2013ISSN 1238-6464ISBN 978-952-227-759-6 (painettu) ISBN 978-952-227-760-2 (verkkojulkaisu)

2M a a s e u t u p o l i t i i k a n y h t e i s t y ö r y h m ä n j u l k a i s u j a

www.maaseutupolitiikka.fi

Maaseutupolitiikan yhteistyöryhm

än julkaisujaU

uden lähidemokratian aika –

Närdem

okrati för en ny tid2013

2

Uuden lähidemokratian aika – Närdemokrati för en ny tid on kaksikielinen artikkelikokoelma, jossa tarkastellaan käynnissä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen mukanaan tuomaa suurta demokraattista muutosta.

Kuntauudistus vähentää merkittävästi kunnallisten luottamushenkilöiden määrää. Edustukselli-sen demokratian ohentuessa lähidemokratian merkitys korostuu. Edustuksellisen demokratian harvenemisen vaikutukset koskettavat erityisesti maaseutualueita.

Artikkeleissaan kirjoittajat avaavat keskustelua lähidemokratian kehittämistarpeista ja esittävät konkreettisia vaihtoehtoisia toimintamalleja lähidemokratian uudelleen järjestämiseksi erityi-sesti maaseutualueilla. Kirjassa teemaa lähestytään muun muassa eliitin ja massojen välisten valtasuhteiden, muuttuvan paikallisuuden sekä kunta- ja palvelurakennereformien näkökulmas-ta. Lähidemokratian turvaamiseksi ja järjestämiseksi esitetään vaihtoehtoisia toimintamalleja: toimivaltaista kunnanosademokratiaa, kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan välisten suh-teiden uudelleen järjestämistä, lähivaikuttamisen kehittämistä osana arjen elämänpolitiikkaa, tekemisen demokratiaa ja deliberatiivista demokratiaa.

Artikkelikokoelma koostuu kahdeksasta suomen- tai ruotsinkielisestä artikkelista. Kirjan jokaista artikkelia seuraa käännöskielinen tiivistelmä.

Uuden lähidemokratian aika – Närdemokrati för en ny tid är en samling artiklar på två språk som handlar om den pågående kommun- och strukturreformen och den stora förändring i fråga om demokrati som den för med sig.

I och med kommunreformen minskar antalet kommunala förtroendevalda markant. När den representativa demokratin uttunnas ökar betydelsen av närdemokrati. Följderna av att den re-presentativa demokratin tunnas ut drabbar särskilt landsbygdsområdena.

I artiklarna öppnar författarna debatten kring behovet att utveckla närdemokratin och presen-terar konkreta alternativa handlingsmodeller för omorganisering av närdemokratin, särskilt på landsbygden. I boken närmar man sig ämnet bl.a. genom maktförhållandena mellan eliten och massorna, den föränderliga lokala dimensionen samt ur kommun- och strukturreformens syn-vinkel. För att närdemokratin ska kunna tryggas och organiseras föreslås följande alternativa handlingsmodeller: kommundelsdemokrati med makt, omstrukturering av förhållandet mellan kommunalförvaltning och medborgaraktiviteter, utveckling av inflytandet på gräsrotsnivå som en del av vardagens livspolitik, aktivitetsdemokrati och deliberativ demokrati.

Artikelsamlingen består av sammanlagt åtta artiklar. Artiklarna är skrivna på antingen finska eller svenska. Varje artikel följs av ett referat på det andra språket.

Uuden lähidemokratian aikaNärdemokrati för en ny tid

Mari Kattilakoski, Peter Backa (toim.)

Uuden lähidemokratian aikaNärdemokrati för en ny tid

Mari Kattilakoski & Peter Backa (toim.)

Julkaisusarja: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 2/2013

Julkaisija: Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä

Ulkoasu:John Zetterborg

Taitto:Paula Karjalainen/Juvenes Print

Painopaikka:Suomen yliopistopaino Oy Juvenes Print, Tampere 2013

ISSN 1238-6464ISBN 978-952-227-759-6 (painettu) ISBN 978-952-227-760-2 (verkkojulkaisu)

Sisällysluettelo

Tiivistelmä........................................................................................................................... 5Sammandrag..........................................................................................................................6Summary..............................................................................................................................7Esipuhe.............................................................................................................................9Förord.........................................................................................................................10Johdanto..................................................................................................................... 11Inledning.....................................................................................................................12

Hannu Katajamäki Toimivaltaisen kunnanosademokratian aika.............................................................................................13

Eero Uusitalo Kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan uusi suhde................................................................................23

Peter Backa Demokratin, makteliterna och massan............................................................................................31

Ilkka Pyy ja Pertti Rannikko Lähivaikuttaminen ja muuttuva paikallisuus...........................................................................................46

Juha Kuisma Tekemisen demokratia on tulossa...............................................................................................59

Kjell Andersson Från bondförnuft till governance. Den finländska närdemokratins stora utmaningar – men också goda utgångspunkter – i det senmoderna....................................................................................67

Mari Kattilakoski ja Liisa Heinämäki Lähidemokratian turvaaminen sosiaali- ja terveyspalveluissa...............................................................77

Marina Lindell Mot bättre och mer demokratiska beslut? – en studie om deliberativa mini-demos inverkan och roll i det demokratiska beslutsfattandet......................................................................................86

Kirjoittajat........................................................................................................................100

5

JulkaisijaMaaseutupolitiikan yhteistyöryhmä

Avainsanatlähidemokratia,kunta- ja palvelurakenneuudistus, maaseutu, paikallisyhteisöt, kansalaistoiminta

TekijäMari Kattilakoski & Peter Backa (toim.)

JulkaisusarjaMaaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 2/2013

Julkaisun nimiUuden lähidemokratian aika - Närdemokrati för en ny tid

IlmestymisajankohtaToukokuu 2012

ISBN 978-952-227-759-6(painettu) ISBN 978-952-227-760-2(verkkojulkaisu)

ISSN 1238-6464 Kokonaissivumäärä102

Julkaisun kuvaus

Lähidemokratia-antologia on artikkelikokoelma, jossa tarkastellaan demokratiassa tapahtuneita muutoksia ja erityisesti lähidemokratian kehittämistarpeita kunta- ja palvelurakennemuutokseen yhteydessä. Käynnissä oleva kuntauudistus vähentää kunnallisten luottamushenkilöiden määrää jopa kolmannekseen nykyisestä. Edustuksellisen demokratian ohene-minen vaatii lähidemokratian järjestämistä uusin tavoin. Käsillä oleva artikkelikokoelma avaa keskustelua lähidemokratian kehittämistarpeista sekä esittää konkreettisia vaihtoehtoisia toimintamalleja lähidemokratian uudelleen järjestämiseksi.

Julkaisun kahdeksan artikkelia käsittelevät lähidemokratiaa muun muassa eliitin ja massojen välisten valtasuhteiden, muut-tuvan paikallisuuden sekä kunta- ja palvelurakennereformin lähtökohdista. Lähidemokratian turvaamiseksi ja järjestämiseksi esitetään vaihtoehtoisia toimintamalleja: toimivaltaista kunnanosademokratiaa, kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan välisten suhteiden uudelleen järjestämistä, lähivaikuttamisen kehittämistä osana arjen elämänpolitiikkaa, tekemisen de-mokratiaa ja deliberatiivista demokratiaa.

Tiivistelmä

6

UtgivareLandsbygdspolitiska samarbetsgruppen

Nyckelordnärdemokrati, kommunreform, landsbygd, lokalsamhälle, medborgaraktivitet

ForfattareMari Kattilakoski & Peter Backa (red.)

Seriens nummer2/2013

PublikationUuden lähidemokratian aika - Närdemokrati för en ny tid

UtgivningsdatumMaj 2013

ISBN 978-952-227-759-6(häftad)

ISBN 978-952-227-760-2(PDF)

ISSN 1238-6464 Sidantal102

Beskrivning av publikationen

Antologin om närdemokrati är en artikelsamling där man granskar de förändringar som skett i demokratin och speciellt behoven att utveckla närdemokratin i samband med reformen av kommun- och servicestrukturen. Den pågående kom-munreformen kan minska antalet kommunala förtroendevalda ned till en tredjedel av det nuvarande antalet. Uttunningen av den representativa demokratin kräver att närdemokratin organiseras på ett nytt sätt. Artikelsamlingen öppnar en debatt om behoven att utveckla närdemokratin och föreslår konkreta, alternativa modeller för omorganisering av närdemokratin.

De åtta artiklarna i publikationen behandlar närdemokratin utgående från bl.a. maktförhållandena mellan eliten och mas-sorna, förändringen i det lokala samt reformen av kommun- och servicestrukturen. För tryggandet och organiseringen av närdemokratin föreslås alternativa modeller: en behörig kommundelsdemokrati, omorganisering av förhållandena mellan kommunalförvaltningen och medborgarverksamheten, utveckling av det lokala inflytandet som en del av vardagslivspolitiken, aktivitetsdemokrati och deliberativ demokrati.

Sammandrag

7

PublisherRural Policy Committee

Keywordsgrassroots democracy, local government and service reform, rural area, local communities, civic activity

AuthorMari Kattilakoski & Peter Backa (ed.)

Serial number2/2013

PublicationThe Era of Grassroots Democracy

Date of publicationMay 2013

ISBN 978-952-227-759-6(Printed)

ISBN 978-952-227-760-2(PDF)

ISSN 1238-6464 Number of pages102

Description of the publicationThe anthology ‘Grassroots democracy’ is a collection of articles reviewing the changes that have occurred in democracy, and more specifically the needs for developing grassroots democracy in connection with the restructuring of municipali-ties and services in Finland. The ongoing reform in local government structures will cut the numbers of elected officials in municipalities by up to one-third of the current level. The cutbacks in representative democracy will require reorganisation of grassroots democracy in new ways. This collection of articles opens up discussion on the needs for developing grassroots democracy and proposes concrete alternative operating models for reorganising it.

The eight articles in the publication discuss grassroots democracy from the starting points of authority relationships between the élite and the masses, the changing local approach, and the reform to restructure municipalities and services, among others. Alternative operating models are proposed for securing and organising grassroots democracy, such as competent democracy in parts of municipalities, the reorganisation of the relationships between municipal self-government and civic activity, the development of close-range influence as part of everyday life policy, doing democracy and deliberative democracy.

Summary

8

9

EsipuheSuomessa on meneillään jatkuva rakenteellinen muutos. Laajassa maassamme on elinolojen ja elinkeinojen muutosten myötä väestö kouluttautunut, keskittynyt ja muuttunut merkittävästi ikärakenteeltaan. Olemme yleisissä kehityslinjoissamme seuranneet samantyyppistä linjaa kuin mihin Suomea kehittyneemmissä maissa on jouduttu sopeutumaan.

Kehityksen kulkua pyritään jatkuvasti ohjaamaan ja muutosten vaikutuksia lieventämään. Väestön ikärakenteen muuttuessa on oleelliseksi kehittämisfilosofiaksi valikoitumassa paikkaperusteinen kehit-tämistapa. Osaava, kokenut ja kehittämiskykyinen kansamme pystyy ja haluaa rakentaa tulevaisuuden yhteiskuntaa paikallisen osaamisen, kyvykkyyden ja resurssien pohjalta. Näistä lähtökohdista myös yhä useampi kehittynyt maa lähestyy tulevaisuustyötään.

Uuden kehittämistavan, paikkaperusteisen politiikan oleellinen osa on lähidemokratian käyttöönotto. Meillä Suomessa lähidemokratiasta on keskusteltu jo kauan mutta toimivia malleja on vähän käytössä. Tässä kirjassa kuvataan lähidemokratian taustaa, sovelluksia ja tähän mennessä saavutettuja tuloksia. Kirjan kirjoittajina ovat maamme eturivin tutkijat ja lähidemokratian asiantuntijat.

Tämän kirjan kirjoittamisen lähtökohtana on toiminut halu saada tutkimuksesta kokeiluja ja kokeiluista hyviä käytäntöjä. Paikallisen kehittämisen tärkeys yhdessä käynnissä olevan kuntauudistusprosessin kanssa on syy Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmälle osallistua tähän keskusteluun ja tuoda siihen lisää näkökulmia.

Suomi on laaja, monikulttuurinen ja monikielinen valtakunta. Tämän kirjan artikkelit jakautuvat kah-delle pääkielellemme. Kirjoittajat ovat käyttäneet omaa äidinkieltään, jotta kulttuurilliset ja alueelliset näkökohdat tulisivat hyvin valotetuiksi. Kirjan jokaista artikkelia seuraa toiselle kotimaiselle kielelle käännetty tiivistelmä.

Lämmin kiitos kirjoittajille ja muille kirjan tekoon osallistuneille. Erityiskiitos kirjan toimittamisesta kuuluu Mari Kattilakoskelle ja Peter Backalle!

Toivon kiintoisaa, pohdiskelevaa ja uusia ajatuksia synnyttävää lukuhetkeä!

Helsingissä 5.3.2013Heikki AurasmaaMaaseutupolitiikan yhteistyöryhmän pääsihteeri

10

FörordI Finland pågår en ständig strukturell förändring. I vårt vidsträckta land har befolkningen i takt med förändringarna i levnadsförhållandena och näringslivet utbildat sig, koncentrerats och avsevärt förändrats till sin åldersstruktur. Vi har i vår allmänna utveckling följt samma linje som man har varit tvungen att anpassa sig till i mer utvecklade länder än Finland.

Att styra utvecklingens gång och lindra konsekvenserna av förändringarna är något som ständigt eftersträvas. I och med att befolkningens åldersstruktur förändras, utkristalliseras den platsbaserade utvecklingsmetoden till en väsentlig utvecklingsfilosofi. Vårt kunniga, erfarna och utvecklingsdugliga folk kan och vill bygga upp det framtida samhället utifrån lokal kunskap och skicklighet och lokala resurser. Från dessa utgångspunkter tar också allt fler utvecklade länder itu med sitt framtidsarbete.

En väsentlig del av den nya utvecklingsmetoden, den platsbaserade politiken, är införandet av närde-mokrati. I Finland har vi redan länge diskuterat närdemokratin, men få fungerande modeller tillämpas. I denna bok beskrivs närdemokratins bakgrund, tillämpningar och hittills uppnådda resultat. Boken har skrivits av vårt lands främsta forskare och experter på närdemokrati.

Utgångspunkten för utarbetandet av denna bok har varit viljan att få erfarenheter från forskning - och från erfarenheterna god praxis. Vikten av lokal utveckling, tillsammans med den pågående kommun-reformprocessen, är en orsak för Landsbygdspolitiska samarbetsgruppen att delta i denna debatt och tillföra den ytterligare aspekter.

Finland är ett vidsträckt, mångkulturellt och flerspråkigt land. Artiklarna i denna bok fördelar sig på våra två nationalspråk. Skribenterna har använt sitt eget modersmål för att de kulturella och regionala aspekterna ska bli välbelysta. Efter varje artikel följer ett sammandrag som har översatts till det andra inhemska språket.

Ett varmt tack till skribenterna och alla andra som har deltagit i utarbetandet av boken. Ett särskilt tack till Mari Kattilakoski och Peter Backa för redigeringen av boken!

Jag önskar läsaren en intressant och reflekterande läsestund som väcker nya tankar!

Helsingfors den 5 mars 2013Heikki AurasmaaGeneralsekreterare för Landsbygdspolitiska samarbetsgruppen

11

JohdantoKäynnissä oleva kunta- ja palvelurakenneuudistus merkitsee suurta demokraattista muutosta. Kuntako-kojen kasvu vähentää kunnallisten luottamushenkilöiden määrää jopa kolmannekseen. Hallinnollisten alueiden kasvaessa kasvavat myös etäisyydet päättäjien ja kansalaisten välillä. Tämä korostuu maaseu-tualueilla, jossa maantieteelliset etäisyydet ovat pitkiä ja edustuksellinen demokratia harvaa. Kuntako-kojen kasvaessa kasvaa myös kuntien sisäinen heterogeenisyys, mikä edellyttää erilaisten olosuhteiden tunnistamista ja huomioimista alueiden kehittämisessä.

Demokratian turvaaminen suurenevissa hallintorakenteissa vaatii kansalaisten ja paikallisyhteisöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien vahvistamista omaa aluetta koskevassa päätöksenteossa. Edustuksellisen demokratian oheneminen synnyttää tarpeen lähidemokratian kehittämiselle ja uudel-leen järjestämiselle. Lähidemokratian turvaamiseksi tulee kuntien ja kansalaistoiminnan kumppanuutta tiivistää ja päätösvaltaa hajauttaa sovituilta osin paikallisyhteisöille itselleen.

Käsillä oleva antologia ja sen kahdeksan artikkelia vastaavat haasteeseen avaamalla ja syventämällä keskustelua lähidemokratiasta erityisesti maaseutualueiden näkökulmasta. Artikkeleissa esitetään myös konkreettisia vaihtoehtoisia toteuttamismalleja lähidemokratian varmistamiseksi suurenevissa hallinnollisissa rakenteissa.

Aluetieteen professori Hannu Katajamäki nostaa esiin toimivaltaisen kunnanosademokratian mallin ja paikkaperustaisen politiikan tarpeen. Artikkelissa luodaan katsaus myös Ruotsin kunnanosahallinnon ja Yläkemijoen aluelautakunnan kokemuksiin. Professori Eero Uusitalo kirjoittaa kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan uuden suhteen välttämättömyydestä ja esittää niin ikään ratkaisuja lähidemokratian uudelleen järjestämiseksi. Erityisasiantuntija Peter Backa tarkastelee eliitin ja massojen välisiä valtasuh-teita eliittiteorian, postdemokratian ja kuntareformin valossa.

Yliopistonlehtori Ilkka Pyy ja professori Pertti Rannikko analysoivat muuttuvaa paikallisuutta ja lähidemo-kratian suhteutumista tähän. Kirjoittajat pohtivat lähivaikuttamisen kehittämistä arjen elämänpolitiikkana. Kylien liiketoiminta-asiamies Juha Kuisma pureutuu tekemisen demokratiaan kylätoiminnan kokemusten valossa. Professori Kjell Andersson analysoi maamme demokraattista kehitystä aina agraarisesta yhte-näisvaltiosta hajautetun kuntarakenteen kautta myöhäismodernistiseen valtioon.

Tutkijat Mari Kattilakoski ja Liisa Heinämäki avaavat lähidemokratian problematiikkaa ja kehittämis-mahdollisuuksia sosiaali- ja terveyspalvelujen suurenevissa hallintorakenteissa. Tutkija Marina Linden käsittelee deliberatiivisen demokratian perusteita ja toimintamallin käyttökelpoisuutta demokraattisessa päätöksenteossa.

12

InledningDen pågående kommun- och servicestrukturreformen innebär en stor demokratisk förändring. Kom-munernas ökade storlek kan minska antalet kommunala förtroendevalda ned till en tredjedel. När de administrativa områdena växer, växer också avstånden mellan beslutsfattare och medborgare. Detta accentueras i landsbygdsområdena, där de geografiska avstånden är långa och underlaget för den representativa demokratin är glest. När kommunerna blir större, blir de också mer heterogena, vilket kräver att olika förhållanden identifieras och beaktas i utvecklingen av regionerna.

Tryggandet av demokratin i de allt större förvaltningsstrukturerna kräver att medborgarnas och lokal-samhällets möjligheter att delta och påverka stärks i det beslutsfattande som gäller deras eget område. När den representativa demokratin tunnas ut, uppstår ett behov att utveckla och omorganisera närdemo-kratin. I syfte att trygga närdemokratin bör partnerskapet mellan kommuner och medborgarverksamhet intensifieras och beslutanderätten i tillämpliga delar decentraliseras till lokalsamhället.

Denna antologi och de åtta artiklarna i den antar utmaningen genom att öppna och fördjupa debatten om närdemokratin, speciellt ur landsbygdsområdenas perspektiv. I artiklarna föreslås också konkreta, alternativa genomförandemodeller för säkerställande av närdemokratin i de allt större administrativa strukturerna.

Hannu Katajamäki, professor i regionalvetenskap, lyfter fram en modell för en behörig kommundelsde-mokrati och behovet av en platsbaserad politik. I artikeln ges också en översikt över kommundelsför-valtningen i Sverige och Yläkemijoki områdesnämnds erfarenheter. Professor Eero Uusitalo skriver om nödvändigheten av ett nytt förhållande mellan kommunalförvaltningen och medborgarverksamheten och föreslår också lösningar för en omorganisering av närdemokratin. Specialsakkunnig Peter Backa granskar maktförhållandena mellan eliten och massorna i ljuset av elitteorin, postdemokratin och kom-munreformen.

Universitetslektor Ilkka Pyy och professor Pertti Rannikko analyserar hur det lokala förändras och närde-mokratin i relation till det. Skribenterna begrundar utvecklingen av det lokala inflytandet som vardags-livspolitik. Juha Kuisma, ombudsman för affärsverksamheten i byarna, går in på aktivitetsdemokrati i ljuset av erfarenheterna från byaverksamheten. Kjell Andersson analyserar den historiska utvecklingen av Finlands demokrati från en agrar enhetsstat, via en spridd kommunstruktur, till en senmodern stat.

Forskarna Mari Kattilakoski och Liisa Heinämäki benar ut problematiken i närdemokratin och utveck-lingsmöjligheterna i de växande förvaltningsstrukturerna för social- och hälsovårdstjänsterna. Forskaren Marina Lindell behandlar grunderna i deliberativ demokrati och modellens användbarhet i det demo-kratiska beslutsfattandet.

13

Hannu Katajamäki

Toimivaltaisen kunnanosademokratian aikaYhteiskunnat ovat alun perin organisoituneet paikallisyhteisöjensä kautta. Niistä ovat muodostuneet kunnat, maakunnat ja valtiot. Suomen kaltaisessa pienen väestön, vaihtelevan asukastiheyden ja suuren maantieteen maassa kansalaisten hyvän elämän edellytysten turvaaminen on vaatinut erityisen vahvaa paikallisuutta. (Katajamäki 1988).

Pienten yhtenäiskuntien perinne

Kun Suomessa perustettiin 1860-luvulla kunnat, edellytettiin, että maaseudulla seurakuntien ja kuntien rajat ovat samoja. Osassa maata, esimerkiksi Hämeessä, haluttiin seurakuntia pienentää, jolloin vastaavasti kunnista tuli pieniä (Leinamo 2012). Vasta 1920-luvulla seurakuntien ja kuntien samanrajaisuuden vaati-muksesta luovuttiin (Soikkanen 1966). Siihen mennessä pienet kunnat olivat kuitenkin jo ehtineet syntyä.

Aina 1970-luvun alkuun asti haluttiin myös kaupungit ja maaseudut pitää kuntajaotuksella erillisinä. Suomen kunnat olivat 1970-luvulle asti pieniä ja yhdyskuntarakenteeltaan yhtenäisiä. Perusmallina oli pääkeskus ja sen muodostama välitön vaikutusalue, josta käsin asiointi oman kunnan pääkeskuksessa oli vaivatonta.

Suomen kunnallishallinnon malliksi vakiintui yhtenäiseen ja keskitettyyn hallintoon perustuva käytäntö. Tämä menettely takasi kansalaisille omissa pienissä kunnissaan kohtuullisen tasapuoliset palvelut. Myös alueellinen demokratia toimi, sillä kuntien pienimpienkin osa-alueiden asukkaiden äänet riittivät omien edustajien saamiseen kotikunnan päättäviin elimiin.

Jonkin verran vapaaehtoisia kuntaliitoksia tehtiin 1960-luvun lopussa ja 1970-luvun alussa (Kataja-mäki 1979). Pian tahti harveni, kunnes uusi vaihe alkoi vasta 2000-luvulla, kun tavoitteeksi asetettiin aikaisempaa selvästi suuremmat kunnat. Ajatuksena on, että suuremmat kunnat pystyvät pieniä kuntia paremmin selviytymään väestön vanhenemisesta aiheutuvista hoiva- ja palveluvelvoitteista. Suomeen onkin jo syntynyt ja jatkossa todennäköisesti syntyy entistä enemmän yhdyskuntarakenteeltaan mo-nimuotoisia, useiden vanhojen peruskuntien muodostamia uusia kuntia. Tällaisista kunnista ei ole Suomessa aikaisempia kokemuksia. Kunnallisen demokratian ja kunnallishallinnon perinne nojautuvat pienehkön ja yhtenäisen kunnan ideaan.

Suurentuvien kuntien moniaineksisuuteen on kiinnitetty jonkin verran huomiota. On perustettu osa-alueittaisia asukastoimikuntia ja -lautakuntia, joista jotkut saavat päättää pienistä, omaa aluettaan koskevista määrärahoista. Ne saavat myös antaa lausuntoja omaan alueeseensa liittyvistä suunnitelmista, tehdä esityksiä budjettiin, seurata kuntaliitoksen vaikutuksia sekä osallistua uuden kunnan strategian suunnitteluun. Tällaiset alueelliset toimielimet ovat toimivallaltaan heiveröisiä. Niiden vaikutusvalta kunnan raskaan sarjan päätöksenteossa, etenkin budjettiprosessissa ja maankäytön suunnittelussa, on vähäinen. (Leinamo 2010).

Suurin haaste liittyy sellaisten menettelytapojen löytämiseen, jotka tunnistavat laajojen kuntien kaikkien osa-alueiden erityispiirteet. Kansalaiset pelkäävät kuntaliitoksissa eniten omien lähipalvelujensa puo-lesta. Erityisesti pelätään kuntien laita-alueiden palvelujen huononemista. Merkille pantavaa on myös

14

kansalaisten huoli liiallisen huomion kiinnittämisestä kuntarakenteisiin. Kansalaisten näkökulmasta palvelut ovat tärkeimpiä. (Siltaniemi et al 2009).

Suurkuntia uhkaa legitimiteetin mureneminen

Suurkunnissa on huolehdittava kaikkien asukkaiden arjen sujuvuudesta riippumatta siitä, missä osassa kuntaa he asuvat. Kyse on tehokkuus- ja läheisyysperiaatteiden yhteensovittamisesta: mitä hoidetaan keskitetysti ja mitä hajautetusti. Tähän asti kuntaliitosten “strategisuus” on liitetty voittopuolisesti kunnan ulkoiseen kilpailukykyyn, kuten asukasluvun synnyttämään mielikuvaan ja elinkeinopolitiikkaan. Sisäiseen kilpailukykyyn eli kunnan mahdollisuuksiin tarjota hyvän elämän edellytykset kunnan kaikkien osa-alueiden asukkaille on kiinnitetty vähäisesti huomiota. Sisäisen kilpailukyvyn tärkeitä osatekijöitä ovat lähipalvelujen säilyminen sekä mahdollisuus vaikuttaa oman asuinalueen asioihin.

Ilman vakavaa paneutumista kaikkien asukkaiden vaikutusmahdollisuuksiin uudet suurkunnat ajautuvat nopeasti sisäisiin vaikeuksiin. Ylimpänä asialistalla ovatkin strategia- ja kilpailukykypohdintojen sijasta yksittäisten kyläkoulujen ja muiden palvelupisteiden kohtalot. Kuntien keskusten ja muiden alueiden ristiriidat kärjistyvät. Kuntaliitosten “strategisuus” murenee arkipäivän riitelyyn, koska uudessa kunnassa ei ole todellisia välineitä käsitellä tehokkuuden ja läheisyyden välisiä kysymyksiä (vrt. Leinamo 2010).

Koska kansalaiset eivät koe voivansa vaikuttaa itselleen tärkeiden lähipalvelujen säilymiseen, uuden kunnan legitimiteetti alkaa heikentyä. Tästä oirehtii monien lakkautettujen kuntien asukkaiden keski-määräistä vähäisempi äänestysinto vuoden 2012 kunnallisvaaleissa (Konttinen 2012). Legitimiteetin heikentymisestä voi seurata kiintoisiakin asioita. Uudenlainen poliittinen kulttuuri ja uudenlaiset poliittiset ryhmittymät alkavat ehkä terhakkaasti haastaa perinteistä päätöksentekoa. Tässä voi olla siemen politii-kan laajemmallekin uudistumiselle, myös valtakunnallisesti. Käytännön tasolla on kuitenkin turvattava kansalaisten hyvä arki. Tarvitaan uutta demokratiaa. Tässä artikkelissa keskityn sen yhteen osatekijään, toimivaltaiseen kunnanosahallintoon.

Ruotsin kunnanosahallinto

Ruotsissa oli vielä 1950-luvun alussa lähes 2 500 kuntaa. Hyvinvointivaltion eteneminen johti siellä radikaaliin kuntauudistukseen. Ruotsissa moniaineksiset suurkunnat syntyivät jo 1970-luvulla. Nykyisin Ruotsissa on vajaat 300 kuntaa. Ruotsissa käytiin syvällinen keskustelu kunnallishallinnon tehokkuuden ja läheisyyden välisistä kysymyksistä jo 1970-luvulla. Nähtiin välttämättömäksi perustaa suurentunei-siin kuntiin toimivallaltaan riittäviä alueellisia toimielimiä. Vain niiden kautta arvioitiin voitavan taata kansalaisten osallistuminen ja kuntien legitimiteetti. (Gren 2009).

Ruotsin kunnissa sovelletaan erityyppisiä kunnanosahallinnon käytäntöjä. Kiintoisin on aluelautakunta-malli. Sitä voidaan soveltaa hyvin erilaisissa paikallisen hallinnon asetelmissa. Esimerkiksi Uumajassa on kolme aluelautakuntaa (Holmsund-Obbola, Hörnefors ja Sävar). Niiden väestöpohjat ovat 6 400:sta 8 500 asukkaaseen. Aluelautakunnat ovat monialalautakuntia, jotka vastaavat sosiaalipalveluista, esikoulusta ja peruskoulusta, kulttuuri-, nuoriso- ja vapaa-ajanpalveluista sekä kirjastoista.

Aluelautakunnalle on nimetty valmistelevat, esittelevät ja toimeenpanevat virkamiehet. Jäseninä ovat puolueiden esittämät ja osa-alueella asuvat kunnallispoliitikot. Aluelautakuntien poliittinen jakauma vastaa koko kunnan vaalituloksen mukaista poliittista jakaumaa. Aluelautakunta saa rahalliset resurs-sinsa osana Uumajan budjettiprosessia. Sen toimivalta on suuri niissä tehtävissä, jotka sen hoidettavaksi on Uumajan kaupunginvaltuuston päätöksellä annettu. Se joutuu tekemään myös ikäviä päätöksiä.

15

Jos esimerkiksi jonkun alakoulun oppilasmäärä on uhkaavasti vähentymässä, joutuu aluelautakunta pohtimaan, miten asia ratkaistaan.

Ruotsin aluelautakuntamalli on yritys sovittaa yhteen tehokkuuden ja läheisyyden vaatimuksia. Tietyt asiat on hoidettava kunnan yhtenäisen päätöksentekojärjestelmän kautta, mutta osa asioista voidaan siirtää kunnanosissa päätettäviksi. Budjettiteknisesti kyse ei ole monimutkaisesta asiasta, kunhan on löydetty yhteinen näkemys yhtenäisesti ja kunnanosittain hoidettavista kunnan tehtävistä.

Ruotsin aluelautakuntamallista tiivistyvät seuraavat, Suomen kannalta oleelliset johtopäätökset (vrt Strandin 1980, Gren 2009):

1. Ei ole tarkoituksenmukaista keskittää kaikkia kunnan tehtäviä valtuustoon, hallitukseen ja sekto-rilautakuntiin. Aluelautakuntien avulla voidaan toteuttaa luonteva työnjako yhtenäistä käytäntöä edellyttävien tehtävien ja kunnan osa-alueiden erityispiirteet huomioon ottavien tehtävien välillä.

2. Mahdollisuus toteuttaa hajautettua kasvustrategiaa. Mahdollisuus estää kunnan sisäisten kehityserojen lisääntyminen.

3. Mahdollisuus sopeuttaa yhteen tehokuutta korostava suuruuden logiikkaa sekä kansalaisten toivoma läheisyyden ja pienuuden logiikka.

4. Mahdollisuus estää kunnan sisäinen demokratiavaje ja siitä syntyvä kunnan legitimiteettikriisi.

5. Paikallisen demokratian toteutumisen näkökulmasta ei ole kuitenkaan syytä soveltaa Ruotsin käytäntöä, jossa kunnanosahallinnon poliittiset voimasuhteet määräytyvät koko kunnan vaali-tuloksen perusteella. Alueellisten toimielimien jäsenten valinnassa tarvitaan menettelyjä, jotka ottavat huomioon kunnan osa-alueiden asukkaiden tahdon ja ajattelun. Monikielisillä alueilla kunnanosahallinnossa on otettava huomioon myös kielisuhteet.

6. Kunnanosahallinto ei tarkoita uusien virkojen perustamista, vaan kunnanosahallinnon edellyttämä virkamiestyö toteutetaan olemassa olevia toimenkuvia muokkaamalla. Tähän antaa nimenomaan kuntaliitos mahdollisuuksia.

7. Aluelautakunta lisää kunnan hallintoprosesseihin osallistuvien kansalaisten lukumäärää. Todellisten päätöksentekijöiden määrä on suurempi kuin neuvoa antavien aluefoorumeiden sovellutuksissa.

Katse Yläkemijoelle1

Erilaisista Suomessa sovellettavista kunnanosahallinnon käytännöistä Rovaniemen Yläkemijoen alue-lautakunta näyttäisi parhaiten yhdistävän hallinnon tehokkuutta ja kansalaisille tärkeää läheisyyttä. Samalla se on alueen asukkaiden todellinen vaikuttamisen väylä eikä pelkkä kuulemisen ja lausuntojen antamisen foorumi.

Yläkemijoen alueella on noin 1 100 asukasta. Yläkemijoen aluelautakunta on perustettu jo vuonna 1993. Tuolloin käynnissä oli vapaakuntakokeilu ja erilaiset kunnallishallintoon liittyvät kokeilut olivat

1 Teksti perustuu Yläkemijoen aluelautakunnasta tehtyyn arviointiraporttiin. Yläkemijoen aluelutakunta. Tarkastuslautakunta. Palvelut -jaosto. Arviointi 6/2008. Rovaniemen kaupunki.

16

suosittuja. Aluelautakunta oli mukana myös sisäasianministeriön osallisuushankkeessa 1990-luvun lopulla. Kokeiluvaiheen jälkeen Yläkemijoen aluelautakunta jäi pysyväksi.

Suoran demokratian sovellutus

Ehdokkaat Yläkemijoen aluelautakunnan jäseniksi asetetaan toimialueen yhdeksässä kylässä järjes-tettävissä kansalaiskokouksissa. Jokainen kylä saa lautakuntaan yhden edustajan. Aluelautakunnan nimittää Rovaniemen kaupunginvaltuusto. Valinnassa ei korostu puoluepoliittinen näkökulma, vaan lautakuntaan nimitetään aktiivisia oman asuinalueensa edustajia.

Lautakunnalla on Rovaniemen kaupungin budjetista irrotettu noin kahden miljoonan euron vuosibud-jetti. Se on monialainen tilaajalautakunta, joka huolehtii päivähoitoon, perusopetukseen, kulttuuriin, nuorisoon, kirjastoon, terveysneuvontaan ja kotipalveluun liittyvistä asioista. Se vastaa myös oman alueensa elinkeinojen kehittämisestä. Useimmat palvelut tuottaa Rovaniemen kaupunki, koska yksityisiä palveluntuottajia ei ole. Aluelautakunta julkaisee asukastiedote Kyläkelloa kymmenen kertaa vuodessa. Lautakunnan yhteistyökumppaneita ovat yhdistykset, yritykset ja Rovaniemen seurakunta.

Rovaniemen kaupunginvaltuusto on asettanut Yläkemijoen aluelautakunnan tavoitteeksi palvelujen järjestämisen kansalaislähtöisesti, tehokkaasti ja taloudellisesti. Aluelautakunnan tilaamia palveluja arvioidaan samoilla kriteereillä kuin koko muun kaupungin vastaavilla tehtäväalueilla. Vuonna 2008 Rovaniemen tarkastuslautakunta teki arvioinnin lautakunnan viisitoistavuotisen toiminnan tuloksista.

Hyviä kokemuksia

Arvioinnissa kävi ilmi, että vuonna 2007 aluelautakunnan kautta ohjattiin päivähoitoon, terveysneuvon-taan, kotihoitoon, perusopetukseen, kulttuuripalveluihin ja nuorisotiloihin 1676 euroa asukasta kohden. Rovaniemen kaupungin muun alueen vastaavat menot olivat 1258 euroa asukasta kohden.

Yläkemijoen aluelautakunnan tilaamien palvelujen kustannusrakenteessa tiivistyvät seuraavat näkö-kohdat: väkiluku vähenee ja tämän seurauksena yksikkökustannukset ovat kasvussa, väestö ikääntyy, etäisyydet ovat pitkiä ja tämän vuoksi alueellisella keskittämisellä saavutettava säästö menetettäisiin kansalaisten suuremman liikkumistarpeen sekä siitä aiheutuvien kustannusten ja arjen hankaloitumisen myötä. Maaseudun palvelujen organisoinnissa on tarpeen arvioida kansalaisille aiheutuvia hyötyjä ja haittoja. Pelkkä kustannusten tarkastelu ei ole oikeudenmukaista.

Arvioinnissa tiedusteltiin myös aluelautakunnan jäsenten näkemyksiä toiminnan vaikutuksista. He korosti-vat vaikuttamismahdollisuutta lähiyhteisössä. Se on erityisesti kansalaisten näkökulmasta tärkeä periaate. Täsmennetysti aluelautakunnan vahvat puolet olivat jäsenten arvioimina seuraavat: aluelautakunta pystyy reagoimaan joustavasti ja nopeasti palvelutarpeiden muutoksiin ja se on paikallinen kumppani alueen palveluntuottajille. Aluelautakunta pystyy tarkastelemaan Yläkemijoen aluetta kokonaisuutena.

Harvaan asutulla maaseudulla oman alueen kokonaisnäkökulma on asukkaiden kannalta hyödyllisempi kuin sektorilautakuntien koko kuntaa samanaikaisesti tarkasteleva katsanto. Tämä tukee niin sanotun uuden maaseutupolitiikan periaatetta, jossa korostetaan maaseutualueiden alueperustaista kehittämistä. Tätä näkökulmaa on voimakkaasti tuonut esiin esimerkiksi OECD (vrt. OECD 2006) ja se on omaksuttu myös Suomessa tärkeäksi maaseutupolitiikan periaatteeksi. Aluelautakunta toteuttaa lisäksi palvelujen järjestämisen läheisyysperiaatetta. Paikallinen aloitteellisuus saadaan käyttöön, kun etsitään uusia julkisen sektorin, yritysten ja kansalaisjärjestöjen välisiä toimintatapoja.

17

Maaseudun ja kaupungin hedelmällinen vuorovaikutus

Yläkemijoen aluelautakunnalla on myös oman alueensa kehittämistehtävä. Tätä varten on laadittu suunnitelma "Tekoja luokaa – maita valaiskaa". Aluelautakunta huolehtii sen päivittämisestä joka vuosi. Kehittämistyötä luonnehditaan aluelautakunnan arviointiraportissa seuraavasti: ”Aluelautakunnan rooli erilaisten kehittämishankkeiden hallinnoijana on taannut jatkuvuuden. Alueella syntyneitä työllistä-misideoita on pystytty jalostamaan. On syntynyt Yläkemijoen aluetta hyödyttäviä yhteistyöverkostoja. Erityisen tärkeä on yhteistyöasetelma Rovaniemen Kehitys Oy:n kanssa.”

Yläkemijoen kokemukset kaupunki–maaseutu -vuorovaikutuksen katsannosta ovat lupaavia. Kansa-laislähtöisiä lähipalveluja on saatu organisoitua kaukana kaupungin pääkeskuksesta, harvaan asutun Lapin maaseudulla. Kansalaiset ovat hyötyneet eivätkä siitä aiheutuvat kustannukset ole kohtuuttomia. Alueperustainen budjetointi ja toimivallan määrittely on kyetty hoitamaan. Lautakunnan jäsenten valin-nassa yhdistyvät kiinnostavasti edustuksellinen demokratia ja kansalaislähtöinen suora demokratia. On onnistuttu vakiinnuttamaan pinta-alaltaan suuren kaupungin yhtä maaseutualuetta koskeva käytäntö, joka yhtäältä tukee Yläkemijoen erityisiä asukaslähtöisiä kehittämistarpeita ja toisaalta koko Rovanie-men kaupunkistrategiaa. Hyvien kokemusten kannustamana Rovaniemellä päätettiin perustaa 1.1.2013 alkaen aluelautakunnat myös muille maaseutualueille.

Johtopäätös

Tuntemistani kunnanosahallinnon tavoista Yläkemijoen aluelautakunta on ainoa, joka pystyy täyttämään vakavasti otettavan ja kansalaisia palvelevan kunnanosahallinnon kriteerit: se laajentaa demokratiaa, sen avulla on mahdollisuus toteuttaa palvelujen organisoinnissa samanaikaisesti tehokkuutta ja lähei-syyttä, se antaa välineitä oman alueen kansalaislähtöiseen kehittämiseen ja se pystytään ottamaan osaksi kunnan budjettiprosessia. Ruotsin vastaavat sovellutukset ovat mekaanisia ja hallintokeskeisiä.

Suomen kuntauudistusprosessi on nostanut Yläkemijoen aluelautakunnan parrasvaloihin. Helsingin Sanomat kiinnitti siihen pääkirjoituksessaan vuoden 2012 alussa näyttävästi huomiota ja esitteli sen uuden paikallisdemokratian valovoimaisena edelläkävijänä (HS 2012). Siitä on tehty myös päättäjille tarkoitettu julkaisu (Pihlaja 2012), joka on saanut suurta huomiota. Aikaisemmat Yläkemijoen mallin esittelyt eivät herättäneet minkäänlaista vastakaikua (esimerkiksi Katajamäki 2008 ja 2009). Oppimis-prosessin käynnistyminen edellytti yhteiskunnallisen tilanteen kypsymistä vaiheeseen, jolloin päätöksen-tekijät oivalsivat, että uusissa suurkunnissa ei selvitä ilman toimivaltaisen paikallishallinnon järjestelyjä ja että koko kuntauudistus saattaa epäonnistua, ellei kunnanosahallintoa nosteta prosessin keskiöön.

Kaksi ministeriä käynnistikin vuoden 2012 keväällä selvittelytyön, jonka loppuraportissa arvioidaan Suomeen sopivia lähidemokratian vaihtoehtoja ja nostetaan vahvan toimivallan aluelautakunta näyt-tävästi esiin (Pihlaja-Sandberg 2012).

Paikkaperustaisen politiikan tarve

Kansalaisten hyvä elämä ja onni edellyttävät arjen sujuvuuden ensisijaisuuden tunnustamista ja ta-kaamista. Hyvä arki, hallinnan tunne sekä ennustettava elämä ovat voimallisia uudistusten edistäjiä ja onnellisuuden lähteitä. Tehokkuuden ja paikallisuuden huomioon ottamisen välillä ei tarvitse olla ristiriitaa, mikäli paikallistasolle taataan edellytykset omaehtoisten ratkaisujen kehittämiseen. Kansalaislähtöinen palvelujen organisointi on mahdollista toteuttaa kaikissa paikallisyhteisöissä.

18

Kaikkea ei luonnollisestikaan voida organisoida paikallislähtöisesti. Yhtenä esimerkkinä on erikoissai-raanhoito. Kuitenkin huomattavan monet peruspalveluihin liittyvät kysymykset ovat paikallisia ja niiden organisointia voidaan pohtia paikallisyhteisöjen vaihtelevista tarpeista käsin. Tämä on paikkaperustaisen politiikan ydin.

Paikallislähtöistä yhteiskuntaa luonnehtii kansalaisten, kansalaisjärjestöjen, yritysten ja julkisen sektorin monipuolistuva yhteistyö. Tätä asetelmaa kutsun uudeksi paikallisuudeksi. Sitä edistetään edellytyksiä luovalla kehittämisellä, jonka ytimenä on paikallisyhteisöjen oikeus kehittyä omista lähtökohdistaan. Edellytyksiä luova kehittäminen vieroksuu suuruuden logiikkaa ja ylhäältä annettuja hallintokeskeisiä ratkaisuja. Sen tavoite on paikkojen, kulttuurien ja ihmisten moninaisuuden lisääntyminen.

Uusi paikallisuus ei ole valmis toimintamalli. Sen edistäminen edellyttää käytännön kokeiluja erilaisissa maantieteellisissä ympäristöissä. Lähtökohtana on kriittinen suhtautuminen suuruuden logiikkaan, palvelu-jen keskittämiseen ja kansalaisten maantieteen ohittamiseen, jotka ovat käynnistäneet paikallisyhteisöjen orpoontumisen. Tarvitaan toimivaltaista paikallista hallintaa. Toimivalta tarkoittaa kansalaisten todellisia vaikuttamisen mahdollisuuksia omien paikallisyhteisöjensä palvelujen järjestämiseen ja maankäytön suunnitteluun. Yläkemijoen käytäntö on kiinnostava paikkaperustaisen politiikan esimerkki, jolla on Suomen suurentuvissa kunnissa laajoja soveltamisen mahdollisuuksia.

Paikkaperustaisen politiikan ja toimivaltaisen kunnanosademokratian asettuminen teoreettiseen yhteyteen 2

Paikkaperustaisen politiikan ja toimivaltaisen kunnanosademokratian lähtökohtina ovat eksogeeniset ja endogeeniset kehitysmallit. Kyse on erilaisista näkökulmista aluekehitykseen ja paikallisuuteen. Aina 1970-luvun lopulle saakka suurin huomio oli eksogeenisissa tekijöissä: korostettiin alueiden ulkoisiin riippuvuuksiin liittyviä rakenteita ja vaikutusyhteyksiä, taloutta sekä keskittymisen ja kaupungistumisen merkitystä.

Endogeenisen kehityksen mallit toivat keskusteluun uuden näkökulman. Ne korostivat alueperustaisuutta, paikallisia voimavaroja, yrittäjyyttä ja maaseudun monimuotoisuutta (Ward et al 2005). Ajanjakso 1970-lu-vun puolivälistä 1990-luvun alkuun oli endogeenisen kehittämismallin konstruoimisen ja konkretisoimisen aikaa. Michael Woodsin mukaan alhaalta ylöspäin -lähestymistavasta ja alueperustaisuudesta on tullut aluekehittämisen vallitseva paradigma. Hän kuitenkin viittaa aiheesta käytyyn kriittiseen keskusteluun ja toteaa, ettei lähestymistapa ole läheskään ongelmaton: yhteisöllisyys ei ole lääke kaikkiin paikallisyhtei-söjen ongelmiin. Vaihtelevien paikallisten vahvuuksien seurauksena kaikilla alueilla ei ole samanveroisia sisäsyntyisiä edellytyksiä menestyä kovenevassa alueiden välisessä kilpailussa. (Woods 2006: 156.)

Newcastlen yliopiston tutkijat ovat osallistuneet aluekehittämisestä käytyyn teoreettiseen keskusteluun ja esitelleet neoendogeenisuuden käsitteen (Lowe et al 1995; Ray 1999a, 1999b, 2000, 2001, 2003). Ekso- ja endogeenisten tekijöiden vaikuttaessa yhdenaikaisesti syntyy paikallisyhteisössä asetelma, jossa sekoittuu sisäisiä prosesseja ja ulkoisia vaikutteita. Yhteiskunnallisen kehityksen nykytilanteessa sekoittuminen on erittäin monimutkaista.

Neoendogeenisesta näkökulmasta on keskeistä, miten voidaan parantaa paikallisyhteisöjen asukkaiden mahdollisuuksia itse vaikuttaa monivivahteisiin ekso- ja endogeenisten tekijöiden vuorovaikutusproses-seihin sekä ohjata niitä (Ward et al 2005: 5).

2 Tämän kappaleen perustana ovat artikkelissa Hyyryläinen, Torsti et al (2011) kehitellyt teoreettiset ainekset.

19

Kansalaisten ja kansalaisjärjestöjen osallistumiselle on luotava paremmat institutionaaliset välineet; osallistumismahdollisuuksia aluetta koskeviin päätöksenteko- ja ohjelmaprosesseihin on parannettava.

Neoendogeeninen lähestymistapa edellyttää aluekehittämisen uusia asetelmia. Tavoitteeksi tulee mo-nitahoinen ja verkostomainen hallintaparadigma. Shucksmithin (2010) mukaan siinä ovat tähdellisiä prosessit, joiden avulla hallinto pyrkii uusilla tavoilla synnyttämään vuorovaikutusta alueellisessa ja paikallisessa kehittämisessä. Uutta hallintaa toteutetaan asetelmissa, joissa julkiset, yksityiset ja yh-teisölliset osapuolet työskentelevät yhdessä. Juuri tästä on kysymys Yläkemijoen kaltaisissa todellisen toimivallan kunnanosademokratian käytännöissä.

Toimivaltainen kunnanosademokratia käytännössä: yhden etenemistien hahmottelua Suomen ja Ruotsin kokemusten perusteella

Aluelautakunta on paikallisyhteisöjen kehittämisen, lähipalvelujen organisoimisen ja paikallisdemo-kratian monipuolistamisen väline. Se on neoendogeenisten kehittämisasetelmien monipuolistamisen institutionaalinen instrumentti. Kaupunki- ja maaseutukuntien liitoksissa aluelautakuntien avulla voidan ottaa huomioon maaseutu- ja kaupunkialueiden erilaisuus. Ainoastaan poikkeustapauksessa vanha pe-ruskunta on tarkoituksenmukaisin aluelautakunnan toiminta-alue. Aluelautakuntien rajojen määrittely on vaativa tehtävä; muodostettavien alueiden tulee olla toiminnallisesti järkeviä ja asukaspohjaltaan riittäviä, mutta ei kuitenkaan liian suuria.

Maaseudulla aluelautakuntamallin soveltaminen edellyttäisi kylän käsitteen nykyistä väljempää määrittelyä. Uudet kylät olisivat olemassa olevien kylien muodostamia yhteistoiminta-alueita. Hallinnollisesti ne olisivat kunnan organisaatioon kuuluvia aluelautakuntia. Tavoitteena olisivat toiminnallisesti mahdollisimman luontevat aluekokonaisuudet. Vaikka kuntien rajat jatkossa muuttuisivat, maaseudun toiminnalliset paikal-lisalueet, uudet kylät pysyisivät. Tämä olisi tärkeää maaseudun huomioon ottamisen jatkuvuuden kannalta. Käsitys maaseudusta ei saa olla riippuvainen hallinnollisista aluejakopäätöksistä.

Myös kuntien keskustoissa voidaan soveltaa aluelautakuntia. Niiden toimivaltaa ja tehtäviä on tuolloin kuitenkin pohdittava eri tavoin kuin maaseutualueilla, koska monet palvelut sijaitsevat joka tapauksessa keskustoissa lähietäisyydellä. Toisaalta osallistuminen oman alueen kansalaislähtöiseen kehittämiseen koskee myös keskustojen asukkaita, joten myös tiheän palveluverkon alueilla aluelautakunnille on tilausta.

Aluelautakuntien toimivallat vaihtelisivat toimintaympäristöjen mukaan. Rikkoutuuko tällöin kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate? Toisaalta pyrkimys kohdella kaikkia paikallisyhteisöjä juuri samalla tavoin riippumatta maantieteellisestä ympäristöstä saattaisi johtaa kansalaisten katsannosta mekaanisiin ja jopa syrjiviin käytäntöihin. Tässä mielessä aluelautakuntien toimivallan säätäminen maantieteellisen toimintaympäristön mukaan olisi kansalaisten kannalta oikeudenmukaista.

Aluelautakuntien tehtävät ja toimivalta vahvistettaisiin kunnanvaltuustossa. Valtuusto hyväksyisi myös aluelautakuntien toiminta-alueet. Aluelautakuntien toimivaltaan siirrettävistä asioista ja johtosäännöistä päätettäisiin valtuustossa sektorilautakuntien kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen. Neuvottelut järjestettäi-siin kunnanhallituksen johdolla. Kunnanhallitus esittäisi aluelautakuntien budjettikehykset osana normaalia budjettiprosessia. Aluelautakuntien budjetit hyväksyttäisiin kunnanvaltuuston budjettikokouksessa.

Kunnanvaltuusto määräisi aluelautakuntien tarvitsemat virkamiehet valmistelu-, esittely- ja toimeenpa-notehtäviin. Uusia virkoja ei aluelautakuntien vuoksi perustettaisi. Jäsenet aluelautakuntiin esitettäisiin avoimissa kansalaiskokouksissa. Maaseudulla kylätoimikunnat ja kaupungeissa kaupunginosayhdistykset

20

olisivat sopivia kansalaiskokousten organisoijia. Tavoitteena olisi löytää mahdollisimman päteviä ja sitoutuneita oman alueensa edustajia. Kunnanvaltuusto nimittäisi aluelautakuntien jäsenet.

Valtuuston nimittäessä aluelautakuntien jäseniä voitaisiin myös käyttää poliittista harkintaa. Tavoitteena kuitenkin olisi, että aluelautakunnissa suora kansalaislähtöinen demokratia kohtaisi kunnan perinteisen edustuksellisen demokratian. Ruotsin mekaaninen käytäntö, jossa aluelautakuntien jäsenet valitaan koko kunnan poliittisten voimasuhteiden mukaan, ei tätä tavoitetta täytä.

Aluelautakuntamalli ei lisäisi budjetin loppusummaa, sillä aluelautakuntien budjetit muodostettaisiin irrottamalla osa tehtäväperusteisesta budjetista alueperustaiseksi. Suurin osa budjetista olisi toki edel-leen ohjattava tehtäväperusteisesti. Suurta kumousta eivät aluelautakunnat aiheuttaisi. Kansalaisten kannalta olisi kyse lähipalvelujen saavutettavuudesta sekä lähidemokratian lisäämisestä ja ristiriitojen välttämisestä kunnan pääkeskusten ja reuna-alueiden välillä. Aluelautakuntien sisältämät mahdollisuudet ovat huomattavasti niiden sisältämiä riskejä suuremmat.

Aluelautakunnat olisivat monialaisia tilaajalautakuntia. Ne voisivat päättää, mistä niiden toimivallassa olevat palvelut hankitaan. Aluelautakuntien kautta olisi mahdollista edistää paikallista palvelualan mikroyrittäjyyttä, koska kilpailutuksen volyymit eivät olisi suurempien, ylipaikallisten yritysten kannalta riittäviä. Samalla syntyisi luontevia asetelmia lisätä erilaisten kansalaisjärjestöjen eli kolmannen sektorin roolia palvelujen tarjoajina.

Aluelautakuntien avulla on mahdollista toteuttaa kunnallishallintoa, jossa tehokkuus- ja läheisyys-periaatteet jäsentyvät kansalaisten hyvää elämää ja turvallista arkea voimistavasti. Globalisoituvassa mailmassa aluelautakunnat edustaisivat kansalaislähtöistä uutta paikallisuutta, jonka ytimessä olisivat edustuksellisen ja suoran demokratian kohtaaminen sekä julkisen sektorin, yritysten ja kansalaisjärjes-töjen monimuotoinen yhteistyö.

LäHTEET

Gren, Maria 2009. Kommun i delar. En utvärdering av Umeås kommundelsorganisation. Masteruppsats i samhällsanalys och utredningsarbete. Umeå universitet. Statsvetenskapliga institutionen.

HS 2012. Helsingin Sanomat. Pääkirjoitus 22.1.2012 ”Kuntauudistuksessa tärkeää on mittakaava”.

Hyyryläinen, Torsti & Katajamäki, Hannu & Piispanen, Sirkku & Rouhiainen, Vesa 2011. Neoendogeenisen maaseutupolitiikan ilmeneminen kylätoiminnassa. Maaseudun uusi aika 2/2011, 20-38.

Katajamäki, Hannu 1979. Kuntaliitostutkimus. Eräiden toteutettujen kuntaliitosten tarkastelua. Itä-Suomen Instituutin julkaisusarja B :29.

Katajamäki, Hannu 1988. Alueellisen työnjaon muotoutuminen Suomessa. Turun yliopiston maantieteen laitoksen julkaisuja N:o 121.

Katajamäki, Hannu 2008. Aluelautakunnat vahvistaisivat paikallisyhteisöjä kuntaliitoksissa. Helsingin Sanomat 11.10.2008.

Katajamäki, Hannu 2009. Suurkuntien maaseutualueet edellyttävät uudenlaista paikallista hallintaa. Maaseudun uusi aika 2/2009, 47–55.

21

Konttinen, Jussi 2012. Uudet suurkunnat passivoivat äänestäjiä. Helsingin Sanomat 3.11.2012.

Leinamo, Kari 2004. Kuntaliitoksen jälkeen. Kuntien yhdistymisen vaikutukset liitosalueiden näkökulmasta. Vaasan yliopisto. Levón-instituutti. Julkaisuja No 111.

Leinamo, Kari 2010. Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista. Vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki –kuntaliitosten tarkastelua. Vaasan yliopisto. Levón-instituutti. Julkaisuja No 131.

Leinamo, Kari 2012. Kirkko kuntajaotuksen taustavaikuttajana – Esimerkkinä kirkon paikkakiistat 1800-luvun lopun ja 1900-luvun alun uusissa seurakunnissa. Lundström, Niklas–Seija, Virkkala (toim). Maaseutu, yliopisto ja yhteiskunta. Juhlakirja professori Hannu Katajamäen 60-vuotispäiväksi. Acta Wasaensia No 264. Aluetiede 11, 117-131.

Lowe, Philip & Murdock, Jonathan & Ward, Neil 1995. Beyond endogenous and exogenous models: Networks in rural development. Teoksessa van der Ploeg, Jan Dirk & Gerrit van Dijk (eds.) Beyond Mod-ernization: The Impact of Endogenous Rural Development, Assen, Netherlands: Van Gorcum. 87−105.

OECD 2006. The New Rural Paradigm: Policies and Governance. June 2006.

Pihlaja, Ritva 2012. Rovaniemen uusi lähidemokratiamalli. Matkaraportti 18.–20.1.2012. Maaseutupo-litiikan yhteistyöryhmä. Kansalaistoiminnan teemaryhmä.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012.

Ray, Christopher 1999a. Endogenous Development in the Era of Reflexive Modernity. Journal of Rural Studies. Vol. 15/3. 257–267.

Ray, Christopher 1999b. Towards a Meta-Framework of Endogenous Development: Repertoires, Paths, Democracy and Rights. Sociologia Ruralis. Vol. 39/4. 521−537.

Ray, Christopher 2000. The EU LEADER Programme: Rural Development Laboratory. Sociologia Ruralis. Vol. 40/2. 163.

Ray, Christopher 2001. Culture Economies. A perspective on local rural development in Europe. Newcastle: Centre for Rural Economy, CRE. Newcastle Upon Tyne.

Ray, Christopher 2003. Governance and neo-endogenousdevelopment. Review paper for Defra, the Coun-tryside Agency and Economic & Social Research Council. Defra, London.

Rovaniemi 2008. Yläkemijoen aluelautakunta. Tarkastuslautakunta. Palvelut -jaosto. Arviointi 6/2008.

Shucksmith, Mark 2010. Disintegrated Rural Development? Neo-endogenous Rural Development, Plan-ning and Place-Shaping in Diffused Power Contexts. Sociologia Ruralis, Vol 50:1, 1−14.

Siltaniemi, Aki & Perälahti, Anne & Eronen, Anne & Särkelä, Riitta & Londén, Pia 2009. Kansalaisbaro-metri 2009. Suomalaisten arvioita hyvinvoinnista, palveluista ja Paras -uudistuksesta. Yhteenveto ja johtopäätökset. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry.

22

Soikkanen, Hannu 1966. Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehallinnon historia. Maalaiskuntien liitto. Maalaiskuntien liiton kirjapaino.

Strandin, Bengt 1980. En svensk modell för kommunal närdemokrati. Vasabladet 7.11.1980.

Ward, Neil & Atterton, Jane & Tae-Yeon, Kim & Lowe, Phillip & Phillipson, Jeremy & Thomson, Nicola 2005. Universities, the Knowledge Economy and “Neo-Endogenous Rural Development”. Centre for Rural Economy , CRE. Discussion paper Series No.1.

Woods, Michael 2006. Rural Geography. Processes, Responses and Experiences in Rural Restructuring. Sage, London.

Sammandrag

I sin artikel fokuserar Hannu Katajamäki främst på kommundelsnämnder. Historiskt har landet byggt på små gemenskaper och så småningom små och ofta homogena kommuner som eftersträvar jämlik service åt medborgarna. När kommunstorleken ökar blir kommunen heterogen och demokratin står inför utmaningar.

Det blir ett problem att samtidigt förverkliga effektivitet och närhet. I diskussionen har man i huvudsak följt storlekens logik, utgått från den yttre konkurrensförmågan men glömt den inre, att förverkliga god närservice. Detta leder till att strategiska vinster mals ner av internt gräl. Legitimiteten lider av att röstningsprocenten sjunkit speciellt i sammanslagna kommuner. I Sverige har man kommundelsnämnder som på många sätt fungerar bra. Ett problem är dock att dessa tillsätts på basen av hela kommunens politiska styrkeförhållanden.

I Yläkemijoki har man en kommundelsnämnd som tillsätts så att de byar som berörs håller ett möte där en representant väljs till nämnden. Man har förenat direkt demokrati med kommunförvaltning. Nämn-den sköter dagvård, undervisning, kultur- och ungdomsarbete, bibliotek, hälsorådgivning, hemtjänst och näringslivsutveckling med en två miljoners årsbudget. Resultaten är goda. För att förverkliga goda kommundelsnämnder krävs en platsbaserad politik som beaktar geografiska och kulturella olikheter samt ett samarbete som skapar en nylokalitet.

Den nya lokaliteten bör utgå från en endogen utvecklingsmodell inkluderande exogena faktorer; d.v.s. en neoendogen modell. Utifrån detta, och erfarenheter från både Sverige och Finland, bör man bygga upp kommundelsnämnderna. De bör bygga på byarna, men vara en del av kommunens förvaltning.

23

Eero Uusitalo

Kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan uusi suhdeArvioin artikkelissani kunnallishallinnossa ja kansalaistoiminnassa tapahtuvia muutoksia ja perustelen muutoksen, tarkemmin sanottuna muuttamisen, välttämättömyyttä. Yhteiskunnassa on kauan käsitelty kolmea pääsektoria toisistaan eroavina ja siksi myös ”omalakisina” alueina. Yksimielisiä ollaan siitä, että julkinen valta voi luoda edellytyksiä yritystoiminnalle. Sen sijaan julkiset yritykset herättävät jo enemmän keskustelua. Myös kansalaistoiminnan suhteen julkinen valta toimii takatuupparina ja toi-minnan helpottajana, mutta kiinteämpiä ja määrätietoisimpia yhteistyömuotoja on varottu. Perinteisiä työnjakokäsityksiä ravistellaan nyt monista eri syistä.

Arvioin yhteiskunnan toisen ja kolmannen sektorin eli tässä tapauksessa kunnallishallinnon ja kansalais-toiminnan muuttuvaa suhdetta. Omia ehtojaan korostavista osapuolista ollaan siirtymässä pysyvämmän ja kiinteämmän yhteistyön aikaan. Tämä muutos hyödyttää molempia osapuolia.

Missä mennään?

Kehittämisen ja demokratian näkökulmista kansalaistoiminnan ja kunnallishallinnon nykytilaan liittyy monia uhkia mutta samalla mahdollisuuksia. Julkinen keskustelu ei näytä tiedostavan etenkään mah-dollisuuksia riittävästi. Kummankin osapuolen vanhat roolit sitovat edelleen.

Kansalaistoimintaa luonnehtii monin tavoin hämmennys. Euroopan unionin jäsenyys on hankkeiden kautta tuonut uusia mahdollisuuksia kansalaistoimintaan, mutta samalla sitonut toimintaa hankkeisiin kuuluvaan lyhytaikaisuuteen ja rajoitteisiin. Ei ole ihme, että tällä hetkellä on yhdistyksiä, jotka suo-rastaan kieltäytyvät kaikesta hanketoiminnasta, samalla kun toiset yhdistykset hyödyntävät hankkeita. Vain muutama järjestö on hankemahdollisuuksien ja -varojen suurkäyttäjä. Tällainen on muun muassa kylätoiminta kaikilla tasoillaan. Toinen hämmennyksen syy aiheutuu yhteiskunnan odotusten kasvusta: varovaisesti ja epämääräisesti toivotaan vapaaehtoisten yhdistysaktiivien kantavan vastuuta asioista, joista julkinen valta haluaa irrottautua, tai taloudellisista syistä joutuu luopumaan.

Myös yhdistysten ulkopuolella ollaan hämmentyneitä. Esimerkiksi kuntaliitoskeskusteluissa yhdistysten rooli havaitaan, mutta ratkaisuissa yhdistykset sivuutetaan. Mitään kunnollista roolia uuden kunnan toiminnois-sa niille ei nähdä. Yhdistysten sitomista lähidemokratiaan kavahdetaan. Ritva Pihlajan ja Siv Sandbergin tutkimus (2012) lähidemokratian toimintamalleista Suomen kunnissa kertoo tilanteen koruttomuudesta.

Useimmissa kuntaliitoskunnissa kunnan ja paikallisyhdistysten suhdetta ei ole ratkaistu millään lailla. Epämääräisiä perusteluja suhteen olemattomuudelle sen sijaan esitetään. Esimerkiksi keiden kanssa kunta operoisi, kun yhdistyksiä on niin paljon? Tai kunnallinen demokratia ymmärretään yksinomaan edustukselliseksi, puoluepohjaiseksi ilmiöksi. Myös yhteisvastuuta tuntevia kansalaistoimijoita arvioi-daan olevan liian vähän. Kansalaistoimijoille tarjotaan erilaisia päättäjien ja kansalaisten kuulemisen ja tapaamisen muotoja – eikä juuri muuta. Kunnallishallinnossa esiintyvät asenteet ja käytännöt kertovat enemmän eron ylläpitämisestä kuin suhteiden rakentamisesta.

Kunnallishallinnon olennaisin muutos näyttää liittyvän kuntien laaja-alaisten tehtävien keskinäissuh-teen muutokseen. Kallis erikoissairaanhoito vie yhä enemmän varoja, heikentäen perussairaanhoitoa ja aiheuttaen paineita kuntien muiden tehtävien ja yleensä lähipalvelujen karsimiseen. Tämä on johtanut

24

illuusioon kunnan ”leveistä hartioista” ja pyrkimykseen voimakkaaseen palvelu- ja kuntarakennemuutok-seen. Toiminnot keskittyvät ja lähipalvelut poistuvat, asukkaiden tunne tai todellinen kokemus palvelujen etääntymisestä lisää tyytymättömyyttä, päättäjien määrä vähenee ja päätöksenteko loittonee. Syntyy palveluaukkoja ja demokratiavajetta.

Edellä kuvattua taustaa vasten on suorastaan kummallista, että poliittinen ja hallinnollinen keskustelu kuntien vastuulla olevien asioiden valmistelusta ja päätöksenteosta pysyttelee entisissä kehyksissä. Päättäjien luottamus edustukselliseen demokratiaan on sinisilmäistä ja itsekästä. Poliitikkojen avaukset suoran demokratian suuntaan puuttuvat.

Paikallisen kehittämisen nykytila

Paikallinen kehittäminen on vasta nykyajan sanastoa, vaikka 1950-60 luvuilla maatilat ja yritykset rakensivatkin tuotantotilojaan, siirtolaiset ja rintamamiehet pystyttivät asuntojaan ja koko yhteiskunta pyrki lisäämään ja parantamaan liikenne- ja puhelinyhteyksiä sekä julkisten ja yksityisten palvelujen rakennuksia. Silloin ei toimintaa kutsuttu paikalliseksi kehittämistyöksi vaan yksinkertaisesti vastattiin päälle kaatuviin tarpeisiin. Noina vuosikymmeninä käytettiin paikallisiin kehittämishankkeisiin varoja monikertaisesti nykyiseen verrattuna. Itseään uudelleen rakentava kansakunta laajensi tuntuvasti kuntien tehtäviä. Merkitystään kasvattavan kunnallishallinnon myötä paikallisuus iskostui kuntiin. Vasta tihen-tyvän ja syvenevän kylätoiminnan kautta 1970-luvun loppupuolelta kuntia pienemmät alueet alkoivat saada painoarvoa identiteetin lähteenä ja kehittämisen kohteina. Myöhemmin Euroopan unioni on alueellisen kehittämisen työvälineillään korostanut paikallisuutta selvästi enemmän kuin Suomi ennen EU-jäsenyyttä ja vieläkin. Torsti Hyyryläinen (2012) on käsitellyt kuntaa ja paikallisuutta mielenkiintoisella tavalla laajassa artikkelissaan.

Paikallisuutta ja sen merkitystä määrittelee myös kansallisten toimijoiden muutos. Viime vuosisadan ensimmäisellä puoliskolla rakennettiin monenlaisia yhdistyksiä toimimaan paikallisesti. Jälkimmäistä puoliskoa luonnehti paikallisyhdistysten purkaminen ja toimintojen keskittäminen kunta- tai jopa maakuntakeskuksiin. Rakenteita ravisteltiin rajusti. Onneksi toiminnot eivät keskittyneet aivan orga-nisaatioiden lailla, vaikka paikallisuus pääsi ohenemaan ja yhteisöllisyys kapenemaan 1990-luvulle tultaessa. Alueperusteinen ja toiminnoiltaan monialainen kylätoiminta on yksi vastaus syntyneeseen uuteen tilanteeseen. Toinen vastalääke tulee Euroopan unionin kehittämisvälineistä, joissa muun muassa kylien kehitystyö on yksi kohde. Paikallisuus on ollut monien EU-ohjelmavälineiden painokas asia, mutta valitettavasti välineistö on kaventunut Leader-metodiin. Toisaalta Euroopan unioni ja toi-vottavasti myös monet sen jäsenmaat, ja etenkin Suomi, pyrkivät vahvistamaan Leaderia alueellisesti ja toiminnallisesti.

Nykymuotoinen kylätoiminta käynnistyi 1970-luvun loppupuolella leviten pohjoisesta ja idästä vähitel-len etelään ja länteen. Toimintatutkijoiden vauhdittama kylätoiminta loi kyliin epävirallisia toimikuntia tai muutti olemassa olevien yhdistysten toimialaa laajemmaksi. Näin kävi monille maamiesseuroille ja nuorisoseuroille, jopa Suomi-Neuvostoliitto – seuroille. Myöhemmin tarkistettiin toiminnaltaan muut-tuneiden yhdistysten nimiä, koottiin useitten näivettyneiden yhdistysten toimijat yhteen tai alettiin muodostaa epävirallisista kylätoimikunnista yhdistyksiä. Prosessi näytti ulkopuolelta kirjavalta. Erilaisista käytännön järjestelyistä huolimatta kysymys oli kaikkialla vähenevän väen ja kaikonneiden palvelujen yhtälön ratkaisemisesta kokoamalla voimavaroja ja tarttumalla toimeen.

Kylän käsitekin on muuttumassa. Vanhat rekisterikylät, joita Suomessa on ollut noin 10 000, ovat muut-tuneet kulmakunniksi tai 2-3 naapurikylää on yhdistynyt uudeksi kyläksi. Varsinaista autioitumista ei

25

ole tapahtunut, mutta laajoilla maaseutualueilla väen määrä on vähentynyt, jolloin toiminta-alueiden laajentaminen on ollut yksi ratkaisu voimien kokoamisessa.

Suomessa on tällä hetkellä noin 4 200 kylää, joista 3 000:lla on kyläyhdistys ja noin 900:lla kylätoimi-kunta. Vielä jonkin aikaa kyläyhdistysten määrä kasvaa, toimikuntien määrä vähenee ja kylien koko-naismäärä vähenee. Yli 2 100 kyläyhdistystä on laatinut oman kehittämisohjelmansa ja sadoilla kylillä on myös omaa varojen hankintaa. Kesäteatteria pyörittävät kyläyhdistykset ovat rikkaimpia. Uusimpia kylätoiminnan vankistumisen ja organisoitumisen piirteitä ovat kuntakohtaiset kyläyhdistykset, joita perustetaan erityisesti laajoihin kuntaliitoskuntiin, sekä kirkonkylien kyläyhdistykset, joita perustetaan koska kuntaliitokset muuttavat kirkonkylien roolia kylien rooliksi. Sitä se on ollut aina, mutta kunnan ”suojeluksessa” omaa asemaa ei ole nähty realistisesti.

Suomen Kylätoiminta ry:ssä on 132 jäsentä, tuoreimpina 6 maakuntaliittoa sekä Helsingin kaupungin-osayhdistysten liitto HELKA ry. Kaikkien maakuntien alueella toimii oma maakunnallinen kyläyhdistys. Kylien kehitystyön vuotuinen taloudellinen volyymi vaihtelee ohjelmakausien tilanteesta riippuen 25–50 miljoonaan euroon. Jo tämä lukema kertoo, että aktiivisia kyliä on satoja. Kylätoiminnan luonne muut-tuu vähitellen sisäänpäin kääntyneestä omaehtoisuudesta kohti avointa yhteistyötä ja vastuunkantoa. Jälkimmäinen rooli soveltuu kehittämistyöhön edellistä paremmin, joskin kylätoiminnan alkuaikoina itsetunnon ja identiteetin hankkiminen edellytti tietoista omaehtoisuutta - oli koottava omanarvontun-non ja identiteetin ainekset.

Leader-toiminta eli toimintaryhmätyö on kehittynyt vähitellen. Kun kokemuksia on saatu lisää ja rahoitusmahdollisuudet ovat parantuneet, on Leader-metodi levitetty jokaiseen Suomen maaseudun kolkkaan. Käsite toimintaryhmätyö otettiin käyttöön tilanteessa, jossa metodia sovellettiin muilla kuin Leader-rahoilla.

Suomalaisia Leader-käytäntöjä arvostetaan Euroopassa. Keskeisin syy on metodin säilyminen aidosti kan-salaistoiminnan välineenä. Leader-hallinnossa on sovellettu kolmikantaista menettelyä. Se otettiin alusta lähtien käyttöön, jotta saatiin vaikuttajia ja päättäjiä useanlaisista ryhmistä. Kolmikannalla pystyttiin myös estämään Leader-metodin ajautuminen kunnallishallinnon tai yhden järjestön työvälineeksi, jolloin Leader-periaatteet eivät olisi toteutuneet. Joissakin Euroopan maissa Leader lisää pormestareiden toimin-taedellytyksiä eli alhaalta ylös suuntautuva ote ja kumppanuus eivät toteudu. Euroopan unioni ei pysty valvomaan asettamiensa periaatteiden toteutumista, koska se ei saa puuttua jäsenmaidensa hallintoon.

Suomessa on noin 16 vuoden aikana toteutettu 18 000 hanketta arviolta 650 miljoonalla eurolla. Sum-masta kolmannes on yksityistä rahaa ja talkootyötä. Leader tavoittaa muita ohjelmavälineitä paremmin nuoret ja naiset, ja erityisen hyvin se mahdollistaa aiemmin tehtyjen suurten investointien muutostöitä ja olosuhteiden parantamista. Näin pienellä rahalla kohennetaan olennaisesti aiemmin tehtyjen suurten investointien hyötysuhdetta. Alueellisesti Leader-toiminnan ulkopuolella ovat ainoastaan Suomen 40 suurimman kaupungin keskusta-alueet. Niillä tosin asuu 2,8 miljoonaa suomalaista. Kuitenkin kaikki 23 000 asukkaan kaupungit kuuluvat jo Leader-toiminnan piiriin. Myös Suomessa on todettu tosiasia, että Leader soveltuu hyvin erityyppisille alueille.

Manner-Suomessa toimii 55 maaseudun kehittämisyhdistystä eli toimintaryhmää ja myös Ahvenan-maalla on oma ryhmänsä. Ryhmien toiminta-alueet ja väestömäärät vaihtelevat välillä 14 500–105 000. Keskimääräinen asukasluku on noin 45 000. Kaupunkien keskusta-alueiden mukaantulo suuren-taa useita kehittämisyhdistyksiä, mutta lisäksi tarvitaan myös muutamia puhtaasti kaupunkialueiden Leader-yhdistyksiä. Paikallisuus on osittain kilometri- ja väestömäärä-kysymys, mutta enemmän se on toiminta-alueen verkostoitumista kehittämistyöhön, muun muassa toimintaryhmän työntekijöiden ja hallituksen jäsenten työtä Leader-tietoisuuden lisäämiseksi.

26

Leaderiin kehittämismetodina suhtaudutaan valitettavan kaksijakoisesti: siinä mukana olevat kokevat, että metodia kannattaa vahvistaa, ulkopuoliset taas muuntavat helposti tietämättömyytensä epäilyksi. Leader ei ole linjahallinnon työväline, vaan kansalaistoiminnan ja omaehtoisuuden aktivoija. Sitä roolia osa virkamiehistä ja poliittisista päättäjistä vierastaa.

Läheisen suhteen edellytykset

Jotta kansalaistoiminta ja kunnallishallinto saadaan aktiiviseen yhteistyöhön, tarvitaan asenteellisia ja toiminnallisia muutoksia. Kunnallishallinnossa tärkeintä lienee osittainen poisoppiminen perintei-sistä oletuksista ja työtavoista. Kunta on keskeinen, väestövastuullinen toimija alueellaan, mutta se ei suinkaan ole ainoa hyvinvoinnin ja elinvoiman rakentaja. Demokratiakaan ei toteudu yksinomaan kunnallishallinnon toimin. Edustuksellinen demokratia on kunnallishallinnon pääsääntö jatkossakin, mutta sitä täydentämään tarvitaan suoran demokratian välineitä, joilla vedetään yhteisvastuuseen toimijoita, jotka eivät kunnan organisaatioon kuulu. Kysymys ei ole ulkoistamisesta, yksityistämisestä puhumattakaan, vaan yhteistyön rakentamisesta kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan välille alu-eella, joka on molemmille yhteinen.

Vaikka kunta- ja palvelurakennemuutoksessa luottamushenkilöiden määrä vähenee ja päätöksenteko loittonee, keskustelua ei käydä lähipalveluista eikä lähidemokratiasta. Puhutaan epämääräisesti kunnan suurenevista hartioista ja ilmeisen tarkoitushakuisesti unohdetaan politiikassa tapahtuvat rakenteelli-set muutokset, jotka demokratian näkökulmasta eivät suinkaan ole merkityksettömiä. Pois oppiminen liittyykin siihen, että kuntien edustuksellinen ja poliittinen päätöksenteko ymmärretään demokratian tärkeäksi osaelementiksi yhdessä paikallisyhdistysten suoremman vaikuttamisen kanssa.

Kunnallishallinnossa tapahtuu olennaisia muutoksia, mutta päätöksenteon mekanismit ja rakenteet halutaan pitää ennallaan. Demokratia ja valta eivät kuitenkaan ole jakosuureita. Kumpaakin voidaan lisätä. Nyky-yhteiskunnassa se tapahtuu tuloksellisimmin järjestämällä kunnan keskushallinnon ja kunnan osa-alueiden paikallistoiminnan suhde uskottavasti ja kiinteästi. Ominaislaatunsa mukaisesti keskushallinto jatkaa edustukselliselta pohjalta ja paikallistoimijat vaikuttavat suoraan. Näin lisätään ja yhdistetään voimavaroja yhteisten tavoitteiden aikaansaamiseksi.

Kansalaistoiminnan suurin haaste yhteistyön rakentamisessa on tavoitteiden asettaminen riittävän korkealle. Samalla se johtaa toiminnan jämäköitymiseen. Tavoitteiden ja tulosten vuorovaikutus lujittaa prosessia. Kansalaistoimijoiden tavoiteasetannan kirjavuus on vielä tällä hetkellä ongelma, mutta kun-nallishallinnon ja kansalaistoiminnan suhteen järjestäminen nostaa varmasti kansalaisten tavoitteita, parantaa tuloksia ja vähentää alueellista eriarvoisuutta. Kylien elinvoiman kirjavuutta ei ole aiheellista pitää esteenä lähidemokratian järjestämiselle.

Kiinteän suhteen rakentaminen vaatii koulutusta. On hyvin harmillista, että kunnallishallinnon toimi-jaryhmien koulutus on vähentynyt viime vuosina. Ja etenkin oivallus oman yhteiskunnallisen aseman mahdollisuuksista on jäänyt taka-alalle. Takavuosina kaksi kunnallisalan opistoa järjesti keskitetysti ja alueellisesti runsaasti koulutusta. Se saattoi mennä jonkin verran yli, mutta monivuotisen kouluttajan arvio on, että koulutettujen virkamiesten ja luottamushenkilöiden käsitys kunnan roolista yhteiskun-nassa pysyi ajan tasalla. Onko se sitä nyt, aiempaa suuremmassa paikallishallinnon turbulenssissa ja heterogeenisissa maaseutukaupungeissa, on aihetta kysyä.

Paikallisten kansalaistoimijoiden koulutus aiheuttaa vielä enemmän kysymyksiä. Koulutusta ilmiselvästi tarvitaan nykyistä enemmän, koska ilman sitä tavoitetaso ei nouse. Toisaalta monenmuotoista koulutusta on ollut tarjolla ja se on välittänyt eripuolilla toteutettuja käytäntöjä. Suurin haaste liittyy nimenomaan

27

toiminnan tavoitetason nostamiseen. Koulutus lisää rohkeutta ja tietoa rohkeuden pohjaksi. Kylätoiminta on edennyt, mutta yksi sen iso murhe on koulutuksen vähäisyys tarpeeseen nähden. Tähän Suomen Kylätoiminta ry:n on löydettävä nykyistä runsaampia ratkaisuja. Sama haaste koskee alueellisia ja paikallisia toimijoita. Laaja Voimistuvat Kylät – kampanja on todistanut koulutustarpeen kiistattomasti.

Palvelu- ja kuntarakenteen muutos aiheuttaa automaattisesti välttämättömyyden tarkistaa vuodelta 1995 peräsin olevaa kuntalakia. Jälleen kerran keskusteluun on noussut lähidemokratia, mutta ei vieläkään kovin uskottavalla tavalla. Tutkijat tosin ovat hyvin yksiselitteisesti osoittaneet, että tähän asti sovelletut menettelyt eivät ole oikeastaan mitään, eivätkä varsinkaan riittäviä. Aluelautakunnat, aluetoimikunnat, kylien neuvottelukunnat, aluejohtokunnat ja muut vastaavat elimet on perustettu useimmiten kuule-mista varten. Se, että kuunnellaan, ei ole varmaa, puhumattakaan asioiden vastuullisesta valmistelu- ja päätöksentekoketjusta. Tähän on kuitenkin pyrittävä. On kovin surullista, että lähidemokratian kannalta jonkinlaisia onnistumisia ovat Rovaniemen yhdellä alueella sovellettu menettely sekä Savonrannan aluejohtokunta Savonlinnan osana. Muut ratkaisut näyttäytyvät tutkija Kari Leinamon (2011) termiä käyttäen sururyhminä - niillä on ideoita, joita ne ehdottavat saaden jotakin jopa läpi, mutta uskottava yhteys kunnan keskushallintoon puuttuu. Pettymyksiä kuulemisen oppimisessa on tullut liian paljon.

Kun kunnat suurenevat ja monipuolistuvat, on välttämätöntä järjestää kunnan osa-alueiden asioiden valmistelu ja tiettyjen lähipalvelujen päätöksenteko. Tätä varten tulevaan kuntalakiin tarvitaan selvät säädökset. Kysymys ei missään nimessä ole nettiäänestyksistä, foorumeista joihin jopa muutama kunnanpäättäjä osallistuu, tai raadeista ja muista joissa arvioidaan kehittämistarpeita, mutta tulos jää toivomusponsiksi. Useimmiten näissä epäonnistutaan ja tilanne lisää epäluottamusta kunnallispäättäjiä kohtaan. Luottamus on jo nyt hyvin pahassa vaiheessa (Pekola-Sjöblom 2011). Kuntalakia on todella syytä muuttaa olennaisesti. Lähidemokratian liittäminen kuntalakiin uskottavalla tavalla lisää valmistelun asiantuntemusta, edustuksellisen demokratian uskottavuutta, kansalaisten luottamusta vaikutusmahdolli-suuksiinsa ja vastuuta oman alueensa kehittämisestä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi kannattaa toimia!

Tässä on ratkaisu

Monet tutkimukset ja artikkelit (Leinamo 2004 ja 2011; Pihlaja 2010; Raisio & Vartiainen 2011; Halme 2012; Katajamäki 2012; Uusitalo 2012a ja 2012b) osoittavat, että kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan suhteen kehittämisessä on edettävä ja löydettävä todellisia toimivia ratkaisuja. Tulkitsen tutkimusten annin seuraavalla tavalla.

Laajenevat ja monipuolistuvat kunnat kannattaa jakaa osa-alueisiin. Kunta kokonaisuudessaan toi-mii perinteisen edustuksellisen demokratian ja poliittisen päätöksenteon varassa, mutta osa-alueilla asioiden valmistelua tehdään paikallisesti ja paikallisyhdistyksiin tukeutuen. Se merkitsee sitä, että aluelautakunnat, kunnan sisäiset lähi- demokratiayksiköt tai vastaavat kootaan paikallistoimijoista. Kunnanvaltuusto tai -hallitus tietysti hyväksyy ne. Mitään poliittisia kakkosketjun ”väl´vouhkia” tähän rooliin ei tarvita. Kaikkien etu on, että alueella esiintyvä aktiivisuus saadaan yhteiseen käyttöön. Ilman paikallistoimijoiden huomioon ottamista näin ei tapahdu.

Toinen ratkaisun olennainen osa on, että jo kuntalaissa määritetään tietyt osa-alueiden lähipalveluihin liittyvät tehtävät, mutta viimeistään kuntakohtaisesti ne täsmennetään alueiden tarpeiden mukaisesti. Tutkimusten yksiselitteinen havainto on, että pelkkä kuuleminen ei järjestelyyn riitä. On määriteltävä lähidemokratian tehtävät. Ne ovat osin aivan muita kuin edustuksellisen demokratian nykyiset tehtävät eli vallan uusjaosta ei ole kysymys. Vallan ja demokratian lisäämisestä sen sijaan on kysymys asioiden paranevan valmistelun kautta.

28

Pienen koulun tulevaisuuteen liittyvä keskustelu ja päättäminen käy esimerkkinä kunnan keskus- ja lähidemokratian työnjaosta. Päätöksenteko on tietysti valtuuston asia, mutta lähidemokratiayksikkö kantaa vastuuta oman alueensa koulun oppilastilanteesta ja ryhtyy tarvittaessa toimiin uusien perheiden saamiseksi kylälle. Jos koulun lopettaminen osoittautuu välttämättömäksi ratkaisuksi, saadaan tilojen jatkokäyttöön lähidemokratialla perusteltuja esityksiä ja vaihtoehtoja. Koulun lopetuspäätöksen arvet umpeutuvat nopeammin.

On erittäin tärkeää havaita, että jo nykyisissä vaatimattomissa lähidemokratian tapailuissa on taloudel-listen resurssien suhteen suuri vaihteluväli. Roveniemellä Ylä-Kemijoen alue- lautakunta käyttää isoa osaa kunnan päätösvaltaa ja omalle alueelleen kuuluvia kunnan varoja, noin kahta miljoonaa euroa. Se on tämän hetken Suomessa pisimmälle kehitelty lähidemokratian muoto ja se on osoittanut toimivuu-tensa. Kunnan osa-alueille pitää määritellä selvät tehtävät ja niihin kytkeytyvät kunnan määrärahat. Tämän lisäksi aluelautakunnat tai vastaavat voivat käyttää erilaisia kehittämismäärärahoja, koska niillä on oman alueensa kehittämistehtävä. Tällä menettelyllä yhdistetään kansalaistoimijoiden ja kunnan hallinnon yhteinen intressi kehittää aluetta.

Sisäisen demokratian yksiköt ovat voimakkaita paikalliskehittäjiä, joilla on saumaton yhteistyö kyläyh-distyksiin ja muihin paikalliskehityksestä huolta kantaviin yhdistyksiin. Tämä on olennaista. Ehdotus-ten, vaatimusten ja ratkaisujen ongelmaton kulku alhaalta ylöspäin on demokratiaa parhaimmillaan. Paikallistoiminnan organisoituminen on tärkeää ja samalla se kertoo miten toimitaan. Aitoa tekemisen lähidemokratiaa ei tavoiteta kunnan sisäisin ratkaisuin, vaan toimivan yhteistyön rakentamisella kun-nallishallinnon ja kansalaistoimijoiden välille.

Kunnallishallinnon ja alueperusteista kansalaistoimintaa harjoittavien yhdistysten kiinteä ja järjestetty vuoropuhelu on täysin mahdollista. Siihen nähden lähidemokratiasta käytävä keskustelu on turhan välttelevää. Esimerkiksi kuntalain nykyinen 27§ ”kunta voi”- ilmaisuineen on osoittautunut enemmän voivotteluksi kuin mahdollistajaksi. Mitään syytä ei myöskään ole jatkaa aiheessa pilotointia. Nykyiset kokeilut ovat paljastumassa köyhän organisaation hätävalheiksi. Lähidemokratian on perustuttava luottamukseen ja pysyvyyteen. Kun edustuksellinen ja suora demokratia nivotaan toisiinsa, ei tapahdu törmäystä, vaan täydentymistä. Valta ei ole jakosuure.

Voiko suhde kariutua?

Lähidemokratiaa käsitellään kunnallispoliittisessa keskustelussa ja kunnallistutkimuksessa yllättävän vähän. Saatetaan todeta, että kokemukset muutamista kunnan osavaltuustokokoiluista eivät ole olleet hyviä, eikä yhteisistä asioista kiinnostuneita kansalaisia ole riittävästi. Viime vuosien kuntaliitokset ovat siellä täällä kirvoittaneet kunnan sisäisen toiminnan järjestelyihin, joita luonnehtivat kokeiluluonteisuus, olematon tehtävänasettelu, rahattomuus ja vetelästi hoidetut edustuksellisen demokratian ja kansalais-toiminnan yhteydet. Tulokset ovat sen mukaisesti vaatimattomat. Tästä ollaan vetämässä johtopäätöstä, että lähidemokratiaa ei voida kunnolla järjestääkään. Päinvastoin: kyllä kansalaiset ovat kiinnostuneita toiminnasta, jossa he kokevat työnsä tuloksia. Leader-toiminta kertoo tästä tosiasiasta.

Joskus valitellaan yhdistysten suurta määrää esteenä kansalaistoiminnan ja kunnallishallinnon suhteen järjestämiselle. Kyseessä on laskuvirhe, sillä eiväthän yhden asian yhdistykset, joita yhdistyksistä on suurin osa, ole edes kiinnostuneita monialaisesta ja vastuullisesta toiminnasta. Siksi kunnan luontevaksi kumppaniksi sopivat muun muassa kyläyhdistykset ja sellaiset kotiseutuyhdistykset, maamiesseurat ja vastaavat, joiden toiminta on kehittynyt monialaiseksi. Monissa kunnissa yhdistyksiä on satoja, mutta lähidemokratiaan soveltuvia yhdistyksiä on kymmeniä. Näiden kanssa järjestely on tehtävissä.

29

Mystinen uuden suhteen järjestämisen este näyttää olevan myös kapea käsitys demokratian olemuksesta. äänestämällä valitut kansalaiset ovat demokratian ritareita, vaikka kokonais- äänestysprosentti olisi kuinka alhainen! Kunnallishallinnon pääratkaisuksi edustuksellinen demokratia on edelleen soveltuva, mutta se vaatii täydentäviä toimia, jollaiseksi yhdistyksiin tukeutuva lähidemokratia soveltuu. Miksi kansalaisten tulisi tyytyä vain äänestämiseen vaikuttamisen väylänä?

On myös esitetty, että yhdistysten toiminnassa on niin suuria eroja täysin olemattomasta runsaasti tuloksia saavaan aktiivisuuteen, ettei julkisessa toiminnassa tarvittavaa tasapuolisuutta pystytä toteut-tamaan. Yhdistysten väliset erot ovatkin suuria, mutta ne alkavat vähentyä heti, kun lähidemokratia on järjestetty. Syntyy positiivisen kateuden kierre. Tätäkin metodia on käytettävä, jotta yhteiskunta saadaan toimivammaksi.

Toimivan suhteen tulokset

Käytännön näkökulmasta kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan järjestetyn suhteen parhaat tu-lokset liittyvät asioiden valmistelun kohenemiseen, asiantuntemuksen lisääntymiseen ja myönteisten tapahtumien ja ratkaisujen saavuttamiseen. Kuntalaisten omaehtoisesti toteuttama elinvoima kasvaa. Samalla kansalaisten tyytyväisyys oloihinsa, kuntaansa ja lähipiiriinsä paranee, mikä puolestaan syventää demokratiaa. Luottamus vaikuttamiseen kasvaa, koska kansalaiset näkevät ja kokevat tuloksia.

Menettelyllä on myös poliittisia ja filosofisia seuraamuksia: julkisen ja yksityisen raja siirtyy jonkin ver-ran yksityisen suuntaan. Siirtymä ei kuitenkaan ole dramaattinen, se vain kertoo enemmän globaalin ja teknologisoituneen yhteiskunnan asemoitumisesta näiden kahden linjakysymyksen suhteen. Enemmän on kysymys myös siitä, että julkisen ja yksityisen yhteistyön voimistuminen todella lisää yhteiskunnallista tehokkuutta ja sitä kautta kansalaisten hyvinvointia. Liian kauan ja puhdasoppisesti on yritetty pitää yritystoiminta, julkinen valta ja kansalaistoimijat visusti erillään. Suurenevissa ja alueellisesti eriytyneissä kunnissa tämä ei yksinkertaisesti ole viisasta. Voimia voidaan koota tuloksellisesti rikkomatta minkään sektorin omaa ydintehtävää ja roolia yhteiskunnassa.

LäHTEET

Halme, Esa 2012. Kuntalaisen itsehallinto. Teoksessa: Jaana Simola – Lauri Kuukasjärvi (toim.): Ympäri käydään , yhteen tullaan – kirjoituksia kunnista. Päijät-Hämeen palvelurakenteiden kehittämisprojekti. Päijät-Hämeen liitto A 195* 2012.

Hyyryläinen, Torsti 2012. Kuntainstituution kasvun ja erilaistuvan paikalliskehityksen välinen jännite maaseutupolitiikan lähtökohtana. Teoksessa: Niklas Lundström – Seija Virkkala (toim.): Maaseutu, yliopisto ja yhteiskunta. Juhlakirja professori Hannu Katajamäen 60-vuotispäiväksi. Acta Wasaensia No 264. Aluetiede 11.

Katajamäki, Hannu 2012. Avoin, oikeudenmukainen ja rohkea kuntauudistus on mahdollinen. Teoksessa: Jaana Simola – Lauri Kuukasjärvi (toim.): Ympäri käydään, yhteen tullaan – kirjoituksia kunnista. Päijät-Hämeen palvelurakenteiden kehittämisprojekti. Päijät-Hämeen liitto A 195* 2012.

Leinamo, Kari 2004. Kuntaliitoksen jälkeen. Kuntien yhdistymisen vaikutukset liitosalueiden näkökulmasta. Levon-instituutti. Julkaisu 111. Vaasa.

30

Leinamo, Kari 2011. Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista. Vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki – kuntaliitosten tarkastelua. Vaasan yliopisto. Levón-instituutti. Vaasa.

Pekola-Sjöblom, Marianne 2011. Kuntalaiset uudistuvissa kunnissa. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta ARTTU-tutkimuskunnissa 2008. Paras-ARTTU – ohjelman tutkimuksia nro 9. Suomen kuntaliitto. Helsinki.

Pihlaja, Ritva 2010. Kolmas sektori maaseutukunnissa. Helsingin yliopiston Ruralia-instituutin julkaisuja 19.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012.

Uusitalo, Eero 2012a. Kunta maaseutukysymyksenä. Teoksessa: Jaana Simola – Lauri Kuukasjärvi (toim.): Ympäri käydään, yhteen tullaan – kirjoituksia kunnista. Päijät-Hämeen kuntien palvelurakenteiden kehittämisprojekti. Päijät-Hämeen liitto A 195* 2012.

Uusitalo, Eero 2012b. Maaseutupolitiikan metodinen kehittyminen. Teoksessa: Niklas Lundström – Seija Virkkala (toim.): Maaseutu, yliopisto ja yhteiskunta. Juhlakirja professori Hannu Katajamäen 60-vuotis-päiväksi. Acta Wasaensia No 264. Aluetiede 11.

Sammandrag

I sin artikel fokuserar Eero Uusitalo på förhållandet mellan kommunen och folkrörelserna. Sedan 1950-talet har kommunernas verksamhet och ansvar ständigt växt. Byaverksamheten uppmärksam-mades först på 1970-talet när byaråd började grundas, men byarörelsen har utvecklats till en stark och ansvarstagande kraft.

I debatten ställs i dag ofta ospecificerade förhoppningar på tredje sektorn. Samtidigt betraktas kommu-nerna och föreningarna som helt skilda världar, men en klar rollfördelning saknas. Föreningsverksamheten tas inte på allvar av de kommunala beslutsfattarna.

För att möta såväl de demokratiska som de ekonomiska utmaningarna krävs att förhållandet mellan kommuner och byar definieras. Det krävs ett systematiskt, långsiktigt och omfattande samarbete mellan dessa aktörer för att nå goda resultat. LEADER-verksamheten visar att resultat kan uppnås. Ett verkligt samarbete förutsätter både en attitydförändring och nya strukturer. Det krävs inlärning och omskolning i båda grupperna.

En tvåstegsmodell är lösningen. Kommunerna, som uppenbarligen blir allt större, fungerar på basen av representativ demokrati och sköter de övergripande frågorna. Men kommunen måste delas in i kom-mundelar som fungerar på de lokala aktörernas villkor, en form av mer direkt demokrati baserat på tredje sektorn. Det är inte klokt att kommundelarna sköts av ett kommunalpolitiskt B-lag enligt politiska styrkeförhållanden i kommunen, då missar man möjligheten att sammanjämka offentliga och frivilliga insatser. Effektiviteten minskar.

Det måste lagstiftas om denna modell i den nya kommunallagen genom att kommundelarna görs obligatoriska, liksom deras uppgifter. Viktigt är att kommundelarna får ansvar för lokala frågor, liksom ett utvecklingsansvar. Den gamla kommunlagen ger redan kommunen möjlighet att flytta ner besluts-fattandet men det finns ytterst få exempel på att kommunerna skulle ha förverkligat denna möjlighet.

31

Peter Backa

Demokratin, makteliterna och massan

Förord

Efter ett antal frustrerande fullmäktigemöten i Vörå (som inkallad suppleant) började jag fundera på vem som egentligen fattar besluten i kommunen. Det är i alla fall inte fullmäktige. Uppskattningsvis 99 procent av de förslag som läggs fram för fullmäktige, går igenom som sådana. Fullmäktige är en typisk gummistämpel, man bekräftar formellt redan fattade beslut. Det som gör fenomenet så tydligt, är för det första att det finns en majoritet av invalda som aldrig yttrar sig och alltid röstar som beredningen föreslår.

För det andra görs det klart att diskussion inte är välkommen: Förslagen presenteras oftast med ett tillägg av typen ”Det här har diskuterats ingående, så det är inte nödvändigt att förlänga mötet.” Om det ändå visar sig bli diskussion, så begär en trogen drabant ordet och säger något i stil med: ”Styrelsen har nog diskuterat det här tillräckligt, jag föreslår att vi godkänner förslaget.”

För det tredje är det omöjligt urskilja något partipolitiskt inflytande i fullmäktiges agerande. Trots att Vörå är helt dominerat av ett parti – eller kanske just därför. När det inte finns någon partipolitisk konkurrens, finns det inget rum för ideologisk debatt heller.

Vilka aktörer kan då tänkas sitta på makten i Vörå? Det är väl ganska troligt att de som sitter i styrelsen har ett ganska stort inflytande. Men också i styrelsen är det stor skillnad mellan de som verkligen bestämmer och de som följer. Tjänstemännen har självfallet genom sin auktoritet och sin tid att bereda ärenden ett stort inflytande, de sätter långt agendan för vad som bör beslutas. Näringslivet har säkert också inflytande, framförallt primärnäringarna. Frågan om vem som egentligen bestämmer i Vörå, får förbli öppen. Jag har inte som mål att peka ut den elit som styr, bara konstatera att en dylik elit existerar.

Vörå är dock inte unikt. Jag har på ett antal seminarier och diskussionstillfällen frågat publiken hur många procent av besluten som ändras från beredningens förslag när fullmäktige fattar beslut. En procent är det vanligaste svaret. Det må vara överdrivet, men den exakta procentsiffran är inte viktig. Det är inget djärvt påstående att situationen i stort är den samma i alla kommuner i landet: Fullmäktige är en gummistämpel.

Det här är en problematisk slutsats. Fullmäktige är det högsta beslutande organet i kommunen. Det är genom att rösta i fullmäktigeval som den lokala demokratin förverkligas. ”I valet ställs de valda till svars” som statsvetarna brukar säga. Men hur kan folkvilja förverkligas via organ som de facto inte fattar besluten?

Observationerna av det kommunala beslutsfattandet fick mig att fundera över elitteorier i allmänhet. Jag anser att vi i Finland saknar en god debatt om begrepp som demokrati, eliter och massa. Mycket av de samhälleliga processer som diskuteras, skulle bli enklare att begripa om man använde elitteorierna; inte som den enda förklarande teorin, men som ett bland andra redskap för förståelse av samhället.

32

”Dialektisk” ram för resonemanget

Tesen - En maktelit växer fram och massan skapas

Jag föreställer mig att i begynnelsen var familjen, stammen, kanske byn, de enda samhällstrukturer som fanns. Inom dessa gemenskaper ”Gemeinschaft1” (Asplund 1991) var vissa individer mer viljestarka, duktigare, företagsammare och listigare än andra och intog därmed en ledande ställning i kampen för överlevnad, för resurser, för maktens egen skull. Det fanns och finns eliter också inom gemenskaperna.

I verkligheten var det naturligtvis inte så enkelt. En svårighet för vårt moderna tankesätt utgör det faktum att ”individen” inte ”upptäcktes” förrän långt senare, familjen var den minsta tänkbara enheten. Eliten var kanske en gemenskap inom en gemenskap. (Asplund 1983.)

Av många orsaker växte gemenskaperna till mer samhällsliknande system, i slutändan till stater. När storleken växte övergick gemenskapen till ”systemskap” (Gesellschaft). De nya strukturer som växte fram gjorde t.ex. att en kung kunde stifta opersonliga lagar och se till att skatter håvas in för att skaffa fler knektar och byråkrater till kungens förfogande för mera makt.

Janken Myrdal (2004) säger, utgående från sin dialektiska syn på världen, att en tes utvecklas tills den stoppas upp av sin antites. Enligt Myrdal har människan en tendens att gå till överdrift, tesen över-utvecklas därmed och driver fram sin antites. Överdriften blir en drivkraft i DIALEKTIKEN. I det här fallet blir min tolkning att ett kritiskt steg i överutvecklingen av ojämlikheten togs när den överfördes från en Gemeinschaftmiljö till en Gesellschaftmiljö. Härmed trädde makteliten – de få som bestämmer inom systemet – och massan – de många som lyder – tydligt fram.

Demokrati som antites

Ur upplysningens tankar trädde antitesen fram. Individualismens tro på varje människas lika värde och utvecklingsmöjlighet födde tanken om demokrati. Alla människor borde få lika möjligheter att påverka i samhället. Den stora majoriteten av människorna stöder demokrati eftersom de utgör ”massan”, deras inflytande ökar vid ökad demokrati. Minoriteten motverkar demokrati, eftersom de eliter som förlorar makt vid demokrati per definition, är små. Demokratin motiveras också av den västerländska kulturens strävan till utveckling; liberalismen lär att helheten vinner på att alla besluter om sitt. (Självklart är förstås att det inte var bara visionens makt som införde demokrati, men visionen mobiliserade och mobiliserades av samhälleliga förändringar.)

Mot tesen, en sociologisk lag som säger att makten koncentreras till ett fåtal, ställdes en vision som säger att alla jämlikt skall kunna vara med och påverka. Detta något omaka par uppfattar jag som tes och antites.

Syntesen – en ständigt föränderlig balans mellan tes och antites2

Starka krafter av olika slag förändrar samhället, ta till exempel teknikutveckling och globalisering. Dessa strömningar ger upphov till underströmmar och turbulens. I detta ständigt föränderliga hav svallar kampen mellan demokrati och elitstyre fram och tillbaka, i olika skepnader i olika kulturer.

1 Gemeinschaft är, enkelt uttryckt, den lilla gemenskapen som bygger på personliga relationer, t.ex. familjen eller byn. Gesellschaft är det stora samhället som styrs genom system och regler, t.ex. staten eller marknaden.

2 Sören Kirkegaard beskriver syntesen som ett förhållande, en balans, mellan tes och antites. Detta ger syntesen en annan kvalitet. Tesen och anti-tesen ”upphävs” inte till något helt nytt utan lever, egentligen helt oförändrade, kvar i syntesen. Detta innebär inte nödvändigtvis att dialektiken avstannar. Syntesen/ förhållandet/balansen kan också få en antites.

33

Det ligger inget överraskande i talesättet att demokrati alltid måste återerövras. Eller att en del hävdar att världen aldrig har varit så demokratisk som nu medan andra talar om postdemokrati. Syntesen blir utgående från det här synsättet inte en vacker och logisk helhet, den är en förvirrande kamp. Efteråt kan historikerna beskriva skeendet i enkla tydliga termer; men det sker först när Minervas uggla flugit färdigt.

Demokratin och eliten

Demokrati och maktelit går inte ihop! De är per definition varandras motsatser. Demokrati betyder folkmakt, det vill säga alla människor skall ha lika mycket inflytande över de gemensamma beslut som fattas inom en organisation eller system. Demokratin lämnar i princip inte något utrymme för makteliter.

Om man driver den här tanken till sin spets, så blir den en ouppnåelig utopi. Personliga egenskaper gör att olika människor har, och vill kanske ha, olika mycket inflytande. Vissa människor är nyfiknare och därmed kunnigare än andra, vissa är mer vältaliga, vissa är envisare och vissa helt enkelt bryr sig mera än andra. Om man utnämner alla, som har större inflytande över gemensamma beslut till eliter som borde bekämpas i demokratins namn, så leder detta ingen vart, eller till konstiga villovägar. Man kunde t.ex. säga att de deliberativa processerna, där man diskuterar sig fram till en gemensam åsikt, är odemokratiska, eftersom de ger munviga ett övertag.

En annan följd är att man knappast ens skulle kunna kalla representativ demokrati för demokrati, den skapar ju en elit just genom att vissa människor ger bort sin beslutanderätt till andra. Bland annat Rousseau förfäktar den tanken; i det ögonblick ett folk ger sig till representanter, är det inte längre fritt (Michels 2001). I praktiken måste demokratin leva med makteliter i någon utsträckning.

En annan sak är att eliterna i en demokrati, uttryckligen på Gesellschaft-nivå, måste minimeras, regleras och balanseras. Elit är visserligen demokratins motsats, men samtidigt är det uppenbart att eliter behövs. Utan eliter skulle föreningen, byn, kooperativet och så vidare inte ha något ledarskap. Utan ledarskap skulle varken stabilitet eller utveckling finnas. Elit är alltså tveeggat, såväl nödvändigt och gott som icke önskvärt och ont.

Eliter – Gemeinschaft och Gesellschaft

Jag tror att man skulle undvika en rad problem och skära bort en massa struntprat, om man konstate-rade att makteliter i någon egentlig mening inte finns inom Gemeinschaft, enbart i Gesellschaft. (Alla de elitteorier jag stött på behandlar den stora organisationen, klustret eller samhället. Robert Michels (2001) anser till och med att så länge en organisation är löst definierad och organiserad, uppstår inget professionellt ledarskap; någon egentlig maktelit.) I mindre seriösa debatter stöter man dock ofta på uttalanden om eliter inom den lilla gemenskapen. Kommunala beslutsfattare brukar ibland uttala sig nedsättande om bya- och föreningsrepresentanter som ”självutnämnda påverkare”. Dylika uttalanden skulle jag endera tolka som försök av den verkliga makteliten att förvirra massan genom att kräva Gesellschaft-struktur av Gemeinschaft. Eller så är det ett ganska fåfängt klagande över den mänskliga naturen som sådan.

Att konstatera att det inte ur demokratisk synpunkt finns besvärliga makteliter inom Gemeinschaft kräver litet nyansering. Det finns ju uppenbara exempel på att en liten grupp kan ledas av personer med mycket stort, och i vissa fall destruktivt, inflytande.

34

Mitt första, rent tekniska, argument är att Gemeinschafts natur inte passar in i uppdelningen maktelit och massa. Hur kan man kalla en del människor i ett Gemeinschaft, där man står i personlig relation till varandra, ”massa”? Massa är väl en ointresserad, TV-tittande publik eller de tusentals människor som åhör någon de-magog? Om man i en liten grupp, säg en by med några hundra innevånare som står i personlig kontakt med varandra, utnämner vissa till ”elit” och andra till ”massa” så förlorar begreppen sin betydelse.

Mitt andra, och viktigare, argument är att makt bara ackumuleras strukturellt inom ett Gesellschaft. Personligt inflytande och prestige kan visserligen växa genom skickligt arbete, men det är alltid förknippat med en person och begränsas därmed effektivt. Man kan också säga att ledarskapet i Gemeinschaft i någon mening är spontant. Det finns inte system som skulle kunna ge en tänkt elit i ett Gemeinschaft strukturella resurser som skapar mer makt. Den tänkta eliten i Gemeinschaft har inte till exempel beskattningsmöjligheter eller lagstiftningskompetens. (Detta gäller åtminstone i vårt samhälle.) Finns sådana resurser, så talar vi redan om ett Gesellschaft, inte ett Gemeinschaft.

Min tredje tanke är att Gemeinschaft får sina resurser ur socialt kapital. Socialt kapital bygger på goda och förtroendefulla kontakter mellan människor. Den ”elit” som har socialt kapital som huvudsaklig ”maktresurs” kan rimligen inte i någon större omfattning bete sig maktfullkomligt, utan att skada det som är basen för sin maktställning. (Samtidigt skall man naturligtvis inte blunda för att det i extremfall kan finnas oerhörd och destruktiv makt i vissa grupper. Om någon kan övertyga sin gemenskap om att han har sin makt från Gud, så kan makten bli absolut. Man kan också spekulera om maffialiknande strukturer. Kanske man skulle ge dem en sorts mellanställning; de tar sig ”beskattningsrätt” och kan skapa ”lagar”, samtidigt som de ligger i krig med det officiella Gesellschaft.)

Min erfarenhet är att makten regleras naturligt och effektivt inom ett Gemeinschaft. Ett praktiskt exempel från byaverksamheten: Om ett byaråd gör sånt som byborna inte vill, så slutar de ställa upp på talko, de stannar hemma och ser på TV i stället. Om det sker, så har byarådet skurit av den gren det sitter på.

Slutsatsen är att egentliga makteliter och massa skapas i Gesellschaft-strukturer inte i Gemeinschaft. Jag vill försöka åskådliggöra skillnaden mellan makt i Gemeinschaft och Gesellschaft, samt individuella och ackumulerande maktresurser med nedanstående bild.

35

Den makt som bygger på personliga egenskaper är viktig oberoende av strukturens storlek. Både den lilla byns ledare och presidenten bör vara något så när intelligenta och sociala personer. För enkelhetens skull låter jag den resursen vara konstant vid växande struktur/organisationsstorlek, eftersom min åsikt är att variationerna inte är speciellt stora. När organisationen växer ur Gemeinschaft-nivån och blir Ge-sellschaft ändras situationen. Makteliten kan här förse sig med såväl fysiska som strukturella resurser, som ger möjlighet att få ännu mera maktresurser. Den ur demokratisk synvinkel besvärliga makteliten finns där den blå linjen börjar – och växer.

Oligarkins järnhårda lag – eller varför makteliter alltid uppkommer

I slutet av 1800-talet och början av 1900-talet studerade Robert Michels (2001) de socialistiska parti-ernas och fackföreningarnas struktur. I boken, som utkom första gången 1911, beskriver han hur dessa organisationer, som hade demokrati som ideologisk ledstjärna och motsätter sig eliter, trots det inom sina egna organisationer skapade makteliter.

Michels pekar på en rad olika tendenser som skapar makteliter. När en organisation växer, bygger upp ett vidare arbetsfält, får en officiell status, pengar att röra sig med och en informationsapparat att utnyttja, så krävs det allt mer av dem som skall leda organisationen. Makteliten professionaliseras och deras arbete specialiseras. Det är ett kvalificerat jobb att tillhöra ledningen. De män som kommer in i makteliten, gör det med goda demokratiska föresatser och höga ideal. Men arbetet i ledningen förändrar personen, skriver Michels. Makt korrumperar, brukar man också säga. Till detta kommer att funktionerna ackumuleras, dels på grund av den kompetens de har, dels för att deras prestige ger dem möjlighet, eller i bland tvingar dem, att ta många uppdrag. Den som skall vara med får offra mycket för att nå och behålla makten. De ökande kompetenskraven gör också att förvaltare, det vill säga i princip neutrala och tekniska tjänstemän, i kraft av sin kunskap och erfarenhet blir ledare i den meningen att de blir en del av makteliten.

Massan blir i motsvarande grad beroende av makteliten på grund av den kunskap och de kontakter den besitter. Skillnaden mellan de i ledningen och gräsrötterna ökar, det blir svårare att hoppa över klyftan och nå ledande ställning. Ledaren blir ”oersättlig”. Detta ökar i sin tur elitens makt, ledaren kan i värsta fall hota med att avgå, om han inte får sin vilja igenom.

Det är inte svårt att se exempel på det här i Finland. Vissa presidenter och fackföreningsledare har up-penbart spelat högt med oersättlighetskortet. Man måste också ha ögonen öppna för elitens osynliga inflytande över massan via prestige. Eliten är ofta i en eller annan mening vald av massan och har åtminstone i något skede haft och förtjänat massans förtroende. Genom denna prestige kan eliten styra massan utan att använda synliga maktresurser. Eliten definierar åsikterna och någon meningsskiljak-tighet uppkommer aldrig fastän massan egentligen har andra intressen som kunde artikuleras av ett utomstående språkrör eller en annan elit.

Det finns en klar tendens hos eliten att med alla till buds stående medel behålla och utöka sin makt. Michels visar att eliten så småningom börjar anse partiets struktur, som man själv kontrollerar, och makt som sådan som det viktiga, inte målen eller det som medlemmarna vill. De facto är det enligt Michels omöjligt att hålla fast vid höga ideal när en organisation blir stor. Organisationen måste ta för många åsikter i beaktande, också utanför organisationen. Det som förenar blir själva organisationsstrukturen. Medlet har blivit målet.

Ett finlandssvenskt exempel på det här kan vara diskussionen inom SFP. Det finns en falang som står för vad man, med reservation, kunde kalla idealen, man lyfter fram det svenska som det centrala. Den andra falangen talar om att nå ett mål på 10 procent av rösterna i val, vilket är ett uppenbart medel.

36

I något skede börjar makteliten uppfatta sin makt inte som ett privilegium utan som en rättighet. Michels påstår att höga poster därför tenderar att till och med gå i arv. Man kan också här se spår av teorin i den finlandssvenska verkligheten. Vissa familjer har statistiskt sett ovanligt hög förekomst av till exempel riksdagsmän eller biskopar.

Man måste hålla i minnet att Michels analyserar partierna och fackföreningar, där makten inte genom någon officiell struktur går i arv; inom näringslivet gäller rimligen samma tendens men mångdubbelt starkare, eftersom själva fundamentet för makten – de ekonomiska resurserna – går i arv helt formellt.

Michels säger att maktelitens världsbild avlägsnar sig från massans. Detta beror dels på den överlägsna kompetens eliten besitter, på att själva organisationsapparaten blivit målet för dem men också på att en organisationselit umgås mycket och intimt med andra eliter. Det finns en tendens att eliterna börjar likna varandra i åsikter och världssyn (man kan delvis tala om ett elitens Gemeinschaft). Detta leder ibland till svåra konflikter mellan makteliten och massan. Makteliten utgår oftast med segern, men nya grupper inom eliten kan ta över i samband med en dylik konflikt.

Michels finner också drag av bonapartism i partierna och fackföreningarna. Bonapartism betecknar det resonemang som redan Napoleon l förde, om att massorna stod bakom honom och som Napoleon lll fulländade genom att hävda att i och med att han valts till president, så är allt han gör i samklang med demokratin. Sex miljoner fransmän hade ju valt honom! Att kritisera vad han gjorde, var således odemokratiskt. Han förde tanken vidare in absurdum och utropade sig till kejsare – i demokratins namn, försäkrandes att han bara var ett instrument för demokratin. Utgående från det bonapartistiska sättet att resonera, är det alltså fullt logiskt och demokratiskt att genom ett demokratiskt beslut avskaffa demokratin.

Den bonapartistiska sjukan är tydlig i Finland på kommunal nivå, där de valda inte anser sig behöva lyssna på andra om de en gång fått makten. I Vörå har en kommundirektör offentligt kritiserats för att han samlade byarnas representanter och använde deras åsikter som argument inför fullmäktige. Enligt kritiken var det odemokratiskt, eftersom fullmäktige var valt av folket så är det de gör per definition demokratiskt. Oberoende av vad kommunmedlemmarna eventuellt tycker. Den finländska kommunal-lagen hindrar dock effektivt kommunstyrelseordförande att, som Napoleon lll, låta sig väljas på livstid eller göra posten formellt ärftlig.

En person som skall träda in i makteliten i en organisation av den typ som Michels undersöker måste kunna få massan bakom sig. Den viktigaste egenskapen är härvidlag kändisskap. Om man är känd som till exempel idrottsman, författare eller forskare, så har man lätt att träda in i makteliten.

Överlägsen kunskap imponerar också, men kanske mera på den inre cirkeln av organisationen. Därutöver är en brinnande idealism, även om den gränsar till fanatism, en bra egenskap, dock kombinerat med vad man brukar kalla ett gott hjärta.

En avgörande färdighet är också vältalighet och förmågan att uttrycka sig i skrift. Den förmågan är viktigare än vetenskaplig utbildning eller intelligens. Michels exemplifierar detta med Eduard Bernsteins blygsamma framgång som ledare trots, hans överlägsna intellektuella kapacitet.

Det avgörande för den som skall in i makteliten, är dock att man har maktelitens godkännande. Annor-lunda kan det knappast vara. När makteliten i de flesta fall får sin vilja igenom, så är det ofrånkomligt att den också besluter om sin egen nyrekrytering.

Inom en större, utvecklad organisation finns makteliterna också på olika nivåer. Det finns en central nivå som strävar att utöka sina befogenheter. Mot detta protesterar makteliterna på distriktsnivå. Men detta

37

hindrar inte distriktseliterna att på samma sätt utöka sin makt över det område de behärskar. Uppåt kräver man decentralisering av makten – neråt anser man att makten måste centraliseras. Denna uppenbara brist på konsekvens är också tydlig i Finland. Samma kommuner som protesterar mot statens maktutöv-ning över deras verksamhet, visar ingen förståelse för att byar skall ha talan i gemensamma ärenden.

Litet i förbifarten diskuterar Michels också statlig byråkrati. Han beskriver den som hierarkisk och stel. De som vill avancera i sin karriär, måste följa de regler som är uppställda inom respektive byråkrati och följa de överordnade, eftersom de avgör hur man avancerar inom byråkratin. Med den här beskrivningen belyser han också orsaken till att det i Finland är svårt att bygga upp tvärsektoriell verksamhet. Det finns inga mellansektoriella karriärvägar och inga resurser. Varför skulle verksamhet vara framgångsrik i en sådan miljö, även om den objektivt sett kunde vara mycket önskvärd ur ett allmänt perspektiv?

Michels har, säkert med all rätt, kritiserats för sina teorier. För min egen del tycker jag att han påvisar följande intressanta saker övertygande:

• Elitstyre/ledarskap är nödvändigt i alla sociala sammanhang. Det är varken realistiskt eller ef-tersträvansvärt att försöka avskaffa ledarskap – trots att det medför en maktelit och därmed är i motsatsförhållande till demokratin.

• I den lilla organisationen är ledarskapet spontant, i den stora organisationen blir det profes-sionellt och en mer eller mindre fast maktelit skapas. (Jämför övergång från Gemeinschaft till Gesellschaft.)

• Orsakerna till att makteliten skapas och dess inflytande växer, finns i själva organisationens karaktär (behovet av stabilitet, expanderande arbetsfält, arbetsfördelning, specialisering, ökande kompetenskrav o.s.v.) och i maktelitens strävan att behålla och öka sin makt.

• Avståndet mellan makteliten och massan tenderar att öka, liksom elitens inflytande över mas-san. De personer som träder in i makteliten tenderar att få ett annat perspektiv än den massa de företräder.

Michels perspektiv är i huvudsak den enskilda organisationen, partiet och fackföreningen, och han skrev sin bok i början av 1900-talet. Många av hans iakttagelser tycker jag mig ändå känna igen i dagens Finland.

Jag uppfattar därför Michels ”oligarkins järnhårda lag” som en viktig teori när man ser på samhälleliga händelser. Jag anser dessutom att aspekten glöms eller undviks i vår finländska debatt. Detta betyder dock inte att allt kan förklaras med Michels teori. Men det lönar sig att alltid sätta Michels glasögon på när man funderar över ett fenomen. Förbluffande ofta klarnar bilden.

Den gränsöverskridande makteliten

Om Michels studerade makteliten inom enskilda partier och fackförbund, så använder C Wright Mills (1971) en bredare uppdelning. Han studerar den ekonomiska eliten, (de högsta direktörerna och de superrika), krigsherrarna och toppolitikerna som grupper. Det han dock framförallt gör, är att han pekar på hur dessa eliter långt sammanflätas till en enda maktelit. Mills bok utkom första gången 1956, men de tendenser han pekat på som orsaker till eliternas frammarsch, verkar med några viktiga undantag hålla ganska bra också i dag.

38

Mills pekar på att samhällsutvecklingen (och den tekniska utvecklingen) har gjort att beslut inom något av de tre nämnda direktoraten i samhället i allt högre grad påverkar de övriga och samhället totalt. Denna nya verklighet har skapat något som Mills kallar ”Interlocking Directorate”, en maktelit som består av eliter från de tre olika grupperna.

Många, till exempel OECD (2006), talar i dag om Governance som ett modernt och effektivt sätt att styra samhället. Det finns många goda argument som talar för Governance som ett komplement till de sektoriella pyramider som ”Government” bjuder. Man kan tolka Governance som ett politiskt erkännande av just Mills´ ”Interlocking Directorate” som en del av den goda förvaltningen.

Kännetecknande för en elit är enligt Mills att personerna i den kan besluta om maktmedlen (den blå sektorn i min figur ovan). Eliten är, liksom de flesta andra grupper, spårberoende men den har makten att ändra på reglerna.

Maktelit i USA skolas fram enligt Mills. Först har vi överklassfamiljen, eller ibland medelklassfamiljen, som förbereder den blivande eliten. Sedan har vi skolan, som enligt Mills är långt viktigare än familjen. Skall man ha goda möjligheter att nå eliten bör man helst ha legat vid något av de rätta universiteten, men framförallt skall man ha gått i de rätta preppskolorna. Därmed får man de rätta kontakterna, Gemeinschaft-karaktären understryks. För det tredje skolas eliten i yrkeskarriären. Den består av olika pyramider, där ens framgång är beroende av vad de som sitter i toppen tycker om en. Det kan gälla företaget, militären eller i någon mån förvaltningen. På detta sätt skapas individer som har en liknande världssyn och värderingar. De pålitligaste släpps in i makteliten. Skolningen går till på liknande sätt inom alla pyramider, vilket gör att de som kommit sig upp, utan svårighet kan hoppa från en pyramidtopp till en annan. Mills säger att just den här rörligheten på toppnivå, är ett tecken på att det finns en maktelit och avslöjar vem som tillhör den.

Dagens Finland uppvisar exempel på denna rörlighet. Det är inte ovanligt att en minister övergår till en toppost inom näringslivet. Också i Svenskfinland finns det ett flertal exempel på folk som hoppat mellan pyramiderna politik, näringsliv, kyrka och forskning – och alltid landat på toppen.

Den ekonomiska maktpyramiden toppas av de högsta direktörerna och styrelserna inom storbolagen. Dessa män är de som får rapporter om verksamheten och som agerar domare över vad som skall satsas på och vad som inte skall satsas på. I dessa grupper sitter inte bara folk som har anknytning till det egna företaget, utan gärna också andra, till exempel centrala politiker och (i USA) generaler och amiraler. Under detta skikt finns direktörerna på lägre nivå med ansvar för en särskild verksamhet eller fabrik. Dessa direktörer har möjlighet att plockas upp i den verkliga eliten, om de har ”ett större perspektiv”. Detta betyder i praktiken att de ser brett på hur man kan tjäna mera pengar. Under denna nivå finns experterna som kommer med innovationerna och driver företaget framåt. De övre nivåerna klarar sig inte utan denna nivå, men det är svårt att avancera från expertnivån, eftersom man där har för smal syn på verksamheten, i motsats till toppen.

Den politiska maktpyramiden toppas förstås av en del yrkespolitiker, men överraskande få. Det finns många ”outsiders” – pålitliga, gärna unga män, som kommer från näringslivet eller militären. En speciell grupp inom denna elit är de rådgivare och talskrivare som de höga politikerna behöver i dagens samhälle. Dessa hand-plockas helt av politikern i fråga. De politiker som gått den långa vägen från lokal och delstatsnivå och sådana som suttit i lagstiftande församlingar, har inte längre så lätt att komma med i makteliten. Det samma gäller de som jobbat inom partier. På en lägre nivå finner vi också de lagstiftande. Deras påverkningsmöjligheter är mindre, för att på allvar kunna påverka måste man tillhöra någon central klick inom kongressen eller senaten.

Mills beklagar sig över att det inte finns något offentligt byråkratiskt system värt namnet i USA. Orsaken till detta är att den byråkratiska karriärvägen hindras av politiska utnämningar. Visserligen ser Mills problem med en stelbent byråkrati, men hans inställning verkar ändå betydligt positivare än Michels.

39

Min känsla säger mig att vi inte har samma brist på stark byråkrati i Finland. Visst har vi haft en period där politiska utnämningar var vanliga, men nu verkar det vara ett förgånget stadium. Detta kan kanske bäst illustreras av Eero Uusitalos delvis skämtsamma uttalande: ”Visa mig den minister som framgångs-rikt kan gå emot sin kanslichef!”

Mills avvisar tanken på att eliten skulle fungera som en stabil maktbas eller ”sammansvärjning”. Det är en grupp människor som besluter om maktmedlen. De har liknande social bakgrund. De är inte nöd-vändigtvis vänner, men de känner till varandra och beaktar varandras intressen i sina beslut. Eftersom besluten ofta fattas i grupper som är sammansatta av folk från de olika maktgrupperingarna, är detta inte svårt. Maktens män umgås också med varandra i det privata, man tillhör samma klubbar, spelar golf tillsammans och så vidare. Man kunde säga att makteliten är en halvkoordinerad, halvt synlig grupp som dock äger en gruppkänsla.

Detta med att makteliten bildar en gemenskap eller grupp, må vara löst sammansatt och litet flytande, är enligt min mening, en besvärande omständighet inom den representativa demokratin. Det torde stå utanför allt tvivel att det skapas en gruppsolidaritet – det skapas egentligen ett Gemeinschaft – det kan bli ett ”vi mot dem”. Mickels talar om samma sak i sin miljö; eliterna umgås och färgar av sig på varandra så mycket, att de mera börjar likna varandra än de liknar de massor som de förutsätts representera.

Ett litet exempel på detta är den omvittnade gemenskap som skapas i riksdagen i Finland. Det uppdrag man fått av väljarna fördunklas i någon mån av detta. De gröna som kom in i riksdagen med höga ideal blev snart ganska så lika de övriga ”realistiska” riksdagsmännen. Detta banade sedan väg för De gröna att gå vidare och bli regeringsdugliga. De observationer som gjorts om hur förtryckta minoriteter beter sig inom makteliten, visar på samma tendens till anpassning.

Mills påpekar samtidigt att makteliten inte är ohederlig. Men han konstaterar att den som är hederlig, handlar enligt ett visst hederskodex. När man helt på allvar i tiden ansåg att det som är bra för General Motors är bra för USA, så förstår man vartåt det lutar. Nokia är ett bra finländskt exempel.

Mills framhåller också att en dominerande maktelit är beroende av ett massamhälle som består av enskilda individer som kan manipuleras via massmedia. Han gör skillnad på Massan och Allmänheten. En viktig skillnad mellan dessa är att allmänheten har tillgång till medborgarorganisationer som tar upp relevanta frågor, som individen kan påverka och som är tillräckligt starka för att kunna påverka utvecklingen. Massan saknar dylika organisationer, den ser på TV.

Mills tangerar här socialt kapital. Men han är inte redo att ge alla medborgarorganisationer samma värde. Det är inte tillräckligt att till exempel sjunga i kör. Att sjunga skapar inte politisk tyngd. Denna gränsdragning är viktig att notera.

Kritik och modifiering av Mills

Mills betraktade den militära makten som mycket viktig. Han beskriver hur den växt fram under USA:s historia. I en nyutkommen nyutgåva av ”The Power Elite” från 2000 kritiseras Mills slutsatser av Alan Wolfe i en efterskrift. Kritiken gäller, som jag uppfattar det, inte det centrala i Mills teorier om maktelit, utan visar att vissa av Mills trender inte fortsatt och att världen förändrats. Wolfe visar att militärens resurser har minskat sedan mitten av 1950-talet. Slutsatserna av detta är inte nödvändigtvis så långt-gående som Wolfe låter påskina. Det kalla kriget har tagit slut, USA vann kan man säga. Det är ganska naturligt att kapprustningen inte längre kräver samma omåttliga resurser. Men har verkligen Mills´ tes om att krigstillstånd betraktas som den normala, freden som undantag, verkligen förändrats? Visar inte

40

kriget mot terrorismen att Mills ganska träffsäkert beskrev en verklighet som gäller än i dag? Man får ursäkta Wolfe med att han skrev sin kommentar före 9/11 och det därpå inledda kriget mot terrorism. Det är dock svårt att tro att krigsherrarnas makt var beroende av detta enda terrordåd. Onekligen kom dock den spektakulära attacken lägligt ur krigsherrarnas synvinkel.

I Finland har jag svårt att se några tecken på att militären skulle ha överdriven makt. Så har det dock inte alltid varit. Efter inbördeskriget måste militären rimligen haft stort inflytande. Att Mannerheim blev president tyder på det. Men fredsfördraget efter andra världskriget satte strikta gränser för militärens inflytande. I dagsläget skulle jag kunna föreställa mig att militärens makt i Finland kan uppvisa en viss, dock mycket blygsam, tillväxt.

Det kan också vara orsak att notera att historiens trender inte nödvändigtvis är stabila. I dag talar vi med rätta om att den ekonomiska eliten har tagit över. Det är nu svårt att se hur detta skulle kunna förändras. Men under medeltiden styrdes Norden långt av Hansan. Den hade mycket goda möjligheter att driva sina politiska intressen, bland annat genom att avsätta kungar. Detta hävdar åtminstone Herman Lindqvist (2004). Men den eran tog också slut.

En annan kritisk granskning, eller kanske man kan kalla det en uppdatering, pressenteras i ”Diversity in the Power Elite” (Zweigenhaft och Domhoff. 2006). I Mills´ beskrivning är makteliten kristna, vita och heterosexuella män, i huvudsak från överklassen, i dagens läge har också andra grupper tagit sig in. I den nya boken berättas historien om hur judar, kvinnor, svarta, latinos, asiater och homosexuella kommit med i klubben.

Boken stärker dock i huvudsak Mills´ teser. Detta leder till en del paradoxer. Den som vill vara med i Makteliten måste ofta vara strået vassare i att passa in i gruppen. En homosexuell man bör visa sig mycket maskulin – likaså kvinnorna. Exemplet där den nyutnämnda Avon-direktören Cecily Cannan Selby ansåg det vara lämpligt att lätta upp den litet tryckta stämningen i den i övrigt maskulina styrelsen genom att acceptera en cigarr, kan illustrera situationen.

Detta med det stora behovet av att passa in, gör att det är svårt att se att något skulle ha ändrats i elitens agerande. Makteliten har också stärks på det viset, att man genom att ha med människor från undertryckta grupper i samhället skapar en buffert. Om det blir problem, kan man utnyttja att man har med folk från den förtryckta gruppen. Det blir svårare att skapa en ”vi mot dem situation” för utmanarna.

Mills beskrivning av makteliten är mycket intressant. Den utvidgar Michels studier, och på ett viktigt sätt. Samtidigt måste man vara försiktig när man använder Mills tankegångar i Finland. Militären har som sagt inte på långa vägar haft samma inflytande i Finland som i USA. Det är också svårt att se den viktiga uppdelningen av skolor och universitet i elit och övriga, för att ta några exempel.

Skall man använda hans teorier i Finland, måste de skalas ner ordentligt. Jag tror att det låter sig göras. Och om man vill skala ner ännu mera, kan man använda teorierna på Svenskfinland eller på en litet större kommun. Går man ner på ännu lägre nivåer, så får man stöda sig på Michels.

Jag anser att Mills intressantaste och mest användbara observationer är följande:

• Det finns en tröskel som man måste komma över för att nå makteliten. Den viktigaste faktorn är att man är pålitlig ur maktelitens synvinkel. Andra viktiga kvalifikationer är utbildning och överklass/medelklasstillhörighet.

• Man skolas in till elitmedlemskap genom träning i hierarkierna.

41

• När man är med i eliten, kan man hoppa mellan pyramidernas toppar. Detta fenomen visar att det finns en fungerande elit och vem som tillhör kärnan.

• Eliten bildar en grupp av Gemeinschaft-typ. Man känner igen varandra och man umgås ofta också privat. Man får en gruppkänsla, vilket gör att man gärna håller varandra om ryggen.

• Eliten är, som andra grupper, spårberoende men den har möjlighet att ändra på spelreglerna.

Postdemokrati

Hur står det då till med makteliterna och demokratin i dag? Ett sätt att bedöma läget är att byta per-spektiv och se på hur eliternas antites demokratin mår. Jag skall här bara delge min egen bedömning, den verkar delas av många i dagens Finland. Dessutom tar jag upp en enda bok, trots att det produceras mycket forskning kring demokratin i dag.

Från 2003 till 2007 fanns ett politikprogram för medborgarinflytande i Finland under ledning av Seppo Niemelä. Under det politikprogrammet samlades och gjordes en mängd forskning kring demokrati. Överlag kan man säga att bilden inte var positiv. Röstningsaktiviteten sjunker. Partiernas medlemsantal sjunker. Den politiska debatten förflackas. Bedömningarna var inte enbart dystra, men molltonerna överröstade de svaga dur melodierna.

Man kan inte heller säga att någon väsentlig förändring har skett sedan politikprogrammets dagar, speciellt mot bakgrunden av senaste kommunalval 2012. Den bedrövliga röstningsprocenten och det uppenbara faktum att kommunreformen koncentrerar makten, har skapat en hälsosam diskussion om demokratins tillstånd i landet. En nyutkommen bok av Colin Crouch (2011) ger ett namn åt den här bilden: Postdemokrati. Crouch beskriver postdemokrati som en situation där demokratin i ett samhälle har passerat sin höjdpunkt, de demokratiska strukturerna finns kvar, men är urholkade eftersom eliterna har lärt sig manipulera dem. Den politiska sfären lever sitt eget liv, fjärmat från medborgarna/massorna. Massmedia spelar en avgörande roll i styrningen av opinionerna. Ett typiskt drag i denna, liksom andra post-perioder, är motsägelsefullheten. Postdemokrati betyder inte ”icke-demokrati”. Arvet från demokratin finns kvar i olika strukturer och traditioner, men dessa motsägs och utmanas av nya strukturer och trender.

Crouch beskriver också postdemokratin som en liberal demokrati, i motsats till en maximal demokrati. I den liberala demokratin finns strukturer för lika möjligheter att påverka, men resurserna är koncen-trerade så att den riktiga, maximala demokratin, där medborgarna verkligen jämlikt kan påverka, inte existerar. I det postdemokratiska samhället blir medborgaren kund och politiken en produkt som säljs på den politiska marknaden – inte genom politiska program, utan genom reklam som skapar positiva associationer. Helt i nyliberal anda.

Crouch anlägger också en viktig aspekt på maktens förskjutning. Den ekonomiska makten har flyttats över till det globala företaget. De nationella beslutsfattarna är ”klumpiga dvärgar” som kämpar förgäves mot de globala företagen, ”snabba jättar”. Den rådande nyliberala ideologin gör företaget till modell. Staten bör endera privatisera eller åtminstone fungera enligt företagsmodellen. På det viset kommer främmande arbets-sätt in i verksamheten. Man börjar använda indikatorer som dåligt beskriver den offentliga verksamhetens kvalitativa utveckling, men tenderar att styra in den på sånt som är lätt att mäta – inte viktigt att göra.

42

I och med privatiseringen av den offentliga verksamheten bryts medborgarnas möjlighet att ställa politi-kerna till ansvar. Verkställigheten har ju flyttats över till privata aktörer med kedjor av underleverantörer. För de politiska beslutsfattarna återstår endast att dra upp ”de stora riktlinjerna”, och dessa säljs som sagt via positiva associationer. Medborgaren får allt svårare att överblicka det offentliga fögderiet.

Samtidigt skall det offentliga spara. Detta ger en ytterligare ödesdiger effekt: Medborgarorganisationerna kan inte få offentligt stöd i samma utsträckning som tidigare, utan är tvungna att försöka få företagssponsore-ring, vilket leder till att företagen har möjlighet att styra den potentiella motkraft som finns i folkrörelserna.

Crouch gör också en användbar uppdelning av näringslivet i småföretag och globala företag. Min upp-fattning är att dessa i många fall har motstridiga intressen, men att eliten jobbar inom storföretagen och småföretagen är den manipulerade massan. Det mesta som Crouch framför är kanske inte nytt, tvärtom kan det observeras i den dagliga verkligheten och debatten. Hans förtjänst är som jag ser det att han ger namn åt verkligheten. Det förvånar mig att Crouch varken hänvisar till Michels eller Mills. Det kanske tyder på att elitteorierna inte är speciellt populära i dagens debatt.

En författare som troligen har läst sin Michels är Fabrizio Barca (2009). I sin rapport till EU:s DG-regio skriver han att lokala eliter ibland hindrar en god utveckling, om den inte ligger i deras intresse. De lär sig också att i eget intresse utnyttja de system som EU erbjuder för utveckling. Därför föreslår Barca att EU med jämna mellanrum bör ändra systemen, så att de verkligen når de grupper som behöver dem.

Att använda elitteorin – ett exempel

Har man någon nytta av maktelitteorierna? Kan de förklara någonting? Jag tror det och vill försöka visa det genom att resonera kring ett dagsaktuellt fenomen – fritt användande mig av de ovanstående teorierna och den bevakning som vi medborgare bestås av via massmedia.

Kommunreformen

Den uppståndelse som kommunreformen skapade har förvånat åtminstone en del av beslutsfattarna i Finland. Många läser in en partipolitisk maktkamp, vilket i begränsad utsträckning kan användas som förklaringsgrund. Jag vill försöka tolka skeendet genom att bara anta att det finns olika eliter som har som mål att behålla eller öka sin makt.

Låt oss först anta att de politiska partierna styrs av eliter på nationell nivå. (Dessa är förbundna med varandra, men jag ser här på dem som skilda eliter.) Dessa eliter stöder sig på sin massa, det vill säga förtroendevalda, aktivister, medlemmar och väljare. Partierna i sittande regering kom överens om att genomföra en kommunreform. Samlingspartiet och Socialdemokraterna, åtminstone initialt, var de ivrigaste, eftersom de har en starkare ställning i stora kommuner än i små, deras inflytande skulle därför gynnas om de små slogs ihop med de stora. SFP var dock inte intresserat av detta. Partiets makt skulle minskas om de från majoritetsställning i många kommuner blir en liten minoritet i en stor. Detta skulle minska SFP-elitens makt också nationellt. Samma öde skulle drabba Centerpartiet i ännu större utsträckning. Så här långt ligger analysen nära det som vanligtvis diskuteras i den politiska debatten.

Men kommunreformen stötte på protester och svårigheter. Det fanns nämligen också starka kommunala eliter som inte ville ge bort sin makt. Jag antar att eliten i Samlingspartiet misstog sig och utgick från att massan, i detta fall de kommunala makthavarna, skulle följa deras vilja, eftersom detta skulle gynna

43

partiets maktställning. Men de kommunala eliterna var mer måna om sin egen elitställning, än att stöda det egna partiets elits strävanden efter mera makt.

För en del av kommunerna, framförallt de stora städerna, var kommunreformen bra eftersom eliten kunde räkna med att i stort behålla sin ställning om man gick samman med mindre grannkommuner. För eliterna i de mindre grannkommunerna var bilden den omvända. Man skulle förlora sin maktställ-ning som bygger på kommunens resurser. Litet överdrivet sagt: Kommunpolitikern skulle bli byaaktivist och kommundirektören skulle bli chef på mellannivå. Inför utsikten att förlora makten samlades små-kommuneliterna – över partigränserna – till ett kommunuppror. Detta betydde att man gick emot sin partipolitiska elit och kämpade för sin egen lokala elitställning.

I skrivande stund diskuteras hur utredningarna i samband med kommunstrukturreformen skall genom-föras. Uppställningen följer i stora drag elitteorierna, vilket på många håll leder till paradoxer.

Vasa är för en kommunreform, för det skulle stärka hela regionen. Men när det föreslås att hela svenska Österbotten skall vara med i en och samma kommunfusionsutredning, då byter man fot. Så mycket re-gional koordinering behövs inte. Helt enligt vad man kan förutspå på basen av elitteorierna, motsätter sig också Jakobstad en allösterbottnisk utredning. I Sydösterbotten finns ingen motsvarande stad vars elit skulle kunna börja dominera regionen. Det är dock intressant att notera att Närpes ser en sydöster-bottnisk kommun, omfattande K5-området med Närpes i mitten, som ett bra alternativ. Jag påstår att elittolkningen, trots att den inte förklarar alla kommuners agerande, bättre än andra synsätt förklarar vad som har skett i samband med kommunreformen.

Låt mig ännu en gång påpeka att jag inte avvisar alla andra förklaringar man kan komma med, ekonomisk situation i kommunerna, språkförhållanden, geografiska förhållanden eller ideologi. Dylikt påverkar helt säkert hur kommunerna agerar. Men jag kan inte se någon annan förklaring som skulle kunna jämföra sig med elitteorin, när det gäller att enkelt förklara skeendet.

Eftertankar

Det verkar som om man i många sammanhang glömmer bort elitteorierna, trots att de är värdefulla redskap när man vill se på samhällets konflikter, förändringar och reformförslag. är vi för artiga för att påpeka ojämlikhet?

Elitteorierna är framförallt viktiga att beakta när man vill utveckla demokratin på grund av att elitstyre är demokratins motsats. Elitteorierna är för all del både irriterande och deprimerande när det gäller demokratiutveckling. Men det sämsta man kan göra, är att blunda för dem.

Min slutsats är dock att bilden inte är helt dyster. Man måste visserligen glömma visionen om den perfekta demokratin, hur man än ordnar det så kommer makten att fördelas orättvist, men det finns dock ljuspunkter. Ibland vinner massan faktiskt över eliterna. Det betyder att demokratin vinner, om än temporärt. Varje massa måste ju ha någon form av ledarskap. Kortsiktigt kan det eventuellt vara ett spontant ledarskap, men på sikt måste det organisera sig – och där träder en ny elit fram.

Allt elitstyre är självfallet inte lika illa, det finns stora skillnader. Om massan, vi vanliga medborgare, kan pressa eliterna så att deras makt begränsas, så har vi också vunnit en demokratisk seger. Om vi lyckas revoltera mot en elit och frånta den makten, så kanske den nya elitstrukturen har större demokratiska inslag. Jag tycker historien har många sådana exempel.

44

Bättre syntes än så mellan tesen elitstyre och antitesen demokrati tror jag inte vi kommer fram till. Det är en bestående instabil syntes som förutsätter en ständig kamp. Man brukar säga att demokratin ständigt måste återerövras. Det är alla demokratiskt tänkande människors plikt att fortsätta det ständiga återerövrandet av demokratin!

KäLLORAsplund, Johan 1983. Tid, rum, individ och kollektiv. Stockholm.

Asplund, Johan 1991. Essä om Gemeinschaft och Gesellschaft. Göteborg.

Barca, Fabrizio 2009. AN AGENDA FOR A REFORMED COHESION POLICY. (http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/regi/dv/barca_report_/barca_report_en.pdf) [1.11.2012]

Crouch, Colin 2011. Postdemokrati. Göteborg.

Kirkegaard, Sören 1996. Sjukdomen till döds. Reboda.

Lindqvist, Herman 2004. Historien om Sverige. Talbok av Pan Hörböcker.

Michels, Robert 2001. Political Parties, Kitchener.

Mills, Wright C. 1971. Makteliten. Halmstad.

Mills, Wright C. 2000. The Power Elite. Oxford, New York.

Myrdal Janken, 2004. Motsatstänkande i praktiken. Folkets historia årsbok 2004.

OECD 2006. The New Rural Paradigm: Policies and Governance(http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/the-new-rural-paradigm_9789264023918-en) [1.11.2012]

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa?, Valtiovarainministeriö, Helsingfors.

Zweigenhaft, Richard L. & Domhoff, G. William 2006. Diversity in the Power Elite Oxford UK.

45

Tiivistelmä

Kirjoituksessaan Peter Backa tarkastelee demokratiaa valtaeliittiteorian valossa ja kytkee teoriat tämän päivän keskusteluun Suomessa. Valtaeliittiteoriat ovat menetelmiä, joita käytetään aivan liian vähän niin poliittisessa keskustelussa kuin tutkimuksessakin, vaikka yhteiskuntamme ymmärtämisen kannalta ne ovat erittäin hyödyllisiä välineitä.

Jokaisessa struktuurissa muodostuu valtaeliitti ja massa. Eliitin pyrkimys on säilyttää valta-asemansa ja hakea lisää valtaa. Se on oligarkian rautainen laki. Kun tämä tapahtuu spontaanisti pienissä yhteisöissä, se ei pysty kasvamaan vaaralliseksi, mutta kun se tapahtuu isoissa järjestelmissä, joilla on valtaresurs-seja (esim. byrokratiaa, rahaa ja lainsäädäntövaltaa) se vaarantaa demokratian. Valtaeliitit ovat nyky-yhteiskunnassa riippuvaisia toisistaan ja siksi eri hierarkioitten eliitit sulautuvat yhteen. Osittain tästä johtuen meillä on nyt vallalla jonkinasteinen postdemokratia.

Kun tarkastellaan kuntauudistusta ja miten puolueet ja kunnat ovat siihen suhtautuneet, huomataan, että valtaeliittiteoria on hyödyllinen väline. Valtaeliittiteoriat on syytä ottaa vakavasti, kun pyritään kehittämään kunta- ja lähidemokratiaa. Jokaisen sukupolven on vallattava demokratia uudelleen!

46

Ilkka Pyy ja Pertti Rannikko

Lähivaikuttaminen ja muuttuva paikallisuusMaaseutupolitiikan yhteistyöryhmän syyskuussa 2012 hyväksymässä lähidemokratiaa koskevassa linjapaperissa lähidemokratia samaistetaan mutkattomasti paikallisen tason ja paikallisyhteisöjen päätösvallan vahvistamiseen (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2012). Läheisyyden ja paikallisuuden suoraviivainen yhdistäminen toisiinsa herättää kysymyksiä nykymaailmassa, jossa ihmisten kontaktit ja aktiviteetit ovat jatkuvasti vain laajentuneet maantieteellisesti. Ihmiset voivat matkustaa nopeasti ja kommunikoida hetkessä pitkien etäisyyksien päähän. Samaistumme yhä enemmän paikattomiin verkostoihin, jotka ovat irtaantuneet yksittäisistä paikoista.

Vaikka ylipaikallisten kontaktiverkostojen merkitys elämässämme onkin kasvanut, organisoituu arkemme kuitenkin vielä paljolti paikallisesti. Asumme ja toimimme kylissä, kunnissa, seutukunnissa ja maakunnissa. Samojen palvelujen käyttö, yhteiset harrastukset ja toimiminen samoissa yhdistyksissä luo paikallista yhteenkuuluvuutta. Kun paikallisia instituutioitamme on uhattu, olemme yleensä puolustaneet niitä ärhäkästi. 1990-luvulla tämä puolustustaistelu ei näyttänyt enää riittävän, vaan maaseudun asukkaiden edellytettiin osallistuvan aktiivisesti asuinseutujensa kehittämistyöhön. Nykyään asukkaiden odotetaan ottavan itse entistä enemmän vastuuta eikä esittävän vaatimuksia julkiselle sektorille. Kylätoiminnasta ei ole puhuttu enää vuosikausiin protesti- tai vaihtoehtoliikkeenä, sillä se on sulautettu osaksi euroop-palaista ja kansallista maaseutupolitiikkaa.

Tässä artikkelissa analysoimme muuttuvan paikallisuuden ja lähidemokratian välistä yhteyttä. Voiko paikallisuus olla lähidemokratian perustana yhteiskunnassa, jossa ihmisten keskeiset verkostot ja yh-teistyötahot ovat ylipaikallisia? Miten lähidemokratian kehittämisessä pitäisi ottaa huomioon ihmisten paikkasuhteen ja elämänmuotojen muutokset? Miten voisimme lähivaikuttamisessa paremmin toteuttaa itse tärkeinä pitämiämme tavoitteita ja toimia omien arvojemme mukaisesti?

Vastauksia näihin kysymyksiin etsiessämme käytämme ponnahduslautana erityisesti Manuel Castellsin informaatioyhteiskunnan identiteettejä ja Henri Lefebvren sosiaalista tilaa koskevia jäsennyksiä. Emme lähde esittelemään teorioita perusteellisesti vaan sovellamme niitä kotikutoisesti omiin tarkoituksiimme.

Monipaikkaiset identiteetit ja laajenevat paikallisyhteisöt

Tietylle alueelle syntyy oma paikallinen sosiaalinen järjestelmänsä ihmisten arkisten tarpeiden or-ganisoimista varten. Ihmiset kytkeytyvät osaksi laajempaa yhteiskuntaa käyttäessään asuinalueensa palveluja ja osallistuessaan alueella asuvien ihmisten kanssa harrastus- ja yhdistystoimintaan. Arkisen kanssakäymisen myötä ihmiset tuntevat alueen omakseen niin, että voidaan puhua paikallisesta identiteetistä ja paikallisyhteisöstä. Paikallisyhteisöt eivät kuitenkaan ole ikuisia. Niitä syntyy osaksi aluejärjestelmää kunkin aikakauden tarpeiden mukaisesti, ne elävät aikansa ja lopulta ehkä katoavat. Vallitsevat yhteisölliset rakenteen korvautuvat uusilla: ihmiset alkavat käyttää uusia palveluja, toimia uusissa yhdistyksissä ja samaistua uusiin yhteisöihin.

Kun 1990-luvulla alettiin keskustella globalisaatiosta ja sen seurauksista, ajattelivat monet, että identi-teetit irtaantuvat kokonaan paikoista, historiasta ja perinteestä. Maailma tuntui jatkuvasti pienemmältä ja etäisyydet lyhyemmiltä: yhdessä paikassa tapahtuva vaikutti välittömästi hyvinkin kaukana oleviin ihmisiin ja paikkoihin. Saatoimme tuntea yhteenkuuluvuutta ihmisiin, joita olimme tavanneet vain tele-

47

vision tai internetin välityksellä. Paikallisten identiteettien oletettiin vähitellen häviävän ja korvautuvan paikattomilla identiteeteillä. Paikkojen oletettiin muuttuvan eräänlaisiksi epäpaikoiksi, joihin kukaan ei enää samaistu ja sitoudu (vrt. Relph 1976).

Nämä ennusteet eivät kuitenkaan näytä toteutuneen. Vaikka ihmisillä onkin entistä useampia paikattomia identiteettejä, näyttää joukkoon mahtuvan myös paikallisia identiteettejä. Nykyajalle on tyypillistä, että meillä on entistä enemmän identiteettejä ja ne ovat koko ajan liikkeessä (Hall 1999, 58–65). Ihmisillä ei ole vain yhtä asiaa tai paikkaa, joihin he kiinnittyvät, vaan he kuuluvat samanaikaisesti useisiin ver-kostoihin ja paikkoihin. Maaseudun yhteisörakenne onkin parhaillaan uusiutumassa sellaiseksi, että se niveltyy osaksi tätä monipaikkaista elämänmuotoa.

Yhteistä monelle suomalaiselle kylälle on, ettei niissä ole enää juuri palveluja ja muita paikallisia instituu-tioita. Koulupiirejä on yhdistetty ja kylien palvelut ja yhdistystoiminta sulautettu yhteen. EU-jäsenyyden myötä alkanut hanketoiminta on entisestään laajentanut ja avannut kyliä eri suuntiin (Rannikko 2009). Vanhoihin kyliin rajoittunutta paikallista identiteettiä on saatettu pitää nurkkakuntaisuutena, joka on estänyt kylien välistä yhteistyötä. Usein kylät ovatkin perustaneet useamman kylän yhteisiä kyläyhdistyksiä vastaamaan hanketoiminnasta. Kun kylien rajat ovat tulleet avoimemmiksi, ovat ihmiset samaistuneet laajempiin paikallisyhteisöihin.

EU-jäsenyyteen liittyvistä kehittämisohjelmista eniten maaseudun väkeä on Suomessa vetänyt piiriinsä Leader. Sitä organisoimaan perustettiin usean kunnan yhteisiä Leader-yhdistyksiä, joiden puitteissa kyläaktiivit alkoivat tehdä yhteistyötä yli kuntarajojen, mikä myös laajensi heidän paikallista identi-teettiään. Vielä suuremman yhteisörakenteen muutoksen monella maaseutualueella ovat aiheuttaneet kuntaliitokset, joiden myötä identiteettejä on määritelty uudelleen monilla tahoilla ja monin tavoin.

Maaseudun vanhojen paikallisyhteisöjen tilalle tai rinnalle on tullut nopeassa tahdissa uudenlaisia yh-teisöjä ja instituutioita. Aikaisemmin maaseudun keskeisimmät paikallisyhteisöt olivat yksittäinen kylä ja kunta, mutta nykyään useammasta vanhasta kylästä muodostunut laajempi kylä ja seutukunta. Kylä- ja kuntakeskeisen toiminnan tilalle on tullut verkostomaisempi toimintapa. Tämä paikallisuuden luonteen muuttuminen asettaa luonnollisesti uusia vaatimuksia myös paikan puolustamiselle ja lähidemokratialle.

Maaseudusta on viime vuosikymmeninä tullut entistä enemmän vapaa-ajan aluetta, jossa liikkuu mat-kailijoita, retkeilijöitä, kesämökkiläisiä ja metsästäjiä. Erityisesti syrjäisille maaseutualueille on kehittynyt uudenlainen, osa-aika-asujien ja pistäytyjien varassa oleva yhteisörakenne (tarkemmin Rannikko 2008). Itä- ja Pohjois-Suomen asema raaka-ainealueena on aivan viime vuosina vahvistunut, mikä on lisännyt tarvetta sovittaa yhteen eri luonnonkäyttömuotojen intressejä. Kaivostoiminta ja bioenergian käyttö eivät tapahdu enää paikallisyhteisöissä, sillä korjuukoneiden kuljettajat ja kaivosmiehet tulevat työmailleen kymmenien ja jopa satojen kilometrien päästä.

Syrjäisen maaseudun virkistyskäyttäjät ja nousevien elinkeinojen edustajat eivät yleensä ole kovin kiinteä osa paikallisyhteisöä. Heitä voidaan luonnehtia omaleimaisiksi ekososiaalisiksi ryhmiksi, jotka kiinnittyvät eri tavoin luontoon, ympäristöön ja paikalliseen kulttuuriin. Paikalliset asukkaat, saatikka pistäytyjät eivät ole aina tietoisia siitä, mitä kaikkia ryhmiä alueella liikkuu. Syrjäiset maaseutualueet ovat nykyään eriaikaisten polkujen risteyspaikkoja, joissa eri asioilla liikkuvien ryhmien jäljet menevät ristiin. Kyläyhteisöjen sijaan syrjäinen maaseutu rakentuu entistä enemmän erilaisista liikkuvista ryhmistä, ”näkymättömistä yhteisöistä”.

48

Paikan puolustaminen verkostoyhteiskunnassa

Paikallistasolla yhteiskunnallisiin muutoksiin voidaan reagoida hyvin erilaisilla tavoilla. Käsitteellistä apua reagointitapojen tarkastelulle etsimme sosiologi Manuel Castellsin vuosina 1996–1998 ilmestyneen trilogian The Information Age (Informaation aika) toisesta osasta The Power of Identity (Identiteetin voima). Trilogian perusidea on, että elinympäristöämme ja kohtaloitamme hallitsee nykyisin maailman-laajuinen rahan, vallan ja informaation verkosto, joka toiminnallaan tekee paikalliset kulttuuriset iden-titeettimme uhanalaisiksi. Tämä globaali verkosto elää omaa, paikallisista elämänyhteyksistä irronnutta elämäänsä. Sillä ei ole mitään kulttuurisia pidäkkeitä paikallisten identiteettien ja elämänmuotojen tuhoamista vastaan, minkä vuoksi sen voimistuminen uhkaa perinteeseen nojaavien paikallisten elä-mäntapojen säilymistä. Castells erottaa kolme erilaista tapaa sille, miten paikallistasolla on reagoitu identiteettien uhanalaisuuteen. Hän kutsuu niitä legitimaatioidentiteetiksi, vastarintaidentiteetiksi ja projekti-identiteetiksi. (Heiskala 2000, 57–67.)

Legitimaatioidentiteettiä tuottavat yhteiskunnan vallitsevat instituutiot perustelemaan toimintaansa. Vastarintaidentiteetti on näille vallitseville instituutioille vastakkaista tai niistä selvästi erottuvaa ja sitä tuottavat valtakulttuurin ulkopuolella olevat ryhmät. Projekti-identiteetissä yhteiskunnalliset toimijat omaksuvat uuden identiteetin, joka määrittelee uudelleen heidän yhteiskunnallisen asemansa. Projekti-identiteettiin liittyy pyrkimys muuttaa yhteiskunnallisia rakenteita. Castells näkee tällä kolmannella identiteettimuodolla olevan eniten potentiaalia verkostoyhteiskunnassa. Legitimiteetti-identiteetti on ajautunut perustavanlaatuiseen kriisiin teolliselta ajalta periytyvän kansalaisyhteiskunnan hajoamisen ja kansallisvaltion onttoutumisen vuoksi. Vastarintaidentiteetin Castells näkee defensiiviseksi ja men-neisyyteen suuntautuneeksi. (Castells 1997, 68–70.)

Castellsin identiteettikäsitteitä voidaan yrittää soveltaa suomalaiselle maaseudulle niitä vapaasti ja kotikutoisesti tulkiten. Vastarintaidentiteetti oli Suomessa hyvin näkyvää EU-jäsenyytemme alkuvuosina. Suomen ensimmäinen kausi Euroopan unionin puheenjohtajana huipentui joulukuussa 1999 Helsingin huippukokoukseen. Maanviljelijöiden kokouksen yhteyteen järjestämä mielenilmaus oli suomalaiseksi protestiksi poikkeuksellisen voimakas. Siihen kuului EU-lippujen polttamista, maatalousministeriä esittävän nuken hirttäminen ja verisiä eläinraatoja. Maataloustuottajat kokivat asemansa uhatuksi ja tulevaisuutensa synkäksi Suomen EU-jäsenyyden vuoksi. Euroopan unionin nousu ulkopuolisen uhan symboliksi näkyi tuohon aikaan myös voimakkaana Natura-ohjelman vastustamisena. Vaikka EU-vastustus ei olekaan viime vuosina ollut kovin näkyvää, on se kuitenkin vielä piilevänä olemassa. Tällä hetkellä se ilmenee muun muassa sitkeänä suden salametsästyksenä, jota voidaan pitää susialueilla asuvien ihmis-ten arjen vastarintana EU-vetoista petopolitiikkaa kohtaan. Vaikka itse fyysiseen tekoon osallistuukin erittäin pieni joukko, katsoo hiljainen enemmistö puolustavansa vaikenemisellaan elämäntapaansa ja elinpaikkaansa (Rannikko 2012).

Maaseudun murros oli EU-jäsenyyden alkuvuosina paitsi talouden murrosta myös vanhojen valta- ja toimintamallien murenemista ja korvautumista uusilla. Tämä murros näkyi tuhansina kehittämisprojek-teina ja uudenlaisena aktiivisuutena. Suuri joukko maaseudun asukkaista omaksui vastarintaidentiteetin sijaan projekti-identiteetin ja lähti mukaan yhteiskunnan uusiin kehitysvirtoihin. Osallistumisessa on kyse modernista, kevyestä yhteisöllisyydestä, sillä ihmiset lähtevät helpommin mukaan yksittäisiin hankkeisiin, joihin ei tarvitse sitoutua pysyvämmin.

Uusi toimintakulttuuri nousi etupäässä maaseudun uusien asukasryhmien aktiivisuudesta. Leader-toiminnan alkuvuosina vanha kuntaeliitti suhtautui usein varauksellisesti uusiin toimintatapoihin. Castellsin käsittein voidaan puhua vanhaa toimintakulttuuria puolustavasta legitimaatioidentiteetistä. Teollisuusyhteiskunnassa myös maaseutuväestö pyrki vaikuttamaan asemaansa puolueiden ja amma-tillisten järjestöjen kautta. Ne olivat yleensä paikallisosastoineen, piirijärjestöineen ja valtakunnallisine

49

järjestöineen hierarkkisesti organisoituneita. Samat legitimaatioidentiteetin piirteet voidaan löytää myös hyvinvointivaltion puolustamisessa. Hyvinvointivaltion turvaaminen on ollut paikan puolustamista ylipaikal-lista taloutta ja verkostoa vastaan, joten sillä on selkeästi ollut myös vastarintaidentiteetin tunnuspiirteitä.

Projekti-identiteetin käsite voidaan liittää Leader-toimintaan ennen muuta siksi, että siinä oltiin raken-tamassa uutta kansalaisyhteiskuntaa ja näin muuttamassa yhteiskunnan rakenteita. Toimintaa voidaan kuitenkin analysoida paitsi omien pyrkimysten toteuttamisena myös ulkopuolelta asetettujen tavoitteiden ja arvojen omaksumisena ja levittämisenä (Kumpulainen 2012). Projektiyhteiskunnan voimistuminen nivoutui läheisesti uusliberaaleihin pyrkimyksiin siirtää vastuuta julkiselta sektorilta yksilöille ja yhteisöille itselleen. Ulkopuolisen rahoituksen turvin meitä kannustettiin omaksumaan uusia käytäntöjä. Samalla kun me kehi-timme kyliämme, me myös siirsimme paikallistasolle ylhäältä annettuja arvoja ja asenteita. Kun juhlimme omaa onnistumistamme, me helposti levitimme ajatusta, että joidenkin kylien menestymättömyys on niiden oman passiivisuuden syytä. Taustalla olivat kuitenkin yleensä isommat rakenteelliset tekijät. Syrjäkyliin ei esimerkiksi löydy samalla tavalla kuin kasvukeskusten lähialueille uusia aktiivisia asukkaita, joilla on jo työkokemuksensa puolesta hyvät valmiudet hanke- ja ohjelmatyöhön.

Kilpailukykyisyyttä korostavat arvot ovat tällä vuosituhannella korostuneet entisestään, kun EU-Suomen rakentamisesta siirryttiin globaalikapitalismiin soveltuvan valtion rakentamiseen. Muutoskyvystä on tullut yhteiskunnan keskeisin hyve ja vaatimus, joka ulottuu yhteiskunnallisista rakenteista yksittäisiin paikkakuntiin ja ihmisiin (Moisio 2012). Alueiden ja yhteisöjen omat pyrkimykset ja tavoitteet jäävät helposti syrjään ulkopuolelta tulevien vaatimusten puristuksessa. Lähidemokratiaa ja lähivaikuttamista kehitettäessä onkin tärkeä pohtia, miten me voisimme paremmin toteuttaa itse tärkeinä pitämiämme tavoitteita ja toimia omien arvojemme mukaisesti.

Alueelliset lautakunnat lähidemokratiayksikköinä

Lähidemokratiaa voidaan pyrkiä vahvistamaan monella ulottuvuudella ja tavalla. Osallistumista voidaan lähestyä sekä kansalaisten että hallinnon näkökulmasta ja osallistumisessa voidaan erottaa vaikutta-vuuden asteita. ääripäinä ovat kansalaisten omaehtoinen mobilisoituminen ja hallinnon toimenpiteet kansalaismielipiteen kartoittamiseksi ja osallistumisedellytysten parantamiseksi sekä siinä välissä kansalaisten ja hallinnon välisen kumppanuuden erilaiset muodot. Erittelytarkoituksissa voidaan tehdä ero yksilöllisten (osallistuminen), hallinnollisten (osallistaminen) ja yhteisöllisten (osallisuus) vaikuttamis-pyrkimysten välillä (Niiranen 1997; Oinas 2009). Osallistumisen organisoitumisessa ja vaikuttavuudessa voidaan erottaa lyhyt- ja pitkäkestoiset pyrkimykset välittömissä, epäsuorissa ja virallisissa puitteissa sekä vaikuttavuuden kirjo mielipiteiden ilmaisusta päätöksiä ratkaisevaksi neuvotteluosapuoleksi.

Viimeaikaisten kuntaliitosten jälkeen ovat olleet esillä muutamat alueperustaisen lähidemokratian vahvistamisen vaihtoehdot (Rinne-Koski ym. 2012, 11–12): liitetyn kunnan asukaslautakunta (Seinäjoki), toiminnallisen aluejaon – tieverkko – mukainen aluetoimikunta (Salo) ja kylien edustajista koottu neuvot-telukunta (Kouvola). Kussakin kolmessa mallissa toimivalta on vähäistä rajoittuen lähinnä tiedon välittä-miseen ja näkemysten esittämiseen. Elimiin nimeäminen ei näyttäisi myöskään laajentavan paikallisiin asioihin osallistuvien piiriä. Elimet turvaavat paikallisen edunvalvonnan jatkuvuutta, edustuksellisuutta ja hallinnon legitimiteettiä, mutta eivät lisää lähidemokratiaan liitettävää asukkaiden vastuunottoa. Yksityiskohtaisesti alueellisten elinten vahvuuksia ja heikkouksia on koottu kahdeksan esimerkin avulla Valtiovarainministeriön lähidemokratiaselvityksessä (Pihlaja & Sandberg 2012).

Vastaperustetut suurkunnat olisivat voineet ottaa mallia Rovaniemeltä, jossa on vuodesta 1993 toiminut yhdeksän kylän yhteinen Yläkemijoen aluelautakunta. Se on monialainen tilaajalautakunta, joka huolehtii päivähoitoon, perusopetukseen, kulttuuriin, nuorisoon, kirjastoon, terveysneuvontaan ja kotipalveluun liit-

50

tyvistä asioista.  Se vastaa myös oman alueensa kehittämisestä ja suunnittelusta. Kylien edustajat nimetään kansalaiskokouksissa ja vahvistetaan valtuustossa, joten kyseessä on edustuksellisen ja suoran demokratian yhdistelmä. Jonkin verran korkeammista palvelujen järjestämisen yksikkökustannuksista huolimatta Rova-niemi on päättänyt ulottaa aluelautakuntamallin kattamaan koko laajan kaupungin vuoden 2013 alusta. (Katajamäki 2012; Pihlaja & Sandberg 2012.)

Alueperustaisen lähidemokratian kehittämisessä voidaan edetä asukkaiden ja hallinnon heikosta kumppanuudesta vahvan kumppanuuden suuntaan sikäli kun uudistettavassa kuntalaissa säädetään lähidemokratiayksiköistä ja niiden toimivallasta. Kuntien lukumäärästä käydään vilkasta mutta uuvuttavan itseriittoista väittelyä nykymäärän (336), valtiovarainministeriön karttaesityksen (60–70) ja hallintoelii-tin konventionaalisen viisauden (100–150) välillä. Sen sijaan vaikuttavien lähidemokratiayksikköjen ja elinvoimaisten paikallisyhteisöjen lukumääristä puhutaan paljon vähemmän ja haitari on suuri: kaupun-kiverkostojen asiantuntijan 1 000:sta (Antikainen 2012) maaseutuaktivistin 4 000:een (Mäkelä 2012).

Eritoten maaseudun asemasta huolta kantavat ajavat uuteen kuntalakiin säädöksiä lähidemokratiayk-siköistä, jotka muodostetaan kylittäin, kyläryhmittäin, kunnanosittain tai entisistä kunnista paikallisten olosuhteiden ja aloitteiden mukaan. Jotta tällaiset lähidemokratiayksiköt täyttävät vahvan kumppanuuden kriteerit, tulee niillä olla päätös- ja budjettivaltaa alueensa suunnittelu-, kehittämis- ja palvelutehtävien määrittämiseksi ja järjestämiseksi sekä myös viranomaisresursseja asian- ja lainmukaiseen valmisteluun. Tällöin kysymys koskee sitä, millä ehdoin vahvan kumppanuuden lähidemokratiayksikkö voisi tavoittaa ja kiinnostaa niitä ihmisiä, joita perinteinen valtuusto- ja lautakuntatyöskentely ei houkuta. Voiko asioiden maantieteellinen läheisyys ja konkreettisuus olla uudenlainen virike? Voiko yksikköön rekrytoida ihmisiä jollakin muulla innostavalla ja sitovalla tavalla kuin vaaleilla?

Jos esitettyihin kysymyksiin ei löydetä vastauksia, on epäiltävissä, että pelkkä lähidemokratiayksikköjen lakisääteistäminen ei olennaisesti muuta tilannetta. Lisäksi on epäiltävissä, että kun suurkuntia luodaan nimenomaan voimavarojen kokoamiseksi, niin miksi lähidemokratiayksiköille voisi herua merkittävää budjet-tivaltaa. Pohjoismaiset kokemukset kunnanosahallinnosta näyttäisivät viittaavan siihen, että aikaa myöten toiminta hiipuu. Järjestelyt tulevat hyötyihin nähden kalliiksi ja hidastavat päätöksentekoa. Järjestelmiin sisältyy myös epäoikeudenmukaisuutta silloin, kun kunnanosien edellytykset yhteistyöhön ja kehittämiseen ovat jo lähtökohdiltaan erilaiset. (Sandberg 2012.) Oma pohdintansa liittyy siihen, tähdätäänkö kunnanosa-hallinnolla palvelujen järjestämiseen ja/tai asukkaiden näkemysten esille saamiseen ja huomioonottamiseen.

Tällä hetkellä asukkailla on rakennus- ja maankäyttölain nojalla paremmat mahdollisuudet osallistua ja vaikuttaa kaavoitukseen kuin lähidemokratian keinoin peruspalvelujen järjestämiseen ja muihin kunnan vastuulla oleviin tehtäviin. Valtiovarainministeriön selvityksessä (Pihlaja & Sandberg 2012) ehdotetaan, että kuntien tulisi laatia kansalais- ja järjestötoimijoiden sekä elinkeinoelämän kanssa valtuustokausit-tainen strategia ja toimenpideohjelma siitä, kuinka lähidemokratiaa toteutetaan. Tällainen suunnitelma voi olla aluelautakuntaa tärkeämpi keino edistää lähidemokratiaa, jos siinä sovitaan kattavasti ja monipuolisesti erilaisista osallistumiskeinoista, jotka soveltuvat paikallisiin olosuhteisiin. Nämä keinot voivat vaihdella adhoc-ryhmistä yhteissuunnitteluun, kertafoorumeista säännöllisiin kohtaamisiin ja pysyviin kohtaamispaikkoihin, tiedottamisesta kaksisuuntaiseen viestintään monilla medioilla, yhteisöjen tukemisesta osallistuvaan budjetointiin sekä tapahtuminen järjestämisestä palvelujen tuottamiseen.

Lähidemokratian kehittämisessä ei ole ensisijaisesti kysymys osallistumismuodoista ja niiden orga-nisoinnista vaan osallistumisen sisältöjen ja vaikuttavuuden uudistamisesta. Lähidemokratiayksikkö, kutsuttiinpa sitä asukas- tai aluelautakunnaksi tai lähikunnaksi, on tärkeä puite edustuksellisuutensa ansiosta muulle lähitoiminnalle. Olennaista on kuitenkin päästä myös irti poliittis-hallinnollisesta edun-valvonnasta ja kokouskulttuurista monimuotoisiin toimintatapoihin, joissa lähidemokratiaa kehitetään paikan ohella arjen perspektiiveistä.

51

Lähidemokratiasta lähivaikuttamiseen

Valtaosaa ihmisistä ei innosta toiminta politiikassa, koska sitä pidetään luonteeltaan hallintopitoisena. Tällöin myös lähidemokratiaa koskee haaste siitä, miten hallinnon ja politiikan alta saadaan esiin sellaisia yhteisiä asioita, joiden vuoksi osallistuminen olisi mielekästä. Ihmiset ovat valmiita ns. poliittiseen osal-listumiseen lähinnä konfliktien puhjetessa ja niissäkin pikemmin vastustajan kuin kannattajan roolissa. Tyypillinen tapaus on kyläkoulun lakkauttaminen. Niissä ei ole juurikaan menestytty, vaikka asukkaat ovat olleet valmiita uusiin, omaehtoisiin järjestelyihin (esim. Halmeniemen vapaa kyläkoulu Mäntyharjulla). Koulun säilyttämisen kaltaisessa kiistassa asukkaat eivät käytännössä voi menestyä, koska kamppailu käydään hallinnon rakenteissa, joita ehdollistaa pitkä kansallinen historia kansalaisista alamaisina.

Takavuosilta on muutamia esimerkkejä siitä, kuinka vastarinnasta on edetty laajempaan vastasuunnitteluun. Tunnetuin tapaus lienee Puu-Käpylän vastasuunnittelu 1970-luvulta, jolla purku-uhan alaisen puutalomiljöön kaava saatiin säilytettyä (Sotamaa 1977). Puu-Käpylä on jälleen ajankohtainen hallinnon ja asukkaiden vuorovaikutuksen tarkastelukohde kiistan koskiessa vanhojen pihaistutusten uudistamista; miten pelkästä mielipiteiden mobilisoinnista päästään aitoihin neuvotteluasemiin ja mikä on perinteen merkitys vastarinnan muodostumisessa. On toki syytä muistaa, että Puu-Käpylän asujaimiston koostumus edustaa muun muassa medianhallintataidoiltaan maan paikallisaktivismin eliittiä.

Tämä aika ei kuitenkaan korosta kamppailua ja konflikteja asioiden edistämisessä vaan pikemmin kumppanuuden ja verkostojen hyödyntämistä. Mutta millaista voi olla vaikuttava lähitoiminta, joka vastakkainasettelujen sijaan etsii yhteistyömahdollisuuksia ja joka osallistumismuotojen – joita sinänsä on runsaasti – sijaan etsii niille sisältöjä. Ollaan monien paradoksien äärellä: Kuntalaisten osallistuminen edellyttää kunnalta laajaa ja avointa tiedottamista samalla kun kuntalaisten pitäisi myös itse ottaa selvää kotiseutuaan ja asuinaluettaan koskevista asioista. Toisaalta osallistumisen pitäisi olla yhtä aikaa sekä vaivatonta että vaikuttavaa asioiden monimutkaisuudesta ja niihin perehtymisen vaateista huolimatta. Toki voidaan ajatella sitovien äänestysten järjestämistä kulloinkin tilanteen mukaan rajatuille osallisten joukoille. Vaivannäkö olisi äänestäjän omassa harkinnassa, mutta äänestysasetelman luominen voi edel-lyttää paljon työtä. Voidaanko tunnistaa lähiasioita, joissa ei ole politiikkaa ja hallintoa, vaikka niissä toimintoja kehitetään ja tarvitaan rahoitusta. Tavallaan palvelujen käyttäjistä koostuvat elimet voisivat olla tällaisia, mutta niiden tulisi organisoitua omaehtoisesti ja olla hallinnosta riippumaton neuvottelu-kumppani. Esimerkiksi koulujen yhteistyötoimikunnat järjestävät pieniä tempauksia ja teemapäiviä, mutta eivät ole varteenotettava osapuoli opetuksen järjestelyistä päätettäessä. Monissa yhden asian liikkeissä löytyy sisältöjä, mutta niissä toiminnan jatkuvuus ei ole välttämättä edes liikkeen aktivistien tavoitteena.

Lähitoiminnan kiperät kysymykset kulminoituvat juuri vaikuttavuuteen ja riippumattomuuteen sekä mobilisointiin, edustavuuteen ja jatkuvuuteen. Niin sanotun deliberatiivisen – kaikkia kansalaisia potenti-aalisesti koskevan, keskusteluilla ja muilla ryhmätyömenetelmillä kehkeytyvän – demokratian mukaisesti Suomessakin on kokeiltu amerikkalaisia valamiestyyppisiä kansalaisraateja (Raisio & Vartiainen 2011). Raatilaiset valitaan esimerkiksi satunnaisotannalla ja heitä kannustetaan pienillä palkkioilla. Raadin toi-minnan onnistumisessa tehtävänannon ohella tärkeässä roolissa ovat keskusteluja ja muita aktiviteettejä ylläpitävät toimijat. Kansalaisraatien käyttöön liittyy herkästi epäilyjä niiden soveltuvuudesta suomalaiseen yhteiskuntaan. Ne ovat myös sangen kallis osallistamisen metodi. Kansalaisraati nostaa kuitenkin esiin yleisemmän kysymyksen siitä, mikä on suomalaisen edustuksellisen järjestelmän kyky ottaa vastaan ja omaksua vaihtoehtoisilla osallistumismuodoilla tuotettuja aineistoja ja näkemyksiä (Katajamäki 2011).

Suomalaiseen järjestelmään voisi sopia jonkinlainen kansalaisraadin ja fokusryhmän yhdistelmä. Täl-laisten elimien kokoonpanoja rakennettaessa voidaan hyödyntää kansalaisjärjestöjä ja epämuodollisia yhteenliittymiä sekä pienien maaseutuyhteisöjen kohdalla vaikka osallistujien kierrättämisen periaatetta. Tällä tavoin valituille fokusraadeille varmistettaisiin paikallisesti merkittävien kysymysten ja monipuo-

52

listen näkökantojen nostaminen esiin. Siten tuotettaisiin vaihtoehtoja kuntien suunnittelukulttuurissa ominaiselle yhden esityksen valmistelulle. Fokusraatien avulla voitaisiin myös lisätä paikallisista olosuh-teista lähtevää kuntien toiminnan arvioivaa otetta. Fokusraatikäytännön yleistyessä ja kehittyessä sillä voisi tietyin edellytyksin olla neuvottelumandaatti tai jopa yksimielisenä veto-oikeus valmisteltavaan asiaan. Fokusraatien avulla keskustelu paikallisista kysymyksistä monipuolistuisi ja tulisi kenties aiem-paa konkreettisemmaksi, mikä puolestaan lisäisi kiinnostusta. Raatilaisia ei valittaisi vaaleilla, vaan asiantuntemuksen, kokemuksen yms. seikkojen perusteella varta vasten koollekutsutuissa kansalaisfoo-rumeissa. Raatilaisten sitoutumisen kannalta on tärkeää, että he eivät edusta vain itseään vaan kokevat edustavansa joitakin asia- tai alueintressejä. Fokusraateja voisi organisoida asia- tai aluepohjalta tai niiden yhdistelminä. Jossain tapauksissa raadin toiminta voisi lähestyä integroivaa tai vaihtoehtoista suunnittelua, jolla olisi käytettävissään pelkän raportoinnin lisäksi muut nykyaikaiset dokumentaation muodot – karttaesitykset ja -sovellukset, havainnekuvat sekä rakennemallit (Hynynen & Villanen 2012).

Ennen kokeilemista on tietenkin epäselvää, uudistaisiko epäpoliittisten fokusraatien nostaminen toi-mijoiksi kuntahallinnon rinnalle paikallista kehittämistä ja lähidemokratian vahvistamista. Epäilemättä ennen kokeilemistakin tulee kritiikki, jonka mukaan kuntahallinnosta riippumattomia raateja on vaikea muodostaa ja että raatien käyttö hidastaa ja jäykistää päätöksentekoa.

Yhdenlaista osallistumisen realismia edustaa varmaankin näkemys, että jos epäpoliittista paikallista toimintaa halutaan vahvistaa, niin sen pitää tukeutua yhteistyön ja kansalaisyhteiskunnan potentiaa-lien sijaan kilpailun ja kaupallisuuden periaatteille. Tämä puolestaan siirtää keskustelun painopisteen palvelusetelin ja palvelualoitteen tapaisten seikkojen mahdollisuuksiin vahvistaa kansalaisten asemaa hallinnon rakenteissa. Tällöin ajatellaan, että kuntalaisen kiinnostus paikallisiin asioihin voidaan saada esiin vain vahvistamalla asiakasnäkökulmaa.

Asiakasnäkökulman ja lähidemokratian kytkentä ei ole kuitenkaan ongelmaton eikä yksiselitteinen. Hallinnon suunnasta asiakasnäkökulmaa ja läheisyysperiaatetta on pyritty vaalimaan yhteispalvelu-pisteillä, mutta niissä on kyse enemmän palvelujen nykyaikaistamisesta kuin niiden saavutettavuuden tasapuolisuudesta. Palvelusetelin ja palvelualoitteen kohdalla voidaan myös todeta, että niiden lähi-demokraattinen ulottuvuus, jos sellaisesta voidaan kunnolla edes puhua, on reaalisempi tiheästi kuin harvaan asutuilla alueilla.

Lähivaikuttamisen kehittämistarpeita ei todennäköisesti voi ratkaista alue-elimiä koskevalla sääntelyllä, käyttäjä- ja asiakasnäkökulmien vahvistamisella eikä edes vahvan mandaatin fokusraadeilla ilman että huomio kohdistetaan siihen, kuinka paljon yhteiskunta kestää systeemimaailman ja elämismaailman irtaantumista toisistaan. Mihin mittaan äänestysprosentin jatkuva lasku kertoo tästä irtaantumisesta tai mikä on ns. uuden sosiaalisen median rooli tämän irtaantumisen edistäjänä ja ehkäisijänä. Edellä olevan analyysin pohjalta vaikuttaa ilmeiseltä, että lähidemokratian mahdollisuudet ovat siinä, mihin mittaan yksilöityvän arjen ympärille voi syntyä sellaista kollektiivista aktivismia, jonka valmisteleva ja edustuksellinen järjestelmä pystyy ottamaan vastaan ja hyödyntämään suunnittelussa ja päätöksenteossa.

Arjen tilapolitiikka – kohti arvaamattoman hallintaa

Ihmisten arki koostuu rutiininomaisista toiminnoista, joita rytmittävät sisäiset ja ulkoiset vaihtelun lähteet ja tarpeet sekä enemmän tai vähemmän tietoiset momentit, joissa tehdään erikokoisia valintoja ja pää-töksiä. Nykyaika antaa ainakin periaatteessa aiempaa enemmän mahdollisuuksia yksilöllisiin valintoihin ja pakoihin arjen yksitoikkoisesta tyranniasta. Rutiinin ja refleksiivisyyden suhde on muuttunut ihmisten arjessa, joka brittisosiologi Giddensin (1995) mukaan on entistä enemmän elämänpoliittista. Ihmiset voivat tehdä kokoajan ”pieniä” eettisiä ja terveyttä edistäviä kulutusvalintoja ja ympäristötekoja, joiden

53

taustalla ovat kriittiset ja globaalit perusteet. Hyvä esimerkki on vaikkapa Roska päivässä -kampanja ja haastefoorumi (Stranius 2009), jossa yhdistyy sekä kevyt aktivismi että syvällinen yhteiskunnallinen huoli.

Arjen elämänpoliittinen tilanne asettaa haasteita sekä hallinnolle että ns. epämuodolliselle osallistumiselle. Hallinnolta voidaan peräänkuuluttaa asenteiden muutosta joustavaksi ja kannustavaksi kansalaisten osallistumiselle, mutta tarvitaan kaiketi myös kohtuullisuutta siinä, mihin yllättäviin arvostuksennousuihin ja muotioikkuihin hallinnon tulee varautua. Yhden asian liikkeet ja muu epämuodollinen osallistuminen tavoittelevat puolestaan laajaa julkisuutta, mutta epäselväksi voi jäädä, pyritäänkö siten vaikuttamaan ensisijaisesti päätöksentekijöihin vai kansalaisiin. Maaseudulla epämuodollinen liikehdintä on vähäi-sempää kuin kaupungeissa, joten maaseudulla pistäytyjät voisivat ainakin periaatteessa saada aikaan yllättäviä liikahduksia ja säröjä maaseudun arkeen. Elämyksien ja virkistyksen vuoksi maaseudulle tulevat mökkiläiset ja luontoharrastajat ovat lisävoimavara paikallisessa toiminnassa, sikäli kun he haluavat tai heidät halutaan mukaan.

Pistäytyjien ja paikallisten asukkaiden kohtaamisissa on puolin ja toisin arvaamattomia mahdollisuuksia arjen liikahduksiin ja säröihin. Ranskalaissosiologi Henri Lefebvren hengessä voidaan puhua etenemisestä niiden arjen käytäntöjen ja rutiinien taakse, jotka toimivat taloudellisen kilpailun ja rationaalisen suun-nittelun tuottamissa tiloissa (Lefebvre 1991). Lefebvren mukaan mentaaliset tilat ja eletyt kokemukset ovat alisteisia tuotannon, kulutuksen ja hallinnon tiloille, koska jälkimmäisten taustalla on abstraktia tilaa tuottavaa ja erilaisuutta tasoittamaan pyrkivää asiantuntijuutta, normeja ja mekanismeja. Erilai-suuksien tilat tarjoavat kuitenkin juuri mahdollisuuksia aktivismille ja vieraantumisesta irtautumiselle (Semi 2010, 58, 78–79). Tällöin lähivaikuttamisen kehittämisessä mennään myös turvallisen ja oudon, terveellisen ja kiihottavan, toiminnallisen ja keskeneräisen, vetovoimaisen ja viihtyisän jännitekentille.

Arjen elämänpolitiikkaan perustuvassa lähivaikuttamisen kehittämisessä on kysymys elettyjen osallistu-miskokemusten jakamisesta ja jalostamisesta keskustelevan ja kehkeytyvän demokratian ehdoilla. Eletyn osallistumisen jalostamisessa tarvitaan osallistumismuotojen keveyttä yhdistyneenä arjen tärkeisiin asioihin, kuten kulutusvalintoihin, terveyteen ja ympäristön laatuun. Eletyn osallistumisen jalostamisen tulisi aikaa myöten johtaa sellaisiin tilanteisiin, että ihmisille on luontevaa keskustella mielipiteistään myös erimielisten kanssa ja testata siten omien mielipiteidensä kestävyyttä. Sitä paitsi keskustelua ja väittelyä voidaan pitää välttämättömänä osana ”oman” mielipiteen muodostamista.

Suomalaista yhteiskuntaa ja maaseutua leimaa konsensus, jossa vältetään myös hallinnon toimesta rakentamasta vastakkainasetteluja. Tämä ei helpota asioihin vihkiytymättömiä kiinnostumaan lähide-mokratian alaan kuuluvista asioista. Suuri osa ihmisistä ei pidä väittelystä, koska se on riitelyä ja kansan parissa elää vahvana käsitys, että viisas vaikenee ensin. Syksyn 2012 kuntavaalit tarjoavat viimeisimmän esimerkin. Keskusteltiin pääasiassa kunta- sekä sosiaali- ja terveysalueuudistuksesta (sote), vaikka asiantuntijoiden ja politiikkojen esitysten pohjalta oli vaikea päätellä, onko näkemyserojen taustalla periaatteita vai nyansseja. Kansalaisilla oli siten huonot mahdollisuudet seurata keskustelua ja varsinkin maaseudun kuntien asukkaiden oli vaikea tehdä keskustelujen pohjalta äänestyspäätöksiä. Eritoten sosialidemokraattien taholta pyrittiin rakentamaan selkeää vastakkainasettelua palvelujen kunnallisen ja ulkoistetun tuotannon välillä. Tällaisen vastakkainasettelun olettaisi periaatteessa puhuttelevan kansalaisia, mutta asetelman luoja (sdp) ei tälläkään kertaa siitä hyötynyt vaan pikemmin päinvastoin.

Voiko lähidemokratiaa ja -vaikuttamista sitten kehittää edellä mainittujen seikkojen valossa arjen po-litiikkana? Kysymyksessä yhdistyy hallinnon asenteet osallistumisen rohkaisemiseen, epämuodollisen osallistumisen painoarvo suhteessa institutionaaliseen osallistumiseen sekä aktivismin suuntautuminen julkisuuden ja arjen välillä. Arjen lähidemokratian kehittämisessä olennaista on tehdä irtiottoja yhtäältä hallinnon normaaleista toimintatavoista ja toisaalta paikallisen kehittämisen prosesseista. Tyystin ilman hallinnon sysäyksiä ja kannustimia kohtaamisia ei saada vireille. Niinpä edellä mainitut fokusraadit

54

maaseudun kanta- ja osa-aika-asukkaiden sekä pistäytyjäryhmien välillä voisivat olla yksi muodollisen lähidemokratian kehittämisen mahdollisuus. Siten maaseudun paikallinen osallistuminen saisi raskaan järjestöperinteen rinnalle urbaania kevytaktivismia ja pistäytyjäryhmien kuviteltu maaseutu muuttuisi eletyksi osallisuudeksi.

Kokoavia johtopäätöksiä

Olemme lähestyneet lähidemokratiaa ja lähivaikuttamista sosiaalisten suhteiden ja tilallisten rakenteiden muutosanalyysin avulla. Olemme tunnistaneet yhteisöllisyyden kehityskulkuja ja paikallisuuden uuden-laisia piirteitä. Niistä on nostettavissa esiin ristiriitaisia kehittämismahdollisuuksia. Lähivaikuttamista arvioitaessa yhteisöllisyys ja paikallisuus eivät enää automaattisesti kietoudu yhteen. Globalisoituvassa ja mobilisoituvassa kehityksessä mukana pysyminen vaatii verkostomaisia suhteita ja refleksiivistä orien-toitumista. Verkostomaiset suhteet eivät jäsenny alueperusteisesti eivätkä välttämättä sektoriperustei-sestikaan, jolloin vakiintuneiden toimintatapojen rinnalla korostuu tilannekohtaisuus. Monipaikkaisuus ja keventynyt yhteisöllisyys asettavat uudenlaisia vaatimuksia lähidemokratian kehittämiselle.

Olemme koonneet oheiseen taulukkoon lähivaikuttamisen kannalta olennaisia muutospiirteitä. Taulukon virikkeenä on toiminut tulkintamme (1) Castellsin esittämästä verkostoyhteiskunnasta, jossa paikkojen tilat korvautuvat virtojen tiloilla ja jossa perinteestä ammentavat identiteetit saavat tehdä tilaa projek-timaisille identiteeteille sekä (2) Lefebvren esitykset arjesta ja hallinnasta, jota rakentavat historialliset ja sosiaalis-poliittiset jännitteet käytännöllisen, käsitteellisen ja eletyn tilan tuottamisen välillä.

Taulukko 1. Paikallisuuden ja lähivaikuttamisen ulottuvuuksia ja yhteyksiä

ALUEYHTEISÖ TOIMINTAYHTEISÖ OSALLISUUSYHTEISÖ

Lähitoiminta kylätoiminta hanke- ja kehittämistoiminta ekososiaalinen pistäytyminen

Lähipiiri koulupiiri/kunta kyläyhdistys/seutu monipaikkaisuus

Mobilisaationideologia

hyvinvointivaltio kilpailukyky kestävä kehitys

Mobilisaationlegitimointi

hierarkkinen kumppanuus verkostoituminen

Osallistumisenorientaatio

edunvalvonta aktiivisuus elämykset ja kokemukset

Lähivaikuttamisen kehittäminen

aluelautakunta paikallinentoimintaryhmä

fokusraati

Erotamme taulukossa 1 Castellsia mukaillen perinteisen yhteisöllisyyden (alueyhteisö) ja kaksi pro-jektimaista yhteisöllisyyden muotoa (toimintaryhmä ja osallisuus). Kussakin yhteisömuodossa esiintyy omaleimaisia legitimaation ja vastarinnan pyrkimyksiä. Lefebvreä mukaillen erotamme yhteisöllisesti ja arjen rutiineissa määrittyneitä osallistumisen käytäntöjä (lähitoiminta, lähipiiri), suunnittelun ja päätök-senteon yhteiskuntatilan käyttöä ja kontrollia koskevia käsitteellistämistapoja (mobilisaation ideologia ja legitimointi) sekä itse osallistumisen refleksiivisyyden ja merkityksellisyyden.

Tällä tavoin hahmotamme hyvinvointivaltion mukaisen lähivaikuttamisen tilanteen ja sille kaksi haas-tajaa ennen muuta maaseudun olosuhteita silmällä pitäen. Hyvinvointivaltion demokratiaa luonnehti hierarkkinen hallinto ja korporatiivinen edunvalvonta. Tähän malliin istui hyvin paikan puolustaminen

55

kunnissa ja kylätoiminnassa. Se istui jopa niin hyvin, että yksi kerrallaan kylät puolustivat koulujaan ja yksi kerrallaan ne myös menettivät ne. Pidämme tuon ajan mobilisaatiota ja osallistumiseetosta nurk-kakuntaisena ja näemme viimeaikaisessa keskustelussa alue-elimien kaipuusta saman perusongelman. Paikan puolustamiselle ja päätösten aluevaikutusten arvioimiselle on edelleen olemassa perusteet. Nurkkakuntaisuuden välttämiseksi kunnan kaikkia maaseutualueita edustavalla lautakunnalla olisi paremmat edellytykset vahvaan mandaattiin kuin erillisillä aluelautakunnilla.

Tunnistamme taulukon mukaisesti lähivaikuttamisen kehittämiselle kaksi muuta lähestymistapaa. Toinen niistä tukeutuu kyllä paikalliseen omaehtoisuuteen, mutta suuntautuu ulospäin ja pyrkii rakentamaan kumppanuuksia ja verkostoitumaan. Esimerkiksi Leader-toimintaryhmien kokoonpanossa on edustuk-sellisuuden elementti, mutta osallistujien oma aktiivisuus on ratkaisevaa. Samalla kun Leader-toiminnan kaltainen aktiivisuus kytkee maaseudun globaaleihin prosesseihin, se rinnastaa osallistumisen ja kehittämisen. Toimintaryhmien työtä ohjaa projektien ja verkostoitumisen logiikka, uusien toimintojen ja innovaatioiden tavoittelu sekä kumppanuus ja rinnakkainelo uusliberaalin hallinnan kanssa. Nurk-kakuntaisuuden sijasta aktiivisuuden ja omaehtoisuuden edellytykset vaihtelevat seutujen sisällä ja murentavat laajan paikallisen osallistumisen perustaa. Toki paikallisissa toimintaryhmissä voidaan tukea myös lähidemokratiaa edistäviä hankkeita.

Hyvinvointivaltion vahvan ajan jälkeisellä maaseudulla on vähän hallinnosta riippumatonta paikallista aktivismia. Näköpiirissä ei ole myöskään kylätoiminnan ja Leader-toiminnan kaltaista laajaa maaseudun mobilisaatioaaltoa. Moninaiset epämuodolliset kaupunkiliikkeet voivat menestyä ja saavuttaa näky-vyyttä, vaikka mobilisaatio ei olisikaan kattavaa, sillä tilaa ja osallistujia riittää moneen liikehdintään. Maaseudulla ja vähäväkisillä alueilla kattava ”kaikki mukaan” -mobilisointi on mahdollista, mutta se on samalla kriittinen ja suorastaan itseisarvoinen kysymys. Voidaan puhua pienten lukujen maantieteestä, jossa lukujen pienetessä niiden merkitys suurenee. Toisaalta tällaisia maaseutualueita luonnehtii siellä asuvien ohella erilaiset pistäytyjät: kesämökkiläiset, retkeilijät, kalastajat, marjastajat, metsästäjät, luontoharrastajat ja matkailijat. Näillä alueilla lähidemokratian haaste on pistäytyjien näkökulmien hyödyntäminen, jopa pistäytyjien ja vakituisten asukkaiden liittoutuminen. Monipuoliset fokusraadit mahdollistaisivat kaupunkimaisen ja maaseutumaisen liikehdinnän kohtaamisen. Pistäytyjäryhmistä ja kanta-asukkaista kootut fokusryhmät ovat kokeilemisen arvoisia, jos niihin saadaan mukaan asukkaita, nykyisiä hallintoelimiä sekä maaseudulta virkistystä ja elämyksiä etsiviä pistäytyjiä.

Pistäytyjien ja kanta-asukkaiden yhteisten fokusryhmien haaste on elettyjen osallistumiskokemusten uudistumisessa. Lähtökohtaisesti esimerkiksi kesämökkiläiset haluavat eroon työn ja kaupungin aika-tauluista eivätkä siten välttämättä kaipaa sosiaalista vuorovaikutusta mökkiympäristössä. Monet asiat kuitenkin yhdistävät mökkiläisiä ja kanta-asukkaita: kuinka organisoidaan jätehuolto, mistä saadaan tuoreita ruoan raaka-aineita, miten turvataan luonnon ja ympäristön pilaantumattomuus jne. Kanssakäy-misen ei tarvitse olla vain kokouksia tai palvelujen ostoja vaan yhteisiä tapahtumia. Eletty osallistuminen uudistuu kollektiivisen ilmapiirin ja yksilöllisen kuvittelun kohtaamisissa ja tuloksena on kussakin paikassa omanlaistaan arjen politiikkaa, jonka pohjalta voidaan kehittää lähivaikuttamisen muotoja ja sisältöjä.

56

LäHTEET

Antikainen, Janne 2012. älä kiinny kuntaan. Sitran nettiartikkeli http://www.sitra.fi/artikkelit/2012/janne-antikainen-ala-kiinny-kuntaan

Castells, Manuel 1997. The Information Age: Economy, Society and Culture. Volume II: The Power of Identity. Blackwell, Oxford.

Giddens, Anthony 1995. Elämää jälkitraditionaalisessa yhteiskunnassa. Teoksessa: Beck, Ulrich & Giddens, Anthony & Lash, Scott: Nykyajan jäljillä. Refleksiivinen modernisaatio. Vastapaino, Tampere, 83–152.

Hall, Stuart 1999. Identiteetti. Suom. Toim. Mikko Lehtonen & Juha Herkman. Vastapaino, Tampere.

Heiskala, Risto 2000. Verkko ja minä. Kohti maailmanyhteiskunnan tutkimusta. Teoksessa: Hoikkala, Tommi & Roos, J.P. (toim.): 2000-luvun elämä. Sosiologisia teorioita vuosituhannen vaihteesta. Gaude-amus, Helsinki, 54–75.

Hynynen, Ari & Villanen, Maija 2012. Seutukaupunkien kehittämismenetelmä ja menetelmän testaus. Teoksessa: Hynynen, Ari (toim.): Takaisin kartalle. Suomalainen seutukaupunki. Suomen Kuntaliitto, Acta 237, Helsinki, 102–121.

Katajamäki, Hannu 2011. Placebodemokratian kyseenalaistus. Aluekehityksen arki -blogi 24.5.2011. http://blog.uwasa.fi/aluekehitys/placebodemokratian_kyseenalaistus/

Katajamäki, Hannu 2012. Yläkemijoen pitkä marssi lähidemokratian eturintamaan. Aluekehityksen arki -blogi 15.10.2012. http://blog.uwasa.fi/aluekehitys/ylakemijoen_pitka_marssi_lahidemokratian_etu-rintamaan/

Kumpulainen, Kaisu 2012. Kylätoiminta ja aktiivisen kylän tuottaminen. Jyväskylän yliopisto, Jyväskylä.

Lefebvre, Henri 1991. The Production of Space. Blackwell, Oxford.

Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän linjapaperi lähidemokratiasta 2012. http://www.maaseutupolitiikka.fi/files/2406/Lahidemokratian_linjaukset01102012.pdf

Moisio, Sami 2012. Valtio, alue, politiikka. Suomen tilasuhteiden sääntely toisesta maailmansodasta nykypäivään. Vastapaino, Tampere.

Mäkelä, Matti 2012. Presidentti kävi kylässä. Helsingin Sanomat, kolumni 17.10.2012, C 1.

Niiranen, Vuokko 1997. Kuntalaisten osallistuminen ja kunnallinen demokratia. Teoksessa: Kivinen, Tuula & Kinnunen, Juha & Niiranen, Vuokko & Hyvärinen Sari (toim.): Kuntalaisten arviot ja osallisuus terveyspalveluihin. Kuopion yliopiston julkaisuja E, Yhteiskuntatieteet 45, Kuopio.

Oinas, Pirjo 2009. Kuntarakenne muuttuu – toteutuuko sivukylien osallisuus? Maaseudun Uusi Aika 17(1), 72–81.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012, Helsinki.

57

Raisio, Harri & Vartiainen, Pirkko 2011. Osallistumisen illuusiosta aitoon vaikuttamiseen. Deliberatiivisesta demokratiasta ja kansalaisraatien toteuttamisesta Suomessa. Kuntaliiton verkkojulkaisu. http://shop.kunnat.net/product_details.php?p=2636

Rannikko, Pertti 2008. Sivakan metsät avoimina ja suljettuina tiloina. Teoksessa: Kylän paikka. Uusia tulkintoja Sivakasta ja Rasimäestä. Suomalaisen Kirjallisuuden Seura, Helsinki, 25–58.

Rannikko, Pertti 2009. Kylä kaupungin laidaksi: Autoetnografinen tutkimus paikallisyhteisöjen ja iden-titeettien liikkeistä. Maaseudun uusi aika 17(1), 5–19.

Rannikko, Pertti 2012. Susien suojelun tragedia – Autoetnografinen tutkimus salametsästyksen paikal-lisesta hyväksyttävyydestä. Alue ja Ympäristö 41(2).

Relph, Edward 1976. Place and placelessness. Pion Limited, London.

Rinne-Koski, Katja & Saarteenoja, Antti & Rantanen, Manu & Tantarimäki, Sami 2012. Kuntaliitos ja maaseutualueiden asukasosallistuminen Kouvolan, Salon ja Seinäjoen kaupungeissa. Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti, Raportteja 79.

Sandberg, Siv 2012. Arkipolitiikan rakenteet Pohjoismaissa. Finlands kommuntidning Fikt 3/2012, liite (Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 hanke).

Semi, Jussi 2010. Sisäiset sijainnit. Tutkimus sukupolvien paikkakokemuksista. Publications of the Uni-versity of Eastern Finland, Dissertations in social Sciences and Business Studies, no 2, Joensuu.

Sotamaa, Pirkko 1977. Vastasuunnittelu ja sen soveltaminen Puu-Käpylään. Sosiaalipolitiikka 1977. Sosiaalipoliittisen yhdistyksen vuosikirja 2, Vammala, 109-129.

Stranius, Leo 2009. Epämuodollinen kansalaistoiminta – järjestötoiminnasta kevytaktivismiin. Teokses-sa: Kankainen, Tomi & Pessala, Heli & Siisiäinen, Martti & Stranius, Leo & Wass, Hanna & Wilhelmsson, Niklas: Suomalaiset osallistujina. Katsaus suomalaisen kansalaisvaikuttamisen tilaan ja tutkimukseen. Oikeusministeriön julkaisuja 5/2009, Helsinki, 138–169.

58

Sammandrag

I sin artikeln problematiserar Ilkka Pyy och Pertti Ranikko de kritiska grundbegreppen i diskussionen om närdemokrati. I dagens värld har människorna ofta flera lokala identiteter, man bor och vistas på mer än en plats. Därtill är identiteterna inte enbart platsbundna i en globaliserad värld, också nätverk och andra platsoberoende strukturer skapar viktiga identiteter i ständig rörelse.

Tre olika typer av identiteter existerar parallellt. De formella strukturerna baserar sig på en legitimitetsidentitet som är inne i en kris. Mot denna identitet, eller som komplement, finns en motståndsidentitet. Därutöver har det också utvecklats en projektidentitet som vill förändra samhälls-strukturerna och ge sina aktörer en egen roll i samhället. Bland försvararna av lokaliteten och välfärds-staten kan man finna de två första identiteterna. Projektidentiteten kan ses som en nyliberal företeelse.

Närdemokratienheter för olika kommundelar ser författarna inte som en realistisk möjlighet. Det finns risk för knutpatriotism. Däremot skulle en kommunal strategi i samverkan med näringslivet och folkrö-relserna, för hur närdemokratin skall utvecklas, vara en viktigare åtgärd.

I dagsläget är konflikt inte lösenordet, utan samarbete. Författarna förespråkar två huvudlinjer, för det första platsbaserade påverkningsmöjligheter av typ LEADER, där verksamheten är utåtriktad och ingår i nätverk. För det andra en kombination av medborgarråd och fokusgrupp, ett fokusråd som väljs på basen av kunskap och erfarenhet, för att komplettera den representativa demokratin och den platsba-serade närdemokratin. Frågan är dock i vilken mån människorna är aktiva och hur långt de kommunala systemen kan ta emot medborgaraktivitet.

59

Juha Kuisma

Tekemisen demokratia on tulossaDemokratian voittokulku kaikkialla modernissa maailmassa perustuu siihen, että päätöksentekojärjes-telmänä se antaa ylivoimaisesti suurimmalle joukolle ihmisiä arvostetuksi tulemisen kokemuksen. Ja kun ihminen kokee tulevansa arvostetuksi, hän antaa vapaaehtoisesti aikaansa ja ideoitaan yhteiseksi hyväksi. Liberaali demokratia tunnustaa ihmisarvon ja mahdollistaa ihmisyyden henkilökohtaiset kehi-tysversiot. Tämä on se thymos, josta Francis Fukuyama (1992) puhuu historian loppua käsittelevässä kirjassaan. Thymoottinen motiivi saa demokratian toimimaan. Fukuyaman kärjistyksestä huolimatta historia ei tietenkään lopu nykyisenkaltaiseen länsimaiseen demokratiaan, vaan maailma virtaa uusina impulsseina eteenpäin. Demokratia ei ole valmis, vaan se on kesken ja kehittyy yhä.

Voimme painottaa demokratiassa kansan ääntä ja tahtoa eli teesiä ”kansan kautta, kansan toimesta, kansan hyväksi”, mihin sisältyy piilevä oletus kansan tai sen enemmistön yhtenäisyydestä ja yksimie-lisyydestä. Toisenlainen demokratia-käsite perustuu ristiriitojen olemassaolon tunnustamiseen, niiden säätelyyn ja sovitteluun. Tällainen demokratia on ikään kuin luova jännite, joka vie asioita eteenpäin. Kolmas demokratian muoto korostaa itsehallintoa: demokratia on kansalaisista parlamenttiin asti ulottuvaa itsehallintotasojen vuorovaikutusta. Tähän kuuluisi kunnan, maakunnan ja valtiollisen tason kansanvalta sekä konfederaation, unionin ja liittovaltiotason kaltaiset demokraattiset rakenteet kuten myös oikeusvaltioksi jäsennetty yhteiskunnan muoto. Viimeksi mainitussa keskeistä on vallan kolmijako eli toisiinsa nähden riippumattomat ja autonomiset lainsäädännön, toimeenpanon ja oikeuslaitoksen alueet.

”Kansan vallan” sijasta voimme nostaa demokratian keskiöön kansalaisen. Toisin sanoen vapaasti harkitsevan, valistuneen, itse ajattelevan ja yhteiskunnallisesti toimivan yksilön, joka ”liittoutuneina niiden kanssa, joiden kanssa eniten kokee ajatusten samanmielisyyttä” toimii hyvien asioiden puolesta. Tähän viittaa yleinen, lähes fraasiksi kulunut tiivistys demokratiasta ihmisen oikeutena päättää itseään koskevista asioista.

Valistuneen ja itseään kehittävän kansalaisen kautta pääsemme pisimmälle demokratian olemukseen. Demokratian viimekätinen tarkoitus on tuottaa ”itsetoimintakykyisiä” kansalaisia, jolloin yksittäinen ihminen kokemustensa kautta löytää itsestään ne hyveet, joita demokratia järjestelmänä edustaa. Tähän kehitysmahdollisuuteen tarvitaan voimistuvaa tekemisen demokratiaa.

Demokratiaan liitetään joukko ihmiskunnan kehitystä koskevia ajatuksia. Yksi on se, että demokratiat eivät ryhdy sotaan toisiaan vastaan. Toinen on se, että demokratia ja taloudellinen kehitys kuuluvat yhteen ja edistävät toistensa toteutumista. Kolmas on se, että demokratia ja siihen kuuluvat mielipiteen vapaus ja julkinen keskustelu ovat paras tapa käsitellä vaikeita yhteiskunnallisia ongelmia. Vaikka näistä ihmiskuntapolitiikan teeseistä voidaankin osoittaa poikkeuksia, pitävät ne yleisesti ottaen paikkansa.

Mutta entä paikallisuus, lokaalin tason maailma? Jokainen ihminen on paikallinen samassa mielessä kuin olemme maailmankansalaisia. Mitä olisivat ne peruslauseet, jotka auttavat meitä tunnistamaan lähidemokratian ja tekemisen demokratian uudet muodot?

60

Demokratian neljä muotoa

Demokratiaa voi tarkastella yhteiskunnallisen vaikuttamisen eli ihmisen eriasteisen toiminnan kautta. Tällöin nykypäivän suomalaisesta yhteiskunnasta voidaan löytää seuraavat neljä demokratian muotoa. Kaikki muodot eivät ole itsestään selviä tai yleisesti tiedostettuja. Tuskin kukaan ajatteleva ihminen otaksuu, että demokratia olisi nykyisellään valmis ja kiveen hakattu.

Perinteistä edustuksellista demokratiaa ovat vaaleilla valitut kansanvaltaiset elimet kuten eduskunta, kunnanvaltuusto, monet edustajistot sekä erilaiset vaaleilla valittujen edustajien valitsemat toisen tason toimielimet. Ideana on, että koska kansalaiset eivät voi olla koko aikaa koolla käsittelemässä yhteisiä asioita, ne äänestävät keskuudestaan itseään edustavat henkilöt päättämään yhteisistä asioista. Valta on sovitun kauden ikään kuin lainassa näillä valituilla edustajilla. Edustajat toimivat itsenäisesti, tietojensa, arvojensa ja harkintansa mukaan, mutta he joutuvat ottamaan huomioon äänestäjiensä mielipiteet. Ainakin jos haluavat tulla uudelleen valituiksi.

Suoraa demokratiaa ovat kuntalaisfoorumit, sitovat kansanäänestykset, kansanaloitteet, suora asiavai-kuttaminen valmistelijoiden ja päättäjien suuntaan, adressit, yleisönosastokirjoitukset, mielenosoitukset ja kansalaistottelemattomuus. On määrittelykysymys, halutaanko erilaiset kuulemismenettelyt, kansa-laisraadit, alueneuvostot, asukasillat jne. lukea suoran demokratian osaksi. Joka tapauksessa näissä jälkimmäisissä aloite tulee vallanpitäjiltä ja heillä on ennakko-oletuksia siitä, missä määrin esiin tulevia asioita otetaan huomioon. Kokemus kuulemismenettelyistä on ainakin kylätoimijoiden tasolla se, että ne ovat näennäisdemokratiaa ja kahvikerhoja, joilla ei ole merkitystä. Toisin sanoen niiden merkitys on siinä, että päättäjä voi todeta, että kansalaisia on kuultu. Eri asia sitten on, onko kuunneltu.

Kolmas nykyaikaisen demokratian muodoista on käyttäjädemokratia. Parhaita esimerkkejä tästä ovat palvelusetelit, joiden avulla palvelun käyttäjä voi jopa päivittäin äänestää, kuka palveluntarjoajista on paras. Myös kirjaston kirjojen lainaus on ollut käyttäjädemokratian muoto, vaikkei sitä ole sellaiseksi oivallettu. Myös terveyskeskuksissa käytössä oleva ns. vapaan listautumisen menettely on käyttäjäde-mokratiaa. Vapaassa listautumisessa potilaat valitsevat niistä lääkäreistä, joilla on aikoja. Erikoinen ja varsin pitkälle menevä käyttäjädemokratian muoto on maankäyttö- ja rakennuslaissa vuoden 2009 alusta voimaan tullut 44 §:n toisen momentin kyläyleiskaavoitusmenettely. Kyseessä on kaavoituksen osallistumismuoto, jossa kylän asukkaat voivat yhteisöllisesti muovata alueensa tulevaisuutta. Tässä kohtaamme demokratian moderneimman muodon.

Neljäs demokratian muoto on tekemisen demokratia. Ajatus on paikallis- ja maaseudun kehittäjille tuttu Leader-toimintaryhmätyön kautta. Paralleelina kuntien ns. omatoimiraha -malli aktivoi ihmisiä vaatijoista asioiden tekijöiksi. Valitettavasti osa kuntapäättäjistä vierastaa koko tekemisen demokratian ajatusta. Ilmeisesti nämä vierastajat kokevat, että julkisyhteisön tehtävät tulee hoitaa vain viranomaistyönä. Kärjistettynä: ehkäpä he kokevat, että omatoimisuus ei ole hyväksi, koska silloin asiat eivät menekään poliittisten voimasuhteiden mukaisesti. Kuitenkin nykyisen kuntalain 27 §:ään kirjatun luettelon osal-listumista ja vaikuttamista koskeva kohta, toteaa, että kunta voi ”avustaa asukkaiden oma-aloitteista asioiden hoitoa, valmistelua ja suunnittelua”.

Huomattakoon, että suora demokratia ja tekemisen demokratia ovat eri asioita. Tekemisen demokratiassa ihmiset eivät pelkästään ota kantaa tai esitä mielipiteitä, vaan he pyrkivät yhdessä tekemällä, jonkun täsmällisen hankkeen kautta, ratkomaan havaittuja ongelmia tai puutteita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 § 2:n momentin avaaman kyläyleiskaavan demokraattista mahdollisuutta ei oikein vielä oivalleta. Kyseinen yleiskaavamuoto osallistaa asukkaat oman alueensa suunnitteluun tavalla, jota ei taida muusta suomalaisesta suunnittelukäytännöstä löytyä. Oikein toteutettuna kyläläiset

61

voivat ainakin kolmeen kertaan vaikuttaa ehdotuksillaan ja tiedoillaan siihen, millaiseksi heidän kylänsä kehittyy. Kunta kaavamonopolin haltijana huolehtii yleisestä edusta ja maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta. Kaavoitusta – joka olennaisilta osin on keskustelua – vetää ulkopuolinen arkkitehti, jolla ei ole sidoksia kylään. Näin yleinen etu, paikallistieto ja kyläläisten arvot prosessoituvat kaavan ratkaisui-hin. Tuloksena on kaava, joka suoraan määrittää yksittäiset rakennuspaikat. Tätä kaavoitustapaa tulisi soveltaa kaikkialla siellä, minne ei tulla laatimaan asemakaavaa – käytännössä kaikkialla maaseudulla, osuupa alueelle merkittävää rakennuspainetta tai ei. Menetelmää esittelevät Kuisma ja Peltonen (2002).

Kunnanosavaltuustot, vaalipiirijaot, alueraadit, kansanäänestysmahdollisuudet jne. eivät vastaa kysy-mykseen tekemisen demokratiasta. Ne ovat joko edustuksellisen demokratian toimivuuden parannusyri-tyksiä tai suoran demokratian muotoja. Tekemisen demokratiassa ihmiset toimivat yhteisönä ja ottavat omakohtaista vastuuta asioiden toteuttamisesta.

Lähestymistavasta ja annetusta toimeksiannosta johtuen (alueelliset toimielimet) Ritva Pihlaja ja Siv Sandberg (2012) eivät tunnista tekemisen demokratiaa erityiseksi uuden demokratian muodoksi. Se sijoittuu terminologisesti osaksi kehittämiskumppanuutta sekä kukoistavan kansanvallan yleistä tavoitetta. Mikäli demokratiaa tarkastellaan pysyvänä prosessina, joka tuottaa kansalaisten toivomia tuloksia, on tekemisen demokratia tärkeimpiä uuden demokratian muodoista. Tässä mielessä tekemisen demokratiasta puhuu Tanja Aitamurto ym. (2012) Sitralle tekemässään raportissa. Suomen Kylätoiminta ry:n (SYTY) ohjelmatyössä paikallinen yhdessä tekeminen ja erityisesti kyläyhdistysten talkoovoima on ollut keskeinen kehitystekijä.

Herruudesta vapaa tekeminen

Filosofi Jürgen Habermas on pohtinut monissa julkaisuissaan ideaalisen keskusteluyhteisön eli kommu-nikatiivisen toiminnan ehtoja (esim.1985). Näitä ovat yksinkertaistaen seuraavat:

• kaikki osallistujat ovat tasavertaisia eikä valta-asemia ole• jokainen pyrkii kuuntelemaan ja ymmärtämään, mitä toinen sanoo• muut motiivit eivät vaikuta keskusteluun• kukaan ei ennalta omista totuutta tai oikeaa mielipidettä• jokaista esitettyä ajatusta arvioidaan ja punnitaan• paras argumentti voittaa• kaikki osalliset sitoutuvat johtopäätökseen, koska ovat olleet mukana keskustelussa• keskustelu rakentaa yhteisöä, koska viittaukset ankkuroidaan puhetilanteeseen

Herruudesta vapaan keskustelun idea kiteyttää ne itsestään selvyyksinä omaksutut periaatteet, joille parlamentin tai akateemisen maailman keskusteluetiikka perustuu.

Anglosaksisessa maailmassa samankaltaista keskustelua painottavaa demokratiakäsitystä kutsutaan deliberatiiviseksi demokratiaksi (Elster 1998). Ilman deliberatiivista keskustelua demokratiasta tulee pelkkää voimanmittausmekaniikkaa. Päätökset eivät perustu tällöin parhaaseen saatavilla olevaan tietoon. Enemmistökoalitio jyrää ja vähemmistön jääneiden vaikutusmahdollisuus kutistuu nollaan. Enemmistövaltainen demokratia ei ole demokratiaa, vaan kaapattua vallankäyttöä.

Keskusteluun perustuva demokratia käyttää kaiken sen tiedon, joka on päätöstilanteeseen saatavilla. Asioista tuodaan esiin eri näkökohtia ja reaalimaailman kokemuksia, jolloin kannanotot testaavat tois-tensa sisällön ja pitävyyden. Vapaa, sivistynyt keskustelu fokusoituu kohti yhteistä hyvää ja yhteisesti hyväksyttävää ratkaisua. Samalla keskustelu itsessään rakentaa yhteisöä, vahvistaa yhteisöllisiä siteitä

62

ja legitimiteettiä. Erityistä deliberaatiossa eli julkisessa keskustelussa on, että se laventaa keskusteluti-lan yhden instituution sisältä laajempaan julkisuuteen. Se myös tarkoittaa, että sivuutettu osallinen tai taho voi julkisuuden kautta nostaa asian aitoon keskusteluun. Deliberaatio tarkoittaa siten vapauden alueen laajentamista.

Edellä kuvatun keskustelevan demokratian rinnalle voimme harkita nostettavaksi tekemisen demo-kratian. Usein tekemisen demokratian kaltaisista toimintamuodoista on puhuttu itsehallinnon, vallan hajauttamisen, osallistuvan budjetoinnin jne. kautta. Käytännössä ”tekeminen” on projekteja, hankkeita, yksilöityjä toimia, jotka on täsmennetty ja ajallisesti rajattu.

Tekemisen demokratialle voidaan löytää muun muassa seuraavia ominaispiirteitä:

• asia, jota esitetään tehtäväksi, jäisi muutoin tekemättä• aloite asiaan tulee virallisen organisaation ulkopuoliselta yhteisöltä• vaatimuksen sijaan osoitetaan ratkaisu ja siihen yhteisön osapanos• toteuttaminen on konkreettista tekemistä - talkootyötä, osaamisen jakoa jne.• tehtävä asia on yleishyödyllinen ja jää yhteiseen käyttöön• tekeminen vahvistaa yhteisöllisyyttä• osarahoitusta myöntävä julkinen taho punnitsee tekemisen yleisen edun mukaiseksi• toimintatapa on taloudellisesti julkista tuotantoa tai markkinaratkaisua edullisempi

Tekemisen demokratia on prosessina tarkoituksenmukaista eli funktionaalista lähidemokratiaa. Se perustuu yhteisöjen paikallistiedon ja sosiaalisen energian vapauttamiseen. Se on itsehallintoa pienten projektien kautta. Esimerkiksi Lempäälän kunnan omatoimiraha-järjestelmässä kylä-, asukas-, omako-tiyhdistykset jne. hakevat yhden sivun paperilla omatoimirahaa, sitoutuvat talkootyöllä tai omalla rahalla 30 prosenttiin vaadittavista voimavaroista, toteuttavat hankkeen seuraavan vuoden aikana ja raportoivat siitä samalla tavoin yhdellä sivulla. Omatoimirahaa haetaan joka vuosi kolminkertainen määrä verrattuna siihen, mitä voidaan myöntää. Toisin sanoen hankkeet kilpailevat keskenään ja parhaat voittavat. Nämä hankkeet voivat olla laitureita, leikkipuistoja, historiikkeja ja vastaavia. Kahdenkymmenen vuoden aikana rahaa tulee osoitettua pieniin hyviin hankkeisiin yhteensä miljoonan euron verran (20 vuoden ajan, vuosi-määrärahan ollessa keskimäärin 50 000 €). Tätä voi pitää jo merkittävänä tekemisen demokratian muotona.

Vertaistuotantoa koskevassa selvityksessä ennakoidaan vertaistuotannosta merkittävää uutta aluetta pohdittaessa ikäihmisten palvelujen järjestämistä (Ajatuspaja e2, 2010). Vertaistuotanto tulee toimin-tatapana hyvin lähelle tässä artikkelissa käsiteltyä tekemisen demokratiaa.

Sitran raportissa ”Ominvoimin – mutta yhdessä” (Aitamurto 2012) tekemisen demokratian esimerkkeinä esitellään mm. opiskelijoiden Aalto Entrepreneurship Society, Herttoniemen ruokaosuuskunta, Vauvakas-siyhdistys Vaaka, Fillarikanava, Kallio Block Party, Photo Raw sekä Kuinoma. Nämä Helsingistä löydetyt esimerkit ovat ”moderneja talkoita”, kuten tekijät itse sanovat, selvästikään sen enempää talkooperin-nettä tai perinteistä osuustoimintaa tuntematta. Ominvoimin-verkoston tarkoituksena on pohtia miten ”hallinto voisi olla alusta yhteiselle tekemiselle”? Lähtökohtana on ajatus, että yhdessä toteutetut arjen tilanteista nousevat palvelut ja ideat ovat enemmän ihmisten näköisiä kuin järjestelmän tuottamat.

Englannissa luotu Big Society -aloite kansalaisyhteiskunnan vahvistamiseksi sisältää niin ikään tekemisen demokratian elementtejä. Se nojautuu mm. sikäläiseen civil parish -instituutioon, jonka kautta pienet yhteisöt ovat yli sadan vuoden ajan vastanneet eräistä paikallisista palveluista. Pienimmäksi tällä tavoin ylläpidetyksi paikallispalveluksi mainitaan bussipysäkki. Käytäntöjä pyritään Englannissa kehittämään ns. palveluhaasteiksi, jolloin kansalaisyhteiskunnan toimijat voivat määrätyissä asioissa haastaa julkisen palvelujärjestelmän omalla vaihtoehdollaan.

63

Lähidemokratian erilaiset toteuttamistavat

Voimme hahmotella tekemisen demokratian toteuttamiseksi erilaisia institutionaalisia järjestelyjä.

Jokaista järjestelyä voi perustella ikään kuin ratkaisuna oman realisminsa valossa. Se mikä on kulloinkin realistista, vaihtelee riippuen paikallisista olosuhteista: maantieteestä, väestötiheydestä, poliittisesta kulttuurista ja voimasuhteista, kunnan omaksumista toimintatavoista jne. Tämä ei kuitenkaan tee tyhjäksi lähidemokratian ja tekemisen demokratian yleistä tarvetta, joka on riippumaton kuntaraken-teen ratkaisuista. Lähidemokratia on ymmärrettävä alustaksi tekemisen demokratialle. Olennaista asiassa on, että kunta tunnistaa kyläyhdistykset ja asukasyhdistykset, urheiluseurat ja kulttuurijärjestöt paikalliskehittäjiksi.

Vaihtoehtoisia lähidemokratian toteuttamistapoja:

1. Neuvottelumekanismi, jossa yhdistykset voivat ennalta vaikuttaa budjetin valmisteluun. Neu-vottelu koskisi kaikkia yhdistyksiä mm. asukas, kylä, kulttuuri, harraste, urheilu jne. Kunta ottaisi sitten huomioon mm. vaikuttavuuden perusteella.

2. Aluelautakunta. Laajimmillaan kaikki Suomen kunnat jaetaan alueisiin, jotka saavat osallista-van budjetoinnin kautta könttäsumman alueen palvelujen (päivähoito, koulu, kotipalvelu jne.) hoitoon sekä erityisrahaa alueen yleiseen kehittämiseen. Erityisesti kuntaliitostilanteissa tämä on harkinnan arvoinen ratkaisu.

3. Paikalliskehittämisen kolmikanta. Jokaiseen kuntaan perustetaan kunnanhallituksen alaisuuteen elin, johon valitaan kolmikantaisesti 1/3 kunnan edustajia, 1/3 asukas- ja kyläjärjestöjen edustajia sekä 1/3 tavallisia asukkaita tai pienyrittäjiä. Tälle elimelle osoitetaan hakemuksia esimerkiksi 50/50 projekteihin, joista hyviksi harkittuihin osoitetaan kunnan rahaa. Järjestelmä tunnetaan myös omatoimirahajärjestelmänä.

4. Lähidemokratialautakunta. Perustetaan kuntiin uusi lautakunta lautakuntien joukkoon, joka valitaan poliittisin voimasuhtein. Lautakunnalle kootaan kunnan nykyisiltä toimialoilta selkeät ”lähitehtävät” kuten kotiapu kylien alueilla, laajakaistan rakentaminen kunnassa, tiekuntien hoitoavustukset, seurantaloavustukset, maaseudun kehittäminen, leikkikentät, ulkoliikuntapaikat, sähköinen vuorovaikutus, sivupalvelupisteet ja asukasiltojen järjestäminen. Lähidemokratialau-takunnalla olisi oma budjetti ja sillä olisi useita työntekijöitä ja vastuullinen esittelijä.

Olisiko näiden neljän erilaisen lähidemokratia-järjestelyn sijasta mahdollista muotoilla yksi ja yleispätevä lähidemokratia-ratkaisu osaksi kuntien toimintaa? Vastaus on kyllä. Selkeintä olisi, että osana kunnan or-ganisaatiota toimisi lähidemokratia-tehtävistä vastaava lautakunta, joka vastaisi lähipalveluista ja toimisi hallinnossa alustana tekemisen demokratialle.

Monella paikallistoimijalla on romanttinen oletus, että kyläyhdistykset voisivat nimetä tällaisen lauta-kunnan. Mutta jos kunnassa on jo kylä-, asukas- ja omakotiyhdistyksiä vaikkapa kolmekymmentä tulee kysymys, miten näiden yhdistysten asettamista ehdokkaista valitaan yksitoista lautakunnan jäsentä? Kiertyykö valintaan muita motiiveja, kuten taajamien tai alueiden keskinäinen mustasukkaisuus tai ”poliittiset junttaukset”? Näitä ongelmia ei tule, jos lautakunta valitaan poliittisesti. Tällöin lautakunnan tehtäväksi tulee 1) vastata lähipalveluista ja 2) rahoittaa erilaisia tekemisen demokratiaa toteuttavia hankkeita. Toisin sanoen, kunnan tasolla ryhdytään toteuttamaan samaa toimintaryhmätyöstä tuttua toimintatapaa, jota yleisesti pidetään maaseudun kehittämisen parhaana sosiaalisena innovaationa.

64

Kuntapolitiikan perinteisiä asenteita tulkiten voi ennustaa, että jos kunnat ohjaavat merkittäviä talou-dellisia resursseja lähidemokratiaan on sen edellytykset samat kuin kaikkien lautakuntien kohdalla: kyseisen lautakunnan jäsenet valitaan poliittisten voimasuhteiden mukaan. Toisin sanottuna: lautakuntia tuskin perustetaan, elleivät kaikki poliittiset voimat ole mukana.

Edellä kuvattu ajatus lähidemokratialautakunnasta tekemisen demokratian hallinnollisena alustana antaa vuosittain sadoille ihmisille lisää ”itsetoimintakykyä”. Sitä voi siten pitää jopa demokraattisem-pana rakenteena kuin heikosti resursoitua epäpoliittisten paikallistoimijoiden lautakuntaa. Mahdollinen ratkaisumalli laajentaa kaikkien kuntalaisten demokratiaa, eikä ole vain lohduke kuntaliitostilanteessa isompaan liittyvän pienen kunnan asukkaille.

Entä jos joudumme perustelemaan lähidemokratian tarpeellisuutta? Mitkä voisivat olla käypiä argu-mentteja? Ehdotan seuraavia:

• lähidemokratia kasvattaa suurimman määrän toimintakykyisiä aktiivisia kansalaisia• se vahvistaa yhteisöllisyyttä ruokkimalla niitä sopivilla resursseilla• voimavarojen käyttö on tehokasta, koska se perustuu paikalliseen tietoon ja tarpeisiin• lähidemokratia tekemisen demokratian alustana tunnustaa kylän, alueen, kaupunginosan tai

harrasteyhdistyksen yhteiskunnan pienimpänä yksikkönä

Kylätoimijoiden kokemus tekemisen demokratiasta

Suomessa on hiukan yli 4000 kylää, joista noin 3000 on järjestäytynyt rekisteröidyksi yhdistykseksi ja 2000 kylällä on voimassaoleva kyläsuunnitelma. Kaikki kyläsuunnitelmiin sisältyvä tekeminen on edellä esitellyssä mielessä tekemisen demokratiaa. Tämä kylän yhdessä tekeminen on talkooluontoista ja perustuu alueellisesti rajatun yhteisön vastavuoroisuuteen - siis siihen, että kylän asukkaat kokevat itseään velvoittavaksi eettiseksi ohjeeksi auttaa naapuriaan. Kun tilanteen tullen autan apua tarvitsevaa kyläläistä, tulen itse joskus autetuksi. Koko kylätoiminta perustuu tälle ilmiölle. Saman kohtalon omaavat voivat yhdessä auttaa itseään ja koko kylää.

Jos yhdessä kylässä kaksikymmentä henkeä tekee yhtenä lauantaina viisi tuntia talkootyötä ja talkoo-tunnin hinta on kymmenen euroa, on tuloksena tuhannen euron panos, yhteisösiteiden vahvistuminen sekä pysyvänä hyötynä talkootyön konkreettinen tulos. Mikäli oletamme, että tällainen talkooaktiivisuus koskisi kaikkia 4000 kylää, olisi kyseessä pelkästään talkootyön vuosiarvona neljä miljoonaa euroa. Kun taas katsotaan maaseudun kehittämishankkeiden valtakunnallista kymmenen vuoden keskiarvoa, ollaan lähellä 40 miljoonan euron keskiarvoa,

Riippuu kunnasta, Leader-toimintaryhmästä ja kulloisenkin EU-ohjelmakauden säännöistä, millaisella vipu-vaikutuksella kyläläisiä rohkaistaan talkoisiin eli tekemisen demokratiaan. Jos on kysymys omatoimirahasta, saa tuhannen euron talkoopanoksella toteutettua 10000 euron hankkeen. Jos on kysymys Leader-rahasta, saa 5000 euron talkoopanoksella enimmillään liikkeelle 45 000 euroa rahaa kylän kehittämiseen.

Kylätoiminta on vapaata, itse tavoitteensa asettavaa, yhteisöllistä, kansanvaltaista, paikallista ja kuitenkin järjestäytynyttä toimintaa oman alueen kehittämiseksi. Se on siis jo sellaisenaan, ilman ohjelmallista tukijärjestelmää tai kunnallishallinnon alustaa, tekemisen demokratiaa. Pitää kuitenkin varoa sitomasta tällaista kansanliikettä liian lähelle kunnallista palvelutuotantoa tai laajempaa aluekehitysvastuuta - sekä itsesuojelun että toiminnan luonteen takia.

65

Kylätoiminnan kannalta luontevin lähidemokratia-ratkaisu perustuu lähidemokratialautakuntaan, jonka yhtenä tehtävänä on kanavoida kehittämisrahaa kylä-, asukas-, omakoti- ja kaupunginosayhdistysten hankkeisiin. Kylätoiminta voi auttaa maailmaan monenlaisia uusia ratkaisuja mm. kylissä tapahtuvan liiketoiminnan ja palvelujen osalta, mutta kyläyhdistyksen ei pidä ottaa vastuulleen kunnalle kuuluvia tehtäviä. Jos sellaiseen on tarvetta, tulee uuden ratkaisun toteuttajaksi perustaa erityinen toimija: ke-hitysyhtiö, osakeyhtiö, yhteiskunnallinen yritys tai osuuskunta. Kaisu Kumpulaisen väitöskirja (2012) on tuorein tulkinta siitä, miten aktiiviset kylät organisoivat taloudellista toimintaa mm. kylätalojen kautta.

LäHTEET

Aitamurto, Tanja ym. 2011. Ominvoimin – mutta yhdessä. Tekemisen demokratian ensimmäiset askeleet. Sitra.

Elster, Jon 1998. Deliberative Democracy. Cambridge University Press.

Fukuyama, Francis 1992. Historian loppu ja viimeinen ihminen.

Haavisto, Ilkka 2011. Valta yhteisöille! Mitä opittavaa Suomella on Ison Britannian Big Societysta. EVA Analyysi 7.9.2011.

Habermas, Jürgen 1985. Julkisuus. Tiedotustutkimus 3/1985

Kuisma, Juha & Peltonen, Tarmo 2002. Kyläsuunnittelun opas. Miten kehitämme ja kaavoitamme koti-kyläämme 2000-luvulla.

Kumpulainen, Kaisu 2012. Kylätoiminta ja aktiivisen kylän tuottaminen. Jyväskylä Studies in Education, psychology and Social Research nro 457. Jyväskylä.

Omatoimirahan myöntämisperusteet. Lempäälän kunta. www.lempaala.fi

Perusselvitys vertaistuotannosta. Ajatuspaja e2. 15.10.2010. www.e2.fi

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa – lähidemokratian mallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012.

66

Sammandrag

I sin artikel diskuterar Juha Kuisma hur man kan skapa demokrati genom frivilligarbete eller talko – frivilligarbetets demokrati.

Demokratin kan indelas i representativ demokrati, direkt demokrati, användardemokrati och frivil-ligarbetets demokrati. Kategorierna överlappar varandra delvis. Majoritetsförtryck är inte demokrati.

Signalement på frivilligarbetets demokrati är att; något görs som annars skulle bli ogjort; initiativet kommer inte från myndigheter; i stället för att kräva gör man t.ex. något konkret (talko) eller lär ut något; samfundet får nyttan av det man gör och stärks samtidigt. Detta är funktionell närdemokrati.

För att stöda frivilligarbetets demokrati behövs fyra funktioner; en förhandlingsmekanism mellan kom-munen och föreningarna vid budgetberedningen, kommundelsnämnder som får en klumpsumma via deltagande budgetering för upprätthållande av service och utveckling, en lokal LEADER-struktur och en närdemokratinämnd som tar hand om olika lokala frågor. Dessa funktioner, inklusive elektroniska påverkningskanaler, kunde skötas av det bredaste av dessa organ; kommunens närdemokratinämnd. Detta organ tillsätts av kommunen på politisk bas och skapar förutsättningar för frivilligarbetets demokrati.

Ett dylikt system skulle skapa konkret aktiva medborgare. Det skulle öka antalet engagerade, stöda gemenskaperna, vara resurseffektivt och ge byarna, kommundelarna, stadsdelarna och föreningarna rollen som samhällets minsta byggstenar.

67

Kjell Andersson

Från bondförnuft till governance. Den finländska närdemokratins stora utmaningar – men också goda utgångspunkter – i det senmoderna.

Inledning

Att leva på landet brukar beskrivas lite kluvet. Å ena sidan är man, om allt står väl till, medlem i en gemenskap, en gemenskap som bryr sig, som ger trygghet, som stöttar - om det behövs. Å andra si-dan är man dock också – och det är ganska långt baksidan av det här – inplacerad, i blickfånget och ”begränsad” med hänsyn till kollektivets normer. Om det vill sig riktigt illa faller man utanför och blir ensam trots, eller just på grund av, gemenskapen. Jag skall börja den här berättelsen med att återknyta den finländska närdemokratin till historien och till en framträdande lokal gemenskap och kollektivism, en kollektivism som, liksom all annan, haft sina fördelar och sitt pris men som, i backspegeln utgör ett specifikt finländskt värde som det också i dag finns stora skäl att värna om och bygga vidare på.

Enhetsstat, men med en agrar logik och förankring i små landskommuner

När den finländska nationen ”föddes” på 1800-talet skedde det i stor utsträckning genom en koalition mellan den svenskspråkiga styrande klassen i städerna (ett arv från den långa samhörigheten med Sverige) och de finska bönderna i de inre delarna av landet (Alapuro 1993). Koalitionen kan, ur ett jämförande perspektiv, ses som demokratisk, eller det är inte ofta som en stor folklig grupp stiger till en central position i en nationell utvecklingsprocess (annat än i symbolisk mening) men flera historiska omstän-digheter spelade den i händerna. För det första fanns det under tidsperioden en stark”beställning” på ett nationellt uppvaknande/en konstruktion av en nationell entitet (stat). För det andra behövde Finlands ställning stärkas som en, efter 1808-1809 års krig, införlivad del i det ryska imperiet. Det självklara fröet till, och grunden för, en finsk nationalitet var naturligtvis det finska språket och den finska kulturen, som genom sin särprägel var en idealisk nationalitetsmarkör. Detta språk och denna kultur var förankrat på den finländska landsbygden och de självägande bönderna var de självklara ”representanterna” för språket och kulturen (även om det till en början var bildade svenskspråkiga som förde finskhetens talan).

Kommuninstitutionen (de första lagarna om landsbygdskommuner stiftades 1865) kom att bli en av de viktigaste (makt)baserna för bönderna/den rurala befolkningen i Finland. Kommunsystemet byggde på den kyrkliga förvaltningsindelningen (socknarna) vilket betydde att kommunerna var många. Då representativ demokrati infördes i kommunerna genast från och med landets självständighet betydde det att antalet ”demokratiska enheter” blev mycket stort. Då bondebefolkningen och deras representanter dominerade i de flesta kommuner fick bondebefolkningen en stor moralisk och också faktiskt politisk tyngd - även om kommunernas uppgifter på den tiden ännu var få och staten och dess organ, i vilka också andra befolkningsgrupper fick avsevärd tyngd, formellt helt dominerade över kommunerna. Kommunerna blev också en plantskola för politiker, som sedermera i vissa fall avancerade till betydande poster nationellt. En av de främsta representanterna för den ”uppåt mobila” gruppen av finländska agrarpolitiker hade tidigt bilden klar för sig då han deklarerade att ”landskommunerna spelade en avgörande roll för den politiska socialisationen av den finländska landsbygdsbefolkningen” (Kekkonen 1940).

68

Landskommunernas, och agrarbefolkningens, intrikata politiska tyngd kom att speglas i, och ackompan-jeras av, en allmän rural och agrar logik i den konsoliderade finländska nationen och det framväxande självständiga finländska samhället. Sålunda kom socialpolitiska åtgärder i början av självständigheten i stor utsträckning att bli åtgärder syftande till att förse jordlösa med jord, och att överhuvudtaget ge landsbygdsbefolkningen möjligheter att försörja sig inom landsbygdsnäringarna. Vad som är märkligare är dock att samma politik fördes, mer eller mindre, in på 1960-talet. II världskriget (Vinterkriget och Fortsättningskriget) innebar en enorm påfrestning på ett ungt och ännu relativt outvecklat land som Finland varför det är naturligt att svaret på den karelska evakuerings- och flyktingfrågan blev utdelning av jord (främst omfördelning bland existerande enheter); att till frontmän erbjuda jord för nykolonisering är dock en, med tanke på den historiska tidpunkten, mindre självklar åtgärd speciellt om man betänker att en dylik kolonisation faktiskt pågick fram till 1960-talets mitt (Kärkkäinen 1970). En rätt ofta given, ”materialistisk”, förklaring är att den livsviktiga skogsindustrin före mekaniseringen behövde arbetskraft och hästar ute i de skogsrika, avlägsna, landsbygdsområdena och att grundet av nya småbruk var ett sätt att möta det behovet (Källtorp 1979). En minst lika viktig förklaring torde dock vara den agrara logiken i finländsk politik, bottnande i det finländska nationsbyggandet, de finskspråkiga böndernas stora roll i detta och den indirekta roll som de mångtaliga små kommunerna, enligt mitt förmenande, haft. Inte för inte har forskare beskrivit Finland som ”bondestaten” (Granberg & Nikula 1965).

Industrialisering och välfärd, men samtidig avfolkning

Den utveckling som ovan beskrivits fick ett abrupt slut under senare delen av 1960-talet. Jordbrukspolitiken omformulerades i enlighet med tidens krav till att dels omstrukturera och effektivera näringen; dels ställa jordbrukarnas inkomst och levnadsnivå i paritet med löntagarnas (Granberg 1989). För att uppnå det här krävdes ett slut på det olönsamma småbruket: stöd för att göra sig av med kreatur och sätta jorden ”i paket” gjorde att en fullständig utvandring skedde från småbruksdominerade områden under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet. Åtgärderna uppfattades på många håll som ett stort nationellt svek och en populistisk politisk rörelse, vennamoismen, fick ett betydande politiskt fotfäste, både nationellt och lokalt. Som motåtgärd till den avskaffade traditionella agrarpolitiken lanserade de dominerande politiska krafterna en ny typ av regionalpolitik, som framför allt syftade till industrialisering av hela Fin-land. De första lagarna stiftades 1966 och de kom sedan länge att karaktäristiskt förnyas vart femte år.

Ovannämnda utveckling ter sig vid ett första påseende som mer eller mindre i direkt konflikt med den ”agrarstat” som ovan behandlats. Så var dock inte fallet – på kort sikt. Finland adapterade vid den här tidpunkten mycket av den skandinaviska välfärdsstatsmodellen till de egna förhållandena och det som kom att bli särdraget i den finländska välfärdsmodellen var att den i hög grad byggde på decen-tralisering. Moderna offentliga funktioner såsom skola, hälso- och sjukvård, socialväsende, kulturinsti-tutioner etc. centraliserades inte utan förlades medvetet till kommuncentra runtom i landet. På det här sättet kunde framför allt Centerpartiet hålla makten ute i de rurala kommunerna samtidigt som man avsevärt bromsade upp en vidare utvandring tack vare service som på många sätt var i paritet med den i städerna och, inte minst, genom att de nya funktionerna erbjöd arbetsplatser, främst för kvinnor som tidigare i stor utsträckning varit hänvisade till hemmen. Ur ett nationellt fördelningsperspektiv innebar den decentralistiska politiken en utjämning som få andra länder kan ståta med; välfärdsservicen byggde i ökande grad på transfereringar av statliga medel till kommuner och den verksamhet som genererat dessa var i betydande utsträckning skogs- och relaterad industri med råvaror uttryckligen från de rurala och perifera delarna av landet. Samtidigt var det moderniserade jordbruket dock ännu tillräckligt starkt för att kunna vara med och bära upp det servicebygge som skedde i landsortskommunerna.

69

Bondestaten möter välfärdsstaten

Demokratin i Finland har, helt riktigt, beskrivits som en tvåstegsmodell där signalerna från fältet visserli-gen emanerar upp från kommunerna till staten och regering och riksdag men där de senare sedan fattar besluten och drar upp riktlinjerna som i stor utsträckning förverkligas av kommunfältet i en subordinerad position (Mennola 1999). Finland brukar också beskrivas som en enhetsstat, vilket förefaller ge litet utrymme för lokal demokrati och lokala variationer. Samtidigt har basen för det statliga beslutsfattandet på ett, troligen ganska anmärkningsvärt sätt legat utspridd ute i landet, i de stora av landsbygd präglade regionerna, i de många små kommunerna och i de politiska partier som byggt upp och stöttat det här systemet. Om avståndet mellan centrum och periferi varit ett annat hade den centralistiska, finländska, enhetsstatsmodellen varit betydligt mera problematisk och odemokratisk. Nu har centrum och periferi, om en mycket långtgående generalisering tillåts, talat med samma röst. Samtidigt måste man notera att systemet inte gett utrymme för en demokratisk mellanstegsförvaltning, något som är vanligt i de flesta länder. Det här har hindrat en regional variation, vilken ekonomiskt och kulturellt kunde ha inneburit många fördelar. Symtomatiskt är att Centerpartiet, när dess maktbas började urholkas i det gamla systemet, började tala för regionalförvaltning, t.ex. i de nuvarande regionförbundens skepnad men att man inte fått gehör bland de andra tongivande politiska partierna vilka ser större fördelar i det traditionella ”centralistiska” tvåstegssystemet.

Om man vill hårddra kan man säga att respiten för bondestatssystemet gick ut i mitten av 2000-talet när primärnäringarna omstrukturerats så långt att deras sysselsättnings- och inkomstgenererande ef-fekt inte längre gav (tilläggs)resurser för att uppehålla det decentraliserade välfärdssystemet. Det som markerar det här läget är att centerpartisten Hannes Manninen, som kommunminister, 2005 initierade kommun- och servicestrukturreformen PARAS, syftande till bl.a. kommunsammanslagningar och andra skalreformer inom välfärdsservicen. Centerpartiet hade tidigare varit den kraft som motsatt sig sådana här åtgärder, sannolikt på grund av den riktiga analysen att det skulle försvaga partiets och landsbyg-dens position, men vid den här tidpunkten hade man tydligen insett att landsbygdens försörjningsgrad minskat i sådan utsträckning att ett status quo på kommunfältet inte längre var möjligt. PARAS må senare ha förskönats men reformen framstod, då den lanserades, på många håll som ett plötsligt diktat uppifrån, utan förankring i, och konsultation med, kommunfältet. Samtidigt ledde kommandotaktiken till att ett antal kommunsammanslagningar skedde, bl.a. i västra Nyland där kommunen Raseborg bildades av Ekenäs, Karis och Pojo. På andra håll i landet väckte dock reformukaserna motstånd och mot slutet av 2000-talet kunde de centrala reformivrarna konstatera att allt för lite gjorts och att den kommunala sektorns service och finansieringsproblem inte tillnärmelsevis var lösta.

Förnyade reformplaner och kommunuppror

Mot bakgrund av ovanstående beslöt den koalitionsregering under samlingspartisten Jyrki Katainen som efter riksdagsvalet 2011 bildades om den nu (2012) välkända och omdebatterade kommunrefor-men som strävar till att minska kommunantalet från strax under 350 till omkring 70. Den nuvarande kommunreformen kan i mångt och mycket sägas ta vid där PARAS ”slutade” men samtidigt finns det en del avgörande skillnader. Centerpartiet, som på sätt och vis alltså initierade PARAS är nu inte med i regeringen efter förlusten i riksdagsvalet 2011. Detta betyder att regeringen är kvitt alla de betänkligheter som en centerpartistisk koalitionspartner automatiskt skulle innebära: man kan vara både radikalare vad gäller kommunreformens mål och kompromisslösare vad gäller dess genomförande. Samtidigt har de nya reformsträvandena utlöst intressanta processer av motstånd och politiskt spel. Centerpartiet framträder nu som motståndare till reformen och dess metodarsenal men samtidigt är man, åtminstone bland min-nesgoda iakttagare, avsevärt moraliskt komprometterad på grund av sin centrala roll i PARAS – som alltså hade stora demokratiska brister. En på sätt och vis allvarligare motståndare är det ”kommunuppror”

70

(kuntakapina) som uppstått på själva kommunfältet och som samlar förespråkare för modellen med små, självständiga, kommuner utan en rikspolitisk partibeteckning. Typiskt för detta ”uppror” är att det vänt sig inte bara mot regering och riksdag utan också mot det finländska kommunförbundet som anses gå i ledband med andra centrala finländska politiska och administrativa organ. Sammantaget har motståndet mot reformen gjort att den ännu ”står och väger” och att det inte är klart vare sig hur långtgående den blir eller hur tvångsmässiga dess metoder sist och slutligen blir.

”Kommunmodellen” i den nya reformen är pendlingsområden, vilket innebär att de framtida kommu-nerna skulle bilda ett slags helhet vad gäller både ekonomisk verksamhet och välfärdsservice. Detta svarar i mångt och mycket mot en ”postmodern” syn på medborgarskap där människorna inte längre nödvändigtvis är bofasta på ett begränsat område utan rör sig inom rätt vida cirklar, både i arbetets tecken och på fritiden. Det här ger i själva verket också intressanta möjligheter till nya former av de-mokrati, speciellt i en tid av Internet-baserad kommunikation och information. Till det här vill jag dock återkomma i den genomgång av demokratins utveckling generellt i övergången från ett modernt till ett senmodernt samhälle som jag nedan avser göra. Dessvärre innebär den nya kommunmodellen – som i någon utsträckning helt säkert kommer att förverkligas – också problem för demokratin, speciellt i relation till den traditionella finländska kommundemokratin som är det sakernas tillstånd som vi måste utgå ifrån i sådana här diskussioner.

Att styra i eget eller allas intresse

Den traditionella finländska kommundemokratin har utgått från en relativt homogen (bonde)kultur och ett kort avstånd mellan medborgare och deras kommunala representanter (väljare och valda). Det här har främjat, och byggt på, diskussion, lärandeprocesser och i slutändan gemensamma ståndpunkter baserade på en i det stora hela gemensam värde- och kulturell grund. Den här typen av demokrati motsvarar vad Aristoteles kallade ”folkstyre” eller ”polity” (se figur 1). Vid en kommunsammanslagning till stora pendlingsområden, innefattande förutom stora landsbygdsområden, ett flertal städer och centra, slås förutsättningarna för den här typen av demokrati till stora delar sönder. En gemensam värdegrund och kulturell bakgrund kommer nu att saknas inom kommunen, liksom avstånden blir långa och kommuni-kationen mellan medborgare försvagas. Det är mycket sannolikt att demokratin inom dessa kommuner mer kommer att likna Aristoteles ”demokrati” än folkstyre, d.v.s. det stora flertalet kommer genom den represenativa demokratin att kunna påverka kommunens angelägenheter men de kommer att göra detta ”i sitt eget intresse” och inte i allas intresse. Det gemensamma, som av de kända nutida statsvetarna James March och Johan Olsen (1989) benämns den integrativa dimensionen av demokratin (i motsats till det aggregativa – d.v.s. för egen del), kommer att spela en roll också i de nya storkommunerna men det kommer att koncentreras till det som bedöms som viktigt och vägledande i det nutida samhället och den nutida diskursen, d.v.s. (tillväxt)centra, ekonomiska kluster med framtidspotential, innovationer etc. Detta betyder, samtidigt, att landsbygden, primärnäringarna och de rurala värdena överlag kommer att komma i kläm i den aggregativa kampen om goder i de nya storkommunerna.

71

Figur 1: Aristoteles indelning av (samhälls)styre (Källa: Dahl 1969)

Här kan det vara på sin plats att något nyansera bilden av den traditionella finländska kommunaldemokratin, som alltså delvis kan tolkas som en spegling av Aristoteles ideala folkstyre. ”Makt korrumperar och absolut makt korrumperar absolut” lär Lord Acton ha sagt och detta kan säkert också tillämpas på det finländska kommunfältet, liksom i det finländska samhället i övrigt. Ett kommunalt självstyre baserat på en relativt homogen samhällsgemenskap och sammansvetsade representanter för medborgarna som är inbegripna i ett fortgående samtal med de senare är naturligtvis ett ideal, på samma sätt som byn där alla bryr sig om alla är det. Det finns dock också rapporter om oligarkiska tendenser i det finländska kommunsystemet, speciellt i dess sentida, välfärdstjänst-tyngda variant. Exempelvis skapar den ”totala massa” välfärdsservi-cen innebär en samhällelig och politisk maktfaktor i sig, som driver sina egna intressen (Hyyryläinen 2012). Konkret behöver man här bara se på de professioner som, med bas i kommunsektorn, driver sina, främst ekonomiska, intressen på nationell bas – men också i den egna kommunen. Det finns också tecken på att Anthony Downs ekonomiska demokrati-teori sedan länge slagit ut i kommunerna, d.v.s. att kommuncentra och kyrkobyar gynnats i spelet om rösterna framom landsbygd och glesbygd (Hyyryläinen 2012). I det här sammanhanget kan man också framkasta hypotesen om att det kan komma att ske en kappvändning på det kommunala området gällande den nuvarande kommunreformen och att kommunala aktörer kan komma att anamma visionerna från regering och centrala organ. Storkommuner skulle nämligen på sätt och vis stärka kommunfältets ställning, ytterligare, speciellt i relation till den från början svaga regionala styrningsnivån, främst regionförbunden, men i förlängningen också i relation till staten och dess sektororgan på regional nivå. En utveckling av det här slaget behöver inte vara odelat odemokratiskt men det gäller att se upp med de oligarkiska tendenserna i den.

Kommunen och demokratin i det senmoderna samhället

För att förenkla har jag ovan skisserat en utveckling från en samarbetsdemokrati inom det finländska kommunfältet baserad på små enheter och gemensam värdegrund till en mera komplicerad konkur-rensdemokrati som utgår från stora enheter och, framför allt, ett stort antal, komplicerade, kommunala uppgifter. Nyckeln till en förståelse av utvecklingen är nämligen framför allt ”valet” att förlägga huvuddelen av välfärdsservicen och välfärdstjänsterna till kommunerna. När linjedragningen gjordes tjänade den både landsbygdsbefolkningen (och kommunerna) och deras politiska företrädare såsom Centerpartiet men i och med att tiden gått, och försörjningsbasen på landsbygden urholkats har samma lösning blivit något av en kvarnsten om halsen på både landsbygden och dess politiska företrädare: man tvingas till jätteenheter som marginaliserar såväl landsbygd som de politiska krafter som levt i symbios med landsbygdskommunerna. Ett motscenario är att de tyngre välfärdstjänsterna skulle ha placerats på en annan, t.ex. regional, nivå och att kommunerna skulle ha fortlevat med en mindre uppgiftsportfölj (och en enklare basdemokrati). I början skulle detta dock inte ha gett det rurala den tyngd det i och med betoningen på kommunerna fick; senare har det stigberoende välfärdsvalet inneburit gjort att

72

kursändringar varit mycket svåra att genomföra. Inom ramen för detta stigberoende ryms också de ovannämnda oligarkiska tendenserna inom kommunsektorn samt den inkrementalism (beslutsfattande i form av tröga kompromissrutiner) som är så gott som direkt sammankopplad med ett samhälle med omfattande, komplicerade, funktioner och uppgifter.

För att få ett perspektiv på demokratiutvecklingen inom den finländska kommunsektorn, och för att i bästa fall kunna peka på goda exempel och möjliga utvecklingsvägar, skall jag här i det följande diskutera demokratiutvecklingen generellt, i praktiken på såväl statliga som andra nivåer och inom forskningen och teorin. Det är nämligen mycket som hänt i övergången från den ”moderna” epoken till den ”senmoderna” och tendenserna inom finländskt samhällstänkande följer inte alltid de tankar och lärdomar som man kan iaktta internationellt.

Det som generellt hänt i samhället i ett, 30-40 års perspektiv är en allt ökande komplexitet. Mängden företeelser och processer har ökat mer eller mindre lavinartat och på samma gång behovet att reglera dessa. Parallellt med komplexiteten löper ett brott på den lineära utveckling som, måhända illusoriskt, kännetecknade den moderna epoken; det är i dag svårt att få en bild av ”vart vi är på väg” och att styra utvecklingen med några klara mål i sikte. I stället för rationell planering, som också den var illusorisk, har samhället utvecklat olika typer av adaptiva strategier, som i sig, och inbördes är så villkorliga att de egentligen inte kan tjäna som ledstjärna för vare sig politik, administration eller samhälliga diskurser. Det samhälleliga varande som under den moderna epoken avmystifierades och gjordes till föremål för både vetenskaplig forskning och ”rationella” politiska ideologier har på sätt och vis igen glidit in i det okända, ickevetbara, och på nytt blivit ett legitimt objekt för t.ex. religion. Förändringen har dock inte skett plötsligt. Politiska forskare och filosofer såsom Erik Allardt, Charles Lindblom, Karl Popper och Krister Ståhlberg noterade tidigt under sin karriär att rationalismen egentligen inte fungerar som samhällsstyrning. Det behövs, för att undgå konfrontation och i slutändan öppet våld, buffertar i det politiska samtalet och spelet i form av diffusa och villkorliga visioner, begränsade prediktioner och allmänt taget ett slags funktionell ”ostyrbarhet”. Pressman och Wildawskys klassiska forskning om implementering(ens ”omöjlighet”) (1973) gav egentligen bara empiriskt stöd för en insikt som redan på bred bas växt fram: samhället fungerar inkrementalistiskt med ett trögt, kompromissartat jämkande bort från de positioner som upplevs som problem snarare än det manöverdugligt närmar sig rationellt föreställda tillstånd.

”Du sköna ny(liberal)a värld”?

Ett öppet ”systemskifte” började dock ske först på 1970- och 1980-talen. Då hade dels ekonomin och produktionen utvecklats så att traditionella, statscentrerade, styrningsmekanismer inte längre var funk-tionella i den utsträckning de varit förut – produktion (och konsumtion), liksom penninghandel, började ”globaliseras” och göras flexibla på ett sätt som spelade ut många av de instrument som staterna tidigare opererat med. Dels skedde också ett ideologiskt skifte, i hägnet av det som brett brukar kallas postmodernism och som bl.a. innebar att gamla ideologier (stora berättelser) och överhuvudtaget tron på ”historien” som ett slags framgångskrönika ansågs omoderna. Det mest synliga tecknet på tiden var den framväxtande nyliberalismen, som innebar att staten drog sig tillbaka och lämnade mer utrymme för marknaden, men också andra trender som pekade åt lite samma håll gjorde sig gällande, om än i det stora hela undandraget offentlig debatt och belysning. Sålunda har utvecklingen av statens styrnings- och regleringsfunktion under slutet av 1900-talet beskrivits som ett flöde ”upp, ner och ut” (Sjöblom 2009) innefattande dels marknadsstyrning, dels decentralisering och ökade funktioner för regionala och lokala nivåer, dels överlåtelse av beslutsrätt till högre nivåer såsom exempelvis EU. Utvecklingen har stundom tolkats som statens, och politikens, krympande roll men i själva verket rör det sig snarare om dess växande roll, eller rättare sagt beting. I det inkrementalistiska samhället före 1970-talet hade

73

staten svårt att ”styra” och tog t.ex. i nordiska förhållanden stor hjälp av intresseorganisationer. I och med den utveckling som skett efter 1970-talet har styrningsbetinget och –svårigheterna ökat explo-sionsartat och staten/det offentliga har varit pressat att söka bundsförvanter och parter på alla nivåer. Utvecklingen brukar på engelska beskrivas med de icke översättningsbara termerna från ”government” till ”governance”, där tillägget ”multi-level governance” ytterligare beskriver den spridning av regle-ringen till olika nivåer som skett.

Det må vara kontroversiellt men jag kopplar utvecklingen ovan till många av de ”sjukdomar” som demokratin i Västvärlden i dag kännetecknas av. Om organ som parlament får allt mindre reell makt, varför skall man rösta? Om regeringen inte ”fått något till stånd” varför skall man stöda den? – man röstar i stället på något som känns alternativt. Om de ”etablerade partierna” verkar, och också erkänner att de är, impotenta vad gäller att ändra på utvecklingen i stort, varför skall man inte rösta på radikala uppstickare som verkar utmana systemet? Problemet är nämligen att allt på en ytlig politisk nivå fungerar och framställs som förr, trots att så mycket, uppenbart, förändrats i politiken och samhällsstyrningen. Medborgarna är nämligen knappast så ignoranta att de inte förstår vad som är skådespel och vad som är reell politik och reellt samhällsförändringsarbete.

Nya utmaningar; från bofast medborgare till nomadiserad intressent

Samtidigt erbjuder ”det nya systemet” en uppsjö av nya demokratiska möjligheter. Samhällets kom-plexitet gör att ingen längre kan ha översikt (eller ens kan ha en illusion av att ha det). Det här gäller oberoende av expertis och apparat till förfogande. Detta betyder att alla slag av kunskap och perspektiv behövs i styrande av samhället, på alla nivåer. Den här insikten finns, helt uppenbart, inom många delar av samhällsapparaten. Klarast kommer det i Finland till uttryck i markplanerings och –regleringssystemet där det både i princip och i praxis finns olika metoder att involvera medborgare och intressenter i olika planerings-, reglerings- och beslutsfrågor – för att undvika konflikter och för att få systemet att fungera. Internationellt framstår miljön som ett policyområde där man flitigt försökt integrera intressenter, och perspektiv, i planering, styrning och beslutsfattande – möjligen på grund av att området i sig fokuserats starkt inom forskning (Brechin et al. 2002). Vad gäller att omsätta praktiken i avgörande legitimering och doktrin – och på det sättet också förstärka den – släpar man dock så gott som överallt efter; inom mainstream forskning har man endast tagit trevande steg mot att omdefiniera demokratin till en ”de-centrerad” sådan där framför allt intressenten, den för vilken något står på spel i en process eller ett händelseförlopp, lyfts fram vid sidan av medborgaren.

Det här lyfter, i hägnet av det ”neo-nomadiska” samhället fram intressanta perspektiv där området - staten, kommunen, etc. - inte längre behöver vara den definierade politiska enheten, ”subjektet” utan där det kan vara både nätverk och spridda, rörliga, gemenskaper. Å andra sidan lyfter det här också på bordet många av demokratins grundproblem: hur hantera exempelvis resursskillnader och möjligheter att delta och att påverka? Här har ju den universella demokratin, inom statens ram, gjort mycket för att utjämna resursskillnader och jämnställa människor. Dels kan man föreställa sig att ökad informationstillgång och ökad kunskap de facto jämnställer – i motsats till den moderna statscentrerade demokratins formella jämnställande. Kunskapen gör faktiskt samhället mer svårstyrt än förr!, samtidigt som den gör människor mera kompetenta att styra sig själva, i vardagen, i de sammanhang där de verkar. Dels behövs emellertid också nya institutioner som säkerställer en fungerande demokrati i det senmoderna. Kring dessa institu-tioner finns det i dag få skisser – utöver de spridda tillvägagångssätt och system som finns i anslutning till deltagande och lokal demokrati. Institutionerna måste dock ge utrymme för deliberation – rationella samtal och lärande – i en situation som kännetecknas av perspektivens och gemenskapernas splittring och ökande mångfald. D.v.s. dessa institutioner måste vara mångfalt robustare än de moderna demo-kratiska institutionerna som i huvudsak byggt på en sammanhållen gemenskap (kulturellt och socialt).

74

För att återvända till de finländska kommunerna, och de reformplaner som ventileras, finns det alltså enligt mitt förmenande en stor risk att de nya stora kommunerna blir ”Aristoteles-demokratier” i den lite tveksamma bemärkelsen där intressen starkt konkurrerar med varandra och där de svagare – i da-gens finländska verklighet bl.a. rurala frågor – får stryka på foten och finna sig förvisade till en andra-, eller tredje-, rangsposition. Samtidigt kontrasterar detta starkt mot den finländska nationens historia och de värden den representerar; gemensam kultur och ”rurala värden” i sig – som i dag kanske inte hålls så högt – men också samarbetsdemokrati, jämnlikhet och utjämning som fortsättningsvis är högt eftertraktade värden. Det kontrasterar också mot den starka lokala förankring, speciellt på landsbyg-den, som man i dag finner i empiriska undersökningar (Andersson & Sjöblom 2012). Det är, enligt mitt förmenande, svårt att argumentera för ett bibehållande av status quo. Dels har historiska avgöranden skapat ett stigberoende som det är väldigt svårt att frigöra sig från; dels, och betydligt viktigare, har dagens rörlighet skapat de facto socio-rumsliga områden som inte motsvarar de som de gamla kom-munerna, med rötter i helt andra förhållanden, byggt på. Vad finns det då för alternativ för att hålla kvar, eller snarare anpassa, det goda till vår tid? Alla tre förslag i den lokaldemokratiutredning som nyligen färdigställts av finansministeriet, d.v.s. det blomstrande medborgarsamhället som grund för en civilsamhällsbaserad lokal demokrati, områdesnämnder inom storkommuners ram eller kvarhållande av närkommuner baserade på den gamla kommunindelningen inom samma storkommunsram är användbara förslag och modeller (Pihlaja & Sandberg 2012).

De får dock inte bli fickor för en gammal, defensiv, lokalism utan måste integreras i och utgöra bas för ett samtal mellan olika intressen och perspektiv, intressen och perspektiv som i det senmoderna all-mänt mångfaldigas och som speciellt i de nya finländska storkommunerna mångfaldigas. Rent konkret kan man här tänka sig att utveckla den partnerskapsidé som prövats inom t.ex. Leader men det mest väsentliga är inte formen för de nya demokratiska institutioner som de nya kommunerna behöver utan snarare deras innehåll. Här är igen Finland, faktiskt, i ett mycket fördelaktigt läge. Man talar idag om ”den nya landsbygden” som förutom det traditionella sociala livet och de traditionella primärnäring-arna innefattar turism och besöksnäring, andra boende, naturskydd och nya former av naturbruk (t.ex. ridnäring), klimatreglering etc. Den här nya landsbygden är definierad framför allt genom sin koppling till det urbana, till centrum (som finländsk landsbygd varit genom historien). Lyft fram denna koppling till det urbana när de nya institutionerna för lokal demokrati, och för ett integrerande av det rurala i den kommunala demokratin, görs i de nya storkommunerna! I områden med många fritidsbostäder är det naturligt att skapa organ där de mera permanent bosatta och de fritidsbosatta (som ofta har kopplingar till centrum) möts. I mera jord- och skogsbruksdominerade områden är det på samma sätt naturligt att skapa mötesplatser för markägare och energi- och klimatintressenter, exempelvis. Det gäller nämligen att tänka framom den, på fossila bränslen baserade, ekonomiska tillväxtmodell som just nu styr exempelvis kommunreformsplanerna i Finland och inse att ”landsbygden kommer igen”. Samtidigt gör den det i ny form; rent konkret men i lika hög grad symboliskt och kommunikationsmässigt, d.v.s. nya mötesfora behöver inte (bara) vara konkreta utan här kan webben och dess möjligheter mer än i många andra sammanhang tas tillvara. Det är ju framför allt när avstånden verkligen betyder något som den virtuella kommunikationen kommer till sin rätt.

Summa summarum kan den landsbygd-stad axel som präglat Finland sedan nationens födelse mycket väl hållas central också i de samhällsreformer som nu genomförts, den omdefinierades under 1970-talet från basförsörjning – styrningsfunktioner i centrum till en decentraliserad välfärdsstat och den kan nu mycket väl omdefinieras till senmoderna rural-urbana relationer.

75

KäLLOR

Alapuro, R. 1993. Peasants in the Consolidation of the Finnish State: The Rise of a Non-dominant Eth-nic Group. In Howell D (ed) Roots of Rural Ethnic Mobilisation. New York: New York University Press, pp.145-168.

Andersson, Kjell & Sjöblom, Stefan 2012. Localism in Finnish. The changing role and current crisis of the municipal system in Finland. Local Economy.

Brechin, S. Wilshusen, P. Fortwangler, C and West, P 2002. Beyond the Square Wheel: Toward a More Comprehensive Understanding of Biodiversity Conservation as Social and Political Process, Society and Natural Resources 15: 41-64.

Dahl, R 1969. Modern politisk analys. Stockholm: Wahlström & Widstrand.

Granberg, L 1989. Valtio maataloustulojen tasaajana ja takaajana. Helsinki: Societas scientiarum Fennica.

Granberg L. & Nikula J (eds) 1995. The peasant state. The state and rural questions in 20th century Finland. Rovaniemi: University of Lapland.

Hyyryläinen, T 2012. Kuntainstituution kasvun ja erilaistuvan paikalliskehityksen välinen jännite maa-seutupolitiikan lähtökohtana. In Lundström N and Virkkala S (eds) Maaseutu, yliopisto ja yhteiskunta, Juhlakirja professori Hannu Katajamäen 60-vuotispäiväksi. Vaasa: ACTA WASAENSIA, pp. 63-77.

Kekkonen, U 1940. Maalaiskuntain kunnallishallinnon merkkipäivänä. Available at: http://www.doria.fi/bitstream/handle/10024/11337/TMP.objres.2937.html?sequence=1 (accessed 27 September 2012).

Källtorp, O 1979. Lokalsamhällen i upplösning: omvandling av produktionssätt och social struktur i tre byar i Norrlands inland. Umeå: Umeå Universitet.

Kärkkäinen, U 1970. Drag i utvecklingen av Finlands jordbruk 1959–1969. Terra 82(4), pp. 147 – 154.

March, J & Olsen, J 1989. Rediscovering institutions: the organizational basis ofpolitics. New York: Free Press.

Mennola, E 1999. The institutionalization of regions in Finland: a historical perspective. Finnish Local Government Studies. Kunnallistieteellinen Aikakauskirja 27(3), pp. 385-395.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa?Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Helsinki: Valtiovarainministeriö.

Pressman, J. & Wildavsky, A. 1973. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland: Or, Why it's amazing that Federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foun-dation of ruined hopes. University of California Press, Berkeley.

Sjöblom, Stefan 2009. “Administrative short-termism – A Non-Issue in Environmental and regional Governance”, Journal of Environmental Policy and Planning 11 (3): 165-168.

76

Tiivistelmä

Kjell Anderssonin artikkelissa analysoidaan Suomen demokratian historiallista kehitystä agraarisesta yhtenäisvaltiosta hajautetun kuntarakenteen kautta myöhäismodernistiseen valtioon.

Maaseutuväestö oli tärkeä kulttuurinen ja poliittinen voima Suomen itsenäistymisprosessissa. Tämä oli osasyy siihen, että pienet kunnat saivat ison roolin yhtenäisvaltiossa ja sitä kautta Suomi poikkeuksellisen monia demokraattisia foorumeita. Kun teollistuminen levisi 1960-luvulla ja hyvinvointiyhteiskunta raken-nettiin, tapahtui sekin pitkälti kuntien kautta, valtion myötävaikutuksella. Tätä kautta nousi alueellinen tasa-arvo, samalla kun rakennemuutos aiheutti maaseudulta väestöpaon.

Globalisaation seurauksena 2000-luvulla maaseudun taloudellinen voima ei enää riittänyt ylläpitä-mään hyvinvointipalveluja ja alkoi kuntauudistusprosessi. Pienet homogeeniset yhteistyödemokratiaan perustavat kunnat ollaan muuttamassa isoiksi heterogeenisiksi kilpailudemokraattisiksi kunniksi. Kun palvelutuotanto on massiivista, syntyy jo pienissä kunnissa oligarkkisia tendenssejä ja vaarana on, että nämä tendenssit vahvistuvat isoissa kunnissa.

Kansalaisten sivistystaso on noussut samaan aikaan kuin liikkuvuus; ihmiset eivät ole enää niin ”pai-kallisia”. Monimutkaisempi yhteiskunta, globalisaatio ja uusliberalistiset ajatusmallit heikentävät nykymuotoista demokratiaa. Tarvitaan uusia demokratian malleja hallita yhteiskuntaa, uusia hallinnan (governance) malleja. Mahdollisuuksia löytyy esimerkiksi Pihlajan ja Sandbergin esittämistä malleista (kukoistava kansalaisyhteiskunta, vahvat aluelautakunnat, lähikunta) ja LEADER-toimintatavasta. Myös internet avaa mahdollisuuksia demokraattiseen keskusteluun. Olennaista on myös kaupungin ja maaseudun vuorovaikutus.

77

Mari Kattilakoski ja Liisa Heinämäki

Lähidemokratian turvaaminen sosiaali- ja terveyspalveluissaSuomessa käynnistettiin vuonna 2005 mittava kunta- ja palvelurakenneuudistus, niin sanottu Paras-hanke. Uudistuksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana on ollut yhdenvertaisten sosiaali- ja terveyspalve-lujen turvaaminen kaikille suomalaisille asuinpaikasta riippumatta. Tavoitteen edellytyksenä on nähty palvelujen järjestäminen riittävän laajalla väestöpohjalla. Paras-lain1 velvoittamana kuntien on tullut etsiä ratkaisuja sosiaali- ja perusterveydenhuollon (lukuun ottamatta lasten päivähoitoa) järjestämiseksi vähintään 20 000 asukkaan väestöpohjalla. Vaatimus on edellyttänyt pieniltä kunnilta kuntaliitoksia tai yhteistoiminta-alueiden perustamista useampien kuntien kesken. Uudistus on näin koskettanut voimakkaimmin väestöltään pieniä kuntia eli maaseutualueita.

Vuonna 2011 työnsä aloittanut Jyrki Kataisen hallitus2 on jatkanut kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Paras-hanke on korvautunut uudella valmisteilla olevalla kuntarakennelailla ja sosiaali- ja terveys-palvelujen järjestämislailla. Kuntauudistus ja tähän kiinteästi kytkeytyvä sote-uudistus rakentuvat hallitusohjelman mukaisesti ensisijaisesti vahvojen peruskuntien mallille. Hallitus on asettanut kriteerit vahvalle peruskunnalle3, niiden perustuen muun muassa työpaikkaomavaraisuuteen, pendelöintiin ja kunnan taloustilanteeseen. Vähintään 20 000 asukkaan kunnan nähdään luovan mahdollisuudet omaan palvelutuotantoon, matalan kynnyksen palveluihin sekä lähipalveluihin.

Palvelurakenneuudistuksen linjausten4 mukaan vahvan peruskunnan vaihtoehtona kunnat voivat poik-keusmenettelynä muodostaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämis- ja rahoitusvastuuseen kykeneviä, väestöpohjaltaan riittävän suuria sosiaali- ja terveydenhuoltoalueita. Riittävän vahvat peruskunnat ovat kuitenkin ensisijainen vaihtoehto. Palvelurakennetyöryhmän raportissa5 sote-alueiden kooksi esitetään 50 000 – 100 000 asukasta. THL on puolestaan esittänyt6, että erikoissairaanhoidon laadukas järjestä-minen edellyttää 200 000 – 400 000 asukkaan väestöpohjaa. Palvelurakennetyöryhmä esittää myös, että alle 20 000 asukkaan kunnilla ei olisi enää sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuuta, ja että myös sote-alueiden tulisi olla väestöpohjaltaan tätä suurempia voidakseen vastata perusterveydenhuol-lon ja erikoissairaanhoidon integraatiosta. Tähän asti palvelujen järjestämistä ohjanneessa Paras-laissa edellytettiin 20 000 asukkaan väestöpohjaa, joka voitiin saavuttaa myös yhteistoiminnalla siten, että kunnat sopimusteitse siirsivät palvelujen järjestämisvastuunsa muodostamalleen yhteistoiminta-alueelle. Paras-lain mukainen yhteistoiminta-alue ja tulevat sote-alueet eroavat siis lähtökohtaisesti toisistaan järjestämisvastuun osalta.

1 Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007, jäljempänä Paras-laki

2 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma 22.6.2011, jäljempänä hallitusohjelma

3 Kuntarakenteen kuntauudistusta ohjaavat kriteerit. Hallituksen iltakoulu 27.6.2012

4 Sosiaali- ja terveyspoliittisen ministerityöryhmän esitys sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakennetta koskeviksi linjauksiksi lausuntokierrokselle lähtevän kuntarakennelakiluonnoksen liitteeksi 15.11.2012

5 Palvelurakennetyöryhmän loppuraportti, STM 2012:30.

6 Palvelurakennetyöryhmän loppuraportti, STM 2012:30. THL:n eriävä mielipide 18.12.2012

78

Sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistus muokkaa kuntien hallintoa

Sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistuksessa on Paras-lain mukaisesti väestöpohjaltaan pienillä kunnilla ollut kaksi tapaa saavuttaa lain edellyttämä väestöpohja: tehdä kuntaliitos tai muodostaa yhteistoiminta-alue palvelujen järjestämiseksi yhdessä muiden kuntien kanssa. Kuntaliitostilanteissa alueiden hallintoa on muuttanut edustuksellisen demokratian oheneminen luottamushenkilöiden määrän vähentyessä. Toteutuneissa kuntaliitoksissa on kuitenkin pyritty huomioimaan kunnan laajeneminen ja mahdollinen tarve kunnan- tai kaupunginosalautakuntien perustamiseen. Ratkaisut ovat kuitenkin olleet kunta- ja sopimuskohtaisia.

Palvelujen järjestämisvastuun siirtäminen sopimusperustaisesti yhteistoiminta-alueelle on merkinnyt kunnille niin ikään päätöksenteon muutosta. Palvelujen tuottamisesta päättäminen on siirtynyt järjestä-misvastuussa olevan tahon tehtäväksi rahoitusvastuun säilyessä kunnilla. Lähes kaikilla yhteistoiminta-alueilla sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö on siirtynyt kuntien palveluksesta yhteistoiminta-alueiden palvelukseen. Samalla sosiaali- ja terveyspalveluista vastaavat lautakunnat ja sosiaali- ja terveysjohtajat ovat jääneet pois kuntien hallinnosta. Kunnat osallistuvat yhteistoiminta-alueen hallintoon ja päätök-sentekoon edustajiensa kautta yhteistoiminta-alueen hallintomuodon mukaisesti.

Yhteistoiminta-alue on Paras-lain mukaan voitu muodostaa joko kuntayhtymänä tai niin sanotulla isäntäkunta(vastuukunta)mallilla, jossa yksi kunta vastaa kaikkien yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien kuntien palvelujen järjestämisestä. Kuntayhtymissä demokraattinen ohjaus ja valvonta toteutuvat kuntayhtymän säännöissä määritellyllä tavalla yhtymän hallituksen ja valtuuston kautta, joihin yhtymän jäsenkunnat osoittavat edustajansa. Usein näiden lisäksi kuntien ja kuntayhtymien välillä on myös erilaisia palvelutarpeen arviointiin, palvelujen seurantaan ja suunnitteluun liittyviä yhteistyöryhmiä ja tiedonvaihtoprosesseja. Isäntäkuntamallissa palveluista vastaava kunta vastaa pääsääntöisesti kaikkien yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien kuntien palvelujen järjestämisestä asianomaisen lautakunnan kautta, johon alueen muut kunnat osoittavat edustajansa. Isäntäkunnan valtuusto ja hallitus ovat säilyneet yleensä entisellään. (Heinämäki 2011.)

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuun siirtäminen kunnilta yhteistoiminta-alueille tarkoittaa lähtökohtaisesti sitä, että järjestäjä tekee päätökset palvelujen tuottamisesta. Käytännössä yhteistoiminta-alueiden perussopimuksissa määritellään kuitenkin usein rajauksia, joiden puitteissa järjestämisvastuuta voidaan käyttää. Palvelujen tuottamisvastuu voi olla osoitettu myös eri organisaatiolle kuin järjestämisvas-tuu, tai järjestämisvastuussa oleva organisaatio voi tuottaa itse palveluja. Monilla yhteistoiminta-alueilla palvelujen organisointia on muutettu laajemman väestöpohjan tuomia mahdollisuuksia hyödyntäen, osa on pitänyt palvelujen rakenteet lähes ennallaan. (emt.)

Palvelut muuttuvat – mihin suuntaan?

Uudistuksen tuottamat muutokset palveluissa ovat hyvin monimutkaisia ja muutossuunnat ristiriitaisia. Sama muutos tuottaa sekä myönteisiä että kielteisiä seurauksia, katsotaan sitä sitten asiakkaan, työn tai johtamisen muutoksena. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnolliset ja toiminnalliset muutokset ovat tarkoittaneet palvelujen integraatiota isommiksi kokonaisuuksiksi, palvelujen tuottamistapojen monimuotoistumista sekä palvelujen keskittämisprosessien nopeutumista. (Heinämäki 2011; Virkki ym. 2011.) Laajemmalla väestöpohjalla on tavoiteltu ennen kaikkea palvelujen turvaamista koko maassa ja taloudellisia hyötyjä, mutta myös henkilöstön saatavuuden parantamista ja osaamisen vahvistamista, pienten toimintayksiköiden haavoittuvuuden vähentämistä sekä eri asiakasryhmien parempaa huomi-oimista eli asiakaslähtöisyyttä (Heinämäki 2011).

79

Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestäminen laajemmalla väestöpohjalla on monipuolistanut alueiden palvelutarjontaa ja käytössä olevaa erityisosaamista, mutta toisaalta supistanut työntekijöiden käytössä olevaa aikaa kasvaneiden matka-aikojen ja asiakasmäärien vuoksi. Palvelujen yhtenäistämisen myötä on saavutettu tasapuolisuutta, mutta usein jouduttu kiristämään palvelujen saamisen kriteereitä ja karsimaan palvelusisältöjä. Palvelujen keskittyminen on näkynyt niin ikään palvelujen etääntymisenä ja vastoin tavoitteita asiakaslähtöisyyden vähenemisenä – lähipalvelujen ja yksilöllisesti räätälöityjen palvelujen menetyksinä. Keskeistä palvelurakenteiden muutoksessa niin kuntaliitoksissa kuin yhteistoiminta-alueilla on ollut, että käytäntöjä on yhdenmukaistettu siirtämällä isompien kuntien käytännöt pienempiin - sen enempää käytäntöjen paremmuutta arvioimatta. (Virkki ym. 2011.)

Toiveet palvelujen säilymisestä tai jopa paranemisesta erityisesti maaseutu-kaupunki -kuntaliitostilan-teissa ovat vaihtuneet entisissä maaseutukunnissa usein taisteluksi palvelujen säilymisestä (Leinamo 2010). Yhteistoiminta-alueita on puolestaan jopa purettu tyytymättömyydestä yhteistoimintaan – varsin radikaaleinkin ratkaisuin. Tyytymättömyyden taustalla on ollut usein kuntien keskinäiset tulkintaerimie-lisyydet palveluja koskevien sopimusten sisällöistä ja palvelujen toteuttamistavoista. Kuntien taloudelli-sen tilanteen edellyttämä tuottavuuden lisääminen palveluissa on ollut haasteellista tilanteissa, joissa palvelurakenne on haluttu säilyttää yhteistoiminnassakin muuttumattomana. Pienten maaseutukuntien ratkaisut ovat herättäneet paljon julkisuutta ja osoittavat, kuinka haasteellinen tehtävä sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistuksen läpivieminen on.

Keskitetty hallinto, hajautetut palveluratkaisut

Hallituksen tavoitteena on huolehtia julkisten palvelujen saatavuudesta koko maassa - alueiden väestö-tiheydestä ja etäisyyksistä huolimatta. Saatavuuden ja saavutettavuuden käsitteet ovat kuitenkin usein sekoittuneet uudistuksesta käydyssä keskustelussa, samoin kuin järjestämis- ja tuottamisvastuun käsitteet. Järjestämisvastuussa olevan kunnan tai kuntien muodostaman yhteistoiminta-alueen (jolle järjestämisvastuu on siirretty) tulee turvata palvelujen saatavuus eli se, että kuntalaisella on mahdollisuus saada tarvitsemansa palvelut. Palvelujen saavutettavuus sen sijaan koostuu useista tekijöistä kuten etäisyydestä palveluihin ja mahdollisuudesta kulkea matka (esim. Kaskisaari ym. 2010, 27–28).

Palvelujen muutoksia suunniteltaessa nousi uudistuksen alkuvaiheessa voimakkaasti esiin keskittämiseen liittyvä tematiikka. Paras-uudistuksen valmistelu- ja alkuvaiheessa keskusteltiin paljon palvelujen jaosta lähipalveluihin, keskitettäviin palveluihin ja laajan väestöpohjan palveluihin. Eri tahoilla pohdittiin palve-lujen jakoa ja erityisesti lähipalvelun käsitettä (mm. Kuntaliitto 2009; Zitting & Ilmarinen 2010). Selkeää yhtenäistä määritelmää ei kuitenkaan palvelujaon perusteeksi sovittu. Osassa yhteistoiminta-alueita on perussopimuksissa tai palvelujen linjauksissa määritelty se, mitkä palvelut ovat lähipalveluja, mutta ei sitä, mitä se tarkoittaa esimerkiksi palvelujen etäisyytenä. Osassa sopimuksia on sovittu, että kuntalaiset saavat tietyt lähipalvelut oman kunnan alueelta, mikä ei välttämättä turvaa palvelujen yhdenveroista saatavuutta. (mm. Kokko ym. 2009, Heinämäki 2011.)

Kunta- ja palvelurakenneuudistus synnyttääkin huolta palvelujen tulevaisuudesta erityisesti harvaan asutuilla alueilla. Palvelurakenteiden uudistaminen kuntakokojen ja yhteistoiminta-alueiden kasvaessa synnyttää kansalaisissa huolta palvelujen etääntymisestä (Matthies ym. 2011, 69–71). Palvelujen saa-tavuuden ja saavutettavuuden varmistaminen myös harvaan asutulla alueilla edellyttää lähipalvelujen tarkempaa määrittelyä.

Mitkä palvelut ovat lähipalveluja? Tuleeko lähipalvelut määritellä valtakunnallisesti vai alueellisesti, lailla vai aluetasolla esimerkiksi kuntaliitostilanteissa ja alueiden palvelustrategioissa? Eri tutkimuk-sissa, julkisissa asiakirjoissa ja kansalaiskeskusteluissa lähipalveluiksi on luokiteltu kauppa, apteekki- ja

80

postipalvelut, joukkoliikenne, perusopetus, kirjastopalvelut (kirjastoauto) sekä osa sosiaali- ja terveys-palveluista. Terveyspalveluista lähipalveluiksi katsotaan usein terveydenhoitajan ja lääkärin vastaanotto, neuvolatoiminta, työ- ja kouluterveyshuolto ja hammashoito, sosiaalipalveluista lasten päivähoito, van-husten kotipalvelu ja kotisairaanhoito, palveluasuminen, päihde- ja mielenterveystyö, kehitysvammatyö ja perussosiaalityö. Myös perus- ja lähiliikuntapaikat, nuorisotilat sekä leiri- ja kerhotoiminta mielletään lähipalveluiksi. Lähipalvelujen tarjoajina voivat olla julkisen sektorin lisäksi myös yksityinen ja kolmas sektori. Kolmannen sektorin roolia korostetaan erityisesti kylien palveluissa, liikuntapalveluissa ja ikäih-misten neuvontapalveluissa. (Zitting & Ilmarinen, 2010.)

Lähipalvelukäsitteen käytön selvityksessä (emt.) ilmeni, että lähipalvelua on pyritty määrittelemään ”päivittäin tai toistuvasti käytettäväksi palveluksi, joka tuotetaan lähiympäristössä, tuodaan kotiin tai jonka piiriin on helppo hakeutua”. Lähipalveluksi katsotaan palvelu, joka koskee merkittävää ihmisjoukkoa ja jonka piiriin löytyy tarpeeksi asiakkaita muutaman tuhannen ihmisen asukaspohjasta. Lähipalvelu on matalan kynnyksen ihmisläheistä palvelua, jonka tulee olla saavutettavissa sekä välimatkojen että liikkumismahdollisuuksien osalta. Saavutettavuuden mittareina ovat kilometreissä tai ajassa mitattava etäisyys. Lähipalveluille ei kuitenkaan voida asettaa tarkkoja etäisyyteen perustuvia normeja sillä saa-vutettavuuteen vaikuttavat tekijät kuten ympäristö (esim. vesistö) sekä käytössä olevat liikennevälineet ja -yhteydet. Palvelurakennelinjausten (15.11.2012) mukaan riittävän vahvalla palvelujen järjestäjällä pyritään mahdollistamaan palvelujen vieminen ihmisten lähelle myös uudenlaisilla tavoilla, esimerkiksi liikkuvina tai sähköisinä palveluina, ja turvaamaan kuntalaisten oikeus lähipalveluihin. Linjauksessa todetaan, että yksiselitteisiä väestöpohjarajoja ei alueellisten erityispiirteiden vuoksi voida asettaa, ja siksi on käynnistetty alueellinen selvitystyö.

Vaikka palvelujen hallintoa ja järjestämisvastuuta keskitetään, pyritään samaan aikaan palvelujen tur-vaamiseen kaikille asukkaille. Palvelujen hajauttamista onkin tapahtunut uusissa Paras-lain mukaisissa yhteistoimintarakenteissa merkittävästi. Vaikka palvelujen järjestämistä on keskitetty kuntaliitoskunnissa tai yhteistoiminta-alueilla, on palvelujen tuottamista hajautettu. Yhä useammin laajan alueen yhteiset työntekijät jalkautuvat eri toimipisteisiin. Esimerkiksi sosiaalityön palveluja on hyvin yleisesti keskitetty siten, että pienten kuntien yksin työskentelevät sosiaalityöntekijät on koottu yhdeksi tiimiksi, jossa työn-tekijöiden on mahdollisuus erikoistua eri asiakasryhmien palveluihin. Asiakaskäynnit toteutetaan kuntien entisissä sosiaalitoimistoissa tai muiden palvelujen yhteydessä. Näin pientenkin kuntien asukkaat saavat aiempaa enemmän erityistyöntekijöiden palveluja ja osaamista käyttöönsä. (mm. Heinämäki 2011, Virkki ym. 2011.) Harvaan asutuille alueille järjestetään liikkuvia palveluja kuten esimerkiksi Etelä-Karjalassa sairaanhoitajan ja terveydenhoitajan palveluja tarjoava Mallu-auto. Palvelujen hajauttamiskehitystä tukee myös palvelujen painopisteen siirtyminen laitospalveluista avopalveluihin, mikä käytännössä usein tarkoittaa pieniä yksiköitä suurten laitosten sijaan.

Alueellisissa kokonaisuuksissa hallinnon etääntyminen merkitsee kuitenkin sitä, että palveluihin vaikuttaak-seen kuntalaisen tulee tunnistaa hallinnon rakenne ja tietää, mitä kautta vaikuttaminen on mahdollista. Palvelujärjestelmän uudistaminen edellyttää kansalais- ja asiakaslähtöisyyden kehittämistä palvelujen suun-nittelussa ja esimerkiksi lähipalvelujen määrittelyssä – kysymistä kansalaisilta itseltään mitkä palvelut tulisi olla lähellä tai helposti saavutettavissa, ja mikä on siedettävä matka tai ajassa mitattava etäisyys palveluun? Kansalaisosallistumisen vahvistaminen on edellytys palvelurakenneuudistuksen legitimoimiseksi. Asukkaiden ja yhteisöjen oma-aloitteisuuden tukeminen luo mahdollisuuksia myös uusien palvelumallien kehittymiseen, palvelujen paikallisiin ratkaisuihin.

Palvelurakenneuudistus kytkeytyy myös aluepolitiikkaan ja yhdyskuntarakenteen eheyttämiskeskusteluun. Rakenneuudistuksen yhteydessä tehdään linjauksia siitä, halutaanko palveluja tarjota jatkossa myös haja-asutusalueilla. Palveluilla on merkityksiä muun muassa alueiden vetovoimaisuuteen ja muuttoliikkeeseen, työpaikkoihin sekä sosiaalisten kohtaamispaikkojen ja verkostojen syntymiseen (esim. Kattilakoski 2012).

81

Kuka päättää palveluista?

Mikäli hallitusohjelman mukainen kuntauudistus toteutuu tavoitteiden mukaisesti, keskittyy päätöksen-teko yhä harvempien käsiin. Kunnallisten luottamushenkilöiden määrä vähenee jopa kolmannekseen nykyisestä. Tämä merkitsee paitsi edustuksellisen demokratian ohenemista, muutoksia myös alueiden väliseen demokratiaan kuntien päätöksentekoelimissä vahvistuessa (kaupunki)keskusten edustus maa-seutuun ja haja-asutusalueisiin nähden. Maantieteelliset etäisyydet päättäjien ja kansalaisten välillä kasvavat. Myös sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä vastaavilla sote-alueilla päätöksenteko keskittyy entistä harvempien käsiin.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnollisten alueiden laajeneminen synnyttää haasteita kansalaisosal-listumiselle. Kansalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen omia palveluja koskevaan päätöksentekoon edellyttää aikaisempaa enemmän. Palvelurakenteissa tapahtuvat hallinnolliset ja toiminnalliset muu-tokset edellyttävät kansalaisilta uusien ja laajentuneiden alue- ja asiakokonaisuuksien hahmottamista. Päätöksenteon etääntyminen, organisaatioiden suureneminen ja palvelujärjestelmässä tapahtuneet lukuisat muutokset haastavat kuntia ja sote-alueita niin tiedottamisen tehostamiseen kuin kansalais-osallistumisen uusien menetelmien kehittämiseen.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnassa on nähtävissä paitsi edustuksellisen demokratian ohenemista myös edustuksellisen demokratian, kansalaisvaikuttamisen ja johtavien viranomaisten välisten suh-teiden ja valta-asetelmien uutta hakemista. Sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa päätöksenteossa on tunnistettavissa asiantuntijavaltaisen managerialismin voimistuminen. Johtavat viranhaltijat voivat vaikuttaa sosiaali- ja terveyspalveluja koskevaan päätöksentekoon ohi edustuksellisen demokratian. Tällaista viranomaisvaltaa käytettiin esimerkiksi eräissä kunnissa ja yhteistoiminta-alueilla päätettä-essä alueiden osallistumisesta sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseen kansalaisosallistumisen ja yhteisöllisyyden pohjalta. Vaikka kansalliseen sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämisohjelmaan (Kaste) kuuluvaa hanketta valmisteltiin alueilla huolella yhteistyössä kuntien, kolmannen sektorin ja kansalais-ten kanssa, jäi alueita lopulta kehittämishankkeen ulkopuolelle ilman asian käsittelyä demokraattisissa elimissä viranomaispäätöksinä. (Matthies ym. 2011, 74–76.)

Lähidemokratian järjestäminen sosiaali- ja terveyspalveluissa

Sosiaali- ja terveyspalvelujen hallinnollisten järjestämisalueiden vähimmäisrajaksi kaavaillaan nykyisen 20 000 asukkaan sijaan 50 000 - 100 000 asukkaan väestöpohjaa. Käytännössä tämä tarkoittaa monin paikoin maakunnallisia sote-alueita, joissa palveluja koskeva päätöksenteko ja koordinointi tapahtuvat keskitetysti joko kuntayhtymän tai keskuskaupungin vastuukuntamallin kautta. Alueiden laajentuessa moninkertaisesti nousee keskeiseksi kysymykseksi kuinka lähidemokratia turvataan ja järjestetään sosiaa-li- ja terveyspalveluissa? Lähidemokratia on kaikkinensa noussut ajankohtaiseksi kysymykseksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän linjapaperi lähidemokratiasta 1.10.2012; Pihlaja & Sandberg 2012; Piipari-Huovila 2012).

Lähidemokratian kehittäminen sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistuvissa hallintorakenteissa edellyttää lähi- ja paikallisyhteisöjen sekä kansalaisyhteiskunnan vahvistamista. Kuntien ja sote-alueiden päätök-sentekoon tulee kytkeä pysyviä ja hallintoa sitovia menetelmiä asukkaiden osallistamiseksi ja osallis-tumiseksi omia palveluja koskevaan päätöksentekoon. Kehitettävinä menetelminä paikallisyhteisöjen osallistumisen vahvistamiseksi sosiaali- ja terveyspalveluissa voivat olla esimerkiksi (Matthies ym. 2011; Pihlaja & Sandberg 2012):

82

1. Säännölliset avoimet keskustelufoorumit viranomaisten ja kansalaisten välillä. Toimivat kak-sisuuntaisen tiedon foorumeina: välittävät kansalaisille tietoa palveluista ja hallinnolle tietoa kansalaisten tarpeista ja kehittämisideoista.

2. Palvelunkäyttäjien huomioiminen asiantuntijaryhminä palvelujen arvioinnissa ja kehittämisessä, menetelminä asiakasraadit, käyttäjäneuvostot jne.

3. Kylien/kuntien hyvinvointisuunnitelmien laatiminen yhteistyössä asukkaiden ja viranomaisten kanssa. Alueellisissa hyvinvointisuunnitelmissa linjataan paikalliset palvelutarpeet, yhteisölliset voimavarat sekä eri palveluntuottajien keskinäinen työnjako.

4. Deliberatiiviseen demokratiaan pohjautuvan osallistavan budjetoinnin kehittäminen. Viranomais-ten ja paikallisten asukkaiden systemaattisten vuorovaikutuskäytäntöjen kautta kansalaisille annetaan todellista päätösvaltaa vaikuttaa verovaroin tuotettavien palvelujen suunnitteluun ja palveluja koskevaan päätöksentekoon.

5. Paikallisyhteisöistä muodostuvien alueellisten toimielinten perustaminen. Kunnat/sote-alueet myöntävät alueellisille toimielimille päätös- ja toimivaltaa palvelujen paikallisessa suunnittelussa, sekä taloudellista päätösvaltaa (sovittu budjetti) lähipalvelujen järjestämiseksi sovituilta osin.

Edellä kuvattujen yhteisöllisten menetelmien ohella myös yksilöllisiä vaikuttamis- ja osallistumismene-telmiä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestelmässä tulee kehittää. Näitä onkin jo kehitetty, esimerkkeinä muun muassa:

1. Palautejärjestelmien kehittäminen, esimerkiksi THL:n Palveluvaaka ja Kuntalaisen palvelufoorumi -konsepti.

2. Palveluseteli, jolla asiakas saa valita hyväksytyistä palveluntarjoajista haluamansa ja näin ”äänes-tää jaloillaan”. Palveluseteli mahdollistaa muun muassa pienten paikallisten palveluntuottajien tukemisen. Palvelusetelin ongelmana maaseudun näkökulmasta kuitenkin on, ettei maaseutu-alueilla ole useinkaan vaihtoehtoisia palveluntarjoajia eikä näin todellista valinnanvapautta. Palvelusetelin tuoma valinnanvapaus hyödyttää ennen kaikkea kaupungeissa asuvia.

3. Asiakkaan valinnanvapaus. Vuonna 2011 voimaan tulleen uuden terveydenhuoltolain myötä asukas voi valita oman kuntansa/yhteistoiminta-alueensa puitteissa perusterveydenhuollon toimintayksikön, jossa häntä hoidetaan. Vuoden 2014 alusta kansalaisilla on mahdollisuus valita haluamansa terveyskeskus koko maan alueelta. Monilla jo toimivilla yhteistoiminta-alueilla kun-talainen voi valita myös muissa palveluissa mitä palveluyksikköä käyttää. Kuten palvelusetelissä, myös tässä hyötyjinä ovat kuitenkin ensisijaisesti keskuksissa asuvat.

Palvelujen hallinnollisten alueiden laajeneminen ja päätöksenteon keskittyminen on johtanut paikallisen asiantuntemuksen ohenemiseen palvelujärjestelmässä. Tämä nostaa kansalaisten kokemusasiantunti-juuden ja paikallistuntemuksen huomioimisen palvelujen kehittämisessä entistä tärkeämmäksi. Asuk-kaiden kokemuksia palveluista ja ja paikallista tuntemusta tulisi hyödyntää esimerkiksi lähipalvelujen määrittelyssä paikallisista ja alueellisista lähtökohdista.

83

Tähtäimessä tulevaisuus

Sosiaali- ja terveyspalveluissa tapahtuu paljon muutoksia kaikkialla Suomessa. Muutoksista osa perustuu kunta- ja palvelurakenneuudistukseen, osa vain välillisesti ja osa ei juuri lainkaan. Monet tekijät ovat johtaneet muutoksen käynnistymiseen palvelujen sisällöissä, työkäytännöissä ja johtamisessa. Väestön ikärakennemuutokseen sekä maan sisäiseen muuttoliikkeeseen liittyvät palvelutarpeen muutokset ovat pakottaneet muotoilemaan palveluja uudelleen; osaavan henkilöstön saatavuuden vaikeudet nyt, ja kiihtyvästi tulevaisuudessa, ovat muokanneet toimintaa. Kuntien taloudellinen tilanne on korostanut tuottavuuden, tehokkuuden ja kustannustietoisuuden kehittämistä, mikä on paikoin johtanut suuriin muutoksiin johtamisen ja organisoinnin rakenteissa. Kunnissa kiinnitetään yhä enemmän huomiota palvelujen vaikuttavuuteen eli niiden hyötyyn asiakkaalle, sen sijaan että laskettaisiin käyntejä ja muita suoritteita työn tuloksena.

Palvelut ovat muuttuneet myös sisällöllisesti. Laitoshoidosta avopalveluihin siirtyminen on edennyt vahvasti niin vanhusten kuin vammaistenkin palveluissa, mikä tuo monia aiemmin erityispalveluja kotiin ja tavallisiin peruspalveluihin. Samoin terveydenhuollossa on pyritty minimoimaan sairaalassaoloaikaa, ja monia valmistelu- ja seurantatehtäviä on siirretty perusterveydenhuoltoon. Tavoitteena on usein mahdollistaa esimerkiksi vanhuksen asuminen mahdollisimman pitkään kotona tai ainakin kotiseudulla, ja välttää laitostumista. Näin palvelurakenne on monilta osin jakautunut usein tarvittaviin ja harvoin tarvittaviin palveluihin, joiden järjestämisen ja tuottamisen lähtökohdat ovat erilaiset. Palvelujen sisäl-löllinen kehittäminen edellyttää usein myös palvelujen rakenteiden muutosta.

Tulevaisuudessa, on hallinnollinen rakenne tai päätöksentekotapa sosiaali- ja terveyspalveluissa mikä tahansa, olennaista on vahvistaa paikallisyhteisöjen ja kansalaisten osallistumismenetelmiä palveluja koskevissa päätöksissä. Vain näin voidaan löytää yhteiset tavoitteet ja keinot tukea ihmisten arkea alueiden erilaiset olosuhteet ja palvelutarpeet huomioiden.

LäHTEET

Heinämäki, Liisa 2011. Yhteistoiminta-alueiden sosiaali- ja terveyspalvelut 2010. Järjestämisen, tuottami-sen ja hallinnon kysymyksiä uusissa palvelurakenteissa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 41/2011.

Kaskisaari, Marja & Tammelin, Mia & Hirvonen, Johanna & Hämeenaho, Pilvi & Ilmarinen, Katja & Varti-ainen, Anssi 2010. Kuntalaisten arvioita sosiaalipalveluista. ParasSos- tutkimus Keski-Suomen yhdeksän kunnan alueella.THL 6/2010.

Kattilakoski, Mari 2012. Kyläyhteisöt palvelujen tuottajina – vastavoimaa keskittymiselle. Teoksessa (toim. Mari Kattilakoski, Arja Kilpeläinen, Pirja Peltomäki) Yhteisöllisyydellä hyvinvointia ja palveluja maaseudulle, s. 40–50. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 1/2012.

Kokko, Simo & Heinämäki, Liisa & Tynkkynen, Liina-Kaisa & Haverinen, Riitta & Kaskisaari, Marja & Muuri, Anu & Pekurinen, Markku & Tammelin, Mia 2009. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuminen. Kuntakysely sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen ja tuottamisen ratkaisuista 2009–2013. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 36 /2009.

Leinamo, Kari 2010. Yhdeksän hyvää ja kymmenen kaunista. Vuosina 2001-2009 toteutettujen maaseutu-kaupunki –kuntaliitosten tarkastelua. Levon-instituutti Julkaisu No 131. Vaasan yliopisto.

84

Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän linjapaperi lähidemokratiasta 1.10.2012 http://www.maaseutupo-litiikka.fi/files/2406/Lahidemokratian_linjaukset01102012.pdf

Matthies, Aila-Leena & Kattilakoski, Mari & Rantamäki, Niina 2011. Maaseudun hyvinvointipalvelujen kehittäminen kansalaisosallistumisen ja yhteisöllisyyden pohjalta. KAMPA-hankkeen tutkimus- ja ke-hittämisraportti I. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 9/2011.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv 2012. Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriön julkaisuja 27/2012.

Piipari-Huovila, Saila 2012. Alueelliset toimielimet kuntaliitoksissa lähidemokratian toteuttajina. Tam-pereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu, Kunnallispolitiikan pro gradu - tutkielma

Suomen Kuntaliitto, 2009. Uudistuvat lähipalvelut - kuntalaisen Paras.

Zitting, Joakim & Ilmarinen, Katja 2010. Missä on lähipalvelu? Lähipalvelukäsitteen määrittely ja käyttö julkisissa asiakirjoissa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 43/2010.

Valkama, Katja 2012. Asiakkuuden dilemma. Näkökulmia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkuuteen. Acta Wasaensia no 267, Sosiaali- ja terveyshallintotiede 7. Universitas Wasaensis 2012.

Virkki, Tuija & Vartiainen, Anssi & Kettunen, Pekka & Heinämäki, Liisa 2011. Sosiaalipalvelut muutok-sessa. Kuntalaisten ja henkilöstön näkemyksiä Paras-uudistuksesta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Raportti 56/2011.

85

Sammandrag

I sin artikel diskuterar Mari Kattilakoski och Liisa Heinämäki demokratins funktion inom social- och hälsovården utgående från aktuella utvecklingstrender.

När kommunernas social- och hälsovårdstjänster förs samman i stora enheter måste en lång rad problem lösas, däribland frågorna kring demokrati och medborgarinflytande eftersom beslutskedjan förlängs. Förändringarna har medfört att servicen integrerats i större helheter, produktionssätten och specialkunskapen har blivit mer mångfacetterad och utvecklingsprocessen har försnabbats. Samtidigt har dock tidsresursen minskat p.g.a. längre resor och det större befolkningsunderlaget, möjligheten till kundanpassad service har minskat.

När de större områdena skapats har ofta de små kommunernas service börjat användas också i de mindre kommunera utan utvärdering. Vissa kommuner har brutit sig ur de stora systemen eftersom de inte fungerat tillfredsställande.

Det finns olika sätt att definiera vad som är närservice. Den kan dock ofta produceras av så väl det offentliga som företag och tredje sektorn. Om kommunreformen genomförs som regeringen tänkt kom-mer makten att flyttas över i allt färre händer. Inom social- och hälsovården har experternas inflytande ökat. När ett distrikt i praktiken kan omfatta ett landskap behövs bestående och bindande metoder för medborgarinflytande skapas.

Regelbundna diskussionsforum behövs. När man utvärderar och utvecklar behövs olika typer av brukar-råd. Deltagande budgetering borde införas så att medborgarna kan besluta om resursanvändningen och de lokala gemenskaperna bör få reellt inflytande över den lokala servicen.

även den enskilda individen bör få utvecklade möjligheter att påverka servicen. Lokalkunskapen tun-nas ut i de stora enheterna. Detta gör att man bör använda den erfarenhetsbaserade kunskap som medborgarna har – både för effektivitetens och legitimitetens skull.

86

Marina Lindell

Mot bättre och mer demokratiska beslut? – en studie om deliberativa mini-demos inverkan och roll i det demokratiska beslutsfattandet

Deliberativ demokrati som tankeskola

All politik handlar om samtal. I politiskt beslutsfattande har samtal och offentlig debatt en central roll och samtal har länge uppfattats som en av det demokratiska styrelsesättets mest grundläggande meka-nismer. Genom offentlig debatt utsätts (lag)förslag för prövning. I en debatt klargörs olika uppfattningar och alternativ och genom argumentation försöker deltagarna i diskussionen att vinna de andras bifall. Grundtanken är att endast de mest bärkraftiga argumenten kommer att överleva en sådan konfrontation. Förutom att pröva förslag har debatten en annan viktig funktion, nämligen att åstadkomma enighet och samtycke. Genom att olika enskilda intressen och uppfattningar kämpar mot varandra kan de intressen som är gemensamma för det största antalet röstande utkristalliseras (Hermansson et al. 2008, 9-12, 20; Manin 2002, 201-203).

Det har under de senaste tjugo åren funnits ett ökat intresse hos både forskare och politiker att skapa nya möjligheter för medborgare att diskutera politiska frågor och delta i demokratiskt beslutsfattande. även om vardagliga politiska samtal mellan medborgare är viktiga har arrangerade samtal om politik mellan medborgare fått en alltmer central roll i demokratiteori (Dryzek 2000; Goodin & Niemeyer 2003, 627). Demokratiteori har under de senaste tjugo åren influerats av teorier om deliberativ demokrati, även kallad samtalsdemokrati, vilket fått forskare att tala om en deliberativ vändning i demokratiteori (Dryzek 2000).

Deliberativ demokrati är en demokratiteori som sätter samtalet i centrum och betonar att alla de åsik-ter som finns hos medborgarna skall vara representerade i demokratiskt beslutsfattande. I samtalet får medborgarna en möjlighet att diskutera med andra, överväga sina ståndpunkter och fatta beslut tillsammans för det gemensamma bästa (Gastil 2008).

I centrum av deliberativ demokrati finns deliberation som kan definieras som en debatt eller diskus-sion där deltagarna granskar sina egna och andras åsikter genom att ta del av ny information och nya yrkanden och där det finns ett övergripande intresse för att fatta beslut för det gemensamma bästa (Chambers 2003, 309). Vem som skall inkluderas i det demokratiska beslutsfattandet är en fråga som ofta diskuteras i demokratilitteraturen. I så gott som alla demokratiteorier finns ett antagande om att folket eller medborgarna skall inkluderas i det demokratiska beslutsfattandet (Gastil 2008, 5). I repre-sentativ demokrati är folkets möjligheter att påverka enskilda politiska beslut begränsad. I deliberativ demokratiteori nämns ofta att de som berörs av ett beslut bör ges möjlighet att delta i beslutsfattandet eller vara representerad där.

Deliberativ demokrati anses oftast inte vara något alternativ till representativ demokrati, snarare ett kom-plement (Chambers 2003; Fishkin 1995; Smith & Wales 2000; Andersen & Hansen 2007; Dryzek 2000; Dahl 1989). Deliberativ demokrati ifrågasätter inte representativ demokrati som sådan utan pekar på de problem och brister som funnits i praktiken. Det representativa politiska systemets legitimitet baseras på idén om

87

självstyre och att de folkvalda representanterna (parlamentet) företräder medborgarna. Genom regelbundet återkommande val där medborgarna väljer sina representanter garanteras processens riktighet. Nivån på medborgarnas deltagande i detta representativa system har debatterats en längre tid. Deliberativ demokrati har fört fram kritik mot att möjligheterna för medborgarna att diskutera politiska frågor och interagera med beslutsfattarna försvunnit samtidigt som samtalet av tradition är en central del av demokratin. Samtal har alltmer fått ge vika för kohandel och köpslående (Huitema et al. 2007, 289).

För att ett samtal skall betecknas som deliberativt finns det vissa krav på deltagarna som bör uppfyl-las: (1) deltagarna skall vara fria att uttrycka sina åsikter och bli hörda och respekterade av de andra deltagarna. (2) det skall finnas en fördelning av talturerna som innebär lika möjligheter för alla att säga sin åsikt och övertyga lyssnarna. (3) fokus bör vara på det allmännas bästa och (4) det bör finnas en ömsesidig förståelse så att deltagarna förklarar och motiverar sina åsikter och respekterar och förstår andras. När dessa krav uppfylls kommer diskussionen att vara deliberativ, dvs. det råder en ömsesidig respekt mellan deltagarna och de överväger och återger varandras argument. I en sådan här situation förväntas deltagarna även att utveckla sitt logiska tänkande och sin förmåga att reflektera kritiskt över de egna åsikterna och förståelse för andras synpunkter ökar. Detta gör att åsikterna förändras eller uppdateras. När ett beslut fattas efter deliberation känner deltagarna till grunderna för beslutet vilket gör att de lättare kan omfatta och acceptera beslutet (Rosenberg 2007,341; Gastil 2008, 20).

I verket ”Demokratin och dess antagonister” frågar sig Dahl hur vi i dagens samhälle kan förverkliga de möjligheter till politiskt deltagande som, åtminstone i teorin, en gång existerade i småskaliga de-mokratier. Det skulle krävas en kritisk mängd välinformerade medborgare, som är tillräckligt stor och aktiv, för att förankra processen. Dahl talar om en vaken allmänhet som skulle vara välinformerad och representativ och som skulle representera demos egen genomtänkta uppfattning. Dahl diskuterar idén om ett mini-demos bestående av 1000 slumpmässigt utvalda medborgare. Deras uppgift skulle vara att (kanske under ett år) reflektera över en fråga och sedan offentliggöra sitt beslut. Medlemmarna kunde mötas över nätet och ett mini-demos kunde inrättas för varje viktig fråga på dagordningen och på alla nivåer – nationell, regional och lokal. Det skulle bistås av rådgivande specialister och administrativ personal. En sådan institution med mini-demos skulle fungera som ett komplement till de lagstiftande organen och fogas till den representativa demokratins institutioner. En bedömning som ett mini-demos gjorde i en fråga skulle representera demos bedömning och ses som det beslut demos självt skulle ha fattat, om de haft samma möjligheter att begrunda och överväga frågan. Mini-demos bedömningar skulle hämta sin auktoritet från demokratins legitimitet (Dahl 1989, 520-522).

Syftet med denna studie är att ge en förståelse av hur deliberativa mini-demos genomförs, samt vilka förtjäns-ter och svagheter som uppstår i genomförandet. De frågeställningar som ligger till grund för studien är: Hur genomförs deliberativa mini-demos? Kan de användas för att förbättra det demokratiska beslutsfattandet och utveckla demokratin?

Deliberativa mini-demos

Metodologiska utgångspunkter

Sedan Dahl publicerade sina tankar har olika former och modeller av deliberativa mini-demos sett dagens ljus. även om olika modeller av deliberativa mini-demos skiljer sig åt på många punkter finns det en del likheter kring tillvägagångssättet. I ett deliberativt mini-demos deltar slumpmässigt utvalda medborgare som kommer samman för att diskutera en politisk fråga. De får ta del av information och argument för och emot frågan, de får lyssna till experter, förespråkare och kritiker som för fram olika argument och

88

diskuterar sedan i smågrupper. Efter att ha diskuterat fattar de ett beslut, antingen i form av ett gemen-samt ställningstagande eller genom en individuell omröstning. Resultatet, ofta i form av en rapport eller rekommendation, delges allmänheten och presenteras för politiker och beslutsfattare (Grönlund et al. 2010). Ibland finns det en överenskommelse med berörda myndigheter att de skall bemöta rapporten (Goodin & Dryzek 2006, 226). Ett grundläggande syfte med deliberativa mini-demos är att få kunskap om vad vanliga medborgare tycker om en fråga efter att de fått möjlighet att överväga fakta och fått diskutera frågan med andra. Resultatet påstås ofta representera vad hela befolkningen skulle tycka om de haft samma möjligheter att överväga och sätta sig in i frågan (Fishkin 1995).

Olika modeller skiljer sig åt i huvudsak vad gäller deltagarantal, beslutsmetoder, deliberationens längd och syftet med deliberationen. Det finns otaliga modeller och nedan beskrivs fem olika modeller: med-borgarjury, deliberativ opinionsundersökning, medborgarsamling, konsensuskonferens och europeiska medborgarråd. Någon systematisk jämförelse mellan modellerna görs inte eftersom det inte är syftet här.

En medborgarjury består av 12-24 slumpmässigt valda medborgare som i 3-5 dagar diskuterar, hör (expert)vittnen och slutligen fattar ett gemensamt beslut. Det är viktigt att juryn har möjlighet att korsförhöra vittnen och begära ytterligare information eller kalla in nya vittnen. Informationen är viktig eftersom jurymedlemmarna skall nå ett konsensusbeslut där de även förklarar och motiverar sina åsikter och rekommendationer. även om det finns vissa skillnader dras paralleller ofta till juridiska medborgarjuryer. Medborgarjuryn är den mest institutionaliserade formen av deliberativa mini-demos och det finns ofta ett kontrakt med beslutsfattare att de skall reagera på rapporten. Det finns även mycket erfarenhet och forskning kring metoden och den har genomförts i många länder (Carson et al. 2003; Citizens Jury Handbook 2004).

Traditionella opinionsundersökningar visar vad allmänheten tycker, även om allmänheten inte har någon egentlig åsikt om frågan eller har gett frågan någon större uppmärksamhet. Syftet med en deliberativ opinionsundersökning (Deliberative Polling) är att visa vad allmänheten skulle tycka om de var mer informerade och hade bättre möjligheter att överväga olika alternativ. Deliberativa opinionsundersök-ningar har utvecklats av professor James S. Fishkin år 1988 och idag har drygt 40 deliberativa opini-onsundersökningar hållits i stora delar av världen. Ofta deltar 400-500 slumpmässigt valda personer vars åsikter mäts innan och efter deliberation. De diskuterar under ett veckoslut, får information och har möjlighet att fråga ut experter och politiker. Deltagarna skall inte fatta något gemensamt beslut utan istället avslutas deliberationen med att deltagarna röstar om resultatet. Mediarapporteringen är omfattande och nästan alla deliberativa opinionsundersökningar har sänts i TV (Fishkin 1995; 2009). Deliberativa opinionsundersökningar är ett av de första och kanske det mest kända exemplet på empirisk forskning om deliberation.

Den medborgarsamling som ordnades i Brittiska Columbia i Kanada bör även nämnas i detta sammanhang. 160 slumpmässigt valda medborgare möttes kontinuerligt under ett år (2004) för att lära sig om olika valsys-tem, diskutera med allmänheten och deliberera. I december 2004 gav medborgarsamlingen ut en rapport där de rekommenderade ett byte av valsystem (från proportionell representation till ett preferensvalsystem med enkel överförbar röst1). I maj därpå följande år ordnades en folkomröstning om förslaget att byta valsystem. Förslaget fick 57,7 % av rösterna och nådde nästan upp till kravet på 60 % av rösterna för godkännande. Det torde vara första gången i demokratins historia som ett organ bestående av slumpmässigt utvalda medborgare har fått befogenhet att fatta beslut i en konstitutionell fråga (Thompson 2008, 21). Processen är också anmärkningsvärd eftersom den var så grundlig och varade över en längre tid. Medborgarsamlingen

1 På engelska Single Transferable Vote, STV. Detta valsystem, som används t.ex. på Irland, ger väljaren möjlighet att rangordna kandidater i preferensordning oberoende av partitillhörighet.

89

tillsattes som ett deliberativt organ och gavs tid, makt, stöd och finansiering för att kunna fatta ett trovärdigt, representativt och genomtänkt beslut (Warren & Pearse 2008, 7).

I en konsensuskonferens2 deltar 10-16 medborgare med uppgift att under 3-4 dagar diskutera ett vetenskapligt eller teknologiskt tema. Medborgare kan ansöka om att delta och fokus sätts på att den som deltar är öppen till temat och intresserad att delta i en debatt kring det. Slutresultatet är en rapport som representerar den konsensus deltagarna kunde uppnå. Konferensen är delvis öppen för allmänheten och har ofta en klar koppling till beslutsprocessen. Experter från olika discipliner deltar vilket gör att dialogen mellan dem också ökar. Konsensuskonferenser baserar till största delen sitt urval på självselek-tion vilket gör att sannolikheten för att marginaliserade grupper deltar minskar. Konsensuskonferenser har använts mycket i bl.a. Danmark.

Europeiska medborgarråd (European Citizens´ Consultations)3 har genomförts år 2007 och 2009 och gav medborgare från EU:s alla medlemsländer möjligheten att tillsammans diskutera Europas och EU:s framtid. I varje medlemsland ordnades en nationell konsultation med 30-200 medborgare. Därefter ordnades en europeisk konsultation med medborgarrepresentanter från varje nationell konsultation. Händelsen fick i många länder stor mediauppmärksamhet och uppföljning skedde både på nationell och europeisk nivå.

Utöver dessa modeller kan det också nämnas att ett stort antal vetenskapliga experiment ordnats, även i Finland. Medborgardiskussionen i Åbo 20064 arrangerades av Åbo Akademi och Turun Yliopisto. Temat för deliberationen var om ett sjätte kärnkraftverk skall byggas i Finland. En motsvarande medborgar-diskussion ordnades år 2008 virtuellt, med hjälp av Virtual Polity, ett virtuellt system som utvecklats av toppforskningsenheten i demokratiforskning vid Åbo Akademi. Deltagarnas åsikter mättes före, under och efter deliberationen. Deltagarna fick ta del av information och höra och fråga ut experter. Själva deliberationen ägde rum i små grupper till vilka deltagarna valdes slumpmässigt. Varje grupp leddes av en facilitator och grupperna ombads fatta ett beslut i frågan ”Skall ett sjätte kärnkraftverk byggas i Fin-land?”. I experimentet ville man se vilken inverkan olika sätt att fatta beslut hade. I hälften av grupperna fattades beslut genom sluten omröstning och i andra hälften gjordes ett gemensamt ställningstagande. Det fanns inget krav på konsensus, om grupperna inte lyckades nå konsensus kunde de inkludera olika åsikter i ställningstagandet. Det betonades att grupperna skulle försöka hitta ”meta-konsensus”, dvs. konsensus vad gäller värderingar och övertygelser.

Våren 2012 arrangerades en andra medborgardiskussion5 i Åbo. Temat för diskussionen var invandring, ett ämne som debatterats mycket i Finland. Deltagarnas åsikter mättes före och efter deliberationen. Huvudsyftet med experimentet var att jämföra deliberation i två olika typer av smågrupper: a) grupper där likasinnade diskuterade, s.k. enklaver, och b) grupper där medborgare av olika åsikter fanns repre-senterade. Experimentet hade ingen policy inverkan och det var inte heller avsikten.

Deliberation inom enklaver i samhället har ökat då politiska och sociala frågor alltmer diskuteras på internet i homogena grupper. När medborgarna endast diskuterar med likasinnade finns det en risk för att åsikterna polariseras eftersom de isolerar sig från avvikande åsikter. Detta i sin tur kan leda till en större känsla av utanförskap från myndigheter och andra grupper, öka misstroendet och undergräva individens självkänsla.

2 För mera information se www.tekno.dk och www.loka.org

3 För mera information se www.european-citizens-consultations.eu

4 För mera information om experimentet och dess resultat se Grönlund et al. 2010 och Setälä et al. 2010.

5 För mera information om experimentet och dess resultat se Grönlund, Herne & Setälä (opublicerat) och Karjalainen & Rapeli (opublicerat). Lindell skriver en doktorsavhandling där data från detta experiment analyseras.

90

I homogena grupper finns det även en risk för grupptänkande då gruppen inte undersöker alla alternativ och bearbetar informationen selektivt. Besluten kan då i värsta fall basera sig på irrationella bedömningar och ofullständig information (Karpowitz et al. 2009, 580).

Förväntade positiva effekter av deliberation

Forskning visar att medborgare som tillåts inhämta information om sakfrågor och som får diskutera den med andra i många fall ändrar sina ståndpunkter (Premfors & Roth 2004, 16). Det finns tydliga skillnader i deltagarnas åsikter före och efter en deliberation (Smith & Wales 2000, Grönlund et al. 2010; Setälä et al. 2010; Andersen & Hansen 2007; Fishkin 1995; Ackerman & Fishkin 2004). Åsiktsförändring skiljer deliberativ demokrati från andra uppfattningar om demokrati. En del forskare ser åsiktsförändring som ett särdrag som kan definiera deliberativ demokrati medan andra ser det som en typisk effekt av deliberation.

Teoretiker inom deliberativ demokrati anser att åsiktsförändringen beror på att inkonsekventa argument, felaktiga föreställningar och orimliga krav filtreras bort i den deliberativa diskussionen (Herne & Setälä 2005, 178). Empiriker betonar att information och ökad kunskap ligger bakom åsiktsförändringen. Vid en deliberation får egenintressen inte understöd och för att få stöd för de egna åsikterna måste de bli mer riktade mot andras behov och mot det gemensamma bästa. Deltagarna får möjlighet att väga olika intressen mot varandra och det skapar bättre förståelse för olika argument, vilket gör att även om del-tagarna är oense så har de bättre förståelse för vad de är oense om (Ackerman & Fishkin 2004, 53,59).

Deltagande anses ha allmänbildande effekter och deliberation bidra till att vidga medborgarnas synsätt. Bland förespråkare för deliberativ demokrati finns en tro på att medborgarna har inlärningskapacitet och är villiga att ägna sig åt inlärningsprocesser. Deliberation förväntas klargöra medborgarnas preferenser, hjälpa dem att få information om andras preferenser och att ta andras behov och intressen i beaktande. Deliberation skall också förbättra ömsesidig respekt eftersom deltagarna tvingas tänka på vad som kan vara bra resultat för alla andra involverade, eller påverkade av, besluten som diskuteras (Papadopoulos & Warin 2007; Smith & Wales 2000; Andersen & Hansen 2007).

I enlighet med teorin visar många empiriska resultat att deliberation har en positiv effekt på deltagarnas kunskapsnivå (se t.ex. Ackerman & Fishkin 2002; Fishkin 2009; Smith & Wales 2000). Det finns även en annan tydlig effekt. Den som planerar att delta i en deliberation vill inte framstå som dum och okunnig inför andra och kommer därför att läsa på en hel del kring temat på förhand. Personen kommer även att på förhand diskutera ämnet med sina bekanta. även om personen inte läser på om ämnet blir han/hon mer öppen och mottaglig för medias rapportering om ämnet (Ackerman & Fishkin 2002, 140). även om en del av lärandet sker på förhand är lärandet mer balanserat efter ankomsten till deliberationen. Främst beror detta på diskussionerna i små grupper mellan medborgare som är av olika åsikt. Efteråt tenderar medborgarna att känna till fler sidor av en fråga (Ackerman & Fishkin 2004, 53).

Deltagarnas förtroende för parlament och politiker förväntas öka även om villigheten att bli politiskt aktiv inte visat sig öka. Deliberation kan ändå sägas ha en positiv inverkan på deltagarnas förtroende för den representativa demokratins aktörer och institutioner. Medborgarna tenderar att utveckla en annorlunda attityd mot omvärlden efter att ha deltagit i en process av reflektion över sina egna och andras värderingar (Smith & Wales 2000, 60; Grönlund et al. 2010; Brown 2006, 213). Medborgarna tros bli mer aktiva i sitt medborgarskap och mer aktiva i civilsamhället efter att ha deltagit i deliberation. Deliberation förväntas också leda till en starkare känsla för samhället och skapa bättre demokratiska medborgare (Papadopoulos & Warin 2007; Smith & Wales 2000; Andersen & Hansen 2007). Sannolikheten att fortsätta engagera sig i samhället efter en deliberation är till stor del beroende av hur personligt angelägen frågan man delibererat om är. Ju närmare frågan känns desto större är sannolikheten att fortsätta engagera sig (Papadopoulos & Warin 2007,

91

594). Med detta som utgångspunkt borde medborgardeliberation ordnas på lokal nivå om frågor som berör medborgarna. Detta kunde få effekter också på deltagarnivån i övriga sammanhang. I Vasa har medborgar-råd genomförts på lokal och regional nivå för bl.a. äldre, ungdomar och invandrare med goda erfarenheter6.

även på samhällsnivå anses deliberation ha en del positiva konsekvenser. Beslutsfattande baserat på deliberation förväntas ge mer genomtänkta och rationella beslut eftersom besluten baserar sig på reflektion och övervägande av argument (Grönlund et al. 2010, 97). Deliberation kan leda till att tilliten mellan medborgare och politiker byggs upp och att avståndet dem emellan minskar. Besluten blir mer demokratiska eftersom det finns en koppling mellan besluten och medborgarna som berörs av dem (Soneryd 2004).

Effektiviteten hos och resultatet av en deliberativ process beror på möjligheten att skapa en ökad för-ståelse för gemensamma beslut. Förståelsen av andras argument kombinerat med en hög kunskapsnivå kan komma att öka förståelsen för gemensamma beslut – även om konsensus rörande beslutet inte nås (Andersen & Hansen 2007, 546). I osäkra och komplexa situationer ökar intressenternas deltagande chanserna för att politiken skall accepteras. Dessutom bidrar intressenterna med sin lokala eller sekto-riella kunskap vilket kan vara till hjälp i beslutsfattandet och förhindra att beslut fattas som får oanade konsekvenser för de som berörs. I fragmenterade samhällen kan ordinära majoritetsprocedurer resultera i beslut gjorda av dåligt informerade majoriteter, vilket kan vara till nackdel för minoriteter vars åsikter och behov kränks. Konsultation kring olika relevanta intressen förväntas leda till mer ansvarsfulla och hållbara beslut (Papadopoulos & Warin 2007b, 457-458).

Kritik av deliberativ demokrati

Den första invändningen mot det deliberativa idealet är att tanken i sig är alltför idealistisk. även i den bästa av världar kvarstår faktum att olika politiska idéer har principiella skillnader som kan vara oförenliga och därför kanske just röstningen ses som det bästa sättet att fatta beslut. även om en normativ teori skall erbjuda ett ideal som verkligheten inte riktigt når upp till har det deliberativa idealet kritiserats för att ge en förljugen bild av vad som är önskvärt. Demokratins syfte är just att vi skall kunna hantera åsiktsskillnader och konflikter men deliberativ teori ger oss en föreställning om att demokrati skulle vara möjlig utan politisk kamp (Gilljam & Hermansson 2003, 23).

Medborgarna har i praktiken svårt att underkasta sig allmänviljan och det gemensamma bästa riskerar att definieras utgående från enskilda gruppers bästa. Kritikerna frågar sig också om vi är så resonliga som vi tror att vi är. även de resonliga har ståndpunkter som de inte kan tänkas överge vilket gör att skillnaden mellan de mer extrema och de resonliga kanske inte är så stor. Argument har svårt att bita på djupt rotade värderingar, religiösa övertygelser eller uppfostran. Deliberation förutsätter att var och en kan distansera sig från sina egna uppfattningar och rationellt betrakta och kritisera dem (Reinikainen & Reitberger 2004, 311-312-314).

även om deliberativa demokratimodeller kritiseras för att vara omöjliga att genomföra i praktiken innebär det inte att den representativa demokratimodellen inte kan utsättas för liknande kritik. Mar-ginaliserade grupper och svaga individer har svårt att göra sin röst hörd i representativ demokrati och möjligheterna att inkludera marginaliserade grupper och minoriteter i beslutsprocesserna är dåliga (Premfors & Roth 2004, 319-320). Genom användningen av slumpmässigt urval har deliberativa mini-demos bättre utgångspunkt att även inkludera marginaliserade och svaga grupper i samhället än vad traditionella metoder har.

6 Se http://blog.uwasa.fi/solid/ för mera information

92

Young (1996) och Sanders (1997) har uttryckt oror över att det deliberativa samtalets starka fokus på argu-mentation och kravet på att motivera sina åsikter ger medborgare som är vana vid att diskutera och tala inför människor en fördel medan det missgynnar de lågutbildade och resurssvaga grupper som inte kan argumen-tera lika bra. Skillnader i status och makt i samhället syns också i en deliberation trots försök att jämna ut skillnaderna genom att informera och utbilda deltagarna. Forskare har även påpekat att deliberation gynnar mäns sätt att kommunicera framom kvinnors (Reinikainen & Reitberger 2004, 304).

Kritiken handlar till stora delar om att diskussionen mera liknar ett akademiskt seminarium än en diskussion mellan vanliga medborgare. Forskning visar dock att diskussionen tenderar att röra sig på olika nivåer, från abstrakta diskussioner till berättandet av historier och personliga erfarenheter. Diskus-sioner som berör på det personliga planet har större förmåga att förändra tankesätt och åsikter än mer abstrakta diskussioner. När empatin väcks blir det också lättare att verkligen sätta sig in den andres situation (Parkinson 2006, 139-140).

Ett problem för deliberativ demokrati och specifikt för deliberativa mini-demos är frågan om legitimitet. Ett av de viktigaste sätten att uppnå legitimitet är att tydligt kunna motivera varför vissa medborgare inkluderats medan andra exkluderats. Legitimitet är ett ”flytande” ideal, inte en bestämd punkt på en skala. Legitimitet är en process, inte ett slutmål, som ständigt pågår mellan olika deltagare och processer. Legi-timitet kan inte ägas av en enskild individ eller plats. Det finns ingen fixerad linje som innebär att när den överskrids så blir ett beslut eller en regim legitim. Snarare kan ett system eller en process ses som utmärkt på en nivå och svag på en annan. Ett minimum krav för ett legitimt beslutsfattande är att beslutsfattarna kan hållas ansvariga för de beslut de fattar. Detta är ett problem för deliberativa mini-demos eftersom deltagarna valts med slumpens hjälp och inte kan hållas ansvariga för beslutet (Parkinson 2006, 41-43).

Kravet på ansvarsutkrävande är ett dilemma för deliberativ demokrati. Hur skall medborgare som inte deltagit i deliberationen kunna förstå och omfatta förklaringarna till besluten? Det kan finnas stora skillnader mellan de skäl som accepteras av deltagarna i deliberationen och de skäl som kan omfattas av de som inte deltagit i deliberationen. En stor del av medborgarna utanför deliberationen har troligen svårt att förstå och urskilja hur bra de motiveringar som används för att rättfärdiga offentliga beslut är (Gutmann & Thompson 1996, 128-129). även om deltagarna i en deliberation förväntas förklara sina argument och sina beslut inför andra så kan de inte hållas ansvariga eftersom de inte agerar i någon annans namn. De har inte blivit valda av väljarna på samma sätt som politiker och kan därför inte heller avsättas. De är ansvariga endast för sina argument och i t.ex. ett deliberativt mini-demos bör deltagarna i diskussionen grundligt motivera sina argument så att de gemensamt kan förklara och ta ansvar för argumenten. Denna typ av ömsesidig ansvarighet kan bidra till att deltagarna vill lära sig mera om ämnet (Brown 2006, 211).

Representativiteten är många gånger bristande då de som deltar i ett mini-demos inte utgör ett tvär-snitt av befolkningen. Deltagarna har oftast högre utbildningsnivå och högre inkomst än befolkningen överlag (Teorell 2008, 67). Samtidigt finns det en risk att man skapar en falsk bild av verkligheten. Om ett deliberativt mini-demos ses som ett mikrokosmos av samhället borde mini-demos vara en exakt spegelbild av folket och tänka, känna, resonera och agera för dem. Det finns vissa problem med denna typ av representation eftersom det ligger en fara i att man skapar falska illusioner av enighet. T.ex. förväntas kvinnor representera alla kvinnor i samhället, äldre deltagare alla äldre medborgare osv.? (Smith & Wales 2000)

Deliberativa mini-demos roll i det demokratiska beslutsfattandet

Deliberativa forum kan ses som en möjlighet till mer djupgående och inkluderande konsultering av allmänheten än vad folkomröstningar och offentliga möten är. Medborgare som inte har någon tidigare

93

erfarenhet av att delta i dylika sammanhang kan komma att delta eftersom man ofta använder sig av lotten som urvalsmetod. Forskning har visat att medborgarna kan fatta välinformerade och genomtänkta beslut i policyfrågor då de ges den möjligheten (French & Laver 2009, 423).

En svaghet med deliberativa mini-demos är deras svaga koppling till det politiska systemet och deras otydliga roll i det demokratiska beslutsfattandet. även om demokratiteori idag tillskriver delibererande medborgare en central roll är en stor fråga obesvarad nämligen hur medborgardeliberation kan få betydelse i praktiken (Goodin & Dryzek 2006, 220-221).

En genomgång av forskningen visar att deliberativa mini-demos haft varierande inverkan på det de-mokratiska beslutsfattandet. Då arrangörerna på förhand haft ett kontrakt med myndigheten i fråga och en överenskommelse att de skall bemöta mini-demos rapport så har även inverkan naturligt nog varit större (Lindell 2012). Vetenskapliga experiment syftar sällan till att ha någon policy inverkan och har det också sällan. Deliberativa mini-demos har olika syften och delvis som ett resultat därav olika inverkan. Goodin & Dryzek (2006) presenterar en bra överblick över olika typer av inverkan, allt från direkt inverkan på politiken till ökad självkänsla för de som deltar.

Direkt inverkan på politiken: Ett deliberativt mini-demos kan på förhand ha getts befogenhet att vara en del av beslutsprocessen. Detta har varit ovanligt och det mest kända exemplet är medborgarsam-lingen i Brittiska Columbia. Denna medborgarsamling var tillsatt av de regionala myndigheterna och bestod av 160 slumpmässigt valda medborgare som hade till uppgift att ge rekommendationer om hur valsystemet skulle reformeras.

Rekommenderande kraft: Det är vanligt att ett deliberativt mini-demos producerar rekommendationer som förmedlas till det politiska systemet. Arrangören har då oftast ett avtal med myndigheterna om att mini-demos rekommendationer kommer att tas med i beslutsprocessen. Det ges dock sällan några garantier på att man i beslutsprocessen verkligen kommer att ta hänsyn till rekommendationerna. Exempel på dylik inverkan ser vi ofta hos organisationen America Speaks, konsensuskonferenser och medborgarjuryer. även om (i bästa fall) endast några hundra medborgare deltar kan de göra anspråk på att representera en välinformerad allmänhet i frågan.

Information till den allmänna debatten: Denna inverkan har i regel skett genom att media bevakat och rapporterat från deliberativa mini-demos. Ett deliberativt mini-demos kan bidra till att väcka upp-märksamhet kring en fråga. Konsensuskonferenser och deliberativa opinionsundersökningar har ofta haft en tydlig sådan inverkan.

Prövande av politiska förslag och idéer: Liksom företag testar sina idéer på marknaden finns det ett behov hos politiker att ”marknadstesta” sina förslag. Marknadsexperter har många gånger använt sig av fokusgrupper för att marknadstesta olika produkter och mini-demos kan ha samma funktion för det politiska systemet mer generellt. Ett exempel på detta är en deliberativ opinionsundersökning om förnyelsebar energi i Texas.

Legitimering av den förda politiken: Många deliberativa mini-demos saknar den legitimitet som valda representanter har eftersom ett mini-demos inte har auktoritet att föra någon annans talan. Ett stort antal deltagare kan dock ha en legitimerande effekt, ex. America Speaks involverar ofta tusentals medborgare. Risken finns att en skeptisk allmänhet tror att mini-demos verkliga syfte är att ”sälja” en politik snarare än att lyssna till allmänhetens åsikter om den förda politiken.

Ökat självförtroende och främjat förtroende: Deltagarna blir säkrare på sig själva tack vare den kunskap de tillägnar sig och de insikter och färdigheter de får genom att vara med i processen. Det finns även

94

en sociologisk effekt i och med att de grupper som deltar blir mobiliserade och kommer att ha en bättre möjlighet att påverka det politiska systemet även på andra sätt.

Folklig kontroll: Deliberativa mini-demos kan även fungera som en metod för folklig kontroll som tvingar till offentligt ansvar. Alla mini-demos har i någon mån denna inverkan men inverkan är troligen större för ett mini-demos som pågår under längre tid eller återkommer regelbundet.

Förtydligande av oppositionsgruppers och alternativa valmöjligheters budskap: En vanligt förekom-mande kritik mot de konsultativa möjligheter som erbjuds från myndighetshåll är att syftet med dem är att införliva oppositionsgrupperna i processen och därmed ta ifrån dem legitimiteten för fortsatt op-position. Detta är sällan fallet med deliberativa mini-demos eftersom så få slutligen deltar och det stora antalet medborgare inte deltagit och inte riskerar att sugas upp av systemet och processen. Genom den öppenhet som deliberativa mini-demos ofta präglas av blir det svårt att manipulera och styra processen.

Dessa typer av positiv inverkan diskuteras mera sällan än de begränsningar och misslyckanden som deliberativa mini-demos också karakteriseras av. Eftersom ett deliberativt mini-demos kan ses som ett alternativ till den traditionella politiska makten så passerar de ofta obemärkta och får lite uppmärksamhet av media, allmänhet och politiker. Eftersom de ofta också är ad hoc händelser så faller ett deliberativt mini-demos snabbt i glömska. Det finns dock goda skäl i den normativa demokratiteorin att tillskriva medborgarna en mer central roll i den politiska processen, och deliberativa mini-demos är en metod där storleksproblemet (det stora medborgarantalet i dagens nationer) som är ett problem för deltagan-deteorier generellt kan övervinnas och demokratisk praxis förbättras (Goodin & Dryzek 2006, 237-238).

Deliberativa mini-demos roll i den demokratiska processen verkar på det stora hela vara relativt oklar. Ett deliberativt mini-demos riskerar att bli en åsikt utan svar och det saknas ofta incitament för myndigheter och andra aktörer att följa dess utslag (Teorell 2008, 53). Om fördelarna endast är att de som deltar blir mer upplysta, förändrar sina preferenser och i efterhand är tillfredsställda med resultatet så är frågan vilken funktion dylika mini-demos fyller i samhället. På senare tid har forskningen alltmer fokuserat på hur deliberativa mini-demos kunde institutionaliseras och få en tydligare roll i det demokratiska beslutsfattandet.

Huitema et al. (2007) föreslår en medborgarjury som vore en kontinuerlig process med roterande med-lemskap. Här kan tydliga paralleller till antikens Aten skönjas. Den demokratins ledande princip var att varje medborgare skulle ha möjlighet att omväxlande leda och ledas. Demokratisk frihet bestod i att inte bara lyda sig själv utan att lyda någon annan, vars position man kunde inneha i morgon. Det syftade till att främja demokratisk rättvisa eftersom de som gav befallningar tidigare hade varit i den underordna-des ställning. Det fanns även ett incitament att ta hänsyn till de underordnades åsikter, eftersom den person som ena dagen bestämde visste att han eller hon senare skulle vara den som måste lyda andras bestämmelser. Rosseau formulerade detta tvåtusen år senare i generalitetsprincipen: när en medborgare röstade för en viss lag visste han eller hon att den skulle komma att gälla för honom eller henne likaväl som för alla andra och röstade därför för lagar som var rättvisa mot alla (Manin 2002, 39-42).

Ward et al. (2003) är inne på samma linje när de väcker tanken om en öppen medborgarjury som kunde fungera över längre tid och som vore öppen för alla. Den öppna medborgarjuryn skulle också vara närmare förbunden med den övriga politiska processen och fungera som ett interaktivt forum där medlemmarna kan ta del av relevant information och där vittnen kan ge sitt vittnesmål. Detta skulle även öppna upp för globala medborgarjuryer kring t.ex. frågor om hållbar utveckling som inte endast är ett lokalt problem (Ward et al. 2003, 282-299). En slumpmässigt vald medborgarjury kunde ordnas för varje fråga på dagordningen och vara en fortgående process. I och med den nya kommunkartan som håller på att växa fram i Finland och de utmaningar det innebär för den lokala demokratin kunde ett dylikt tillvägagångssätt stärka medborgarnas röst och roll i det demokratiska beslutsfattandet. Medborgardeliberationer kunde även institutionaliseras och

95

ha en roll i beslutsfattandet då kommunernas storlek växer. Olika geografiska områden kunde på så sätt ha en möjlighet att göra sin röst hörd på ett adekvat sätt.

Setälä (2011) diskuterar att ett deliberativt mini-demos kunde tillsättas för en fråga på dagordningen om tillräckligt många medborgare krävde det, så som fallet är med folkomröstningar idag. Detta skulle garantera att medborgarna själva kunde kräva att få delta i beslutsfattandet i specifika frågor där deras röst saknas.

Andersen & Hansen (2007) anser att ett deliberativt mini-demos fungerar bra då det ordnas i anslut-ning till en folkomröstning. Då medborgarna innan en folkomröstning deltar i en deliberation skapas uppmärksamhet kring frågan, medborgarna lär sig mera om de olika alternativen och får bättre kunskap om vad deras beslut innebär. Detta gör att de kan överväga de olika alternativen och vad det innebär för det gemensamma bästa. Istället för att se till sina egna personliga intressen får de en möjlighet att överväga frågan ur mångas synvinklar. Diskussion föregår då beslutsfattande. Här finns en tydlig kopp-ling till Fishkins och Ackermans tankeexperiment om en Deliberations Dag (på engelska ”Deliberation Day”). Deliberationens Dag är tänkt att bli en ny nationell helgdag som skulle hållas två veckor före ett val. Registrerade väljare skulle bjudas in till näraliggande mötesplatser för att i smågrupper och i plenum diskutera de centrala frågorna i valkampanjen. Syftet med dagen är att göra medborgarna bättre förberedda på att rösta. Eftersom medborgarna genom att deliberera blir mer upplysta blir även kandidaterna tvungna att bli mer djupgående i sina resonemang. Dagen skulle kunna få en stor inverkan på valet och valkampanjen (Fishkin & Ackerman 2004).

En intressant aspekt är att forskningen under de senaste åren har börjat fokusera på hur deliberation fungerar i en situation där förhållandena inte är så gynnsamma, dvs. i samhällen där det råder stora motsättningar. Man talar om ”deliberating across divides”, som handlar om deliberation över klyftor, t.ex. över språk- och etnicitetsgränser, över stora åsiktsklyftor och över nationsgränser. Två studier som fokuserat på detta är värda att nämnas. Fishkin et al. (2009) har genomfört en deliberativ opinionsunder-sökning på Nordirland, där protestanter och katoliker diskuterade det lokala utbildningssystemet. Deras undersökning visar att deltagarna fick en mycket mer positiv bild av den andra gruppen, de lärde sig mera om ämnet och båda gruppernas åsikter förändrades åt samma håll. Caluwaerts (2010) analyserar ett deliberativt experiment i Belgien där deliberationen skedde över språkgränserna. Han konstaterar att diskussionen var mer deliberativ, dvs. mer lik Habermas ideala samtalssituation i gruppen där delta-garna kom från båda språkgrupperna. Det visade sig att deltagarna i kontakten med den andra gruppen lyssnade grundligt på de argument som presenterades och ansträngde sig mera i presentationen av de egna argumenten än vad de gjorde i gruppen med likasinnade, där de antog att alla tyckte som dem. även om delade samhällen inte tillhandahåller gynnsamma förhållanden för deliberation, såsom empati och ömsesidigt förtroende mellan grupper i samhället, verkar deliberation fungera.

I många fall har en stor del av befolkningen antingen inte tänkt igenom frågan ordentligt eller har bristfällig information som gör att deras åsikt blir mera ett tyckande än en genomtänkt åsikt baserad på övervägda argument för och emot (Fishkin 1995, 81-89). I komplexa frågor, som t.ex. den om kommunsammanslag-ningar är det svårt för gemene man att få adekvat information. Samtidigt visar forskning att medborgarna har förutsättningar för att deliberera och fatta beslut även om komplicerade frågor (Andersen & Hansen 2007; Fishkin 2009). Om man i en fråga som kommunsammanslagningar vill höra medborgarnas åsikt bör det ske efter att medborgarna (i ett deliberativt mini-demos) haft möjlighet att överväga olika argument och diskuterat med varandra varefter de kan fatta ett genomtänkt beslut. Man kunde även ta exempel från Brittiska Columbia i Kanada där slumpmässigt valda medborgare delibererade om huruvida valsystemet skulle förändras. Myndigheterna gav medborgarsamlingen tid, resurser och möjlighet för deltagarna att lära sig mer om ämnet och diskutera med varandra och övriga medborgare. Medborgarsamlingen gavs även ansvar att fatta beslut i frågan och resultatet prövades sedan i en folkomröstning. Skulle vi vara beredda att respektera det beslut som fattades av ett deliberativt mini-demos i frågan om en kommunsammanslagning?

96

Det förutsätter naturligtvis att även medborgare utanför deliberationen fått vara delaktiga i processen, att processen är transparent och att det finns en stor dos offentlighet som gör att beslutet kan granskas även av de som inte deltog i deliberationen.

I nya stora kommuner kunde medborgarjuryer inrättas på lokal och regional nivå. Dessa medborgarjuryer kunde sedan föra ett visst geografiskt områdes talan eller fatta beslut i vissa specifika politiska frågor. Dessa medborgarjuryer kunde stärka den lokala demokratin i stora kommuner och bidra med kunskap om lokala förhållanden i beslutsfattandet.

Framtidens utmaning är inte endast hur vi skall bredda demokratin och öka deltagandet utan även hur vi kan fördjupa demokratin och skapa medborgare med kunskap om politiska frågor och mer genom-tänkta åsikter. Deliberativa mini-demos är en metod där medborgare som inte tidigare engagerat sig kan inkluderas och där medborgarna kan fatta gemensamma beslut baserade på information, eftertanke och åsiktsutbyte. Deliberativa mini-demos roll i den demokratiska processen behöver dock förtydligas för att de skall kunna ha en verklig inverkan på beslutsfattandet.

KäLLOR

Ackerman, Bruce & Fishkin, James S 2002. Deliberation Day. The Journal of Political Philosophy 10, 129-152.

Andersen, Vibeke & Hansen, Kasper M. 2007. How deliberation makes better citizens: The Danish Delib-erative Poll on the euro. European Journal of Political Research 46, 531-556.

Brown, Mark B. 2006. Survey Article: Citizen Panels and the Concept of Representation. The Journal of Political Philosophy, 14, 203-225.

Caluwaerts, Didier 2010. Deliberating across Linguistic Divides: The case of Belgium. Paper prepared for the 2010 ECPR Joint Sessions in Sankt Gallen.

Carson, Lyn & Hendriks, Carolyn & Palmer, Jane & White, Stuart & Blackadder, Jesse 2003. Consult your community. A handbook, A guide to using citizens´ juries. Prepared for PlanningNSW, Sydney, Australia.

Chambers, Simone 2003. Deliberative Democracy Theory. Annual Review of Political Science 6, 307-326.

Citizens Jury Handbook 2004. The Jefferson Center.

Dahl, Robert 1989. Democracy and Its Critics. Yale University Press, New Haven & London.

Dryzek, John S. 2000. Deliberative Democracy and Beyond: Liberals, Critics, Contestations. Oxford Uni-versity Press, Oxford.

Fishkin, James S. 1995. The Voice of the People. Yale University Press, New Haven and London.

Fishkin, James S. 2009. When the People Speak. Deliberative Democracy& Public Consultation. Oxford University Press, Oxford.

97

Fishkin, James S. & Luskin, Robert C. & O´Flynn, Ian & Russell, Dalton 2009. Deliberating across Deep Divides. (Research paper).

French, Damien & Laver, Michael 2009. Participation, Bias, Durable Opinion Shifts and Sabotage through Withdrawal in Citizens´ Juries. Political Studies 57, 422-450.

Gastil, John 2008. Political Communication and Deliberation. Sage Publications, USA.

Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen 2003. Demokratins ideal möter verkligheten. I verket: Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red.): Demokratins mekanismer. Liber, Malmö.

Goodin, Robert & Dryzek, John 2006. Deliberative Impacts: The Macro-Political Uptake of Mini-Publics. Politics & Society 34, 219-244.

Goodin, Robert E. & Niemeyer, Simon 2003. When Does Deliberation Begin? Internal Reflection versus Public Discussion in Deliberative Democracy. Political Studies 51, 627-649.

Grönlund, Kimmo & Setälä, Maija & Herne Kaisa 2010. Deliberation and Civic Virtue: lessons from a Citizen Deliberation Experiment. European Political Science Review 2, 95-117.

Gutmann, Amy & Thompson, Dennis 1996. Democracy and Disagreement. Library of Congress Cataloging-in-Publication Data, USA.

Hermansson, Jörgen & Karlsson Christer & Montgomery, Henry 2008. Om samtalets politiska betydelse I verket: Hermansson, Jörgen & Karlsson Christer & Montgomery, Henry (red.): Samtalets mekanismer. Liber, Malmö, 9-28.

Herne, Kaisa & Setälä, Maija 2005. Deliberatiivisen demokratian ihanteet ja kokeilut. Politiikka 47, 175-208.

Huitema, Dave & Kerkhof, Marleen van de & Pesch, Udo 2007. The nature of the beast: are citizens´ juries deliberative or pluralist?. Policy Sci 40, 287-311.

Karpowitz, Christopher F. & Raphael, Chad & Hammond IV, Allen S. 2009. Deliberative Democracy and Inequality: Two Cheers for Enclave Deliberation among the Disempowered. Politics & Society 37, 576-615.

Lindell, Marina 2012. Från deliberativa ideal till demokratisk verklighet – en metastudie av den empiriska forskningen om deliberativa mini-demos. Licentiatavhandling Åbo Akademi.

Manin, Bernard 2002. Den representativa demokratins principer. Översättning Per Nyqvist. SNS Förlag, Stockholm.

Papadopoulos, Yannis & Warin, Philippe 2007. Major findings and paths for research: A concluding note. European Journal of Political Research 46, 591-605.

Papadopoulos, Yannis & Warin, Philippe 2007b. Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic effective?. European Journal of Political Research 46, 445-472.

Parkinson, John 2006. Deliberating in the Real World. Problems of Legitimacy in Deliberative Democracy. Oxford University Press, Oxford.

98

Premfors, Rune & Roth, Klas 2004. En demokratisyn och ett forskningsfält. I verket: Premfors, Rune & Roth, Klas (red.): Deliberativ demokrati. Studentlitteratur, Lund, 7-22.

Reinikainen, Jouni & Reitberger, Magnus 2004. Kritiken av deliberativ demokrati. I verket: Premfors, Rune & Roth, Klas (red.): Deliberativ demokrati. Studentlitteratur, Lund, 277-316.

Rosenberg, Shawn W. 2007. Rethinking Democratic Deliberation: The Limits and Potential of Citizen Participation. Polity 39, 335-360.Sanders, Lynn M. 1997. Against Deliberation. Political Theory 25.

Setälä, Maija & Grönlund, Kimmo & Herne, Kaisa 2010. Citizen Deliberation on Nuclear Power: A Com-parison of Two Decision-Making Methods. Political Studies, 1-27.

Setälä, Maija 2011. The role of deliberative mini-publics in representative democracy: lessons from the experience of referendums. Representation 47 (2), 201-213

Smith, Graham & Wales, Corinne 2000. Citizens´ Juries and Deliberative Democracy. Political Studies 48, 51-63.

Teorell, Jan 2008. Samtalsdemokrati med förhinder. I verket: Hermansson, Jörgen & Karlsson, Christer & Montgomery, Henry (red): Samtalets mekanismer. Liber, Malmö, 51-76.

Thompson, Dennis 2008. Who should govern who governs? The role of citizens in reforming the electoral system. I verket: Warren, Mark & Pearse, Hillary ´(red.): Designing Deliberative Democracy. The British Columbia Citizens´ Assembly. Cambridge University Press, Cambridge.

Ward, Hugh & Norval, Aletta & Landman, Todd & Pretty, Jules 2003. Open Citizens´ Juries and the Politics of Sustainability. Political Studies 51, 282-299.

Warren, Mark E. & Pearse, Hillary 2008. Introduction: democratic renewal and deliberative democracy. I verket: Warren, Mark E. & Pearse, Hillary (red.): Designing Deliberative Democracy. The British Columbia Citizens´ Assembly. Cambridge University Press, New York.

Young, Iris M. 1996. Inclusion and Democracy. Oxford University Press, New York.

99

Tiivistelmä

Kirjoituksessaan Marina Lindell käsittelee miten deliberatiiviset prosessit voisivat tukea ja kehittää demokratiaa. Deliberatiivisen demokratiakäsityksen mukaan kansalaisten asiallinen, tietopohjainen ja tasa-arvoinen keskustelu ja kannanotto ovat avainasemassa. Deliberatiiviset menetelmät ovat esim. kansalaistuomaristo, deliberatiivinen mielipidetutkimus, kansalaiskokous ja konsensuskonferenssi. Osallistujat valitaan useimmiten satunnaispoiminnalla.

Menetelmiä on kokeiltu ja tutkittu ympäri maailmaa ja havaittu positiivisia vaikutuksia: yleishyödylliset ideat ovat korvanneet itsekkäät, ihmiset ovat aktivoituneet, tietoisuus sekä luottamus politiikkaan ovat lisääntyneet. Menetelmät ovat käyttökelpoisia myös pahoissa ristiriitatilanteissa, koska ne edesauttavat erilaisten näkökulmien ymmärtämistä. Myös kritiikkiä on esitetty: osallistujat eivät ole vastuussa kenel-lekään, hyvin koulutetut vaikuttavat liikaa, menetelmät perustuvat virheellisesti ajatukseen, että keskus-telemalla päästään yhteisymmärrykseen, kun yhteiskunnassa on kuitenkin oikeita vastakkaisasetteluja.

Deliberatiivisten menetelmien heikkous on myös se, että deliberatiiviset foorumit harvoin kytkeytyvät päätöksentekoon. Niillä on kuitenkin arvovaltaa ja ne pääsevät usein julkisuuteen. Arvo löytyy myös siitä, että niiden kautta voidaan kokeilla uusia ideoita, vaatia poliitikoilta vastuuta ja nostaa pienryh-mien vaihtoehtoisia esityksiä keskusteluun. Paikallisesti menetelmiä voitaisiin käyttää kuntaliitoksissa ja ne voisivat tarjota eri kunnanosille mahdollisuuden nostaa omia kysymyksiä poliittiseen agendaan. Deliberatiiviset menetelmät voivat syventää demokratiaa, mutta tämän edellytyksenä on, että niille annetaan selvä rooli päätöksenteossa.

100

Kirjoittajat

Hannu Katajamäki, aluetieteen professori, filosofisen tiedekunnan dekaani, Vaasan yliopisto

Eero Uusitalo, professori, Suomen Kylätoiminta ry:n puheenjohtaja

Peter Backa, specialsakkunnig, Landsbygdspolitiska samarbetsgruppen YTR, Svenska temagruppen

Ilkka Pyy, yliopistonlehtori, maantiede, Itä-Suomen yliopisto, Joensuun kampus

Pertti Rannikko, ympäristöpolitiikan professori, Itä-Suomen yliopisto, Joensuun kampus

Juha Kuisma, kylien liiketoiminta-asiamies, Suomen Kylätoiminta ry

Kjell Andersson, professor, landsbygdsforskning, Åbo Akademi, Vasa

Mari Kattilakoski, tutkija (äitiyslomalla)

Liisa Heinämäki, tutkimuspäällikkö, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos THL, Jyväskylä

Marina Lindell, doktorand, Institutet för samhällsforskning, Åbo Akademi, Vasa

101

Viimeisimmät julkaisut

6/2011 Maaseudun harvuus ja väljyys

7/2011 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän vuosikertomus 2010

8/2011 Voimalla seitsemän POMOn

9/2011 Maaseudun hyvinvointipalvelujen kehittäminen kansalaisosallistumisen ja yhteisöllisyyden pohjalta

1/2012 Yhteisöllisyydellä hyvinvointia ja palveluja maaseudulle

2/2012 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän arviointi

3/2012 Maaseutu – kolmen ulottuvuuden alue?

4/2012 Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän vuosikertomus 2011

5/2012 Maatalous- ja maaseutumiljöö kaupunkiseudun yhdyskuntasuunnittelun haasteena Seinäjoella

1/2013 Toimintaa ja tuloksia maaseudun paikallisyhteisöissä. Paikalliset toimintaryhmät Suomessa 1996−2012.

2013ISSN 1238-6464ISBN 978-952-227-759-6 (painettu) ISBN 978-952-227-760-2 (verkkojulkaisu)

2M a a s e u t u p o l i t i i k a n y h t e i s t y ö r y h m ä n j u l k a i s u j a

www.maaseutupolitiikka.fi

Maaseutupolitiikan yhteistyöryhm

än julkaisujaU

uden lähidemokratian aika –

Närdem

okrati för en ny tid2013

2

Uuden lähidemokratian aika – Närdemokrati för en ny tid on kaksikielinen artikkelikokoelma, jossa tarkastellaan käynnissä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen mukanaan tuomaa suurta demokraattista muutosta.

Kuntauudistus vähentää merkittävästi kunnallisten luottamushenkilöiden määrää. Edustukselli-sen demokratian ohentuessa lähidemokratian merkitys korostuu. Edustuksellisen demokratian harvenemisen vaikutukset koskettavat erityisesti maaseutualueita.

Artikkeleissaan kirjoittajat avaavat keskustelua lähidemokratian kehittämistarpeista ja esittävät konkreettisia vaihtoehtoisia toimintamalleja lähidemokratian uudelleen järjestämiseksi erityi-sesti maaseutualueilla. Kirjassa teemaa lähestytään muun muassa eliitin ja massojen välisten valtasuhteiden, muuttuvan paikallisuuden sekä kunta- ja palvelurakennereformien näkökulmas-ta. Lähidemokratian turvaamiseksi ja järjestämiseksi esitetään vaihtoehtoisia toimintamalleja: toimivaltaista kunnanosademokratiaa, kunnallishallinnon ja kansalaistoiminnan välisten suh-teiden uudelleen järjestämistä, lähivaikuttamisen kehittämistä osana arjen elämänpolitiikkaa, tekemisen demokratiaa ja deliberatiivista demokratiaa.

Artikkelikokoelma koostuu kahdeksasta suomen- tai ruotsinkielisestä artikkelista. Kirjan jokaista artikkelia seuraa käännöskielinen tiivistelmä.

Uuden lähidemokratian aika – Närdemokrati för en ny tid är en samling artiklar på två språk som handlar om den pågående kommun- och strukturreformen och den stora förändring i fråga om demokrati som den för med sig.

I och med kommunreformen minskar antalet kommunala förtroendevalda markant. När den representativa demokratin uttunnas ökar betydelsen av närdemokrati. Följderna av att den re-presentativa demokratin tunnas ut drabbar särskilt landsbygdsområdena.

I artiklarna öppnar författarna debatten kring behovet att utveckla närdemokratin och presen-terar konkreta alternativa handlingsmodeller för omorganisering av närdemokratin, särskilt på landsbygden. I boken närmar man sig ämnet bl.a. genom maktförhållandena mellan eliten och massorna, den föränderliga lokala dimensionen samt ur kommun- och strukturreformens syn-vinkel. För att närdemokratin ska kunna tryggas och organiseras föreslås följande alternativa handlingsmodeller: kommundelsdemokrati med makt, omstrukturering av förhållandet mellan kommunalförvaltning och medborgaraktiviteter, utveckling av inflytandet på gräsrotsnivå som en del av vardagens livspolitik, aktivitetsdemokrati och deliberativ demokrati.

Artikelsamlingen består av sammanlagt åtta artiklar. Artiklarna är skrivna på antingen finska eller svenska. Varje artikel följs av ett referat på det andra språket.

Uuden lähidemokratian aikaNärdemokrati för en ny tid

Mari Kattilakoski, Peter Backa (toim.)