Η κατάσταση εξαίρεσης στην ελληνική συνταγματική

πρακτική και νομολογία

Ακρίτας Καϊδατζής, Λέκτορας Νομικής Α.Π.Θ.

Περίληψη

Το ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ουδέποτε έκρινε ότι η

δημοσιονομική κρίση συνιστά μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης που θα

μπορούσε να δικαιολογήσει εξαίρεση από συνταγματικούς κανόνες. Αντιθέτως,

συχνά διακηρύσσει ότι τα μέτρα λιτότητας του ‘Μνημονίου’ δεν εξαιρούνται του

ελέγχου, μολονότι αναγνωρίζει ευρύτατο περιθώριο εκτίμησης στο νομοθέτη.

Υπάρχουν ωστόσο ορισμένες κατηγορίες κρατικών αποφάσεων οι οποίες

πράγματι εξαιρούνται του ελέγχου. Καταρχάς, το Συμβούλιο παγίως αρνείται να

ελέγξει αν συντρέχουν οι «έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και

απρόβλεπτης ανάγκης» που το ελληνικό σύνταγμα απαιτεί για την έκδοση

νομοθετικών πράξεων από την κυβέρνηση χωρίς εξουσιοδότηση νόμου. Έχοντας

εξασφαλίσει το δικαστικά ανέλεγκτο, οι κυβερνήσεις των τελευταίων ετών

καταχρώνται τη δυνατότητα αυτή, για να νομοθετούν ανενόχλητες από την

κοινοβουλευτική δημοσιότητα. Περαιτέρω, το Συμβούλιο αποφεύγει να ελέγξει

αν πράγματι συντρέχουν οι εξαιρετικές προϋποθέσεις που το σύνταγμα απαιτεί

για την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών –δηλαδή, πρακτικά, την απαγόρευση

απεργιών. Έχοντας εξασφαλίσει και εδώ, αν όχι το δικαστικά ανέλεγκτο, πάντως

ένα ευρύτατο περιθώριο δράσης, οι κυβερνήσεις καταχρώνται το μέτρο αυτό για

να καταστείλουν κοινωνικές αντιδράσεις. Μοιάζει λοιπόν σαν το Συμβούλιο της

Επικρατείας να αποδέχεται μιαν ιδιότυπη και ‘μερική’ κατάσταση εξαίρεσης που

επιδιώκει να επιβάλει η πολιτική εξουσία. Είναι ιδιότυπη, διότι δεν

διακηρύσσεται, αλλά επιβάλλεται σιωπηρά και υπαινικτικά. Και είναι μερική,

διότι στόχος της δεν είναι τα ατομικά, οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα,

όσο μάλλον οι συλλογικές και δημοκρατικές ελευθερίες. Στην περίοδο της κρίσης

η δημοκρατία μοιάζει να απειλείται περισσότερο απ’ ό,τι το κράτος δικαίου.

Λέξεις κλειδιά

Κατάσταση έκτακτης ανάγκης, Εκτελεστική εξουσία, Οικονομική κρίση,

Συμβούλιο της Επικρατείας, Ελλάδα, Σύνταγμα

2

I.

‘Μεγάλες’ και ‘μικρές’ καταστάσεις ανάγκης στο ελληνικό σύνταγμα

Το άρθ. 48 του ελληνικού συντάγματος [Συντ.] ρυθμίζει την κατάσταση

έκτακτης ανάγκης.1 Τέτοια μπορεί να υπάρξει «σε περίπτωση πολέμου,

επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άμεσης απειλής της εθνικής

ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του

δημοκρατικού πολιτεύματος».2 Αν συμβεί κάτι από αυτά, η βουλή, με πρόταση

της κυβέρνησης, μπορεί να θέσει σε εφαρμογή το νόμο για την κατάσταση

πολιορκίας και να αναστείλει την ισχύ ορισμένων συνταγματικών δικαιωμάτων

και εγγυήσεων. Τα μέτρα αυτά ισχύουν για διάρκεια όχι μεγαλύτερη από 15

ημέρες· για την παράτασή τους απαιτείται ανά δεκαπενθήμερο νέα απόφαση

της βουλής. Μια οικονομική ή δημοσιονομική κρίση, όσο σοβαρή κι αν είναι,

δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο εφαρμογής του άρθρου 48.

Το ελληνικό σύνταγμα περιέχει επίσης κάποιες διατάξεις για την

αντιμετώπιση έκτακτων περιστάσεων μικρότερης έντασης ή έκτασης.3 Η

σημαντικότερη είναι το άρθρο 44 παρ. 1, που προβλέπει ότι «σε έκτακτες

περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης» ο πρόεδρος της

δημοκρατίας μπορεί, με πρόταση της κυβέρνησης, να εκδίδει πράξεις

νομοθετικού περιεχομένου [π.ν.π.]. Αυτές ισχύουν άμεσα, αλλά οφείλουν να

υποβληθούν στη βουλή προς κύρωση. Αν δεν υποβληθούν ή δεν κυρωθούν

εντός των συνταγματικών προθεσμιών (40 ημέρες από την έκδοση ή τρεις

μήνες από την υποβολή τους, αντιστοίχως), παύουν να ισχύουν ex nunc –

επομένως ισχύουν και παράγουν πλήρη αποτελέσματα για το μεσοδιάστημα.

1 Βλ. Penelope Foundethakis, State of emergency in democracy: The case of Greece, Revue

Hellénique de Droit International 57 (2004), p. 85 επ.

2 Oι διατάξεις του ελληνικού συντάγματος παραπέμπονται σύμφωνα με τη μετάφραση των

Antoine Pantélis, Stéphanos Koutsoubinas et Fabienne Vogin-Fortsakis, που υπάρχει στον ιστότοπο

του Parlement Hellénique, <http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-

f24dce6a27c8/001-180%20galliko.pdf>.

3 Εκτός από τις δύο που αναφέρονται στη συνέχεια, τέτοιες διατάξεις είναι και οι εξής: Το

άρθρο 5 παρ. 4 επιτρέπει περιορισμούς στην ελεύθερη κίνηση ή εγκατάσταση στη χώρα «σε

εξαιρετικές περιπτώσεις ανάγκης»· το άρθρο 18 παρ. 3 επιτρέπει την επίταξη περιουσιακών στοιχείων

(υπό τους ίδιους όρους όπως και την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών)· το άρθρο 103 παρ. 2 επιτρέπει

την πρόσληψη προσωπικού «για να καλυφθούν απρόβλεπτες και επείγουσες ανάγκες».

3

Με τον τρόπο αυτόν η εκτελεστική εξουσία μπορεί να νομοθετεί αυτόνομα,

χωρίς εξουσιοδότηση νόμου, παρακάμπτοντας τη γενική νομοθετική

αρμοδιότητα της βουλής. Μια άλλη διάταξη είναι το άρθρο 22 παρ. 4, που

επιτρέπει την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών για την αντιμετώπιση, μεταξύ

άλλων, «επείγουσας κοινωνικής ανάγκης από θεομηνία ή ανάγκης που μπορεί

να θέσει σε κίνδυνο τη δημόσια υγεία». Η επίταξη είναι μέτρο περιοριστικό

της ελευθερίας της εργασίας, όμως στην πραγματικότητα λειτουργεί εξίσου ως

περιορισμός του δικαιώματος της απεργίας.

Υπάρχει μια ποιοτική διαφορά μεταξύ, αφενός, του άρθρου 48 και,

αφετέρου, των λοιπών συνταγματικών μέτρων για την αντιμετώπιση

καταστάσεων ανάγκης. Η κατάσταση πολιορκίας του άρθρου 48 κηρύσσεται

κατά τρόπο πανηγυρικό με απόφαση της βουλής, με την οποίαν αρχίζει μια

περίοδος θεσμοποιημένης –αν και περιορισμένης– παρέκκλισης από το

σύνηθες δίκαιο. Κατά τη διάρκειά της, η εκτελεστική εξουσία μπορεί να λάβει

διάφορα έκτακτα μέτρα και να περιορίσει κάποια δικαιώματα περισσότερο απ’

όσο θα ήταν επιτρεπτό σε κανονικές συνθήκες. Αντιθέτως, η έκδοση μιας

π.ν.π. ή η επιβολή επίταξης είναι μεμονωμένα μέτρα· η αντιμετώπιση της

έκτακτης περίστασης γίνεται uno actu, αρχίζει και τελειώνει με την έκδοση της

πράξης. Θα λέγαμε λοιπόν ότι η κατάσταση πολιορκίας του άρθρου 48 είναι

μια περίοδος, έστω και σύντομη, μετάβασης σε ένα εξαιρετικό δίκαιο.

Αντιθέτως, τα λοιπά συνταγματικά μέτρα για την αντιμετώπιση έκτακτων

περιστάσεων προβλέπονται ως εξαιρετικές στιγμές εντός του συνήθους

δικαίου.

Η διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών αντιστοιχεί βεβαίως σε

διαφορετική ένταση ή έκταση των έκτακτων περιστάσεων. Η κατάσταση

πολιορκίας του άρθρου 48 κηρύσσεται για να αντιμετωπιστεί μια ‘μεγάλη’

κατάσταση ανάγκης, όπως ένας πόλεμος. Τα λοιπά συνταγματικά μέτρα έχουν

σχεδιαστεί για την αντιμετώπιση αυτού που μπορεί να αποκληθεί ‘μικρές’

καταστάσεις ανάγκης,4 όπως μια φυσική καταστροφή, μια τρομοκρατική

ενέργεια ή μια οικονομική κρίση. Η διαφορά των δύο κατηγοριών αντιστοιχεί

επίσης σε δύο διαφορετικές έννοιες του ‘εξαιρετικού’.5 Η κατάσταση

4 Βλ. Kim Lane Scheppele, ‘Small emergencies’, Georgia Law Review 40 (2003), p. 835 επ.

5 Bλ. John Ferejohn / Pasquale Pasquino, The law of the exception: A typology of emergency

powers, International Journal of Constitutional Law 2 (2004), p. 210 επ. (221-223).

4

πολιορκίας του άρθρου 48, ως μετάβαση σε ένα εξαιρετικό δίκαιο, έχει κυρίως

την έννοια της εξαίρεσης από τον κανόνα –το σύνηθες δίκαιο. Τα λοιπά

συνταγματικά μέτρα, που παραμένουν εντός του συνήθους δικαίου, έχουν

κυρίως την έννοια της εξαίρεσης από το συνήθως συμβαίνον.

Πρέπει να σημειωθεί ότι, έτσι όπως έχουν σχεδιαστεί στο σύνταγμα,

κανένα από τα παραπάνω μέτρα δεν θέτει μια πραγματική κατάσταση

εξαίρεσης –τουλάχιστον όχι τέτοια που θ’ αναγνώριζε ο Carl Schmitt. Όσο

εξαιρετικές κι αν είναι οι εξουσίες που το σύνταγμα απονέμει, πάντως σε

καμία περίπτωση δεν είναι δικτατορικές· παραμένουν δικαιικά οριοθετημένες

αρμοδιότητες. Από την άποψη αυτή, τόσο η κατάσταση πολιορκίας όσο και τα

λοιπά συνταγματικά μέτρα παραμένουν πάντως εντός της έννομης τάξης.6

II.

Η συνταγματική πρακτική των καταστάσεων ανάγκης (1975 – 2010)

Από το 1975 που θεσπίστηκε το σύνταγμα μέχρι σήμερα ουδέποτε τέθηκε

σε εφαρμογή το άρθρο 48 για την κατάσταση πολιορκίας. Αυτό φυσικά

εξηγείται από το ότι, όλα αυτά τα χρόνια, η Ελλάδα είχε την τύχη να μη

γνωρίσει πόλεμο ή κάποια σοβαρή απειλή κατά της εθνικής ασφάλειας ή του

πολιτεύματος. Έχει όμως επίσης ενδιαφέρον ότι καμία ελληνική κυβέρνηση

δεν επιχείρησε να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 48 για καταστάσεις

ανάγκης λιγότερο σοβαρές. Αυτό εξηγείται από το ότι, λόγω της κατάχρησης

του θεσμού στο παρελθόν,7 η κατάσταση πολιορκίας σχεδιάστηκε στο

σύνταγμα του 1975 κατά τρόπο ελάχιστα ελκυστικό για την εκτελεστική

εξουσία. Το ότι απαιτείται απόφαση και η διαρκής επιτήρηση της βουλής

συνεπάγεται εντονότερο δημόσιο έλεγχο. Κυρίως όμως σημαίνει ότι η έκτακτη

εξουσία μοιράζεται: άλλος (η βουλή) αποφασίζει ότι συντρέχει λόγος να

κηρυχθεί κατάσταση πολιορκίας και άλλος (η εκτελεστική εξουσία, δηλαδή

πρακτικά η κυβέρνηση) ασκεί τις εξουσίες κατά τη διάρκειά της. Αντιθέτως, τα

6 Για τη διάκριση βλ. Kim Lane Scheppele, ‘Legal and extra-legal emergencies’, in: The Oxford

Handbook on Law and Politics (Keith E. Whittington et al. eds), Oxford - New York, Oxford

University Press 2008, σ. 165 επ.

7 Η κατάσταση πολιορκίας προβλέφθηκε για πρώτη φορά στο άρθρο 91 του ελληνικού

Συντάγματος του 1911 και τέθηκε σε εφαρμογή επανειλημμένως και για μεγάλα χρονικά διαστήματα

κατά τις δεκαετίες που ακολούθησαν.

5

λοιπά συνταγματικά μέτρα για την αντιμετώπιση καταστάσεων ανάγκης και

αποφασίζονται και υλοποιούνται από μόνη την εκτελεστική εξουσία.

Τέτοια μέτρα, σε αντίθεση με την κατάσταση πολιορκίας, εφαρμόστηκαν

μετά το 1975. Μέχρι πριν λίγα χρόνια όμως παρέμεναν κάτι έκτακτο και

ασύνηθες. Για παράδειγμα, πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44

παρ. 1 Συντ. εκδόθηκαν κυρίως σε περιπτώσεις φυσικών καταστροφών

(σεισμοί, πυρκαγιές κλπ.),8 ανθρωπογενών καταστροφών όπως τρομοκρατικές

ενέργειες,9 για τη λήψη έκτακτων οικονομικών μέτρων

10 ή μετά τη διάλυση

της βουλής προκειμένου να ρυθμιστούν τεχνικά ζητήματα των επερχόμενων

εκλογών. Σε κάποιες περιπτώσεις ήταν σαφές ότι επρόκειτο για «έκτακτη

περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης», όπως απαιτεί το

σύνταγμα. Σε άλλες περιπτώσεις αυτό ήταν αμφίβολο και, πιθανότατα, κάποιες

πράξεις εκδόθηκαν καταχρηστικά. Έστω κι έτσι όμως αυτές παρέμεναν

ελάχιστες. Μεταξύ 1975 και 2010 εκδόθηκαν περίπου 60 π.ν.π., δηλαδή κατά

μέσον όρο λιγότερες από δύο ετησίως. Οι περισσότερες ήταν μικρής έκτασης,

με ένα μόνο ή λίγα άρθρα, και κατά κανόνα έθεταν έκτακτα μέτρα προσωρινής

ισχύος.

Όχι τυχαία, οι περισσότερες αμφισβητήσεις για τη νομιμότητα έκδοσης

τέτοιων πράξεων αφορούσαν την επιβολή δυσμενών οικονομικών μέτρων. Με

αφορμή την αμφισβήτηση μιας τέτοιας πράξης,11

το Συμβούλιο της

Επικρατείας [ΣτΕ] έκρινε το 1987 ότι το αν είναι έκτακτες οι περιστάσεις και

εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη η ανάγκη ανήκει στην εκτίμηση της

πολιτικής εξουσίας και δεν ελέγχεται από τα δικαστήρια12

–με άλλα λόγια, ότι

δεν ελέγχεται δικαστικά η συνδρομή των όρων που το σύνταγμα θέτει για την

έκδοση π.ν.π. Βεβαίως, στην υπόθεση εκείνη το Συμβούλιο έκρινε ένα μέτρο

8 Πολύ γνωστές είναι οι π.ν.π. του Ιουλίου 1978 για την αποκατάσταση των ζημιών από τους

σεισμούς στη Βόρεια Ελλάδα, όπως και εκείνη του Ιουνίου 1982 με την οποίαν επιβλήθηκαν έκτακτα

μέτρα για την αντιμετώπιση της ατμοσφαιρικής ρύπανσης στην Αθήνα.

9 Χαρακτηριστικές είναι οι π.ν.π. του Μαΐου 2010 και του Ιανουαρίου 2011, που εκδόθηκαν

μετά την έκρηξη βομβών σε δικαστήρια της Θεσσαλονίκης και της Αθήνας, αντιστοίχως.

10 Η πιο γνωστή υπήρξε η π.ν.π. «Μέτρα προστασίας της εθνικής οικονομίας» του Οκτωβρίου

1985, με την οποίαν ανεστάλησαν επί διετία οι μισθολογικές αυξήσεις.

11 Βλ. την προηγούμενη υποσημείωση.

12 Απόφαση ΣτΕ 2289/1987 (Ολομέλεια). Η νομολογία αυτή επιβεβαιώθηκε και από

μεταγενέστερες αποφάσεις.

6

(διετή αναστολή μισθολογικών αυξήσεων) που πάντως είχε ληφθεί για την

αντιμετώπιση μιας υπαρκτής ανάγκης (πληθωριστική κρίση), έστω κι αν ήταν

αμφίβολο πόσο απρόβλεπτη ή εξαιρετικά επείγουσα ήταν.

III.

Έκτακτες εξουσίες στα χρόνια της κρίσης (2010-2014)

Η Ελλάδα βρίσκεται από το 2010 σε μια κατάσταση που όλοι, αν και

ίσως για διαφορετικούς λόγους, χαρακτηρίζουν ως ‘κρίση’. Αυτή ξεκίνησε ως

δημοσιονομική κρίση και κρίση χρέους, που ξέσπασε στο πλαίσιο μιας

ευρύτερης οικονομικής κρίσης.13

Πρόκειται αναμφίβολα για μια κατάσταση

που μπορεί να χαρακτηριστεί ως οικονομική κατάσταση ανάγκης.14

Είναι

προφανές ότι, για την αντιμετώπισή της, έπρεπε να ληφθούν κάποια έκτακτα

μέτρα. Όμως το είδος (δηλαδή το περιεχόμενο) των μέτρων που πράγματι

λήφθηκαν, αλλά και ο τρόπος (δηλαδή η νομική μορφή) επιβολής τους είχαν

ως αποτέλεσμα, η κρίση να εξαπλωθεί από το οικονομικό και στο πολιτικό

πεδίο.

Δύο στοιχεία πρέπει ιδίως να επισημανθούν εδώ. Πρώτον, η διαχείριση

της κρίσης δεν περιορίστηκε σε έκτακτα μέτρα προσωρινής ισχύος. Κατά την

τετραετία 2010-2014 αναλήφθηκε ένα πρωτοφανούς έκτασης εγχείρημα

νομοθετικών και θεσμικών αλλαγών με διαρθρωτικό και πάγιο χαρακτήρα. Δεν

πρόκειται κατά κυριολεξία για ένα ‘δίκαιο της ανάγκης’, αφού αυτό, εξ

ορισμού, αποσκοπεί στην επάνοδο στην προηγούμενη κανονικότητα.15

Πρόκειται για αλλαγές που θα μείνουν ακόμη και μετά την πάροδο της κρίσης.

Ένα πρώτο λοιπόν χαρακτηριστικό της διαχείρισης της κρίσης είναι η

διαιώνισή της, κάτι σαν μια διαρκής κατάσταση ανάγκης.16

Δεύτερον, αυτή η

13

Βλ., ενδεικτικά, Aristidis Bitzenis et al. (eds), Reflections on the Greek sovereign debt crisis:

The EU institutional framework, economic adjustment in an extensive shadow economy, Cambridge

Scholars Publishing, Newcastle 2013.

14 Για την κατηγορία αυτή βλ. Bernadette Meyler, Economic emergency and the rule of law,

DePaul Law Review 56 (2007), p. 539 επ., William E. Scheuerman, The economic state of emergency,

Cardozo Law Review 21 (2000), p. 1869 επ.

15 Βλ. Ferejohn / Pasquino (ό.π., υποσημ. 5), p. 210-211.

16 Για ένα σχετικό προβληματισμό βλ. Sanford Levinson, ‘Preserving constitutional norms in

times of permanent emergencies’, Constellations 13 (2006), p. 59 επ.

7

δέσμη νέων θεσμών, μέτρων και νομοθετικών αλλαγών (αυτό που έχει

καθιερωθεί να αποκαλείται ‘Μνημόνιο’), μολονότι τυπικά αποφασίζεται από

την ελληνική πολιτική εξουσία, ωστόσο ουσιαστικά υπαγορεύεται από τους

διεθνείς δανειστές της χώρας.17

Η εγχώρια πολιτική εξουσία μπορεί σε γενικές

γραμμές να επιλέξει τη μορφή με την οποία θα επιβάλει τα μέτρα, όμως έχει de

facto πολύ περιορισμένα περιθώρια ως προς το περιεχόμενό τους.

Ως προς τη μορφή επιβολής των μέτρων, μπορούμε να διακρίνουμε δύο

βασικές επιλογές. Καταρχάς, παρά την ακραία ρητορική που χρησιμοποίησε

για να δικαιολογήσει τα μέτρα, η κυβέρνηση ουδέποτε επιχείρησε να

εφαρμόσει την κατάσταση πολιορκίας του άρθρου 48 Συντ. Ταυτόχρονα όμως

αξιοποίησε στον υπερθετικό βαθμό τις λοιπές εξουσίες που το σύνταγμα

παρέχει για την αντιμετώπιση καταστάσεων ανάγκης. Έτσι, η πληθωρική

έκδοση π.ν.π. του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ. επέτρεψε στην κυβέρνηση να

νομοθετεί σε ευρύτατα πεδία παρακάμπτοντας τη βουλή. Ενώ, όπως είδαμε,

μέχρι το 2010 εκδίδονταν κατά μέσον όρο λιγότερες από δύο τέτοιες πράξεις

ετησίως, μόνο το έτος 2012 εκδόθηκαν 28.18

Στην πραγματικότητα η σύγκριση

είναι ακόμη πιο συντριπτική, διότι ορισμένες απ’ αυτές δεν έθεσαν μόνον ένα,

αλλά μιαν ολόκληρη δέσμη μέτρων.19

Πολλές, ίσως οι περισσότερες, θέσπισαν

πάγιες ρυθμίσεις σε σημαντικούς κλάδους του δικαίου. Σε αρκετές περιπτώσεις

είναι πρόδηλο ότι η έκδοσή τους δεν εξυπηρετούσε κάποια πραγματική

ανάγκη.20

Αυτό λοιπόν που μέχρι τότε ήταν ασύνηθες και παρέμενε εξαίρεση

αρχίζει πια να γίνεται σύνηθες, γίνεται ο κανόνας. Ο πραγματικός (αν και

βεβαίως όχι δεδηλωμένος) λόγος γι’ αυτό είναι ότι πολλά αντιδημοφιλή μέτρα

πιθανότατα δεν θα υπερψηφίζονταν, αν εισάγονταν στη βουλή με την τακτική

νομοθετική διαδικασία. Η συγκεκριμένη μεθόδευση θέτει επομένως ένα

ζήτημα δημοκρατικής νομιμοποίησης των μέτρων.

17

Όπως εκπροσωπούνται από τη λεγόμενη ‘τρόικα’, δηλαδή την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, την

Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.

18 Το ίδιο έτος (2012) εκδόθηκαν 67 τυπικοί (κοινοβουλευτικοί) νόμοι, εκ των οποίων οι 32

ήταν απλώς κυρωτικοί. Για πρώτη φορά στη Γ΄ Ελληνική Δημοκρατία, η ουσιαστική νομοθέτηση

μοιράστηκε περίπου ισότιμα μεταξύ του κοινού (35 νόμοι) και του έκτακτου νομοθέτη (28 π.ν.π.). Για

να έχουμε ένα, πρόχειρο, μέτρο σύγκρισης το 2008 εκδόθηκαν 103 νόμοι και μόλις μία π.ν.π.

19 Ακραία παραδείγματα είναι οι π.ν.π. της 4 και της 31 Δεκεμβρίου 2012, με 21 και 23 άρθρα

αντιστοίχως.

20 Για ένα κραυγαλέο παράδειγμα βλ. το άρθρο 10 της π.ν.π. της 4 Δεκεμβρίου 2012, για την

ίδρυση Φιλοτελικού και Ταχυδρομικού Μουσείου (!).

8

Ως προς το περιεχόμενο των μέτρων μπορούμε επίσης να διακρίνουμε

δύο κατηγορίες. Από τη μια, είναι τα μέτρα που ζητούν οι δανειστές με τα

‘μνημόνια’ (ως conditionalities για την καταβολή των δόσεων του δανεισμού).

Πρόκειται κυρίως για μέτρα λιτότητας (αύξηση φόρων, μείωση μισθών και

συντάξεων), εκποίησης της δημόσιας περιουσίας και απορρύθμισης των

επαγγελμάτων και της εργασίας. Ας τα αποκαλέσουμε ‘μέτρα διαχείρισης της

κρίσης’. Από συνταγματική άποψη, εδώ τίθενται κυρίως ζητήματα κράτους

δικαίου, όπως η προστασία οικονομικών και κοινωνικών δικαιωμάτων ή η

τήρηση της αρχής της ισότητας. Από την άλλη, έχουμε αυτό που θα

μπορούσαμε να αποκαλέσουμε ‘μέτρα διαχείρισης των αντιδράσεων που

προκαλεί η διαχείριση της κρίσης’. Πρόκειται για διάφορα μέτρα πειθάρχησης

της κοινωνίας, είτε νομοθετικού χαρακτήρα (όπως η εντατικοποίηση του

πειθαρχικού δικαίου) είτε ατομικά. Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η

επιβολή επίταξης του άρθρου 22 παρ. 4 Συντ., προκειμένου να αποτραπούν

απεργίες σε διάφορους κλάδους. Εδώ πια, πέραν από δικαιοκρατικά, τίθεται

ζητήματα σε σχέση και με τη δημοκρατική αρχή.

IV.

Οι έκτακτες εξουσίες ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας

Η πρώτη φορά που το ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας αναφέρθηκε

σε ‘έκτακτες καταστάσεις’ ως λόγο ενδεχόμενης εξαίρεσης από συνταγματικές

επιταγές ήταν με την απόφαση 693/2011. Το ζήτημα ήταν η συνταγματικότητα

μιας έκτακτης εισφοράς που επιβλήθηκε σε φορολογούμενους με ετήσιο

εισόδημα άνω των 60.000 ευρώ. Τέσσερις από τους επτά δικαστές του

τμήματος είχαν την άποψη ότι η εισφορά είναι αντισυνταγματική, διότι

επιβλήθηκε με αναδρομική ισχύ κατά παράβαση του άρθρου 78 παρ. 2 Συντ.

Τρεις δικαστές είχαν αντίθετη γνώμη. Είπαν, επιλέγοντας μια κάπως περίεργη

διατύπωση, ότι «το Σύνταγμα ρυθμίζει καταρχήν τα της λειτουργίας του

Κράτους υπό ομαλές συνθήκες», καθώς επίσης ότι «έχει προβλέψει ειδικές

ρυθμίσεις για την περίπτωση που συμβούν ορισμένες συγκεκριμένες έκτακτες

καταστάσεις, όπως στο άρθρο 48 για την περίπτωση πολέμου»· όμως, στο

σύνταγμα «δεν υπήρξε οποιαδήποτε πρόβλεψη για την περίπτωση

διαφαινόμενου πλήρους δημοσιονομικού εκτροχιασμού». Εν όψει αυτών,

καταλήγουν, το άρθρο 78 παρ. 2, που απαγορεύει την αναδρομική

9

φορολόγηση, «δεν αντιμετώπισε και, συνεπώς, δεν αποκλείει, σε μια τέτοια

περίπτωση, την αναδρομική επιβολή έκτακτης εισφοράς στους πλουσιότερους

πολίτες».21

Ούτε λίγο ούτε πολύ, κατά τη γνώμη αυτή, μια οικονομική

κατάσταση ανάγκης μπορεί να παραμερίσει μια συνταγματική απαγόρευση.

Η απόφαση 693/2011 δεν κατέληξε σε κρίση, αλλά παρέπεμψε το ζήτημα

στην ολομέλεια, όπου τελικά επιλύθηκε σε διαφορετική βάση. Η γνώμη

πάντως της μειοψηφίας σχολιάστηκε πολύ και αρνητικά. Δεν αποκλείεται να

διατυπώθηκε γι’ αυτόν ακριβώς το λόγο, προκειμένου να διερευνηθούν οι

πιθανές αντιδράσεις. Το βέβαιο είναι ότι παρέμεινε μοναδική· αντίστοιχη

γνώμη ουδέποτε διατυπώθηκε έκτοτε. Αντιθέτως, το Συμβούλιο πολλές φορές

διακήρυξε ότι τα μέτρα για την αντιμετώπιση της κρίσης δεν εξαιρούνται του

δικαστικού ελέγχου, έστω κι αν λόγω των συνθηκών αναγνώρισε ευρύτατο

περιθώριο εκτίμησης στο νομοθέτη.22

Περιορίστηκε δηλαδή σε έναν έλεγχο

μειωμένης έντασης και στις περισσότερες περιπτώσεις κατέληξε ότι δεν είναι

αντισυνταγματικά τα μέτρα που κλήθηκε να ελέγξει. Δεν έλειψαν πάντως και

περιπτώσεις που κάποια μέτρα ή επιμέρους πτυχές τους κρίθηκαν

αντισυνταγματικά.

Με τις επιμέρους κρίσεις του Συμβουλίου μπορεί κανείς να συμφωνεί ή

να διαφωνεί. Σε όλες άλλωστε τις αποφάσεις του διατυπώθηκαν αντίθετες

μειοψηφίες. Συνολικά όμως είναι σαφές ότι, κατά το Συμβούλιο, τα μέτρα

αυτά, ασχέτως του περιεχομένου τους και του σκοπού για τον οποίο

επιβάλλονται, πάντως δεν εξαιρούνται του ελέγχου. Υπάρχει, αντιθέτως, μια

κατηγορία κρατικών αποφάσεων η οποία, είτε επί της αρχής είτε κατ’

αποτέλεσμα, εξαιρείται του δικαστικού ελέγχου. Πρόκειται για την απόφαση

της εκτελεστικής εξουσίας να κάνει χρήση κάποιου συνταγματικού μέτρου για

την αντιμετώπιση ‘μικρών’ καταστάσεων ανάγκης, π.χ. να εκδώσει μια π.ν.π. ή

να επιβάλει επίταξη. Στην περίπτωση αυτή δεν είναι το περιεχόμενο, αλλά η

νομική μορφή, δηλαδή ο τρόπος που επιλέγεται για την επιβολή των μέτρων,

που παραμένει πρακτικά και κατ’ αποτέλεσμα ανέλεγκτος.

21

Απόφαση ΣτΕ 693/2011 της 9 Μαρτίου 2011 (σκέψη 7, γνώμη της μειοψηφίας). 22

Βλ. ιδίως την απόφαση αρχής ΣτΕ 668/2012 (Ολομ.) της 9 Μαρτίου 2012, όπου κρίθηκαν

«κατ’ αρχήν» συνταγματικά ανεκτά οι πρώτες μισθολογικές περικοπές του έτους 2010 (σκέψη 34).

10

(α) Κατάχρηση της εξουσίας έκδοσης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου

Όπως είδαμε,23

παγίως το Συμβούλιο της Επικρατείας αρνείται να ελέγξει

αν συντρέχουν οι «έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και

απρόβλεπτης ανάγκης» που το σύνταγμα απαιτεί για την έκδοση π.ν.π. Όταν

διαμορφώθηκε αυτή η νομολογία, ήδη από τη δεκαετία του 1980, οι πράξεις

αυτές, πρώτον, παρέμεναν κάτι ασύνηθες και εξαιρετικό και, δεύτερον, κατά

κανόνα εκδίδονταν για την αντιμετώπιση μιας υπαρκτής ανάγκης. Οι συνθήκες

αυτές έπαψαν να συντρέχουν στα χρόνια της κρίσης. Οι π.ν.π. από εξαίρεση

έγιναν κανόνας, ενώ συχνά καμία πραγματική ανάγκη δεν εξυπηρετούν, παρά

μόνο τη σκοπιμότητα να νομοθετηθούν μέτρα για τα οποία είναι αμφίβολη η

κοινοβουλευτική πλειοψηφία.24

Παρά τη μεταβολή των συνθηκών, το

Συμβούλιο δεν μετέβαλε τη νομολογία του.25

Αρνούμενο όμως να ελέγξει

καταχρηστικές εφαρμογές του άρθρου 44 παρ. 1, το Συμβούλιο επέτρεψε κατ’

αποτέλεσμα στην εκτελεστική εξουσία να νομοθετεί κατά βούληση και, έστω

για περιορισμένο χρονικό διάστημα, απαλλαγμένη από οποιοδήποτε

κοινοβουλευτική έγνοια. Το Συμβούλιο έτσι ανέχεται, χωρίς να την

αναγνωρίζει ρητά, τη διαμόρφωση μιας περιορισμένης κατάστασης εξαίρεσης.

Οι ‘συνήθεις’ συνταγματικοί κανόνες για τη διάκριση των λειτουργιών και την

άσκηση κανονιστικής αρμοδιότητας από τη διοίκηση –σημειωτέον, κανόνες

που συνδέονται στενά με το δημοκρατικό χαρακτήρα του πολιτεύματος–

παύουν να ισχύουν όσο η εκτελεστική εξουσία επικαλείται, χωρίς να ελέγχεται

γι’ αυτό, την έκτακτη εξουσία του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ.

Ενίοτε μάλιστα η κυβέρνηση ενδιαφέρεται να επιτύχει ένα ‘στιγμιαίο’

νομοθετικό αποτέλεσμα, χωρίς να ενδιαφέρεται να κυρωθεί η π.ν.π. που

εξέδωσε προς το σκοπό αυτό. Αυτό συνέβη με την υπόθεση της κατάργησης

της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης (ΕΡΤ). Στις 11 Ιουνίου 2013 εκδόθηκε π.ν.π.

23

Παραπάνω, υπό ΙΙ, in fine. 24

Παραπάνω, υπό ΙΙΙ.

25 Με τις αποφάσεις ασφαλιστικών μέτρων ΣτΕ 737-738/2012 της 24 Δεκεμβρίου 2012,

επιβεβαιώθηκε ότι «δεν χωρεί δικαστικός έλεγχος του κατά πόσον συνέτρεχε πράγματι έκτακτη

περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης» (σκέψη 7). Ωστόσο, κατά τη γνώμη

μειοψηφίας ενός δικαστή, η έκτακτη νομοθετική διαδικασία του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ. «συνιστά

εξαίρεση από τους θεμελιώδεις κανόνες» της διάκρισης των λειτουργιών και, επομένως, η εκτίμηση

ότι συντρέχει τέτοια περίπτωση πρέπει να «ελέγχεται από το δικαστή για πρόδηλο σφάλμα

εκτίμησης». Και, καταλήγει η γνώμη, η επίμαχη ρύθμιση (αύξηση του δικαστικού παραβόλου σε

υποθέσεις δημοσίων συμβάσεων) δεν δικαιολογείται από τέτοια ανάγκη (σκέψη 7, γνώμη μειοψηφίας).

11

που τροποποίησε τη νομοθεσία περί δημοσίων επιχειρήσεων, επιτρέποντας

στην κυβέρνηση να καταργεί άμεσα φορείς του δημόσιου τομέα.26

Την ίδια

κιόλας μέρα, με απόφαση της κυβέρνησης, καταργήθηκε η ΕΡΤ27

. Η εξουσία

αυτή δεν ασκήθηκε σε άλλη περίπτωση και η π.ν.π. ουδέποτε κυρώθηκε από τη

βουλή, οπότε έπαψε να ισχύει τρεις μήνες μετά την υποβολή της. Φαίνεται

λοιπόν πως εκδόθηκε για να επιφέρει μια ‘φωτογραφική’ τροποποίηση στη

νομοθεσία που προοριζόταν να εφαρμοστεί μία και μόνη φορά. Και, βέβαια,

καμία πραγματική ανάγκη δεν συνέτρεχε για έκδοση π.ν.π., αφού η βουλή

βρισκόταν σε σύνοδο και μπορούσε (εάν διασφαλιζόταν η πλειοψηφία) να

νομοθετήσει. Παρόλα αυτά, το Συμβούλιο θεώρησε ότι ούτε εδώ έπρεπε να

ελέγξει την –εμφανώς καταχρηστική– εφαρμογή του άρθρου 44 παρ. 1 Συντ.28

(β) Κατάχρηση της εξουσίας επιβολής επίταξης προσωπικών υπηρεσιών

Μια δεύτερη κατηγορία πράξεων για τις οποίες η κυβέρνηση φαίνεται να

απολαμβάνει σχεδόν απόλυτη διακριτική ευχέρεια είναι η επίταξη προσωπικών

υπηρεσιών του άρθρου 22 παρ. 4 Συντ. Σε αντίθεση με τις π.ν.π., εδώ το

Συμβούλιο δεν θεωρεί ότι αυτές επί της αρχής εξαιρούνται του δικαστικού

ελέγχου. Παρόλα αυτά, έχει δεχθεί όλες τις αιτιολογίες που κατά καιρούς

επικαλέστηκε η κυβέρνηση για να επιβάλλει επίταξη. Και, ίσως το

σημαντικότερο, απέτυχε, δηλαδή απέφυγε, να ελέγξει την εύλογη διάρκειά της.

Η επίταξη προβλέπεται στο σύνταγμα ως ένα έκτακτο μέτρο, που όμως

έχει μιαν ‘ενδιαφέρουσα’ παράπλευρη διάσταση: όσο διαρκεί, οι εργαζόμενοι

στους οποίους επιβλήθηκε δεν έχουν τη δυνατότητα να απεργήσουν. Αυτό είχε

ως συνέπεια, η επίταξη να μετατραπεί στην πράξη από μέτρο διαχείρισης μιας

κατάστασης ανάγκης σε μέτρο αποτροπής απεργιακών κινητοποιήσεων. Η

πρακτική που διαμορφώθηκε είναι, από την άποψη αυτή, πολλαπλά

προβληματική. Η επίταξη, πρώτον, δεν περιορίζεται σε συγκεκριμένους

εργαζομένους, αλλά επιβάλλεται μαζικά σε ολόκληρους κλάδους· δεύτερον,

δεν επιβάλλεται για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, αλλά επ’ αόριστον, μέχρι

ότου ανακληθεί· και, τρίτον, δεν επιβάλλεται για συγκεκριμένη παρούσα

26

Πράξη νομοθετικού περιεχομένου της 11 Ιουνίου 2013 (JO Α 139). 27

Απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου της 11 Ιουνίου 2013 (JO Β 1414). 28

Απόφαση ΣτΕ 1901/2014 (Ολομ.) της 23 Μαΐου 2014 (σκέψεις 13 και 14).

12

ανάγκη, αλλά ενόψει κινδύνων που θα προκύψουν από ορισμένη εξαγγελθείσα

απεργία. Ήδη η μαζικότητα και η αόριστη διάρκειά της καθιστά την επίταξη

εξαιρετικά προβληματική, ενόψει του συνταγματικού χαρακτήρα της ως

έκτακτου μέτρου. Το πρόβλημα γίνεται ακόμη μεγαλύτερο, αν σκεφτούμε ότι

με την επιβολή, κατ’ αποτέλεσμα, ένας ολόκληρος κλάδος στερείται επ’

αόριστον το κατοχυρωμένο στο άρθρο 23 παρ. 2 Συντ. δικαίωμα απεργίας.

Τρεις φορές τα τελευταία χρόνια η κυβέρνηση επέβαλε επίταξη –όχι

τυχαία, σε κλάδους με ισχυρά συνδικάτα–, προκειμένου να αποτρέψει απεργίες

που είχαν εξαγγελθεί ενάντια στα μέτρα λιτότητας. Το Νοέμβριο 2011 στους

ναυτεργάτες·29

τον Ιανουάριο 2013 στους εργαζομένους στο μετρό και το τραμ

της Αθήνας·30

και το Μάιο 2013 στους εκπαιδευτικούς της δευτεροβάθμιας

εκπαίδευσης.31

Και στις τρεις περιπτώσεις η κυβέρνηση επικαλέστηκε

κινδύνους για τη δημόσια υγεία. Τα συνδικάτα αμφισβήτησαν την κρίση αυτή

ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Όλες οι προσφυγές απορρίφθηκαν.

Το Συμβούλιο δεν θεώρησε κρίσιμο το ότι, όταν συζήτησε τις υποθέσεις,

η επίταξη ίσχυε ήδη για αρκετούς μήνες (που, μέχρι την έκδοση των

αποφάσεων, είχαν γίνει πολύ περισσότεροι). Και αποδέχθηκε σχεδόν άκριτα

ο,τιδήποτε επικαλέστηκε η κυβέρνηση ως κίνδυνο για τη δημόσια υγεία. Θα

μπορούσε πράγματι να θεωρηθεί ότι συνιστά τέτοιο κίνδυνο για την υγεία των

κατοίκων των νησιών η διακοπή των θαλάσσιων επικοινωνιών.32

Πολύ

λιγότερο πειστική είναι η επίκληση του ίδιου κινδύνου για τους κατοίκους της

Αττικής από τη διακοπή των συγκοινωνιών σταθερής τροχιάς33

(δεδομένου

μάλιστα ότι παρέμεναν σε λειτουργία οι οδικές συγκοινωνίες). Και καθόλου

πειστική δεν είναι η κραυγαλέα –και εμφανώς καταχρηστική– αιτιολογία ότι η

αναβολή των εξετάσεων για την εισαγωγή στην τριτοβάθμια εκπαίδευση λόγω

29

Απόφαση του πρωθυπουργού της 29 Νοεμβρίου 2010 (JO Β 1868). 30

Απόφαση του υπουργού ανάπτυξης της 24 Ιανουαρίου 2013 (JO Β 106).

31 Απόφαση του υπουργού παιδείας της 11 Μαΐου 2013 (JO Β 1140).

32 ΣτΕ 1623/2012 (Ολομ.) της 4 Μαΐου 2012 (σκέψη 17). Μειοψηφία οκτώ δικαστών

διατύπωσε τη γνώμη ότι το σύνταγμα «δεν ανέχεται τη λήψη αυτού του μέτρου για αόριστο χρόνο»,

διότι τότε «θα έπαυε να είναι εξαιρετικό και θα ισοδυναμούσε με συνταγματικώς απαγορευμένη

αναγκαστική εργασία» (σκέψη 6, γνώμη μειοψηφίας).

33 ΣτΕ 1764-1765/2014 (Ολομ.) της 14 Μαΐου 2014 (σκέψη 15). Μειοψηφία τεσσάρων

δικαστών είχε τη γνώμη ότι ο λόγος αυτός δεν μπορεί να δικαιολογήσει την επιβολή του μέτρου για

αόριστη χρονική διάρκεια (ό.π.).

13

της εξαγγελθείσας απεργίας «μπορεί να έχει πολύ σοβαρές επιπτώσεις στην

ψυχική υγεία των μαθητών που συμμετέχουν στις εξετάσεις αυτές, σε έκταση

και ένταση τέτοιες, ώστε να δημιουργείται κίνδυνος για την δημόσια υγεία».34

Και εδώ λοιπόν, μη ελέγχοντας καταχρηστικές εφαρμογές της εξουσίας

επίταξης, το Συμβούλιο επέτρεψε κατ’ αποτέλεσμα στην κυβέρνηση να

αναστέλλει κατά βούληση και επ’ αόριστον το δικαίωμα της απεργίας,

επικαλούμενη ή ‘κατασκευάζοντας’ πραγματικούς ή φανταστικούς κινδύνους.

Και εδώ το Συμβούλιο, χωρίς να την αναγνωρίζει ρητά, πάντως ανέχεται τη

διαμόρφωση μιας, έστω περιορισμένης, κατάστασης εξαίρεσης. Οι ‘συνήθεις’

συνταγματικοί κανόνες για το δικαίωμα της απεργίας παύουν να ισχύουν όσο η

κυβέρνηση επικαλείται καταχρηστικά, και χωρίς να ελέγχεται γι’ αυτό, την

εξουσία επίταξης.

V.

Συμπερασματικές σκέψεις

Από τα παραπάνω μπορούμε να συνάγουμε κάποια συμπεράσματα για τη

στάση της εκτελεστικής και της δικαστικής εξουσίας στα χρόνια της κρίσης

στην Ελλάδα και, κατ’ επέκταση, για τη λειτουργία του δημοκρατικού

πολιτεύματος.

Από τη μια, η εκτελεστική εξουσία, δηλαδή πρακτικά η κυβέρνηση,

μολονότι στη ρητορική της προβάλλει την τρέχουσα κρίση ως μια ‘μεγάλη’

κατάσταση έκτακτης ανάγκης, παρόλα αυτά δεν επιδίωξε να κάνει χρήση των

εξουσιών του άρθρου 48 για την κατάσταση πολιορκίας. Από την άλλη,

ωστόσο, εφάρμοσε σε υπερθετικό βαθμό –και, ενίοτε, εμφανώς καταχρηστικά–

τις λοιπές εξουσίες που το σύνταγμα απονέμει για την αντιμετώπιση ‘μικρών’

καταστάσεων ανάγκης. Με τον τρόπο αυτόν, εξουσίες που προβλέπονται ως

εξαίρεση, όπως η έκδοση π.ν.π. ή η επιβολή επίταξης, τείνουν να γίνουν

κανόνας.

34

ΣτΕ 1766/2014 (Ολομ.) της 14 Μαΐου 2014 (σκέψη 11). Μειοψηφία τριών δικαστών είχε τη

γνώμη ότι δεν προκύπτει για ποιο λόγο τα προβλήματα που τυχόν θα προκαλέσει στην ψυχική υγεία

των μαθητών η αναβολή των εξετάσεων συνιστούν πράγματι «κίνδυνο για τη δημόσια υγεία» κατά την

έννοια του άρθρου 22 παρ. 4 Συντ.

14

Αντίστοιχα διαφοροποιείται και η στάση της δικαστικής εξουσίας,

δηλαδή προεχόντως του Συμβουλίου της Επικρατείας, που κυρίως ελέγχει την

εκτελεστική εξουσία. Από τη μια, το Συμβούλιο δεν θεωρεί ότι συντρέχει

κάποια ‘μεγάλη’ κατάσταση ανάγκης που αποκλείει τον έλεγχο των μέτρων για

την αντιμετώπιση της κρίσης –μολονότι αναγνωρίζει ευρύτερα απ’ ό,τι

συνήθως περιθώρια στο νομοθέτη και τη διοίκηση. Από την άλλη, ωστόσο,

αποφεύγει συστηματικά να ελέγξει την εκτελεστική εξουσία, όταν αποφασίζει

να κάνει χρήση των εξουσιών για την αντιμετώπιση ‘μικρών’ καταστάσεων

ανάγκης, είτε διότι επί της αρχής τη θεωρεί ανέλεγκτη (η περίπτωση των

π.ν.π.) είτε διότι κατ’ αποτέλεσμα ο έλεγχος που ασκεί είναι τόσο οριακός,

ώστε καταλήγει ανύπαρκτος (η περίπτωση των επιτάξεων). Το γεγονός ότι

παραμένουν ανέλεγκτες ακόμη και εμφανώς καταχρηστικές περιπτώσεις

σημαίνει όμως ότι οι εξουσίες αυτές τελικά εξαιρούνται από το δίκαιο: για να

τις εφαρμόσει, η κυβέρνηση αρκεί απλώς και μόνο να τις επικαλεστεί, είτε

συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής τους είτε όχι.

Η κατάχρηση και το πρακτικά ανέλεγκτο των ‘μικρών’ έκτακτων

εξουσιών, πέραν του δικαιοκρατικού ελλείμματος που συνεπάγεται, θίγει

πρωτίστως τη δημοκρατική λειτουργία του πολιτεύματος. Η πληθωρική

έκδοση π.ν.π. συνεπάγεται ότι πολλά και σημαντικά μέτρα επιβάλλονται εκτός

της κοινοβουλευτικής δημοσιότητας και χωρίς επαρκή δημοκρατική

νομιμοποίηση. Η επιβολή επίταξης για την αποτροπή απεργιών συνεπάγεται

περιορισμό των κοινωνικών και λαϊκών αντιδράσεων για τα μέτρα αυτά. Ενώ

λοιπόν καθαυτά τα μέτρα για τη διαχείριση της κρίσης δεν εξαιρούνται του

δικαίου, ωστόσο μοιάζει σαν να εξαιρούνται του δικαίου κάποια μέτρα για τη

διαχείριση των αντιδράσεων που προκαλεί η διαχείριση της κρίσης. Αυτή η

ιδιότυπη και ‘μερική’ κατάσταση εξαίρεσης που επιδιώκει να επιβάλλει η

εκτελεστική εξουσία, και μέχρι στιγμής φαίνεται να αποδέχεται η δικαστική,

δεν στοχεύει τόσο στα ατομικά, οικονομικά και κοινωνικά δικαιώματα, όσο

μάλλον στις συλλογικές και δημοκρατικές ελευθερίες. Στην περίοδο της

κρίσης, η δημοκρατία μοιάζει τελικά να απειλείται περισσότερο απ’ όσο το

κράτος δικαίου.