1

ΕΘΝΙΚΟ ΚΑΙ ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΑΘΗΝΩΝ ΣΧΟΛΗ ΝΟΜΙΚΩΝ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ

ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΕΠΙΣΤΗΜΗΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ ΚΡΑΤΟΣ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗ

Μάθημα: "Θεωρία και Πρακτική της Διοίκησης στο Δημόσιο Τομέα"

Διδάσκων καθηγητής: Αντώνης Μακρυδημήτρης

Ακαδημαϊκό εξάμηνο : 1ο

Ακαδημαϊκό έτος: 2013-2014

Φοιτητές: Δέδε Δήμητρα Α.Μ: 13802

Παπαδημήτρη Μαρία-Ελένη Α.Μ: 13814 Παπαδόπουλος Δημήτριος Α.Μ: 13815

Τσολάτη Παναγιώτα A.M : 13822

Τίτλος εργασίας:

«Γνωρίσματα και αδυναμίες της Δημόσιας Γραφειοκρατίας και του Δημόσιου Management».

Θα θέλαμε να ευχαριστήσουμε ιδιαίτερα τους συναδέλφους Κώστα Ρήγα και Παναγιώτη Θεοτή για την πολύτιμη συνεισφορά τους.

ΑΘΗΝΑ, ΑΠΡΙΛΙΟΣ 2014

2

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ

Εισαγωγή ..................................................................................... 3 1. Διοίκηση και δημόσιο συμφέρον ............................................ 6 2. Διοίκηση και κυριαρχία ........................................................... 9 3. Διοίκηση, νομιμότητα και γραφειοκρατία ............................. 11

3.1. Τα γνωρίσματα ................................................................ 14 3.2. Οι αδυναμίες ................................................................... 16 3.3. Η αμφισβήτηση ............................................................... 19

4. Διοίκηση και Δημόσιο Management ..................................... 22 4.1. Τα γνωρίσματα ................................................................ 22 4.2. Η κριτική .......................................................................... 27

5. Η ελληνική περίπτωση ........................................................... 31 5.1 Η παθολογία ..................................................................... 31 5.2 Το φάρμακο ...................................................................... 32 5.3 Η θεραπεία ....................................................................... 37

Συμπέρασμα .............................................................................. 44 Βιβλιογραφία-Πηγές .................................................................. 47

3

Εισαγωγή

Στο σύγχρονο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, όπου επικρατούν συνθήκες ακραίου

πολλές φορές ανταγωνισμού, το ζητούμενο είναι η διασφάλιση υψηλών

προδιαγραφών ποιότητας των παραγόμενων αγαθών και υπηρεσιών με την πλήρη και

πλέον αποδοτική αξιοποίηση των διατιθέμενων μέσων και πόρων. Η απαίτηση αυτή

ήταν πάντοτε δεδομένη στον ιδιωτικό τομέα, στην περίπτωση του οποίου η έννοια

της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας, και της αξιολόγησης αποτελούν

αναγκαίες συνθήκες επιβιώσεώς του. Αντιθέτως, στην περίπτωση του δημοσίου τομέα

και ειδικότερα της δημόσιας διοίκησης αντίστοιχες απαιτήσεις δεν είχαν διατυπωθεί,

τουλάχιστον μέχρι τη δεκαετία του 1970, καθώς μετά την οικονομική κρίση του 1929

ήταν εδραιωμένο στη συλλογική συνείδηση των δυτικών κοινωνιών και των πολιτικών

τους δυνάμεων, το πρότυπο ενός παρεμβατικού Κράτους που επεμβαίνει συστηματικά

σε ένα ευρύ φάσμα της οικονομικής και κοινωνικής ζωής για την ρύθμιση της αγοράς,

την διόρθωση των στρεβλώσεων, την επίλυση των κοινωνικών προβλημάτων, την

παραγωγή δημοσίων αγαθών.

Η οικονομική ύφεση της δεκαετίας του 1970 δημιούργησε τις πρώτες αμφισβητήσεις

στις αγγλοσαξονικές χώρες σχετικά με το εύρος της κρατικής δραστηριότητας και το

κόστος αυτής. Η οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας διοίκησης ως μηχανισμός

υλοποίησης των κρατικών πολιτικών τέθηκε στο επίκεντρο ενός προβληματισμού που

αμφισβητούσε την επάρκεια και αποτελεσματικότητα του μηχανισμού της κλασσικής,

βεμπεριανού τύπου, δημόσιας διοίκησης και είχε ως αποτέλεσμα σημαντικές

διαρθρωτικές αλλαγές στην δημόσια διοίκηση πολλών κρατών (Αυστραλία, Νέα

Ζηλανδία), τη δεκαετία του 1980.

Βασικά δομικά χαρακτηριστικά του κρατούντος γραφειοκρατικού διοικητικού

μοντέλου, όπως η αυστηρή ιεραρχική δομή, η τυποποίηση καθηκόντων και

αρμοδιοτήτων, η προσήλωση στην κανονιστική ρύθμιση, αποτέλεσαν και

εξακολουθούν ακόμη και σήμερα να αποτελούν αντικείμενο έντονης αμφισβήτησης,

καθώς σε ένα ανταγωνιστικό οικονομικό περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από έντονη

μεταβλητότητα, τόσο στο εσωτερικό, όσο και στο διεθνές πεδίο, τα χαρακτηριστικά

αυτά, που πριν τον εικοστό αιώνα αποτελούσαν εγγυήσεις σταθερότητας, αξιοπιστίας

4

και επάρκειας, τείνουν να μετεξελιχθούν σε εγγενείς αδυναμίες της δημόσιας

διοίκησης.

Η απαίτηση για μία ποιοτική και αποτελεσματική διοίκηση εκφράσθηκε με μία νέα

προσέγγιση σε σχέση με την οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας διοίκησης,

γνωστής ως New Public Management, η οποία εισήγαγε αρχές, αξίες και πρακτικές του

χώρου των επιχειρήσεων. Το νέο αυτό σύστημα αρχών αποκτά, ιδιαίτερα σήμερα, σε

συνθήκες οικονομικής κρίσης, καίρια σημασία, δεδομένου ότι έρχεται όχι απλώς να

αμφισβητήσει σε θεωρητικό επίπεδο το παγιωμένο πρότυπο δημόσιας διοίκησης, αλλά

να κλονίσει, άλλοτε αδιαμφισβήτητες αρχές, όπως η μονιμότητα και να εισάγει, άλλες,

όπως η στοχοθεσία, αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, λογοδοσία. Η υιοθέτηση σε

μία διοίκηση αξιακών προτύπων που την αναβαθμίζουν ποιοτικά είναι διαχρονικά το

ζητούμενο σε κάθε σύγχρονη κοινωνία. Η αποδοχή όμως ή η απόρριψη συνολικά της

κλασσικής δημόσιας διοίκησης ή της προσέγγισης του New Public Management δεν

είναι μία απλή περίπτωση, ενόψει των συνεπειών που επιφέρει η υιοθέτηση του ενός

ή του άλλου τύπου διοίκησης σε κοινωνικό, οικονομικό, πολιτικό και κυρίως θεσμικό

επίπεδο.

Για τον λόγο αυτό, η μελέτη αυτή επιχειρεί να προσεγγίσει με έναν αναλυτικό τρόπο τα

δύο αυτά συστήματα οργάνωσης και λειτουργίας της δημόσιας διοίκησης, να εξετάσει,

όσο το δυνατόν πιο περιεκτικά τα βασικά χαρακτηριστικά τους και να καταγράψει

τελικά τα πλεονεκτήματά τους τις αδυναμίες τους, τις ευκαιρίες και τις απειλές που

παρουσιάζουν με βάση το υπόδειγμα SWOT.

Στο πλαίσιο του ευρύτερου προβληματισμού για την εξέλιξη του διοικητικού

φαινομένου, επιχειρείται στις πρώτες δύο ενότητες της μελέτης μία ανάλυση του

ιδιαίτερου θεσμικού ρόλου της δημόσιας διοίκησης ως διαχειριστή του δημοσίου

συμφέροντος και εκφραστή των πολιτικών επιλογών, αλλά ταυτόχρονα και η

διερεύνηση των σχέσεων και αλληλεπιδράσεων που αναπτύσσονται μεταξύ του

διοικητικού μηχανισμού και της πολιτικής εξουσίας. Στην τρίτη ενότητα, αναλύονται η

σημασία του γραφειοκρατικού μοντέλου δημόσιας διοίκησης στο πλαίσιο της

λειτουργίας ενός Κράτους Δικαίου, η ταύτισή του με την αρχή της νομιμότητας, το

κράτος πρόνοιας και οι γενικότεροι λόγοι ακμής της γραφειοκρατίας στις νεωτερικές

κοινωνίες. Παράλληλα επισημαίνονται τα ιδιαίτερα γνωρίσματα του συγκεκριμένου

τύπου διοίκησης και εντοπίζονται τα πλεονεκτήματά του, αλλά και οι αδυναμίες του,

5

οι οποίες σε συνδυασμό με την δημοσιονομική κρίση στην δεκαετία του 1970

σηματοδότησαν την απαρχή της αμφισβήτησης.

Στην τέταρτη ενότητα ερευνώνται τα χαρακτηριστικά του Δημόσιου Management, το

οποίο εκφράζει μία νέα διοικητική κουλτούρα ως προς την οργάνωση και λειτουργία

των δημοσίων υπηρεσιών στο πρότυπο επιχειρησιακών αρχών του ιδιωτικού τομέα και

ως προς τη νέα σχέση της δημόσιας διοίκησης με τον πολίτη, ο οποίος εκλαμβάνεται

ως πελάτης αυτής και επιχειρείται μία σύντομη κριτική προσέγγιση στο φαινόμενο.

Στην πέμπτη ενότητα κρίθηκε απαραίτητη μία ειδική αναφορά στην περίπτωση της

ελληνικής δημόσιας διοίκησης, όπως η εικόνα αυτής καταγράφεται σε μία σειρά από

εκθέσεις εμπειρογνωμόνων στο χρονικό διάστημα 1952-1998, καθώς, εκτός από τα

γενικά πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα που απαντώνται σε μία τυπική

γραφειοκρατική διοίκηση, εμφανίζει συγκεκριμένες εγγενείς αδυναμίες, οφειλόμενες

κυρίως στην έντονη διείσδυση πολιτικών- κομματικών επιρροών στον διοικητικό

μηχανισμό. Εκτός από την επισήμανση των προβλημάτων γίνεται και μία προσπάθεια

συνοπτικής παρουσίασης των εκσυγχρονιστικών προσπαθειών που καταβλήθηκαν, με

αποκορύφωμα τα τελευταία χρόνια της δημοσιονομικής κρίσης, και μία όσο το δυνατόν

περιεκτική κριτική αυτών.

Τέλος, στο συμπέρασμα αποτυπώνονται σε μία σχηματική-συγκριτική απεικόνιση τα

πλεονεκτήματα, οι αδυναμίες, οι ευκαιρίες και απειλές της γραφειοκρατικής δημόσιας

διοίκησης και του Δημόσιου Management, όπως καταγράφονται στο κείμενο της

παρούσας μελέτης βάσει του υποδείγματος SWOT.

6

1. Διοίκηση και δημόσιο συμφέρον

Οι σύγχρονες θεωρητικές και εμπειρικές προσεγγίσεις για την ερμηνεία του ρόλου της

διοίκησης και των σχέσεων που αυτή αναπτύσσει με την πολιτική και την κοινωνική

σφαίρα, συγκλίνουν στη θεώρησή της ως θεσμού και μάλιστα, ενός ιδιαίτερου

κοινωνικού θεσμού. Οι θεσμοί, ιδωμένοι είτε ως δεδομένες και ολοκληρωμένες

κοινωνικές κατασκευές, συλλογικές και απρόσωπες, που χαρακτηρίζονται από

μονιμότητα, συνέχεια και σταθερότητα είτε ως το πρόσκαιρο -σε ιστορικό χρόνο-

αποτέλεσμα της υπέρβασης των αντιθέσεων, εντάσεων και συγκρούσεων μεταξύ των

κοινωνικών δυνάμεων που οργανώνονται με σκοπό να τους διαμορφώσουν,

καθοδηγήσουν ή επηρεάσουν, δεν παύουν να έχουν στον πυρήνα τους δύο βασικά

χαρακτηριστικά: αφενός αποτελούν τη συμπύκνωση ενός σημασιολογικού κώδικα

αναπαράστασης του πραγματικού, ένα συνεκτικό σύνολο εννοιών που ερμηνεύει με

τρόπο κατανοητό τον πραγματικό κόσμο, μειώνει την αβεβαιότητα, επιτρέπει την

επικοινωνία και (καθ)οδηγεί τη διαδικασία κοινωνικοποίησης.1 Αφετέρου, αποτελούν

έναν θεμελιώδη «παράγοντα τάξης», ένα εξελικτικό πλαίσιο άτυπων και τυπικών

κανόνων γύρω από τους οποίους η ατομική συμπεριφορά και η συλλογική δράση

οργανώνεται, αναπτύσσεται και διαντιδρά με τις δημόσιες πολιτικές.2

Στο ερμηνευτικό αυτό πλαίσιο, η διοίκηση δεν μπορεί να περιγραφεί απλά και μόνον

ως ένας εργαλειακός μηχανισμός επίτευξης των σκοπών που θέτει η εκάστοτε πολιτική

εξουσία. Η ερμηνεία αυτή προϋποθέτει την αποδοχή της αρχής του απόλυτου

διαχωρισμού μεταξύ πολιτικής και διοικητικής σφαίρας και της συναφούς απόλυτης

υπεροχής της πρώτης πάνω στη δεύτερη. Η πολιτική αποτελεί το προνομιακό πεδίο

οργάνωσης της κοινωνικής δραστηριότητας, το οποίο είτε εναρμονίζει τα αντιτιθέμενα

συμφέροντα σε μία κοινή συνισταμένη (στα φιλελεύθερα δημοκρατικά καθεστώτα)

είτε οδηγεί εκ των άνω την κοινωνία στην ενοποίηση και ολοκλήρωση (ολοκληρωτικά

καθεστώτα). Υπό αυτήν την έννοια, το Κράτος εμφανίζεται ως ένας ουδέτερος και

1 Για τον ορισμό των κοινωνικών θεσμών, το ρόλο που διαδραματίζουν στη σημασιοδότηση του πραγματικού και τον τρόπο με τον οποίο μετεξελίσσονται σε μηχανισμούς κοινωνικοποίησης, βλ. αναλυτικά Chevallier J., Διοικητική Επιστήμη, Σάκκουλας, 1993, σ. 55-83. 2 Η (ανα)θεώρηση των θεσμών ως «παράγοντα τάξης» που τελεί σε συνεχή διάδραση και υπόκειται σε διαρκή εξέλιξη, εντάσσεται στη νεο-θεσμική προσέγγιση ανάλυσης των δημόσιων πολιτικών που διατυπώθηκε από τους March και Olsen (1984). Βλ. σχετικά Muller P., Surel Y., H Ανάλυση των Πολιτικών του Κράτους, Τυπωθήτω, 2002, σελ.74.

7

ανεξάρτητος θεσμός που ενσαρκώνει την πολιτική κοινωνία (σε αντιδιαστολή προς την

κοινωνία των πολιτών), εκφράζοντας και προασπίζοντας το γενικό συμφέρον γύρω από

το οποίο δομούνται και συμπυκνώνονται κάθε φορά οι όροι της κοινωνικής

συναίνεσης.3

Εντός του Κράτους, η Διοίκηση έχει σκοπό της τη διαχείριση του γενικού (δημόσιου)

συμφέροντος. Είναι ο εξειδικευμένος μηχανισμός που έχει ως αποστολή να συνδράμει

τεχνικά τις πολιτικές επιλογές και να υλοποιεί τις πολιτικές αποφάσεις, μέσω των

οποίων το συμφέρον αυτό ενσαρκώνεται και επιτυγχάνεται. Ταυτόχρονα, λόγω της

φύσης του ίδιου του σκοπού της, προσλαμβάνει τον χαρακτήρα της ως ιδιαίτερου

κοινωνικού θεσμού. Η διαχείριση του γενικού συμφέροντος επιβάλλει την

ουδετερότητά της και την υποταγή της έναντι της πολιτικής. Οιαδήποτε παρέκκλιση

από την αρχή της ουδετερότητας, είτε νοθεύει τη δημοκρατική αρχή αλλοιώνοντας

τους όρους νομιμοποίησης της πολιτικής εξουσίας είτε, αντίστροφα, πολιτικοποιεί το

διοικητικό πεδίο (στα φιλελεύθερα καθεστώτα) είτε τέλος, θέτει σε αμφισβήτηση το

ίδιο το εγχείρημα της κοινωνικής ολοκλήρωσης μέσω του Κράτους (στα σοσιαλιστικά

και ολοκληρωτικά καθεστώτα).4

Και στις δύο περιπτώσεις, η διοίκηση εκλαμβάνεται ως ο μηχανισμός ενσωμάτωσης,

και επιβολής των όρων υλοποίησης του γενικού συμφέροντος έτσι όπως αυτό

αρθρώνεται στην πολιτική σφαίρα. Ένα όργανο δράσης με αυστηρά ουδέτερο

χαρακτήρα και υψηλή εξειδίκευση που καλείται να εφαρμόσει (εκτελέσει) τις

αποφάσεις της πολιτικής εξουσίας.

Η θεώρηση της διοίκησης ως εκτελεστικού μηχανισμού επίτευξης των σκοπών που

εξυπηρετούν το γενικό (δημόσιο) συμφέρον, παρ’ όλη την πρακτική χρησιμότητά της,

περιορίζει σε μεγάλο βαθμό το εύρος της ανάλυσης του φαινομένου. Πρώτον, το

δημόσιο συμφέρον δεν αποτελεί μία αυστηρά οριοθετημένη νοητική κατασκευή που

διαμορφώνεται αμιγώς στην πολιτική σφαίρα και επιβάλλεται από αυτήν. Αντίθετα,

φαίνεται να αποτελεί περισσότερο το δυναμικά εξελισσόμενο προϊόν μιας συνεχούς

διαλεκτικής διαδικασίας μεταξύ των κοινωνικών υποκειμένων (δρώντες), οι οποίοι

οργανώνουν τη δράση τους για να εξυπηρετήσουν τα ιδιαίτερα συμφέροντά τους,

3 Chevallier J., 1993, σελ. 85-86. 4 Chevallier J., 1993, σελ. 88-90.

8

διαμεσολαβώντας στο πολιτικό και διοικητικό πεδίο.5 Πολύ περισσότερο, όταν οι

δρώντες αυτοί, κάτω από συγκεκριμένες κάθε φορά ιστορικές, πολιτικές και κοινωνικές

συνθήκες, εναλλάσσονται ως προς το βαθμό επιρροής στις διαδικασίες λήψης των

αποφάσεων. Υπό αυτήν την έννοια, το δημόσιο συμφέρον αποτελεί περισσότερο μια

κοινωνική κατασκευή, μια γνωστική αφήγηση που ερμηνεύει την κοινωνική

πραγματικότητα και τείνει να κυριαρχεί σε δεδομένες ιστορικές στιγμές. Στη βάση της

αφήγησης αυτής, εδράζονται οι αξιακοί προσανατολισμοί των δρώντων που

ταυτίζονται μαζί της και οι οποίοι διαμορφώνουν προοδευτικά τα συστήματα

πεποιθήσεων ή αναφοράς που διαχέουν, ερμηνεύουν, καθοδηγούν και ρυθμίζουν τη

δράση τους. Η εκάστοτε κυρίαρχη (ή μη κυρίαρχη) θέση των συστημάτων αυτών,

συναρτάται άμεσα με τη δυνατότητα των δρώντων που τα διαμορφώνουν, να

κινητοποιούν επαρκείς πόρους (υλικούς και ανθρώπινους) με σκοπό, αρχικά την

εδραίωση και τελικά, την επιβολή τους.6

Δεύτερον, στην πράξη υφίσταται μία ολοκληρωτική αλληλοδιείσδυση του πολιτικού και

του διοικητικού σε όλα τα επίπεδα.7 Αρχικά, στο επίπεδο λήψης των αποφάσεων, οι

αποφάσεις που λαμβάνονται δεν μπορούν να διακριθούν σε αμιγώς πολιτικές και

αμιγώς διοικητικές. Κάθε απόφαση ενέχει τόσο πολιτικούς όσο και διοικητικούς όρους

ήδη από τα πρώτα στάδια εγγραφής της στην πολιτική θεματική διάταξη. Η άρθρωση

των αιτημάτων-προβλημάτων, η επεξεργασία τους και η επαναδιατύπωσή τους με

στόχο την προσαρμογή τους στους τυπικούς και άτυπους, θεσμικούς και γνωστικούς

κώδικες8 τoυ πολιτικο-διοικητικού χώρου, αποτελούν απαραίτητα στάδια για την

ανάδειξη και αντιμετώπισή τους. Σε αυτή τη διαδικασία (ανα)κωδικοποίησης, τα

διοικητικά στελέχη διαδραματίζουν έναν κρίσιμο ρόλο, ένα ρόλο διαμεσολάβησης9 για

την ανάδυση συγκεκριμένων προβλημάτων στην πολιτική σφαίρα, συνδράμοντας στη

διαδικασία κωδικοποίησης του προβλήματος και επιταχύνοντας ή, αντίστροφα,

5 Chevallier J., 1993, σελ. 93. 6 Τα συστήματα πεποιθήσεων ή συστήματα αναφοράς που χρησιμοποιούνται εδώ για την ερμηνεία της δημόσιας δράσης των κοινωνικών υποκειμένων, προκύπτουν από τη γνωστική προσέγγιση των δημόσιων πολιτικών. Στην ίδια λογική εντάσσεται και η έννοια του παραδειγματικού μοντέλου, Muller P., Surel Y., 2002, σελ. 82-90 και 205 επ.. 7 Chevallier J., 1993, σελ. 96. 8 Στο σημείο αυτό είναι χαρακτηριστική η ανάλυση που παραθέτουν οι Muller P., Surel Y. περί της διάθλασης των κοινωνικών αιτημάτων-προβλημάτων, μέσω των θεσμικών και γνωστικών πρισμάτων, που διαχέουν τη λειτουργία του πολιτικο-διοικητικού συστήματος, Muller P., Surel Y., 2002, σελ. 109-115. 9 Chevallier J., 1993, σελ. 477.

9

επιβραδύνοντας και συχνά ακυρώνοντας τις προσπάθειες εγγραφής του στην πολιτική

agenda.

Τρίτον, οι αιρετοί που προΐστανται της διοίκησης, ασκούν διοικητικά καθήκοντα ενώ οι

δημόσιοι υπάλληλοι -ανάλογα και με τη θέση τους στην ιεραρχία- διαδραματίζουν

πολιτικό ρόλο, είτε συμμετέχοντας στις διαδικασίες σχεδιασμού και αξιολόγησης των

εναλλακτικών επιλογών (υψηλό ιεραρχικό επίπεδο) είτε υλοποιώντας και ελέγχοντας

την εφαρμογή ειλημμένων αποφάσεων (μέσο και χαμηλό ιεραρχικό επίπεδο).

Επιπρόσθετα, η καθημερινή ενδοοργανωτική διοικητική λειτουργία, χαρακτηρίζεται

από υψηλότατα επίπεδα διάδρασης μεταξύ του πολιτικού και διοικητικού πεδίου, με

τρόπο ώστε τα όρια μεταξύ των πολιτικών και διοικητικών δρώντων να

(ανα)καθορίζονται διαρκώς. Από τη μία, ο κίνδυνος αυτονόμησης της διοίκησης λόγω

του υψηλού βαθμού λειτουργικής διαφοροποίησης, αντισταθμίζεται από την εξουσία

που ασκούν επ’ αυτής οι πολιτικοί προϊστάμενοι και οι σύμβουλοί τους. Από την άλλη,

η ίδια αυτή διαφοροποίηση, σε συνδυασμό με το κανονιστικό πλαίσιο λειτουργίας του

διοικητικού συστήματος, αντισταθμίζουν τον κίνδυνο εμφάνισης αστοχιών ή

παρεκκλίσεων από τους ισχύοντες κανόνες που επιδιώκεται να επιβληθούν εκ των άνω.

Τα παραπάνω, εν συντομία καταδεικνύουν ότι ο θεσμός της διοίκησης στα σύγχρονα

νεωτερικά κράτη δεν μπορεί να αναλυθεί απλά ως ένας μηχανισμός επίτευξης σκοπών

που τίθενται κατά τρόπο εξωγενή, απολύτως διακριτό και ανεξάρτητο από την ίδια τη

φύση και λειτουργία του. Η διοίκηση είναι ένας ιδιαίτερος κοινωνικός θεσμός, όχι μόνο

λόγω της ιδιαιτερότητας του σκοπού ή των σκοπών που καλείται να επιτελέσει ή

προσδίδει ο ίδιος στον εαυτό του, αλλά λόγω της ίδιας της ιδιαίτερης αρχής δράσης

του, των μέσων παρέμβασης που χρησιμοποιεί και των μορφών κοινωνικής επιβολής

του.10

2. Διοίκηση και κυριαρχία

Το έργο του γερμανού κοινωνιολόγου Max Weber, είναι κλασικό στη σύγχρονη

κοινωνιολογική σκέψη. Άσκησε δε τόσο μεγάλη επιρροή, που δεν θα ήταν υπερβολή

να πούμε ότι, μέχρι και σήμερα, αποτελεί το απόλυτο σημείο αναφοράς και εκκίνησης

10 Chevallier J., 1993, σελ. 97.

10

σχεδόν όλων των εγχειρημάτων επιστημονικής ανάλυσης του διοικητικού φαινομένου.

Θεωρώντας το Κράτος ως μία «ομαδοποίηση πολιτικής κυριαρχίας θεσμικού

χαρακτήρα»,11 ο Weber μετατοπίζει το ενδιαφέρον της ανάλυσης από το γενικό

συμφέρον που καλείται το Κράτος να εξυπηρετεί, στους τρόπους και τα μέσα, τα οποία

χρησιμοποιεί για να κυριαρχήσει πάνω στην κοινωνία. Σύμφωνα με την ανάλυσή του,

ο τρόπος με τον οποίο το Κράτος επιδιώκει την επιβολή της κυριαρχίας του είναι να

«διεκδικεί με επιτυχία…και να ιδιοποιείται το μονοπώλιο της νομιμοποιημένης φυσικής

βίας».12 Η εξουσιαστική ή κυριαρχική σχέση, είναι διάφορη της σχέσης δύναμης ή

ισχύος. Η τελευταία χαρακτηρίζεται από τη δυνατότητα του ισχυρού να επιβάλλει τη

βούλησή του μονομερώς ενώ η πρώτη, απαιτεί για την εδραίωσή της την «εκούσια

συμμόρφωση και προσαρμογή του εξουσιαζόμενου…εντός συγκεκριμένων ορίων και

για συγκεκριμένους λόγους».13 Κατά συνέπεια, η εξουσιαστική σχέση, πριν και πάνω

απ’ όλα, ερείδεται στα θεμέλια της νομιμοποίησής της δεδομένου ότι μόνο μέσω της

τελευταίας είναι δυνατόν να διασφαλίζεται η συμμόρφωση του εξουσιαζόμενου στην

κυριαρχική επιταγή.

Στο πλαίσιο αυτό, ο Weber διέκρινε τρεις τύπους νομιμοποίησης της εξουσίας: τον

χαρισματικό, τον παραδοσιακό, και τον νομικό/ορθολογικό. Μέσω του πρώτου η

άσκηση της εξουσίας νομιμοποιείται στη βάση της αναγνώρισης και αποδοχής

ορισμένης, εξαιρετικής ή ακόμη και υπερφυσικής ιδιότητας συγκεκριμένου προσώπου

το οποίο ακριβώς λόγω της ιδιότητας αυτής, εκλαμβάνεται ως ηγέτης.14 Στη δεύτερη

περίπτωση, η νομιμοποίηση της εξουσίας προκύπτει από την αποδοχή των

παραδοσιακών κανόνων, αρχών και εθίμων, που λειτουργούν αδιάλειπτα και με

επαναλαμβανόμενη ακρίβεια στο πέρασμα του χρόνου και καθιερώνονται στη

συνείδηση των εξουσιαζόμενων ως ιεροί και απαράβατοι. Οι άτυποι θεσμοί, οι τρόποι

συμπεριφοράς, οι ρόλοι και τα πρόσωπα που τους ενσαρκώνουν, αποτελούν τα

σχήματα κοινωνικής αναφοράς μέσω των οποίων η εξουσία εκδηλώνεται και γίνεται

αποδεκτή.15 Τέλος, στην τρίτη περίπτωση, η εξουσία εκδηλώνεται και γίνεται αποδεκτή

μέσω του νόμου, δηλαδή μέσω των απρόσωπων και αντικειμενικών κανόνων, γενικών

11 Chevallier J., 1993, σ. 98. 12 Chevallier J., 1993, σ. 99. 13 Μακρυδημήτρης Α., Προσεγγίσεις στη Θεωρία των Οργανώσεων, Καστανιώτης, 2004, σ. 41. 14 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 44-45. 15 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 49.

11

ή αφηρημένων, οι οποίοι ρυθμίζουν την κοινωνική συμπεριφορά σε συγκεκριμένες

περιστάσεις.16 Οι κυβερνώντες δεν είναι άτομα με κάποιο ιδιαίτερο χάρισμα ούτε

ενσαρκώνουν θεσμούς και ρόλους που γίνονται εθιμικά αποδεκτοί. Αντίθετα,

στηρίζουν, νομιμοποιούν και εκδηλώνουν την εξουσία τους μέσω του νομικού κανόνα,

ο οποίος θέτει σε κάθε συγκεκριμένη περίσταση τους όρους και την έκταση της δράσης

τους. Ταυτόχρονα, η υπαγωγή της εξουσίας στο νόμο, έχει ως αποτέλεσμα τα πρόσωπα

που την ασκούν να μην μπορούν να ιδιοποιηθούν τα μέσα άσκησής της.17

Η εξουσία δεν ανήκει πλέον στα πρόσωπα, αλλά στο Κράτος, το οποίο ως κυρίαρχη

μορφή πολιτικής ενότητας και ιδιοποίησης των μέσων καταναγκασμού, γίνεται ο

απόλυτος φορέας της νομιμοποιημένης εξουσίας, «το συλλογικό πρόσωπο, στο οποίο

όλες οι πράξεις (σχέσεις) εξουσίας θα αναφέρονται και θα αποδίδονται».18 Ωστόσο το

Κράτος, για να επιτελέσει τον κυρίαρχο ρόλο του, δεν μπορεί να παραμένει μία

αφηρημένη ολότητα αντιληπτή σε ένα υπερβατικό επίπεδο. Χρειάζεται να εκφραστεί

και λειτουργήσει, ώστε να ασκήσει και επιβάλλει την εξουσία του στην κοινωνία

διασφαλίζοντας την ενότητά της. Κατά συνέπεια, έχει ανάγκη από ένα μηχανισμό

έκφρασης και άσκησης της κυριαρχίας του, ένα όργανο υλοποίησης που είναι

επιφορτισμένο «να μεταφέρει την εξουσία του στο κοινωνικό πεδίο».19

3. Διοίκηση, νομιμότητα και γραφειοκρατία

Η διοίκηση είναι αυτή που αναλαμβάνει τον παραπάνω ρόλο. Αποτελεί το κύριο

όργανο, το βασικό μηχανισμό, που εκφράζει και οριοθετεί -σε κάθε συγκεκριμένη

στιγμή- την κρατική εξουσία στο κοινωνικό πεδίο. Στις σύγχρονες, αντιπροσωπευτικές

δημοκρατίες, η δράση της καθοδηγείται από την αρχή της νομιμότητας, η οποία

αποτελεί θεμελιώδη αρχή, σύμφυτη με την έννοια του Κράτους Δικαίου και αποβλέπει

στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, η διοίκηση

είναι υποχρεωμένη να προβαίνει μόνο στις ενέργειες εκείνες που επιτρέπονται από το

σύνολο των κανόνων δικαίου της έννομης τάξης20. Η αρχή αυτή απορρέει από τις αρχές

16 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 52. 17 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 53. 18 Chevallier J., 1993, σ. 100. 19 Chevallier J., 1993, σ. 104. 20 Σπηλιωτόπουλος Ε., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, (έβδομη έκδοση), Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2001, σελ. 91-92, Χρυσανθάκης Χ., Εισηγήσεις Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2006, σελ. 48.

12

της λαϊκής κυριαρχίας και του αντιπροσωπευτικού συστήματος, καθώς, μέσω της

συμμόρφωσης της διοίκησης προς τις πράξεις του νομοθετικού οργάνου (τυπικός

νόμος, ουσιαστικός, νόμος εκδοθείς βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης),

επιτυγχάνεται η έμμεση υποταγή της Διοικήσεως στο εκλογικό σώμα, φορέα της λαϊκής

κυριαρχίας.21 Η εκπλήρωση, μέσω της διοικητικής δράσης, του συμφέροντος της

κοινωνικής ολότητας, αποτελεί εκδήλωση της αρχής της αμεροληψίας της διοίκησης,22

και αποτελεί ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του Κράτους Δικαίου.23

Η νομικο-λογική διάσταση της κρατικής εξουσίας αποτυπώνεται στην ίδια την

οργάνωση της διοίκησης. Αυτή οργανώνεται στη βάση ενός σύνθετου συστήματος

καταμερισμού της εργασίας, αυστηρά καθορισμένων τυπικών κανόνων, ιεραρχημένων

δομών και ρόλων, συστηματικής κατανομής αρμοδιοτήτων και καθηκόντων, που της

επιτρέπει να υλοποιεί συγκεκριμένους κάθε φορά στόχους, των οποίων την

αποτελεσματικότητα καλείται να ελέγξει. Η δομή της θεμελιώνεται σε κανόνες δικαίου.

Η ιεραρχική διάταξη των οργάνων του διοικητικού μηχανισμού αντιστοιχεί σε

ορισμένες αρμοδιότητες,24 ειδικώς προβλεπόμενες από το νόμο, οι οποίες οριοθετούν

τη δράση της. Η σύννομη δράση των διοικητικών οργάνων διασφαλίζεται, μέσω της

άσκησης ιεραρχικού ελέγχου νομιμότητας. Ο έλεγχος αυτός, είτε προληπτικά, με τη

μορφή οδηγιών ή διαταγών, είτε κατασταλτικά, μετά την έκδοση των διοικητικών

πράξεων, αποσκοπεί στην εφαρμογή των τυπικών κανόνων που διέπουν την οργάνωση

και δράση των διοικητικών υπηρεσιών25 .Οι δημόσιοι υπάλληλοι-λειτουργοί, κατέχουν

μία «νομικά οργανωμένη και ρυθμισμένη εξουσία», ασκώντας συγκεκριμένα

καθήκοντα που απορρέουν, όχι από το πρόσωπο, αλλά από το αξίωμα ή τη θέση26 και

στελεχώνουν τη διοίκηση υποκείμενοι σε διαδικασίες αξιολόγησης της επάρκειας και

συνάφειας των προσόντων τους, σε σχέση με το αξίωμα ή τη θέση για την οποία

προορίζονται.

Σε αυτό το θεωρητικό πλαίσιο είναι που η διοίκηση προσλαμβάνει έναν

πρακτικό/εργαλειακό, ορθολογικό χαρακτήρα, ο οποίος αποκρυσταλλώνεται στην

21 Βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος Ε., σελ. 92. 22 Μαθιουδάκης Ι. Η Αρχή της Αμεροληψίας της Διοίκησης, Άνιον, 2008, σελ. 23 -24. 23 (ΣτΕ 3035/2009, 894/2007, 664/2006). 24 Τάχος Α., Συμεωνίδης Ι. Ερμηνεία Υπαλληλικού Κώδικα, Σάκκουλας, Θεσ/νίκη, 2007, σελ. 201. 25Σπηλιωτόπουλος Ε., 2001, σελ. 248-249. 26 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 53.

13

κυρίαρχη στη νεωτερική εποχή μορφή οργάνωσης, τη γραφειοκρατία.27 Η

εργαλειακότητα αυτή δεν εκλαμβάνεται αμιγώς ως απλή εκτελεστική λειτουργία της

διοίκησης έναντι των πολιτικών εντολών και επιταγών, αλλά κυρίως ως «αρχή

κατανομής και διαφοροποίησης των ευθυνών εντός του πολιτικού συστήματος».28

Οι απαρχές της σύγχρονης γραφειοκρατικής οργάνωσης μπορούν να αναζητηθούν στα

απολυταρχικά καθεστώτα της Ευρώπης 18ου αιώνα, κύρια μέσω της εισαγωγής

οργανωτικών μεταρρυθμίσεων στο στρατιωτικό τομέα29 ή μέσω της σύστασης

αυτόνομων corps intermediaries (ενδιάμεσων σωμάτων/οργάνων) μεταξύ του

στέμματος και του λαού.30 Ωστόσο, η άνοδος του οργανωτικού προτύπου της

γραφειοκρατίας συνδέθηκε με τη βιομηχανική επανάσταση και τις προοδευτικές

αλλαγές που αυτή επέφερε στη διαδικασία παραγωγής και στον κοινωνικό

καταμερισμό της εργασίας. Η μηχανοποίηση της παραγωγής, επέτεινε την ανάγκη

εξειδίκευσης και καταμερισμού των μεθόδων εργασίας και συνακόλουθα, των

μεθόδων ελέγχου και εποπτείας της παραγωγής.31 Ο Weber θεωρούσε ότι η ανάπτυξη

της γραφειοκρατίας πραγματοποίησε στην κοινωνική οργάνωση ό,τι η εισαγωγή της

μηχανής έκανε στην οικονομία: σηματοδότησε στην ουσία την έλευση της διοικητικής

μηχανής στην Ευρώπη του 19ου αιώνα.32

Κύριος λόγος της ακμής της γραφειοκρατίας στις νεωτερικές κοινωνίες, υπήρξε το

γεγονός ότι το γραφειοκρατικό πρότυπο οργάνωσης, σε σύγκριση με τα προ-

γραφειοκρατικά οργανωτικά πρότυπα, χαρακτηρίζεται από μία αδιαμφισβήτητη

τεχνική υπεροχή: συνιστά έναν μηχανισμό ακρίβειας, ταχύτητας, ευκρίνειας,

κανονικότητας, πολλαπλών χρήσεων και εφαρμογών, που λειτουργεί μέσω ενός

σταθερού καταμερισμού καθηκόντων, ιεραρχικής επίβλεψης και συγκεκριμένων

κανόνων, ικανό να παράγει σταθερά και αξιόπιστα αποτελέσματα. 33 Ταυτόχρονα η

συνεχής διεύρυνση του ρυθμιστικού ρόλου του Κράτους σχεδόν σε όλους τους

κοινωνικούς τομείς (οικονομία, ενέργεια, εκπαίδευση, υγεία, περιβάλλον, έρευνα), σε

συνδυασμό με την αλματώδη τεχνολογική εξέλιξη, επέβαλλαν προοδευτικά το

27 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 56. 28 Μακρυδημήτρης Α., Η οργάνωση της Κυβέρνησης, εκδ. Σάκκουλα, 1992, σ.49. 29 Κυρίως μέσω των μεταρρυθμίσεων που επέβαλλε με μεγάλη μεθοδικότητα στο Πρωσικό στράτευμα ο Φρειδερίκος ο Μεγάλος. Μorgan G., Οι Όψεις της Οργάνωσης, Καστανιώτης, 2000, σ. 42. 30 Μουζέλης Ν., Το Κράτος στην Ύστερη Ανάπτυξη, Ελληνική Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, 1993, τ. 1, σ. 69. 31 Μorgan G., Οι Όψεις της Οργάνωσης, Καστανιώτης, 2000, σ. 41 32 Hague R., Harrop M., Comparative Government and Politics An Introduction, London: MacMillan, 1990, σ. 240. 33 Μorgan G., Οι Όψεις της Οργάνωσης, Καστανιώτης, 2000, σ. 43 και Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 65 και 71.

14

γραφειοκρατικό πρότυπο, σε όλες σχεδόν τις οργανωτικές μορφές της δημόσιας και

ιδιωτικής δραστηριότητας. Δεν είναι λοιπόν υπερβολή να επαναλάβουμε την ήδη

εκφρασμένη θέση ότι στη σύγχρονη εποχή, η γραφειοκρατία αποτελεί μία «οργανωτική

καθολικότητα», έναν «σιωπηρό κανόνα», ένα «πρότυπο αναφοράς που κυριαρχεί στη

δόμηση και λειτουργία όλων των διοικητικών συστημάτων».34

3.1. Τα γνωρίσματα

Κατά τον Weber, η τεχνική υπεροχή της γραφειοκρατίας οφείλεται σε ορισμένα βασικά

χαρακτηριστικά της που έχουν ήδη, εν συντομία, αναφερθεί. Ωστόσο, από μία

αντεστραμμένη οπτική γωνία, πολλά από αυτά, μπορούν να αποτελούν ταυτόχρονα και

τις βασικές αιτίες παθολογίας του γραφειοκρατικού φαινομένου. Ας τα δούμε λοιπόν,

λίγο περισσότερο αναλυτικά:35

1. Η γραφειοκρατική οργάνωση είναι ένα αυστηρά διαρθρωμένο σύστημα

κοινωνικής συμπεριφοράς, όπου προσδιορίζονται με τρόπο σαφή και

δεσμευτικό οι δράσεις και αρμοδιότητες για την επίτευξη συγκεκριμένων

σκοπών. Ένας συστηματικός καταμερισμός αρμοδιοτήτων, εργασιών, ρόλων,

δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.

2. Η οργανωτική λειτουργία δομείται κατά τρόπο ιεραρχικό, στο οποίο κάθε θέση

βρίσκεται υπό τον έλεγχο της ανώτερης βαθμίδας.

3. Η εξουσία και η δυνατότητα ελέγχου είναι απρόσωπη. Απορρέει από τα

αξιώματα, τις θέσεις εργασίας, τις αρμοδιότητες και τους τυπικούς ρόλους, το

περιεχόμενο των οποίων ορίζεται στους οργανωτικούς κανόνες. Τα πρόσωπα

δεν έχουν την κυριότητα επί των αξιωμάτων και θέσεων, τα οποία και κατέχουν

για συγκεκριμένο χρόνο.

4. Η οργανωτική συμπεριφορά οριοθετείται με βάση συγκεκριμένους κανόνες και

διαδικασίες περιορίζοντας την αυθαίρετη ενέργεια και ενισχύοντας την

προβλεψιμότητα και τη βεβαιότητα.

34 Chevallier J., 1993, σ. 329 και 371 και Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 62. 35 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 62-63, Chevallier J., 1993, σ. 330-331 και A. Ball., B. Guy Peters, Σύγχρονη Πολιτική και Διακυβέρνηση, Αθήνα: Παπαζήσης, 2001, σ. 316.

15

5. Τα στελέχη επιλέγονται με βάση την επαγγελματική/τεχνική ικανότητά τους,

αμείβονται με μισθό και μπορούν να προσβλέπουν στη σταδιοδρομία τους

εντός της οργάνωσης, βάσει αντικειμενικών κριτηρίων.

Τα παραπάνω γνωρίσματα έχουν καταγραφεί τόσο ως παράγοντες επιτυχίας της

γραφειοκρατίας όσο επίσης, ως παράγοντες αποτυχίας και αμφισβήτησης.

Η προσήλωση στους εξαντλητικά λεπτομερείς κανόνες που ρυθμίζουν, οριοθετούν και

διέπουν σχεδόν κάθε πτυχή της οργανωτικής δράσης, εγγυάται τη σταθερότητα και

προβλεψιμότητα, την άρση των αβεβαιοτήτων, την περιθωριοποίηση των

παρεκκλίσεων και της αυθαίρετης συμπεριφοράς και την γρήγορη απόκριση στην

αντιμετώπιση, γνωστών κυρίως, προβλημάτων. Η προσήλωση της δράσης στον κανόνα

που ρυθμίζει συγκεκριμένες αρμοδιότητες και ρόλους οδηγεί στην, θεωρητικά,

απόλυτη απο-προσωποποίηση των σχέσεων μεταξύ των μελών της οργάνωσης.36

Ταυτόχρονα, η προβλεψιμότητα συμβάλλει στη δημιουργία ενός αισθήματος

ασφάλειας στο εξωτερικό περιβάλλον της οργάνωσης, διευκολύνοντας τους

σχεδιασμούς ατόμων, επιχειρήσεων και άλλων, ομοειδών ή μη, οργανώσεων και

ομάδων που συνδέονται με αυτήν.

Ο εργαλειακός-εγχειρηματικός χαρακτήρας της νομικο-λογικής εξουσίας,37 επιβάλλει

στη διοίκηση τον προγραμματισμό, τη σαφή διατύπωση των επιδιωκόμενων στόχων,

την επιλογή των κατάλληλων μέσων επίτευξης, την αποτελεσματικότητα και τον

επαγγελματισμό των στελεχών. Η γραφειοκρατική διοίκηση είναι ένα «οργανωτικό

σύστημα συνεχούς σκόπιμης δράσης», χωρίς το οποίο είναι αδύνατον να επιτευχθούν

οι περισσότεροι από τους βασικούς δημόσιους σκοπούς.38 Η επίτευξη τους απαιτεί την

εξειδίκευση των στελεχών της οργάνωσης, τα οποία επιλέγονται με βάση τις γνώσεις

και ικανότητές τους, εκπαιδεύονται και επιμορφώνονται, απολαμβάνουν συνθηκών

μιας σχετικά σταθερής απασχόλησης και διαμορφώνουν μία συνείδηση συλλογικής

ιδιαιτερότητας (esprit de corps).39

Η ιεραρχική διάρθρωση της διοίκησης με την υπαγωγή της κάθε οργανωτικής μονάδας

στην αμέσως υπερκείμενη, διασφαλίζει την ενότητα της διεύθυνσης, την εποπτεία και

36 Chevallier J., 1993, σ. 329. 37 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 54-55. 38 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 291. 39 Chevallier J., 1993, σ. 341-346.

16

τον έλεγχο της οργανωτικής δράσης και τον αποτελεσματικό συντονισμό των

ενεργειών. Η εξειδίκευση, ο καταμερισμός του διοικητικού έργου και ο

επαγγελματισμός, αποτελούν παράγοντες κεντρόφυγων δυναμικών που απειλούν τη

συνοχή και, σε τελευταία ανάλυση, την ίδια την ύπαρξη της οργάνωσης.40 Μέσω της

ιεραρχικής διάρθρωσης των κανόνων, οι αρμοδιότητες, τα καθήκοντα, οι θέσεις και οι

ρόλοι που αντιστοιχούν σε αυτές, ιεραρχούνται αναλόγως. Τα κατώτερα επίπεδα όπου

αναπτύσσονται οι εξειδικευμένες λειτουργίες - δραστηριότητες έχουν ως αποστολή να

εφαρμόζουν τις αποφάσεις των ανώτερων επιπέδων, στα οποία εξυπηρετούνται

σκοποί συνοχής, συντονισμού και ολοκλήρωσης.41 Το εύρος εποπτείας περιορίζεται

όσο κατέρχεται κανείς την ιεραρχική πυραμίδα, επιτρέποντας τον αποτελεσματικότερο

έλεγχο, των λειτουργικά διαφοροποιημένων, δραστηριοτήτων και καθηκόντων ενώ

αντίθετα, υψηλό στις ανώτερες βαθμίδες, επιτρέπει τον αποτελεσματικότερο

συντονισμό και την εναρμόνισή τους με την αποστολή και τους στρατηγικούς στόχους

της οργάνωσης, Τέλος, η εξουσία των ανώτερων ιεραρχικών επιπέδων, εκφράζεται

μέσω ενός σύνθετου συστήματος ελέγχου συμμόρφωσης, απονομής ηθικών και υλικών

ανταμοιβών και επιβολής κυρώσεων, ενώ η τυποποίηση-υποδειγματοποίηση της

οργανωτικής δράσης μέσω των απρόσωπων τυπικών κανόνων, προστατεύει τα

κατώτερα επίπεδα από την ιεραρχική αυθαιρεσία και αμβλύνει την ένταση των

συγκρούσεων εντός της οργάνωσης.42

3.2. Οι αδυναμίες

Ωστόσο, η αυστηρή τυποποίηση-κανονικοποίηση καθηκόντων και αρμοδιοτήτων, η

συγκεντρωτική-ιεραρχική δόμηση των σχέσεων εξουσίας, το βάθος της λειτουργικής

εξειδίκευσης και ο επαγγελματισμός των στελεχών, οδηγούν υπό συγκεκριμένες

συνθήκες, σε στρεβλώσεις. αδυναμίες, αστοχίες και εκτροπές, με τις οποίες έχει

ταυτιστεί στη σύγχρονη θεωρία το γραφειοκρατικό μοντέλο.

Οι γραφειοκρατικές οργανώσεις δεν είναι ιδεατά σχήματα που λειτουργούν με έναν

σχεδόν μηχανιστικό τρόπο μέσα σε ένα σταθερό κοινωνικο-πολιτικό περιβάλλον. Ενώ

40 Chevallier J., 1993, σ. 353. 41 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 128 και Chevallier J., 1993, σ. 355. 42 Chevallier J., 1993, σ. 350.

17

μπορούν να λειτουργούν αποτελεσματικά υπό απλές και σταθερές συνθήκες,

επιλύοντας προβλήματα που χαρακτηρίζονται από σχετική απλότητα, σταθερότητα,

ομοιογένεια και επαναληπτικότητα, δεν μπορούν να αποκριθούν αποτελεσματικά στην

ικανοποίηση. σύνθετων κοινωνικών αναγκών και αιτημάτων μη επαναλαμβανόμενης

φύσης.43 Η αυστηρή τυποποίηση της οργανωτικής δράσης και συμπεριφοράς, η

προσκόλληση στον κανόνα, η καθετοποίηση των σχέσεων εξουσίας και η συγκέντρωση

του ελέγχου, οδηγούν στην ανάπτυξη μίας θεσμοποιημένης απάθειας, στη

διαμερισματοποίηση των οργανωτικών δομών και στην περιχαράκωση της

επικοινωνίας. 44 Τα στελέχη, οχυρωμένα πίσω από ένα σύνθετο πλέγμα τυπικά

καθορισμένων αρμοδιοτήτων, ρόλων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, δεν αποκτούν

κοινή αντίληψη της νέας κατάστασης που καλούνται να αντιμετωπίσουν ούτε

συνείδηση της σύνδεσης των πιθανών λύσεων-επιλογών με την αποστολή της

οργάνωσης. Αντίθετα, «αναπτύσσουν έναν ιδιαίτερο τύπο γραφειοκρατικής

προσωπικότητας» που χαρακτηρίζεται από «τη μυστικοπαθή έως φετιχιστική

προσήλωση στη διαδικασία».45 Η δράση τους έχει ως γνώμονα την αυστηρή τήρηση

του τύπου, την αποφυγή λαθών και όχι τη συνειδητή επιδίωξη της

επιτυχίας.46Λειτουργούν με βάση «κατακερματισμένα μοτίβα σκέψης και δράσης» που

εμποδίζουν τις διαδικασίες μάθησης και τον ανα-στοχασμό των λειτουργικών κανόνων

και προτύπων.47 Υιοθετώντας «αμυντικές ρουτίνες», ρουτίνες αυτοπροστασίας,

εκτρέπουν την προσοχή από την ουσία των προβλημάτων, μετακυλούν ή συσκοτίζουν

την ευθύνη και εκτρέφουν «ένα κλίμα ακραιφνούς συντηρητισμού».48

Στις συνθήκες αυτές, το όραμα και η αποστολή της οργάνωσης υποβαθμίζονται και

τελικά χάνουν το αρχικό νόημά τους. Η οργάνωση αδυνατεί να προβλέψει την πιθανές

εξελίξεις στο διοικητικό πεδίο, να θέσει με ακρίβεια και σαφήνεια μακροπρόθεσμους

στόχους και να ορίσει τα στάδια, τα μέσα, το χρονοδιάγραμμα υλοποίησης, καθώς και

τις μεθόδους αξιολόγησης της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας της δράσης

της. Αντίθετα, αρκείται στη λήψη (η μη λήψη) αποφάσεων που λαμβάνουν χώρα

αποσπασματικά, με καθαρά συγκυριακά κριτήρια και που συνήθως, οδηγούν σε

43 Μιχαλόπουλος Ν., Από τη Δημόσια Διοίκηση στο Δημόσιο Management, Αθήνα: Παπαζήσης, 2003, σ. 32. 44 Μorgan G., 2000, σ. 56-57. 45 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 115. 46 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 63. 47 Μorgan G., 2000, σ. 119-121. 48 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 122.

18

αναποτελεσματικές ή ιδιαίτερα κοστοβόρες, σε σχέση με τα επιδιωκόμενα

αποτελέσματα, λύσεις. Ο προγραμματισμός έχει, τις περισσότερες φορές,

βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα ενώ οι στόχοι που τίθενται είναι στατικοί, με την έννοια ότι

δεν προκύπτουν μέσα από διαδικασίες μάθησης, πρόληψης και προσαρμογής της

οργανωτικής δράσης σε ένα δυναμικά εξελισσόμενο περιβάλλον,49 αλλά ορίζονται και

αναπαράγονται με τρόπο ώστε να απαντούν τη συνήθη, επαναλαμβανόμενη διοικητική

πρακτική.

Παράλληλα, η γραφειοκρατική οργάνωση επιδιώκει την μεγιστοποίηση των πόρων που

της διατίθενται, ακριβώς όπως οι καταναλωτές επιδιώκουν την μεγιστοποίηση της

ωφέλειάς τους και οι επιχειρηματίες την μεγιστοποίηση των κερδών τους50. Η

γραφειοκρατική μεγέθυνση δεν επιδιώκεται για την αποδοτικότερη και

αποτελεσματικότερη διαχείριση των δημοσίων προβλημάτων, αλλά για τη διατήρηση,

αναπαραγωγή και ικανοποίηση των συμφερόντων της ίδιας της οργάνωσης και των

μελών που την απαρτίζουν.51 Δομές και πρόσωπα, διαγκωνίζονται συνεχώς με

αντικείμενο την πρόσβαση σε πόρους και την κατάληψη θέσεων εξουσίας,

υπονομεύοντας σταθερά τις συνεργασίες και τον ενδο-οργανωτικό και δια-οργανωτικό

συντονισμό, επιδιδόμενοι σε έναν ιδιότυπο «οργανωτικό πόλεμο» για τη διατήρηση

και ενίσχυση της εξουσίας τους.

Αποτέλεσμα των παραπάνω, είναι η κυριαρχία των εσωστρεφών τάσεων της

οργάνωσης, η απουσία ευελιξίας, η καθυστέρηση στην έγκυρη και έγκαιρη απόκριση

στα προβλήματα, η απουσία διαδικασιών μάθησης, πρόβλεψης και γνωστικής

(ανα)προσαρμογής της οργανωτικής λειτουργίας και η έλλειψη δημιουργικής

υποκίνησης του ανθρώπινου δυναμικού. Σε οριακές συνθήκες, η γραφειοκρατική

διοίκηση αποστασιοποιείται από την κοινωνία και τις ανάγκες της -τις οποίες

υποτίθεται ότι εξυπηρετεί- καθίσταται απρόσιτη παρεμβάλλοντας προσκόμματα και

διακρίσεις στην επικοινωνία με το περιβάλλον της και ενδύεται ένα πέπλο μυστηρίου

49 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 63. 50 Niskanen W., Bureaucracy: Servant or Master, London: Institute for Economic Affairs, 1973. 51 Στο ότι η γραφειοκρατία καταλήγει να έχει δικά της αυτόνομα συλλογικά συμφέροντα τα οποία έχει την δυνατότητα να εξυπηρετεί ακόμα και όταν αυτά είναι αντίθετα στις άλλες κοινωνικές τάξεις αναλύθηκε από την Τ. Skopcol στο P. Evans, D. Rueschemeyer, and T. Skocpol (eds.) Bringing the State Back In. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1985 στο Δ. Σωτηρόπουλος, Κρατική Γραφειοκρατία και Πολιτικά Κόμματα στη Μεταπολιτευτική Ελλάδα, Ελληνική Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, 2: 83-100, 1993, σ. 85.

19

που ευνοεί την αδιαφάνεια, τη συσκότιση των διαδικασιών και κινήτρων λήψης (η μη

λήψης) των αποφάσεων και την ουσιαστική ανυπαρξία λογοδοσίας.52

3.3. Η αμφισβήτηση

Η ακμή της γραφειοκρατίας συνδέθηκε με την ανάπτυξη του παρεμβατικού κράτους

που κυριάρχησε μεταπολεμικά στις δυτικές κοινωνίες. Κύριο μέλημα ήταν η αποφυγή

της επανάληψης της μεγάλης ανεργίας και φτώχιας που ακολούθησε την κρίση μετά το

1929. Για αυτό οι κυβερνήσεις ανέλαβαν τη διόρθωση των ατελειών της ελεύθερης

αγοράς μέσω κεντρικού προγραμματισμού, προγραμμάτων ανάπτυξης δημοσίων

υποδομών, εθνικοποιήσεων, ελέγχων επί των τιμών και προνοιακών παροχών. Το

μεταπολεμικό παρεμβατικό κράτος και οι μηχανισμοί του, επεκτάθηκαν σχεδόν σε

όλους τους τομείς της κοινωνικής και οικονομικής ζωής, ασκώντας πολιτικές ρύθμισης

και διαχείρισης των πάσης φύσεως κοινωνικών αναγκών. Αποτέλεσμα ήταν η σχεδόν

ολοκληρωτική επέκταση του διοικητικού πεδίου στην οικονομική σφαίρα, η κατάρτιση

μονίμως ελλειμματικών κρατικών προϋπολογισμών και η αύξηση του δημοσίου χρέους

στις περισσότερες δυτικές χώρες.53

Η οικονομική ύφεση των αρχών της δεκαετίας του 1970, σε συνδυασμό με την οξεία

δημοσιονομική κρίση που ακολούθησε, ανέδειξε, για πολλούς, τα όρια της κρατικής

παρέμβασης. Το κράτος έχει αποτύχει στην προσπάθειά του να διορθώσει τις ατέλειες

τις αγοράς, αφού χαρακτηρίζεται το ίδιο από σοβαρές δομικές και λειτουργικές

αδυναμίες. Η θεσμική αποτυχία, η γραφειοκρατική αποτυχία, η προσοδοθηρία, οι

αρνητικές εσωτερικότητες και εξωτερικότητες, συνιστούν μερικές από τις κύριες αιτίες

αποτυχίας της κρατικής παρέμβασης.54 Ο πολιτικός κύκλος και οι εκλογικές διαδικασίες

μπορεί να οδηγούν στην υιοθέτηση πελατειακής φύσης ρυθμίσεων παρά ρυθμίσεων

προς την οικονομική και κοινωνική ευημερία. Οι πολίτες καθοδηγούν τη δράση τους

διεκδικώντας θέσεις και πόρους που παράγουν πρόσοδο αδιαφορώντας για την

προώθηση ανταγωνιστικών διαδικασιών. Η γραφειοκρατία επιδιώκει τη συνεχή

52 Chevallier J., 1993, σ. 363-371. 53 Μιχαλόπουλος, ο.π., 2003, σ. 40. 54 Wallis J.-Dollery B. Αποτυχία του Κράτους, Αποτυχία της Αγοράς, Ηγεσία και δημόσια Πολιτική, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2005, σ. 77-122.

20

αύξηση των πόρων που χρησιμοποιεί ανεξάρτητα από την ποσότητα και ποιότητα των

εκροών που παράγει, ενώ σχεδιάζει και εφαρμόζει πολιτικές χωρίς να προσμετρά το

κόστος των παράπλευρων, αρνητικών συνεπειών των επιλογών της. Η αποτυχία του

κράτους ή κρίση του κράτους πρόνοιας55 οδήγησε στην προοδευτική ανάδυση του (νεο)

φιλελεύθερου παραδειγματικού μοντέλου. Στο πνεύμα του κρατικού παρεμβατισμού

αντιτάχθηκε μια ομάδα οικονομολόγων και κοινωνικών επιστημόνων που θεώρησαν

ότι, όσο περισσότερο οι κυβερνήσεις παρεμβαίνουν για να διορθώσουν τις αδυναμίες

της αγοράς τόσο περιορίζεται η ατομική ελευθερία, η επιχειρηματική δραστηριότητα

και οι δυνατότητες προσωπικής, οικονομικής και κοινωνικής, ανάπτυξης. Τα άτομα

δρουν με αποκλειστικό γνώμονα τη μεγιστοποίηση των συμφερόντων τους και, για

αυτό το λόγο, η ατομική δράση τελεί υπό καθεστώς διαρκούς ανταγωνισμού σε σχέση

με τα αντιτιθέμενα προς αυτήν συμφέροντα. Η όποια συμπόρευση του ατόμου με

κοινωνικο-πολιτικές συλλογικότητες και η συμμετοχή τους στη δημόσια δράση,

αποτελεί προϊόν ορθολογικής επιλογής με στόχο τη μεγιστοποίηση της ατομικής

ωφέλειας. Αντίστοιχα, οι ομάδες συμφερόντων, οι κοινωνικοί δρώντες,

διαμορφώνονται ελεύθερα, αναπτύσσουν σχέσεις με το πολιτικο-διοικητικό

μηχανισμό και ανταγωνίζονται μεταξύ τους σε ένα διαρκή αγώνα κινητοποίησης πόρων

και αύξησης της επιρροής τους. Σε αυτό το ακραιφνώς πλουραλιστικό, αναλυτικό

πλαίσιο, η κρατική δράση δεν αποτελεί τίποτα άλλο παρά το τυχαίο αποτέλεσμα της

ελεύθερης αντιπαράθεσης των συμφερόντων.56

Πρόκειται για το αναλυτικό μοντέλο της οικονομικής θεωρίας της δημοκρατίας ή την

οικονομική θεωρία της πολιτικής που συχνά εξισώνονται με τη θεωρία της δημόσιας

επιλογής (Downs, Olson, Buchanan, Tullock, Niskanen).57 Η δημόσια δράση και η

πολιτική συμμετοχή, ερμηνεύονται και αναλύονται με καθαρά οικονομικούς όρους, με

όρους πολιτικής αγοράς. Κάθε άτομο ή συλλογικός δρών, διαμορφώνει τη στάση του

σταθμίζοντας με όρους κόστους/οφέλους τις εναλλακτικές επιλογές που έχει στη

διάθεσή του και εκτιμώντας τις συνέπειες της υιοθέτησης κάθε μιας από αυτές,

επιλέγοντας, τελικά, αυτήν που μεγιστοποιεί την ωφέλειά του ή, αντίστροφα,

ελαχιστοποιεί το κόστος.

55 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 302. 56 Muller P., Surel Y., 2002, σελ. 68-69. 57 Muller P., Surel Y., 2002, σελ. 70-71 και Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 44-45.

21

Στο κοινωνικό αυτό περιβάλλον, η γραφειοκρατία διασπάται και αυτή σε

ανταγωνιστικές ομάδες, σε μία πληθώρα ανταγωνιστικών ορθολογικοτήτων, τα

συμφέροντα των οποίων διαμορφώνονται πέραν και ανεξάρτητα ενός ασαφούς και εν

πολλοίς ιδεολογικοποιημένου, γενικού συμφέροντος. Το βασικό κίνητρο της

διοικητικής δράσης δεν είναι πλέον η επίτευξη της κοινωνικής; ευημερίας, αλλά η

εξυπηρέτηση ιδίων συμφερόντων των φορέων και υπηρεσιών που την απαρτίζουν. Εάν

βασικό κίνητρο της επιχειρηματικής δράσης είναι η μεγιστοποίηση των κερδών, οι

πάσης φύσεως υπηρεσίες επιδιώκουν τη διαρκή αύξηση των προϋπολογισμών τους και

τη μεγέθυνσή τους.58 Με αυτόν τον τρόπο ο προγραμματισμός των δημοσίων

υπηρεσιών δεν υπακούει στην ανίχνευση του οργανωτικού περιβάλλοντος, στη

διάγνωση των προβλημάτων, στη στάθμιση των εναλλακτικών επιλογών και στην

επιλογή των αποδοτικότερων λύσεων, αλλά στην επιλεκτική επεξεργασία και χρήση

δεδομένων και πληροφοριών με στόχο την αύξηση του διοικητικού πεδίου, των

αρμοδιοτήτων, των υλικών και ανθρώπινων πόρων και εν τέλει, της επιρροής. Όμως, η

κρατική επέκταση βαίνει εις βάρος της αγοράς, η οποία την χρηματοδοτεί. Το μεγάλο

μέγεθος του κράτους, η εξαντλητική ρύθμιση των οικονομικών και επιχειρηματικών

λειτουργιών, η αναποτελεσματική και σπάταλη λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών,

συμπιέζουν και συρρικνώνουν την οικονομική δραστηριότητα και διακινδυνεύουν την

οικονομική ανάπτυξη.59 Περαιτέρω, για να συντηρηθεί η διόγκωση αυτή, απαιτούνται

ολοένα και περισσότερες δαπάνες που τροφοδοτούν τα κρατικά ελλείμματα και

αυξάνουν το δημόσιο χρέος. Τέλος, οι πολίτες, λόγω του μονοπωλιακού χαρακτήρα των

δημοσίων υπηρεσιών, καταλήγουν να βρίσκονται υπό καθεστώς εξάρτησης και

ομηρίας από αυτές χωρίς να έχουν το δικαίωμα της επιλογής.60

Οι διεθνούς εμβέλειας, κοσμογονικές εξελίξεις του τελευταίου τετάρτου του

περασμένου αιώνα (παγκοσμιοποίηση,61 διεθνής ανταγωνισμός, τεχνολογικές

58 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 46. 59 Μιχαλόπουλος Ν, 2003, σ. 47-49. 60 Sloman J., Economics. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1991, σ. 411. 61 Η παγκοσμιοποίηση αναφέρεται στη διαρκώς αυξανόμενη αλληλεξάρτηση μεταξύ των κρατών η οποία είναι κυρίως οικονομική αλλά περιλαμβάνει και πολιτισμικές και τεχνολογικές παραμέτρους. Αυτή η αλληλεξάρτηση μειώνει την αυτοτέλεια του εθνικού κράτους και επιδρά επί της κρατικής οργάνωσης. οδηγώντας τα κράτη σε δομικές (ανα)προσαρμογές για την αποδοτικότερη λειτουργία τους μέσα σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο και ανταγωνιστικό διεθνές περιβάλλον. Ο ρόλος των υπερεθνκών οργανισμών (Παγκόσμια Τράπεζα, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης Περιφερειακές Αναπτυξιακές Τράπεζες), στην προώθηση των δομικών αυτών αλλαγών, αποδείχθηκε εξαιρετικά κρίσιμος. Συνδέοντας την πρόσβαση των κρατών σε δανεισμό ή αναπτυξιακή βοήθεια, με την απαίτηση για λιγότερο κράτος και τον ανασχεδιασμό των διοικητικών συστημάτων, συνέβαλε στη διάδοση και προοδευτική επιβολή των οργανωτικών αυτών αρχών σε

22

εξελίξεις, κυρίως στους τομείς της πληροφορικής και των τηλεπικοινωνιών), σε

συνδυασμό με μία ολοένα και αυξανόμενη απαίτηση των πολιτών για την παροχή

ποιοτικών διοικητικών υπηρεσιών,62 επέβαλαν σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα,

την «παραδειγματική στροφή στην οργάνωση και λειτουργία των δημοσίων

οργανισμών».63 Η νέα πρόταση, αντλώντας την επιστημολογική της τεκμηρίωση από τη

σχολή της δημόσιας επιλογής και την οικονομική θεώρηση της γραφειοκρατίας,64

προέβαλε ως πλέον επιτακτική και αναγκαία, τη μετάβαση από την παραδοσιακή

γραφειοκρατική δόμηση και λειτουργία των δημοσίων οργανώσεων σε ένα πιο

«επιχειρησιακά προσανατολισμένο μοντέλο» οργάνωσης της διοικητικής δράσης.65 Το

μοντέλο αυτό έχει γίνει ευρύτατα γνωστό με τον όρο Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (New

Public Management) και δίνει έμφαση στον επιτελικό, στρατηγικό χαρακτήρα της

διοίκησης, την ορθολογική και αποδοτική διαχείριση των πόρων, την παροχή ποιοτικών

υπηρεσιών στους πολίτες και τη μέτρηση των αποτελεσμάτων.

4. Διοίκηση και Δημόσιο Management

4.1. Τα γνωρίσματα

Κεντρικό ρόλο στο πρότυπο του Δημοσίου Management, κατέχει η έννοια του

πολίτη/πελάτη.66 Ο πολίτης δεν πρέπει εκλαμβάνεται από τη διοίκηση αποκλειστικά ως

νομικό υποκείμενο, φορέας δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, αλλά, κυρίως, ως

ωφελούμενος-καταναλωτής, ο οποίος αναζητεί με ορθολογικό τρόπο τη μεγιστοποίηση

της χρησιμότητας που απολαμβάνει από τη συναλλαγή του με αυτήν. Η θεώρηση αυτή,

εκφράζει μια νέα διοικητική κουλτούρα αναμόρφωσης των σχέσεων κράτους-πολίτη

και επανασχεδίασης των δημοσίων υπηρεσιών, με στόχο τα αποτελέσματα και την

ικανοποίηση των αναγκών των πολιτών.67 Οι παραδοσιακές, νομιμοποιητικές αρχές

διεθνές επίπεδο. Μιχαλόπουλος, Ν., 2003, σ. 37-38 και σ. 81-82, και Καρκατσούλης Π., Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ: Αρχές, Εξελίξεις, Προοπτικές, Διοικητική Ενημέρωση, 2001, τ. 20, σ. 47. 62 Μιχαλόπουλος Ν., 2003 σ. 49 και 59. 63 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 303. 64 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 49. 65 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 303. 66 Καρκατσούλης Π., 2001, σ. 46. 67 Μιχαλόπουλος Ν., Μέθοδοι διοίκησης και οργάνωσης των σχέσεων κράτους-πολίτη, στο Σπηλιωτόπουλος Ε. και Μακρυδημήτρης A., Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα. Αθήνα: Σάκκουλας, 2001, σ. 190, 195, 204 και 2003, σ. 88.

23

του κράτους δικαίου (νομιμότητα, ουδετερότητα, αμεροληψία, αξιοκρατία, ισότητα,

ελευθερία, δικαιοσύνη),68 συμπληρώνονται από την προσήλωση στην ποιότητα της

εξυπηρέτησης των πολιτών/πελατών και την επίτευξη αποτελεσμάτων μέσω της

ορθολογικής/αποδοτικής χρήσης των πόρων.69

Στο πλαίσιο αυτό, συστατικό στοιχείο μιας αποτελεσματικής δημόσιας οργάνωσης

είναι η συσχέτιση των στρατηγικών επιλογών της με την ταυτότητα, τις επιθυμίες, τις

ανάγκες και τα κίνητρα των «πελατών» της. Ο πολίτης/πελάτης και η ποιότητα των

διοικητικών εκροών που απολαμβάνει, τοποθετείται στο επίκεντρο της ανίχνευσης και

ερμηνείας των σχέσεων της οργάνωσης με το περιβάλλον της, οδηγώντας τις

διαδικασίες των στρατηγικών επιλογών και των ενδοοργανωτικών προσαρμογών.70

Όμως, οι οργανώσεις είναι συστήματα που βρίσκονται σε συνεχή διάδραση με το

περιβάλλον τους. Σύνθετα οργανωτικά περιβάλλοντα απαιτούν υψηλή

προσαρμοστικότητα, την οποία οι οργανώσεις επιτυγχάνουν (ή δεν επιτυγχάνουν),

ανάλογα με το βαθμό επίτευξης των κατάλληλων, λειτουργικών και στρατηγικών

αποκρίσεων στις «περιβαλλοντικές» αλλαγές.71 Η επιβίωσή τους εξαρτάται από την

ικανότητα (ανα)προσαρμογής των οργανωτικών υποσυστημάτων στη δυναμική και

έκταση των αλλαγών αυτών. Η ικανότητα αυτή είναι ευθέως ανάλογη του βαθμού

«κλειστότητας» ή «ανοιχτότητας» του συστήματος. Κλειστά συστήματα τείνουν να

λειτουργούν ομαλά σε σταθερές, επαναλαμβανόμενες συνθήκες, όπου οι αλλαγές

έχουν περιορισμένη προβλεψιμότητα και οι απαιτήσεις προσαρμογής είναι χαμηλές.

Αντίστροφα, τείνουν προς τη φθορά και τον εκφυλισμό, όταν το οργανωτικό

περιβάλλον είναι σύνθετο, οι αλλαγές είναι, συνήθως, απρόβλεπτες και απαιτούν

μεγάλη ευελιξία για την επίτευξη της οργανωτικής εξισορρόπησης και συναρμογής.72

Οι παραπάνω βασικές αρχές της ενδεχομενικής θεωρίας των οργανώσεων,73

«εξόπλισαν» το Δημόσιο Management στην προσπάθεια του για αμφισβήτηση της

γραφειοκρατίας, ως του βέλτιστου προτύπου οργανωτικού σχεδιασμού.74

68 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 51 και 2001, σ. 193 και Καρκατσούλης, Π., 2001, σ. 47. 69 Μιχαλόπουλος Ν., 2001, σ. 203. 70 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 131-132. 71 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 257-258. 72 Morgan G., 2000, σ. 66-70. 73 Morgan G., 2000, σ. 71-88 74 Μιχαλόπουλος Ν., Οργανωτικός Σχεδιασμός στο Πλαίσιο της Θεωρίας των Οργανώσεων, Σάκκουλας, 1994, σ. 167.

24

Πλέον, αναδεικνύεται ως επιτακτική η ανάγκη ενδυνάμωσης της επιχειρησιακής

δράσης των δημοσίων οργανώσεων, ώστε να μάθουν να προσαρμόζονται στις ραγδαίες

και απρόβλεπτες αλλαγές. Στο σύγχρονο, παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, όπου

επικρατούν συνθήκες έντονης μεταβλητότητας, η διοικητική δράση απαιτείται να

οργανώνεται μέσω ανοιχτών/οργανικών συστημάτων, ικανών να αναπτύσσουν την

ποικιλομορφία που απαιτείται ώστε να εκπληρώνουν τους στόχους τους.

Τα συστήματα αυτά, σε αντίθεση με την εσωστρέφεια των κλειστών/μηχανιστικών

συστημάτων της δημόσιας γραφειοκρατίας, χαρακτηρίζονται από εξωστρέφεια,

ευελιξία και υψηλή προσαρμοστική ικανότητα. Αποτελούν «μανθάνουσες

οργανώσεις» (learning organizations), οργανώσεις που έχουν αφομοιώσει τις τεχνικές

«εκμάθησης του μανθάνειν».75 Εφαρμόζουν πρακτικές οριοθέτησης και σχεδιασμού

αντιμετώπισης των προβλημάτων μέσω ειδικών ερευνών ανίχνευσης των επιθυμιών

και αναγκών των πολιτών/πελατών, προσομοιώσεων και πιλοτικών εφαρμογών των

εκροών που προτείνονται, αξιολόγησης των επιπτώσεων και διαχείρισης των κινδύνων

που προκύπτουν από την εφαρμογή τους. Προωθούν τη δομική διαφοροποίηση μεταξύ

επιτελικών και εκτελεστικών λειτουργιών και την αντίστοιχη αναδιοργάνωση των

διοικητικών υπηρεσιών, εφαρμόζοντας στρατηγικές εκχώρησης/αποκέντρωσης,

αρμοδιοτήτων και ελέγχου της απόδοσης.76 Εστιάζουν στον έλεγχο των εκροών

(outputs) και των αποτελεσμάτων (outcomes) αντί να επιδιώκουν τη μεγιστοποίηση των

εισροών και τη διόγκωση του οργανωτικού μεγέθους.77 Υιοθετούν νέες οργανωτικές

τεχνολογίες προκειμένου να συντονίσουν τις σύνθετες ενδο-οργανωτικές

αλληλεξαρτήσεις και να αμβλύνουν τη διαφοροποίηση και τις τάσεις αυτονόμησης των

οργανωτικών μονάδων.78 Εφαρμόζουν στρατηγικές υποκίνησης του προσωπικού και

διαμόρφωσης μιας οργανωτικής κουλτούρας που ευνοούν τη συναντίληψη της

αποστολής της οργάνωσης, τη δέσμευση στους οργανωτικούς στόχους, τη

διατμηματική και δια-οργανωτική επικοινωνία, την ομαδική εργασία, τη μάθηση και

την αυτο-οργάνωση.79

75 Morgan G. 2000, σ. 117. 76 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 174-183. 77 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 65. 78 Για το ζήτημα των διαφόρων τύπων οργανωτικής τεχνολογίας (διαμεσολαβητική, μακρο-συνδετική –γραμμική, εντατική) και τη διασύνδεσή τους με τις μεθόδους ενδο-οργανωτικού συντονισμού (υποδειγματοποίηση, προγραμματισμός, αμοιβαίες προσαρμογές), βλ. αναλυτικά: Μιχαλόπουλος Ν., 1994, σ. 63-77. 79 Χαρακτηριστική στο σημείο αυτό, είναι η διάκριση μεταξύ οργανώσεων που απλά «μαθαίνουν» εντοπίζοντας και διορθώνοντας τα λάθη τους σε σχέση με μία δεδομένη ομάδα λειτουργικών κανόνων (μάθηση απλού βρόγχου) και

25

Στο σχήμα 1, γίνεται μία προσπάθεια σταχυολόγησης των βασικών διαφορών μεταξύ

του γραφειοκρατικού μοντέλου διοίκησης και αυτού του Δημοσίου Management, σε

σχέση με τρεις ομάδες μεταβλητών που ταξινομούνται ως προς το όραμα και την

αποστολή της δημόσιας οργάνωσης (πως μία οργάνωση αντιλαμβάνεται τον εαυτό της

και την αποστολή της), τον οργανωτικό σχεδιασμό και τη διοικητική/οργανωτική

λειτουργία.

Σχήμα 1: Διαφορές μεταξύ Δημόσιας Γραφειοκρατίας και Δημόσιου Management

Μεταβλητές Γραφειοκρατία Δημόσιο Management

Α. Όραμα και Αποστολή

Πεδίο αναφοράς Αυτο-συντήρηση, Διεύρυνση Δημόσιες αγορές, Πολίτες/Πελάτες

Στρατηγική Έλεγχος εισροών Συνεχής βελτίωση

Στόχοι Μεγιστοποίηση πόρων Ποιότητα εκροών

Β. Οργανωτικός Σχεδιασμός

Περιβάλλον Σταθερό Μεταβλητό

Δομή Ιεραρχική/Συγκεντρωτική Αποκεντρωτική/Μητρώου

Αρμοδιότητες Συγκέντρωση Εκχώρηση

Ρύθμιση Εξαντλητική Απέριττη

Συντονισμός Υποδειγματοποίηση, Προγραμματισμός Προγραμματισμός, Αμοιβαία Προσαρμογή

Γ. Διοικητική Λειτουργία

Διακριτική Ευχέρεια Χαμηλή Μέση, υψηλή

Απόκριση Παθητική Ενεργητική/προληπτική

Επικοινωνία Κλειστή Ανοιχτή

Πρωτοβουλία Περιορισμένη Διευρυμένη

Υποκίνηση/Κίνητρα Εξωτερικοί παράγοντες/Ατομικά Αυτο-υποκίνηση/Ομαδικά, Οργανωσιακά

Εργασιακές σχέσεις Μονιμότητα Συμβόλαια αποδοτικότητας

Έλεγχος Διαδικασίες Αποτελέσματα

Αξιολόγηση Ιεραρχική, Ομογενοποιημένη Ποιοτική, Συγκριτική, Διαφοροποιημένη

Διοίκηση των αλλαγών Αντίσταση Μάθηση και ανάπτυξη

Δεδομένης όμως της αναγκαιότητας επίτευξης μακροχρόνιων δημοσιονομικών

ισορροπιών, οι δημόσιες οργανώσεις οφείλουν ταυτόχρονα, να παράξουν τα

αποτελέσματά τους με τον πλέον αποδοτικό τρόπο. Η «αποκανονικοποίηση» των

οργανώσεων που έχουν «μάθει να μαθαίνουν», αμφισβητώντας την καταλληλότητα μιας δεδομένης ομάδας λειτουργικών κανόνων (μάθηση διπλού βρόγχου). Βλ. Morgan G., 2000, σ. 118-121.

26

λειτουργικών πεδίων της διοικητικής δράσης,80 η εκχώρηση διοικητικών αρμοδιοτήτων

στον ιδιωτικό τομέα, η μείωση του μεγέθους ή η κατάργηση μη αποδοτικών

υπηρεσιών, η εισαγωγή επιχειρησιακών πρακτικών στις δημόσιες οργανώσεις, η

υιοθέτηση ευέλικτων συστημάτων πρόσληψης και απασχόλησης και η εφαρμογή

συστημάτων αξιολόγησης και μέτρησης της απόδοσης, αποκτούν πλέον κυρίαρχη

σημασία. Εισάγονται μεταρρυθμίσεις που δημιουργούν αποκεντρωμένες, διοικητικά

ή/και οικονομικά αυτοτελείς, δομές (agencies) και οιονεί αγορές (quasi-markets) που

οργανώνονται με βάση το προϊόν (υγεία, εκπαίδευση, αδειοδοτήσεις, πιστοποιήσεις,

περιβαλλοντική διαχείριση, αποκομιδή απορριμάτων, ύδρευση, αποχέτευση, τοπική

και περιφερειακή ανάπτυξη, κοινωνική προστασία, απασχόληση, πολιτισμός κ.λπ.),

αποκρατικοποιούνται ή συμβασιοποιούνται (concessions, public private partnerships)

τομείς που θεωρούνταν ζωτικής σημασίας για το παρεμβατικό κράτος

(χρηματοπιστωτικός τομέας, βιομηχανία, μεταφορές, ενέργεια, τηλεπικοινωνίες,

δίκτυα και υποδομές, δημόσια ακίνητα), εφαρμόζονται πολιτικές ανάθεσης

(contracting out) για την κάλυψη πλήθους λειτουργικών αναγκών (π.χ. συντήρηση,

φύλαξη, καθαρισμοί, μισθώσεις,), προωθούνται πολιτικές ανταγωνισμού μεταξύ των

παρόχων, επιβάλλονται χρεώσεις (fees) για την παροχή των υπηρεσιών,

διαμορφώνονται νέες, ευέλικτες σχέσεις εργασίας (συμβόλαια ποιότητας και

αποδοτικότητας)81 και εγκαθιδρύεται πανσπερμία ελεγκτικών μηχανισμών (audit

society).82

Τα παραπάνω, αποτελούν συστατικά στοιχεία των μεταρρυθμίσεων του μοντέλου του

Νέου Δημόσιου Management που πραγματοποιήθηκαν, αρχικά στον αγγλοσαξονικό

χώρο (Νέα Ζηλανδία, Ηνωμένο Βασίλειο, Η.Π.Α, Αυστραλία) και μετέπειτα, σε όλες

σχεδόν τις ανεπτυγμένες χώρες, αλλά και σε ολόκληρο τον κόσμο.83 Ωστόσο, την αρχική

ευφορία που προκάλεσαν οι ερειδόμενες στο πρότυπο αυτό, επιστημονικές και

πολιτικές διακηρύξεις και επανίδρυσης του κράτους, διαδέχθηκε ένας έντονος

σκεπτικισμός, τόσο για την αποτελεσματικότητα των μεθόδων και πρακτικών που

υιοθετεί όσο και για τις επιπτώσεις τους σε ζητήματα ουσιαστικής δημοκρατικής

80 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 184. 81 Μιχαλόπουλος Ν., 2003, σ. 185-186. 82 Lapsley I., New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit? ABACUS, Vol. 45, No.1, 2009, doi: 10.1111/j.1467-6281.2009.00275.x, σ. 11. 83 Lapsley I, 2009, σ. 1.

27

λειτουργίας και λογοδοσίας. Προς αυτήν την κατεύθυνση στρέφεται η ανάλυση στη

συνέχεια.

4.2. Η κριτική

Στρατηγική επιδίωξη του Δημοσίου Management και των προγραμμάτων διοικητικής

μεταρρύθμισης που ενέπνευσε τις τελευταίες τέσσερεις δεκαετίες, είναι η

αναδιοργάνωση του δημόσιου τομέα στη βάση ενός «αγοραίου μοντέλου διοίκησης»

που στοχεύει στην ποιοτική ικανοποίηση των αναγκών του πολίτη με το μικρότερο

δυνατό κόστος και εκλαμβάνει αυτόν, ως πελάτη/καταναλωτή τμηματοποιημένων -ανά

προϊόν ή υπηρεσία- δημόσιων, οιονεί αγορών (fragmented quasi-markets).84

Εάν αποδεχθεί κανείς τη διάκριση μεταξύ πολιτικής και διοίκησης, όπου η δεύτερη

θεωρείται ως ο μηχανισμός εκτέλεσης των στόχων της πρώτης, τότε θα μπορούσε να

υιοθετήσει τη συχνά διατυπούμενη εκ μέρους των υποστηρικτών του Δημόσιου

Management, θέση, ότι το πρότυπο αυτό αποτελεί μία ουδέτερη και δεκτική

μεταφοράς «διοικητική τεχνολογία», η οποία όχι μόνο δεν θίγει τις παραδοσιακές

αρχές του κράτους δικαίου, αλλά, αντίθετα, τις συμπληρώνει, βοηθώντας με αυτόν τον

τρόπο στην ουσιαστική πραγμάτωσή τους.85 Στην πραγματικότητα όμως, όπως έχει ήδη

αναφερθεί, η διοίκηση είναι ένας ιδιαίτερος κοινωνικός θεσμός που ενσωματώνει και

εκφράζει στα πολυεπίπεδα πεδία της δράσης της, τις αξίες και αρχές που διέπουν την

πολιτειακή και κοινωνική οργάνωση και, υπό αυτή την έννοια, διαδραματίζει έναν

βαθύτατα πολιτικό και κοινωνικοποιητικό ρόλο. Συνεπώς, το Δημόσιο Management δεν

μπορεί να θεωρηθεί απλά ως μία, ουδέτερη και δεκτική μεταφοράς, τεχνολογία

διοικητικής βελτίωσης, αλλά, κυρίως, ως μία μεταρρυθμιστική προσπάθεια που έχει

τόσο εργαλειακό όσο και αξιακό προσανατολισμό. Στο πλαίσιο αυτό, το ζήτημα της

μεταρρύθμισης του Δημόσιου Management δεν μπορεί παρά να συνδέεται με το

πρωταρχικό ερώτημα του «τι επιθυμούν πραγματικά οι πολίτες από τις κυβερνήσεις

τους».86

84 Gray A., Jenkins B., From Public Administration to Public Management: Reassessing A Revolution, Public Administration, Vol. 73, Spring 1995, p. 94. 85 Gray A., Jenkins B., 1995, p. 81. 86 Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., New Public Management and Substantive Democracy, Public Administration Review, September/October 2001, Vol. 61, No. 5, p. 613.

28

Στο παραπάνω ερώτημα, οι υποστηρικτές του Δημόσιου Management, απαντούν

συνοπτικά: αγορά, επιλογή, ποιότητα, αποδοτικότητα, αποτελεσματικότητα.87 Τα

διοικητικά πεδία είναι αγοραία πεδία, που απαιτούν λειτουργίες ανταγωνισμού μεταξύ

των παρόχων προκειμένου να επιτρέψουν τις βέλτιστες, ορθολογικές επιλογές των

πολιτών/πελατών, οι οποίοι με τη σειρά τους στοχεύουν στη λήψη υψηλής ποιότητας

διοικητικών προϊόντων/υπηρεσιών, που παρέχονται, χωρίς να επιδεινώνουν τις

δημοσιονομικές συνθήκες και χωρίς να στρεβλώνουν ή παρεμποδίζουν την

επιχειρηματικότητα.

Με τον τρόπο αυτό όμως, συντελείται μία μετατόπιση ή και συσκότιση της ερμηνείας

των αρχών της ουσιαστικής δημοκρατίας (substantive democracy). Η τελευταία

διαφοροποιείται από την κλασική θεώρηση της φιλελεύθερης δημοκρατίας, ως προς

το γεγονός ότι συναρτά το δικαίωμα της ελευθερίας, όχι μόνο με την προστασία από

την παραβίαση του ατομικού «χώρου» (αρνητικός/αμυντικός ορισμός), αλλά και με την

ελευθερία των ατόμων να αναπτύσσουν συλλογική (communitarian) δράση σε

συγκεκριμένα πεδία, προωθώντας σχήματα αυτο-διαχείρισης (self-government), με

στόχο την πλήρωση κοινωνικών αναγκών και την παροχή δημοσίων αγαθών και

υπηρεσιών που πραγματώνουν κοινωνικής φύσης, δικαιώματα. Όπως το θέτει ο

Benjamin Barber (Strong Democracy, 1984) [δική μας η μετάφραση]: «Ισχυρή

δημοκρατία, είναι μία διακριτή, σύγχρονη μορφή συμμετοχικής (participatory)

δημοκρατίας. Βασίζεται στην ιδέα μιας αυτο-κυβερνούμενης (self-governing)

κοινότητας πολιτών, οι οποίοι συμμετέχουν στα κοινά, λιγότερο στη βάση ομοιογενών

συμφερόντων και περισσότερο στη βάση της πολιτικής τους (civic) παιδείας και, οι

οποίοι, είναι ικανοί να θέτουν κοινούς στόχους και να αναπτύσσουν αμοιβαία δράση

{περισσότερο] λόγω των πολιτικών τους στάσεων και της λειτουργίας των

συμμετοχικών θεσμών, παρά λόγω του αλτρουϊσμού τους ή της καλής τους φύσης».88

Υπό αυτήν την οπτική, ζητήματα που θα μπορούσαν να ρυθμίζονται μέσα από ανοιχτές,

συλλογικές, συμμετοχικές διαδικασίες (όπως λ.χ. οι στρατηγικές αξιοποίησης των

φυσικών πόρων και υποδομών, η βελτίωση των συνθηκών εργασίας, η ενίσχυση της

απασχόλησης, η αντιμετώπιση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, η

εκπαίδευση, η κοινωνική ασφάλιση, η περιβαλλοντική διαχείριση, η φροντίδα των

87 Gray A., Jenkins B., 1995, p. 82-83. 88 Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., p. 610.

29

ηλικιωμένων και των ατόμων με υστέρηση, η κοινωνική επανένταξη

περιθωριοποιημένων ατόμων και ομάδων, η κατάργηση των διακρίσεων, η προστασία

της αξιοπρέπειας του ατόμου, η προαγωγή της τέχνης και της επιστήμης), αποτελούν

προνομιακούς χώρους συλλογικής έκφρασης και πραγμάτωσης μίας ουσιαστικά

δημοκρατικής, κοινωνικής ολοκλήρωσης. στο βαθμό που αίρονται a priori περιορισμοί

που σχετίζονται, με τις διαδικασίες αντιπροσώπευσης στα κέντρα λήψης των

αποφάσεων, τις δυνατότητες κινητοποίησης πόρων, την πληρότητα, εγκυρότητα και

επάρκεια της πληροφόρησης ή τον καθορισμό αυστηρών πλαισίων που θεωρούνται ως

«κατάλληλα» για να αναπτυχθούν οι συγκεκριμένες μορφές αυτο-κυβέρνησης και

αυτο-διαχείρισης. 89

Όμως, στη βάση της οικονομικής θεωρίας της δημοκρατίας και της «αγοραιοποίησης

της διοίκησης», η δημοκρατία εξισώνεται με την προστασία του δικαιώματος της

ατομικής επιλογής. Όσο οι πολίτες τείνουν να αυτοπροσδιορίζονται ως πελάτες-

καταναλωτές αγαθών και υπηρεσιών των τμηματοποιημένων δημόσιων αγορών, που

αναζητούν τη μεγιστοποίηση της χρησιμότητας των επιλογών τους, τόσο περισσότερο

τα δημόσια και σύνθετου χαρακτήρα, κοινωνικά ζητήματα, ερμηνεύονται ως ατομικής

φύσης προβλήματα που δέον είναι να λύνονται σε ατομικό επίπεδο. 90 Οι πολιτικές και

κοινωνικές διαστάσεις και οι πραγματικές αιτίες των προβλημάτων συσκοτίζονται, ενώ

η σύνθετη και πολύπλοκη φύση τους, καθιστά τις ουσιαστικές παρεμβάσεις για την

αντιμετώπισή τους μη αποδοτικές. Οι πολιτικο-διοικητικές επιλογές διαθλώνται πλέον

μέσω πρισμάτων κόστους/οφέλους, ανταγωνισμού, ενίσχυσης των δημοσίων εσόδων,

πλήρωσης των συμβατικών στόχων και αποφυγής των «ποινών». Ο υψηλός βαθμός

εξάρτησης των διοικητικών στελεχών από τις δημόσιες αγορές, τον ανταγωνισμό και τη

μέτρηση της απόδοσης ενισχύει την απολιτική στάση τους και την αποστασιοποίησή

τους από προβλήματα που δεν επιδέχονται αγοραία ερμηνεία και αποδοτικές λύσεις.

Η «Λογοδοσία» (Accountability) της διοίκησης στην εκτελεστική και, διά αυτής, στη

νομοθετική εξουσία, συσκοτίζεται, μέσω της εκχώρησης της ευθύνης για την επίτευξη

των αποτελεσμάτων στις «αγορές», την εξάρτηση των πόρων από τα αποτελέσματα και

την προσήλωση σε συστήματα μέτρησης της απόδοσης, με βάση δείκτες που

89 Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., p. 611. 90 Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., p. 614.

30

παραβλέπουν ή και παρερμηνεύουν κρίσιμες ιδιαιτερότητες της κοινωνικής

πραγματικότητας.91

Στο παραπάνω πλαίσιο, το επιχειρησιακό-τεχνοκρατικό μοντέλο διοίκησης, αδυνατεί

να ενσωματώσει στις πρακτικές του, αξιακές αναφορές που συνδέονται με την

απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών σε κρίσιμη γνώση και πληροφόρηση, την ειλικρινή

επικοινωνία και τον εποικοδομητικό διάλογο με τους πολίτες, την κοινωνική

υπευθυνότητα των διοικητικών στελεχών και την προαγωγή μιας συνειδητής στάσης

επίτευξης όρων συναίνεσης και ουσιαστικής συμμετοχής.92 Και ακόμη και εάν οι

ανοιχτές, συμμετοχικές διαδικασίες δεν οδηγούν αναγκαστικά σε ολοκληρωμένες

μορφές αυτο-κυβέρνησης, μπορούν να συμβάλλουν στην ευαισθητοποίηση και

ανταπόκριση των πολιτών «στα διάφορα επίπεδα διοίκησης και διακυβέρνησης των

κοινών υποθέσεων».93 Ο πολίτης δεν μπορεί να εκλαμβάνεται από τη διοίκηση «απλά

ως χρήστης ή πελάτης, αλλά κυρίως ως ενεργός, αυτόνομος και αυτοδύναμος πολίτης

με την πληρέστερη δυνατή έννοια του όρου».94 Και στο βαθμό που η Διοίκηση του

Δημοσίου Management, δεν ενδιαφερθεί να πλαισιώσει τον κοινωνικοποιητικό της

ρόλο με όρους διοικητικής δεοντολογίας που θα προτάσσουν τη γνωστική-

επιστημονική, επαγγελματική και ηθική διάσταση της δράσης των λειτουργών της,95 θα

εξελίσσεται και αυτή σε ένα εσωστρεφές σύστημα, το ίδιο κλειστό, όσο και το μοντέλο

που κλήθηκε να αντικαταστήσει.

91 Είναι χαρακτηριστικό ότι οι μεταρρυθμίσεις του Δημόσιου Management στο Εθνικό Σύστημα Υγείας του Η.Β. (NHS), επέβαλλαν, σε αρκετές περιπτώσεις, στόχους που απείχαν πολύ από το να θεωρηθούν ότι προάγουν την ποιότητα που πρέπει να απολαμβάνουν οι πολίτες από τις προσφερόμενες υπηρεσίες. Για παράδειγμα, η αυστηρή δέσμευση των ασθενοφόρων να ανταποκρίνονται στις κλήσεις έναντι οκτώ λεπτών, μετρά ως επιτυχία την απόκριση του ασθενοφόρου εντός του χρονικού αυτού διαστήματος και όχι την τελική διάσωση του ασθενούς. Από την άλλη πλευρά, η δέσμευση που επιβλήθηκε στις μονάδες αντιμετώπισης επειγόντων περιστατικών των νοσοκομείων, να παρέχουν φροντίδα ατυχήματος εντός το αργότερο τεσσάρων ωρών, οδήγησε πολλά νοσοκομεία να κρατούν στα ασθενοφόρα βαριά τραυματισμένους ασθενείς, των οποίων η φροντίδα δεν μπορούσε να ολοκληρωθεί εντός του συγκεκριμένου διαστήματος. Σε άλλες περιπτώσεις, παρατηρήθηκε κακή χρήση του χρόνου και της διακριτικής ευχέρειας των αστυνομικών οργάνων, στην προσπάθεια τους να δημιουργήσουν ευρύτερα σύνολα (sets) εγκλημάτων, συνδέοντας, ανεξάρτητα μεταξύ τους, πραγματικά περιστατικά. Lapsley I., 2009, σ. 12-13. 92 Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., p. 616. 93 Μακρυδημήτρης, 2004, σ. 448. 94 Μακρυδημήτρης, 2004, σ. 449. 95 Μακρυδημήτρης, 2004, σ. 445.

31

5. Η ελληνική περίπτωση

5.1 Η παθολογία

Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και χρόνια προβλήματα της δημόσιας διοίκησης στην

Ελλάδα, καθώς και οι προτεινόμενες λύσεις, περιγράφονται αναλυτικά στις δέκα

εκθέσεις εμπειρογνωμόνων που συνετάγησαν στο διάστημα 1952 – 1998.96 Κοινή

συνισταμένη όλων των εκθέσεων αποτελεί η κρίση ότι οι δυσλειτουργίες του

διοικητικού μηχανισμού, οι οποίες φαίνεται να έχουν αποκτήσει ενδημικό χαρακτήρα,

οφείλονται στην απώλεια της αυτοτέλειας της διοίκησης έναντι της πολιτικής.

Ειδικότερα, διαπιστώνεται μία έντονη πολιτική διείσδυση στον γραφειοκρατικό

μηχανισμό μέσω ενός αναξιοκρατικού – πελατειακού συστήματος προσλήψεων, της

συστηματικής ασκήσεως πολιτικής πατρωνείας και του αποκλεισμού των

επαγγελματικών στελεχών της από τις ανώτατες θέσεις, οι οποίες μετετράπησαν σε

πολιτικές97. Τα προβλήματα που συστηματικά επισημαίνονται σε σχέση με την τυπική

οργάνωση της διοίκησης, αφορούν στον κατακερματισμό των αρμοδιοτήτων των

διαφόρων διοικητικών μονάδων, στη συγκέντρωση αρμοδιοτήτων κατά κύριο λόγο στα

υψηλότερα ιεραρχικά κλιμάκια, στην κάθετη τμηματοποίηση, με αποτέλεσμα τη

«στεγανοποίηση» των μονάδων, την αδυναμία μετακίνησης και αξιοποίησης του

προσωπικού, την αποφυγή ενοποίησης ομοειδών κλάδων, αλλά και την έλλειψη

συντονισμού και συνεργασίας98.

Κύρια χαρακτηριστικά της διοικητικής λειτουργίας αποτελούν ο εμπειρισμός και ο

ευκαιριακός αυτοσχεδιασμός στην αντιμετώπιση σύνθετων προβλημάτων, καθώς και

η έλλειψη επιτελικού σχεδιασμού και προγραμματισμού.99 Ως μειονεκτήματα του

τρόπου λειτουργίας αναφέρονται επίσης οι χρονοβόρες και περίπλοκες διαδικασίες, η

τυπολατρεία και ο νομικισμός, με αποτέλεσμα την προσκόλληση στη διοίκησης στον

96«Εκθέσεις Εμπειρογνωμόνων για τη Δημόσια Διοίκηση 1950-1998», Επιμ. Αντ. Μακρυδημήτρης, Νίκος Μιχαλόπουλος, Παπαζήσης, 2000. 97Βλ. ιδίως Έκθεση για τον Ανθρώπινο Παράγοντα (1991) σελ. 645 και Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), σελ. 674, 685. 98 Βλ. ιδίως Έκθεση Georges Langrod (1964), σελ. 181-183, καθώς και του Κέντρου Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ) (1988), σελ. 439, 441-442, 467 99 Βλ. ιδίως Έκθεση Georges Langrod (1964), σελ. 182, Έκθεση ΚΕΠΕ, σελ. 439

32

κανόνα (rule oriented) και όχι στα προβλήματα (problem oriented), η χαμηλή

αποδοτικότητα, παραγωγικότητα και η υποβάθμιση των παρεχόμενων υπηρεσιών.100

Το υπαλληλικό προσωπικό δεν διαθέτει πάντοτε τα απαιτούμενα προσόντα λόγω των

ισοπεδωτικών διαγωνιστικών διαδικασιών που ακολουθούνται στο δημόσιο, χωρίς να

δίδεται η απαιτούμενη έμφαση σε θέματα διοίκησης, οργάνωσης, αλλά και ευρύτερης

παιδείας.101 Επίσης, θεωρείται προβληματική η έλλειψη αξιολόγησης των εργασιών

κάθε υπηρεσίας ανά θέση (job evaluation), η αποσύνδεση του βαθμού από αντίστοιχα

καθήκοντα διαφορετικού επιπέδου ευθύνης,102 η έλλειψη κινήτρων για την αύξηση της

παραγωγικότητας λόγω της ύπαρξης ενός «υπερβολικά ενιαίου μισθολογίου»

συνδεόμενου αποκλειστικά με τον χρόνο υπηρεσίας και η έλλειψη ουσιαστικής

αξιολόγησης.103 Στην τελευταία δε έκθεση της Επιτροπής για την Εξέταση της

Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής (1998) επισημαίνονται ως κύριες αδυναμίες

η ύπαρξη στεγανών μεταξύ διοίκησης και ιδιωτικού τομέα, με συνέπεια να αγνοείται η

κοινωνία των πολιτών, αλλά και η απομόνωση της ελληνικής διοίκησης από τις

διοικήσεις άλλων χωρών, συμπεριλαμβανομένων και των χωρών μελών της

Ευρωπαϊκής Ενώσεως.104

5.2 Το φάρμακο

Όλα τα ανωτέρω αρνητικά χαρακτηριστικά που επαναλαμβάνονται στις εκθέσεις

εμπειρογνωμόνων, καταδεικνύουν, σύμφωνα με την έκθεση του Κέντρου

Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ) (1988), τα προβλήματα της

γραφειοκρατίας της διοίκησης, όχι τόσο ως συστήματος οργάνωσης με βάση το

βεμπεριανό μοντέλο, αλλά κυρίως, ως ενός χώρου που ευνοεί την ανάπτυξη

παθολογικών καταστάσεων (bureaupathology).105 Ιδιαίτερη σημασία έχουν η έκθεση

του Κέντρου Προγραμματισμού και Οικονομικών Ερευνών (ΚΕΠΕ) (1988), η έκθεση για

τη μεταρρύθμιση και τον εκσυγχρονισμό της Δημόσιας Διοίκησης που συνετάγη από

100 Βλ. ιδίως Έκθεση ΚΕΠΕ σελ. 442, 468, Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή, σελ. 686-687, Έκθεση για την Ποιότητα στη Δημόσια Διοίκηση (1998), σελ. 705-706 101 Georges Langrod (1964), σελ. 199 102 Έκθεση ΚΕΠΕ (1988), σελ. 450-452, Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), σελ. 680 103 Έκθεση ΚΕΠΕ, σελ. 457-457, Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή, σελ. 680-681 104 Σελ. 708 105 Έκθεση ΚΕΠΕ, σελ. 469

33

επιτροπή του Υπουργείου Προεδρίας της Κυβέρνησης (1990), η έκθεση της Επιτροπής

για τον Ανθρώπινο Παράγοντα, την οποία είχε συστήσει ο πρόεδρος της οικουμενικής

κυβερνήσεως καθηγητής Ξενοφών Ζολώτας (1990), η έκθεση της Επιτροπής υπό τον

Αντιπρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας Μιχαήλ Δεκλερή με τίτλο «Ελληνική

Διοίκηση 2000» (1992) και η έκθεση της Επιτροπής για την εξέταση της

Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής, υπό την προεδρία του καθηγητή Ιωάννη

Σπράου με τίτλο «Ποιότητα στη Δημόσια Διοίκηση» (1998), με τις οποίες

σηματοδοτείται η ανάγκη στροφής της ελληνικής διοίκησης προς τις σύγχρονες τάσεις

και πρακτικές διοικητικής οργάνωσης (Public Management).106 Οι προτεινόμενες λύσεις

επικεντρώθηκαν σε τέσσερεις βασικούς άξονες:

1. Οργάνωση και Λειτουργία, όπου προτάθηκαν μέτρα όπως η ενίσχυση της

επιτελικής δράσεως των υπουργείων, η αποσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων

εκτελεστικού χαρακτήρα σε περιφερειακές ή αυτοδιοικούμενες μονάδες, η

δημιουργία ομάδων επιτελικής δράσεως (task force), ο επαναπροσδιορισμός

του ρόλου του Γενικού Γραμματέα Υπουργείου σε επιτελικό στέλεχος (top

manager) μεταξύ διοίκησης και πολιτικής, η σύσταση μονάδων ανάλυσης και

σχεδιασμού Πολιτικής με αντικείμενο την διατύπωση στρατηγικών στόχων.107

2. Βελτίωση της αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας, όπου προτάθηκαν η

διενέργεια ελέγχων της αποδοτικότητας, η υιοθέτηση κατάλληλα

επεξεργασμένων δεικτών μέτρησης, η ενεργοποίηση μηχανισμών και

διαδικασιών ανατροφοδότησης και ελέγχου για τη διαπίστωση του βαθμού

επίτευξης των στόχων,108 η σύναψη συμφωνιών και συμβολαίων απόδοσης)109

μεταξύ των υπηρεσιών, μεταξύ γενικών δ/ντών, υπηρεσίας και στελεχών ή

μεταξύ υπουργών ή των διοικητών οργανισμών και διευθυντών, μεταξύ μίας

δημόσιας οργάνωσης και των πολιτών – πελατών της). Επίσης αναφέρεται η

ανάγκη εφαρμογής δημοσιονομικών συστημάτων για την ορθολογική

106 Σελ. 48-49, 53, 661-665 107 Έκθεση ΚΕΠΕ 493-494, 498-499, 511-512, Έκθεση Επιτροπής για την Εξέταση της Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής (1998), σελ. 711 108 Έκθεση ΚΕΠΕ (1988), σελ. 603, Έκθεση της Επιτροπής για την Εξέταση της Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής (1998), σελ. 711, 718, 720, 721 109 Έκθεση της Επιτροπής για την Εξέταση της Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής (1998), σελ. 717

34

διαχείριση των πόρων, καθώς και ο εκσυγχρονισμός των ελέγχων του

Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των δαπανών.110

3. Ανάπτυξη ανθρώπινου δυναμικού, όπου προτάθηκαν ο προγραμματισμός των

αναγκών των υπηρεσιών σε έμψυχο δυναμικό, η εφαρμογή αξιοκρατικών

διαδικασιών προσλήψεων, η ενοποίηση κλάδων ανά υπουργείο, ο καθορισμός

θέσεων ανά κλάδο, η περιγραφή - αξιολόγηση θέσεων και καθηκόντων και

αντίστοιχη τοποθέτηση υπαλλήλων, η εφαρμογή κινητικότητας για κάλυψη των

αναγκών, η θέσπιση κινήτρων (πρόσθετες αμοιβές) για αυξημένη απόδοση,

ανεξαρτήτως του χρόνου υπηρεσίας, η δημιουργία επίλεκτου σώματος

υπαλλήλων με τη συμβολή των αντιστοίχων παραγωγικών σχολών. η σύνδεση

βαθμολογίου με αντίστοιχα καθήκοντα και μισθό, η διαρκής επιμόρφωση του

προσωπικού, η ανάδειξη υψηλού επιπέδου επιτελικών στελεχών μέσω της

συμβολής των παραγωγικών σχολών.111

4. Σχέσεις κράτους-πολίτη, όπου επισημαίνεται η ανάγκη απλούστευσης

διαδικασιών, οργάνωσης της επικοινωνίας με το κοινό, βελτίωσης των

συνθηκών εξυπηρέτησης, διενέργειας ερευνών, χρήσης ερωτηματολογίων

ικανοποίησης από την υπηρεσία και ενημέρωση των πολιτών για τις

προϋποθέσεις υποβολής αιτημάτων.

Στην πλέον πρόσφατη (2012) έκθεση του Οργανισμού Οικονομικής Συνεργασίας και

Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) για τη μεταρρύθμιση των προγραμμάτων κοινωνικής πρόνοιας στην

Ελλάδα, η οποία εκπονήθηκε για λογαριασμό της ελληνικής κυβέρνησης,

επιβεβαιώνονται όλες οι παραπάνω, διαχρονικά εμφανιζόμενες, παθογένειες της

ελληνικής διοίκησης. Συνοπτικά, η εν λόγω έκθεση καταλήγει στα ακόλουθα κύρια

συμπεράσματα:112

1. Η υφιστάμενη πολιτική και δημόσια διοικητική κουλτούρα με τα αδιαφανή και

περίπλοκα συστήματά της, υποθάλπει τη διαφθορά και διευκολύνει την

εκδήλωση ανάρμοστων ατομικών συμπεριφορών, προσοδοθηρικών

διεκδικήσεων και πελατειακών σχέσεων. Η αδυναμία της κεντρικής εξουσίας, η

110 Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), σελ. 690-691, 111 Έκθεση ΚΕΠΕ (1988), σελ. 500-501, 504, 508-509, 523, Έκθεση της Επιτροπής για τον Ανθρώπινο Παράγοντα, σελ. 643-649, Έκθεση Επιτροπής Μ. Δεκλερή (1992), σελ. 692-694, Έκθεση Επιτροπής για την Εξέταση της Μακροπρόθεσμης Οικονομικής Πολιτικής (1998), σελ. 724-726, 744-746 112 OECD (2011), Greece: Review of the Central Administration, OECD Public.

35

πολυπλοκότητα του νομικού πλαισίου, η απουσία βασικών δεδομένων, η

αδυναμία των μηχανισμών δημοσιονομικών και λοιπών ελέγχων και η

ανεπάρκεια της διοίκησης του ανθρώπινου δυναμικού, οδήγησαν στην

επέκταση της διαφθοράς σχεδόν σε όλα τα ιεραρχικά επίπεδα. Δεν αγνοείται το

γεγονός ότι σε όλα τα επίπεδα διοίκησης υπηρετούν εξαιρετικά ικανά άτομα τα

οποία κινητοποιούνται για την προώθηση θεμελιωδών μεταρρυθμίσεων, οι

προσπάθειές τους όμως υπονομεύονται ή ακυρώνονται από τις συμπεριφορές

και τις ενέργειες άλλων, οι οποίοι δεν έχουν τα ίδια πρότυπα και αξίες

2. Η διοίκηση έχει παγιδευτεί σε ένα περίπλοκο νομικό πλαίσιο, το οποίο

αποθαρρύνει την ανάληψη πρωτοβουλιών, εστιάζει στις διαδικασίες και όχι

στις πολιτικές, και εμποδίζει την πρόοδο. Ο «νομικός φορμαλισμός» αντί να

διασφαλίζει την ακεραιότητα και την προστασία από πολιτικές παρεμβάσεις

προκάλεσε αναποτελεσματικότητα σε μαζική κλίμακα και έχει συμβάλλει

ελάχιστα στη διατήρηση της ακεραιότητας. Το υφιστάμενο πλαίσιο λειτουργίας

δεν παρέχει κίνητρα για πρωτοβουλία από την πλευρά των υπαλλήλων και

ενθαρρύνει την τήρηση των διαδικασιών και όχι την εστίαση στην ουσία του

έργου των υπηρεσιών και στην παραγωγή αποτελεσμάτων.

3. Η ελληνική δημόσια διοίκηση δεν λειτουργεί σε ενιαίο πλαίσιο και υπάρχει

ελάχιστος συντονισμός ενεργειών όχι μόνο μεταξύ διαφορετικών υπουργείων,

αλλά και μεταξύ των υπηρεσιών του ίδιου υπουργείου. Ο κατακερματισμός των

δομών και η αλληλοεπικάλυψη των αρμοδιοτήτων αποθαρρύνουν τη

συντονισμένη δράση, με αποτέλεσμα την αδυναμία εξασφάλισης συλλογικής

δέσμευσης στην τήρηση προγραμμάτων δράσης και επιτυχούς υλοποίησης των

πολιτικών.

4. Ο έλεγχος των δαπανών καθίσταται δυσχερής, μεταξύ άλλων, και εξαιτίας του

γεγονότος ότι ο προϋπολογισμός είναι κατακερματισμένος και αδιαφανής, με

προσανατολισμό μόνο στις εισροές.

5. Παρατηρείται σοβαρή ανεπάρκεια στον τομέα της συλλογής και διαχείρισης

δεδομένων. Η διοίκηση δεν έχει την συνήθεια της συστηματικής τήρησης

αρχείων ή την ικανότητα να εξάγει πληροφορίες από τα δεδομένα, ούτε και

γενικά την ικανότητα να διαχειριστεί την οργανωσιακή γνώση. Ανεπαρκή

δεδομένα σημαίνει ότι οι στρατηγικές μεταρρύθμισης στερούνται ισχυρής

36

βάσης τεκμηρίωσης για την υποστήριξη αποτελεσματικών και αποδοτικών

αποφάσεων πολιτικής.

6. Η σημερινή ιεραρχία είναι κορυφοκεντρική, ενώ παράλληλα δεν υπάρχει

αποτελεσματική δομή μεσαίων στελεχών. Τα υπουργεία επηρεάζονται

αρνητικά από την οργανωσιακή εξάπλωση, τις περιττές δομές και την πληθώρα

των διοικητικών μονάδων. Ελάχιστο είναι το περιθώριο ή το κίνητρο για

κατανομή και διαχείριση των πόρων ανάλογα με τις ανάγκες. Υπάρχει πολύ

περιορισμένη κινητικότητα εντός του ελληνικού δημόσιου τομέα, η οποία

καθίσταται δυσχερέστερη από τις δύσκαμπτες και γραφειοκρατικές σχετικές

διαδικασίες.

Με βάση τα συμπεράσματα αυτά, η έκθεση του ΟΟΣΑ, προτείνει τις στρατηγικές

εκείνες κατευθύνσεις στις οποίες οφείλει να εστιάσει η μεταρρυθμιστική προσπάθεια

της ελληνικής διοίκησης. Πιο συγκεκριμένα, θεωρεί ως ζητήματα άμεσης

προτεραιότητας:113

1. Τη δημιουργία μίας υψηλού επιπέδου δομής, η οποία θα έχει την εξουσία, την

αρμοδιότητα και την ικανότητα να ηγηθεί της διαδικασίας διαμόρφωσης ενός

στρατηγικού οράματος, δίνοντας μια αίσθηση προσανατολισμού στις δημόσιες

πολιτικές και της αποτελεσματικής εφαρμογής του οράματος αυτού στην

πράξη.

2. Την επιτάχυνση των διαδικασιών για απλούστευση και αναμόρφωση των

νομικών και κανονιστικών διατάξεων, προκειμένου να διευκολυνθεί η στροφή

του έργου της διοίκησης από την τυπολατρική τήρηση των διαδικασιών και

λεπτομερειών στην επίτευξη των στρατηγικών στόχων και πολιτικών.

3. Την ενίσχυση της κινητικότητας, η οποία καθίσταται δυσχερέστερη από τις

δύσκαμπτες και γραφειοκρατικές σχετικές διαδικασίες. Διάκριση μεταξύ του

πολιτικού επιπέδου και μιας τεχνικά ικανής και αντικειμενικής

δημοσιοϋπαλληλίας, με ενδυνάμωση και αναγνώριση του ρόλου των ανώτερων

ιεραρχικών επιπέδων ως διαχειριστών βιώσιμων πολιτικών που διαπερνούν

τους εκλογικούς κύκλους.

113 OECD (2011), Greece: Review of the Central Administration, OECD Public.

37

4. Τον εξορθολογισμό και την ενίσχυση του θεσμικού πλαισίου για την υποστήριξη

μιας αποτελεσματικής στρατηγικής διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, καθώς

και καθιέρωση της αξιολόγησης της απόδοσης των ανώτατων στελεχών, η οποία

θα συνδέεται με τα ορόσημα της μεταρρυθμιστικής δράσης.

5. Την καθιέρωση προϋπολογισμού προγραμμάτων και απόδοσης, ο οποίος θα

κάνει εκτενή χρήση των πληροφοριών για τα αποτελέσματα και τις επιδόσεις

που καταγράφονται από την εφαρμογή του.

6. Την ενδυνάμωση της ικανότητας διαχείρισης δεδομένων και γνώσης σε όλα τα

επίπεδα και διάχυση δεδομένων και καλών πρακτικών τόσο εντός όσο και εκτός

της δημόσιας διοίκησης. Συστηματική χρήση των δεδομένων και υιοθέτηση

προσεγγίσεων τεκμηρίωσης βάσει στοιχείων στη χάραξη πολιτικών.

7. Την αναμόρφωση των συστημάτων διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού,

εισαγωγή συστημάτων δεικτών μέτρησης της απόδοσης και έμφαση στη

βελτίωση.

5.3 Η θεραπεία

Ανεξάρτητα από το πώς τοποθετείται κανείς σε σχέση με την επιστημολογική και

επιχειρησιακή αρτιότητα του μεταρρυθμιστικού διοικητικού μοντέλου, είναι αλήθεια

ότι στην Ελλάδα, ελάχιστα έχουν μέχρι και σήμερα πραγματοποιηθεί προς αυτήν την

κατεύθυνση. Αλλά και όσες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες έχουν γίνει έχουν

συναντήσει έντονες αντιδράσεις και αντιστάσεις, τόσο από τις κατά καιρούς πολιτικές

ηγεσίες των δημόσιων οργανισμών όσο και από τα διοικητικά στελέχη σε όλα τα

ιεραρχικά επίπεδα. Δεν αποτελεί βέβαια αντικείμενο της παρούσης εργασίας να

εντοπιστούν, αναλυθούν και οι αξιολογηθούν οι προσπάθειες αυτές, σε διαχρονική-

ιστορική βάση. Ωστόσο, κρίνεται απαραίτητο να αναφερθούμε εν συντομία στις

προσπάθειες εισαγωγής μερικών κρίσιμων για τον εκσυγχρονισμό της ελληνικής

διοίκησης μεταρρυθμίσεων, οι οποίες εισήχθησαν την τελευταία δεκαετία εστιάζοντας

σε μερικά στοιχεία που σχετίζονται με δύο βασικές συνιστώσες του παραδείγματος του

Δημοσίου Management, ήτοι: τη μέτρηση της απόδοσης και την διαχείριση του

ανθρώπινου δυναμικού.

38

Με το νόμο ν. 3230/2004 (Α 44), εισήχθη για πρώτη φορά στη ελληνική διοικητική

πραγματικότητα το «Σύστημα Διοίκησης μέσω Στόχων». Η διοίκηση μέσω στόχων

«…ορίζεται ως η διαδικασία προσδιορισμού σαφών επιδιώξεων -επιδόσεων στα

ανώτατα ιεραρχικά επίπεδα κάθε φορέα και εν συνεχεία η διάχυση των γενικότερων

αυτών επιδιώξεων υπό μορφή εξειδικευμένων δράσεων σε κάθε κατώτερο ιεραρχικό

επίπεδο». Η ηγεσία κάθε φορέα γνωστοποιεί και κατανέμει στις οικείες υπηρεσίες τους

στρατηγικούς στόχους για το επόμενο έτος, οι οποίοι εξειδικεύονται και αναλύονται σε

επιμέρους στόχους που καλούνται να υλοποιήσουν οι υποκείμενες υπηρεσιακές

μονάδες (διευθύνσεις και τμήματα). Οι προϊστάμενοι των μονάδων αυτών, σε

συνεργασία με τους υφισταμένους τους, καθορίζουν τη συμβολή κάθε υπαλλήλου στην

επίτευξη των στόχων του Τμήματος. Οι στόχοι αναλύονται περαιτέρω σε προγράμματα

επιμέρους ενεργειών και φάσεων υλοποίησης, ώστε κάθε υπάλληλος να κατανοεί

αφενός τι αναμένεται από αυτόν και αφετέρου τι πρέπει να επιτύχει ατομικά και

συλλογικά ούτως ώστε να υλοποιηθούν οι στόχοι του Τμήματος, της Διεύθυνσης και

της Γενικής Διεύθυνσης. Οι ατομικοί στόχοι καθορίζονται ανάλογα με τις αρμοδιότητες

της κάθε μονάδας, αφού ληφθούν υπόψη οι δεξιότητες, γνώσεις και εμπειρίες του

υπαλλήλου. Οι τιθέμενοι στόχοι πρέπει να είναι συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι ποσοτικά

και ποιοτικά, συμφωνημένοι, ρεαλιστικοί και χρονικά προσδιορισμένοι.

Η μεθοδολογία αξιολόγησης της επίδοσης των δράσεων των δημοσίων υπηρεσιών

προϋποθέτει την επεξεργασία των ανάλογων δεικτών μέτρησης. Οι δείκτες μέτρησης,

σύμφωνα με το τελευταίο εδάφιο της παρ. 2 του άρ. 1 του ως άνω νόμου, είναι «……τα

μέσα που χρησιμοποιούνται για την αποτίμηση της αποδοτικότητας και

αποτελεσματικότητας.», καταδεικνύουν το βαθμό προσέγγισης του ζητούμενου

αποτελέσματος από μια διοικητική δράση ή έργο και διακρίνονται σε γενικούς και

ειδικούς (παρ. 2 & 3 του άρ. 5 του ν. 3230/2004). Ως γενικοί δείκτες ορίζονται «…..ο

χρόνος ανταπόκρισης στα αιτήματα των πολιτών, το ποσοστό ικανοποίησης των

παραπόνων που υποβάλλονται, η εφαρμογή νέων τεχνολογιών, το κόστος διαχείρισης

και η ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών», ενώ ως ειδικοί αυτοί «… που

αντιστοιχούν στο είδος των παρεχόμενων από αυτές υπηρεσιών….».

Οι δείκτες μέτρησης περιβάλλονται τον τύπο της κοινής υπουργικής απόφασης, η

οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως και, συμπληρωματικά,

αναρτάται στο διαδικτυακό τόπο του προγράμματος «Διαύγεια». Μέχρι και σήμερα

39

έχει υιοθετηθεί σειρά δεικτών, η οποία, εκτός των γενικών δεικτών, περιλαμβάνει και

πλήθος ειδικών δεικτών μέτρησης (όπως λ.χ. ποσοστό αύξησης της επισκεψιμότητας

των μουσείων, μνημείων αρχαιολογικών χώρων, ποσοστό αύξησης του κόστους της

προβολής των μνημείων, μουσείων και των εκθεμάτων τους, ποσοστό απορρόφησης

διατιθέμενων πόρων, ποσοστό ιδιωτικών χρηματοδοτήσεων επί του συνόλου των

χρηματοδοτήσεων στον τομέα του Νεότερου Πολιτισμού, ποσοστό έκδοσης

υπουργικών αποφάσεων χωροθέτησης ή παραχώρησης τουριστικών λιμένων, δείκτες

κόστους χρήσης υπηρεσιακών οχημάτων κ.λπ.). Σημειώνεται δε ότι η πλήρης ανάπτυξη

και εφαρμογή του συστήματος διοίκησης μέσω στόχων συνυφαίνεται με τη σύσταση

στα υπουργεία και τους λοιπούς υπόχρεους φορείς των αντίστοιχων αρμόδιων

οργανωτικών δομών (Διευθύνσεις Ποιότητας και Αποδοτικότητας), ενώ εκεί που αυτές

δεν υφίστανται τις αρμοδιότητες αναλαμβάνουν οι Διευθύνσεις Διοικητικού των

αντίστοιχων φορέων. Επιπλέον, με τις διατάξεις του ν.3852/2010 (ΦΕΚ Α 87,

Πρόγραμμα «Καλλικράτης»), εξαιρέθηκαν ρητά οι δήμοι και οι περιφέρειες από την

υποχρέωση εφαρμογής του συστήματος διοίκησης μέσω στόχων (άρθρα 267 παρ.8 και

268 παρ.15, αντίστοιχα).

Οι προσπάθειες αναδιοργάνωσης του δημόσιου τομέα της χώρας εντάθηκαν ως

αποτέλεσμα της οικονομικής κρίσης και της απαίτησης των χρηματοδοτών της χώρας

για άμεσες μεταρρυθμίσεις. Οι βασικές ρυθμίσεις που εισήχθησαν με τους ν.

4024/2011 (Α 226), 4057/2012 (ΦΕΚ Α 54), 4093/2012, 4109/2013 (ΦΕΚ Α 16) και

4172/2013 (ΦΕΚ Α 167), αφορούν κατά κύριο λόγο στην εισαγωγή νέων θεσμών

κινητικότητας του προσωπικού, στη θέσπιση νέου βαθμολογίου-μισθολογίου, στην

αυστηροποίηση του πειθαρχικού δικαίου των δημοσίων υπαλλήλων, στην αξιολόγηση

και αναδιοργάνωση των δομών των υπουργείων και των εποπτευόμενων από αυτά

φορέων και στη δημιουργία της Γενικής Γραμματείας Συντονισμού με αυξημένες

επιτελικές αρμοδιότητες συντονισμού των υπουργείων και επίλυσης διαφορών.

Όλες οι αναγκαίες επεμβάσεις στρατηγικού χαρακτήρα οφείλουν να είναι σταθερά

προσανατολισμένες στην επιδιωκόμενη αναδιοργάνωση του δημόσιου τομέα και να

μην διαιωνίζουν χρόνιες παθογένειες του ελληνικού πολιτικο–διοικητικού συστήματος.

Ουσιαστική συμβολή στην κατεύθυνση αυτή διαδραματίζει αναμφισβήτητα ένα

βαθμολόγιο - μισθολόγιο που θα διασφαλίζει την απρόσκοπτη εξέλιξη των δημοσίων

40

υπαλλήλων βάσει ουσιαστικών και όχι αποκλειστικώς τυπικών κριτηρίων, όπως τα έτη

υπηρεσίας ανά εκπαιδευτικό επίπεδο.

Όμως, η ασκούμενη πρακτική δείχνει μια διαφορετική κατεύθυνση. Ενώ για

παράδειγμα ο ν.4024/2011 (Α 226), προέβλεψε την εισαγωγή ενιαίου βαθμολογίου-

μισθολογίου και κατέταξε όλους τους υπαλλήλους σε βαθμούς ανάλογα με την

κατηγορία και τον χρόνο υπηρεσίας, με τον μετέπειτα ν. 4046/2012 (ΦΕΚ Α 28),

προβλέφθηκε το πάγωμα όλων των προαγωγών. Στην παράγραφο 2.6 του

Παραρτήματος V2 του συγκεκριμένου νόμου προβλέπεται ότι: «Η Κυβέρνηση αναθέτει

μία εξειδικευμένη εκτίμηση του νέου μισθολογίου [Πρώτο τρίμηνο του 20J2]. Αυτή η

εκτίμηση επικεντρώνεται στις μισθολογικές ωριμάνσεις οι οποίες ενσωματώνονται στο

νέο μηχανισμό προαγωγών. Εάν η εκτίμηση αποκαλύπτει οποιαδήποτε υπερβολική

μισθολογική ωρίμανση στις αποδοχές, οι κανόνες προαγωγής αναπροσαρμόζονται προ

του τέλους του 2012. Ουδεμία προαγωγή λαμβάνει χώρα προ της εκτιμήσεως και της

αναπροσαρμογής των κανόνων προαγωγής». Το Υπουργείο Οικονομικών ανέθεσε τη

συγκεκριμένη μελέτη τρίμηνης διάρκειας στις 15/03/2012 (ΑΔΑ: Β443Η-2Ξ5), αλλά

έκτοτε δεν έχουν δρομολογηθεί διαδικασίες ενεργοποίησης των σχετικών διατάξεων.

Στο σημείο αυτό, αναφέρεται η περίπτωση του ν. 3839/2010 (Α 51) ως μία προσπάθεια

αξιολόγησης των ουσιαστικών προσόντων των υποψηφίων προϊσταμένων οργανικών

μονάδων. Με το νόμο αυτό ο κοινός νομοθέτης, όπως προκύπτει από την εισηγητική

έκθεση του νόμου, διαπιστώνοντας την ανάγκη αποκατάστασης της αξιοπιστίας της

διοικητικής δράσης και της εξασφάλισης της αποτελεσματικότητας και αποδοτικότητας

των δημοσίων υπηρεσιών, απέβλεψε στην θεσμοθέτηση ενός συστήματος επιλογής

προϊσταμένων οργανικών μονάδων, το οποίο να υπηρετεί τις αρχές της αξιοκρατίας και

της διαφάνειας, με την καθιέρωση αντικειμενικών κριτηρίων επιλογής. Ειδικώς ως προς

την επιλογή Προϊσταμένων Γενικών Διευθύνσεων, η οποία αφορά ανάθεση

καθηκόντων χρονικά περιορισμένη (τριετής θητεία), διενεργείται επί τη βάσει μικτού

συστήματος μοριοδότησης των προσόντων των υποψηφίων που διενεργείται εν μέρει

με μαθηματικό υπολογισμό και εν μέρει ύστερα από κρίση και αξιολόγηση των μελών

Ειδικού Υπηρεσιακού Συμβουλίου. Σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του νόμου

αξιολογούνται «επαγγελματικά – τεχνικά προσόντα» (τίτλοι σπουδών, γνώση ξένων

γλωσσών, αποφοίτηση από Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης και Εθνική Σχολή Τοπικής

Αυτοδιοίκησης, επιμόρφωση), η «εργασιακή – διοικητική εμπειρία» (συνολικός χρόνος

41

υπηρεσίας, χρόνος υπηρεσίας σε θέση προϊσταμένου Γενικής Διεύθυνσης και

Διεύθυνσης) και οι «ικανότητες – δεξιότητες».114 Η διαδικασία αξιολόγησης

περιλαμβάνει και τη συνέντευξη των υποψηφίων από Ειδικό Συμβούλιο Επιλογής

Προϊσταμένων, για την οποία συντάσσεται πρακτικό, ώστε να εξασφαλίζονται οι

προϋποθέσεις αμερόληπτης και αξιοκρατικής κρίσεως, αλλά και να καθίσταται γνωστή

στους υποψηφίους και στον ακυρωτικό δικαστή η αξιολόγηση των υποψηφίων. 115

Περαιτέρω, με το άρθρο 7 παρ. 4 του ν. 4024/2011 παρέχεται εξουσιοδότηση για την

έκδοση προεδρικού διατάγματος, με το οποίο θα καθορίζονται μεταξύ άλλων, τα

όργανα, η διαδικασία αξιολόγησης, ο τύπος αξιολόγησης και η βαρύτητα των

επιμέρους κριτηρίων για την προαγωγική εξέλιξη, για την επιλογή του υπαλλήλου σε

θέσεις προϊσταμένων οργανικών μονάδων οποιουδήποτε επιπέδου και για την

αξιολόγηση της θητείας των προϊσταμένων στις θέσεις ευθύνης. Η μη έκδοση μέχρι

σήμερα του προεδρικού αυτού διατάγματος αποτελεί ανασταλτικό παράγοντα στην

σκοπούμενη, κατά την εισηγητική έκθεση, αλλαγή της λειτουργικής οργάνωσης της

διοίκησης.

Από την άλλη, το σύστημα αξιολόγησης του προσωπικού βάσει των ετήσιων εκθέσεων

αξιολόγησης, σύμφωνα με το π.δ. 318/1992 (Α 161)., καίτοι ως στόχο είχε «…… την

αντικειμενική και αμερόληπτη στάθμιση της επαγγελτικής ικανότητας και

καταλληλότητας των υπαλλήλων σε σχέση με το αντικείμενο της εργασίας τους και τα

καθήκοντα που ασκούν» (άρθ. 1 του ως άνω π.δ/τος), στην πράξη οδήγησε στο

φαινόμενο τόσο η αυτοαξιολόγηση των υπαλλήλων όσο και βαθμολόγησή τους από

τους προϊσταμένους τους αξιολογητές, σπανίως να υπολείπεται του «άριστα».

Αυτή η παρενέργεια γίνεται προσπάθεια να αντιμετωπιστεί με την πρόσφατη

νομοθετική πρόβλεψη ανώτατης ποσόστωσης 25% των υπαλλήλων που είναι δυνατόν

να βαθμολογούνται με τους βαθμούς 9-10, 60% με τους βαθμούς 7-8 και 15% με τους

βαθμούς 1-6 (άρθρο 20 του ν. 4250/2014, Α 74). Επίσης, αυστηροποιούνται οι διατάξεις

περί υποβολής ειδικής αιτιολογίας πολύ υψηλών (9-10) και πολύ χαμηλών

βαθμολογιών (1-6), βάσει πραγματικών στοιχείων που περιλαμβάνονται στις εκθέσεις,

χωρίς όμως τα στοιχεία αυτά να εξειδικεύονται περαιτέρω. Συνεπώς. αφήνεται στη

διακριτική ευχέρεια του αξιολογητή η τεκμηρίωση της βαθμολόγησης, με μόνο

114 ΣτΕ 4539/2013 115 ΣτΕ 3766/2012, 1075/2013

42

περιορισμό τα παρατιθέμενα στοιχεία να μην αποτελούν απλούς αξιολογικούς

χαρακτηρισμούς. Η προφανής ωστόσο διατήρηση, ισχυρών κριτηρίων υποκειμενικής

εκτίμησης των προϊσταμένων για την αξιολόγηση, εντείνει τα προβλήματα της

δυσπιστίας των υπαλλήλων προς την αντικειμενικότητα της διαδικασίας, της έλλειψης

υποκίνησης για ποιοτικότερη και περισσότερη πρωτοβουλία και των εσωτερικών

ομαδοποιήσεων και περιχαρακώσεων αρμοδιοτήτων και καθηκόντων.

Επιπρόσθετα, όπου κατά τη βαθμολόγηση δεν εξαντληθεί το ανώτατο επιτρεπόμενο

κατά κλίμακα ποσοστό, το υπολειπόμενο μέρος που δεν χρησιμοποιήθηκε,

προσαυξάνει το ποσοστό της αμέσως κατώτερης κλίμακας βαθμολόγησης. Η τελευταία

αυτή πρόβλεψη, μπορεί επίσης να προκαλέσει αρνητικές παρενέργειες, αφού στη

συγκεκριμένη περίπτωση, αναιρεί την αντικειμενικότητα της αρχικής αξιολόγησης,

κατά την φάση της οποίας διαμορφώνονται προϋπολογιστικά οι σχετικές ποσοστώσεις.

Τέλος, με την ίδια διάταξη επιχειρείται να συνδεθεί η αποτελεσματικότητα και

αποδοτικότητα των μονάδων με την αξιολόγηση των προσώπων, εγχείρημα του οποίου

η επιτυχία θα εξαρτηθεί εν πολλοίς από την αντικειμενική εκτίμηση και θέσπιση

ποσοτικών και ποιοτικών δεικτών, σύμφωνα με τις διαδικασίες του ν. 3230/2004 (Α 44).

Μία ακόμη αδυναμία του υφιστάμενου διοικητικού συστήματος που είχε και έχει

συνέπειες τόσο στις διαδικασίες κινητικότητας και διαθεσιμότητας του προσωπικού

όσο και στις διαδικασίες μέτρησης της απόδοσης, αποτελεί η έλλειψη περιγραμμάτων

θέσεων εργασίας. Τα περιγράμματα, αποτελούν ένα εργαλείο διοικητικού σχεδιασμού

των θέσεων εργασίας μέσα από την ανάλυση κάθε θέσης και των προσόντων που

πρέπει να διαθέτει ο κάτοχός της, σε συνδυασμό με την ευρύτερη στοχοθεσία της

δημόσιας οργάνωσης στην οποία ανήκει. Επομένως, τα περιγράμματα θέσεων

εργασίας επιδρούν θετικά στη λειτουργία της στελέχωσης, διευκολύνουν την

ουσιαστική εφαρμογή του συστήματος διοίκησης μέσω στόχων και συμβάλλουν στην

ορθολογική οργάνωση και διαχείριση της απόδοσης των δημοσίων υπαλλήλων. Ο

προσανατολισμός των δημοσίων οργανώσεων σε μετρήσιμα αποτελέσματα συνδέεται

άρρηκτα με το σχεδιασμό των θέσεων εργασίας. Με τη σύνταξη των εντύπων

περιγραφής θέσεων εργασίας σε κάθε δημόσια υπηρεσία, πρακτικά κάθε υπάλληλος

θα γνωρίζει τα προσόντα που πρέπει να διαθέτει, τα καθήκοντά του και τις απαιτήσεις

που απορρέουν από τη θέση την οποία κατέχει.

43

Αντίστοιχες επιπτώσεις έχει και η μεγάλη καθυστέρηση στις διαδικασίες αξιολόγησης

και αναδιοργάνωσης των δομών, η οποία παρά το ότι εγκρίθηκε από το κυβερνητικό

συμβούλιο διοικητικής μεταρρύθμισης εντός του 2013 δεν έχει ακόμη εφαρμοστεί, ενώ

δόθηκε και νέα παράταση μέχρι το τέλος του 2014. Συνεπώς, ο συνδυασμός της

έλλειψης των περιγραμμάτων θέσεων εργασίας και της καθυστέρησης υλοποίησης της

δομικής αναδιοργάνωσης των υπηρεσιών των υπουργείων και των εποπτευόμενων

φορέων τους, καθιστούν προβληματική την κινητικότητα των υπαλλήλων και στερούν

από τη διοίκηση τη δυνατότητα να κατανείμει ορθολογικά το προσωπικό της όπου

υφίστανται και έχουν προδιαγραφεί με ακρίβεια, οι ανάγκες, οι απαιτήσεις, οι

αρμοδιότητες και τα καθήκοντα.

Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι εφαρμόζεται

σήμερα στους φορείς του ελληνικού δημοσίου ένα αξιόπιστο σύστημα διαχείρισης της

απόδοσης των υπαλλήλων. Αντιθέτως, το σύνολο των φορέων περιορίζεται στην

καταγραφή και ιεράρχηση του επιπέδου των τυπικών μόνο προσόντων των υπαλλήλων

και όχι του επιπέδου της αποδοτικότητας. Εξακολουθεί λοιπόν να είναι επίκαιρη η

ανάγκη εισαγωγής στο σύνολο της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, ενός ορθολογικά

καταστρωμένου, αντικειμενικού συστήματος αξιολόγησης, το οποίο θα παρέχει ισχυρά

κίνητρα για τη βελτίωση της απόδοσης των υπαλλήλων και της ποιότητας των

παρεχόμενων υπηρεσιών και το οποίο θα εντάσσεται στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης

δημόσιας πολιτικής για τη διοίκηση του ανθρώπινου δυναμικού που περιλαμβάνει,

μεταξύ άλλων, την ύπαρξη περιγραφής θέσεων, των καθορισμό των προσόντων των

υπαλλήλων (προσοντολόγιο) και των καθηκόντων τους ανά ειδικότητα

(καθηκοντολόγιο), την αξιοποίηση του προσωπικού που διαθέτει αυξημένα τυπικά

προσόντα και τη σύνδεση του συστήματος αξιολόγησης με ένα δίκαιο σύστημα

ανταμοιβής - παρακίνησης (μισθολόγιο).

44

Συμπέρασμα

Από όσα εν συντομία προηγήθηκαν, μπορεί κανείς να προβεί σε μία βασική

διαπίστωση όσον αφορά τις κύριες κατευθύνσεις διοικητικής λογικής που

κυριάρχησαν, για διαφορετικούς λόγους η κάθε μια, κατά τη διάρκεια των δύο

προηγούμενων αιώνων. Και τα δύο μοντέλα παρουσιάζουν σύνολα πλεονεκτημάτων,

αδυναμιών, ευκαιριών και απειλών, τα οποία άλλοτε συνδέονται με τις θεωρητικές

τους αναφορές και άλλοτε με τις εμπειρικές παρατηρήσεις που κατεγράφησαν από την

πρακτική εφαρμογή τους. Στο Σχήμα 2, απεικονίζεται μία προσπάθεια συνοπτικής

απεικόνισης των συνόλων αυτών με βάση το υπόδειγμα SWOT.

Σχήμα 2: Συγκριτική Ανάλυση SWOT των μοντέλων γραφειοκρατικής διοίκησης και διοίκησης του

Δημόσιου Management.

Πλεονεκτήματα Αδυναμίες

Γραφειοκρατία Δημόσιο Management Γραφειοκρατία Δημόσιο Management

Νομιμότητα Ευελιξία Αμυντικές Ρουτίνες Αγοραία Τμηματοποίηση

Σταθερότητα Συνεχής Βελτίωση Συγκεντρωτισμός Ποσοτικοποίηση πεδίου

Υποδειγματοποίηση Διοίκηση Αλλαγών Παθητική απόκριση Επιλογές με βάση το κόστος

Προβλεψιμότητα Πρωτοβουλία Περιορισμένη Πρωτοβουλία Ελεγκτικός πολυκεντρισμός

Ασφάλεια Ανοιχτή επικοινωνία Κλειστή Επικοινωνία Αστάθεια

Ενότητα Διεύθυνσης Εκχώρηση Ατομικά κίνητρα Υψηλές εξαρτήσεις

Εξειδίκευση Αποκέντρωση Εκ των υστέρων προσαρμογές

Μέτρηση της απόδοσης Ομογενοποιημένη αξιολόγηση

Έμφαση στα αποτελέσματα Μεγιστοποίηση πόρων

Αυτο-υποκίνηση Έμφαση στΙς διαδικασίες

Ανταγωνισμός Εξαντλητική ρύθμιση

Ευκαιρίες Απειλές

Γραφειοκρατία Δημόσιο Management Γραφειοκρατία Δημόσιο Management

Αποκέντρωση Θεσμική Βελτίωση Αυτονόμηση Ολοκληρωτισμός των Αγορών

Απλούστευση Συμμετοχική Διοίκηση Εσωστρέφεια Απουσία ρύθμισης

Ανοιχτή επικοινωνία Απο-κομματικοποίηση Τυπολατρεία Διοικητική απαξίωση

Μέτρηση της απόδοσης Μέτρηση κοινωνικών επιπτώσειων Κομματικοποίηση Μετατόπιση στόχων

Δέσμευση οράματος Ενσωμάτωση κοινωνικών αξιών Αυταρχισμός Επιχειρησιακός ατομισμός

Κινητικότητα Αναξιοκρατία Κοινωνία των Ελέγχων

Πρόληψη Κακοδιοίκηση Αδυναμία λογοδοσίας

Διοίκηση Αλλαγών Διαφθορά

Ολοκληρωτισμός

45

Από την ανάλυση αυτή, προκύπτει ότι δεν υφίσταται ένα μοναδικό βέλτιστο μοντέλο

διοίκησης η αυστηρή οριοθέτηση του οποίου οδηγεί στην επιτυχία. Τόσο το

παραδοσιακό γραφειοκρατικό μοντέλο όσο και το Δημόσιο Management έχουν να

προσφέρουν στη δημόσια διοίκηση πλεονεκτήματα και ευκαιρίες, αλλά, υπό

συγκεκριμένες συνθήκες, αναδεικνύουν αδυναμίες και τρέφουν σοβαρές απειλές για

τη λειτουργία της διοίκησης και το κοινωνικό σύνολο. Οι κοινωνίες δεν είναι κλειστά

συστήματα και φυσικά δεν δεν μπορούν να ταυτιστούν με τις αγορές. Ενέχουν στα

συστατικά τους στοιχεία, πλήθος ιδιομορφιών ιστορικών, κοινωνικών, πολιτικών και

πολιτισμικών που πρέπει να λαμβάνονται υπ’ όψιν κατά το σχεδιασμό των

μεταρρυθμίσεων των πολιτικο-διοικητικών συστημάτων. Πολύ περισσότερο, όταν το

νέο μοντέλο του Δημόσιου Management δεν μπορεί να νομιμοποιηθεί ως

υποκατάστατο της παραδοσιακής διοίκησης για δύο βασικούς λόγους:

α) Διότι με αφορμή τον επιχειρησιακό-οργανωτικό ορθολογισμό, εισάγει

μεταρρυθμίσεις που συνδέονται περισσότερο με την εκχώρηση των δημόσιων πόρων

και της ευθύνης διαχείρισής τους (accountability) στις αγορές, παρά με οργανωτικά

ορθολογικές επιλογές116

και

β) Διότι, μέχρι και σήμερα, ελάχιστα στοιχεία καταδεικνύουν ότι συγκεκριμένες

μεταρρυθμιστικές επιλογές που συνδέθηκαν με την ανωτέρω ανακατανομή, υπήρξαν

μεσο-μακροπρόθεσμα επιτυχείς, ακόμη και ως προς τον στενά πρακτικό στόχο της

μείωσης του κόστους παροχής των υπηρεσιών.117

Ανεξάρτητα από το εάν κανείς συμφωνεί ή διαφωνεί με τις παραπάνω ταξινομήσεις,

δεν μπορεί παρά να δεχθεί ότι η Δημόσια Διοίκηση ήταν, είναι και θα είναι, πριν απ’

όλα, ένα πολιτισμικό προϊόν, ένας ιδιαίτερος κοινωνικός θεσμός, στην οργάνωση του

οποίου διαθλάται το αξιακό πλέγμα που διέπει τις κοινωνικο-πολιτικές θεωρήσεις,

στάσεις, αντιλήψεις και συμπεριφορές. Κατά συνέπεια, σε κοινωνίες που

οργανώνονται με βάση τις δημοκρατικές αξίες και αρχές, η διοίκηση μπορεί -και πρέπει

να είναι- κομματικά αμερόληπτη, αλλά όχι και πολιτικά ουδέτερη: «Για τον πολιτικά

ουδέτερο υπάλληλο, η πίστη και η υποταγή του προς την εξουσία...[δεν έχει] καμία

εξάρτηση από τα βασικά ποιοτικά θεμέλια του πολιτεύματος...η ιδέα πως δεν είναι οι

116 και Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., p. 613. 117 Lapsley I. ο.π. σ. 6-8

46

αξίες που νομιμοποιούν την εξουσία, αλλά η εξουσία που νομιμοποιεί τις αξίες», έχει

αποδειχθεί ιστορικά ολέθρια για τη δημοκρατία.118 Στο ίδιο πνεύμα, η διοίκηση στις

σύγχρονες δημοκρατίες, αντιμετωπίζει πλέον την πρόκληση της συμφιλίωσης, «της

γεφύρωσης του χάσματος και της αντινομίας μεταξύ [«εργαλειακού» και

«επικοινωνιακού»] ορθολογισμού», της «λήξης του πολέμου» μεταξύ κράτους και

κοινωνίας των πολιτών.119 Οι αξίες της ελευθερίας, της αξιοπρέπειας, της ισότητας, της

κοινωνικής δικαιοσύνης, της συμμετοχής, της συλλογικότητας, της δημοκρατικής και

κοινωνικής υπευθυνότητας, της επαγγελματικής ακεραιότητας, οφείλουν να

χαρακτηρίζουν πριν απ’ όλα την «ποιότητα» της δράσης των λειτουργών της. Και είναι

σε αυτό το πλαίσιο, που καθίσταται δυνατόν να αποφευχθούν οι απειλές που

χαρακτηρίζουν και τους δύο τύπους διοικητικής λογικής που σκιαγραφήθηκαν εδώ:

είτε με τη μορφή του γραφειοκρατικού ολοκληρωτισμού είτε με εκείνην του

ολοκληρωτισμού των αγορών.

118 Βλ. σχετικά την ανάλυση περί των επιπτώσεων της αρχής της πολιτικής ουδετερότητας που κάνει ο Δημήτρης Τσάτσος για την περίοδο της Δημοκρατίας της Βαϊμάρης, Τσάτσος Δ., Συνταγματικό Δίκαιο, Τόμος Α’, Σάκκουλας, 1985, σ. 334-338. 119 Μακρυδημήτρης Α., 2004, σ. 449.

47

Βιβλιογραφία-Πηγές

1. Ball A., Peters G., Σύγχρονη Πολιτική και Διακυβέρνηση, Αθήνα: Παπαζήσης,

2001.

2. Box R., Marshall G., Reed B., Reed C., New Public Management and Substantive

Democracy, Public Administration Review, September/October 2001, Vol. 61,

No. 5.

3. Chevallier J., Διοικητική Επιστήμη, Σάκκουλας, 1993.

4. Gray A., Jenkins B., From Public Administration to Public Management:

Reassessing A Revolution, Public Administration, Vol. 73, Spring 1995.

5. Hague R., Harrop M., Comparative Government and Politics An Introduction,

London: MacMillan, 1990.

6. Καρκατσούλης Π., Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ: Αρχές, Εξελίξεις, Προοπτικές,

Διοικητική Ενημέρωση, 2001, τ. 20.

7. Lapsley I., New Public Management: The Cruellest Invention of the Human Spirit?

ABACUS, Vol. 45, No.1, 2009.

8. Μαθιουδάκης Ι. Η Αρχή της Αμεροληψίας της Διοίκησης, Άνιον, 2008.

9. Μακρυδημήτρης Α., Η οργάνωση της Κυβέρνησης, Σάκκουλας, 1992.

10. Μακρυδημήτρης Α., Μιχαλόπουλος Ν., Εκθέσεις Εμπειρογνωμόνων για τη

Δημόσια Διοίκηση 1950-1998, Επιμ. Αντ., Παπαζήσης, 2000.

11. Μακρυδημήτρης Α., Προσεγγίσεις στη Θεωρία των Οργανώσεων, Καστανιώτης,

2004.

12. Μιχαλόπουλος Ν., Οργανωτικός Σχεδιασμός στο Πλαίσιο της Θεωρίας των

Οργανώσεων, Σάκκουλας, 1994.

13. Μιχαλόπουλος Ν., Από τη Δημόσια Διοίκηση στο Δημόσιο Management, Αθήνα:

Παπαζήσης, 2003.

14. Μιχαλόπουλος Ν., Μέθοδοι διοίκησης και οργάνωσης των σχέσεων κράτους-

πολίτη, στο Σπηλιωτόπουλος Ε. και Μακρυδημήτρης A., Η Δημόσια Διοίκηση

στην Ελλάδα. Αθήνα: Σάκκουλας, 2001, σ. 190, 195, 204 και 2003.

15. Μorgan G., Οι Όψεις της Οργάνωσης, Καστανιώτης, 2000.

16. Μουζέλης Ν., Το Κράτος στην Ύστερη Ανάπτυξη, Ελληνική Επιθεώρηση

Πολιτικής Επιστήμης, 1993, τ. 1.

17. Muller P., Surel Y., H Ανάλυση των Πολιτικών του Κράτους, Τυπωθήτω, 2002.

18. Niskanen W., Bureaucracy: Servant or Master, London: Institute for Economic

Affairs, 1973.

19. OECD (2011), Greece: Review of the Central Administration, OECD Public.

20. Sloman J., Economics. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf, 1991

21. Σπηλιωτόπουλος Ε., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Τόμοι Ι και ΙΙ (έβδομη

έκδοση), Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2001.

48

22. Σωτηρόπουλος Δ., Κρατική Γραφειοκρατία και Πολιτικά Κόμματα στη

Μεταπολιτευτική Ελλάδα, Ελληνική Επιθεώρηση Πολιτικής Επιστήμης, 2: 83-

100, 1993.

23. Τάχος Α., Συμεωνίδης Ι. Ερμηνεία Υπαλληλικού Κώδικα, Σάκκουλας, Θεσ/νίκη,

2007.

24. Χρυσανθάκης Χ., Εισηγήσεις Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2006.

25. Wallis J.-Dollery B. Αποτυχία του Κράτους, Αποτυχία της Αγοράς, Ηγεσία και

δημόσια Πολιτική, εκδ. Παπαζήση, Αθήνα, 2005.