HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

INSTRUMEN PEMERINTAH

SEPTIAN DWI PRASETIO

D1A 011 322

FAKULTAS HUKUMUNIVERSITAS MATARAM

2012

PENDAHULUAN

Jika berbicara tentang Instrumem Pemerintahan tidak lepas

dari alat dan sarana yang digunakan oleh pemerintah atau

administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya, intrumen

yuridis yang dipergunakan untuk mengatur indan menjalankan

urusan pemerintahan dan kemasyarakatan seperti perundang-

undangan, keputusan-keputusan, peraturan kebijakan,

perizinan, instrument hukum keperdataan dsb.  Instrument

Hukum ini akan menjadi dasar yang digunakan pemerintah dalam

menjakalankan tugas dan kewenangannya.

Indonesia tidak menganut sistem kekuasaan yang

distribution of power atau pembagian kekuasaan, dengan

sentral berada pada pemerintah Indonesia, dimana  sebagian

kekuasaan yudikatif dan kekuasaan legislatif oleh eksekutif.

Kekuasaan yang dimiliki eksekutif dalam bidang yudikatif oleh

presiden, namun harus dengan persetujuan DPR. Sedangkan

kekuasaan eksekutif dalam bidang legislatif meliputi

menetapkan Perpu dan Peraturan Pemerintah.

Menurut indroharto suasana hukum tata usaha Negara

menghadapi tingkatan-tingkatan tetapi dalam kombinasi yang

satu  dengan yang lain saling berkaitan.

1. Keseluruhan hukum tata usaha Negara dalam

masyrakat itu memiliki struktur tingkat dari yang

sangat umum samapi pada norma yang paling

individual dan konkret yang terkandung dalm

penetapan (beschikking) Kualifikasi sifat keumuman

(aglemeenheid) dan kekkonkretan (concreetheid)

norma hokum adminstrasi diperhatikan mengenai

objek yand dikenai norma hokum (adressa)  dan

bentuk normanya.

2. Pembentukan norma hokum tata Negara dalam

masyarakat itu iydak hanya dilakukan oleh pembuat

undang-undang dan badan peradilan tetapi juga

aparat pemerintah

Macam macam sifat norma  Hukum menurut H.D van Wijk/Willem

konijinenbelt

-Norma umum-abstrak (algemeen-abstrack) mis: perundang-undang

-Norma individual-konkret (Individueel-concreet)mis: keputusan

tata usaha Negara

-Norma umum-konkret (algemeen-concreet)mis: Peraturan

lalulintas dan rambu

-Norma individual-abstrak (Individueel-abstrack) mis: izin

gangguan

Kekuasaan eksekutif, yudikatif, dan legislatif adalah hak

diberikan kekuasaan dari peraturan tertinggi yaitu UUD 1945,

untuk menyeragamkan pembagian kekuasaan pemerintahan dan

memberikan wewenang tertentu kepada yang menjalankan tugas

pemerintahan. Pemberian wewenang tersebut tidak diikuti

dengan batasan-batasan terhadap penggunaannya merupakan suatu

kesulitan yang harus ditangani.

Salah satu organ Negara diberikan tugas untuk mengurus

kehidupan masyarakat adalah pemerintah. Hal inilah yang

mendorong mereka diberikan kewenangan untuk melakukan

perbuatan administrasi negara Tata Usaha Negara melalui

instrumen hukum yang ada.

Perbuatan administrasi Negara (TUN) ada 3 antara lain:

a. Mengeluarkan peraturan perundang-undangan (regeling);

b. Mengeluarkan keputusan (beschikking);

c. Melakukan perbuatan material (materielle daad).

Tiga macam perbuatan di atas masing-masing dapat dilakukan

pengujian atau penilaian apakah perbuatan tersebut

bertentangan atau tidak dengan peraturan perundang-undangan.

Tidak banyak pasal dalam UUD 1945 yang telah diatur lebih

lanjut dengan peraturan perundang-undangan di bawahnya dan

pasal-pasal yang mengatur mengenai wewenang organ

pemerintahan. Dalam sejarahnya kekuasaan-kekuasaan lembaga

eksekutif, ydikatif dan legislatif telah banyak menimbulkan

berbagai masalah yang sampai saat itu masih diwarnai pendapat

pro-kontra seputar penggunaannya.

Besarnya kekuasaan tersebut tidak diikuti dengan mekanisme

dan pertanggungjawaban yang jelas, fenomena ketidakpercayaan

masyarakat terhadap pemerintah demikian besar menimbulkan

sensitivitas dalam masyarakat terhadap tindakan-tindakan yang

dilakukan oleh pemerintah, khususnya berkaitan erat tumbuhnya

kesadaran masyarakat dengan sangat cepat dengan dipicu oleh

reformasi yang terus berjalan sampai saat ini.

Diskusi dan kajian tentang negara di Indonesia pada

umumnya didominasi oleh pendapat kuat yang beranggapan bahwa

negara merupakan sebuah lembaga netral, tidak berpihak,

berdiri di atas semua golongan masyarakat, dan mengabdi pada

kepentingan umum.

Kekuasaan negara butuh pengontrolan sebagai akibat dari

terpusatnya kekuasaan itu pada satu orang dan segala

implikasi negatifnya, tampaknya mengharuskan bangsa ini untuk

mengkaji konsep kekuasaan  yang sangat besar untuk menjawab

kenyataan-kenyataan yang terjadi di negara ini. Seluruh hal

tersebut, ditambah dengan adanya tuntutan demokratisasi di

segala bidang yang sudah tidak mungkin ditahan lagi.

PEMBAHASAN

A. Pengertian Instrumen Pemerintahan

Instrument pemerintahan yang dimaksud adalah yang

dimaksudkan dalam hal ini adalah alat-alat atau sarana-sarana

yang digunakan oleh pemerintahan dalam melaksanakan tugas-

tugasnya. Dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahan,

pemerintahan atau administrasi Negara melakukan berbagai

tindakan hukum dengan menggunakan sarana atau instrument

seperti alat tulis menulis, ssarana transportasi dan

komunikasi, gedung-gedung perkantoran dan lain-lain yang

masuk dalam publick domain atau milik public. Pemerintah juga

menggunakan berbagai instrument yuridis dalam menjalankan

kegiatan mengatur dan menjalankan urusan pemerintahan dan

kemasyarakatan, seperti perarturan perundang-undangan,

keputusan-keputusan, peraturan-kebijaksanaan, perizinan,

instrument hukum keperdataan, dan sebagainya. Sebelum

menguraikan macam-macam instrument hukum yang digunakan oleh

pemerintah dalam menjalankan tindakan pemerintahan, terlebih

dahulu perlu disampaikan mengenai struktur norma dalam hukum

administrasi Negara, yang dapat dijadikan sebagai alat bantu

dalam memahami instrument hukum pemerintahan. Norma hukum

yang terdapat dalam hukum perdata atau pidana dapat ditemukan

dengan mudah dalam pasal tertentu, misalnya ketentuan tentang

apa itu pembunuhan atau perjanjian. Sementara itu, untuk

menemukan norma dalam hukum administrasi harus dicari dalam

semua peraturan perundangan-perundangan terkait sejak tingkat

yang paling tinggi dan bersifat umum-abstrak sampai yang

paling rendah yang bersifat individual-konkret. Menurut

Indroharto, dalam suasana hukum tata usaha Negara itu kita

menghadapi berlapis-lapisnya norma-norma hukum yang harus

diterapkan tidak begitu saja kita temukan dalam undang-

undang, tetapi dalam kombinasi peraturan-peraturan dan

keputusan-keputusan tata usaha Negara yang satu dan lainnya

saling berkaitan. Untuk mengatahui kualifikasi sifat keumuman

(algemeenheid) dan kekontretan (concreted) norma hukum

adminstrasi, perlu diperhatikan mengenai objek yang dikenai

norma hukum (adressaat) dan bentuk normanya. Dengan kata lain,

kepada siapa norma hukum itu ditujukan, apakah untuk umum,

atau untuk orang tertentu.1

H. D van Wijk/Willem Konijnenbelt mengatakan bahwa hukum

material mengatur perbuatan manusia. Peraturan, norma didalam

hukum administrasi negara memiliki struktur yang berbeda

dibandingkan dengan struktur norma hukum perdata dan pidana.2

Menurut Indroharto, dalam suasana hukum tata negara itu

kita menghadapi bertingkat – tingkatnya norma – norma hukum

yang harus kita perhatikan. Lebih lanjut Indroharto

menyebutkan bahwa keseluruhan hukum tata usaha negara dalam

masyarakat itu memiliki struktur bertingkat dari yang sangat

umum dan yang sampai pada norma yang paling individual dan

konkret. Kemudian pembentukan norma – norma hukum tata usaha

negara dalam masyarakat itu tidak hanya dilakukan oleh

pembuat undang – undang dan badan – badan peradilan saja

melainkan juga oleh aparat pemerintah yang menjabat sebagai

tata usaha negara.3

Macam – macam sifat norma hukum :

1 Ridwan HR., hlm 129-1302 H. D van Wijk/Willem Konijnenbelt, op.cit., hlm 1493 Indroharto, op.cit., hlm 139-140

1. Norma umum abstrak misalnya undang – undang

2. Norma individual konkret misalnya keputusan tata usaha

negara.

3. Norma umum konkret misalnya rambu – rambu lalu lintas.

4. Norma individual abstrak misalnya izin gangguan4

B. Peraturan Perundang-undangan

Peraturan merupakan hukum yang in abstracto atau general norm

yang sifatnya mengikat umum (berlaku umum) dan tugasnya

adalah mengatur hal-hal yang bersifat umum (general). Secara

teoritis, istilah “perundang-undangan” (legislation, wetgeving atau

gesetzgebung) mempunyai dua pengertian sebagai berikut :

1. Perundangan-undangan merupakan proses

pembentukan/proses membentuk peraturan Negara, baik

ditingkat pusat maupun ditingkat pusat maupun

daerah.

2. Perundang-undangan adalah segala peraturan Negara,

yang merupakan hasil pembentukan peraturan-

peraturan, baik ditingkaat pusat maupun daerah.

4 Philipus M Hadjon et. al., cp. cit., hlm 125

Peraturan perundang-undangan memiliki ciri-ciri sebagai

berikut :

1. Peraturan perundang-undangan bersifat umum dan

komprehensif, yang dengan demikian merupakan

kebalikan dari sifat-sifat yang khusus dan terbatas.

2. Peraturan perundangan-undangan bersifat universal,

ia diciptakan untuk menghadapi peristiwa-peristiwa

yang akan datang yang belum jelas dan kongkretnya.

Oleh karena itu, ia tidak dapat dirumuskan untuk

mengatasi peristiwa-peristiwa tertentu saja.

3. Ia memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan

memperbaiki dirinya sendiri. Pencantuman klausul

yang memuat kemungkinan dilakukannya peninjauan

kembali.

Berdasarkan kualifikasi norma hukum di atas, peraturan

perundang-undangan itu bersifat umum-abstrak :

1. Waktu (tidak hanya berlaku pada saat tertentu)

2. Tempat (tidak hanya berlaku pada tempat tertentu)

3. Orang (tidak hanya berlaku pada orang tertentu)

4. Fakta hukum (tidak hanya ditujukan pada fakta hukum

terntentu, tetapi untuk berbagai fakta hukum yang dapat

berulang-berulang, dengan kata lain untuk perbuatan

yang berulang-ulang)

Dalam Negara kesejahteraan, tugas pemerintah tidak hanya

terbatas untuk melaksanakan untuk melaksanakan undang-undang

yang telah dibuat oleh lembaga legislative. Dalam perspektif

welfare state, pemerintah dibebani kewajiban untuk

menyelenggarakan kepentingan umum (bestuurszrorg) atau

mengupayakan kesejahteraan social, yang dalam

menyelenggarakan kewajiban itu pemerintah diberi kewenangan

untuk campur tangan (staatsbemoeienis) dalam kehidupan masyarakat,

dalam baytas-batas yang diperkenankan oleh hukum. Bersamaan

dengan kewenangan unutk campur tangan tersebut, pemerintah

juga diberi kewenangan unutk membuat dan menggunakan

peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, pemerintah

memiliki kewenangan dalam bidang legislative.

Dalam praktik, diakui bahwa organ legislative tidak

memiliki instrument pelaksana, waktu, dan sumber daya yang

memadai untuk merumusakn secara detail berbagai hal yang

berkenaan dengan undang-undang sehingga diserahkan pada organ

eksekutif. Meskipun sebagian besar peraturan perundangan itu

dibentuk oleh organ eksekutif, bukan berarti eksistensi

sehingga legislative dalam suatu Negara hokum itu menjadi

tidak perlu. Oleh karena itu, cukup bijaksana jika dikatakan;

“….perhaps be more realistic to say that the government makes the laws subject to

prior parliementery consent” hal itu karena kewenangan legislasi

bagi pemerintah atau organ eksekutif itu pada dasarnya dari

undang-undang –sesuai dengan asas legislasi dalam Negara

hukum- yang berasal dari persetujuan parlemen.

Bagir Manan menyebutkan ketidakmungkinan meniadakan

kewenangan eksekutif (pemerintah) untuk ikut menbentuk

peraturan perundang-undangan, yakni sebagai berikut:

1. Paham pembagian kekuasaan yang lebih menekankan

pada pembagian fungsi daripada pemisahan organ

terdapat dalam ajaran pemisahan kekuasaan. Dengan

demikkian, fungsi terpisah dari fungsi

penyelenggaraan pemerintahan. Fungsi pembentukan

pembentukan peraturan perundangan-undangan dapat

juga dapat dilekatakan pada administrasi Negara,

baik sebagai kekuasaan mandiri atau kekuasan yang

dijalankan secara bersama-sama dengan badan

legislative.

2. Paham yang memberikan kekuasaan pada Negara atau

pemerintah untuk mencampuri peri kehidupan

masyarakat baik secara Negara kekuasaan atau Negara

kesejahteraan . dalam paham negara kekuasaan, ikut

campurnya Negara atau pemerintah dilakukan dalam

rangka membatasi dan mengendalikan rakyat. Sebagai

salah satu penunjang formal pelaksanaan kekuasaan

semacam itu, maka diciptakan berbagai instrument

hukum yang akan memberikan dasar bagi Negara atau

pemerintah untuk bertindak. Sebagai yang 5tidak

mungkin semata-mata diserahkan pada legislative

5 Prof. Dr. H. Murtir Jeddawi, Hukum Administrasi Negara.,

untuk menyelenggarakan kesejahteraan

umum,administrasi Negara memerlukan wewenang untuk

mengatur tanpa mengabaikan asas-asas Negara be

pembuat berrdasarkan hukum dan asas-asas umum

pemerintah yang layak. Dalam keadaan demikian,

makin tumbuh kekuasaan administrasi Negara di

bidang pembentukan peraturan perundang-undangan.

3. Untuk menunjang perubahan masyarakat yang berjalan

makin cepat dan kompleks diperlukan percepatan

pembentukan hukum. Hal ini mendorong administrasi

Negara untuk berperan lebih besar dalam pembentukan

peraturan perundang-undangan.

4. Berkembangnya berbagai jenis peraturan perundang-

undangan, mulai dari UUD sampai pada peraturan

perundang-undangan daerah. Badan legislative tidak

membentuk segala jenis peraturan perundang-undangan

melainkan terbatas pada terbatas pada undang-undang

dan UUD.

Dalam kepustakaan hukum administrasi, terdapat istilah

langkah mundur pembuat undang-undang (terugtred van de wetgever).

Sikap mundur ini diambil dalam upaya mengaplikasikan norma

hukum administrasi yang bersifat umum-abstrak terhadap

peristiwa konkret dan individual.

Menurut Indroharto, manfaat dari sikap mundur pembuat

undang-undang seperti ini adalah bahwa penentuan dan

penetapan norma-norma hukum oleh badan atau jabatan TUN akan

dapat dilakukan diferensiasi menurut keadaan khusus dalam

masyarakat.

Kewenangan legislasi bagi pemerintah atau administrasi

Negara itu ada yang bersifat mandiri dan ada yang bersifat

tidak mandiri (kolegial). Kewenangan legislasi yang tidak

mandiri, dalam arti kuat bersama-sama pihak lain, berwujud

undang-undang atau peraturan daerah. Secara formal, semua

produk hukum yang dibuat secara kolegial oleh pemerintah

bersama-sama dengan DPR/DPRD disebut undang-undang atau

peraturan daerah. Undang-undang dan peraturan daerah yang

dibuat bersama-sama oleh pemerintah/pemerintah daerah dengan

DPR/DPRD ini dikenal dengan istilah undang-undang dalam arti

formal (wet in formele zin).

Kewenangan legislasi bagi pemerintahan atau administrasi

Negara yang bersifat mandiri, dalam arti hanya dibentuk oleh

pemerintah tanpa keterlibatan DPR, berwujud keputusan-

keputusan (besluiten van algemeen strekking), yang merupakan

atau tergolong sebagai peraturan perundang-undangan (algemeen

veerbinde voorschften).6

C. Ketetapan Tata Usaha Negara

1. Pengertian Ketetapan Tata Usaha Negara

6 Ridwan HR., hlm 133-144

Ketetapan tata usaha Negara pertama kali diperkenalkan

oleh seorang sarjana Jerman,Otto Meyer, dengan istilah

verwaltungsact, yanmg diperkenalkan di Belanda oleh van

Vollenhoven dan C.W.van der poot dengan nama beschikking van

Vollenhoven dan C.W.van der poot.

Di Indonesia istilah beschiking diperkenalkan pertama kali

oleh WF. Prins. Ada yang menerjemahkan istilah beschikking

ini dengan “ketetapan”, seperti E. Utrecht, Bagir Manan,

Sjahran Basah, Indroharto, dan lain-lain, dan dengan

“keputusan” seperti WF. Prins, Philipus M. Hadjon, SF.

Marbun, dan lain-lain. Djenal Hoesen dan Muchsan mengatakan

bahwa penggunaan istilah keputusan barang kali akan lebih

tepat untuk menghindari kesimpangsiuran pengertian dengan

istilah ketetapan. Menurutnya, di Indonesia istilah ketetapan

sudah memiliki pengertian teknis yuridis, yaitu sebagai

ketetapan MPR yang berlaku ke luar dan ke dalam.

a) Beschikking adalah keputusan tertulis dari administrasi

Negara yang mempunyai akibat hukum.

b) Beschikking adalah perbuatan hukum public bersegi satu

(yang dilakukan oleh alat-alat pemerintahan berdasarkan

suatu kekuasaan istimewa)

c) Beschikking adalah suatu tindakan hukum yang bersifat

sepihak dalam bidang pemerintahan yang dilakukan oleh

suatu badan pemerintah berdasarkan wewenang yang luar

biasa.

2. Unsur - Unsur Ketetapan

Ada beberapa unsure yang terdapat dalam beschikking,

yaitu:

a) Pernyataan kehendak sepihak (enjizdige schriftelijke

wilsverklaring)

b) Di keluarkan oleh organ pemerintahan (bestuursorgaan)

c) Didasarkan pada kewenangan hukm yang bersifat public

(publiekbevoegheid)

d) Ditujukan untuk hal khusus atau peristiwa konkret dan

individual

e) Dengan maksud untuk menimbulkan akibat hokum dalam

bidang administrasi.

Pengertian ketetapan berdasarkan pasal 2 UU Administrasi

Belanda (AwB) dan menurut pasal 1 angka 3 UU No. 5 tahun 1986

tentang PTUN yaitu sebagai berikut.

Pernyataan kehendak tertulis secara sepihak dari organ

pemerintahan pusat, yang diberikan berdasarkan kewajiban atau

kewenangan dari hokum tata Negara atau hokum admistrasi, yang

dimaksudkan untuk penentuan, penghapusan, atau pengakhiran

hubungan hokum baru, perubahan, penghapusan atau penciptaan.

Berdasarkan definisi ini tampak ada enam unsure keputusan,

yaitu sebagai berikut:

a) Suatu pernyataan kehendak tertulis

b) Diberikan berdasrkan kewajiban atau kewenangan dari

hokum tata Negara atau hokum administrasi.

c) Bersifat sepihak

d) Dengan mengecualikan keputusan yang bersifat umum

e) Yang dimaksudkan untuk penentuan, penghapusan, atau

menciptakan hubungan hokum yang sudah ada, atau

menciptakan hokum baru, yang memuat penolakan sehingga

terjadi penetapan, perubahan, penghapusan, atau

penciptaan

f) Berasal dari organ pemerintahan

KTUN memiliki unsur-unsur antara lain:

a. Pernyataan Kehendak Sepihak Secara Tertulis

Hubungan hukum publik berbeda halnya dengan hubungan hukum

dalam bidang perdata yang selalu bersifat dua pihak

(tweejizdige) atau lebih karena dalam hukumperdata di samping

ada kesamaan kedudukan juga ada asas otonomi yang berupa

kebebasan pihak yang bersangkutan untuk mengadakan hubungan

hokum atau tidak serta menentukan apa isi hubungan hokum itu.

Sebagai wujud dari pernyataan kehendak sepihak, pembuatan dan

penerbitan ketetapan hanya berasal dari pihak pemerintah,

tidak tergantung kepada pihak lain.

Menurut Soehardjo, keputusan TUN adalah keputusan sepihak

dari organ pemerintah. Ini tidak berarti bahwa pihak kepada

siapa keputusan itu ditujukan sebelumnya sama sekali tidak

sama sekali tidak mengetahui akan adnya keputusan itu. Dengan

kata lain, inisiatif sepenuhnya ada pada pihak pemerintah.

Pernyataan kehendak sepihak dituangkan dalam bentuk

tertulis ini muncul dalam dua kemungkinan, yaitu pertama di

tujukan ke dalam (naar binen gericht), dan kedua, ditujukan

ke luar (naar buiten gericht). Pembagian ini lalu dikenal dua

jenis ketetapan, yaitu ketetapan intern (interne beschikking)

dan ketetapan ekstern (externe beschikking).

Persyaratan tertulis di haruskan untuk kemudahan segi

pembuktian. Oleh karena itu, sebuah memo atau nota dapat

memenuhi syarat tertulis tersebut dan akan merupakan

keputusan badan atau pejabat tata usaha negara menurut

Undang-Undang ini apabila sudah jelas :

a) Badan atau pejabat TUN yang mengeluarkannya

b) Maksud serta mengenai hal apa isi tulisan itu

c) Kepada siapa tulisan itu ditujukan dan apa yang

ditetapkan didalamnya.

d) Dikeluarkan oleh Pemerintah

Ketetapan yang dimaksudkan disini adalah ketetapan yang

dikeluarkan oleh pemerintah selaku administrasi Negara.

Ketetapan yang dikeluarkan oleh organ-organ kenegaraan tidak

termasuk dalam pengertian beschikking berdasarkan hokum

administrasi.

Berdasarkan Pasal 1 angka 1 UU no. 5 tahun 1986, tata

usaha Negara adalah administrasi yang melaksanakan fungsi

untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan baik di pusat

maupun di daerah. Dalam penjelasannya disebutkan bahwa yang

dimaksud dengan “urusan pemerintahan’ ialah kegiatan yang

bersifat eksekutif. Dalam kepustakaan disebut bahwa “kata

pemerintah diartikan sama dengan kekuasaan eksekutif. Artinya

pemerintah merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintah,

selain organ dan fungsi pembuatan undang-undang peradilan”.

b. Bersifat Konkret, Individual, dan Final

KTUN bersifat individual artinya niet algemeen, gerekend

naar de geadresseerde van de beslissing (tidak untuk umum,

tertentu berdasarkan apa yang dituju oleh keputusan itu), dan

konkret berarti niet algemeen (niet abstract) naar object,

eveentueel beperkt naar plaats of tijd (tidak bersifat umum

{tidak abstrak} objeknya, yang mungkin terbatas waktu atau

tempatnya).

Berdasarkan Pasal 1 angka 3 UU No. 5 tahun 1986,

sebagaimana disebutkan di atas, ketetapan memiliki sifat

konkret, individual, dan final. Dalam penjelasannya

disebutkan bahwa konkret berarti objek yang diputuskan dalam

KTUN itu tidak abstrak, tetapi berwujud, tertentu atau dapat

ditentukan.

c. Menimbulkan Akibat Hukum

Secara teoritis, tindakan hokum berarti “ de handelingen

die naar hun aard gericht op een bepaald rechtsgevolg,

(tindakan-tindakan yang berdasarkan sifatnya dapat

menimbulkan akibat hokum tertentu), atau “Een rechtshandeling

is gericht op het scheppen van rechten of plichten, (tindakan

hokum adalah tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan hak

dan kewajiban). Dengan demikian, tindakan hukum pemerintahan

merupakan tindakan hukum yang dilakukan oleh organ

pemerintahan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum tertentu

khususnya di bidang pemerintahan atau administrasi Negara.

d. Seseorang atau Badan Hukum Perdata

Dalam lalu lintas pergaulan hukum (rechtsverkeer)

khususnya dalam bidang keperdataan, dikenal istilah subjek

hukm yaitu “de dragger van de rechten en plichten” atau

pendukung hak-hak dan kewajiban-kewajiban. Subjek hokum ini

terdiri dari manusia (natuurlijke person) dan badan hokum

(rechtspersoon). Kualifikasi untuk menentukan subjek hokum

adalah mampu (bekwaam) atau tidak mampu (onbekwaam) untuk

mendukung atau memikul hak dan kewajiban hokum.

Badan hokum keperdataan dalam keadaan dan alasan tertentu

dapat dikualifikasi sebagai jabatan pemerintahan khususnya

ketika sedang menjalankan salah satu fungsi pemerintahan,

dengan syarat-syarat tertentu.

3. Macam - Macam Ketetapan

Secara teoritis, dalam hokum administrasi, dikenal ada

beberapa macam dan sifat ketetapan, yaitu sebagai berikut.

a) Ketetapan Deklaratoir dan Ketetapan Konstitutif

Ketetapan deklaratoir adalah ketetapan yang tidak mengubah

hak dan kewajiban yang telah ada, tetapi sekadar menyatakan

hak dan kewajiban tersebut (rechtsvaststellende beschikking).

b) Ketetapan yang Menguntungkan dan yang Memberi Beban

Ketetapan bersifat menguntungkan (begunstigende

beschikking) artinya ketetapan itu memberikan hak-hak atau

memberikan kemungkinan untuk memperoleh sesuatu yang tanpa

adanya ketetapan itu tidak akan ada atau bila ketetapan itu

memberikan keringanan beban yang ada atau mungkin ada.

c) Ketetapan Eenmalig dan ketetapan yang Permanen

Ketetapan eenmalig adalah ketetapan yang hanya berlaku

sekali atau atau ketetapan sepintas lalu, yang dalam istilah

lain disebut ketetapan yang bersifat kilat (vluctige

beschikking) seperti IMB atau izin untuk mengadakan rapat

umum, sedangkan ketetapan permanen adalah ketetapan yang

memiliki masa berlaku yang relative lama.

d) Ketetapan yang Bebas dan Ketetapan yang Terikat

Ketetapan yang bersifat bebas adalah ketetapan yang

didasarkan pada kewenangan bebas (vrije beveogdheid) atau

kebebasan bertindak yang dimiliki oleh pejabat tata usaha

Negara baik dalam bentuk kebebasan maupun kebebasan

interpretasi, sementara itu, ketetapan yang terikat adalah

ketetapan

yang didasarkan pada kewenangan pemerintahan yang bersifat

mengikat (geboden bevoegheid),

e) Ketetapan Positif dan Ketetapan Negatif

Ketetapan positif adalah ketetapan yang menimbulkan hak

dan kewajiban bagi yang dikenai ketetapan, sedangkan

ketetapan negative adalah ketetapan yang tidak menimbulkan

perubahan keadaan hokum yang telah ada.

f) Ketetapan Perorangan dan Kebendaan

Ketetapan perorangan (personlijk beschikking) adalah

ketetapan yang diterbitkan berdasarkan kualitas pribadi orang

tertentu atau ketetapan yang berkaitan dengan orang, seperti

ketetapan tentang pengangkatan atau pemberhentian seseorang

sebagai pegawai negeri atau sebagai pejabat Negara,

4. Syarat - Syarat Pembuatan Ketetapan

Syarat-syarat yang harus diperhatikan dalam pembuatan

ketetapan mencakup syarat material dan syarat formal.

a) Syarat-syarat material terdiri dari berikut ini:

1) Organ pemerintahan yang membuat ketetapan harus

berwenang.

2) Karena ketetapan suatu pernyataan kehendak

(wilsverklaring), ketetapan tidak boleh mengandung

kekurangan-kekurangan yuridis (geen juridische

gebreken in de wilsforming), seperti penipuan

(bedrog), paksaan (dwang) atau suap (omkoping),

kesesatan (dwaling).

3) Ketetapan harus berdasarkan suatu keadaan (situasi)

tertentu

4) Ketetapan harus dapat dilaksanakan dan tanpa

melanggar peraturan-peraturan lain, serta isi dan

tujuan ketetapan itu harus sesuai dengan isi dan

tujuan peraturan dasarnya.

b) Syarat-syarat formal terdiri dari berikut ini.

1) Syarat-syarat yang ditentukan berhubung dengan

persiapan dibuatnya ketetapan dan berhubung dengan

cara dibuatnya ketatapan harus dipenuhi.

2) Ketetapan harus diberi bentuk yang telah ditentukan

dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi

dasar dikeluarkannya ketetapan itu.

3) Syarat-syarat berhubung dengan pelaksanaan ketetapan

itu harus dipenuhi.

4) Jangka waktu harus ditentukan antara timbulnya hal-

hal yang menyebabkan dibuatnya dan diumumkannya

ketetapan itu harus diperhatikan.7

D.Peraturan Kebijaksanaan

1. Freies Ermessen

Secara bahasa freies Ermessen berasal dari kata frei yang

artinya bebas, lepas, tidak terikat, dan merdeka. Freies

artinya orang yang bebas, tidak terikat, dan merdeka.

Sementara itu, Emessen berarti mempertimbangkan, menilai,

7 Ridwan HR., hlm 144-170

menduga, dan memperkirakan. Freies Ermessen berarti orang

yang memiliki kebebasan untuk menilai, menduga, dan

mempertimbangkan sesuatu. Istilah ini kemudian secara khas

digunakan dalam bidang pemerintahan sehingga freies ermessen

(diskresionare) diartikan sebagai salah satu sarana yang

memberikan ruang bergerak bagi pejabat atau badan-badan

administrasi Negara untuk melakukan tindakan tanpa harus

terikat sepenuhnya pada undang-undang.

Sebagai sesuatu yang lahir dari freies ermessen dan yang

hanya diberikan kepada pemerintah atau administrasi Negara,

kewenangan pembuatan peraturan kebijaksanaan itu inheren pada

pemerintahan (inherent aan het bestuur).

2. Pengertian, Ciri-ciri, Fungsi, dan Penormaan

Peraturan Kebijaksanaan

a) Pengertian Peraturan Kebijaksanaan

Menurut Philipus M. Hadjon, peraturan kebijaksanaan pada

hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha Negara

yang bertujuan “naar buiten gebracht schricftelijk beleid”,

yaitu menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis. Peraturan

kebijaksanaan hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional

penyelenggaraan tugas-tugas pemerintah sehingga tidak dapat

mengubah atau menyimpangi peraturan perundang-undangan.

Peraturan ini semacam hokum bayangan dari undang-undang atau

jukum. Oleh karena itu, peraturan ini disebut pula dengan

istilah psudo-wetgeving (perundang-undangan semu) atau

spigelsrecht (hukum bayangan/cermin).

b) Ciri-ciri Peraturan Kebijaksanaan

Bagir Manan menyebutkan cirri-ciri peraturan kebijaksanaan

sebagai berikut.

a) Peraturan kebijaksanaan bukan merupakan peraturan

perundang-undangan.

b) Asas-asas pembatasan dan pengujian terhadap

peraturanperundang-undangan tidak dapat diberlakukan

pada peraturan kebijaksanaan.

c) Peraturan kebijaksanaan tidak dapat diuji secara

wetmatigheid, karena memang tiddak ada dasar

peraturan perundang-undangan untuk membuat keputusan

peraturan kebijaksanaan tersebut.

d) Peraturan kebijaksanaan dibuat berdasarkan freies

ermessen dan ketiadaan wewenang administrasi

bersangkutan membuat perundang-undangan.

e) Pengujian terhadap peraturan kebijaksanaan lebih

diserahkan pada doelmatigheid sehingga batu ujinya

adalah asas-asas umum pemerintahan yang layak.

f) Dalam praktik diberi format dalam berbagai bentuk

dan jenis aturan, yakni keputusan, instruksi, surat

edaran, pengumuman, dan lain-lain, bahkan dapat

dijumpai dalam bentuk peraturan.

g) Fungsi dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaan

Sebagaiamana pembuatan dan penerapan peraturan perundang-

undangan, yaitu harus memerhatikan beberapa persyaratan,

pembuatan dan penerapan peraturan kebijaksanaan jugaharus

memerhatikan beberapa persyaratan. Menurut Indroharto,

pembuatan peraturab kebijaksanaan harus memerhatikan hal-hal

sebagai berikut.

a. Ia tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar

yang mengandung wewenang diskresioner yang

dijabarkan itu.

b. Ia tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan

nalar yang sehat.

c. Ia harus dipersiapkan dengan cermat; semua

kepentingan, keadaan-keadaan serta alternatif-

alternatif yang ada perlu dikembangkan.

d. Isi dari kebijaksanaan harus memberikan kejelasan

yang cukup mengenai hak-hak dan kewajiban-

kewajiban dari warga yang terkena peraturan

tersebut.

e. Tujuan-tujuan dan dasar-dasar pertimbangan

mengenai kebijaksanaan yang akan ditempuh harus

jelas.

f. Ia harus memenuhi syarat kepastian hokum material,

artinya hak-hak yang telah diperoleh dari warga

masyarakat yang terkena harus dihormati, kemudian

juga harapan-harapan warga yang pantas telah

ditimbulkan jangan sampai diingkari.8

E. Rencana-rencana

1. Pengertian Rencana

Berdasarkan hukum administrasi Negara, rencana merupakan

bagian dari tindakan hukum pemerintahan

(bestuurrechtshandeling), suatu tindakan yang dimaksudkan

untuk menimbulkan akibat-akibat hukum. Rencana adalah

keseluruhan tindakan pemerintah yang berkesinambungan, yang

mengupayakan terwujudnya suatu keadaan tertentu yang teratur.

Keseluruhan itu disusun dalam format tindakan hokum

administrasi Negara, sebagai tindakan yang menimbulkan

akibat-akibat hukum).

Perencanaan terbagi dalam tiga kategori, yaitu sebagai

berikut.

a. Perencanaan informative (informatieve planning)

b. Perencanaan indikatif (indicatieve planning)

8 Ridwan HR., 129-193

c. Perencanaan operasional atau normative

(operationele of normative planning)

Disamping pembagian tersebut, perencanaan juga dibagi

berdasarkan waktu, tempat, bidang hokum, sifat, metode, dan

sarana. Berdasrkan waktu (naar tijd), perencanaan dibedakan

dalam rencana jangka panjang, menengah, dan pendek.

2.             Unsur - Unsur Rencana

Dalam perspektif hukum administrasi Negara, J.B.J.M ten

Berge mengemukakan unsur-unsur rencana sebagai berikut.

a. Schriftelijke Presentatie (gambaran tertulis)

b. Besluit of handeling (keputusan atau tindakan)

c. Bestuurorgaan (organ pemerintahan)

d. Op de toekomst gericht (ditujukan pada masa yang akan

datang)

e. Planelemanten (elemen-elemen rencana)

f. Ongelijksoortig karakter (memiliki sifat yang tidak

sejenis/beragam)

g. Samenhang (keterkaitan)

h. Al dan niet voor een bepaalde duur (untuk waktu

tertentu)

2. Karakter Hukum Rencanateenbee

F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek mengemukakan empat

pendapat tentang sifat hokum rencana, sebagai berikut.

a. Het plan is een beschikking of bundel van

beschikkingen; (rencana adalah ketetapan atau kumpulan

berbagai ketetapan.

b. Het plan is deels (bundel van) beschikking (en), deels

regeling; de kaart met toelichting is de bundel

bescikkingen; de gebruiksvoorschriften hebben het

karakter van de regeling; (renvana adalah sebagian dari

kumpulan ketetapan-ketetapan, sebagian peraturan, peta

dengan penjelasan adalah kumpulan keputusan-keputusan;

penggunaan peraturan memiliki sifat peraturan)

c. Het plan is een rechtsfiguur sui generis; (rencana

adalah bentuk hokum tersendiri)

d. Het plan is een regelling, (rencana adalah peraturan

perundang-undangan).9

F.PERIZINAN ( vergunningen )

a. Pengertian

Dispensasi adalah keputusan administrasi negara yangmembebaskan sutau perbuatan dari kekuasaan peraturan yang menolakperbuatan tersebut,WF prince mengatakan bahwa dispensasi adalahtindakan pemerintahan yang meyebabkan suatu peraturan perundang-undangan menjadi tidak berlaku bagi sesuatu hal yang istimewa.Lisensi adalah suatu izin yang memberikan hak untuk menyelenggarkansuatu perusahaan,lisensi digunakan untuk menyatakan suatu izin yangmemperkenankan seseorang untuk menjalankan suatu perusahaan denganizin khusus atau istimewaKonsesi merupakan suatu izin berhubungandengan pekerjaan yang besar dimana kepentingan umum terlibat eratsekali sehingga sebenarnya pekerjaan itu menjadi tugas daripemerintah,tetapi oleh pemerintah diberikan hak penyelenggaraannyakepada konsesionaris (pemegang izin) yang bukan pejabat pemerintah.Izin menurut sjahran basahadalah perbuatan hukum administrasiNegara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam halkonkrit berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkanoleh ketentuan peraturan perundang-undangan

b. Unsur – Unsur Perizinan

1. Instrumen Yuridis

Izin merupakan instrument yuridis dalam bentukketetapan yang bersifat konstitutif dan yang digunakanoleh pemerintah untuk menghadapi atau mentapkanperistiwa konkret,sebagai ketetapan izin itu dibuat

9 Ridwan HR., 193-203

dengan ketentuan dan persyaratan yang berlaku padaketetapan pada umumnya.

2. Peraturan Perundang – Undangan

Pembuatan dan penerbitan ketetapan izin merupakantindakan hukum permerintahan,sebagai tindakan hukummaka harus ada wewenang yang diberikan oleh peraturanperundang-undangan atau harus berdasarkan pada asaslegalitas, tanpa dasar wewenang, tindakan hukum itumenjadi tidak sah,oleh karena itu dalam hal membuat danmenerbitkan izin haruslah didasarkan pada wewenang yangdiberikan oleh peraturan peruUUan yang berlaku, karenatanpa adanya dasar wewenang tersebut ketetapan izintersebut menjadi tidak sah.

3. Organ Pemerintah

Organ pemerintah adalah organ yang menjalankan urusanpemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkatdaerah.menurut sjahran basah,dari badan tertinggisampai dengan badan terendah berwenang memberikan izin.

4. Peristiwa Konkret

Izin merupakan instrument yuridis yang berbentukketetapan yang digunakan oleh pemerintah dalammenghadapi peristiwa kongkret dan individual,peristiwakongkret artinya peristiwa yang terjadi pada waktutertentu, orang tertentu ,tempat tertentu dan faktahukum tertentu.

5. Prosedur dan Persyaratan

Pada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedurtertentu yang ditentukan oleh pemerintah,selaku pemberiizin. Selain itu pemohon juga harus memenuhipersyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan secarasepihak oleh pemerintah atatu pemberi izin.prosedur dan

persyaratan perizinan itu berbeda-beda tergantung jenisizin, tujuan izin, dan instansi pemberi izin. Menurutsoehino,syarat-syarat dalam izin itu bersifatkonstitutif dan kondisional,konstitutif,karenaditentuakn suatu perbuatan atau tingkah laku tertentuyang harus (terlebih dahulu) dipenuhi,kondisional,karena penilaian tersebut baru ada dan dapat dilihatserta dapat dinilai setelah perbuatan atau tingkah lakuyang disyaratkan itu terjadi.

c. Fundsi dan Tujuan Perizinan

Selaku instrument pemerintah izin berfugsi selaku ujungtombak instrument hokum sebagai pengarah, perekayasa, danperancang masyarakat adil dan makur itu dijelmakan. Mengenaitujuan perizinan secara umum adalah sebagai berikut :

a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan sturen)aktivitas-aktivitas terentu (misalnya izinbangunan).

b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan (izin-izinlingkungan).

c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu (izinterbang,izin membongkar pada monument-monumen)

d. Izin hendak membagi benda-benda yang sedikit (izinpenghuni di daerah padat penduduk).

e. Izin memberikan pengarahan,dengan menyeleksiorang-orang dan aktivitas-aktivitas (izinberdasarkan “drank en horecawet” dimana pengurusharus memenuhi syarat-syarat tertentu).

d. Bentuk dan Isi Izin

sesuai dengan sifnya,yang merupakan bagian dari ketetapan,izinselalu dibuat dalam bentuk tertulis,sebagai ketetapantertulis,secara umum izin memuat hal-hal sebagai tersebut:

a. organ yang berwenang

dalam izin dinyatakan siapa yangmemberikannya,biasanya dari kepala surat danpenandantangan izin akan nyata organ mana yangmemberikan izin.

b. Yang dialamatkan

Izin ditujukan pada pihak yangberkepentingan,biasanya izin lahir setelah yangberkepentingan mengajukan permohonan untukitu,oleh karena itu keputusan yang memuat izinakan dialamatkan pula kepada pihak yang memohonizin.

c. Dictum

Keputusan yang memuat izin demi alasan kepastianhokum, harus memuat uraian sejelas mungkin untukapa izin itu diberikan.bagian keputusan ini,dimana akibat - akibat hokum yang ditimbulkan olehkeputusan dinamakan dictum, yang merupakan intidari keputusan, memuat hak-hak dan kewajiban yangdituju oleh keputusan itu.

d. Ketentuan-ketentuan, pembatasan - pembatsan dansyarat-syarat

Ketentuan ialah kewajiban - kewajiban yang dapatdikaitkan pada keputusan yang menguntungkan.Pembatasan-pembatsan dalam izin member,memungkinan untuk secara praktis melingkari lebihlanjut tindakan yang dibolehkan, pembatasan inimerujuk batsa-batas dalam waktu,tempat dan caralain.Juga terdapat syarat,dengan menetapkan syaratakibat-akibat hukum tertentu digantungkan padatimbulnya suatu peristiwa dikemudian hari yangbelum pasti,dapat dimuat syarat penghapusan dansyarat penangguhan.

e. Pemberi alasan

Pemberian alasan dapat memuat hal-hal sepertipenyebutan ketentuan UU, pertimbangan -pertimbangan hukum, dan penetapan fakta.

f. Pemberitahuan - pemberitahuan tambahan

Pemberitahuan tambahan dapat berisi bahwa kepadayang dialamatkan ditunjukkan akibat-akibat daripelanggaran ketentuan dalam izin, seperti sanksi-sanksi yang mungkin diberikan padaketidakpatuhan.mungkin saja juga merupakanpetunjuk - petunjuk bagaimana sebaiknya bertidakdalam mengajukan permohonan-permohonan berikutnyaatau informasi umum dari organ pemerintahan yangberhubungan dengan kebijaksanaannya sekarang ataudikemudian hari.10

G.Instrumen Hukum Keperdataan

Menurut Indroharto, penggunaan instrument keperdataan ini adabeberapa keuntungan, yaitu sebagai berikut :

a. Warga masyarakat sendiri sejak dahulu sudah biasa berkecimpung dalam suasana kehidupan hukum perdata.

b. Lembaga-lembaga keperdataan itu ternyata juga sudah terbukti kemanfaatannya dan sudah biasa merupakan bentuk-bentuk yang digunakan dalam pengaturan perundang-undangan yang luas maupun yurisprudensi.

c. Lembaga-lembaga keperdataan demikian itu hampir dapat selalu diterapkan umtuk segala keperluan dankebutuhan karena sifatnya yang sangat fleksibel dan jelas sebagai instrument.

10 WF Prince., Ridwan HR.,

d. Lembaga – lembaga keperdataan demikian itu juga selalu dapat diterapkan karena bagi pihak – pihak yang bersangkutan memiliki kebebasan untuk menentukan sendiri isi dari perjanjian yang hendakmereka buat.

e. Seringkali terjadi di jalur hukum public menemui jalan buntu, tetapi jalur yuridis menurut hukum perdata malah dapat member jalan keluarnya.

f. Ketegangan yang disebabkan oleh tindakan yang selalu bersifat sepihak dari pemerintah dapat dikurangi.

g. Berbeda dengan tindakan-tindakan yang bersifat sepihak dari pemerintah, tindakan-tindakan menuruthukum perdata ini hampir selalu dapat memberikan jaminan-jaminan kebendaan, misalnya untuk ganti rugi.

Instrument Hukum Keperdataan yang Dapat Digunakan Pemerintah

Ada dua kemungkinan kedudukan pemerintah dalam menggunakaninstrument hukum keperdataan tersebut :

a. Pemerintah menggunakan instrument keperdataan sekaligus melibatkan diri dalam hubungan hukum keperdataan dengan kedudukan yang tidak berbeda dengan seseorang atau badanhukum perdata.

b. Pemerintah menggunakan instrument hukum keprdataan tanpamenempatkan diri dalam kedudukan yang sejajar dengan seseorang atau badan hukum.

Dalam rangka menjalankan kegiatan pemerintahannya, pemerintah dapat menggunakan perjanjian, yang bentuknya antara lain sebagai berikut :

1. Perjanjian perdata biasa2. Perjanjian perdata dengan syarat – syarat standar3. Perjanjian mengenai kewenangan public

4. Perjanjian mengenai kebijaksanaan pemerintahan11

DAFTAR PUSTAKA

1. Ridwan HR, 2006, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers,

Jakarta

2. Indroharto, 1991, USAHA MEMAHAMI UNDANG-UNDANG TENTANG

PERADILAN TATA USAHA NEGARA, Sinar Harapan, Jakarta

3. Prof. Dr. H. Murtir Jeddawi, 2006, Hukum Administrasi Negara,

Total Media, Jakarta

11 USAHA MEMAHAMI UNDANG-UNDANG TENTANG PERADILAN TATA USAHA NEGARA Indroharto.,