MONOGRAFIA SOBRE ADUANA AEROPORTUÁRIA NO MERCOSUL
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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA MO- 2004 DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DAM MONOGRAFIA (CAEPE) O TRANSPORTE AÉREO, A INTEGRAÇÃO REGIONAL E A SEGURANÇA DA AMÉRICA DO SUL: ALTERAÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO ADUANEIRA AEROPORTUÁRIA BRASILEIRA
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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
MO-2004DEPARTAMENTO DE ESTUDOS
DAM
MONOGRAFIA (CAEPE)
O TRANSPORTE AÉREO, A INTEGRAÇÃO REGIONALE A SEGURANÇA DA AMÉRICA DO SUL:
ALTERAÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO ADUANEIRAAEROPORTUÁRIA BRASILEIRA
Auditor-Fiscal da Receita Federal
MARCOS ANTONIO BEZERRA BRITO
O TRANSPORTE AÉREO, A INTEGRAÇÃO REGIONAL E A
SEGURANÇA DA AMÉRICA DO SUL: ALTERAÇÕES NA
ADMINISTRAÇÃO ADUANEIRA AEROPORTUÁRIA BRASILEIRA
MONOGRAFIA APRESENTADA COMO EXIGÊNCIA CURRICULAR
PARA A OBTENÇÃO DO DIPLOMA DO CURSO DE ALTOS
ESTUDOS EM POLÍTICA E ESTRATÉGIA
ORIENTADOR: CF (FN) AUGUSTO
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
c2004.
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
Av. João Luís Alves, s/no. – CEP: 22.291-090 – Fortaleza de
São João, Urca
Rio de Janeiro / RJ
Este trabalho, nos termos da legislação que resguarda
os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial
de textos do trabalho, ou mencioná-lo, para comentários e
citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja
feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de
responsabilidade do autor e não expressam qualquer
orientação institucional da ESG.
DEDICATÓRIA
ao estado brasileiro, que me proporcionou
educação, civismo, e esta oportunidade.
SUMÁRIO
RESUMO ..........................................................................................................................
INTRODUÇÃO GERAL ..................................................................................................
CAPÍTULO I – TRANSPORTE AÉREO: INTEGRAÇÃO E SEGURANÇA DEPESSOAS, BENS E INTERESSES 1-1. Da Cooperação à Integração, e Do Transporte Aéreo Internacional ao Inter-regional............................................................................
CAPÍTULO II – INTRODUÇÃO À INTEGRAÇÃO REGIONAL: FORMAÇÃO DA UNIÃO EUROPÉIA2-1. A integração econômica com 40 anos de paz e segurançana Europa ................2-2. Os Passos do Tratado de Maastricht ........................................................2-3. Motivos, Finalidades, Princípios e Passos de Uma Integração ....
CAPÍTULO III – UMA INTRODUÇÃO AO MERCOSUL
CAPÍTULO IV – INTEGRAÇÃO REGIONAL, SEGURANÇA NA AMÉRICA DOSUL E OS PROCEDIMENTOS ATUAIS DA ADUANA BRASILEIRA EMAEROPORTOS INTERNACIONAIS: JURISDIÇÃO ADUANEIRA E OCONTROLE DO FLUXO DE PESSOAS E BENS NO TRANSPORTEAÉREO .........
CONCLUSÃO ................................................
6
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9
10
151720
26
33
41
44
..........................................................
........
Referências Bibliográficas ................................................................................................
RESUMO
BRITO, Marcos A. B. O transporte aéreo, a
integração regional e a segurança na América do
Sul: alterações na administração aduaneira
aeroportuária brasileira. ESG: 2004. Monografia.
Análise dos conceitos de transporte aéreo
internacional, integração regional e segurança,
atualmente inseridos na dinâmica da administração
aduaneira no âmbito do MERCOSUL, com ênfase nos
procedimentos de segurança e controle do fluxo de
pessoas e bens nos aeroportos internacionais
brasileiros. Analisa os principais dispositivos da
nova regulação aduaneira brasileira e seu grau de
pertinência e adequação aos atuais vetores
geopolíticos e geoeconômicos de integração e
segurança na América do Sul.
O TRANSPORTE AÉREO, A INTEGRAÇÃO REGIONAL E ASEGURANÇA DA AMÉRICA DO SUL: ALTERAÇÕES NAADMINISTRAÇÃO ADUANEIRA AEROPORTUÁRIA BRASILEIRA
INTRODUÇÃO GERAL
O transporte aéreo surgiu já como vetor do
desenvolvimento dos povos na paz e defesa na guerra
no início do século XX, modificando indelevelmente
as relações humanas entre o tempo e o espaço, pelo
que o espaço aéreo tornou-se via, caminho, rota a
ligar diretamente e em curto prazo povos sem
fronteiras terrestres. Inicialmente, no curso das
duas guerras mundiais e da guerra fria, embora
polarizadas geopoliticamente as relações entre os
povos, desde logo o transporte aéreo demandou para
seu desenvolvimento – incontestável consenso entre
os estados - um crescente entendimento e acordo. Já
hoje, a dinâmica da integração regional e da
globalização, expressão atual de imperativos
sistêmicos econômico-administrativos 1, trouxe novas
e inafastáveis premissas nas relações entre
cidadãos e entre estes e demais entes políticos, e
entre os tradicionais atores das relações
internacionais, alterando seu outrora predominante
perfil geopolítico, pela ampliação do espaço de
relações para além da dimensão territorial estatal,
a demandar, no âmbito deste estudo da América do
Sul, um redimensionamento das atividades afetas à
segurança, portanto da segurança aeroportuária, já
agora a ser cogitada e concebida também em âmbito
regional integrado. Para tanto, consideraremos
neste estudo os contornos do atual processo de
integração regional - que se dá também pela
expressão econômica do poder -, que tem
antecedentes na União Européia, daí para os
contornos do processo de integração regional da
América do Sul (e quiçá latina, com o recente
1 Tema desenvolvido notadamente por Jürgen Habermas, que dá contada influência inafastável no nosso cotidiano ocidental dos imperativosmicroeconômicos (oferta-procura de bens, serviços e fatores deprodução), macroeconômicos (política cambial, fiscal e monetária) doestado e entre os estados, organizações e/ou corporações, eimperativos administrativos de suas relações com os cidadãos.
pleito mexicano de ingresso), relacionando-os com
aspectos de procedimentos aduaneiros de controle de
circulação de pessoas e bens nos aeroportos
internacionais adequados ao estágio de nossa
integração regional no âmbito do MERCOSUL, qual
seja uma união aduaneira. Todas estas variáveis
estão a demandar do transporte aéreo nova
racionalidade e flexibilidade logística para que,
atendendo às novas diretivas de segurança deste
início de século, mantenha o imprescindível grau de
competitividade de qualidade e custos.
Para compreendermos o sentido deste nosso processo
de integração do MERCOSUL e seus reflexos para o
transporte aéreo e a segurança, entendemos
necessário o conhecimento do que seja um processo
de integração, e o exemplo mais adequado e recente
é o da União Européia, iniciado logo ao final da
Segunda Guerra Mundial, mesmo em conseqüência da
necessidade de um mínimo de consenso entre os povos
europeus para reerguer-se economicamente da
destruição sem precedentes havida. No entanto, o
processo de integração europeu já ultrapassou 40
anos de formação, estando em fase de consolidação,
pelo que o consideramos oportuno para o
conhecimento do processo de integração regional do
MERCOSUL, e daí explorando o regramento jurídico em
torno do qual se dão as relações privadas e
públicas afetas ao transporte aéreo, focalizando o
papel da Aduana Brasileira no tema da segurança e
controle da circulação de pessoas e bens nos
aeroportos internacionais, em vista da recente
alteração da regulação aduaneira, resultante mesmo
do processo em curso de integração regional do
MERCOSUL, importante vetor de nossa hegemonia na
América do Sul.
CAPÍTULO I – TRANSPORTE AÉREO: INTEGRAÇÃO E
SEGURANÇA DE PESSOAS, BENS E INTERESSES
A globalização e a regionalização econômica,
social e política, fenômeno que atua dentro e além
da geografia territorial, alcança o transporte
aéreo de hoje exigindo-lhe alternativas seguras e
economicamente viáveis de deslocamento de pessoas e
bens, no tempo real dos interesses públicos e
privados, somente possíveis pela integração
aeronáutica mundial.
O caráter universalista do aperfeiçoamento da
gestão aeroportuária moderna, em especial no mundo
em desenvolvimento, induz à cooperação
internacional e, por conseguinte, ao regionalismo e
à associação aeronáutica. A este respeito é preciso
considerar dois aspectos. O primeiro chama a
atenção para o universalismo do transporte aéreo e
para a hierarquia das relações, no que se refere à
infra-estrutura aeroportuária. O segundo é relativo
à questão aeroportuária por meio do estabelecimento
de entidades internacionais públicas ou privadas e
aos mecanismos de cooperação.
A totalidade dos Estados vê o transporte
aéreo de modo universal e essa visão leva a
políticas nacionais em que a aviação civil
desempenha um papel de integração ao nível
nacional, regional e internacional. Assim, suas
políticas nas áreas diplomática, econômica e social
implicam o desenvolvimento do transporte aéreo e da
infra-estrutura aeroportuária.
No campo do direito público internacional,
vale ressaltar que há vários organismos em
diferentes níveis, cuja função específica é
contribuir para as relações aéreas internacionais,
e as Nações Unidas e seus programas de assistência
são elementos fundamentais na estruturada
cooperação internacional encetada desde o fim da 2 a.
Guerra Mundial e durante a Guerra Fria. As
correspondentes alterações decorrentes da operante
transição das relações econômicas internacionais da
multilateralidade para a integração, portanto da
internacionalidade para a inter-regionalidade são
sinteticamente refletidas a seguir.
1-1. Da Cooperação à Integração, e Do
Transporte Aéreo Internacional ao Inter-
regional
Considerando-se que o regionalismo e a
cooperação internacional são já agora
acontecimentos mais do que uma tendência, é preciso
organizá-los de modo prático e objetivo em um
ambiente político e econômico que ainda não
alcançou a maturidade em grande número de Estados.
É preciso levar esta heterogeneidade dos agentes
públicos e privados em consideração a fim de
apreciar os seus componentes e especificar seus
papéis nas relações aeronáuticas e de transporte
aéreo, em vista das relações multilaterais, de
integração, ou inter-regionais.
O vetor da integração regional é econômico,
daí porque as primeiras iniciativas de integração –
que pressupõem não o multilateralismo, em que de
início há vários lados, interesses distintos, mas
tem como ponto de partida interesses e
posicionamentos comuns – apontam para a queda das
barreiras aduaneiras, com a conseqüente modificação
nos procedimentos de controle de entrada e saída de
pessoas e bens entre os estados, repercutindo
imediatamente nos procedimentos aeronáuticos e de
transporte aéreo (e.g. comunicação entre as
aeronaves e os aeroportos, unitização de carga,
respectivamente pela apresentação de pessoas e bens
aos serviços de imigração e aduaneiro).
A tendência regional e universal que se
manifesta ativamente na aviação civil há vários
anos tem raízes num sistema jurídico que pôs em
convívio princípios universalistas e práticas
nacionais fundadas na soberania do Estado,
expressando certa redistribuição das forças
políticas mundiais nascidas da descolonização a
partir da Segunda Guerra Mundial, mas
gradativamente mitigadas pelo processo de
mundialização da produção e distribuição de bens,
direitos e interesses.
As expressões bem definidas desse movimento
internacional são os regionalismos e o
internacionalismo.Eles compreendem duas faces bem
distintas, pois podem ser vistos como um meio ou
como um fim, assumindo matizes por vezes
antagônicos. Eles são um meio na medida em que se
tratar de encontrar instrumentos jurídicos capazes
de promover o ordenamento do intercâmbio
aeronáutico. Mais ainda, se certos Estados assim o
desejarem, fornecer uma base comum para a adoção
conjunta de iniciativas individuais de interesse
geral. No primeiro caso, o regionalismo permite
preencher certas lacunas, oferecendo um quadro mais
próprio à solução de problemas cuja importância
ultrapasse as fronteiras da área de atuação
nacional. No segundo caso, ele favorece a criação
de entidades regionais para a realização de
objetivos comuns bem definidos. O regionalismo e o
internacionalismo serão atividades-fim se
alicerçarem iniciativas cuja consecução exija a
aliança ou união de Estados. No atual contexto
mundial, essa reação deve ser explorada com
cuidado, pois significa abandono parcial de
soberania. Os Estados, especialmente no mundo em
desenvolvimento, são pouco favoráveis a essa
renúncia parcial.
De qualquer modo, para a consecução desse
objetivo, será preciso solucionar, antecipadamente,
as dificuldades de negociação e repartição de
poderes entre a instituição internacional e seus
membros. A introdução de novos procedimentos e de
um sistema de relações comandadas pelo
multilateralismo torna-se, por vezes, muito difícil
quando implica as questões primordiais da
independência dos Estados e da identidade nacional.
A título ilustrativo, é possível citar o exemplo
dos acordos multilaterais, que diferentemente dos
bilaterais, não permitem temperar as concessões
pela reciprocidade ou através da negociação direta
com o parceiro. Outrossim, a regionalização pode
representar uma ofensa quando um grupo de Estados
quer impor uma iniciativa a fim de harmonizar suas
posições contra outros Estados considerados
exteriores ao bloco regional, territorial ou
convencional.
A criação de uma entidade regional ou
multinacional fundamenta-se em aspectos objetivos e
subjetivos. Os primeiros referem-se a
características, como o território e a comunidade
humana, que são objetos de uma ação coesiva. Os
últimos referem-se às razões e motivações de que é
feita a vontade política de união. A este respeito,
a especificidade do transporte aéreo, em relação a
outras modalidades de transporte, compreende
mobilidade, inexistência de fronteiras, rapidez,
organização jurídica e necessidade de infra-
estrutura. Esses elementos levantam dificuldades
para definir um quadro territorial e especificar os
interesses comuns. No que se refere ao quadro
territorial, a dificuldade provem do fato de que
falta precisão à noção de região. Por exemplo, há
várias Europas: a Europa geográfica, a Europa da
U.E. Da mesma forma, é possível perguntar se o
México faz parte integrante da América do Norte ou
da América Latina. Ou se o Egito situa-se na África
ou no Oriente Médio. Dependendo da classificação
adotada - política, econômica, lingüística, étnica
ou outra - o Estado fará ou não parte de uma
região.
Os interesses comuns também provocam
dificuldades que variam de acordo com os setores de
atividades e as circunstâncias. As associações de
aeroportos são diferentes das companhias de
transporte aéreo regular, que por sua vez, são
diferentes das companhias de transporte aéreo não
regular. Os interesses a serem conciliados
ultrapassam muitas vezes as fronteiras do conceito
territorial. E como a circulação transfronteiras de
pessoas e bens é mediada em maior ou menor medida
pelas soberanias nacionais, fazem diferença acordos
bilaterais e multilaterais dos acordos regionais de
integração econômica, na medida em que nestes
últimos, tendência operante no século XXI, em
benefício da dinamização e irradiação do progresso
e bem-estar, os controles aduaneiros são
simplificados, diferenciados daqueles em que, caso
a caso, unilateral a unilateral, são especificados
os pontos de maior ou menor gravame tarifário,
fitossanitário, ou de outro gênero, em qualquer
caso de tempo dispendido no trâmite. E o tempo é o
bem mais caro aos empreendimentos transfronteiras
terrestres.
Quanto aos elementos subjetivos, é preciso
observar que a formação de um movimento regional,
que questiona a soberania dos Estados e a
identidade das companhias, implica certo número de
concessões. A sua implementação e resultado
dependem da expressão de uma vontade, de modo
amplamente heterogêneo formada nos Estados que
intentam integrar-se economicamente, lembrando-se
que no campo político essa vontade até o fim da
Guerra Fria só era possível por um perigo externo
ou em vista da existência de um movimento de união
política interna, cuja aplicação à aviação
comercial representava uma das manifestações
concretas.
Assim sendo as motivações, no
multilateralismo, e os pontos iniciais de consenso,
num processo de integração, devem fundamentar-se em
bases muito sólidas e devem ser permanentes.
Aproximação entre Estados é obra de longo prazo,
que deve vencer resistências para obter êxito e
durar. Mesmo se a conjunção dos dados jurídicos e
econômicos e da vontade política permitir
considerar a formação de uma entidade multilateral
ou regional coerente e sólida, é necessário
definir-se o objetivo ou seja, a finalidade para a
qual tendem as forças mobilizadas, no caso do
multilateralismo, e no caso do regionalismo o bloco
de consenso inicial para a adoção de um
posicionamento externo comum no campo econômico,
antes de se formar algum vetor permanente comum no
campo político.
Mais que definir os conceitos regional e
multilateral, seus domínios de aplicação, que
compreendem componentes complexos e múltiplos, ou
sua finalidade, dependentes de inúmeras motivações
imprecisas, melhor é tê-los abertos para o tempo,
compreendendo-os em seus acontecimentos
O regionalismo e o multilateralismo não se
apresentam como uma reação institucional do direito
positivo internacional. Eles surgiram
progressivamente na aviação civil, sob forma de
corrente de idéias e de soluções práticas para o
desenvolvimento aeronáutico. A abordagem política
das relações internacionais levou, durante a Guerra
Fria, à adoção de uma estratégia que traduzia a
vontade de ter ou conservar posições privilegiadas
nos intercâmbios aeronáuticos mundiais ou
regionais. A abordagem política das relações
internacionais que introduziram novas formas de
trabalhar com os conceitos políticos e econômicos
que vinham extrair o máximo do sistema
internacional existente, sem, no entanto, alterar a
sua natureza, modificou-se indelevelmente com o
advento do mundo econômico multipolar, embora, no
campo político, entendam alguns estarmos em um
mundo unipolar.
O internacionalismo e o regionalismo
conciliam-se, ora como ação defensiva ora como ação
ofensiva no campo político, e no campo econômico
com os posicionamentos dos blocos regionais de
Estados economicamente integrados. Assim, o fim
político de uma redistribuição das forças nos
intercâmbios aeronáuticos e um deslocamento em
direção ao equilíbrio no plano universal ou no
plano regional. E no aspecto econômico não têm-se
necessariamente objetivos definidos, senão bases de
posicionamento unificadas, pontos iniciais de
consenso.
O movimento regional ocupa, no meio
aeronáutico de intercâmbio internacional do
transporte aéreo, um lugar muito importante e
crescente no plano político, porém pouco efetivo
nos planos jurídico e comercial, aí dependente
portanto dos vetores macroeconômicos dos Estados
eventualmente ingressantes em um processo de
integração econômica.
CAPÍTULO II – INTRODUÇÃO Ã INTEGRAÇÃO
REGIONAL: FORMAÇÃO DA UNIÃO EUROPÉIA
No momento em que o Brasil protagoniza o
Mercado Comum do Sul com Argentina, Uruguai e
Paraguai, a partir do Tratado de Assunção, já com
adesões de Chile, Bolívia, Venezuela e México, e
que deverá ser estendido progressivamente a mais
países da região, torna-se particularmente
interessante o conhecimento da integração européia,
para bem relacionar-se com a Europa unificada e
utilizar com um real proveito todos os ensinamentos
que esta positiva experiência teve e tem condições
de transmitir ao longo dos anos.
2-1. A integração econômica com 40 anos de
paz e segurança na Europa
Até mesmo muito antes da criação formal das
Comunidades Européias (CE), a idéia de uma união
sólida entre os Estados europeus já havia
manifestado uma expressão, seja política ou
econômica, sob as mais variadas formas. Foram, por
exemplo, empreendidos diversos esforços neste
sentido de impor uma unidade à Europa, tanto
através de uma posição de hegemonia, tanto sob o
jugo de um ditador. No primeiro caso, recorda-se as
tentativas de Napoleão Bonaparte, que ambicionava,
antes de tudo, uma unificação total da Europa sob o
domínio francês; na segunda hipótese, o esforço
mais marcante em tal sentido foi o de Hitler, que
aspirava a submissão da Europa ao poder do terceiro
Reich, pela força. Sobretudo após as terríveis
experiências suportadas na Primeira Guerra Mundial,
por praticamente todos os povos europeus,
desenvolveram-se também vários modelos para uma
pacífica e voluntária união entre parceiros, com
idênticos direitos. Mas todas estas e outras
tentativas de unificação pacífica da Europa
falharam, em razão dos ideais de imperialismo e
nacionalismo então dominantes em muitos pontos do
território europeu; pelo contrário, a explosão de
inovação e de potência ocorrida na Europa, tinha
sido, na verdade, acompanhada de uma grande
irradiação político-militar. Em 1939, às vésperas
da Segunda Guerra Mundial, a mesma Europa já
dominava política, cultural, militar e
economicamente grande parte do globo terrestre,
tanto que controlava mais de um terço das terras
emersas, ou seja, um espaço nada menos do que
trinta vezes superior à sua base metropolitana. A
Segunda Guerra recoloca em discussão todos esses
dados, pois ela eclodiu na Europa, arrasando e
dividindo o continente: milhões de mortos, uma
economia em destruição, uma influência política em
declínio, um inteiro poder que lentamente
desaparece. A guerra trouxe, além de tudo, um caos
completo para toda a Europa; assim, após a
industrialização e a expansão, quase na metade do
século XX a Europa perdia a sua secular supremacia.
Infelizmente, foi necessário a Europa ficar mais
uma vez em ruínas para que vigorasse a consciência
de que uma rivalidade incessante seria
absolutamente ineficaz e, até mesmo, fatal para
todo o continente europeu.
Somente este desabamento total da Europa
permitiu que fosse dado um impulso à idéia de uma
nova ordem européia, com a criação de um novo tipo
de relação entre os Estados, capaz de evidenciar as
solidariedades e de traduzi-las então em concretos
termos institucionais. As dimensões territoriais
e/ou econômicas dos países europeus, considerados
individualmente, resultavam claramente muito
modestas, em especial se confrontadas com aquelas
das duas potências da época (USA e URSS), ou com as
do Japão. Assim, um tal fenômeno comunitário
extraiu todo o seu dinamismo do projeto visionário
e generoso de seus fundadores, nos quais a guerra
havia suscitado a firme vontade de criar todas as
condições possíveis, para uma séria paz duradoura e
definitiva entre os povos europeus.
2-2. Os Passos do Tratado de Maastricht
O primeiro dos objetivos da nova união,
mencionados no artigo B do Tratado, é a promoção de
um progresso econômico e social equilibrado e
duradouro, em todo o território comunitário, em
particular, através da criação de um espaço sem
fronteiras internas, do reforçamento da coesão
econômica e social, além do estabelecimento de uma
União Econômica e Monetária, com a adoção de uma
moeda única, o Euro. Por outro lado, a real
afirmação de uma identidade européia na cena
internacional, constitui o segundo objetivo da nova
União, perseguido mediante a atuação de uma
política externa comum, que compreende a Política
Exterior e de Segurança Comum (PESC), a política de
cooperação ao desenvolvimento e as relações
externas nos outros setores de competência da
União. O destaque aqui é dado também para a
definição de uma política comunitária autônoma de
defesa, com prazo determinado, que deverá conduzir
gradativamente e sem recuos a uma defesa comum.
A União se compromete, ainda, com seu
terceiro objetivo fixado, no mesmo dispositivo
legal, ao reforço da defesa dos direitos e dos
interesses dos cidadãos de seus Estados-membros,
mediante a inovadora instituição de uma “cidadania
da União” e a realização progressiva de uma
política social comunitária. A União também
estabelece expressamente o seu quarto objetivo, que
é o efetivo desenvolvimento de uma cooperação mais
estreita no setor da justiça e dos assuntos
internos. Esse objetivo conduziu ao nascimento de
um órgão de coligação entre as políticas nacionais,
que opera sobre o plano da prevenção e da luta
contra a criminalidade, e entre as respectivas
autoridades judiciárias, um serviço interligado de
segurança e uma corte de justiça. A tal propósito,
o novo tratado alarga os poderes sancionadores da
Corte de Justiça Comunitária, fornecendo à mesma,
uma certa faculdade de impor multas aos eventuais
governos inadimplentes; ainda neste setor de
atuação, prepara a elaboração de uma verdadeira
política comum da imigração. Finalmente, o relativo
à “conservação de tudo o que foi adquirido em nível
comunitário e do seu posterior desenvolvimento,
examinando em que medida as políticas comuns e as
formas de cooperação introduzidas pelo Tratado
podem ser revistas com o objetivo de garantir uma
maior eficácia dos mecanismos e das instituições
comunitárias”. Esta disposição legal tem a clara
intenção de proteger, de forma totalmente
abrangente, a manutenção da integralidade do acervo
comunitário. Todavia, a Europa unida não deverá, de
maneira alguma, ser transformada num tipo de Estado
centralizado com estruturas rígidas: a União
Européia atual tem uma constituição sem Estado.
As diversidades culturais nacionais,
regionais e locais devem ser mantidas. Por isto, a
atuação dos objetivos da nova UE deve ocorrer no
mais absoluto respeito ao princípio fundamental da
subsidiariedade (Capítulo Terceiro). Tal princípio,
embora desde sempre tenha tido ampla aceitação
doutrinária e uma coerente aplicação
jurisprudencial, é pela primeira vez explicitamente
consagrado neste Tratado, o que significa que a
amplitude do seu âmbito define com exatidão todos
limites da ação comunitária. Em poucas palavras,
este principio determina que a nova União deve
assumir apenas as funções que pode desempenhar
melhor do que os Estados-membros e/ou do que suas
regiões. Então, nos “domínios que não sejam das
suas atribuições exclusivas, a nova Comunidade
intervém apenas de acordo com este princípio da
subsidiariedade, na medida em que os objetivos da
ação encarada não possam ser suficientemente
realizados pelos Estados e possam ser melhor
alcançados ao nível comunitário”. Reafirma-se assim
princípio através do qual todas as decisões, desde
que viáveis, devem ser adotadas sempre o mais
próximo possível aos cidadãos.
A integração européia se desenvolveu em
várias etapas e em formas diversas. Logo depois da
CECA, em 1952, nasceram, em 1957, a EURATOM e,
respectivamente, a CEE: o interesse era, desde
então, antes de tudo dirigido à completa integração
econômica. Em 1967 todas as principais instituições
comunitárias das três Comunidades Européias, foram
oficialmente unificas. Assim, se de um lado a Corte
de Justiça das CE e Parlamento Europeu tinham sido
desde o início competentes para as três
Comunidades, a partir daquele exato momento também
a Comissão e o Conselho passaram a sê-los. Já
naquele ponto, para a maioria dos cidadãos europeus
existia somente uma unida Comunidade Européia.
Apesar disto, os três textos dos Tratados
continuaram a existir juridicamente de uma forma
distinta, sem serem “fundidos” de fato. Esta
situação não foi modificada, nem mesmo pela ocasião
da reforma operada em 1987, com o Ato Único
Europeu, permanecendo, de maneira surpreendente,
ainda igual, com o Tratado de Maastricht. De fato,
o Tratado da União Européia de 1992 contém amplas
modificações e integrações dos três Tratados
existentes, simultaneamente para a CECA, a EURATOM
e a CEE. Além da concreta “fusão” das três
Comunidades Européias, criaram-se procedimentos de
participação decisional do Parlamento Europeu sobre
o orçamento da nova união e sobre a União Econômica
e Monetária (UEM). Ainda no final de 1992, as
comunidades Européias se transformaram formalmente
num grande mercado único que permite que os bens,
serviços, cidadãos e capitais circulem livremente,
como se estivessem no interior de um singular
Estado-membro.
Os numerosos problemas desta União de caráter
não exclusivamente econômico, como por exemplo, a
proteção do meio ambiente e as disposições
relativas à cooperação nos setores da justiça e dos
assuntos internos, em especial sobre uma eficaz
cooperação entre todas as políticas e autoridades
judiciárias, assumiram um peso bem maior, a par com
cidadãos privados e/ou com operadores efetuando
pagamentos em todo o continente e fora dele, e
interesses em nível internacional sendo defendidos
por instituições comuns: estes são os principais
objetivos da edificação da Europa do século XXI.
2-3. Motivos, Finalidades, Princípios e
Passos de Uma Integração
Com o fim da bipolaridade geopolítica, e o
advento da transnacionalidade das comunicações,
integra-se portanto o mundo em tempo real. E embora
possam os países isoladamente encetar esforços no
sentido do desenvolvimento, a sobrevivência das
próprias organizações estatais já hoje depende de
um esforço de agrupamento em associações de estados
dentro de determinado critério, seja de posições
geográficas, afinidades políticas, língua comum,
características tipológicas ou mesmo por
necessidades militares, cujo primeiro passo de
aproximação tem vetor macroeconômico. Com a
globalização e a regionalização das nações
industrializadas, os países subdesenvolvidos se
vêem compelidos a fortalecer por esta via sua
inserção internacional.
Em princípio, num processo de integração
regional buscam as sociedades tornar possível: a)
que os países utilizem as suas já existentes
capacidades agrícolas e industriais mais
completamente suprindo as necessidades mútuas; b)
que novos investimentos ocorram em indústrias que
não o poderiam fazer se conflitadas aos mercados
nacionais individuais; c) que tanto as antigas
quanto as novas indústrias reduzam seus custos
beneficiando-se das economias de maior produção e
especialização; d) que sejam eliminados os
estrangulamentos externos do comércio, permitindo
em conseqüência a expansão das exportações; e) que
sejam modernizados e completados os sistemas de
transporte e comunicação dos estados membros; e f)
que se reduzam a dependência dos grandes centros
econômicos de modo a aumentar o poder de negociação
externa da região e dos seus países membros. Um
desenvolvimento econômico pressupõe portanto
desenvolvimentos industrial e tecnológico e que
tais desenvolvimentos serão facilitados se as
barreiras do comércio interno da região forem
reduzidas ou eliminadas. O maior aproveitamento de
capacidades instaladas transfronteiras, mas
regionalmente consideradas, permite substituir
produção proveniente de terceiros países extra-
bloco, evitando o possível fechamento de indústrias
intra-bloco, se devidamente acordados setorialmente
instrumentos preventivos da competência da produção
entre países membros, pela segmentação setorial da
produção e da oferta. No entanto, os resultados
dependerão em muito da situação macroeconômica dos
países e da verdadeira compreensão dos governos de
que os custos dos ganhos econômicos futuros,
derivados de uma ampliação de mercados regionais,
devem ser pagos, hoje, através da redução das
autonomias na condução das políticas econômicas
nacionais.
A integração econômica pode ser entendida como um
processo pelo qual são abolidas as discriminações
entre unidades econômicas, com o objetivo de
determinar-se o aumento da taxa de crescimento do
produto real da área integrada. Não é entretanto
suficiente, para que seja alcançada a integração, a
eliminação de fatores discriminatórios - barreiras
alfandegárias, impostos sobre produtos importados,
restrições quantitativas e todo e qualquer
artifício que vise a discriminar contra produto de
origem externa e impedir o livre movimento de
fatores de produção - tornando-se necessário também
mudanças nas instituições e políticas econômicas
prevalecentes nas unidades a serem agrupadas.
A integração também corresponde à criação de
uma estrutura econômica mais eficiente, mediante a
supressão, na medida do possível, não só dos
obstáculos artificiais como dos naturais, de
maneira a propiciar maior liberdade ao comércio e
ao movimento de fatores produtivos. Não só é
necessário, como essencial, para se atingir a
integração, a redução ou eliminação de obstáculos
naturais, atenuando-se, por exemplo, os efeitos
econômicos das distâncias mediante o planejamento
de eficiente sistema de transportes. Temos, neste
caso, a chamada integração física que se concretiza
através da construção de pontes, estradas,
ferrovias e hidrovias interligando centros
econômicos de dois ou mais países. E do ponto de
vista do transporte aéreo, a criação e expansão de
uma infraestrutura aeroportuária regionalizada por
padrões de procedimentos quanto ao fluxo de pessoas
e bens intra-região e extra-região uniformizados;
tal é, como veremos adiante, o novo papel das
aduanas aeroportuárias no âmbito do MERCOSUL.
A integração econômica, como fenômeno
dinâmico, pode se apresentar sob diferentes formas,
alcançando diversos graus de profundidade e
perseguindo distintos objetivos. Entre as formas de
integração, encontramos a completa ou global, a
setorial ou parcial e a por projetos específicos.
Na primeira se está referindo à adoção de medidas e
ações acordadas que alcançam a vida econômica total
dos países em processo de integração, independente
da divisão por graus que se aceite. Não existem, em
princípio, temas excluídos, quando se trata de
abolição de barreiras alfandegárias, de abolição
dos obstáculos à livre circulação dos fatores
produtivos ou da coordenação e harmonização das
políticas econômicas nacionais. Na integração
setorial, surge um critério diferente em relação
aos mecanismos do processo embora sejam mantidos os
objetivos finais. Com efeito, para se integrar as
diferentes atividades ou indústrias, procura-se
efetuar a integração sucessiva, de setor em setor
da economia, para chegar, como no modelo anterior,
à integração completa dos países envolvidos.
Finalmente, na integração por projetos específicos
temos uma forma flexível, de fácil instrumentação e
execução, que se apresenta quando dois ou mais
países de uma região decidem realizar projetos
econômicos de interesse comum e que serão geradores
de interdependência econômica. Como existem
diferentes níveis de interpretação e compromissos
entre as economias dos países envolvidos, surge o
estabelecimento de diferentes graus no processo de
integração econômica. Eles se ordenam do menor ao
maior grau, desde a simples concessão de
preferências tarifárias até a unificação completa
das economias participantes.
Há uma classificação que resultou em grande
parte da experiência da União Européia, que prevê:
a área de intercâmbio preferencial, a zona de livre
comércio, a união aduaneira, o mercado comum, a
união econômica e a integração total. Assim, temos:
a) Área preferencial: caracterizada pela
redução de tarifas para um elenco de produtos sem
atingir a estabilidade das tarifas e sem incluir a
eliminação total dos tributos e outras restrições
às importações. É apenas uma margem de preferência
em favor dos países da área. Ao ser criado o GATT,
ficou proibida a criação de novas áreas, abrindo-se
posteriormente exceção para que países
desenvolvidos concedessem preferências tarifárias
para países em desenvolvimento.
b) Zona de Livre Comércio: é a forma mais
simples de associação econômica entre os estados
aceita pelo GATT e é configurada mediante um acordo
entre os países participantes para suprimir as
tarifas e outras restrições quantitativas o
intercâmbio de bens, porém, mantendo cada país
membro, em relação ao resto do mundo, sua autonomia
financeira, comercial, e aduaneira. Ele pode ser
visto como uma forma de transição entre a
cooperação internacional e a integração econômica,
pois não requer instituições ou competências e os
laços que cria se circunscrevem ao intercâmbio de
bens entre os países membros. No Brasil, como não
objeto de regulamentação pelo congresso, terminou
por ser implantada através de construção
jurisprudencial a partir do ingresso brasileiro
neste acordo geral de tarifas e comércio.
c) União Aduaneira: é conseguida mediante
acordo entre os países participantes para garantir
a liberdade total de comércio entre os membros e
pressupõe uma política comercial comum em relação a
terceiros países cujo principal instrumento é o
estabelecimento de uma tarifa externa comum. Com a
adoção dessa tarifa, desaparecem as vantagens
artificiais entre os países membros, ligadas a
diferenças de suas tarifas comerciais.
d) Mercado Comum: com o Mercado Comum os
países membros não só acordam suprimir as
restrições comerciais e quantitativas do comércio
recíproco assim como também os obstáculos que
dificultam o livre movimento dos fatores de
produção capital e mão-de-obra. É este aspecto que
constitui a diferença fundamental deste grau de
integração em relação aos anteriores e significa a
livre circulação dos trabalhadores e dos movimentos
de capital entre os países signatários. Assim como
o direito ao estabelecimento empresarial, sem
discriminações, em qualquer deles.
e) União Econômica: é a etapa do processo de
integração em que se combinam a supressão de todo
tipo de restrições ao movimento de mercadorias e de
fatores produtivos com um grau considerável de
harmonização das políticas econômica, monetária,
financeira, fiscal, industrial, agrícola e social
dos Estados participantes.
f) Integração Total: é a etapa final do
processo e vai além dos graus anteriores na medida
que pressupõe a união de todas as políticas
nacionais dos países membros: econômica,
monetária, fiscal, social, etc e, em conseqüência,
prevê o estabelecimento de uma autoridade
supranacional, cujas decisões deverão ser acatadas
por todos os membros, e até a adoção de uma moeda
comum e de um Banco Central único.
Vale ressaltar que aos distintos estágios de
um processo de integração correspondem nos países
arranjos de controle de procedimentos e logística
no transporte aéreo e serviço aduaneiro, a atender
as diferenciadas espécies de demandas resultantes
das igualmente diferenciadas relações econômicas e
políticas intra e extra-bloco. Nos países altamente
industrializados a integração espera tirar seu
maior benefício na realocação da produção já
existente, enquanto entre os países em
desenvolvimento, deve orientar-se de modo a gerar
aquela produção, propiciando condições para o pleno
desenvolvimento e aproveitamento dos fatores
produtivos disponíveis, e para o aumento da taxa de
formação de capital. Pelo fato de já manterem,
entre si, elevada produção de seu comércio de
anterior global, entre países desenvolvidos a
integração pode basear-se, em grande parte, na
liberação de comércio, porque eles já dispõem de
amplas facilidades de transporte e de uma infra-
estrutura comercial bem desenvolvida. Já para os
países em desenvolvimento, a pequena percentagem do
comércio entre eles diminui sobremodo os benefícios
da simples liberação do comércio. Trata-se
portanto, de criar algo mais, estabelecendo novos
canais de comércio e contatos comerciais,
desenvolvendo fontes de abastecimento e mercados e
propiciando novas facilidades de transportes.
Pode-se dizer portanto que para os países
industrializados a integração contém um componente
ligado ao seu crescimento, enquanto que para os
países subdesenvolvidos inclui-se o imperativo do
desenvolvimento, que contém o componente de
propiciar-se um crescimento com progresso social,
sendo portanto tarefa condicionante a exigir
decidido apoio político.
CAPÍTULO III – UMA INTRODUÇÃO AO MERCOSUL
Os objetivos fixados no artigo 1º do Tratado
de Assunção - ou seja, a constituição, até 31 de
dezembro de 1994, de um mercado comum,
caracterizando pela "livre circulação de bens,
serviços e fatores produtivos", pelo
"estabelecimento de uma tarifa externa comum" e
pela "coordenação de políticas macroeconômicas",
assim como o “compromisso dos Estados Parte de
harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes”
– estão ainda sendo implementados e dão conta do
início de processo para formação de um espaço
econômico, cuja primeira etapa constitui-se numa
união aduaneira.
Uma integração sul-americana, com a
progressiva complementaridade dos sistemas
produtivo dos países da região, estimula
vigorosamente os intercâmbios intra-setoriais tanto
na indústria como na área de serviços, notadamente
no tocante aos sistemas elétricos e às redes de
transporte do continente. Outrora voltado quase que
exclusivamente ao transporte de passageiros e de
bens de pequeno peso/volume e grande valor
agregado, o transporte aéreo regional de bens no
âmbito do MERCOSUL tem conhecido grande incremento
com o atual estágio integrativo da união aduaneira,
já que a diminuição de custos pela queda de
barreiras tarifárias viabiliza a utilização do
transporte por via aérea, que embora mais caro
serve como nenhum outro à necessidade de rapidez e
presteza da prática negocial competitiva
contemporânea.
De rigor, a formação de espaços regionais
entre países tem sua origem necessariamente
vinculada à quebra de barreiras tributárias, a
começar pela tarifa aduaneira. O grande
inconveniente deste tipo de tributo regulatório
reside no fato de que ele, embora haja uma espinha
dorsal comum e um controle elaborado pelo GATT, no
passado e hoje, pela Organização Mundial do
Comércio, continua sendo um instrumento de
regulação do comércio internacional, em cada país,
inclusive entre as nações mais desenvolvidas.
Nações em dificuldades, não hesitam em criar
esquemas protecionistas para impor suas políticas
aduaneiras a produtos externos, sempre que
entendem que a política local encontra-se em
perigo. As countervai l ing duties do direito americano,
se examinadas em maior profundidade, não seguem a
tradição dos acordos internacionais nesta matéria.
São de adoção exclusiva pelo governo dos Estados
Unidos, sempre que entende haver subsídios nos
produtos importados, aplicando-lhes as sobretaxas
no comércio internacional sem consulta ou
discussão prévia junto à OMC.
A tributação internacional tem como origem os
sistemas aduaneiros. No próprio Evangelho, Cristo,
quando chamado a pagar tributo, recorda que a
tradição é cobrar tributos dos estrangeiros e não
dos cidadãos locais, lembrando-se que os primeiros
crimes contra a ordem tributária, reconhecidos como
tal, foram os de contrabando ou descaminho,
vinculados à fraude para evitar o pagamento de
tributos aduaneiros.
Esta é a razão pela qual, na formação dos
espaços regionais, impõe-se, de início, a adoção de
uma política aduaneira própria do grupo de países
que o compõem, com a livre circulação de bens entre
as nações, signatárias dos tratados e uma proteção
externa em relação aos produtos e serviços vindos
de outros países.
Como os espaços regionais são criados sem
igualdade de condições prévias, criam-se regimes de
exceção para que economias em estágios diferentes
de desenvolvimento possam se adaptar ao novo regime
de circulação de bens e serviços, outorgando-1hes
período de carência para esta adaptação.
Há que se lembrar que os regimes jurídicos
tributários podem ser distintos, mas há, no
concernente às tarifas aduaneiras, sistema
universal que serve de proteção a cada país.
Interessante é notar que os países desenvolvidos,
quando do 2° choque do Petróleo (1979), partiram
para soluções protecionistas nunca vistas na
segunda metade do século, tendo sido encampada, no
Tókio Round, tal visão do mercado externo proposta
pelos países desenvolvidos, como forma de conter a
explosão dos preços do petró1eo. A estabilização
dos preços do petróleo, o descompasso econômico da
OPEP em face da guerra entre as nações árabes, as
medidas corretivas dos desajustes nas balanças
comerciais e de pagamentos, a desaceleração da
pressão soviética, sua crise econômica e o
desfazimento de seu império levaram as grandes
nações a mudar seu objetivo da década anterior, de
"protecionismo internacional" para o
"competitivismo", tendo sido a globalização da
Economia o caminho encontrado para que as grandes
nações, com maior tecnologia e capital,
predominassem no mundo nos anos 90.
Os países emergentes travaram aguda luta para
estabilizar suas moedas, com um custo recessivo
elevado, desemprego e acentuada desnacionalização
de seus parques empresariais. Dados da ONU
demonstram que de 1993 para 1998, o desemprego dos
países desenvolvidos caiu de 30% do desemprego
mundial para 16%, com uma exportação de empregos
dos países emergentes para as nações mais
desenvolvidas. A União Européia, o Japão e os
Estados Unidos passaram a ser os grandes
beneficiários da globalização, impondo seus
estilos, assim como a competitividade selvagem. O
Japão só não se beneficiou, por inteiro, do
processo, por ter a Banca japonesa entrado em
financiamentos duvidosos em toda a Ásia, gerando
uma intranqüilidade mundial diante de sua
instabilidade. De qualquer forma, as crises que
surgiram no México, países asiáticos emergentes,
Rússia e Brasil foram o reflexo de um fenômeno em
que a globalização praticamente tornou-se caminho
de uma só mão, com grandes benefícios para os
países desenvolvidos e poucos resultados para os
países emergentes ou em desenvolvimento.
Neste quadro, a criação do Mercosul objetivou
ofertar melhor proteção para os países da região
perante o fortalecimento de outros blocos. A
capacidade negocial, em nível de comércio
internacional, é sempre superior quando as nações
se unem, pois aparecem mais fortes. A União
Européia protegeu seu mercado agrícola durante
anos, melhor do que faria qualquer dos países
isoladamente perante as Américas do Norte e Latina
e só fez concessões no momento em que recebeu
concessões em troca. Apesar disto, o protecionismo
agrícola europeu é imenso. O Mercosul, por outro
lado, surgiu como forma de enfrentar o poderio dos
Estados Unidos, cujo PIB é 5 vezes maior do que
todo PIB da América Latina. O fortalecimento da
ALCA nos termos desejados pelos Estados Unidos
implicaria uma redução da capacidade de negociar
dos países latino-americanos, razão pela qual todo
o esforço para que o Mercosul cresça com a adesão
de outros países, decorre da necessidade de se
contrabalançar a posição americana e equilibrar,
até o limite possível, as relações de comércio
internacional. É de se lembrar que, ainda
recentemente, a Secretária do Governo Americano
dizia que sua função era a de fortalecer e defender
os interesses americanos e não os dos outros
países. É de se lembrar, também, que até hoje o
Nafta não permite a livre circulação de pessoas, de
tal maneira que os mexicanos não podem entrar
livremente nos EUA, apesar de pertencerem ao Nafta.
No Mercosul, o livre trânsito de mercadorias e
pessoas já é uma realidade, de modo que, por
exemplo, desnecessita-se de passaporte para
deslocamento de pessoas entre os países do bloco
inicial do Mercosul.
Neste contexto, o fortalecimento do Mercosul
perante EUA e UE oferta melhores condições de
negociação em nível internacional, até porque a
ALCA terá seu perfil definitivo em meados da
primeira década deste milênio, período em que
também o número dos Países-Membros do Mercosul será
maior, o que já se vê pela aproximação de Bolívia,
Chile, Venezuela e México. Problemas, todavia,
remanescem como o dos incentivos regionais, as
pressões de governos em face da crise de seus
vizinhos e a inexistência de um tributo comum
incidente sobre a circulação de bens e serviços.
Os sistemas de impostos e de contribuições de
cada um dos membros do Mercosul podem ser distintos
sem gerar problemas. A política de cada país, no
concernente aos impostos diretos e às
contribuições, não afeta a dinâmica do Mercosul, ou
de qualquer agrupamento de países, pois
correspondente exclusivamente à política interna de
cada um. Devem apenas respeitar tratamento
isonômico para os produtos nacionais e do espaço
regional, com o que a liberdade de imposição é
única. No máximo, o país que desejar tributar mais
seus nacionais, perderá competitividade perante
seus parceiros, razão pela qual os espaços pluri-
regionais têm o condão de servir como um
balizamento do aumento de carga tributária interna,
portanto media os níveis de controles
administrativos estatais das atividades dos
cidadãos de repercussão econômica. A questão que se
coloca está portanto no imposto circulatório, cuja
estrutura deve ser semelhante ao IVA europeu para
ter viabilidade maior. O imposto comunitário por
excelência é o imposto circulatório. Na União
Européia, o IVA é adotado pelos próprios países,
com o regime de destino, que leva a ser
beneficiário e também coletor da receita, o país
adquirente de produto. Desde 1993 está em
discussão, na comunidade, alteração para que a
coleta se dê no país de origem, mas a receita seja
destinada ao país de recepção, através de uma
Câmara de compensações. A Câmara, todavia, não
impediria a existência de países "exportadores
líquidos" e de outros "importadores líquidos", que
continuariam beneficiados pelo regime dominante no
IVA. No Mercosul, o problema já se coloca, tendo o
governo brasileiro entregue ao Congresso Nacional o
PEC 175 (Projeto de Emenda Constitucional n° 175),
em maio de 1995, e um novo projeto de reforma
tributária, em 1999, em que se federaliza o IVA,
embora mantendo o nome de ICMS, com o que a
integração com os demais Países-Membros e
associados do Mercosul será mais fácil, pois é a
tendência natural dos espaços comunitários terem um
regime único para seu Imposto Circulatório. Os
demais impostos são nacionais, mas o IVA é, por
excelência, um Imposto comunitário.
Por fim, é de se lembrar que, enquanto não
vier a reforma brasileira, discute-se, na Suprema
Corte, se, perante os parceiros, poderia no Brasil
a União determinar as alíquotas dos impostos
circulatórios estaduais, o que é vedado pelo artigo
150, § 6°, da Constituição Federal. Trata-se de
definir se prevaleceria o direito comunitário ou o
direito constitucional sobre as desonerações
tributárias, havendo, na doutrina, posições a favor
e contra o alargamento do poder isencional da União
sobre as competências impositivas estaduais e
municipais.
O trajeto é longo a percorrer. As crises
econômicas que têm abalado o mundo e mais
recentemente o Brasil têm, também, afetado posições
dos países do Mercosul (como na recente questão das
listas de eletrodomésticos e outros bens de consumo
brasileiros sob risco de sobretaxação Argentina)
cujas regras acordadas não podem, e não devem ser
mudadas a cada crise. Todavia, um sistema
tributário centrado num regime comum do IVA,
consolidado na desoneração aduaneira e fundado na
tarifa externa comum facilitará a integração futura
de um tratado que ainda está no patamar de mera
união aduaneira. Há um largo caminho a percorrer
para que as sociedades nacionais reflitam sobre a
necessidade de fortalecimento do Mercosul, para
melhorar as condições de negociação internacional
com outros países, objetivando a unificação de
regimes jurídicos e, inclusive, para fortalecimento
da posição latino-americana perante a ALCA.
No período inicial de transição, tratou-se
sobretudo de remover obstáculos à livre circulação
de bens, capitais e pessoas entre os territórios
dos países membros, passo anterior à construção de
estruturas políticas do tipo comunitário. A
preocupação imediata dos negociadores
governamentais dos quatro países foi a remoção do
"entulho protecionista e anti-integracionista",
constituído aqui e ali ao longo das últimas décadas
de industrialização substitutiva. Para tanto, as
atenções estiveram focalizadas, até o final de
1994, para 1) eliminação de entraves e barreiras ao
livre comércio intra-regionais; 2) identificação
das assimetrias setoriais e institucionais que
pudessem dificultar a fluidez no intercâmbio; 3)
correção ou harmonização das regras e medidas
administrativas que pudessem impedir ou dificultar
a liberdade de comércio; e 4) adoção de
regulamentos e procedimentos comuns para facilitar
a consecução dos objetivos fixados.
A viabilidade de formação desse sistema, sem
embargo de inúmeros e complexos problemas a serem
especificamente considerados, resulta do fato de
que, na América do Sul há significativas
facilidades físicas de intercomunicação,
notadamente no tocante aos sistemas elétricos e às
redes de transporte do continente, notadamente
aqui redes de transporte aéreo, cuja
infraestrutura no Brasil se encontra em franca
expansão, inclusive com o alfandegamento de mais
aeroportos, como o de Navegantes, ocorrido no
período de feitura desta monografia.
CAPÍTULO IV – INTEGRAÇÃO REGIONAL, SEGURANÇA
NA AMÉRICA DO SUL E OS PROCEDIMENTOS ATUAIS
DA ADUANA BRASILEIRA EM AEROPORTOS
INTERNACIONAIS: JURISDIÇÃO ADUANEIRA E O
CONTROLE DO FLUXO DE PESSOAS E BENS NO
TRANSPORTE AÉREO
A regulação da atividade aduaneira tem forte
tradição ligada à territorialidade. Daí porque, com
o avanço da integração regional, o Regulamento
Aduaneiro foi revogado, substituído pelo atualmente
vigente Decreto n. 4.543, de 26 de dezembro de
2002, que veio inserir dispositivos consentâneos
com os consensos transterritoriais que
progressivamente o Brasil enceta com seus parceiros
sul-americanos, levando a que as fronteiras
econômicas sejam gradativamente alargadas, a
demandar das aduanas dos países do MERCOSUL um
esforço de flexibilização, e simultaneamente de
manutenção dos níveis de segurança também
recentemente alterados, notadamente após a inflexão
geopolítica causada pelos acontecimentos de 11 de
setembro de 2001 no controle do fluxo de pessoas e
bens em aeroportos. Assim sendo, procedemos neste
capítulo a um comentário dos dispositivos da nova
regulação aduaneira brasileira afetos ao transporte
aéreo internacional, considerando as novas demandas
no âmbito da segurança e a integração regional em
curso na América do Sul.
DECRETO Nº 4.543, DE 26 DE DEZEMBRO DE 2002.
Regulamenta a
administração das
atividades aduaneiras, e a
fiscalização, o controle e
a tributação das operações
de comércio exterior.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da
atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da
Constituição,
DECRETA:
Art. 1o A administração das atividades
aduaneiras, e a fiscalização, o controle e a
tributação das operações de comércio exterior serão
exercidos em conformidade com o disposto neste
Decreto.
Comentário: A atividade da Aduana Brasileira era
regulada com base no DL 37/1966, inserido no
anterior Regulamento Aduaneiro, hoje revogado.
Neste decreto, editado em um período no qual as
relações internacionais estavam polarizadas pela
Guerra Fria, a profusão e variedade de normas
gerais e específicas de controle da circulação de
mercadorias, e mesmo de pessoas, refletia no Brasil
o vetor político de protecionismo ao empresário
nacional, a quem era reservado, ora pela restrição,
ora pela pura e simples proibição da importação de
mercadorias ou mesmo insumos, o então mercado
consumidor nacional. Daí porque a sua revogação e
substituição por este novo texto legal regulador,
já agora compatibilizador - pelas normas
específicas de tratamento diferenciado de operações
de comércio exterior no âmbito do MERCOSUL – com o
vetor político-econômico da integração e segurança
regional. Tal é o que veremos a seguir, pela
análise da translação nos procedimentos aduaneiros
aeroportuários, que mantiveram a característica
regra geral do controle, flexibilizando-o em sua
rigidez tarifária ou de requisitos para o trânsito
ou desembaraço aduaneiro, em se tratando de países
de procedência ou destino os do MERCOSUL.
LIVRO I
DA JURISDIÇÃO ADUANEIRA E DO CONTROLE
ADUANEIRO DE VEÍCULOS
Da Prestação de Informações pelo Transportador
Art. 30. O transportador prestará à
Secretaria da Receita Federal as informações sobre
as cargas transportadas, bem assim sobre a chegada
de veículo procedente do exterior ou a ele
destinado.
§ 1o Ao prestar as informações, o
transportador, se for o caso, comunicará a
existência, no veículo, de mercadorias ou de
pequenos volumes de fácil extravio.
§ 2o O agente de carga, assim considerada
qualquer pessoa que, em nome do importador ou do
exportador, contrate o transporte de mercadoria,
consolide ou desconsolide cargas e preste serviços
conexos, também deve prestar as informações sobre
as operações que execute e sobre as respectivas
cargas.
§ 3o Poderá ser exigido que as informações
referidas neste artigo sejam emitidas, transmitidas
e recepcionadas eletronicamente.
Art. 31. Após a prestação das informações
de que trata o art. 30, e a efetiva chegada do
veículo ao País, será emitido o respectivo termo de
entrada, na forma estabelecida pela Secretaria da
Receita Federal.
Art. 32. As empresas de transporte
internacional que operem em linha regular, por via
aérea ou marítima, deverão prestar informações
sobre tripulantes e passageiros, na forma e no
prazo estabelecidos pela Secretaria da Receita
Federal (Lei no 10.637, de 30 de dezembro de 2002,
art. 28). (Redação dada pelo Decreto nº 4.765, de
24.6.2003).
Comentário: A prestação de informações pelo
transportador aéreo, condição para a identificação
da procedência de pessoas e bens, não é diferente
dentro ou fora do âmbito da integração sul-
americana. Diz respeito mesmo à segurança, que num
processo de integração traduz-se pela formatação,
uniformização dos meios de obtenção e prestação de
informações e ações. E no âmbito econômico da
integração permite, após o procedimento de
identificação feito pelo SISCOMEX (Sistema de
Comércio Exterior da Receita Federal), remeter-se
aos procedimentos aduaneiros gerais ou
simplificados de controle, e de gradação tarifária
menor ou nenhuma no desembaraço aduaneiro.
Seção II
Dos Veículos Aéreos
Art. 54. Os agentes ou os representantes de
empresas de transporte aéreo deverão informar à
autoridade aduaneira dos aeroportos, com a
antecedência mínima estabelecida pela Secretaria da
Receita Federal, os horários previstos para a
chegada de aeronaves procedentes do exterior.
Art. 55. Os volumes transportados por via
aérea serão identificados por etiqueta própria, que
conterá o nome da empresa transportadora, o número
do conhecimento de carga aéreo, a quantidade e a
numeração dos volumes neste compreendidos, os
aeroportos de procedência e de destino e o nome do
consignatário.
Art. 56. As aeronaves procedentes do
exterior que forem obrigadas a realizar pouso de
emergência fora de aeroporto alfandegado ficarão
sujeitas ao controle da autoridade aduaneira com
jurisdição sobre o local da aterrissagem, a quem o
responsável pelo veículo comunicará a ocorrência.
Parágrafo único. A bagagem dos viajantes e
a carga ficarão sob a responsabilidade da empresa
transportadora até que sejam satisfeitas as
formalidades de desembarque e descarga ou tenha
prosseguimento o vôo.
Art. 57. As aeronaves de aviação geral ou
não engajadas em serviço aéreo regular, quando
procedentes do exterior, ficam submetidas, no que
couber, às normas desta Seção.
Parágrafo único. Os responsáveis por
aeroportos são obrigados a comunicar à autoridade
aduaneira jurisdicionante a chegada das aeronaves a
que se refere o caput, imediatamente após a sua
aterrissagem.
Comentário: O disposto no artigo 37, inciso XVIII
da Constituição do Brasil, reconhece precedência à
administração aduaneira com jurisdição nos
aeroportos internacionais, pelo que a informação do
pouso de qualquer aeronave procedente do exterior
deve-lhe ser compartilhada, o que permite à aduana
brasileira juízo em tempo hábil a adotar os
procedimentos aduaneiros de controle e desembaraço
adequados ao caso e ao conteúdo dos tratados
internacionais de que o Brasil seja parte, como é o
caso do MERCOSUL.
Dos Bens Destinados à Construção do Gasoduto
Brasil-Bolívia
Art. 179. A isenção do imposto na
importação dos bens destinados à construção do
Gasoduto Brasil - Bolívia aplica-se exclusivamente
a materiais, equipamentos, máquinas, aparelhos e
instrumentos, importados, e aos respectivos
acessórios, sobressalentes e ferramentas, que os
acompanhem, adquiridos pelo executor do projeto,
diretamente ou por intermédio de empresa por ele
contratada especialmente para a sua execução
(Acordo para Isenção de Impostos Relativos à
Implementação do Projeto de Gasoduto Brasil-
Bolívia, Art. 1o., promulgado pelo Decreto n o 2.142,
de 1997).
§ 1o A isenção de que trata o caput aplica-
se, exclusivamente, durante o período compreendido
entre a data de início da construção do gasoduto, e
a data em que houver sido alcançada a capacidade de
transporte acordada (Acordo para Isenção de
Impostos Relativos à Implementação do Projeto de
Gasoduto Brasil-Bolívia, Art. 3, promulgado pelo
Decreto no 2.142, de 1997).
§ 2o Compete ao Ministério das Minas e
Energia informar à Secretaria da Receita Federal a
data em que for alcançada a capacidade a que se
refere o § 1o .
Comentário: Outro dispositivo excepcionador das
regras gerais de controle e despacho aduaneiro
contemporâneo das ações político-econômicas
voltadas para a integração regional, qual seja o
gasoduto Brasil-Bolívia. Sem saída para o mar, a
Bolívia tem mais acentuado grau de dependência das
outras modalidades de transporte que não o
marítimo, para fazer chegar, como o Brasil, por via
aérea os equipamentos de maior valor tecnológico e
econômico agregados em menor volume e peso. O
despacho aduaneiro aeroportuário – e não os
controles aduaneiros – não é neste caso
condicionado por tarifação, pois isento de gravame
tributário.
DO RECOM
Art. 381. O regime aduaneiro especial de
importação de insumos destinados a industrialização
por encomenda de produtos classificados nas
posições 8701 a 8705 da Nomenclatura Comum do
Mercosul (Recom) é o que permite a importação, sem
cobertura cambial, de chassis, carroçarias, peças,
partes, componentes e acessórios, com suspensão do
pagamento do imposto sobre produtos
industrializados (Medida Provisória n o 2.189-49, de
2001, art. 17 e §§ 1 o e 2o ).
Parágrafo único. O regime será aplicado
exclusivamente a importações realizadas por conta e
ordem de pessoa jurídica encomendante domiciliada
no exterior (Medida Provisória n o 2.189-49, de 2001,
art. 17).
Art. 382. O imposto de importação incidirá
somente sobre os insumos importados empregados na
industrialização dos produtos referidos no art.
381, inclusive na hipótese do inciso II do art. 383
(Medida Provisória n o 2.189-49, de 2001, art. 17, §
3o ).
Art. 383. Os produtos resultantes da
industrialização por encomenda terão o seguinte
tratamento tributário (Medida Provisória n o 2.189-
49, de 2001, art. 17, § 4 o ):
I - quando destinados ao exterior, resolve-
se a suspensão do pagamento do imposto sobre
produtos industrializados incidente na importação e
na aquisição, no mercado interno, dos insumos neles
empregados; e
II - quando destinados ao mercado interno,
serão remetidos obrigatoriamente a empresa
comercial atacadista, controlada, direta ou
indiretamente, pela pessoa jurídica encomendante
domiciliada no exterior, por conta e ordem desta,
com suspensão do pagamento do imposto sobre
produtos industrializados.
Art. 384. A concessão do regime dependerá
de habilitação prévia perante a Secretaria da
Receita Federal, que expedirá as normas necessárias
ao cumprimento do disposto neste Capítulo (Medida
Provisória no 2.189-49, de 2001, art. 17, § 6 o ).
Comentário: Trata-se de uma variante, no âmbito da
integração regional do MERCOSUL, dos regimes
aduaneiros de “Draw Back”e de Admissão Temporária,
em que são suspensos os gravames tributários de
modo a incentivar o desenvolvimento industrial, já
agora não somente nacional, mas regional. Tal
suspensão se resolverá apenas em relação aos
insumos que houverem entrado no processo produtivo.
Este regime aduaneiro, como os demais, mantém os
níveis de rigidez de controle gerais,
flexibilizando, no âmbito econômico, os gravames
tarifários, tudo isso a refletir nos procedimentos
aduaneiros aeroportuários, para o que concorrem com
o fornecimento de informações os diversos entes e
órgãos regionais, a subsidiar o despacho aduaneiro
aeroportuário.
Das Atividades Relacionadas ao Despacho Aduaneiro
Art. 718. As atividades relacionadas ao
despacho aduaneiro de mercadorias importadas e
exportadas, bem assim quaisquer outras relativas a
operações de comércio exterior, poderão ser
realizadas pelo importador, pelo exportador ou por
seus representantes (Decreto-lei n o 2.472, de 1988,
art. 5o ).
Parágrafo único. As atividades referidas no
caput dependem de prévia habilitação do responsável
legal da pessoa jurídica interessada, bem assim do
credenciamento das pessoas físicas que atuarão em
seu nome no exercício dessas atividades, de
conformidade com o estabelecido pela Secretaria da
Receita Federal e em norma específica.
Seção II
Das Atividades Relacionadas ao Transporte
Multimodal Internacional de Carga
Art. 719. O exercício da atividade de
operador de transporte multimodal, no transporte
multimodal internacional de cargas, depende de
habilitação pela Secretaria da Receita Federal,
para fins de controle aduaneiro (Lei n o 9.611, de
1998, art. 6o , regulamentado pelo Decreto n o 3.411,
de 12 de abril de 2000, art. 5 o ).
§ 1o Para a habilitação, que será concedida
pelo prazo de dez anos, prorrogável por igual
período, será exigido do interessado o cumprimento
dos seguintes requisitos, sem prejuízo de outros
que venham a ser estabelecidos pela Secretaria da
Receita Federal:
I - comprovação de registro na Secretaria
Executiva do Ministério dos Transportes;
II - compromisso da prestação de garantia
em valor equivalente ao do crédito tributário
suspenso, conforme determinação da Secretaria da
Receita Federal, mediante depósito em moeda, fiança
idônea, inclusive bancária, ou seguro aduaneiro em
favor da União, a ser efetivada quando da
solicitação de operação de trânsito aduaneiro; e
III - acesso ao Siscomex e a outros
sistemas informatizados de controle de carga ou de
despacho aduaneiro.
§ 2o Está dispensada de apresentar a
garantia a que se refere o inciso II do § 1 o a
empresa cujo patrimônio líquido, comprovado
anualmente, por ocasião do balanço, exceder R$
2.000.000,00 (dois milhões de reais).
§ 3o Na hipótese de representação legal de
empresa estrangeira, o patrimônio líquido do
representante, para efeito do disposto no § 2 o ,
poderá ser substituído por carta de crédito de
valor equivalente.
Seção III
Das Atividades de Unitização e de Desunitização de
Carga
Art. 720. A unitização e a desunitização de
cargas, quando realizadas em locais e recintos
alfandegados, serão feitas somente por agentes
previamente credenciados pela Secretaria da Receita
Federal.
Art. 721. A Secretaria da Receita Federal
estabelecerá:
I - termos, requisitos e condições para o
credenciamento dos agentes a que se refere o art.
720; e
II - hipóteses de cancelamento do
credenciamento.
Comentário: Novamente, os requisitos de
qualificação dos agentes privados intervenientes
direta ou indiretamente no despacho aduaneiro
aeroportuário não diferenciam, em princípio,
agentes intra e extra-bloco regional. Requisitos
como idoneidade financeira e patrimonial para
garantir eventual responsabilização pelos gravames
tarifários são comuns e independem mesmo de acordos
internacionais: são exigências em qualquer regime
tarifário. A qualidade da informação deve sim, ser
fixada dentro de padrões que permitam sua troca e
utilização eficaz pelas aduanas nacionais para,
além da execução da política fiscal de comércio
regional e exterior, cumprir seu papel na segurança
das relações regionais e internacionais.
CONCLUSÃO
O transporte aéreo tem hoje papel de destaque
nas relações internacionais, intra e inter-
regionais, tanto pelo já tradicional consenso em
torno de sua necessária universalização e
padronização, quanto pela importância crescente
desta modalidade de transporte, que além do
deslocamento de pessoas cujo tempo profissional ou
pessoal tem alto valor - como o de executivos,
diretores, presidentes de empresas ou agentes
políticos, cujas decisões afetam grandes grupos de
pessoas -, transporta mercadorias de,
relativamente, pequeno peso e volume, e alto valor
tecnológico e econômico agregados. Sem dúvida, é o
transporte aéreo portanto que tem demandado maior
profusão diferenciada de procedimentos aduaneiros
de controle do trânsito de pessoas e de bens, nos
quais intervêm como critérios tanto o interesse
econômico ou tarifário, quanto o interesse na
segurança, hoje também em processo de
regionalização nas escolas de defesa dos países
latinoamericanos.
Os processos contemporâneos de integração
regional têm uma face mais visível, a econômica,
que mostra-se com facilidade na oferta de empregos
transfronteiras, na variedade de artigos de
consumo a preços acessíveis, no incremento da
demanda pelo transporte aéreo comercial e de
turismo, no bem estar geral que um processo de
integração econômica bem sucedido proporciona
claramente no cotidiano dos cidadãos. Outra parte
de uma integração regional, menos visível, mas
condição da primeira, é a integração no âmbito das
políticas de segurança, promovidas atualmente
pelas instituições de política de defesa dos
países integrantes do processo, coadjuvados pelos
diversos órgãos nacionais e eventualmente
regionais. A Aduana Aeroportuária Brasileira
realiza ambos os papéis, a executar como papel
preponderante a mediação do fluxo cotidiano da
atividade econômica transfronteiras através dos
instrumentos diretos e indiretos de controle
tarifário, e a coadjuvar suas ações aos órgãos a
quem cabe preponderantemente, também nos
aeroportos internacionais, a promoção da segurança
nacional e regional.
Assim, entendemos que a iniciativa das
Adidâncias da Receita Federal em países da América
precisa ser consolidada pelos Ministérios da
Fazenda, das Relações Exteriores, e da Defesa,
para plena inserção aduaneira nos instrumentos de
gestão administrativa de informações
compartilhadas de segurança e defesa brasileiros
em rede com as instituições congêneres dos demais
países americanos.
Para tanto, deve-se valer a Receita Federal
do aproveitamento, preparo e aperfeiçoamento de
servidores de seus quadros de carreira com
experiência aduaneira aeroportuária, qualificados
ao acesso e utilização de bancos de dados
compartilhados de imigração, operações de câmbio e
de transferência de bens / direitos
transfronteiras. A par da destinação de servidores
especializados da Receita Federal para as
Adidâncias, as ações estratégicas da administração
aduaneira aeroportuária no transporte aéreo,
integração regional e segurança da América do Sul,
devem ser coordenadas, para este fim específico,
pelos Ministérios das Relações Exteriores, Defesa,
Fazenda e da Justiça, e do Banco Central do
Brasil, para alcançarem seus efeitos em tempo
real, o tempo da volatilidade dos fluxos
financeiros, de pessoas, bens e direitos, condição
de atingimento dos objetivos de integração e
segurança regionalmente fixados.
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