto de trabajo. En este sentido, hay que abrirse a la posibilidad a que un empleado pueda ascender sin cambiar de puesto de trabajo (de esta forma se amortiza la inversión del período de aprendizaje y se optimiza la formación invertida) aunque evidentemente, se irán ampliando las responsabilidades dentro del mismo (Ramió Matas, 2000)

La evaluación del desempeñoLa evaluación del desempeño permite cerrar el círculo iniciado con el proceso de selección y que prosigue con la carrera administrativa y el sistema retributivo. La base de la carrera administrativa y del sistema retributivo reside en los mecanismos de evaluación del desempeño. A diferencia de los países europeos, otros como los Estados Unidos, con un modelo abierto y con tradición y cultura de la evaluación (de unidades administrativas y de programas públicos) se evalúa de forma periódica el desempeño de sus empleados públicos.

La evaluación del desempeño representa la "guinda del pastel" de un modelo de Servicio Civil pero también la dimensión técnica más compleja que agrupa un Servicio Civil. Es dificultosa una positiva implantación que sirva para perfilar carreras y niveles retributivos. Un problema adicional es el costo: para evaluar bien el desempeño hay que dedicar muchos recursos económicos (evaluadores y tiempo del personal evaluado) (Ramió Matas, 2000).Actividades de Desarrollo de Recursos HumanosExiste una amplia variedad de actividades que una organización puede implementar

para asegurar la alta calidad de su infraestructura humana. Clasificadas de acuerdo al tiempo necesario para su implementación, son:

Capacitación: se incluyen en este grupo todos los programas de entrenamiento y capacitación dentro y fuera del puesto de trabajo. Un capítulo especial de la formación laboral debiera constituirlo la ética en la administración pública: todos los integrantes de la organización deberán alcanzar una moralidad apropiada para la colectividad en la que están integrados, de modo que puedan juzgar sobre la moralidad de sus acciones (Izquierdo, 1997, página 333).

Centros de evaluación de gerentes: son experiencias de entrenamiento de los candidatos a cargos gerenciales, a los que se enfrenta a situaciones hipotéticas para que tomen decisiones, las que son evaluadas por gerentes experimentados que participan como observadores

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Desarrollo focalizado: se trata de actividades de desarrollo focalizadas en las competencias detectadas como críticas a través de los centros de evaluación.

Sistema de “mentores”: plantea una relación entre un empleado avanzado en la carrera y un posible sucesor de su puesto, a través de la cual el mentor (o "padrino") transmite la información relacionada con su cargo y entrena a su “protegido” para ocupar puestos de mayor responsabilidad. Este sistema es similar a los programas “getting on board” de las empresas privadas, donde y durante un período que oscila entre una quincena a 6 meses, se favorece la socialización del nuevo empleado, con una especie de tutoría a cargo de un compañero de trabajo.

Planificación de la carrera: se considera en sí misma una modalidad de desarrollo, ya que la experiencia en diferentes puestos de progresiva responsabilidad provee a los empleados conocimientos y habilidades que utilizarán eventualmente en los puestos de mayor jerarquía a los que accedan. El objetivo de planificar la carrera de los empleados es prepararlos para enfrentar las necesidades futuras de la organización pública, asegurando de esta manera su supervivencia. Su orientación hacia las necesidades futuras de la organización la convierte en una herramienta muy poderosa desde el punto de vista del desarrollo estratégico y, al mismo tiempo, es un mecanismo de motivación muy importante. Desde esta perspectiva, las unidades de Desarrollo de Recursos Humanos cuentan con diferentes herramientas para lograr sus objetivos y mejorar la efectividad de la fuerza de trabajo. De acuerdo con el tipo de actividades que se planifican, habrá una orientación diferente para estas unidades. Si el área de Desarrollo se focaliza exclusivamente en actividades de capacitación, no cumple su función desde una perspectiva estratégica. En general, los planes de capacitación tienen una orientación operativa, no estratégica, y responden a demandas específicas para el desarrollo de ciertas habilidades y conocimientos necesarios en lo inmediato. Como resultado, la unidad de Desarrollo de Recursos Humanos queda aislada del proceso de planificación estratégica, ya que no tiene ningún insumo valioso para aportar al mismo. Hay una estrecha conexión entre la planificación de las actividades de desarrollo y las necesidades de la organización en el largo plazo (Iacoviello, 1998)La instancia de evaluación de las actividades de capacitación y desarrollo también debe ser consistente con la perspectiva estratégica planteada. El tema crítico consiste en elegir los criterios de evaluación a utilizar. El más simple y más utilizado es medir la reacción de los participantes respecto del programa, generalmente por medio de cuestionarios anónimos. Un segundo nivel es medir el aprendizaje, es decir el grado en que los participantes incorporan los contenidos del programa. Un tercer nivel se refiere a cambios de comportamiento, y mide el grado en que los participantes aplican lo aprendido en su puesto de trabajo. El último nivel se refiere al impacto del programa de desarrollo en función de los objetivos de la organización. En este nivel, se intenta analizar si el programa generó cambios significativos en los parámetros de eficiencia

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de la organización.Pero más allá de los cuatro niveles planteados, también es necesario avanzar hacia los otros niveles de evaluación para determinar objetivamente hasta qué punto los contenidos son comprendidos, y hasta qué punto, se trasladan al ámbito del trabajo. Los objetivos de la capacitación tienen sentido si se establecen en términos de comportamientos concretos a modificar. Estos comportamientos tienen que estar orientados a facilitar el logro de los objetivos y estrategias de la organización, por lo cual es importante evaluar el programa de capacitación en términos de resultados o impacto. También es importante intentar algún tipo de evaluación que mida el retorno de la inversión, determinando los costos involucrados en el programa de capacitación y desarrollo, y estimando los beneficios y ahorros generados. Si bien es técnicamente complejo aislar el impacto del programa sobre el rendimiento de la organización, y traducir ese impacto en términos monetarios, un estudio de retorno de la inversión es un elemento invalorable para las áreas de Desarrollo en el Estado a la hora de negociar las asignaciones de fondos. Si todo esto no se logra, el tiempo dedicado al desarrollo se interpretará desde la instancia política como tiempo perdido para la actividad cotidiana. De esta manera, el apoyo político -y la financiación- para los programas se verá seriamente amenazado (Iacoviello, 1998).Si bien hay consenso en la literatura respecto de la necesidad de orientar las actividades de capacitación y desarrollo desde una perspectiva estratégica, hay muchas barreras para el diseño de una estrategia de largo plazo para estas actividades, especialmente en al ámbito del Estado. En las organizaciones públicas de Argentina y Córdoba, estas áreas ni siquiera aluden al ambicioso nombre "Desarrollo", sino que se las identifica como áreas de Capacitación, tanto en el nivel nacional como en el provincial y local. En las organizaciones públicas, los programas de desarrollo orientados al largo plazo tienen serias dificultades para lograr apoyo político, ya que sus efectos suelen superar el tiempo de gestión de los máximos funcionarios de la organización. También es más difícil justificar las asignaciones presupuestarias en programas de desarrollo, cuya implementación es complicada y se entremezcla con la actividad cotidiana de la organización. La capacitación tradicional, en cambio, se asocia con la educación formal, que tiene “buena prensa”. En principio, se parte del supuesto de que tomar clases es positivo, y no se discute la idea de que los empleados deben refrescar sus conocimientos volviendo al aula con cierta frecuencia.A nivel internacional, en Estados Unidos, en cuanto a programas de desarrollo gerencial, el gobierno federal ha desarrollado a través de la agencia de administración de personal, una experiencia llamada Modelo de Liderazgo Efectivo. Mediante este modelo se definieron las competencias necesarias para un desempeño efectivo en los puestos de supervisores, gerentes y ejecutivos. Se utiliza para planificar la sucesión

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de puestos y las actividades de desarrollo en estos niveles (Iacoviello, 1998)ConclusionesEn el presente “paper”, se ha sostenido que la reforma de la administración pública en

esta región no es meramente, y ni siquiera principalmente, una cuestión técnica. De ello se desprende que la modificación de las normas formales no servirá de nada si no cambian los incentivos. La incorporación tecnológica para mejorar la información y aumentar la transparencia producirá también un efecto marginal en estas circunstancias. Debe actuarse sobre la transformación gradual de la cultura política local.

Sin embargo, mientras avance la democratización, cabe esperar que el margen para efectuar reformas de la administración pública seguirá ampliándose. Tal vez haya también algunas otras contribuciones técnicas que se pueden hacer al proceso de reforma. Mecanismos participativos que aumenten la cantidad de información a disposición del público, establezcan responsabilidad pública por la calidad de los servicios, creen mecanismos para que el gobierno “escuche” a los clientes, o fortalezcan técnicamente a otras ramas del gobierno, como el poder legislativo o la oficina del Auditor General o las Audiencias Públicas, instrumentadas en Villa María, pueden contribuir (Shepherd, 1998)

Debe construirse un nuevo consenso básico resolviendo problemas concomitantes al crecimiento estatal, como el financiamiento de los partidos políticos y la revisión de los sistemas electorales y conformación de listas.

Respecto al nuevo papel de los Recursos Humanos, la perspectiva estratégica plantea un desafío para las unidades de Desarrollo en el Estado, pero al mismo tiempo representa la posibilidad de posicionarse mejor dentro de la organización a la que pertenecen. Les permite no perder de vista la misión de la organización y su propio rol; les brinda, además, flexibilidad y capacidad de respuesta. A partir de un enfoque estratégico, cualquier cambio en el entorno o en la misión de la organización puede ser inmediatamente incorporado en la estrategia de desarrollo de recursos humanos.La mayor ventaja de utilizar el enfoque estratégico planteado es que tiene efectos directos sobre la misión de la organización. Para una empresa, un buen plan de desarrollo de los recursos humanos puede significar la diferencia entre permanecer en el mercado o ser desplazada por la competencia. En los organismos públicos no existe este control directo del mercado, pero sí un control más indirecto por parte del público. La imagen de la organización y el nivel de satisfacción del público puede cambiar notoriamente a partir de un plan de desarrollo en función de la misión de la agencia gubernamental. Por otro lado, en el Estado, el desarrollo representa “la” herramienta para incorporar nuevas competencias en las organizaciones, debido a las restricciones en el ingreso y egreso del personal que imponen los sistemas de función pública.

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Los planes de desarrollo generan un sentido de pertenencia a la organización, y mejoran el nivel de motivación de sus integrantes. Cuando el plan de desarrollo está conectado con la estrategia central de la organización, los empleados son más conscientes de su función y de sus oportunidades de carrera. En este sentido, la planificación estratégica de las actividades de desarrollo favorece tanto los objetivos de la organización como el bienestar de los empleados. La performance de las organizaciones públicas depende fuertemente del comportamiento, aspiraciones y motivación de los empleados. La función de desarrollo puede ser el medio para lograr que se generen los comportamientos y el compromiso del personal de modo que los objetivos de la organización puedan cumplirse. A través de la planificación estratégica de sus actividades el área de Capacitación y Desarrollo puede orientar su accionar hacia estos objetivos, maximizando su efectividad en la generación de competencias críticas para la organización (Iacoviello, 1998).En la actualidad, el statu quo es la más grave amenaza para los empleados del sector público. Así, las futuras estructuras del sector público deberán fortalecer día a día la sustentación de su estado activo, para compensar su propia propensión a la residualidad virtual. Ninguna estructura tendrá asegurada su estado activo. Esto implicará una revalorización de los equipos y de los individuos por encima de las estructuras, dado que éstas se crearán, se reconfigurarán y serán disueltas, cuando hayan cumplido su Misión, para reasignar los equipos a nuevas misiones y desafíos.BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:BAZAGA FERNÁNDEZ, Isabel, El planeamiento estratégico en el ámbito público, en BAÑON, Rafael, CARRILLO, Ernesto (compiladores), La nueva administración pública, Alianza Editorial, Madrid, 1997. DOMENICONI, Héctor, La reforma del Estado, en Diario Clarín, Suplemento Económico, Buenos Aires, domingo 29 de julio de 2001. EL DIARIO DEL SUR DE CORDOBA, viernes 15 de junio de 2001. GEDDES, Barbara, Los legisladores y la provisión de bienes públicos: un ejemplo de la política brasileña y un modelo, en SAIEGH, Sebastián M., TOMMASI, Mariano (compiladores), La Nueva Economía Política: racionalidad e instituciones, Eudeba, Buenos Aires, 1998. HAGGARD, Stephan, La reforma del Estado en América Latina, publicado originalmente en: Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribbean: Rio de Janeiro, 1995 / Shahid Javed Burki, Sebastian Edwards y Sri-Ram Aiyer, ed. Washington: The World Bank, 1995.IACOVIELLO, Mercedes, Desarrollo estratégico de recursos humanos en el Estado, Versión revisada del documento presentado en el III Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Madrid, España, del 14 al 17 de octubre de 1998.

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La Reforma del Estado puede entenderse a partir de cuatro concepciones diferentes, aunque a veces complementarias. Una se refiere a la reducción del rol del Estado, en su rol de empresario. La segunda, es la reinvención del aparato administrativo, incluyendo la reforma normativa, de recursos humanos, tecnologías, etc. La tercera visión, guarda relación “hacia adentro” del Estado, con las exigencias de ética y probidad en el funcionariado público y, “hacia afuera”, con la vigencia del concepto de participación ciudadana en los procesos postprivatizadores. Se incluye allí, la llamada “reforma política”, apuntando a disminuir el costo de la política (el financiamiento partidario, los sistemas electorales, los Parlamentos). La cuarta y última concepción, es de orden internacional, relacionándose con la reestructuración burocrática, a mediano plazo, de los Estados supranacionales: los organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial y regionales de integración como la Unión Europea.Mientras las reformas estatales de la década del ochenta, tenían como objetivo central, atender la primera concepción, procurando el “downsizing” (reducción o achicamiento) del Estado empresario y, reemplazando las burocracias weberianas por gerencias innovadoras y flexibles, en los años noventa, bajo influencias como la Nueva Gestión Pública, el principal-agente y la responsabilización (accountability) de los gobiernos, la reforma del Estado fue entendida como un proceso más abarcativo, apuntando a propósitos como “gobernabilidad”, “transparencia”, “participación”, “competitividad”, etc. Así, la segunda y tercera dimensiones de la reforma del Estado, cobraron un mayor y mejor ímpetu que en la década anterior. La reforma de los RRHH en esta nueva reformulación estatal, es la gran tarea pendiente. Debe trabajarse en el alineamiento estratégico de funcionarios y empleados con los objetivos de las organizaciones públicas. En segundo lugar, los aparatos administrativos necesitan ser más permeables a las expectativas de aquéllos. Alejándose de jefaturas de personal rígidas y policiales, debieran generarse Políticas de Desarrollo de Recursos Humanos, haciendo hincapié en capacitación, selección profesional, evaluación del desempeño, programas de inducción, emergencia de liderazgos, trabajo en equipos, negociación, etc. En tercer lugar, pero no menos importante, hay que reemplazar la vieja legislación laboral, reivindicativa y confrontacional por normativas, que enfaticen en valores positivos como compromiso, calidad y participación, priorizando el servicio al contribuyente. La pretensión de cambiar las organizaciones sin actuar sobre la institucionalidad laboral, puede resultar un ejercicio genuino de voluntarismo político, pero infructuoso a la hora de evaluar credibilidad pública y eficiencia en el servicio. En cuarto y último término, deben confeccionarse estrictos códigos de conducta de los funcionarios, con premios y castigos hacia ellos y, alentar la participación de la sociedad civil, como mecanismo de control de gestión gubernamental.

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