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federalismi.it n. 24/2013
IL GOVERNMENT SHUTDOWN NEGLI STATI UNITI D'AMERICA*
di
Gabriele Conti
(Dottorando di Ricerca in Teoria dello Stato ed Istituzioni Politiche Comparate
Sapienza – Università di Roma)
4 dicembre 2013
Sommario: 1. Il bilancio federale degli Stati Uniti d'America – 2. Il government shutdown
nell'ordinamento statunitense – 3. Lo shutdown dei Governi Clinton e Obama.
1. Il bilancio federale degli Stati Uniti d'America
Il processo di formazione del federal budget negli Stati Uniti d’America coinvolge sia il
potere esecutivo che quello legislativo, prestandosi pertanto ad uno scontro non solo tra
poteri, ma anche tra maggioranza e opposizione – è possibile poi che al Congresso vi siano
due differenti maggioranze, com'è il caso nel primo biennio del secondo mandato Obama – e
tra i diversi organismi che prendono parte al cosiddetto congressional budget process: “il
conflitto si manifesta tra il partito Repubblicano e quello Democratico (e spesso anche al loro
interno) e tra il Legislativo e l'Esecutivo. Il processo di budgeting genera uno scontro tra le
commissioni di merito che hanno la competenza a legiferare sui programmi federali e le
commissioni di spesa, che controllano invece una larga fetta delle spese federali, e tra le
commissioni responsabili per la legislazione tributaria e quelle responsabili per le decisioni di
spesa”1.
* Articolo sottoposto a referaggio.
1 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Institution
Press, 2007, p. 2, traduzione mia.
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Gli organi che partecipano al processo di budgeting devono giungere ad un accordo entro la
fine dell'anno fiscale, fissata al 30 Settembre, al fine di fornire al governo federale le risorse
necessarie per il suo funzionamento. Ciò che rileva è innanzitutto il rigido schema temporale
cui è sottoposto il processo di budgeting: se alla mezzanotte ed un minuto del primo Ottobre
di ogni anno non si è giunti ad un accordo sul federal budget a causa della mancata
approvazione da parte del Congresso di determinati spending bills, ovvero per l'apposizione
del veto presidenziale, le attività del governo vengono limitate e determinati programmi
federali vengono sospesi (si tratta dell’istituto del government shutdown che verrà analizzato
in dettaglio nei successivi paragrafi).
Le leggi in materia di procedura di formazione del budget federale hanno implementato e, in
alcuni casi esteso, il dettato costituzionale relativo al power of the purse, delimitando
progressivamente lo spazio di manovra del Congresso e del Presidente.
In linea di principio, la Costituzione degli Stati Uniti d'America stabilisce che tutti gli
stanziamenti federali debbano essere autorizzati dalla legge (Articolo 1, Sezione IX, Comma
7) e che tutti i progetti di legge relativi a misure fiscali debbano essere votati dal Congresso
(Articolo 1, Sezione VII, Comma 1) e successivamente approvati dal Presidente (Articolo 1,
Sezione VII, Comma 2)2. Il Presidente ha comunque il potere di rinviare gli spending bills
alle Camere ma il veto presidenziale può, com'è noto, essere superato se il provvedimento
rinviato viene votato a maggioranza dei due terzi sia alla Camera dei Rappresentanti che al
Senato (Articolo 1, Sezione VII, Comma 2)3.
Da un lato la Costituzione attribuisce il potere di spesa al Congresso4 – e questi lo esercita
attraverso l'emanazione di specifiche leggi di autorizzazione (authorizing laws)5 e leggi di
stanziamento (appropriations laws)6; dall'altro, però, non stabilisce con quali modalità debba
2 “Tutti i progetti di legge relativi a misure fiscali dovranno essere presentati dalla Camera dei
rappresentanti; ma il Senato potrà concorrervi, come per gli altri progetti di legge, proponendo emendamenti /
Qualsiasi progetto di legge, che abbia ottenuto l'approvazione della Camera dei rappresentanti e del Senato,
dovrà essere sottoposto, prima che diventi legge, al Presidente degli Stati Uniti; qualora egli lo approvi, lo
firmerà; in caso contrario, lo rinvierà, con le sue obiezioni, alla Camera da cui è stato proposto”.
3 “Qualora, dopo questo riesame, due terzi dei membri della Camera suddetta si dichiarino a favore del
progetto di legge, questo sarà rinviato, insieme con le obiezioni del Presidente, all'altra Camera, da cui verrà
riesaminato in maniera analoga; e se anche qui sarà approvato con una maggioranza di due terzi, acquisterà forza
vincolante”.
4 Vedi M. L. SEGUITI (a cura di), “La riforma del bilancio federale U.S.A.”, Napoli, Edizioni Scientifiche
Italiane, 1994, p. 20.
5 “Congress must first pass a law setting up the program and specifying how it operates before it
appropriates funds for that purpose”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington,
Brookings Insitution Press, 2007, p. 56.
6 “Congress has two distinct processes for establishing and funding federal programs and agencies. One
leads to the enactment of authorizing legislation, which establishes the legal basis for the operation of federal
agencies and programs. The other culminates in the appropriation of money, which enables agencies to incur
obligations and expenditures. These steps are usually taken in separate measures, but sometimes they are
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svolgersi il processo di formazione del budget (nel 1787 non esisteva infatti alcuna pratica di
budgeting)7.
La legislazione in materia di budgeting, pur esigua, ha seguito un lungo corso durante il quale
le competenze del Congresso sono state dapprima ristrette, favorendo pertanto l'intervento
presidenziale, per poi essere nuovamente allargate con il Budget and Accounting Act del
19748.
Nel 1865 la Camera dei Rappresentanti diede vita alla Appropriations Committee
(commissione di spesa), dividendo di fatto la competenza per la legislazione di entrata e di
spesa ed attribuendo quest'ultima alla nuova commissione. Fino ad allora la competenza per la
legislazione di bilancio era unitaria e faceva capo alla Ways and Means Committee. Due anni
più tardi anche il Senato si dotò di una Appropriations Committee, affiancandola così alla
Finance Committee, commissione senatoriale corrispondente alla Ways and Means Committee
della Camera9.
Nel 1885 la Camera dei Rappresentanti ridusse tuttavia le competenze di spesa della propria
Appropriations Committee, trasferendo alle commissioni di merito “per la difesa, gli affari
esteri, le poste e gli affari indiani anche l'approvazione dei relativi stanziamenti”10
. In tal
modo la procedura congressuale per l'approvazione del bilancio era non solo priva di una
disciplina formale ma era anche caratterizzata da un forte decentramento funzionale.
L'azione congressuale era dunque la risultante di azioni non coordinate, poste in essere da
organismi spesso in opposizione tra loro: non a caso la dottrina statunitense ha sottolineato a
più riprese come “conflict is endemic in budgeting”11
e che la scarna disciplina in materia di
budget process abbia contribuito ad acuire le tensioni tra gli organi che prendono parte a tale
processo12
. Con la fine della prima guerra mondiale e la successiva impennata dei disavanzi di
bilancio si sentì l'esigenza di dotare sia l'Esecutivo che il Congresso di strumenti più efficaci
per il controllo delle spese: le Appropriations Committees riacquistarono quindi, tra il 1920 ed
combined in direct spending legislation. The distinct actions are prescribed by House and Senate rules, which bar
unauthorized appropriations and the insertion of legislation into appropriation bills. Although the rules are
sometimes waived or disregarded and allow for certain exceptions, they define the boundaries of authorizing
legislation and appropriation measures”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”,
Washington, Brookings Insitution Press, 2007, p. 191.
7 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution
Press, 2007, p. 10
8 In M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e
statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 4.
9 Vedi M. MESCHINO, op. cit., p. 3.
10 In M. MESCHINO, op. cit., p. 5.
11 I. S. RUBIN, “Understanding the Role of Conflict in Budgeting,” in R. T. Meyers, “Handbook of
Government Budgeting”, San Francisco, Jossey-Bass, 1999, p. 30.
12 Vedi M. L. SEGUITI (a cura di), “La riforma del bilancio federale U.S.A.”, Napoli, Edizioni Scientifiche
Italiane, 1994, p. 19.
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il 1922, la competenza esclusiva su tutte le materie di spesa e furono istituite al loro interno
dieci sottocommissioni – passate poi a dodici nel 2007 – “ciascuna specializzata nell'esame
dei provvedimenti di spesa interessanti settori omogenei dell'organizzazione e dell'attività
dell'Esecutivo”13
.
Nel 1921 fu invece approvato il Budget and Accounting Act con il quale si richiedeva al
Presidente di presentare annualmente al Congresso una proposta di budget14
e vietava alle
singole agenzie e ai dipartimenti di presentare autonomamente le proprie “appropriations
requests”15
. In tal modo l'azione del governo diveniva maggiormente incisiva e con la
proposta di budget del Presidente si avviava formalmente l'intero processo di budgeting. Il
Budget and Accounting Act del 1921 dava vita inoltre al Bureau of the Budget in seno al
Dipartimento del Tesoro, divenuto in seguito l'Office of Management and Budget (OMB), un
ufficio di supporto cui venne affidato il compito di fornire al governo le linee guida per la
formazione della proposta di budget presidenziale. Fu inoltre creato il General Accounting
Office, un organo con “funzioni di ausilio al controllo congressuale sulla gestione della spesa
pubblica”16
.
Il Budget presidenziale non ha valore di legge ma le proposte del governo sono divenute
progressivamente più stringenti ed il Congresso si è spesso limitato a ratificare quanto già
stabilito nel President's annual budget request. L'unico potere sostanziale in capo al
Presidente degli Stati Uniti nel processo di budgeting è rimasto però quello – asimmetrico –
del veto17
. Il veto presidenziale si è rivelato efficace soprattutto quando il Presidente ha
ritenuto opportuno destinare minori fondi a determinate agenzie rispetto a quanto previsto dal
13 In M. MESCHINO, op. cit., p. 5.
14 “Sect. 201: The President shall transmit to Congress on the first day of each regular session, the Budget,
which shall set forth in summary and in detail: a) Estimates of the expenditures and appropriations necessary i
his judgment for the support of the Government for the ensuing fiscal year; except that estimates for such year
for the Legislative Branch of the Government and the Supreme Court of the United States shall be transmitted to
the President on or before October 15th
of each year, and shall be included by him in the Budget without
revision; b) His estimates of the receipts of the Government during the ensuing fiscal year under laws existing at
the time the Budget is transmitted and also under the revenue proposals, if any, contained in the Budget: c) The
expenditures and receipts of the Government during the last completed fiscal year; d) Estimates of the
expenditures and receipts of the Government during the fiscal year in progress; e) The amount of annual,
permanent, or other appropriations, including balances of appropriations for prior fiscal years, available for
expenditures during the fiscal year in progress, as of November 1 of such year; f) Balanced statements of the
condition of the Treasury at the end of the last completed fiscal year, the estimated condition of the Treasury at
the end of the ensuing fiscal year if the financial proposals contained in the Budget are adopted; g) All essential
facts regarding the bonded and other indebtedness of the Government; and h) Such other financial statements
and data as in his opinion are necessary or desirable in order to make known in all practicable detail the financial
condition of the Government”.
15 M. RODGERS, D. SULLIVAN, “Reconsidering the President’s Commission on Budget Concepts of 1967”,
Briefing Paper n. 30, Harvard Law School, 5 October 2006, p. 1.
16 In M. MESCHINO, op. cit., p. 6.
17 D. R. KIEWIET, M. D. MCCUBBINS, “Presidential influence on Congressional Appropriations
Decisions”, American Journal of Political Science, Vol. 32, n. 3, August 1988, pp. 714 e ss.
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Congresso; al contrario, l'apposizione del veto presidenziale per la richiesta di maggiori fondi
ha incontrato maggiori ostacoli18
.
Tra il 1922 e il 1974 il Congresso ha progressivamente “disperso le proprie procedure
finanziarie” e l'intervento delle Appropriations Committees venne spesso vanificato mediante
il ricorso alle cosiddette “backdoor spending”, formule che conferivano alle commissioni
competenti per materia “decisioni sostanzialmente definitive in materia di spesa”19
. Un
tentativo di riaggregazione delle competenze per le commissioni di spesa si ebbe nel 1946,
con il Legislative Reorganization Act, allorquando nuovi disavanzi di bilancio resero
necessari interventi di razionalizzazione delle procedure di budgeting. Il tentativo andò però a
vuoto e fino agli anni '70 il procedimento congressuale di budgeting fu caratterizzato
“dall'intreccio casuale di competenze e decisioni”20
.
In tal modo il Congresso era “globalmente indebolito” dinanzi al Presidente, l'unico soggetto
capace di fornire un quadro unitario di bilancio. In questa situazione, il conflitto tra Presidente
e Congresso poteva emergere solo se “la sommatoria delle azioni del Congresso” fosse andata
contro le scelte del Presidente. Alla fine degli anni '60, il Presidente Nixon si oppose ad
alcune decisioni del Congresso ricorrendo all'impoundment, ovvero stabilendo il blocco dei
fondi stanziati con legge. Si sostenne, in ragione di tale azione, che “poiché il Congresso
approvava i programmi di spesa senza raffrontarli con le entrate, né ordinarli in priorità sulla
base si scelte generali preventive, l'Esecutivo dove[sse] ritardarne o annullarne la
realizzazione laddove incoerenti con quella valutazione globale della situazione economica e
delle connesse esigenze di bilancio, che soltanto l'Esecutivo stesso era in grado di
compiere”21
.
Il semplice divieto di impoundment “avrebbe però colpito l'effetto ma non la causa” poiché
l'obbligo di esecuzione delle spese non avrebbe inciso sul procedimento congressuale di
formazione del budget, rendendolo coerente: “il controllo sullo impoundment conduceva
perciò, direttamente, al suo presupposto necessario, cioè al controllo sul bilancio federale e,
quindi, alla riappropriazione da parte del Congresso delle scelte fondamentali della politica
della finanza pubblica”.
In seguito ad un lungo dibattito, il 12 Luglio 1974 il Presidente Nixon firmò, a due settimane
dalle sue dimissioni, il Congressional Budget and Impoundment Control Act: la legge del
18 D. R. KIEWIET, M. D. MCCUBBINS, “Presidential influence on Congressional Appropriations
Decisions”, American Journal of Political Science, Vol. 32, n. 3, August 1988, p. 713.
19 Vedi M. MESCHINO, op. cit., p. 6.
20 Vedi M. MESCHINO, op. cit., p. 7.
21 In M. MESCHINO, op. cit., p. 8.
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1974 introduceva una procedura di approvazione della legge finanziaria “in una sequenza
ordinata e riferita a scelte generali di bilancio”22
che di fatto riassegnava al Congresso un
ruolo centrale all'interno del processo di formazione del budget federale.
L'innovazione principale apportata dalla legge del 1974 è consistita nel “modificare lo schema
procedurale” della formazione del bilancio introducendo “la fase della decisione congressuale
sui totali di bilancio come parametro per l'attività legislativa”, fase che si pone
immediatamente dopo la presentazione della proposta di bilancio da parte del governo. In tal
modo “il bilancio federale non è più determinato dalla combinazione casuale dei risultati della
legislazione sul terreno precostituito della proposta presidenziale, ma dal confronto con questa
di scelte consapevoli, alternative o meno, fatte dal Congresso per tradurle nella
legislazione”23
.
Il Titolo II del Congressional Budget Act ha istituito il Congressional Budget Office (CBO)24
il cui compito principale è quello di fornire “information, data, estimates and statistics25
ai
vari organismi che prendono parte al congressional budget process. In tal modo il Congresso
è stato dotato, al pari del governo, di un organismo di supporto che di fatto ne rafforza
organicamente l'autonomia in fase di approvazione del bilancio26
: il CBO “assicura al
Congresso una fonte indipendente dall'Esecutivo e neutrale (non partisan) di informazioni e
analisi economiche di bilancio”27
. L'Office of Management and Budget del governo e il CBO
però forniscono spesso stime divergenti tra loro28
, alimentando anche sotto questo aspetto il
conflitto tra poteri (lo shutdown del Governo Clinton fu causato proprio da un contrasto tra
OMB e CBO sulle stime dell'impatto settennale del programma Medicare rilevate per il
periodo 1996 – 2002).
La legge del 1974 ha poi introdotto, al Titolo I, le Commissioni bilancio per il Senato e la
Camera dei Rappresentanti (House and Senate Budget Committees), accentrando così
nuovamente le competenze in materia di budget ma mantenendo la separazione tra la Ways
and Means Committee alla Camera e la Finance Committee al Senato e le rispettive
commissioni di spesa29
. La Committee on the Budget della House of Representatives è
22 In M. MESCHINO, op. cit., p. 14.
23 In M. MESCHINO, op. cit., p. 41.
24 Vedi M. L. SEGUITI (a cura di), “La riforma del bilancio federale U.S.A.”, Napoli, Edizioni Scientifiche
Italiane, 1994, p. 26.
25 Sect. 201(c) del Congressional Budget Act del 1974.
26 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington D. C., Brookings
Institution Press, 2007, p. 2.
27 In M. MESCHINO, op. cit., p. 46.
28 Vedi B. SMITH, “CBO vs. OMB”, politico.com, 20 Marzo 2009.
29 Si veda J. SASSER, “Budget process law annotated.”, Washington D. C., Government Printing Office,
1993, pp. 43 e ss.. V. anche M. MESCHINO, op. cit., p. 45: “sul piano istituzionale sono state istituite due nuovi
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composta da cinque membri della Commissione di spesa, da cinque membri della Committee
on Ways and Means, da undici membri provenienti dalle standing committees, da un leader
del partito di maggioranza e da un leader del partito di minoranza30
e deve essere rinnovata
ogni quattro anni. La Committee on the Budget del Senato non pone invece limiti alla durata
del mandato dei suoi membri.
Secondo il dettato del Congressional Budget Act del 1974, il Presidente degli Stati Uniti è
tenuto a presentare la propria proposta di bilancio (President's Annual Budget Request)31
quindici giorni dopo la prima seduta del Congresso del nuovo anno solare (che si tiene entro
Gennaio) e non oltre il primo Lunedì di Febbraio di ogni anno. Entro il primo Aprile, il CBO
trasmette alle Commissioni bilancio una relazione sulle alternative di bilancio e sull'ordine
delle priorità da seguire. Entro il 15 Aprile le Committees on the Budget riferiscono alle
rispettive assemblee sulla prima concurrent resolution sui totali di bilancio, che deve essere
adottata entro il 15 Maggio. Si ricordi che tale concurrent resolution non ha valore coercitivo
ma si pone come prima piattaforma per il Congresso per l'esame e la successiva approvazione
della legislazione finanziaria. L'iter legislativo per la normativa di bilancio deve concludersi
entro il 25 Settembre: la legislazione finanziaria trova i suoi limiti nei totali di bilancio
indicati in una seconda concurrent resolution, da adottare invece entro il 15 Settembre32
.
L'adozione di una seconda resolution permette di apportare modifiche ai totali di bilancio
stabiliti nella prima resolution se eventuali mutamenti delle condizioni economiche del Paese
lo abbiano reso necessario.
Le concurrent resolutions stabiliscono i tetti di spesa oltre i quali la legislazione non può
deliberare (al contrario, esse costituiscono un parametro verso il basso per la legislazione sulle
Commissioni bilancio, che si aggiungono al sistema delle Commissioni di merito e di spesa per l'elaborazione e
approvazione in sede referente delle due risoluzioni di bilancio. Si è pensato infatti che l'inserzione nella vecchia
sequenza procedurale del cuneo delle risoluzioni richiedesse organi congressuali nuovi, uniti con il sistema e
volti alla sua affermazione, con una ripartizione di lavoro che veda i budget committees concentrati sul quadro
delle compatibilità finanziarie e le commissioni tradizionali sulle decisioni sostanziali e sul controllo serrato
dell'Esecutivo”.
30 Vedi J. SASSER, “Budget process law annotated.”, Washington D. C., Government Printing Office,
1993, p. 24.
31 Vedi R. LONGLEY, “About the President's Annual Budget Request”, in usgovinfo.about.com.
32 “Le fasi decisive su cui ruota l'intera procedura sono quelle che sfociano nell'approvazione delle due
risoluzioni di bilancio previste, rispettivamente, per il 15 Maggio e il 15 Settembre. Ciascuna risoluzione dovrà
indicare: 1) il totale giudicato appropriato della spesa, sia in competenza che in cassa; 2) i sub-totali di
competenza e di cassa per ciascuna delle classificazioni funzionali di bilancio: 3) l'ammontare dell'avanzo o del
disavanzo; 4) il totale dell'entrata giudicato appropriato; 5) il livello del debito pubblico. Le risoluzioni, essendo
concurrent, non hanno forza di legge e non spiegano quindi efficacia nei confronti dell'Esecutivo bensì hanno
validità esclusiva per l'ordinamento congressuale. Esse non limitano perciò direttamente le spese federali ma
hanno l'unica funzione di guida dell'operato futuro del Congresso per quanto riguarda la legislazione sulle
entrate, le spese e l'indebitamento, con la cui approvazione si limita e autorizza, infine, la stessa attività di
gestione dell'Esecutivo”, in M. MESCHINO, op. cit., p. 43.
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entrate). I totali stabiliti con la prima risoluzione congiunta prendono il nome di “targets” e,
come visto, non sono vincolanti per il Congresso a differenza dei totali stabiliti nella seconda
concurrent resolution: questi ultimi costituiscono invece “ceilings”, ovvero “soffitti” verso
l'alto (per le spese) e verso il basso (per le entrate) oltre i quali il Congresso non può sforare.
L'adozione di due differenti resolutions, la prima delle quali non vincolante, permette, come
visto, di “non irrigidire le scelte di bilancio vari mesi prima dell'inizio dell'anno finanziario”33
e lascia immutata la discrezionalità delle commissioni di spesa nelle scelte strategiche per la
modulazione del budget.
Il 15 Maggio, con l'adozione della prima resolution, si conclude anche l'esame referente
“delle proposte di legislazione sostanziale, con la quale il Congresso ha il quadro delle
richieste di spesa per la deliberazione tempestiva delle approvazioni di spesa, tramite gli
appropriations act”34
-
Gli ultimi due titoli (Titoli X e XI) del Congressional Budget Act del 1974 sono infine
dedicati alla disciplina delle ipotesi di rinvio o di mancata esecuzione da parte del governo
delle spese deliberate dal Congresso (impoundment): “la nuova disciplina ha risolto
definitivamente la controversia a favore del Legislativo, attribuendogli il potere di decidere
sulle richieste di impoundment che il Presidente deve trasmettergli ogni qualvolta ritenga di
dovervi ricorrere. A questo scopo sono stati distinti due tipi di impoundment: la richiesta di
non eseguire la spesa deliberata (rescissione) e quella di rinviarla (deferral)”35
. La nuova
disciplina lascia al Presidente la possibilità di modulare le spese ma nega che Egli possa
vanificare le scelte del Legislativo, configurando pertanto il procedimento di impoundment
come “un'eccezione” al normale processo di budgeting.
Il Budget Act del 1974 richiede al Congresso di determinare in maniera organica tutti i livelli
di spesa tramite una propria resolution anziché deliberare sulle richieste di spesa “one at a
time and letting the overall level of spending be determined residually”36
come avveniva in
passato. La centralizzazione delle competenze congressuali e l'adozione di risoluzioni
organiche avrebbe permesso, secondo i proponenti della legge del 1974, di limitare
considerevolmente i livelli di spesa: “many of the proponents of the act believed that the
budget process would lead to a lower level of spending than would otherwise occur. Their
33 In M. MESCHINO, op. cit., p. 44.
34 In M. MESCHINO, op. cit., p. 45.
35 In M. MESCHINO, op. cit., p. 46.
36 In J. FEREJOHN, K. KREHBIEL, “The Budget Process and the Size of the Budget”, American Journal of
Political Science, Vol. 3, n. 2, May 1987, p. 296.
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argument was that each member of Congress has programs in which he or she is especially
interested and consequently attempts to expand through generous appropriations”37
.
La legge del 1974 ha formalizzato le procedure di budget process e di appropriations process,
anteponendo il primo di tali processi al secondo: all'interno del budget process viene stabilito
il cosiddetto “size of the budget”38
, mentre lo appropriations process si limita a modulare il
totale di bilancio tramite le varie sottocommissioni delle Appropriations Committees di
Camera e Senato le quali provvedono ogni anno all'adozione di dodici diversi appropriations
bills (uno per ciascuna sottocommissione).
In linea generale, il Congresso e il Presidente possono presentare due previsioni di bilancio
divergenti e se non trovano un accordo entro la fine dell'anno fiscale, può attivarsi il
meccanismo di shutdown39
. Al termine del processo di formazione del budget vengono così a
configurarsi tre possibili scenari40
: in una prima ipotesi il Congresso fa passare l'intero budget,
ovvero il Presidente non oppone veti agli spending bills approvati dal Legislativo prima del
primo Ottobre; in caso di mancato accordo tra i partiti al Congresso, ovvero per l'apposizione
di un veto presidenziale su determinati provvedimenti approvati dal Legislativo, è possibile
estendere temporaneamente una o più misure adottate nel corso del precedente anno fiscale
(con le cosiddette interim continuing resolutions) fino a quando non si addiviene ad un'intesa
per l'adozione di stanziamenti validi per l'intero anno fiscale (full-year appropriations); nel
caso, infine, in cui il Presidente ed il Congresso o le Camere non giungano ad un accordo,
ovvero le interim continuing resolutions non sono tradotte in legge o prorogate con nuove
CRs nel corso dell'anno fiscale, il Governo si trova nell'impossibilità di gestire fondi per le
attività federali ed entra in shutdown41
.
Il procedimento di shutdown è sottoposto tuttavia a delle limitazioni: l'Attorney General
Civiletti stabilì che la norma dell'Antideficiency Act sull'arresto del Governo federale doveva
essere interpretata in senso restrittivo (fino ad allora non era stata nemmeno applicata). La
procedura di arresto del Governo federale è dunque strettamente legata a quella
interpretazione della norma dell'Antideficiency Act mentre il Budget Act del 1974 si limita a
tracciare un canale all'interno del quale il meccanismo di shutdown può attivarsi. La opinion
37 In J. FEREJOHN, K. KREHBIEL, “The Budget Process and the Size of the Budget”, American Journal of
Political Science, Vol. 3, n. 2, May 1987, p. 296.
38 In J. FEREJOHN, K. KREHBIEL, “The Budget Process and the Size of the Budget”, American Journal of
Political Science, Vol. 3, n. 2, May 1987, p. 297.
39 Vedi J. V. SATURNO, “The Congressional Budget Process: A Brief Overview”, Congressional Research
Service, The Library of Congress, RS20095, January 28, 2004.
40 In C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional
Research Service, September 25, 2013, p. 2.
41 In C. T. BRASS, op. cit., p. 2.
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di Civiletti ha posto in essere alcuni paletti alla procedura di shutdown: l'arresto del governo è
impraticabile nei casi stabiliti per legge (exceptions authorized by law) e nel caso in cui
vengano attentati la sicurezza della vita umana o la proprietà (human life and property
exceptions)42
.
Il GAO ha successivamente individuato quattro sotto tipi della categoria di eccezioni
“authorized by law”43
. Si tratta in particolare delle “activities funded with appropriations of
budget authority that do not expire at the end of one fiscal year; activities authorized by
statutes that expressly permit obligations in advance of appropriations, such as contract
authority; activities authorized by necessary implication from the specific terms of duties that
have been imposed on, or of authorities that have been invested in, the agency; obligations
necessarily incident to presidential initiatives undertaken within his constitutional powers”44
.
L'OMB ha invece fornito al governo, con una propria circolare45
, le linee guida da seguire
durante i periodi di funding gap: la sezione 124 della circolare ribadisce che i funzionari del
governo federale “may not incur any obligations that cannot lawfully be funded from prior
appropriations unless such obligations are otherwise authorized by law. Federal officers may
incur obligations as necessary for orderly termination of an agency's functions, but funds may
not be disbursed”. La sezione 124.2 stabilisce inoltre che ogni agenzia federale debba fornire
uno “shutdown plan”: “Agency heads, in consultation with their general counsels, must
develop and maintain plans for an orderly shutdown in the event of the absence of
appropriations”. Negli “shutdown plans” vengono elencate le agenzie che continueranno le
proprie attività e quelle che invece chiuderanno nel periodo di shutdown; le varie agenzie
sono tenute inoltre a fornire tutte le informazioni relative al proprio personale, indicando quali
funzionari verranno sottoposti al regime di furlough e quali invece continueranno a lavorare
(retained o excepted).
Non a caso, l'effetto immediato dello shutdown è il cosiddetto “shutdown furlough”: l'arresto
del governo federale comporta infatti l'automatico congedo di una parte degli impiegati
dell'amministrazione cui si riferisce il funding gap. Si tratta di un “temporary, nonduty,
nonpay status”46
che non determina al contrario, il blocco immediato dei servizi: molti
42 In C. T. BRASS, op. cit., p. 3.
43 In C. T. BRASS, op. cit., p. 3.
44 In C. T. BRASS, op. cit., p. 3.
45 Vedi il testo completo su www.whitehouse.gov/omb/circulars_a11_current_year_a11_toc
46 In C. T. BRASS, op. cit., p. 8.
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impiegati infatti continuano a lavorare senza stipendio e senza la garanzia di essere pagati
successivamente per il lavoro svolto durante il periodo di funding gap47
.
Nei prossimi due paragrafi saranno analizzati gli ultimi due casi di shutdown, ovvero quelli
occorsi durante il primo mandato Clinton (1995-96) e durante il secondo mandato Obama
(2013): in tal modo è possibile mettere in luce gli effetti sostanziali dello shutdown, ovvero le
implicazioni che l’arresto del governo federale comporta sulle government operations e sui
servizi pubblici federali. Si tratta dei due casi di shutdown di più lunga durata (se si esclude lo
shutdown del 1978, durato 18 giorni), caratterizzati da una dura contrapposizione tra poteri –
nel primo caso – e tra Partito Democratico e Partito Repubblicano al Congresso – nel
secondo.
2. Il government shutdown nell'ordinamento statunitense
Dalla mezzanotte ed un minuto del primo Ottobre 2013, il governo degli Stati Uniti ha
interrotto le sue attività, ad eccezione di quelle ritenute “essenziali”, a causa della mancata
approvazione del federal budget48
, ovvero per la mancata approvazione in Senato della
Continuing Appropriations Resolution, 2014 (H.J.Res.59), una proposta di legge relativa alla
determinazione del livello di spesa per la gestione delle attività di alcuni importanti
dipartimenti del governo federale e per l'attuazione dei programmi di spesa federali.
Questa particolare situazione giuridica prende il nome di “government shutdown”49
e può
essere tradotta come “arresto del governo federale”: senza l'approvazione di apposite leggi di
stanziamento (appropriations act) le strutture del governo federale (i dipartimenti e le relative
agencies) sono costrette a chiudere, determinati servizi e programmi di spesa vengono sospesi
o limitati e parte del personale amministrativo viene temporaneamente congedato
(furloughed)50
o continua a lavorare senza stipendio fino a quando non sopraggiungano leggi
47 “Nevertheless, in historical practice, federal employees who have been furloughed under a shutdown
generally have received their salaries retroactively as a result of legislation to that effect”, in C. T. BRASS, op.
cit., p. 8.
48 Vedi F. RAMPINI, “Shutdown, Obama: Ecco cosa succederà. Repubblicani all'apice
dell'irresponsabilità”, Repubblica, 30 Settembre 2013; v. anche “Il Governo degli Stati Uniti chiude”, ilpost.it, 1
Ottobre 2013.
49 Vedi C. T. BRASS, op. cit., p. 1: “if conflict within Congress or between Congress and the President
impedes the timely enactment of annual appropriations acts or continuing resolutions, a government shutdown
may occur.”
50 Vedi M. S. LYNCH, “Sequestration as a Budget Enforcement Process: Frequently Asked Questions”,
Congressional Research Service, February 27, 2013.
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di spesa valide per il nuovo anno fiscale che rimettano in moto le varie government
operations51
.
Utilizzando un termine improprio per la forma di governo presidenziale, il government
shutdown riflette quella che potrebbe essere definita come “crisi di governo”: ciò che viene a
mancare non è però il rapporto di fiducia tra poteri, inesistente nel modello presidenziale,
quanto piuttosto l'autorizzazione di spesa da parte del Congresso, tale da determinare il blocco
temporaneo delle attività di alcune strutture dell'Esecutivo.
Lo shutdown del governo non si verificava da diciassette anni: nel mese di Novembre del
1995, durante il primo mandato Clinton, l'impasse durò sei giorni. Il Presidente e il Congresso
avevano trovato però un accordo della durata di quattro settimane, rinviando di fatto la crisi a
Dicembre. In mancanza di un nuovo accordo, le attività del governo furono bloccate per altri
ventuno giorni. Il braccio di ferro tra il Presidente e i repubblicani, che allora avevano la
maggioranza in Congresso, si concluse con un compromesso solo il 26 Aprile 1996.
In linea di principio, il meccanismo dello shutdown scatta in virtù della previsione
costituzionale secondo la quale “no money shall be drawn from the treasury, but in
consequence of appropriations made by law” (Articolo 1, Sezione IX, Comma 7). Si tratta
della “appropriations clause”, la disposizione costituzionale che attribuisce al Congresso il
cosiddetto potere di spesa (power of the purse).
Tuttavia, è solo con l'Antideficiency Act del 188452
che al governo viene esplicitamente
vietato di eccedere le spese all'infuori dell'ammontare stabilito per legge: “an officer or
employee of the United States Government or of the District of Columbia government may not
– (A) make or authorize an expenditure or obligation exceeding an amount available in an
appropriation or fund for the expenditure or obligation; (B) involve either government in a
contract or obligation for the payment of money before an appropriation is made unless
authorized by law” (31 U.S.C. §1341,1)53
. Si tratta dunque di una legge il cui obiettivo
principale è quello di disporre “l'effettivo controllo della gestione delle spese del Governo, per
prevenire la mancanza di fondi (deficiency) o la richiesta di fondi supplementari, e per fissare
la responsabilità dei funzionari del Governo che incorrono in tali deficiencies o incorrono in
nuove spese senza una previa autorizzazione stabilita per legge”54
.
51 Vedi R. T. MEYERS, “Late Appropriations and Government Shutdowns: Frequency, Causes,
Consequences, and Remedies”, Public Budgeting and Finance, Vol. 17, September 1997, p. 30 e ss..
52 Vedi GAO, “Principles of Federal Appropriations Law”, Third Edition, Volume II, Management
Concepts Press, February 2006, pp. 48 e ss.
53 In http://www.law.cornell.edu/uscode/text/31/1341
54 In GAO, “Principles of Federal Appropriations Law”, Third Edition, Volume II, Management Concepts
Press, February 2006, p. 49, traduzione mia.
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Precedentemente, una legge del 182055
vietava solo ad alcuni dipartimenti di incorrere in
nuove obbligazioni durante i cosiddetti periodi di “appropriations lapse”, ovvero i periodi per
i quali non erano stati autorizzati nuovi fondi. Nel 187056
tale disposizione fu estesa a tutti i
dipartimenti del governo federale mentre con l'Antideficiency Act del 1884 venivano vietati
anche i “voluntary services”. Fino ad allora, infatti, durante i periodi di appropriations lapse
si era fatto ricorso a servizi di volontari che permettevano di dare continuità all'azione di
governo: “if even voluntary services are unlawful, this means that during an appropriations
lapse an affected department must shut down. But frequently, the affected departments used to
stay open, apparently staffed by volunteers”57
. Alcune strutture del governo tendevano poi a
spendere la totalità dei fondi stanziati già nei primi mesi dell'anno fiscale ed erano costrette a
chiedere nuovi finanziamenti nel corso dell'anno fiscale per coprire tali “coercive
deficiencies”58
. In tal modo non si procedeva mai alla chiusura degli uffici del governo e lo
stesso Congresso tendeva poi a ratificare ex post le spese sostenute da quest'ultimo durante i
periodi di appropriations lapse59
.
Nel 1974 il Congresso adottò, come visto, il Congressional Budget and Impoundment Control
Act che stabiliva, per la prima volta, un procedimento congressuale per la formazione del
budget federale (congressional budget process) e autorizzava le camere ad adottare una
risoluzione congiunta sui totali di bilancio (congressional budget resolution). Il Congresso
otteneva così una maggiore capacità di controllo nella definizione delle spese federali ma
entrava potenzialmente in conflitto con il governo poiché la resolution del Congresso poteva
divergere con la proposta di bilancio presidenziale: fino ad allora, infatti, in base al Budget
and Accounting Act del 1921 il Presidente presentava ogni anno una proposta di budget
mentre il Congresso “interveniva su tale progetto senza elaborare scelte alternative”60
.
Il Congressional Budget Act aveva così istituzionalizzato il conflitto tra poteri: “allargando le
responsabilità del Congresso in tema di Budget, il Congressional Budget Act del 1974 non ha
alterato il ruolo del Presidente. Come in passato, il Presidente presenta una proposta di Budget
ogni anno, e il Congresso può accettare o rigettare le sue raccomandazioni. Ma con il
55 Act of May 20, ch. 52, sec. 6, 3 stat. 567, 568 (1820).
56 Act of July 12, 1870, ch. 251, sec. 7, 16 Stat. 230, 251 (1870).
57 In A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.
2/2000, p. 280.
58 L. WILMERDING, P. W. WAGER, “The Spending Power: A History of the Efforts of Congress to Control
Expenditures”, Southern Economic Journal, Vol. 11, n. 1, July 1944, pp. 73-76.
59 Vedi A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.
2/2000, p. 281.
60 In M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e
statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 7.
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Congressional Budget Act del 1974 il Congresso ha un proprio progetto di bilancio, stabilisce
le proprie priorità in tema di spesa e ha le proprie idee su come modulare le entrate e le spese.
Il nuovo sistema ha istituzionalizzato ed allargato il conflitto nel processo di budgeting ad un
livello imprevedibile al momento in cui la legge del 1974 fu approvata”61
.
In queste condizioni, cambiava radicalmente la prospettiva sugli aspetti procedurali relativi
alla formazione del bilancio, concretizzandosi l'ipotesi di ricorso al meccanismo di shutdown
in caso di conflitto insanabile tra poteri. Il 25 Aprile 1980 l'Attorney General Benjamin
Civiletti fornì un'interpretazione restrittiva dell'Antideficiency Act, opponendosi in tal senso
ad una decisione del Comptroller General, il direttore del Government Accountability Office
(GAO), organo del governo federale assimilabile secondo la dottrina italiana alla nostra Corte
dei Conti62
.
Quest'ultimo si era espresso a favore dell'apertura degli uffici di governo durante i periodi di
appropriations lapse mentre Civiletti stabilì che le spese non autorizzate dal Congresso erano,
con le dovute eccezioni63
, illegali e che nei periodi di appropriations lapse le strutture del
governo prive di fondi autorizzati (ovvero in regime di funding gap64
) dovessero chiudere:
“he concluded that under the governing law, government offices were required to close
during a lapse, except as otherwise authorized by law (the emergency exception, and so
forth)”65
.
Il meccanismo di shutdown si inserisce pertanto all'interno del processo di budgeting così
come disciplinato dal Congressional Budget Act del 1974 sebbene, come visto, esso trovi il
suo fondamento giuridico nella appropriations clause e nella norma dell'Antideficiency Act.
La procedura per la formazione del budget federale è stata razionalizzata mediante l'adozione
di un calendario (timetable) che stabilisce tempi e modalità per l'approvazione dell'intero
61 In A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution Press,
2007, p. 19, traduzione mia.
62 “Con l'Act de 1921 fu anche istituito il General Accounting Office (GAO), paragonabile
approssimativamente alla nostra Corte dei conti, con funzioni di ausilio al controllo congressuale sulla gestione
della spesa pubblica”, in M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi,
ricerche e statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 6.
63 “Exceptions would be allowed when there is some reasonable and articulable connection between the
function to be performed and the safety of human life or the protection of property”, in C. T. BRASS, “Shutdown
of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional Research Service, September 25,
2013, p. 3.
64 Vedi J. TOLLESTRUP, “Federal Funding Gap, A Brief Overview”, Congressional Research Service,
September 23, 2013, summary: “The interval during the fiscal year when appropriations for a particular project
or activity are not enacted into law, either in the form of a regular appropriations act or a continuing resolution
(CR), is referred to as a funding gap. Although funding gaps may occur at the start of the fiscal year, they also
may occur any time a CR expires and another CR (or the regular appropriations bill) is not enacted immediately
thereafter. Multiple funding gaps may occur within a fiscal year”.
65 In A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.
2/2000, p. 9.
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bilancio66
. L'arresto del governo federale si verifica così automaticamente il primo di Ottobre,
ovvero all'inizio dell'anno fiscale (prima del 1974 l'inizio dell'anno fiscale era fissato al primo
di Luglio) se in quella data il Congresso non ha concluso l'iter legislativo per il bilancio
federale. Tuttavia, lo shutdown può attivarsi anche ad anno fiscale in corso, non appena
scadono i termini per quelle spese che non sono iscritte a bilancio per l'intero anno fiscale: si
tratta delle cosiddette “interim continuing resolutions” (CRs), provvedimenti che prorogano
temporaneamente gli stanziamenti iscritti nel bilancio dell'anno fiscale precedente. Il ricorso
alle CRs permette, da un lato, di dare continuità all'azione di governo evitando così lo
shutdown all'inizio dell'anno fiscale e, dall'altro, di concludere per tempo il budget process,
lasciando al Congresso e al Presidente ulteriore tempo utile per approvare le spese non ancora
definite per l'intero anno fiscale.
Le spese che devono essere rinnovate entro la fine di ogni anno fiscale rientrano nella
categoria delle discretionary spending: per tali spese, il Congresso deve approvare apposite
leggi di stanziamento annuali (annual appropriations acts) entro il primo Ottobre, ovvero
adottare CRs che devono comunque essere convertite in full-year appropriations laws prima
della loro scadenza o, ancora, reiterare gli stanziamenti temporanei adottando nuove CRs67
.
Lo shutdown segue dunque la mancata approvazione, nei tempi previsti dal Congressional
Budget Act, delle leggi di spesa di carattere annuale e dunque in larga parte è riferibile all'iter
legislativo relativo alle discretionary spending, il cosiddetto appropriations process.
Le “spese discrezionali” coprono però solo un terzo del budget federale mentre i restanti due
terzi del budget sono costituiti dalle direct spending di cui gli entitlement programs
(programmi assistenziali) costituiscono una parte essenziale68
. I livelli di spesa delle direct
66 Vedi M. MESCHINO, “Le procedure del bilancio federale degli Stati Uniti”, Servizio studi, ricerche e
statistiche parlamentari, Camera dei Deputati, Roma, 1981, p. 9.
67 “The federal fiscal year begins on October 1. For agencies and programs that rely on discretionary
funding through annual appropriations acts, Congress and the President must enact interim or full-year
appropriations by this date if many governmental activities are to continue operating. If interim or full-year
appropriations are not enacted into law, the time interval in which agency appropriations are not enacted is
referred to as a “funding gap”. A funding gap also may occur any time that interim funding in a CR expires and
another CR (or regular appropriations bill) is not enacted immediately thereafter”, in C. T. BRASS, “Shutdown of
the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional Research Service, September 25,
2013, p. 2.
68 Generalmente i due terzi del federal budget sono destinati ai programmi assistenziali (entitlements
programs) quali il Medicare, il Medicaid, il Social Security o l'assistenza ai veterani che hanno carattere
permanente. Il Presidente può raccomandare l'introduzione di nuovi benefits o richiedere modifiche nei tetti di
spesa per specifici settori di quei programmi. George W. Bush nel 2005 inserì ad esempio nella sua budget
request il cosiddetto “prescription drug plan” (un sussidio per i medicinali soggetti a prescrizione) all'interno del
programma Medicare. La restante terza parte del budget è destinata invece ai programmi opzionali o
discrezionali (discretionary programs) o a quelle spese che devono essere rinnovate o che richiedono
l'autorizzazione ogni anno, quali ad esempio le spese militari, i finanziamenti alle piccole imprese, il programma
spaziale, ecc.. Per tali programmi il Congresso può decidere di non autorizzare alcuna spesa.
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spending non vengono determinati all'interno dell'annual appropriations process al pari delle
discretionary spending, poiché si tratta di obbligazioni per il governo a carattere permanente69
o pluriennale (cosiddetta mandatory legislation70
). Per tali spese non può determinarsi un
funding gap né, di conseguenza, può attivarsi il meccanismo di shutdown, se non nei limiti in
cui le attività ad esse correlate debbano essere finanziate annualmente: “programs that are
funded by laws other than annual appropriations acts (e. g., entitlements like Social Security
and other mandatory spending) also may be affected by a funding gap, if program execution
relies on activities that receive annually appropriated funding”71
. Si tenga conto che le spese
per programmi assistenziali rinnovate annualmente, cosiddetti appropriated entitlements72
costituiscono il 36-38% del totale dei fondi rinnovati su base annuale anche se l'iter di
approvazione degli appropriated entitlements non segue lo annual appropriations process che
è proprio invece delle discretionary spending73
.
Le direct spending infatti sono definite interamente nel cosiddetto authorizing process, il
procedimento che fa capo alle commissioni parlamentari di merito e a cui si riferiscono in
prima istanza anche le discretionary spending. In effetti, ogni spesa si compone generalmente
di due atti legislativi distinti74
: da un lato vi è lo appropriations act che determina il livello
dei fondi da stanziare, dall'altro vi deve essere una legge che “autorizzi” preliminarmente la
spesa stessa (authority). Tuttavia, come accennato, per le direct spending l'iter legislativo si
conclude all'interno dello authorizing process, poiché è all'interno delle commissioni
69 “The federal government has two distinct budget processes, each with its own path and players. One
involves discretionary spending, controlled by the appropriations process; the other involves direct spending and
revenues, controlled by authorizing and tax legislation”, in A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy,
Process”, Washington, Brookings Insitution Press, 2007, p. 57.
70 Vedi “Mandatory spending. Using Budget Triggers to Constrain Growth”, GAO Report to Congress ,
January 2006: “Mandatory spending refers to outlays resulting from budget authority that is provided in laws
other than appropriations acts, for example, entitlement programs such as Medicare, Food Stamps, and veteran's
pensions. Mandatory spending – like tax expenditures – is governed by eligibility rules and benefits formulas,
which means that funds are spent as required to provide benefits to those who are eligible and wish to
participate. Therefore, unforeseen events such as changes in the economy or additional demands for services can
translate into unanticipated additional program outlays. Congress controls spending for these programs indirectly
by defining eligibility and setting the benefit or payment rules rather than directly trough appropriations acts. On
annual basis, however, mandatory spending is relatively uncontrollable since Congress and the President must
change substantive law in order to further increase or decrease outlays. This makes it more challenging to
constrain costs and to design both triggers and triggered responses”.
71 In C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”, Congressional
Research Service, September 25, 2013, p. 2.
72 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution
Press, 2007, p. 58
73 In B. HENIFF JR., “Entitlements and Appropriated Entitlements in the Federal Budget Process”,
Congressional Research Service, November 26, 2012, p. 1.
74 In M. MESCHINO, op. cit., p. 16.
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competenti per materia che viene stabilito anche il loro livello di spesa75
. Infatti, “le
commissioni di spesa non hanno discrezionalità su questi programmi e non possono stanziare
meno fondi di quelli che il governo è obbligato a pagare”76
. Per quanto riguarda gli
entitlement programs, ad esempio, il Congresso deve solo determinare i criteri di
ammissibilità (eligibility criteria) ovvero stabilire quali categorie di cittadini debbano
rientrare tra i beneficiari e con quali modalità tali benefici debbano essere erogati (payment
formulas)77
: “entitlement spending is based on the eligibility and benefit criteria established
in law, which is under the jurisdiction of the various authorizing committees of the House and
Senate”78
.
Il livello di spesa delle spese opzionali o discrezionali è invece stabilito all'interno delle
Committees on Appropriations della Camera dei Rappresentanti e del Senato, che per tale
motivo vengono considerate dalla dottrina come vere e proprie “power committees”79
: con il
Budget Act del 1974 il processo di appropriations è stato posto al termine dell'approvazione
della resolution che stabilisce il totale di bilancio, lasciando alle sottocommissioni di spesa la
discrezionalità nella modulazione delle spese ma negando la possibilità di eccedere oltre
l'ammontare stabilito. In tal senso, però, la conflittualità all'interno delle Committees on
Appropriations emerge in modo chiaro e rischia di lacerare ulteriormente i rapporti tra
maggioranza e opposizione e tra Congresso e Presidente, alimentando così il rischio di
shutdown.
Tuttavia, la procedura di shutdown può rispondere a dinamiche più ampie che coinvolgono
l'intero budget process: è all'interno delle commissioni competenti per materia, infatti, che
vengono decise le linee di politica economica generali e, sempre più spesso, i livelli di spesa a
cui devono attenersi le stesse appropriations committees. Si tenga infine conto del fatto che il
meccanismo di shutdown scatta anche laddove scadano i termini “autorizzativi” per i fondi di
un determinato programma o di una determinata agenzia di governo: si tratta del cosiddetto
75 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution
Press, 2007, p. 60: “An authorization of discretionary spending is only a license (required by House and Senate
rules) to consider an appropriation. The amount authorized may be spent only to the extent that funds are
appropriated. In contrast, an authorization of direct spending (such as entitlement legislation) either provides
funds or effectively mandates the appropriation of budget resources”.
76 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution
Press, 2007, p. 58, traduzione mia.
77 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington, Brookings Insitution
Press, 2007, p. 57.
78 In B. HENIFF JR., “Entitlements and Appropriated Entitlements in the Federal Budget Process”,
Congressional Research Service, November 26, 2012, p. 1.
79 Si vedano R. J. FENNO JR., “The House Appropriations Committee as a Political System: The Problem
of Integration”, The American Political Science Review, Vol. 56, n. 2, June 1962, pp. 314; “A Concise History
of the House of Representatives Committee on Appropriations”, US Government Printing Office, Washington,
2010.
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“expired authorization shutdown”. Un esempio di expired authorization shutdown è quello
occorso tra il 28 Febbraio e il 2 Marzo del 2010, “when authorization for certain surface
transportation programs and trust funds expired”80
. Circa 2000 dipendenti del Dipartimento
dei Trasporti furono congedati per circa tre giorni, al termine dei quali si è proceduto a
riautorizzare le attività bloccate, mediante l'adozione di un nuovo provvedimento legislativo
con il quale venivano sanate retroattivamente anche le “essential actions” intraprese durante il
periodo di shutdown.
3. Lo shutdown dei Governi Clinton e Obama
Nel corso del Fiscal Year (FY) 1996, durante il primo mandato Clinton, il governo andò in
shutdown per ben due volte, dal 13 al 19 Novembre 1995 e dal 15 Dicembre 1995 al 6
Gennaio 1996, per un totale di 27 giorni di impasse. Si è trattato dello shutdown più lungo e il
primo in assoluto a coinvolgere l'intero governo (tenendo conto delle eccezioni stabilite
dall'Antideficiency Act). I precedenti 15 shutdown, il primo dei quali occorso nel 1976, sono
stati infatti “parziali”, avendo coinvolto solo determinate agenzie o servizi e nella maggior
parte dei casi hanno avuto brevissima durata (anche inferiore alle 24 ore).
Il primo Ottobre 1995 il Congresso non approvò nessuno dei 13 regular appropriations bills
ma fu stabilita una budget authority – mediante una continuing resolution la cui scadenza
venne fissata al 13 Novembre – che evitava di fatto lo shutdown. Nel mese di Ottobre furono
approvati solo due regular appropriations acts: il 3 Ottobre fu approvato il Military
Construction Appropriations Act; il 21 Ottobre fu la volta dello Agricultural, Rural
Development, Food and Drug Administration, and Related Agencies Appropriations Act; lo
Energy and Water Development Act fu approvato invece il 13 Novembre, allo scadere della
CR che stabiliva la budget authority. Lo stesso giorno il Presidente Clinton oppose il veto su
un'altra CR che avrebbe esteso la budget authority fino al primo Dicembre 1995 ma così
facendo, il governo entrò in shutdown81
.
La misura presentata dal Congresso prevedeva infatti tagli al Medicare, la riduzione di alcune
imposte ed altri provvedimenti ostili al programma economico presentato dal Presidente:
“Clinton vetoed that bill and accused Republicans of using cuts in Medicare to pay for tax
80 Vedi C. T. BRASS, “Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects”,
Congressional Research Service, September 25, 2013, p. 1.
81 Vedi J. TOLLESTRUP, “Federal Funding Gap, A Brief Overview”, Congressional Research Service,
September 23, 2013, p. 8.
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reductions that would benefit upper income earners”82
. Il CBO aveva previsto un totale di
spesa pari a 1692 trilioni di dollari per il programma Medicare per il periodo 1996 – 2002:
tale stima superava di 68 miliardi di dollari il dato fornito invece dall'OMB per il medesimo
periodo. Il Congresso, adeguandosi alle stime del CBO, giustificò l'incremento dei tagli per il
Medicare, tagli ai quali Clinton si oppose fermamente, scatenando così l'arresto del governo.
Il 13 Novembre il Presidente pose inoltre il veto su una proposta di legge che avrebbe
temporaneamente innalzato il tetto del debito, nonostante lo speaker della Camera dei
Rappresentanti, il repubblicano Newt Gingrich, avesse precedentemente minacciato di non far
passare tale provvedimento, paventando l'ipotesi di default e cercando così di costringere il
Presidente a ratificare i tagli al programma Medicare. Lo scontro sul tetto del debito può anzi
essere considerata come una delle cause principali dello shutdown, poiché è a partire dal
livello di indebitamento che il governo stabilisce alcune delle sue più importanti decisioni in
tema di politica economica.
Con l'attivazione del meccanismo di shutdown, 800.000 impiegati federali, su un totale di
circa 2 milioni, entrarono in congedo per un periodo di 5 giorni. Il 19 Novembre fu infatti
raggiunto un accordo che poneva temporaneamente fine allo shutdown: tale accordo
prevedeva l'adozione di due CRs che estendevano la budget authority fino al 15 Dicembre: le
agenzie i cui stanziamenti non erano ancora stati rinnovati, furono finanziate per un livello di
spesa pari al 75% dei fondi previsti nel FY 1995 (per un periodo di quattro settimane), mentre
per le altre agenzie federali fu accordato uno stanziamento per il livello più basso stabilito per
le full-year appropriations del FY 1996. L'accordo tra Presidente e Congresso prevedeva
inoltre di avviare un negoziato per la riduzione del deficit al fine di giungere, entro il 2002, al
pareggio di bilancio (balanced budget).
Tra il primo funding gap e il 15 Dicembre furono approvati altri quattro regular
appropriations acts. Si trattava del Department of Transportation and Related Agencies
Appropriations Act, approvato il 15 Novembre; il Treasury, Postal Service, and General
Government Appropriations Act e il Legislative Branch Appropriations Act, approvati il 19
Novembre; il Department of Defense Appropriations Act, approvato il primo Dicembre.
Nel corso del secondo funding gap, occorso tra il 15 Dicembre e il 6 Gennaio 1996, il
Presidente oppose invece il veto sul Department of Interior and Related Agencies
Appropriations Act e sul Department of Veterans Affairs and Housing and Urban
82 Vedi A. SCHICK, “The Federal Budget. Politics Policy, Process”, Washington D. C., Brookings
Insitution Press, 2007, p. 146.
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Development, and Independent Agencies Appropriations Act il 18 Dicembre e sul Department
of Commerce and Related Agencies Appropriations Act il 19 Dicembre.
Il 15 Dicembre non si era ancora raggiunto un accordo per i rimanenti sei regular
appropriations bills ed il negoziato sul piano settennale per il balanced budget fallì: in tal
modo il meccanismo di shutdown fu attivato per la seconda volta a distanza di un mese dal
primo funding gap. Questa volta furono 280.000 gli impiegati federali congedati e lo
shutdown interessò la gran parte dei dipartimenti, “included Commerce, Housing and Urban
Affairs, Interior, Justice, State, and Veterans Affairs”83
. Il 22 Dicembre fu adottata una CR
con la quale venivano garantiti fondi per le pensioni dei veterani e altre misure di previdenza
sociale. Furono infine stanziati fondi per il funzionamento delle strutture di governo nel
Distretto di Columbia.
La mancata approvazione della metà dei regular appropriations bills aveva bloccato le
attività ritenute non essenziali in numerosi settori, sebbene il numero totale degli impiegati
federali congedati fosse nettamente inferiore rispetto a quello registrato durante il primo
funding gap. L'effetto degli shutdowns del 1995-96 si riversò in particolare sui servizi delle
strutture sanitarie federali, alcune delle quali furono costrette a chiudere; il National Institutes
of Health bloccò l'accettazione di nuovi pazienti; i sussidi per i veterani furono tagliati (per
poi essere nuovamente garantiti, come visto, nel corso del secondo funding gap); il Centers
for Disease Control and Prevention cessò il servizio di disease surveillance; furono chiusi 368
tra parchi, musei e monumenti nazionali; 400 agenti di frontiera furono congedati; 200.000
applications per le richieste di passaporto furono annullate; furono bloccati appalti
(contractors) per un ammontare di 3,7 miliardi di dollari (il 20% del totale degli appalti
federali); le Corti federali, infine, avevano congedato temporaneamente parte del loro
personale.
Il secondo funding gap del FY 1996 si concluse in seguito all'adozione di stop gap legislation
ovvero mediante l'adozione di nuove CRs. Il 6 Gennaio fu adottata una nuova CR che
stabiliva la budget authority fino al 26 Gennaio e che permetteva la riapertura delle agenzie,
dei dipartimenti e la riattivazione dei servizi fino ad allora bloccati.
La crisi si risolse definitivamente il 26 Aprile, quando lo appropriations process venne portato
a termine mediante l'adozione di apposite permanent appropriations, mentre il 26 Gennaio fu
trovato l'accordo per il balanced budget: il Presidente e il Congresso arrivarono ad un
83 In A. HILL, “The Shutdown and the Constitution”, in Political Science Quarterly, Volume 115, n.
2/2000, p. 278.
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compromesso per un piano settennale che prevedeva modesti tagli di spesa e l'aumento di
alcune imposte.
Il piano settennale bloccava di fatto la riforma sanitaria voluta da Clinton ma al termine dello
shutdown l'opinione pubblica premiò comunque l'operato del Presidente. La stragrande
maggioranza degli americani accusò infatti i repubblicani ed in particolare Newt Gingrich di
aver “generato una crisi inutile”84
: “majority of Americans felt that the impasse had been the
result of Republican obstinacy”85
.
La crisi si sarebbe ripetuta diciassette anni più tardi, nell'Ottobre del 2013, nel corso del
secondo mandato Obama. Ancora una volta l'attrito ha riguardato il sistema di finanziamento
di una parte del sistema sanitario nazionale. Il primo Ottobre 2013 il 113esimo Congresso
americano non ha approvato il FY 2014 poiché il Senato, a maggioranza democratica, ha
respinto la Continuing Appropriations Resolution 2014, un provvedimento omnibus con il
quale si intendeva stabilire alcune CRs per l'anno fiscale 2014, compresi gli stanziamenti dei
fondi annuali per il Patient Protection and Affordable Care Act, il programma sanitario
adottato dall'amministrazione Obama il 23 Marzo 2010. L'Affordable Care Act (ACA)
altrimenti conosciuto come “Obamacare”, prevede anzitutto la riduzione dei costi per
l'accesso al servizio sanitario nazionale e disciplina il mercato delle assicurazioni sanitarie,
stabilendo che tutti i cittadini americani siano coperti da un'assicurazione sanitaria. In
mancanza di un'assicurazione sanitaria, si è obbligati al pagamento di una “multa” pari all'1%
del proprio reddito (multa che salirà al 2,5% del reddito nel 2016). La Corte Suprema ha
espresso un giudizio positivo di costituzionalità nei confronti dell'Obamacare, stabilendo che
l'obbligo di stipulare una polizza assicurativa rientri nel cosiddetto tax power del governo86
.
I repubblicani alla Camera hanno presentato un emendamento alla Continuing Appropriations
Resolution del 2014 (cosiddetto Scalise Amendment) con il quale si è cercato di
“definanziare” il Patient and Affordable Care Act e il Titolo I e il paragrafo B del Titolo II
dello Health Care and Education Reconciliation Act del 2010 (le due parti di cui si compone
l'Obamacare). Il Senato, nell'ambito del reconciliation process (il passaggio delle proposte di
legge di bilancio da una camera all'altra) ha rimosso l'emendamento proposto dei
repubblicani, rinviando alla Camera un “clean bill”.
84 In “Il Governo degli Stati Uniti chiude”, ilpost.it, 1 Ottobre 2013.
85 Vedi “Blame for Both Sides as Possible Government Shutdown Approaches”, Pew Research – Center
for the People & the Press, 23 Settembre 2013.
86 Vedi C. BOLOGNA, “Dall'approvazione della riforma sanitaria alla decisione della Corte Suprema: la
parabola (inconclusa) dell'Obamacare”, Forum di Quaderni Costituzionali, 15 Ottobre 2012, p. 24.
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La Camera dei Rappresentanti ha inserito allora un altro emendamento con il quale si
intendeva rinviare di un anno l'esecuzione dell'ACA. Il 29 Settembre però il Senato ha
rimosso il nuovo emendamento, votando un nuovo “clean bill”. I repubblicani della Camera
hanno emendato una terza volta la proposta di legge, tentando di eliminare dall'ACA lo
individual mandate, cioè l'obbligo di assicurazione sanitaria87
, ma anche in quel caso non
hanno raggiunto alcun accordo coi democratici del Senato, facendo fallire di fatto lo
appropriations process.
Il mancato passaggio del Continuing Appropriations Bills 2014 ha così determinato l'arresto
del governo federale. Il deputato Steve King (R-IO) ha dichiarato che lo shutdown avrebbe
permesso ai repubblicani di raggiungere lo scopo di “definanziare” l'Obamacare poiché ciò
avrebbe messo pressione al Governo anche in ragione del fatto che, secondo le stime del
CBO, il 17 Ottobre si sarebbero esaurite le misure straordinarie prese dal Tesoro il 19 Maggio
2013 per evitare di sforare il tetto del debito (debt ceiling)88
ed entro il 22 Ottobre o all'inizio
di Novembre, senza un accordo sul nuovo debt limit, gli Stati Uniti sarebbero entrati in
default89
.
Tuttavia, alcune parti dell'Obamacare hanno cominciato a dispiegare i loro effetti proprio a
partire dal primo Ottobre 2013, poiché finanziate e autorizzate da precedenti “authorized” e
“mandatory” spending. Al pari dello shutdown del 1995, anche quello del 2013 è stato
“totale”: la Continuing Appropriations Resolution 2014 prevedeva infatti il rinnovo degli
stanziamenti di numerose federal agencies. In particolare, sarebbero stati reiterati i fondi
stanziati dallo Agriculture, Rural Development, Food and Drug Administration, and Related
Agencies Appropriations Act del 2013; dal Commerce, Justice, Science, and Related Agencies
Appropriations Act del 2013; nel Department of Defense Appropriations Act del 2013; dal
Department of Homeland Security Appropriations Act del 2013; dal Military Construction
and Veterans Affairs and Related Agencies Appropriations Act del 2013 e dal Full-Year
Continuing Appropriations Act del 2013.
Tra il 2 e l'8 Ottobre, la Camera dei Rappresentanti ha presentato una serie di proposte di
legge volte ad assegnare i fondi alle agenzie colpite da shutdown per rimettere in moto le
government operations ritenute comunque essenziali. Si trattava in particolare della National
87 Vedi C. BOLOGNA, “Dall'approvazione della riforma sanitaria alla decisione della Corte Suprema: la
parabola (inconclusa) dell'Obamacare”, Forum di Quaderni Costituzionali, 15 Ottobre 2012, p. 7.
88 Vedi M. R. LEVIT, C. T. BRASS, TH. J. NICOLA, D. NUSCHLER, “Reaching the Debt Limit: Background
and Potential Efects on Government Operations”, Congressional Research Service, 19 Settembre 2013.
89 Si vedano J. WEISMAN, A. PARKER, “Republicans Back Down, Ending Crisis Over Shutdown and Debt
Limit”, New York Times”, 16 Ottobre 2013 e “US shutdown: Barack Obama warns of default danger”, BBC
News, 3 Ottobre 2013.
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Institutes of Health Continuing Appropriations Resolution, 2014; della District of Columbia
Continuing Appropriations Resolution, 2014; della National Park Service Operations,
Smithsonian Institution, National Gallery of Art, and United States Holocaust Memorial
Museum Continuing Appropriations Resolution, 2014; della Pay Our Guard and Reserve Act;
della Veterans Benefits Continuing Appropriations Resolution, 2014; della Special
Supplemental Nutrition Program for Women, Infants, and Children Continuing
Appropriations Resolution, 2014; della Federal Emergency Management Agency Continuing
Appropriations Resolution, 2014; della Food and Drug Administration Continuing
Appropriations Resolution, 2014 e della Head Start Continuing Appropriations Resolution,
2014. Come nel 1995, l'amministrazione ha voluto dare la priorità ai servizi sanitari, alla
difesa, alle pensioni dei veterani e alle strutture del governo nel Distretto di Columbia.
L'11 Ottobre la senatrice Susan Collins (R-ME) ha presentato una proposta di legge con la
quale si intendeva innalzare il tetto del debito e terminare lo shutdown: la proposta fu respinta
dai democratici al Senato poiché questa avrebbe comportato un limite al totale del budget
(size of budget) per i successivi sei mesi (cosiddetto budget sequestration).
Il 10 Ottobre il Presidente Obama ha incontrato i deputati repubblicani ma non è riuscito a
strappare un accordo. Lo shutdown è terminato solo il 17 Ottobre, grazie ad un accordo tra il
leader di maggioranza e quello di minoranza al Senato, rispettivamente Harry Reid (D-NV) e
Mitch McConnell (R-KY). L'accordo ha previsto l'adozione di stop gap legislation la cui
scadenza è fissata al 15 di Gennaio, “at a sequestration level” e una sospensione al limite di
indebitamento fino al 7 Febbraio. L'atto con il quale è stato superato lo shutdown prende il
nome di Continuing Appropriations Act, 2014, ed è un accorpamento della stop gap
legislation cui si è appena accennato e del No Subsidies Without Verification Act, una legge
approvata nel Luglio del 2013 che ha stabilito alcuni parametri relativi all'esecuzione
dell'Obamacare.
Al termine dello shutdown, il Presidente è riuscito a convincere l'opinione pubblica, al pari di
Clinton, che la crisi sia stata causata dai repubblicani90
. La previsione del deputato
repubblicano Steve King si è così rivelata errata: i repubblicani non hanno ottenuto né il
rinvio né il definanziamento dell'Obamacare, contribuendo così al pieno successo
dell'amministrazione Obama: “Republicans said they would shut down the government, or,
90 In S. HEAVEY, “More would blame Republicans for government shutdown: poll”, Reuters, 30 Ottobre
2013.
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once it was shut down, they would refuse to open the government unless they got each one of
these things. Of all of these things that they demanded, they got none of them!”91
.
Il meccanismo di shutdown è ritenuto inopportuno ed economicamente dannoso da una larga
maggioranza degli elettori americani. La Camera dei Rappresentanti ha presentato a tal
proposito nel 2011 e all'inizio del 2013 una proposta di legge volta a prevenire lo shutdown e
a limitarne gli effetti. Si tratta del cosiddetto “Government Shutdown Prevention Act”: con
esso si intende stabilire che nei periodi di funding gap i programmi Medicare, Medicaid e la
Social Security siano comunque attivati, mentre se lo shutdown colpisce il Dipartimento della
Difesa, questo può comunque utilizzare il 90% dei fondi stabiliti nell’anno fiscale precedente.
La proposta di legge prevede poi che gli impiegati debbano comunque essere pagati durante i
periodi di shutdown ma solo per il 75% del loro stipendio.
91 In “Shutdown in one incredible graphic”, The Huffington Post, 17 Ottobre 2013.