UMA DINÂMICA DO ESPAÇO PÚBLICO NO REGIONALISMO

ECONÔMICO CONTEMPORÂNEO: A ADMINISTRAÇÃO

FAZENDÁRIA NA MICROFÍSICA INSTITUCIONAL DE ATUAÇÃO

DOS TRATADOS DA UNIÃO EUROPÉIA E DO MERCOSUL

por

Marcos Antonio Bezerra Brito

Relatório de estágio da

pesquisa de pós-doutorado do

Programa de Pós-Graduação em

Direito da Pontifícia

Universidade Católica do Rio de

Janeiro em convênio com o

Instituto Alemão de Pesquisas em

Administração Pública (Deutsche

Forschungsinstitut für

öffentliche Verwaltung -

Speyer).

Rio de Janeiro, outubro de 2015.

Agradeço à Profa. Dra. Gisele GuimarãesCittadino, Coordenadora da Pós-graduação emDireito da Pontifícia Universidade Católica doRio de Janeiro e supervisora deste estágio noBrasil.

Agradeço ao Prof. Dr. Dr. Karl-PeterSommermann, da Deutsche Universität für

3

Verwaltungswissenschaften – Speyer, supervisordeste estágio na Alemanha.

Agradeço ao Advogado José Francisco FrancoOliveira, pelo apoio nos dois anos de duraçãodeste estágio.

Estes profissionais, juristas e pesquisadores,tornaram possível o empreendimento.

IDENTIFICAÇÃO DA PESQUISA

Título da pesquisa:

“Uma dinâmica do espaço público no regionalismo

econômico contemporâneo: a administração

fazendária na microfísica institucional de

atuação dos tratados da União Européia e do

Mercosul.”.

Linha de pesquisa:

Pensamento Constitucional Contemporâneo

Área de concentração:

Teoria do Estado e Direito Constitucional

Duração da pesquisa:

Novembro de 2013 a outubro de 2015

Objeto:

4

A atuação da administração fazendária no

regionalismo econômico contemporâneo

Tema:

“Uma dinâmica do espaço público no regionalismo

econômico contemporâneo”

Delimitação do tema:

“A administração fazendária na microfísica

institucional de atuação dos tratados da União

Européia e do Mercosul”

ÍndiceSumário

Abstract

Introdução: O regionalismo econômico

contemporâneo como fenômeno transnacional de

consenso e compromisso

5

Capítulo 1 - Espaço e duração da administração

pública no regionalismo econômico contemporâneo

da mundialização eletrônica comercial, das

comunicações e do crédito, e da

transnacionalização do espaço público 1

A. Uma dinâmica do espaço público

B. Regionalismo econômico contemporâneo

C. Espaço público e regionalismo econômico

contemporâneo

D. Espaço público e administração pública no

regionalismo econômico contemporâneo

E. Espaço público jurídico-constitucional

Capítulo 2: Sentido e propósitos da existência

e da atuação institucional econômica, política

e social no regionalismo econômico

contemporâneo

F. Elementos institucionais introdutórios

G. Microfísica institucional e administração

fazendária contemporânea

1 Espaço público dos direitos e liberdades individuais e coletivas;espaço público regional de atuação da administração pública por parâmetrosfiscais e critérios sociais de distribuição; espaço público de cooperaçãoinstitucional entre as administrações públicas através da regionalização daadministração pública e globalização do direito administrativo.

6

H. Elementos institucionais da atuação

administrativa fazendária contemporânea

I - O institucionalismo da administração

pública multinível nos tratados regionais

J. Cooperação institucional

K. Regionalismo econômico e estadocentrismo

Capítulo 3 - Exame comparativo institucional de

atuação da administração fazendária brasileira

e alemã no regionalismo econômico

contemporâneo, no âmbito do Acordo Quadro-

Regional de Cooperação da União Européia com o

Mercosul

L. A administração fazendária na microfísica

institucional de atuação dos tratados do

Mercosul e da União Européia: Brasil e Alemanha

M. Administração fazendária, federalismo fiscal

e regionalismo econômico no Brasil e na

Alemanha

N. Tarefas e dívidas da administração dos

municípios (Kommunen)

O. Algumas conclusões tópicas

7

P. A Alfândega no regionalismo econômico

contemporâneo: atualização das atribuições

internas e internacionais

Q. Direito administrativo na dinâmica regional:

interpretação ou integração do direito

administrativo regional?

Referências bibliográficas

SumárioHabitamos e protagonizamos, como

cidadãos, empreendedores ou agentes públicos, o

curso do regionalismo econômico contemporâneo,

embora sejam eventualmente escassas em nossa

compreensão cotidiana as dinâmicas subjacentes

moventes das decisões políticas, negociais ou

de consumo que nos afetam na forma, p.ex. como

podemos negociar os bens ou a garantia do que

compramos, a maneira como as empresas devem

8

prestar informações comerciais, contábeis e

fiscais, ou como precisamos atender o controle

migratório e alfandegário de outros países, se

viajamos. Assim também os requisitos para a

transferência de empresas ou de oportunidades

de emprego e salário em nosso país ou para

outro. É dizer que a intensidade com que

percebemos alterarem-se nossas alternativas de

consumo, crédito, serviços, emprego ou

empreendimento, não é correspondida usualmente

de imediato por nossa capacidade de

compreender-lhes as causas subjacentes, nós que

hoje convivemos situados no regionalismo

econômico contemporâneo. Mas o que está

mudando, se já antes do regionalismo econômico

também havia regras que se modificavam como

acontece hoje? O que se pode até aqui indicar é

que as modificações nas relações econômicas e

sociais que nos afetam hoje e nos afetarão

doravante tendem já agora a originar-se em

menor medida nas fontes de direito político

estatal, e não mais necessariamente serem

9

mediadas somente pelos Estados nacionais.

Procuramos neste ensaio investigar a atuação da

administração fazendária no regionalismo

econômico. Palavras-chave: Regionalismo

econômico, espaço público contemporâneo,

administração fazendária.

Abstract

We join the course of contemporary

economic regionalism as citizens, entrepreneurs

or public officials, although it may be

possibly difficult to percieve, in our everyday

understanding, the underlying dynamics of

moving political, dealing or consumption

decisions that affect us in the form that we

may negotiate the goods or the guarantee of

what we buy, or how companies must give

commercial and tax informations, or what we

must show to immigration and customs control of

other countries if we travel. So on the

10

requirements for the transfer of businesses or

employment opportunities and wages in our

country or to other. It is to say that the

intensity with which we realize change in our

alternatives of consumption, credit, services,

employment or undertaking, is not usually

immediatly matched by our ability to understand

their underlying causes, as we live together

today also in the contemporary economic

regionalism. But what is changing, since even

before the economic regionalism we also had

rules that were been modified as it is today?

What can be here indicated is that the changes

in economic and social relations, that affect

us today and from now on, tend now to come not

only from the prior source of state political

right, and even not necessarily be mediated

exclusively by national states. In this paper

we investigate the performance of the tax

administration in the economic regionalism. Key

words: economic regionalism, contemporary

public space, tax administration.

11

Introdução:

12

O regionalismo econômico contemporâneo como

fenômeno transnacional de consenso e

compromisso

Já distante de experiências congêneres

de integração e regionalização no âmbito

político e econômico, como a da Liga

Hanseática, o regionalismo econômico

contemporâneo tem exemplar experiência na União

Européia, iniciada no fim da Segunda Guerra

Mundial com a Comunidade Européia do Carvão e

do Aço, experiência seguida posterior e

atualmente em escalas diferentes nos 5

continentes.

É nesta perspectiva transnacional que

podemos compreender porque as demandas por

padronização de qualidade, preço mínimo e até

de distribuição dos produtores de vinho da

Europa não dependem de seus ministérios de

agricultura ou das relações exteriores, pois

têm eles representação na Comissão Européia, em

Bruxelas. Também assim podemos compreender, por

13

exemplo, a existência e atuação das OSCIP 2 na

execução das políticas públicas no Brasil, as

quais concorrem pelas verbas orçamentárias com

órgãos governamentais que atuam no mesmo

segmento. Isto porque a mundialização

comercial, da comunicação e do crédito

dinamizou de tal modo as relações econômicas e

sociais, que o Estado não tem condições de hoje

sozinho - quiçá nem mesmo predominantemente -

organizar a sociedade.

E a regionalização econômica

contemporânea, iniciada no último pós-guerra,

subjaz aos acontecimentos que nos afetam mas

não compreendemos, se apenas consideramos os

conceitos e as instituições situadas no

horizonte das relações geopolíticas.

Por ser um fenômeno 3 ainda em curso de

atuação formadora, não se pode compreender o2 Organizações Sociais Civis de Interesse Público.3 Na acepção desta pesquisa, um fenômeno dá conta da emergência eduração de instituições políticas, jurídicas, econômicas e sociais porqueinserido nelas, pelo que oferece instrumentos de percepção e compreensão dosconceitos políticos, jurídicos, sociais ou econômicos na sua própriahistória de ruptura, emergência, duração e crise. Sobre fenomenologia geral,dentre muitos mais didáticos, HUSSERL, Edmund, HEIDEGGER, Martin, e GADAMER,Hans-Georg. Para fenomenologia aplicada, dentre muitos outros, SARTRE, Jean-Paul, FOULCAULT, Michel, e DERRIDA, Jacques.

14

regionalismo econômico contemporâneo somente

com conceitos construídos por uma experiência

histórica secular, como a das relações

geopolíticas, ou reduzido aos algoritmos

estatístico-financeiros que especulam

crescimento econômico sem densidade 4, tampouco

seu institucionalismo cabe em definições

reduzidas pela repetição de problemas, soluções

e consequências, como as instituições

construídas e referidas à atuação estatal, e.g.

a administração pública e a administração

fazendária, nos seus catálogos de competência.

É dizer que não se pode divisar o regionalismo

econômico contemporâneo apenas a partir da

definição de conceitos, instituições e

catálogos de competências administrativas,

porque estes ainda estão em formação na4 Veja-se atualmente, por exemplo, o curso corrente do “Bitcoin”, quejá se lança a alcançar a esfera mundial, causando apreensão no mercadofinanceiro, eis que esta moeda virtual não tem algoritmo financeiro, mascorresponde a indicadores econômicos, sociais e de avanço científico, osquais comparecem nos algoritmos do “Bitcoin” não por formulaçõesassemelhadas ao exponencial juro composto. Neste ano de 2015 se tem notíciade um cidadão europeu que está viajando em volta do globo terrestreutilizando apenas “Bitcoin”, para demonstrar o curso corrente mundial damoeda virtual, e também é notícia de domínio público que em Luxemburgo já háiniciativas de utilização regulamentada do “Bitcoin” como moeda correntevirtual.

15

dinâmica de constitucionalização e

implementação dos tratados nos Estados

nacionais e regionalmente, no âmbito das

reuniões para a implementação dos consensos e

cumprimento dos compromissos de cooperação

entre os Estados nacionais.

No institucionalismo estatal, a

administração fazendária tem sido das mais

alvejadas por modificações na direção de sua

atuação e pela necessidade de flexibilização

dos seus papéis tradicionalmente exercidos,

para permanecer a serviço público: o público de

seus serviços tem se expandido para além do

espaço territorial, transbordado pelo espaço de

atuação dos tratados de regionalização

econômica5.

Se o espaço público contemporâneo da

regionalizaçãoeconômica não é mais apenas

territorial, estático, macrofísico – hoje mais

evidente em matéria de defesa geopolítica e de5 No âmbito do regionalismo europeu, já não se debate o conceito de“serviço público”, mas acerca dos “serviços de interesse geral” e “serviçosde interesse econômico geral”, estes últimos concedidos contratualmentepelos Estados nacionais.

16

acordos tarifários -, ele é permeado pelo

espaço de atuação dos tratados regionais e das

relações comerciais, de crédito e comunicação

mundiais.

Então, para identificar o fenômeno 6 do

regionalismo econômico no espaço público

contemporâneo de nossos dias, precisamos

retornar teórica e epistemologicamente a

decompor e reconduzir um modelo de espaço não

definido territorialmente, não visível num

mapa-mundi, não somente perceptível estático,

macrofisicamente, mas movido também por atores

e eventos exteriores ao cotidiano estatal, um

espaço dinâmico, movido nas e pelas redes de

telecomunicações transnacionais segundo a

manifestação da opinião e da vontade difundidas

fora de espaços previamente mapeados,

territoriais. O espaço público contemporâneo

6 Na acepção desta pesquisa, um fenômeno dá conta da emergência eduração de instituições políticas, jurídicas, econômicas e sociais porqueinserido nelas, pelo que oferece instrumentos de percepção e compreensão dosconceitos políticos, jurídicos, sociais ou econômicos na sua própriahistória de ruptura, emergência, duração e crise. Sobre fenomenologia geral,dentre muitos mais didáticos, HUSSERL, Edmund, HEIDEGGER, Martin, e GADAMER,Hans-Georg. Para fenomenologia aplicada, dentre muitos outros, SARTRE, Jean-Paul, FOULCAULT, Michel, e DERRIDA, Jacques.

17

não está definido, delimitado, está em curso de

construção, é dinâmico, portanto seus eventos

não são inteiramente pré-definíveis, pois

decorrem também da implementação uniforme e

gradativa dos tratados em cada espaço público

estatal nacional, regional e no espaço público

internacional. Daí porque a percepção do espaço

público contemporâneo se dê mais

abrangentemente por um modelo dinâmico,

microfísico, a par do modelo convencional

macrofísico estático de mapeamento das relações

internacionais geopolíticas e dos catálogos de

competências dos entes e órgãos estatais.

Será preciso conceber um itinerário de

compreensão para a atuação da administração

fazendária no regionalismo contemporâneo dos

tratados do MERCOSUL e deste com a União

Européia a partir de novas referências

teóricas, como a dinâmica do espaço público, o

regionalismo econômico, os novos

institucionalismos, para examinarmos nossas

melhores oportunidades a partir dos tratados do

18

MERCOSUL, e deste com a União Européia. Dessa

articulação entre as diretrizes dos tratados a

uma abordagem adequada à dinâmica econômica

regional, das comunicações e do crédito

espraiada e já hoje simultânea nos cinco

continentes, poderemos fazer convergir

respostas que possibilitem perceber a atuação

da administração fazendária no indefinido

espaço público do regionalismo econômico

contemporâneo, através da implementação dos

tratados e de sua concretização constitucional,

que coadjuvamos como cidadãos, empreendedores

ou agentes públicos.

Os tratados bilaterais e multilaterais

(entre países, ou entre um bloco regional e

país ou países, como os tratados-contrato), por

serem típicos das relações internacionais

geopolíticas, é dizer, acordos entre Estados-

Partes (os quais levam ao acordo seus

interesses individuais e denunciam o tratado em

sendo tais interesses desatendidos) e não entre

Estados-Membros (que se reúnem para formar

19

núcleos de consenso, compromisso e

implementação uniforme), não pertinem ao escopo

da regionalização econômica, nem permitiriam a

percepção do espaço público contemporâneo,

proposto para ampliar direitos individuais e

uniformizar direitos sociais

transterritorialmente, segundo parâmetros

fiscais convergentes de distribuição.

Sem prejuízo aos acordos de conteúdo

contratual, por exemplo, do Brasil com os EUA,

Chile ou mesmo com blocos regionais, como um

acordo Mercosul-EUA, Mercosul-Canadá, Mercosul-

México ou Mercosul-Chile, a aposta

constitucional do Brasil (CRFB 88, art. 4º.

Par. Único), movida através do Mercosul, tem

nos acordos-quadro suporte de convergência

institucional prévia para um acordo-contratual.

Para nossa percepção de avanço do espaço

público contemporâneo no regionalismo

econômico, vale por exemplo a comparação das

posições de desempenho entre a administração

fazendária brasileira no Mercosul e a

20

administração fazendária alemã na União

Européia, permeadas pelo Acordo-Quadro de

Cooperação Inter-Regional Mercosul-União

Européia, é dizer um espaço público inter-

regional, cuja dinâmica se pode perceber, por

exemplo, na recente regulamentação, pela

administração fazendária brasileira (INRFB

1515/2014), da convergência internacional dos

padrões de tranparência das demonstrações

financeiras das corporações, adotado na Europa

e já agora no Brasil, padrão este que corrobora

a abertura de um espaço público de acesso para

profissionais, investidores e financiadores

europeus e de outros países ou blocos

econômicos às corporações brasileiras 7,

resultante também do consenso e do compromisso

de cooperação interinstitucional prevista no

Acordo-Quadro referido. Não fora resultado de

consenso e compromisso do Brasil no âmbito do

Mercosul com os países da União Européia, a

padronização das demonstrações financeiras

7 Padrão este entretanto ainda não adotado pelos EUA.21

corporativas no Brasil teria aderido, p.ex. ao

padrão financeirizado norte-americano,

restringindo as possibilidades de aporte

externo de financiamento e investimento nas

corporações nacionais8.

Nos marcos da constitucionalização de

garantias aos direitos fundamentais e da

necessidade política de integração regional na

Europa e na América do Sul9, e da mundialização

da comunicação, do crédito e do comércio

eletrônicos, pode-se perceber que o espaço

público contemporâneo tende a ampliar-se

desterritorializando-se, e nesse âmbito a

administração pública passa a atuar, em

8 Conquanto o padrão IFRS esteja em vigor no Brasil, e mesmo o BancoCentral do Brasil apresente neste padrão de tranparência suas prestações decontas ao exterior, os agentes financeiros que operam no Brasil, a exemplodos EUA, ainda não atendem a este padrão internacional de transparência, queé o padrão da União Européia, a qual tem com o Mercosul – no âmbito doAcordo-Quadro inter-regional – acordos de cooperação institucional, é dizer,de consenso e compromisso para padronização das funções e procedimentosinstitucionais.9 LAFER, Celso, e FONSECA Jr., Gelson. Notas sobre o alcance do diálogopolítico entre a União Europeia e o Mercosul, consultado entre 16/06/2011 e29/06/2011 no website https://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:GdaMHZkq4-UJ:www.ieei.pt/files/Regular_Democratizar.Lafer-Fonseca.Notas_Sobre.pdf+&hl=pt-BR&gl=br&pid=bl&srcid=ADGEEShuWG2pslyRdAJoV2Lrp8aIkBudMPnMbrc_68_JjllKN7vxMQtn2GrlbEx2kDcmOgFL6UGPkbfk9InxCl4OgXt5lAwJWQxriClGktkfksbt0iNJ-1PjjbO9r722TK3Zfb_VZTwN&sig=AHIEtbTPchHGIJlUlclNR6CXkAUW-rYw2g&pli=1;

22

conjunto com atores públicos e privados, para

além dos limites territoriais e diplomáticos

estadocêntricos tradicionais 10.

A tendência crescente – após a 2 a.

Guerra Mundial - de constitucionalização dos

tratados regionais11 – que avança por sobre o

tortuoso e emaranhado caminho da harmonização

legislativa, frequentemente permeado por

desavenças políticas, econômicas e culturais

internas de cada estado nacional –, a par da

10 SOMMERMANN, Karl-Peter, und MAGIERA, Siegfried (Hrsg.).Europäisierung und Internationalisierung der Öffentliche Verwaltung.Speyerer Forschungsberichte 252, websitehttp://www.foev-speyer.de/publikationen/pubdb.asp?reihen_id=1. O termo“estadocêntrico” é amplamente conhecido em ciência política e especialmenteempregado em teoria da democracia, ou seja, na perspective política querelativisa os ditames políticos “estadocêntricos”. 11 HÄBERLE, Peter. “El Regionalismo como Princípio Estructural Nacientedel Estado Constitucional y como Máxima de la Política del Derecho Europeo”in Retos Actuales del Estado Constitucional, Õnati, IVAP, 1996, p. 75;SOMMERMANN, Karl-Peter, und MAGIERA, Siegfried (Hrsg.). Europäisierung undInternationalisierung der Öffentliche Verwaltung. SpeyererForschungsberichte 252, website http://www.foev-speyer.de/publikationen/pubdb.asp?reihen_id=1. Ver sobre “relações internacionais” e “diretrizes comunitárias”,tratados multilaterais e bilaterais, e tratados regionais, in BRITO, MarcosAntonio Bezerra. Elementos de governança em sistemas multiníveis deadministração pública: A vinculação constitucional contemporânea daadministração fazendária na integração regional. Pesquisa apresentada comoresultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação emDireito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, em convêniocom o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública de Speyer, e aUniversidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ, PUC-Rio,2012.

23

participação em sua elaboração e da

responsabilidade por sua implementação interna,

têm resultado numa ampliação transterritorial

da administração pública, já agora atuante em

um espaço público também ampliado tanto pelos

tratados regionais, quanto pela mundialização

da comunicação, do crédito e do comércio

eletrônicos, porque também constitucionalizadas

em âmbito regional garantias de direitos

fundamentais, tais como o direito à informação,

à comunicação e os direitos de consumidor.

Entretanto, se com isso o espaço público

contemporâneo ganhou em participação, com mais

entes públicos e privados tendo acesso aos

procedimentos decisórios e/ou de implementação

de políticas públicas deliberadas em nível

regional, ele perdeu em definição, definição

esta que é cara à atuação estatal legislativa,

reguladora, executiva ou jurisdicional. Esta

opacidade na definição do espaço de atuação

estatal decorre tanto da constitucionalização

de um espaço público regional (na CF88, art.

24

4o., par. Único), quanto da tendência interna

das sociedades contemporâneas de o Estado

desocupar o espaço público como agente direto e

passar a uma posição de agente indireto, é

dizer regulador.

Modificadas que vêm sendo as tarefas do

Estado contemporâneo ocidental na dinâmica

regulatória e de implementação dos tratados

regionais, tem-se tornado difícil optar por um

itinerário de investigação que vise “mapear” a

atuação da administração pública neste espaço

público que se amplia mais temática que

territorialmente12, tanto pelo concurso de

atores privados, quanto pela difusão regional

da regulação, que se não lhe retira a

competência, tampouco pode definir - ex ante da

implementação dos tratados regionais - os seus

12 Ver sobre “relações internacionais” e “diretrizes comunitárias”,tratados multilaterais e bilaterais, e tratados regionais, in BRITO, MarcosAntonio Bezerra. Elementos de governança em sistemas multiníveis deadministração pública: A vinculação constitucional contemporânea daadministração fazendária na integração regional. Pesquisa apresentada comoresultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação emDireito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, em convêniocom o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública de Speyer, e aUniversidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ, PUC-Rio,2012.

25

limites. É dizer que o concurso dos tratados

regionais e sua eventual constitucionalização

revolvem as já inseguras definições por

catálogos de competência, levando a que, onde

não haja consenso mínimo para sua implementação

interna, judicialize-se a definição política 13,

freando com isso o avanço do espaço público

constitucional democrático nos próprios países

e o espaço público descentralizado do

regionalismo econômico contemporâneo.

Mais importante portanto que procurar

mapear limites de atuação da administração

pública – o que nos parece uma infrutífera

tarefa, considerando-se que a regionalização

13 Transconstitucionalismo: “Em poucas palavras, otransconstitucionalismo é o entrelaçamento de ordens jurídicas diversas,tanto estatais quanto transnacionais, internacionais e supranacionais, emtorno dos mesmos problemas de natureza constitucional. Ou seja, problemas dedireitos fundamentais e limitação do poder que são discutidos ao mesmo tempopor tribunais de ordens diversas. Por exemplo, o comércio de pneus usados,que envolve questões ambientais e de liberdade econômica. Essas questões sãodiscutidas ao mesmo tempo pela Organização Mundial do comércio, peloMercosul e pelo Supremo Tribunal Federal no Brasil. O fato de a mesmaquestão de natureza constitucional ser enfrentada concomitantemente pordiversas ordens leva ao que eu chamei de transconstitucionalismo.” MarceloNeves, Revista Consultor Jurídico, 12 de julho de 2009. No espaço públicodas relações internacionais, a cooperação entre as administrações naprevenção e no combate à lavagem de dinheiro, p. ex. Pelo rastreamentoeletrônico de cédulas de Euro e de Dólar e dos fluxos de recursosfinanceiros do comércio eletrônico mundializado.

26

econômica contemporânea se encontra em

desenvolvimento, não tem posições conceituais

definidas como a geopolítica das relações

internacionais, tampouco portanto definições

claras de institutos e limites de competência

no espaço público transnacional -, é procurar

identificar não os catálogos de competência,

mas a própria atuação da administração pública

neste espaço público, e, especificamente nesta

pesquisa, da administração fazendária, pelos

eventos postos em curso por atores públicos e

privados no âmbito regional 14, a par do espaço

público geopolítico internacional 15. Os limites14 Por exemplo, a Jornada Mundial da Juventude, a Copa do Mundo deFutebol e as vindouras Olimpíadas de 2016, para o que concorrem asadministrações públicas dos países com preparação de procedimentos,treinamento e desempenho adequado aos eventos, através de cooperaçãoinstitucional de procedimentos e troca de informações e, neste particular,opera a administração fazendária aduaneira nos aeroportos, portos e pontosde fronteira por onde chegam e saem do país pessoas e bens integrantesdesses grandes eventos no país. No caso da Copa do Mundo do Brasil, foipublicada lei que regulava as relações do Estado Brasileiro com indivíduose corporações, inclusive em material fiscal.Este é um exemplo de espaçopublico microfísico: produzido através de um evento de interessesupranacional e desta feita localizado no Brasil, mas cujas causas econsequências para a administração pública transbordam as fronteirasnacionais, e no particular das causas e consequências econômicas,compartilha já a adaptação functional das administrações fazendárias natroca de informações já padronizadas no âmbito das demonstrações financeirasdas corporações, resultado da crescent cooperação institucional, prevista emacordos-quadro, não em acordos-contrato..15 No espaço público das relações internacionais, a cooperação entre as

27

de atuação da administração pública se

encontram fixados em seus catálogos legais de

competências, mas sua atuação na dinâmica de

implementação interna dos tratados regionais

constitucionalizados têm ampliado seu poder

regulamentar para além da delimitação legal

catalogada16, e por isso mesmo é que não

perceberemos o alcance da atuação da

administração pública nem o espaço público

regional se nos ativermos aos seus catálogos de

competências. Será preciso examinar as

tendências de atuação da administração pública

a partir da constitucionalização dos tratados,

e compreender sua atuação situada nos núcleos

de consenso e compromisso como, por exemplo, de

convergência e adequação das demonstrações

financeiras das corporações ao padrão regional

acordado, sendo entretanto os efeitos

tributários diferenciados em cada país,

administrações na prevenção e no combate à lavagem de dinheiro, p. ex. pelorastreamento eletrônico de cédulas de Euro e de Dólar e dos fluxos derecursos financeiros do comércio eletrônico mundializado.16 Sobre o poder constitucional de auto-regulamentação administrativa,ver OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: O Sentido daVinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003.

28

enquanto não avançam os consensos e

compromissos regionais ou interregionais para a

convergência fiscal. Prerrogativa de seu poder

regulamentar, o Executivo – a administração

pública – cria ou transforma as funções de seus

órgãos, adequando-os aos papéis institucionais

previstos nos acordos-quadro, mesmo sem

necessidade dos demais poderes 17.

Tratamos portanto de um problema que

envolve decerto uma percepção diferenciada da

noção geográfica de espaço como vinculado a

território, e por conseguinte, uma percepção

diferenciada do senso comum acerca da noção de

espaço público.

Diferentemente dos conceitos

estadocêntricos18 já delineados pela experiência

secular das “relações internacionais” 19 desde a17 Sobre o poder constitucional de auto-regulamentação administrativa,ver OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: O Sentido daVinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003.18 O termo é já há muito conhecido em teoria política e amplamenteempregado em teoria da democracia, é dizer, a formulação de alternativaspolíticas não centralizadas no Estado, “estadocêntricas”.19 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,

29

Paz de Westfália, o regionalismo econômico

contemporâneo, sem uma experiência secular que

não tem, é um fenômeno em curso de construção.

Daí porque, para além das discussões

conceituais e paradigmáticas entre escolhas de

sujeitos multipolares geopolíticos 20, ou normas

de “global administrative Law” 21, a atuação da

administração pública também pode ser

compreendida22 como uma concertação de critérios

temáticos de consenso com parâmetros fiscais de

distribuição das ações que resultam da

deliberação, decisão e implementação de

políticas públicas por uma multiplicidade de

atores23 públicos e privados aos níveisem convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Percepção e método”.20 Bibliografia geopolítica das relações internacionais bipolares /multipolares, BULL, Hedley. The Anarchical Society – Study of Order in WorldPolitics.London MacMillan, 1977.21 KRISCH, N. (2006). The Pluralism of Global Administrative Law.European Journal of International Law 17(1): 247-278; 22 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Compreensão e método”.23 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança em

30

regional, nacional, sub-nacional e local.

Para além da regionalização fiscal

financeira em avanço na União Européia com o

Banco Central Europeu, e no Mercosul com o

Grupo de Monitoramento Macroeconômico 24, a par

de outras medidas centralizadas nos

representantes tradicionais de cada país,

dispostos segundo a correspondência geopolítica

westfaliana secular, o crescente concurso de

agências e atores regionais 25 em temas

específicos, como fármacos, turismo, cidades do

sistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Compreensão e método”.24 Veja-se também o Projeto de Cooperação Técnica Apoio ao MonitoramentoMacroeconômico, celebrado com a União Européia. Fontehttp://jus.com.br/revista/texto/18391/coordenacao-fiscal-no-mercosul-obstaculos-e-perspectivas#ixzz1umSH57Lt;25 “This new form of international relations is put into practice throughout an innovative form ofdiplomacy, whose actors include not only Member States, but also enterprises, political parties, unions,professional organizations, subnational entities and above all non-governmental organisations”.FRANÇA FILHO, Marcílio Toscano. Law in the Transatlantic Trade Road: The EU-Mercosur Agreement between Global Administrative Law and MultilevelConstitutionalism. Fonte: http://www.garnet.sciencespobordeaux.fr/Garnet%20papers%20PDF/FRANCA%20FILHO,%20Marcilio%20Toscano.pdf.

31

arco atlântico26, vinicultura, entre muitos 27,

tem levado a administração pública a coadjuvar

a construção do regionalismo por vias

perceptíveis somente ex post facto, pelo exercício

de interpretação do desempenho dos atores no

sentido do consenso acordado sobre o tema em

curso de discussão, deliberação, regulação ou

implementação.

Capilarizada no poder regulamentar dos

executivos nacionais, a atuação da

administração pública – e especificamente nesta

pesquisa da administração fazendária – tem

operado o regionalismo contemporâneo da União

Européia, do Mercosul, da Unasul e do Acordo-

Quadro Regional entre a União Européia e o

Mercosul, no âmbito da cooperação

institucional, por onde seguem os atos de

criação, extinção e transformação das funções

26 Contribuição da Conferência das Cidades do Arco Atlântico – 6, rueSaint-Martin – 35700 - RENNES (France) – Tél.: +33(0) 2 99 30 24 51 – Email:aacities@gmail.com.27 Além da Comissão Européia, composta por cidadãos que não tomam parteno executivo, no legislativo ou no judiciário nacional nem europeu, e outroscomitês consultivos e para ação social, custeados por fundos, como o FundoSocial Europeu, o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional e o Fundo deCoesão.

32

dos órgãos da administração estatal, para

cumprimento dos compromissos assumidos a partir

dos núcleos de consenso dos acordos regionais.

O protagonismo da administração pública – e

especificamente da administração fazendária 28 -

na dinâmica do regionalismo contemporâneo, é

coadjuvado por uma convergência de atuação

temática - portanto por eventos inovadores ou

periodicamente renovados, no sentido do tema

geral de consenso e compromisso acordado - que

também inclui entes privados, convergência esta

que deixa gradativamente de ser fortuita das

diretrizes apenas de cada gestão governamental

nacional, se e quando passa a ser acordada

regionalmente e mediada constitucionalmente

para ser implementada internamente, desde as

trocas de informações e comunicação

28 Sobre o protagonismo dos ministérios das finanças – administraçãofazendária – no regionalismo contemporâneo, ver BRITO, Marcos AntonioBezerra. Elementos de governança em sistemas multiníveis de administraçãopública: A vinculação constitucional contemporânea da administraçãofazendária na integração regional. Pesquisa apresentada como resultado doestágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito daPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, em convênio com oInstituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública de Speyer, e aUniversidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ, PUC-Rio,2012.

33

padronizadas entre entes públicos e privados em

termos de procedimentos, procedimentalizando-se

por regulação os elementos de juízo político,

jurídico e de prestação de contas

(accountability), como é exemplo recente a

convergência do Brasil (INRFB 1515/2014) ao

padrão europeu de transparência das

demonstrações financeiras das corporações

brasileiras, ampliando o espaço público

regulador do acesso seguro a investidores e

financiadores dos países que nos 5 continentes

já adotam o mesmo padrão29, além de, por

consequência, ampliar também o espaço de

atuação dos profissionais mercosulinos. Outro

29 Este padrão ainda não é adotado pelos EUA, no que pertine àsdemonstrações dos agentes financeiros que, como os demais no Brasil, nãoadimpliram ao padrão IFRS (International Financial Reporting Standards) detransparência das demonstrações financeiras. As normas IASB (InternationalAccounting Standards Board) européias, da qual sucedem as normas IFRSadotadas nos 5 continentes e no Brasil para as demonstrações financeiras dascorporações, é outro que o padrão norte-americano FASB (Financial AccountingStandards Board), e inclui-se no núcleo de consenso e compromisso previstono Acordo-Quadro entre UE e Mercosul, para o que a contabilidade fiscalpassou a ser disciplinada pela administração fazendária – no âmbito de seupoder regulamentar na IN RFB 1515/2014 – de modo a adimplir, no âmbito desua atuação, ao compromisso brasileiro no regionalismo. É portantoposicionamento brasileiro no regionalismo econômico contemporâneo. SobreIFRS adotado no Brasil, IASB europeu e o FASB dos EUA, ver emHTTP://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/227/20080805123016.pdf, da Universidade Federal de Santa Catarina.

34

exemplo de convergência institucional da

administração fazendária é o Código Aduaneiro

do Mercosul que, mesmo ainda não estando em

pleno vigor regional, já está-se inserindo no

Regulamento Aduaneiro do Brasil para o

Mercosul. Num e noutro exemplos a inovação

regulamentar resultará igualmente em esforços

de implementação pela administração fazendária

que ainda não têm contornos definidos,

contornos tampouco legislativos, mas

decorrentes de seu próprio poder regulamentar,

gradativo de procedimento e juízo na sua

atuação, segundo o alcance do compromisso de

cooperação institucional previsto no consenso

do acordo-quadro30.

Se o espaço público contemporâneo ganhou30 As normas IASB (International Accounting Standards Board) européias,da qual sucedem as normas IFRS adotadas nos 5 continentes e no Brasil paraas demonstrações financeiras das corporações, é outro que o padrão norte-americano FASB (Financial Accounting Standards Board), e inclui-se no núcleode consenso e compromisso previsto no Acordo-Quadro entre UE e Mercosul,para o que a contabilidade fiscal passou a ser disciplinada pelaadministração fazendária – no âmbito de seu poder regulamentar na IN RFB1515/2014 – de modo a adimplir, no âmbito de sua atuação, ao compromissobrasileiro no regionalismo. É portanto posicionamento brasileiro noregionalismo econômico contemporâneo. Sobre IFRS adotado no Brasil, IASBeuropeu e o FASB dos EUA, ver emHTTP://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/227/20080805123016.pdf, da Universidade Federal de Santa Catarina.

35

em participação com mais entes públicos e

privados tendo acesso aos procedimentos

decisórios e/ou de implementação de políticas

públicas deliberadas desde o nível sub-nacional

até ao nível suprarregional (ONU, Banco

Mundial, Organização Mundial do Comércio, Fundo

Monetário Internacional), perdeu em definição

no nível regional, definição esta que é cara à

atuação estatal legislativa, reguladora,

executiva ou jurisdicional. A atuação da

administração pública tanto em sistemas

multiníveis (sub-nacional, nacional e

regional), bem como a partir de sua interação

com outros entes privados e entes/órgãos

públicos (acordos-quadro, convênios,

consórcios, contratos e novas formas de

interveniência de entes e órgãos públicos com

ONG e, no Brasil, OSCIP) para além de um

mapeamento estático por catálogos de

competências, entendemos, pode oferecer uma

dimensão mais esclarecedora dos papéis

desempenhados pelo Estado no regionalismo

36

contemporâneo, um fenômeno 31 que ainda não

oferece ontologia segura como os conceitos

políticos e seus decorrentes jurídicos da

experiência histórica geopolítica moderna.

Mediador da inovação nas tarefas da

administração pública, o constitucionalismo

contemporâneo aponta para um comprometimento

cidadão e solidário com as gerações futuras e

não das gerações futuras32, daí a importância

dos ajustes fiscais buscados regionalmente na

União Européia e no Mercosul, que denotam o

avanço do cooperativismo constitucional

estatal33, a expansão da participação na

interpretação/concretização da Constituição31 Um fenômeno se apresenta como continuidade e emergência, duração eeventualidades. Mais sobre fenômeno e fenomenologia, entre muitos autores,Edmund Husserl, Martin Heidegger e Hans-Georg Gadamer, que operam linguagemfenomenológica mais didaticamente. Para fenomenologia aplicada, dentreoutros muitos, Jean-Paul Sartre, Michel Foulcault, Jacques Derrida.32 Comprometimento das gerações futuras: consumo e crédito, por ex se ofundo previdenciário é utilizado antecipadamente, comprometendo o ajusteatuarial futuro; comprometimento com as gerações futuras é investimento,pois para o cidadão comum, o dinheiro é consumo, ao passo que investimento étempo para qualquer um, tempo, por exemplo, de educação para a cidadania,para a vida comunitária e para a vida profissional. Sobre solidariedade comofonte de integração social inter e intrageracional contemporânea, ver, entreoutros, Habermas, Jürgen. A inclusão do outro – estudos de teoria política.São Paulo, Edições Loyola, 2002, cap. 9, “Três modelos normativos dedemocracia”.33 HÄBERLE. Peter. Estado constitucional cooperativo. RJ/SP/Recife, Ed.Renovar, 2007.

37

(portanto dos tratados regionais

constitucionalizados) por sua

procedimentalização34, capilarizada na atuação

da administração pública35 e dos entes

privados36, e decorrente da tendência crescente

no regionalismo contemporâneo de

institucionalização da opinião e da vontade

política espontaneamente gerada na base das

sociedades ocidentais37.

Portanto o interesse desta pesquisa está

no exame da atuação institucional no

regionalismo contemporâneo, de modo a

identificar, nos eventos e procedimentos 38

34 HÄBERLE. Peter.Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dosintérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e“procedimental” da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 199735 Por exemplo o Forum Consultivo de Municípios, Estados Federados,Províncias e Departamentos do MERCOSUL, criado em 2004 na Cúpula de OuroPreto;36 Por exemplo, os comitês temáticos da Comissão Européia. Ver emGovernance by Committee, the role of Committees in the European Policy-Making  and Policy-implementation, Comitês do Parlamento Europeu e daComissão Européia, http://aei.pitt.edu/548/1/main.pdf37 HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002; eMás allá del Estado nacional. Madrid, Editorial Trotta, 2008.38 A par da ética procedimental proposta por Habermas (HABERMAS.Jürgen.Direito e democracia entre facticidade e validade. RJ, Ed. Tempobrasileiro, 1997, vol. II; e A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002;)e da interpretação procedimental da constituição proposta por Häberle(Häberle, Peter. Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dosintérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e“procedimental” da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 1997;), a proposta

38

consolidados, em curso ou em perspectiva de

implementação, suas tendências de regularidade

e pertinência ao espaço público regional, que

denotem a presença da administração pública

subnacional, nacional e supranacional. Para

tanto lançamos mão de um levantamento

identificador e descritivo da atuação de

concretizadores e implementadores públicos e

privados da Constituição e dos tratados

regionais contemporâneos, e a seguir de uma

comparação de modelos, procedimentos e

resultados da atuação da administração

fazendária brasileira e alemã no regionalismo

contemporâneo do Acordo Quadro-Regional da

União Européia com o Mercosul.

Para saber como está atuando e quais são

as tendências de inovação institucional da

administração pública no regionalismo

contemporâneo do Acordo-Quadro Inter-Regional

de legitimação procedimental de Luhmann (LUHMANN, Niklas. Legitimação peloprocedimento, DF, Universidade de Brasília, 1980). Uma perspectivacomparativa entre Habermas e Luhmann sobre legitimação pelo procedimento,ver em BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Apontamentos sobre métodos de trabalhoem direito constitucional tributário. RJ, PUC-Rio, 2005, dissertação demestrado, cap 2.

39

de Cooperação entre União Européia e Mercosul,

valem o exame do período a partir da

Constituição Brasileira de 1988, os tratados do

MERCOSUL e deste com a União Européia, bem como

as emendas constitucionais do período, e

considerando a União Européia, o período a

partir do final da 2a. Guerra Mundial. A

Comunidade Européia do Carvão e do Aço,

inaugurada logo após a 2ª. G.M. para o

reerguimento econômico da Europa destruída,

desdobrou-se nos últimos 60 anos na Comunidade

Econômica Européia e na atual União Européia,

modelo de regionalismo econômico contemporâneo

nos cinco continentes. A iniciativa do Brasil

no sentido de uma integração regional foi

favorecida pelo acordo de distensão e

aproximação política e econômica celebrado em

1986 com a Argentina, mas passou a ser objetivo

da República Federativa do Brasil com a

Constituição de 1988 (art. 4º, parágrafo

único). Conhecendo as raízes históricas e os

propósitos iniciais do regionalismo,

40

compreenderemos o seu sentido atual e futuro,

para identificarmos neles a atuação da

administração fazendária.

Considerado este período, algumas

questões e itinerários podem ser propostos a

quem se interessa pelas tendências de atuação

do serviço público no regionalismo

contemporâneo:

1) se para o regionalismo econômico não

valem apenas as premissas estadocêntricas já

conhecidas, será preciso reelaborar critérios e

parâmetros de percepção e compreensão do espaço

público no regionalismo contemporâneo como

poder regulamentar e como atuação, referidos ao

fenômeno da internacionalização da

administração pública e da transnacionalização

do direito administrativo;39 39 Como proposta metodológica de itinerários para condução destapesquisa:

1) Quanto à discussão de noção de espaço, BACHELAR, Gaston. Aexperiência do espaço na física contemporânea. RJ, Ed. Contraponto, 2010;Estudos. RJ, Ed. Contraponto, 2008.; JAMMER, Max. Conceitos de espaço: ahistória das teorias do espaço na física. Rio de Janeiro, Ed. PUC-Rio, 2010;e EINSTEIN, Albert. Apresentação, in JAMMER, Max. Conceitos de espaço: ahistória das teorias do espaço na física. Rio de Janeiro, Ed. PUC-Rio, 2010;

2) Para sua articulação com uma noção de espaço público contemporâneo,HABERMAS, Jürgen. Más allá del Estado nacional. Madrid, Editorial Trotta,2008; Ay, Europa! Pequeños escritos políticos. Madrid, Editorial Trotta,

41

2) como poderemos compreender a dinâmica

contemporânea do regionalismo econômico com

este novo modo de perceber? Decerto há muitas

possibilidades, e uma delas é que, tido o

espaço público como composto por uma

pluralidade ampliada de atores que coadjuvam a

atuação da administração pública no contexto do

regionalismo contemporâneo, podemos

adequadamente examinar as constituições e os

tratados regionais, para identificar o sentido

e os propósitos da existência e da atuação

institucional econômica, política e social, e

com isso reunir elementos de compreensão da

atuação dos concretizadores públicos e privados

da Constituição e implementadores dos tratados

regionais contemporâneos, dentre eles, como

pudemos exemplificar (INRFB 1515/2014), a

administração fazendária; e

2009; A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002; e A constituição daEuropa, 2011; e

3) Para compreensão da dinâmica do espaço público a partir dos atorese sua interação, GADAMER, Hans-Georg. Hermenéutica de La Modernidad.Conversaciones com Silvio Vietta. Madrid, Editorial Trotta, 2006; e Verdadee método: traços fundamentais de uma hermenêutica filosófica. Petrópolis,Ed. Vozes, 2004.

42

3) Percebido o espaço público no

regionalismo contemporâneo e compreendidos o

sentido e os propósitos de existência e

protagonismo de seus atores, precisaremos de

eventos, casos concretos para comparação.

Valeria uma comparação de exemplos dentro do

Mercosul, dentro da União Européia, ou entre os

exemplos de desempenho de uma administração

pública nacional do Mercosul com uma da União

Européia? Tanto para uma perspectiva de

tendências de atuação institucional quanto para

a compreensão de seu papel atual, valeria, por

exemplo, pesquisar elementos de comparação do

desempenho da administração fazendária

brasileira no Mercosul com o desempenho da

administração fazendária alemã na União

Européia, e de ambas no Acordo-Quadro Inter-

Regional de Cooperação Mercosul-União Européia,

considerando a importante observação de que a

convergência institucional é o objetivo

fundamental de um acordo-quadro, prévio - ao

menos no regionalismo econômico - a qualquer

43

acordo-contrato. A cooperação institucional é

portanto um meio de identificar a atuação da

administração fazendária no regionalismo

contemporâneo, mesmo eventualmente sem

regulação legal interna ou contratual externa.

As respostas, que aqui hipotetizamos,

pretendem proporcionar melhor compreensão e

alternativas de escolha diante do que nos virá

alcançar no cotidiano de cidadãos,

empreendedores e agentes públicos, ao menos

nesta década, cá no Mercosul.

Capítulo 1

Espaço e duração da administração pública no

regionalismo econômico contemporâneo da

mundialização eletrônica comercial, das

comunicações e do crédito, e da

transnacionalização do espaço público 40

40 Espaço público dos direitos e liberdades individuais e coletivas;espaço público regional de atuação da administração pública por parâmetrosfiscais e critérios sociais de distribuição; espaço público de cooperaçãoinstitucional entre as administrações públicas através da regionalização daadministração pública e globalização do direito administrativo.

44

O espaço público desterritorializa-se com

a regionalização econômica, sem deixar de ser

entretanto “o público, em primeiro lugar, um conceito

espacial”41. Se o espaço público não é mais apenas

delimitado territorialmente, ou seja, se

“espaço”, para compreender o “público” no

regionalismo econômico, não é mais apenas

“localização territorial”, precisaremos já

então decompor a estrutura lógica do conceito

estadocêntrico de espaço público interno e

internacional para, desconstruída a noção de

“espaço” para relativizar o elemento

“território”, reestruturarmos um entendimento

de espaço público cuja estrutura lógica decerto

não mais poderá ser predominantemente

estadocêntrica (povo-governo-território).

E é na dinâmica de interação da

constelação pos-nacional de atores a que se

refere Habermas42, que se poderá reestruturar o41 HÄBERLE. Peter. Nove ensaios constitucionais e uma aula de jubileu.SP, Saraiva, 2012, p. 9: “...o público é, em primeiro lugar, um conceito espacial.”42 HABERMAS, Jürgen. Ay, Europa! Pequeños escritos políticos. Madrid,Editorial Trotta, 2009, p. 93: “En la literatura pertinente aparecida en los últimos quinceaños se ha investigado y analisado la red de organizaciones internacionalles, inabarcable,

45

“campo” de atuação da administração pública

local, subnacional, nacional e supranacional. O

espaço público, não mais designado

predominantemente pelos territórios nacionais,

deixa de ser “objeto” de estudo - através do

exame dos catálogos de competências das

administrações estatais43 -, para ser um “campo”

de atuação também da administração pública, é

dizer, uma “esfera” pública 44 de possibilidades

e probabilidades de atuação de entes, órgãos e

agentes públicos e privados, possibilidades e

probabilidades estas que se concretizam na

ampliamente ramificada y cada vez más densa, que reacciona ante la creciente necesidad decoordinacíon de una sociedad mundial cada vez más compleja... Por otro lado, es cierto que en latransición de la constelación nacional a la posnacional (a mundialização comercial, dascomunicações e do crédito, e a regionalização econômica) los Estados han perdidomucha capacidad de acción autónoma.”43 O “público” de seus “serviços” tem se expandido para além do espaçoterritorial nacional e de suas competências originárias e derivadas, édizer, por exemplo nos atos administrativos (potestade pública) e nos atosde administração (gestão). No regionalismo econômico europeu contemporâneo,não se debate mais o conceito de “serviço público” pois o “público” já agorasão os “serviços de interesse geral” e os “serviços de interesse econômicogeral”, estes últimos concedidos por contratos com os Estados nacionais.44 A noção de “campo” de probabilidades, proposta pela ciênciamicrofísica, não se restringe à noção bidimensional de área (como em“superfície”), alcança também a noção de esfera, utilizada por Habermas, nãocomo uma esfera-objeto, mas igualmente como uma esfera de possibilidades eprobabilidades de interação da constelação posnacional de atores: o espaçopúblico referido por Habermas igualmente conota a emancipação da noção deespaço-superfície, espaço-território, especificando ele espaço público comrepresentação de uma esfera de probabilidadees e possibilidades deinteração.

46

interação desta constelação pós-nacional de

atores, segundo critérios de consenso e

compromisso acordados nos tratados regionais,

mediados pelas constituições nacionais, e

concretizados internamente segundo parâmetros

fiscais de distribuição das ações políticas

estatais.

Portanto nosso interesse está no exame

da atuação institucional no regionalismo

econômico contemporâneo, de modo a identificar,

nos eventos e procedimentos 45 consolidados, em

curso ou em perspectiva de implementação, suas

tendências de regularidade e pertinência ao

espaço público regional, que denotem a presença

da administração pública subnacional, nacional

e supranacional. Para tanto lançaremos mão de45 A par da ética procedimental proposta por Habermas (HABERMAS.Jürgen.Direito e democracia entre facticidade e validade. RJ, Ed. Tempobrasileiro, 1997, vol. II; e A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002;)e da interpretação procedimental da constituição proposta por Häberle(Häberle, Peter. Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dosintérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e“procedimental” da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 1997;), a propostade legitimação procedimental de Luhmann (LUHMANN, Niklas. Legitimação peloprocedimento, DF, Universidade de Brasília, 1980). Uma perspectivacomparativa entre Habermas e Luhmann sobre legitimação pelo procedimento,ver em BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Apontamentos sobre métodos de trabalhoem direito constitucional tributário. RJ, PUC-Rio, 2005, dissertação demestrado, cap 2.

47

um levantamento identificador e descritivo da

atuação de concretizadores e implementadores

públicos e privados da Constituição e dos

tratados regionais contemporâneos e, a seguir,

de uma comparação de modelos, procedimentos e

resultados da atuação das administrações

fazendárias brasileira e alemã no regionalismo

contemporâneo do Acordo Quadro-Regional de

Cooperação da União Européia com o Mercosul.

A. Uma dinâmica do espaço público

Se o espaço público contemporâneo da

regionalização não é mais apenas territorial –

hoje matéria mais circunscrita à defesa

geopolítica dos tratados-contrato -, ele é

permeado pelo espaço de atuação dos tratados

regionais e das relações comerciais, de crédito

e comunicação mundiais, as quais, embora tendam

também a uma medida geral de regulação (global

administrative law ou constitucionalismo

48

multinível46), esta também não está circunscrita

territorialmente.

Então precisaremos retornar teórica e

epistemologicamente a decompor e reconduzir uma

noção de espaço não apenas definida

territorialmente, não visível por inteiro num

mapa-mundi geopolítico, um espaço de atuação

não perceptível estático nos catálogos de

competências, macrofisicamente, mas movido e

tecido também por atores e eventos exteriores

ao cotidiano estatal, um espaço dinâmico,

microfísico, que emerge nos eventos da

mundialização eletrônica comercial, das

comunicações e do crédito, entretecido pelo

regionalismo econômico regulador, na atuação

aqui examinada da administração fazendária e de

outros entes, órgãos e agentes públicos e

privados.

Neste emergente espaço público

inicialmente amorfo, porque alheio a46 FRANÇA FILHO, Marcílio Toscano. Law in the Transatlantic Trade Road:The EU-Mercosur Agreement between Global Administrative Law and MultilevelConstitutionalism. Fonte: http://www.garnet.sciencespobordeaux.fr/Garnet%20papers%20PDF/FRANCA%20FILHO,%20Marcilio%20Toscano.pdf;

49

mapeamentos territoriais, não se aumenta seu

conhecimento isolando-o em catálogos de

competências, pois nessa individualização perde

ele suas propriedades substanciais de evento em

curso: a substância dos infinitamente pequenos

eventos de comunicação e troca mundiais são

contemporâneos de relações (por exemplo

microeconômicas de oferta e procura), e não

objetos de exame (por exemplo os catálogos de

competências ou o conteúdo genérico dos

tratados)47.

47 Para este parágrafo, analogicamente ao modelo de espaço microfísicoexaminado por BACHELARD, Gaston. Estudos, Ed. Contraponto, Rio de Janeiro,2012, pp. 12 e 13: “Não é isolando-o que se aumentará o conhecimento de um objetoultramicroscópico. Isolado, um corpúsculo se torna um centro de irradiação para um fenômeno maior.Considerado em seu papel físico, ele é, para o conhecimento empírico, mais um meio de análise queum objeto. É um pretexto para o pensamento, e não um mundo a ser explorado. É inútil prosseguir aanálise até se isolar sob todos os aspectos um objeto único, porque parece que no mundo damicrofísica o único perde suas propriedades substanciais. Logo, só há propriedades acima – e nãoabaixo – dos objetos microscópicos.”;

“Na física contemporânea de um mundo desconhecido (p.ex. o espaço público noregionalismo), o da microfísica atômica, em que não se pode “medir” geométrica oumecanicamente seus objetos, não se aumenta o conhecimento isolando-o, pois na microfísica o únicoperde suas propriedades substanciais: a substância do infinitamente pequeno é contemporânea darelação. Também por isso a noção de campo substitui, na física contemporânea, o conceito deobjeto”; e

“No domínio infinitesimal (das trocas do comércio e comunicações mundiais),nada se enumera (p.ex. Competências de cada administração fazendária estatal),tudo se aglomera” (p.ex. As relações de troca e comunicação, e em razão dessas,a interveniência da administração na regulação e fazendária na tributação).“No domínio infinitesimal, nada se enumera, tudo se aglomera”. BACHELARD. Gaston. Estudos,Rio de Janeiro, Ed. Contraponto, 2008, p.20.

50

Se portanto o espaço público

contemporâneo do regionalismo também emerge

visibilidade nos eventos em que a administração

pública participa, media ou protagoniza, então

poderemos perceber o espaço público regional

como um campo de possibilidades de atuação da

administração pública com mediação

constitucional, campo de possibilidades

conversíveis gradativamente em probabilidades

que concretizam-se na dinâmica dos eventos –

políticas públicas48, ações de governo - de

implementação regional e interna dos consensos,

compromissos e metas pontuados nos tratados

regionais49.48 DENNINGER, Erhard. Segurança, diversidade e solidariedade” ao invésde “liberdade, igualdade e fraternidade”. Revista de estudos políticos, n.88, p. 21-45, dez. 2003: Conforme afirmado pelo prof. Erhard Denninger, comrespeito aos debates contemporâneos recorrentes sobre questõesconstitucionais de liberdade, igualdade e fraternidade – ideais que deresto jamais alcançaram concretude de experiência histórica - subjazemquestões mais prementes, que não são matéria constitucional, mas questõessobre o alcance das políticas públicas em torno dos ideais de segurança,solidariedade e diversidade (DENNINGER, 2003, p. 25, citado em VIEIRA, JoséRibas (organizador). Constituição e Estado de Segurança nas Decisões doTribunal Constitucional Federal Alemão, Curitiba, Juruá Editora, 2008, p.29).49 Para este parágrafo, analogicamente ao modelo de espaço microfísicoexaminado por BACHELARD, Gaston. Estudos, Ed. Contraponto, Rio de Janeiro,2012, pp. 12 e 13: “Na física contemporânea de um mundo desconhecido (o espaçopúblico no regionalismo), o da microfísica atômica, em que não se pode “medir” geométrica oumecanicamente seus objetos, não se aumenta o conhecimento isolando-o, pois na microfísica o único

51

B. Regionalismo econômico contemporâneo

Diferentemente dos conceitos

estadocêntricos já delineados pela experiência

secular das “relações internacionais” 50 desde a

Paz de Westfália, o regionalismo econômico

contemporâneo, sem uma experiência secular que

não tem, é um fenômeno em curso de construção.

Daí porque, concomitantemente às discussões

conceituais e paradigmáticas entre escolhas de

sujeitos multipolares geopolíticos 51, ou normas

de ‘global administrative law’52, a atuação da

administração pública também pode ser

perde suas propriedades substanciais: a substância do infinitamente pequeno é contemporânea darelação. Também por isso a noção de campo substitui, na física contemporânea, o conceito de objeto”.50 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Percepção e método”.51 Bibliografia geopolítica das relações internacionais bipolares /multipolares, BULL, Hedley. The Anarchical Society – Study of Order in WorldPolitics.London MacMillan, 1977.52 KRISCH, N. (2006). The Pluralism of Global Administrative Law.European Journal of International Law 17(1): 247-278;

52

compreendida53 no contexto regional como uma

concertação de critérios temáticos de consenso

com parâmetros fiscais de distribuição das

ações que resultam da deliberação, decisão e

implementação de políticas públicas 54 por uma

multiplicidade de atores55 públicos e privados

aos níveis regional, nacional, sub-nacional e

local.

Entendemos que, para além da

regionalização financeira em avanço na União53 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Compreensão e método”.54 Conforme afirmado pelo prof. Erhard Denninger, com respeito aosdebates contemporâneos recorrentes sobre questões constitucionais deliberdade, igualdade e fraternidade – ideais que de resto jamais alcançaramconcretude de experiência histórica - subjazem questões mais prementes, quenão são matéria constitucional, mas questões sobre o alcance das políticaspúblicas em torno dos ideais de segurança, solidariedade e diversidade(DENNINGER, 2003, p. 25, citado em VIEIRA, José Ribas (organizador).Constituição e Estado de Segurança nas Decisões do Tribunal ConstitucionalFederal Alemão, Curitiba, Juruá Editora, 2008, p. 29).55 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012, Cap. 1, “Compreensão e método”.

53

Européia com o Banco Central Europeu, a par de

outras medidas centralizadas nos representantes

tradicionais de cada país, dispostos segundo a

correspondência geopolítica westfaliana

secular, a gradativa institucionalização de

convergência fiscal no Mercosul com o Grupo de

Monitoramento Macroeconômico 56, e o crescente

concurso de agências e atores regionais 57 em56 Veja-se também o Projeto de Cooperação Técnica Apoio ao MonitoramentoMacroeconômico, celebrado com a União Européia. Fontehttp://jus.com.br/revista/texto/18391/coordenacao-fiscal-no-mercosul-obstaculos-e-perspectivas#ixzz1umSH57Lt;

Para dar um exemplo mais visível em toda na administração fazendáriafederal brasileira (a Receita Federal), refiro-me à IN RFB 1515/2004, queatende – não gratuitamente - às normas IASB (International AccountingStandards Board) européias, da qual sucedem as normas IFRS (InternationalFinantial Report Stndard) também européias adotadas nos 5 continentes e noBrasil para as demonstrações financeiras das corporações, e é outro que opadrão norte-americano FASB (Financial Accounting Standards Board), einclui-se no núcleo de consenso e compromisso previsto no Acordo-Quadroentre UE e Mercosul, para o que a contabilidade fiscal passou a serdisciplinada pela administração fazendária – no exercício de seu poderregulamentar na IN RFB 1515/04 – de modo a adimplir, no âmbito de suaatuação, ao compromisso brasileiro no regionalismo. Conquanto somente osagentes financeiros que operam no Brasil não cumpram ainda este padrão, bemcomo também não os EUA, é portanto inequívoco posicionamento brasileiro noregionalismo econômico contemporâneo voltado, neste caso, à União Européia.Veja-se, sobre IFRS europeu adotado no Brasil e decorrente do IASB tambémeuropeu, e sobre o FASB dos EUA, em publicação da Universidade Federal deSanta Catarina,HTTP://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/227/20080805123016.pdf.

57 “This new form of international relations is put into practice throughout an innovative form ofdiplomacy, whose actors include not only Member States, but also enterprises, political parties, unions,professional organizations, subnational entities and above all non-governmental organisations”.

54

temas específicos, como fármacos, turismo,

cidades do Arco Atlântico 58, vinicultura, entre

muitas59, tem levado a administração pública a

coadjuvar a construção do regionalismo por vias

perceptíveis somente no curso dos

acontecimentos, dos eventos de que participa,

media ou protagoniza, ou ex post facto, pelo

exercício de interpretação do desempenho dos

atores envolvidos nas políticas públicas no

sentido do consenso acordado sobre o tema em

curso de discussão, deliberação, regulação ou

implementação60.

FRANÇA FILHO, Marcílio Toscano. Law in the Transatlantic Trade Road: The EU-Mercosur Agreement between Global Administrative Law and MultilevelConstitutionalism. Fonte: http://www.garnet.sciencespobordeaux.fr/Garnet%20papers%20PDF/FRANCA%20FILHO,%20Marcilio%20Toscano.pdf. 58 Contribuição da Conferência das Cidades do Arco Atlântico – 6, rueSaint-Martin – 35700 - RENNES (France) – Tél.: +33(0) 2 99 30 24 51 – Email:aacities@gmail.com. Emhttp://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/eu2020/docs/atlantic_arc_cities_pt.pdf.59 Além da Comissão Européia, composta por cidadãos que não tomam parteno executivo, no legislativo ou no judiciário de seus países, outros comitêsconsultivos e para ação social, custeados por fundos, como o Fundo SocialEuropeu, o Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional e o Fundo deCoesão. 60 Veja-se em português, sobre o “método de coordenação aberta”, emBRITO, Marcos Antonio Bezerra. Política e Direito em Sistemas Multiníveis deAdministração Pública, Pesquisa apresentada como resultado do estágio depós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da PontifíciaUniversidade Católica do Rio de Janeiro, cap.3.2.8.2. A economia políticados pactos sociais e o método de coordenacão aberta.

55

Celebrados os tratados regionais, seu

conteúdo não é ainda um fato social, econômico

ou político, mas dependerá da técnica

constitucional, política e jurídica com que

sejam provocados e controlados seus efeitos -

inicialmente projetados e aguardados – nas

sociedades dos países signatários. Seria

temerário postular a simplicidade desses

efeitos como decorrente da atuação da

administração pública regional (p.ex. a

Secretaria do Mercosul ou a Comissão Européia),

nacional ou local, segundo suas competências

catalogadas, derivando o espaço público de suas

esferas de atuação. Se cogita este espaço

público regional nas esferas de atuação das

administrações públicas em sistemas multi-

níveis, a partir do microcosmo de suas relações

entre si (é dizer, com entes, órgãos e agentes

públicos), bem como com entes, órgãos e agentes

privados (p. ex. corporações, ONG, no Brasil as

OSCIP, associações), e também entre estes

últimos. E por isso os efeitos estejam no campo

56

das possibilidades abertas pelos tratados e

mediadas pelas constituições nacionais e das

probabilidades das políticas públicas,

projetadas e executadas para a interação entre

pessoas, corporações, entes, órgãos e agentes

públicos dos países signatários dos tratados

regionais61 segundo os parâmetros fiscais de

cada país.

O regionalismo econômico contemporâneo

pode ser percebido, mais que através de uma

possível descrição de fenômenos políticos que

se repetem e reafirmam os conceitos já

consolidados das relações internacionais desde

a Paz de Westfália, como uma produção de

efeitos macroeconômicos e macrossociais,

realimentados por diagnósticos e projeções

micro e macroeconônicas do comércio, das

comunicações e do crédito mundiais, bem como61 Como é exemplo o recente ato de exercício de poder regulamentar pelaadministração fazendária federal brasileira (Receita Federal), a IN RFB1.5152014, que regulamenta - a partir das normas de transparência dasdemonstrações financeiras das corporações e com base nas normasinternacionais européias IFRS – os efeitos fiscais tributários dasinterações econômicas entre pessoas, corporações, entes, órgãos e agentespúblicos no Brasil e no exterior, adequando-se ao regionalismo econômico deque o Brasil é signatário no Mercosul e no Acordo-Quadro Mercosul-UniãoEuropéia.

57

microssociais de consumo, emprego e seguridade

dos países signatários, que movimentam as ações

de atores públicos e privados reguladas pelos

tratados regionais constitucionalmente

mediados.

C. Espaço público e regionalismo econômico

contemporâneo

O regionalismo econômico contemporâneo

tem existência orgânica e objetiva, pois

pensado e praticado – não sem recuos – nas

políticas públicas por parâmetros fiscais,

monetários e de competitividade, bem como por

critérios políticos e sociais de distribuição,

que mediam a interdependência e a cooperação

(organicidade) dos países signatários, com o

compromisso mútuo de metas fiscais, econômicas

e políticas (objetivos) dos tratados

regionais.62

62 Para este parágrafo, analogicamente ao modelo de espaço microfísicoexaminado por BACHELARD, Gaston. Estudos, Ed. Contraponto, Rio de Janeiro,2012, pp. 12 e 13: “Se o real se desindividualiza fisicamente indo para essas profundezas dafísica infinitesimal, o cientista dará mais importância à organização racional de suas experiências à

58

Como proposto já em pesquisas anteriores,

decisões políticas ou jurídicas são juízos que

podem ser decompostos tridimensionalmente em

fatos, valores/princípios e textos normativos,

conjugados em procedimentos decisórios

metóticos63, que são a dimensão prática de sua

concretização64 por entes, órgãos e agentes

públicos ou privados, portanto sua quarta

dimensão65, é dizer a dimensão de sua

legitimidade66. Assim é que podemos identificar

esta quarta dimensão como legitimação

medida que aumentar o grau de precisão delas, Uma medida exata é sempre uma medida complexa:logo, é uma experiência organizada racionalmente”. 63 BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança em sistemasmultiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012; _______. Uma metódica do sistema tributário brasileiro: oprocedimento fiscal fazendário federal. RJ, Pontifícia Universidade Católicado Rio de Janeiro/Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaft - Speyer,2010, tese de doutorado; _______. Apontamentos sobre métodos de trabalho emdireito constitucional tributário. RJ, PUC-Rio, 2005, dissertação demestrado.64 MÜLLER, Friedrich. Metódica Estruturante do Direito.65 A quarta dimensão de um objeto de estudo é seu campo depossibilidades e probabilidades: “No ponto simbólico das três dimensões cartesianas abre-se então uma perspectiva interna; todo objeto tem uma extensão interna que se acrescenta à extensãoexterna.” BACHELARD, Gaston. “Recherches philosophiques”, III, p. 306-320, inEstudos. RJ, ed. Contraponto, 2012, p. 37.66 Legitimidade – ver institucionalismo sociológico, no Cap.2,“Regionalismo econômico e estadocentrismo”.

59

democrática das decisões políticas e jurídicas

em seu aspecto interno de formação, é dizer, o

procedimento transparente de condução do juízo

decisório67. Não por acaso o regionalismo

econômico - cujas possibilidades de eventos

econômicos, políticos, jurídicos e sociais são

postas em termos gerais nos tratados e mediadas

constitucionalmente - tem como campo de suas

probabilidades de eventos a sua implementação

na atuação de entes, órgãos e agentes públicos

e privados, que se movimentam e relacionam

segundo procedimentos deliberativos e

decisórios legitimadores. Para agentes, órgãos

e entes públicos, tais procedimentos precisam

ser explicitados em leis 68 ou, mais

consentaneamente com o cooperativismo

institucional regional, pelo poder regulamentar

da administração pública constitucionalmente

67 A ética procedimental proposta por Jürgen Habermas e que permeia suasintervenções no debate filosófico, político e jurídico do regionalismo naEuropa. 68 Lei alemã do procedimento administrativo –

Verwaltungsverfahrensgesetz, de 25/05/1976; em http://www.gesetze-im-

internet.de/bundesrecht/vwvfg/gesamt.pdf;60

autorizado. Mas consideremos também – no campo

das decisões políticas - o exemplo das metas de

ajuste fiscal acordadas na União Européia, que

preveem o binômio necessidade / obrigatoriedade

de procedimentos de controle fiscal deliberados

em Bruxelas, ao país que precisar alcançar as

metas fiscais acordadas para permanecer na Zona

do Euro, é dizer, dentro do mesmo padrão

monetário: se o câmbio entre os países da Zona

do Euro não pode ser alterado - por escolha de

compromisso entre os países -, também é

compromisso o cumprimento de um procedimento

transparente de ajuste fiscal das contas

nacionais do país, p.ex. recente, a Espanha e a

Grécia69.

É então nesta dimensão interna,

procedimental, de cumprimento / implementação

dos tratados que nos estamos propondo a

69 TRATADO da União Européia sobre Estabilidade, Coordenação eGovernação, assinado em 02 de março de 2012; emhttps://www.google.com.br/search?q=Tratado+da+Uni%C3%A3o+Europ%C3%A9ia+sobre+Estabilidade%2C+Coordena%C3%A7%C3%A3o+e+Governa%C3%A7%C3%A3o&oq=Tratado+da+Uni%C3%A3o+Europ%C3%A9ia+sobre+Estabilidade%2C+Coordena%C3%A7%C3%A3o+e+Governa%C3%A7%C3%A3o&aqs=chrome..69i57.1005j0j4&sourceid=chrome&es_sm=122&ie=UTF-8.

61

identificar a atuação da administração pública

e especificamente da administração fazendária.

A quarta dimensão das decisões da administração

fazendária está - não apenas em seu catálogo de

atribuições – mas em seu aspecto interno de

formação e portanto legitimação de suas

decisões, que é o procedimento transparente de

condução do juízo decisório segundo os

consensos e compromissos dos tratados 70, nos

seus eventos de atuação no cooperativismo

institucional regional/interregional movidos

pelo seu poder regulamentar constitucionalmente

autorizado.

No regionalismo econômico contemporâneo,

antes de se interpretar atribuições (conceitos)

em catálogos de competência e/ou a validade da

atuação da administração pública por seus

resultados guardarem ou não pertinência à

70 No âmbito do regionalismo europeu, quanto ao procedimento

administrativo, veja-se o Procedimento Administrativo para as Instituições

da União Européia - Código Europeu da Boa Conduta Administrativa, em

http://www.ombudsman.europa.eu/pt/resources/code.faces#/page/1,

file:///C:/Users/Artur/Downloads/code_2013_PT.pdf. 62

temática de sua competência legal – o que, como

reiteramos, é uma tarefa infrutífera -, importa

aferir a correspondência dessa atuação ao

itinerário procedimental de legitimação das

decisões, bem como a medida de atingimento do

propósito visado nos eventos de que a

administração pública participa, media ou

protagoniza segundo o cooperativismo

institucional movido internamente pelo seu

poder regulamentar.

No âmbito do regionalismo econômico

contemporâneo a dimensão da legitimidade na

atuação do poder regulamentar constitucional da

administração pública tende a preceder a de sua

competência legal, enquanto não sedimentadas no

tempo as instituições que surgem e se

transformam dentro e fora da administração

pública, e com ela coadjuvam a implementação

dos tratados.

D. Espaço público e administração pública no

regionalismo econômico contemporâneo

63

Nossa imaginação, movida pela intuição

sensível, propõe-nos uma lógica de senso comum

com percepção macroscópica 71, na qual inexiste

objeto que não esteja situado em um espaço e/ou

que não há espaço definível sem referência a

objetos. Desde esta lógica parte-todo / todo-

parte, individualizadora de objetos e

delimitadora de espaços estáticos, é simples

propor que não há espaço público sem referência

aos cidadãos. Entretanto, caso este espaço não

seja territorial – tal como estamos acostumados

nas relações interestatais (povo, território,

governo) -, esta lógica torna-se incompleta

para compreender o deslocamento de pessoas,

corporações e bens entre países, segundo

direitos e deveres comuns, não intermediados

exclusivamente por cada Estado nacional de

origem e de destino. Tal é o que ocorre p.ex.

com a cidadania européia, com o deslocamento de

71 BACHELARD, Gaston. Estudos, RJ, ed. Contraponto, 2012, p. 39: “Sejaqual for nossa liberdade espiritual no campo dos conceitos abstratos, não deixa de ser verdade que écom a retina que se imagina”.

64

corporações mediado por normas comuns aos

países de origem e destino na Europa (p.ex.

filiais, em vez de sucursais), ou com a

dispensabilidade de visto para cidadãos de

países do Mercosul, e também com a referência

comum de troca – a moeda – na União Européia.

O espaço público de cada país deixa de

ser, no regionalismo contemporâneo do último

pós-guerra, predominantemente ocupado pelo

Estado, territorializado, para ser estimulado -

não mais exclusivamente determinado - pelo

Estado, segundo os consensos, metas e

compromissos dos tratados regionais

constitucionalmente mediados.

A atual e gradativa harmonização

constitucional entre os países, que se segue à

constitucionalização dos direitos fundamentais

nos Estados ocidentais após a 2. G.M., enseja

admitir-se que no regionalismo contemporâneo “o

espaço público é um dos elementos estruturais do Estado

constitucional democrático” 7 2. 72 HÄBERLE. Peter. Nove ensaios constitucionais e uma aula de jubileu.São Paulo, ed. Saraiva, 2012, p. 74.

65

Em curso de construção de seu campo, o

espaço público regional avança ou regride

gradativa e cotidianamente, na implementação

dos tratados regionais, tecida por cidadãos,

corporações, entes e órgãos públicos e

privados, é dizer, numa dinâmica experimental

inovadora cuja sistematicidade não tem

referências consolidadas, porque os consensos,

compromissos e metas acordados dependem de

inovação e desenvolvimento institucional dentro

e fora dos territórios dos Estados nacionais.

Esta dinâmica sistêmica está-se

construindo portanto microfisicamente, é dizer,

em cada evento de avanço institucional no

sentido dos consensos, compromissos e metas

acordados nos tratados regionais e

constitucionalmente mediados, pois não tem uma

experiência comparável anterior, e por isso

mesmo (esta dinâmica) guarda coerência

microfísica, pois o “objeto” (o espaço público)

não existe por si e num espaço físico

delimitado (o território de um Estado), sendo

66

identificado somente circunstancialmente, nos

eventos de interação (implementação dos

tratados). “Onde” mais persistentes e numerosos

(portanto intensos) sejam esses eventos, melhor

poderá ser identificado e maior será o “campo”

do espaço público regional, ao menos enquanto

não consolidadas as instituições através das

quais esses eventos têm existência e

continuidade. E é nele portanto que a

administração fazendária brasileira atua a

tessitura do Mercosul, e dos tratados do

Mercosul com a União Européia.

Mediador da inovação nas tarefas da

administração pública, o constitucionalismo

contemporâneo aponta para um comprometimento

cidadão e solidário não apenas intrageracional

- das gerações presentes e das futuras -, mas

também intergeracional, ou seja com as gerações

67

futuras73. E a identidade coletiva 74 dessas

gerações já se está forjando para além dos

limites dos Estados nacionais, a partir do

exercício de direitos fundamentais comuns,

firmados nas constituições ocidentais. Daí a

importância dos ajustes fiscais buscados

regionalmente na União Européia e no Mercosul,

que denotam o avanço do cooperativismo

constitucional estatal75, a expansão da

participação na interpretação/concretização da

Constituição (portanto dos tratados regionais

73 Comprometimento das gerações futuras: consumo e crédito, por ex se ofundo previdenciário é utilizado antecipadamente, comprometendo o ajusteatuarial futuro; comprometimento com as gerações futuras é investimento,pois para o cidadão comum, o dinheiro é consumo, ao passo que investimento étempo para qualquer um, tempo, por exemplo, de educação para a cidadania,para a vida comunitária e para a vida profissional. Sobre solidariedade comofonte de integração social inter e intrageracional contemporânea, ver, entreoutros, Habermas, Jürgen. A inclusão do outro – estudos de teoria política.São Paulo, Edições Loyola, 2002, cap. 9, “Três modelos normativos dedemocracia”.74 Sobre identidades coletivas, entre outros, WOLIN, Richard.Introduction. In HABERMAS, Jürgen. The new conservatism: cultural criticismand the historian´s debate. Cambridge, Massachussets: MIT Press, 1994, p.151 e 152; CRONIN, Ciaran. Democracy and the colletive identity: in defenseof constitutional patriotism. In European Journal of Philosophy. London:Blackwell Publishing, vol. 11, n. 01, April 2003, p. 2, 4, 7 e 9; BERTEN,André. Republicanismo e motivação política. In MERLE, Jean-C. e MOREIRA,Luiz. Direito e legitimidade. Ed. Landy, 2003, p. 31, 32 e 33; e PINZANI,Alessandro. Patriotismo e responsabilidade na época da globalização.Columbia University. Resumo, 2003.75 HÄBERLE. Peter. Estado constitucional cooperativo. RJ/SP/Recife, Ed.Renovar, 2007.

68

constitucionalizados) por sua

procedimentalização76, capilarizada na atuação

da administração pública77 e dos entes

privados78, e decorrente da tendência crescente

no regionalismo contemporâneo de

institucionalização da opinião e da vontade

política espontaneamente geradas na base das

sociedades ocidentais79. Na dinâmica do

regionalismo contemporâneo atuam cidadãos,

entes e órgãos públicos e privados, que tecem

cotidianamente o espaço público regional

mediado pelo cooperativismo constitucional, no

sentido dos consensos, metas e compromissos dos

tratados regionais.

76 HÄBERLE. Peter.Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dosintérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e“procedimental” da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 199777 Por exemplo o Forum Consultivo de Municípios, Estados Federados,Províncias e Departamentos do MERCOSUL, criado em 2004 na Cúpula de OuroPreto;78 Por exemplo, os comitês temáticos da Comissão Européia. Ver emGovernance by Committee, the role of Committees in the European Policy-Making  and Policy-implementation, Comitês do Parlamento Europeu e daComissão Européia, http://aei.pitt.edu/548/1/main.pdf.79 HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002; eMás allá del Estado nacional. Madrid, Editorial Trotta, 2008.

69

E este espaço quadridimensional tem

avanço, recuo ou intensidade 80 na dinâmica

intersubjetiva de seus agentes participantes,

cuja vontade comum no sentido dos consensos,

metas e compromissos dos tratados regionais

exercitam através de novas ou antigas

instituições regionais, nacionais, subnacionais

e locais, no âmbito da cooperação

institucional, característica dos tratados

regionais e interregionais.

O logos desse espaço público emerge como

evento de linguagem intersubjetiva comum que

modula os procedimentos decisórios

constitucionalmente mediados no sentido dos

consensos, metas e compromissos dos tratados

regionais81. Isto porque, como sabemos, entes,80 BACHELARD, Gaston. “Recherches philosophiques”, III, 1933-1934, p.306-320, in Estudos, RJ, ed. Contraponto, 2012, p. 37: “No interior do pontosimbólico das três dimensões cartesianas abre-se então uma perspectiva interna; todo objeto tem umaextensão interna que se acrescenta à extensão externa... equivale a atribuir uma intensidade aoponto do espaço em três dimensões... Tal método equivale a considerar toda intensidade como umadimensão;...”81 Proposição hermenêutica de GADAMER, Hans-Georg. Verdade e método.Petrópois, ed. Vozes, 2004, citada por HABERMAS, Jürgen. Ay, Europa!Pequeños escritos políticos. Madrid, Editorial Trotta, 2009, p. 36: “En ellogos del lenguaje se encarna, pues, un poder de lo intersubjetivo que precede y subyace a lasubjectividad de los hablantes. El logos del lenguaje se sustrae a nuestro control, y sin enbargo somosnosotros, los sujetos capaces de hablar y actuar, quienes se entienden entre sí en este medio. Estemedio sigue siendo “nuestro” lenguaje. Elevar pretensiones de validez incondicionales es un supuesto

70

órgãos e agentes públicos e privados, e mesmo o

“povo”82, são de fato a dimensão externa de

nossas próprias relações intersubjetivas

cotidianas.

Em suma, espaço público contemporâneo,

regionalização econômica e administração

pública não podem seguir considerados

predominantemente “objetos de estudo” 83, mas

como “campo” de estudo de possibilidades e

probabilidades84. Isto também porque,

examinando-se um “objeto” apenas de um reduzido

necesario de nuestras prácticas.” 82 MÜLLER, Friedrich. Quem é o povo? A questão fundamental dademocracia. São Paulo, ed. Max Limonad, 2000.83 Na sequência, parágrafo sobre espaço e objeto macrofísico emicrofísico modelado para assertivas em espaço público, regionalismoeconômico e atuação da administração pública, baseado nas obras JAMMER,Max. Conceitos de espaço – A história das teorias do espaço na física. RJ,Contraponto, Ed. PUC-Rio, 2010; e BACHELARD, Gaston. A experiência do espaçona física contemporânea. RJ, Contraponto, 2010, esta última da qual valeramas assertivas seguintes:

“A prescrição primeira de toda sã filosofia: o dever de definir o objeto pelos métodosexperimentais que nos oferecem as características do objeto.”

“A fé na realidade é reforçada pela certeza de que nada será encontrado fora da célula delocalização, das paredes da célula de localização no vazio”. (dos acontecimentos)

“Para o Realista, o real é uma espécie de deus que se encontra em toda parte, contanto queseja procurado com displicência”.

“De que serve separar a noção de realidade da noção de objetividade da experiência econtinuar repetindo que a objetividade da experiência é possível porque a realidade existe plena, una,imutável, objetivamente?”

“A vida ativa comum nos acostumou a considerar o provável como inferior ao certo”.84 O modelo microfísico, aqui e já antes explicitado, e que se serve danoção de existência como probabilidade, é um dos itinerários metódicos destapesquisa.

71

ponto de vista geral, desprezando-se as

flutuações de um ampliado exame probabilístico

aproximativo percebe-se, por exemplo, que

“a defi nição de Aristóteles de

que “o homem é um animal racional”

expressava pouco a realidade

psicológica pontuada na dinâmica

cotidiana da experiência humana,

assim como afi rmar-se que o elétron

tem um mesmo e único raio, pois para

descrever seus fenômenos, a

microfísica precisa de uma

multiplicidade de micro-objetos 8 5 .

E também assim é na dinâmica do

regionalismo contemporâneo com a redução

conceitual dos papéis da administração pública

em catálogos de competências, pois esta

perspectiva estática, por catálogos de

competências – que serve exemplarmente no

âmbito dos conceitos geopolíticos das relações

85 BACHELARD, Gaston. A experiência do espaço na física contemporânea.RJ, Contraponto, 2010, p. 48. O modelo microfísico, aqui e já antesexplicitado, é um dos itinerários metódicos desta pesquisa.

72

internacionais, aproximados pela experiência

secular desde a Paz de Westfália, e presente,

p.ex. na agenda dos tratados internacionais em

matéria de defesa e nos tratados-contrato de

relações comerciais - tem-se mostrado

insuficiente no âmbito da dinâmica do

regionalismo econômico contemporâneo, já que

este não tem ainda o benefício daquela

experiência secular das relações

internacionais86, que enseja sua análise com uma

tal redução conceitual.

Portanto, em nosso itinerário de exame

não se buscará apenas uma “posição” decisória

da administração pública e da administração

fazendária (competência), mas dados da

experiência de sua “atuação” na dinâmica de

implementação dos tratados regionais, numa

perspectiva aberta para a participação de

agentes privados na formação da vontade e da

ação política e jurídica, nas modalidades

86 Relações internacionais modernas se dão entre Estados-partes, já oregionalismo econômico contemporâneo une Estados-membros por interseção desuas soberanias nos seus consensos e compromissos constitucionais.

73

institucionais estabelecidas e em construção no

regionalismo contemporâneo do Mercosul e da

União Européia.

Quem são os entes, órgãos e agentes

públicos e privados, e quem é o povo 87, senão a

dimensão externa das nossas próprias relações

intersubjetivas cotidianas? E é nessa nova

experiência de intersubjetividade em curso –

voltada aos consensos, compromissos e metas

constitucionalmente mediados e ainda sem os

critérios conceituais atributivos de

legitimidade e competência definidos – que

emergem os eventos de construção cotidiana do

regionalismo contemporâneo protagonizados

procedimentalmente pela administração

fazendária, no exercício de seu poder

regulamentar de criar, extinguir e modificar

órgãos e suas funções, de modo a convergir para

o desempenho institucional dos acordos

regionais e interregionais.

87 MÜLLER, Friedrich. Quem é o povo? A questão fundamental dademocracia. São Paulo, Max Limonad, 2000.

74

È essa dimensão interna, cotidiana, de

atuação procedimentalizada da administração

fazendária para a implementação dos tratados

regionais do Mercosul e deste com a União

Européia de que nos ocupamos. Mas onde essa

atuação acontece?

E. Espaço público jurídico-constitucional

O campo de possibilidades de atuação da

administração fazendária está na Constituição

de cada país e/ou em uma constituição regional,

e no caso da União Européia “já existe um conjunto de

fragmentos constitucionais em sentido material apreensíveis

formalmente”88. Portanto o campo de possibilidades

de atuação da administração fazendária está na

implementação constitucionalmente mediada dos

tratados, é dizer nos consensos, metas e

compromissos comuns entre os países, mediados

pelas constituições de cada Estado nacional.

Tendo sido os tratados constitucionalizados

pelos países signatários, tais possibilidades88 HÄBERLE.Peter. Nove ensaios constitucionais e uma aula de jubileu.São Paulo, ed. Saraiva, 2012, p. 68.

75

convertem-se em probabilidades dependentes de

atuação institucional convergente ou por

isomorfismo institucional89 nos países do bloco

regional, donde passa-se à sua implementação

através de politicas públicas, por meios

institucionais convencionais ou inovadores.

Tal é o espaço público do regionalismo

contemporâneo que permeia a atuação da

administração fazendária. É preciso portanto

perceber a dimensão do espaço público de

atuação da administração fazendária no campo

institucional jurídico-constitucional. E porque

os tratados não são desde logo

constitucionalizados nos países é que se

consideram a Constituição como processo aberto

e a premissa do Estado constitucional

cooperativo90. Pela cooperação é que se

desdobram a inovação e o isomorfismo

institucional, também campos de atuação da

89 Isomorfismo institucional: similaridade de forma e estrutura com oambiente institucional, in Teoria Institucional e Neo-institucionalismo,PUC-Rio, Certificação digital no. 0410663/CB, p. 36. 90 HÄBERLE. Peter. Constituição como processo aberto (1978); e Estadoconstitucional cooperativo. RJ/SP/Recife, Ed. Renovar, 2007.

76

administração fazendária91, desdobrados por

implementação da cooperação institucional

regional e interregional.

O ordenamento jurídico dos Estados

constitucionais constitui o espaço público de

atuação da administração fazendária, e os

convênios de cooperação institucional 92 e de

troca de informações93 são oportunidades de

concretização comum, nos países, das

antecedentes possibilidades de acordos de

regionalização constitucionalizadas 94, que se91 Isomorfismo – Institucionalismo sociológico - Isomorfismoinstitucional: similaridade de forma e estrutura com o ambienteinstitucional, in Teoria Institucional e Neo-institucionalismo, PUC-Rio,Certificação digital no. 0410663/CB, p. 36.92 Por exemplo, no âmbito do Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperaçãoentre União Européia e Mercosul.93 Por exemplo, Revista Fato Gerador, da Receita Federal do Brasil, 1o.Semestre de 2014, p. 63: A Receita Federal, recebeu em fevereiro de 2014,uma delegação do Internal Revenue Service (IRS), responsável pelaadministração tributária dos Estados Unidos, para a avaliação mútua sobre osrecursos tecnológicos, as práticas administrativas e a legislaçãonecessários para a troca de informações protegidas por sigilo fiscal demaneira automática, resguardando sua confidencialidade. Brasil e EstadosUnidos já têm 22 acordos bilaterais desse tipo em vigor. A expectativa é deque os primeiros dados entre os dois países sejam partilhados já em setembrode 2015, referentes às posições dos correntistas de cada país no final de2014, conforme app.folha.uol.com.br de 01/09/2015..94 No Brasil, art. 4o., parágrafo único da CRFB: “A República Federativado Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dospovos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.” “O objetivo deste parágrafo é estabelecer... abrindo discussões em tornodo Mercosul e das normas destinadas a estatuir sua efetiva implementação.”. BULOS, UadiLamêgo. Constituição Federal Anotada. São Paulo, Ed. Saraiva, 2000, p. 65.

77

tornaram probabilidades nos consensos, metas e

compromissos dos tratados regionais já então

constitucionalmente mediados. No Brasil, p.ex.

os tratados em matéria de direitos humanos se

incorporam por emendas constitucionais, é

dizer, são constitucionalizados e, nas matérias

de tributação, os tratados são internalizados

afastando disposições legais contrárias

antecedentes, condicionando também a legislação

interna posterior sobre a matéria 95, e embora

não se insiram diretamente no texto

constitucional, são oportunidade de

institucionalização da atuação da administração

fazendária brasileira no âmbito dos tratados,

como já é o caso das Adidâncias da Receita

Federal do Brasil em Buenos Aires, Montevidéu,

Assunção e Washington, da convergência dos

demonstrativos financeiros das corporações, e

do atual avanço no consenso para troca

automática de informações bancárias entre o

Brasil e os países da União Européia.

95 Artigo n. 98 do Código Tributário Nacional (CTN).78

Capítulo 2: Sentido e propósitos da existência e da atuação

institucional econômica, política e social no

regionalismo econômico contemporâneo

79

F. Elementos institucionais introdutórios

O público, a par de um conceito espacial,

é também um conceito valorativo 96. O espaço

público como valor para o regionalismo

contemporâneo emerge no cotidiano

aprofundamento institucional do curso da

integração regional, protagonizado, regulado ou

coadjuvado por entes e órgãos públicos e

privados, em suas relações intersubjetivas

cotidianas. A mundialização das comunicações, e

com ela, dos fluxos financeiros e comerciais,

ampliou e ao mesmo tempo fragmentou as conexões

comunicativas dessas relações, antes melhor

moduladas e controladas pelos Estados

nacionais, e

“Por ello, Internet ejerce, ciertamente,

un efecto subversivo sobre cualquier regímen

autoritario del ámbito de lo público, pero, al

mismo tiempo, la intercomunicación

96 HÄBERLE.Peter. Nove ensaios constitucionais e uma aula de jubileu.São Paulo, ed. Saraiva, 2012, p. 72.

80

horizontal y desformalizada debilita los

logros de las esferas públicas tradicionales.” 97

Precisaremos então abordar a

administração fazendária também para além da

esfera pública tradicional estatal de sua

atuação, o espaço público estadocêntrico 98. Mas

isto significa, além do concurso de atores

antes estranhos àquele espaço público

tradicional, também a inserção de sua atuação

num institucionalismo em construção a partir

dos tratados, é dizer, p.ex. a Secretaria do

Mercosul, o FOCEM (Fundo para a Convergência

Estrutural do Mercosul), o Foro de Consulta e

Concertação Política, a Associação Mercosul de

Normalização, a Agência Brasileira de

Cooperação, o Grupo de Trabalho de Alto Nível

(para revisão integral do modelo institucional

adotado no Mercosul, com vistas a ajustes

necessários), e as relações destes com a97 HABERMAS, Jürgen. Ay, Europa! Pequeños escritos políticos. Madrid,Editorial Trotta, 2009, p. 59.98 DOEHRING, Karl. Teoria do Estado. Belo Horizonte, ed. Del Rey, 2008,p. 135: “Atualmente, as organizações internacionais ultrapassaram os Estados do mundo emtermos numéricos.”

81

Secretaria de Assuntos Internacionais da

Receita Federal do Brasil (com núcleo na Cidade

do Rio de Janeiro), as Adidâncias da Receita

Federal do Brasil, além do exercício do poder

regulamentar, como é exemplo a Instrução

Normativa n. 1515/2014, da Receita Federal do

Brasil, que fixou requisitos e procedimentos

para atuação da administração fazendária

federal de neutralização dos efeitos fiscais

decorrentes da adequação brasileira aos padrões

europeus de transparência nas demonstrações

financeiras das corporações.

A administração fazendária, como já

afirmado, ganha protagonismo no regionalismo

econômico 99, pois atuará na execução da

interface das medidas do esforço macroeconõmico

e fiscal comum, na convergência de medidas

99 Sobre o protagonismo dos ministérios das finanças – administraçãofazendária – no regionalismo contemporâneo, ver Ver BRITO, Marcos AntonioBezerra. Elementos de governança em sistemas multiníveis de administraçãopública: A vinculação constitucional contemporânea da administraçãofazendária na integração regional. Pesquisa apresentada como resultado doestágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito daPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, em convênio com oInstituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública de Speyer, e aUniversidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ, PUC-Rio,2012.

82

tributárias, na harmonização a médio prazo das

políticas econômicas e sociais (parâmetros de

equilíbrio e justiça fiscais e de distribuição

social do ônus tributário de financiamento das

ações estatais), é dizer, participar das

reformas institucionais e dos procedimentos

efetivos de implementação dos consensos, metas

e compromissos dos tratados regionais do

Mercosul e deste com a União Européia

constitucionalmente mediados e implementados

pela via da cooperação institucional.

G. Microfísica institucional e administração

fazendária contemporânea

Como perceber a atuação da administração

fazendária na tendência crescente, no

regionalismo contemporâneo, de

institucionalização da opinião e da vontade

política espontaneamente geradas na base das

sociedades ocidentais?100

100 HABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro – estudos de teoria política.São Paulo, Ed. Loyola, 2002, e Más allá del Estado Nacional. Madrid,Editorial Trotta, 2008.

83

É através da mediação constitucional que

inauguram-se, operam e interagem as

instituições com a administração fazendária. E

é por isso que a sociedade de intérpretes da

Constituição precisa estar aberta 101 para as

possibilidades plurais de relações

constitucionalmente mediadas entre pessoas,

instituições e de ambas com a administração

pública. Mas então como todos nós, cidadãos,

empreendedores ou agentes públicos

interpretamos a Constituição em nossas

relações? Procedimentalmente.

É no curso de formação dos juízos

jurídico-administrativos que todos nós

interpretamos o que fizemos, fazemos ou

pretendemos fazer segundo a Constituição – e,

sob mediação desta, os tratados internacionais

-, as leis e os fatos cotidianos com que

fundamentamos nosso direito à atuação, garantia

ou abstenção da administração fazendária.

101 HÄBERLE. Peter.Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dosintérpretes da constituição: contribuição para a interpretação pluralista e“procedimental” da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 1997.

84

Podemos desta maneira inicialmente perceber, e

esta percepção pode ser ela mesma uma

dificuldade (se habituados estamos com a lógica

formal público-privado territorialista estatal)

ou uma oportunidade para compreendermos as

dinâmicas de atuação institucional no

regionalismo contemporâneo em nosso curso

cotidiano. E isto porque as instituições

tradicionalmente atuantes no espaço público

estatal e internacional (p.ex. Ministério das

Relações Exteriores e Ministério da Fazenda, e

seus órgãos), passaram a atuar num espaço

público transterritorial em que também atuam

antigos e novos entes e órgãos públicos e

privados na formação ou na implementação das

políticas públicas, as quais também alcançam

espaços transterritoriais de intervenção 102.102 “A protagonização do espaço público pelas empresas que atuam segundo o princípio daadministração global e a lógica do mercado, e a transnacionalização do consumo urbano e douniverso midiático borraram os contornos espaciais do público, de tal modo que ele deve serreconhecido com imagens de circuitos e fluxos que extrapolam os territórios nacionais. Nesse cenáriopúblico transnacional, em função da depreciação das formas tradicionais de representação política ede solução de problemas, surgem os movimentos sociais e as redes desses movimentos, que, segundouma lógica de resistência e luta por direitos e uma ética de diálogo intercultural, articulam as açõescoletivas locais com ações regionais e transnacionais, e combinam as manifestações massivas e aarticulação em redes globalizadas, pela mediação das Organizações Não-Governamentais. Oengajamento dos cidadãos nesse tipo de ações coletivas constitui uma nova forma de exercício dacidadania.”, in ARENHARDT, Lívio Osvaldo. A redefinição do espaço público e da

85

Então, pelos procedimentos adotados para o fim

visado, p.ex. de implementação de políticas

públicas, é que se podem compreender as

posições tomadas pela administração pública

fora do espaço territorial estatal e dentro da

regulação supranacional.

Esta atuação da administração pública é

hoje demandada menos exclusivamente pelo

próprio Estado – que, como vimos, tem recuado

sua atuação no espaço público como agente

direto determinador e implementador de

políticas públicas - e gradativamente mais

demandada pela própria sociedade organizada em

associações, ONG (e OSCIP, no Brasil), entre

outras modalidades de demanda, eis que - em que

pese tal ampliação transterritorial do espaço

público - aberta portanto à participação de

movimentos sociais,

“esses movimentos, pretendendo construir

alternativas aos partidos políticos e

cidadania no contexto da transnacionalização econômico-simbólica, RevistaDireitos Culturais, vol. 1, n. 2, junho 2007, consultado em 22/01/2015 emhttp://livros-e-revistas.vlex.com.br/vid/publico-cidadania-contexto-mico-simbolica-213240837?_ga=1.45805668.1739157330.1421944639,

86

governos, não conseguiram erigir em

nenhum país projetos globais e, menos

ainda, políticas que reestruturem os

aparelhos estatais e as economias em

declínio”1 0 3

Portanto se as condições em que a

sociedade civil fala consigo mesma denotam que

as maiorias se informam por meios eletrônicos,

nesses meios comparece também o debate e a

promoção do interesse público pelo Estado, pela

administração pública. Mas para intervir-se

eficientemente na vida pública contemporânea

deve-se trabalhar mais escalas, é dizer nas

esferas micropúblicas, mesopúblicas e

macropúblicas, que são esferas comunicacionais

para além de geográficas104

103 ARENHARDT, Lívio Osvaldo. A redefinição do espaço público e dacidadania no contexto da transnacionalização econômico-simbólica, RevistaDireitos Culturais, vol. 1, n. 2, junho 2007, consultado em 22/01/2015 emhttp://livros-e-revistas.vlex.com.br/vid/publico-cidadania-contexto-mico-simbolica-213240837?_ga=1.45805668.1739157330.1421944639.104 “Com base em uma distinção de esferas geográficas e comunicacionais do público, propostapor John Keane – esferas micropúblicas (espaços locais: reuniões de vizinhos, igrejas, movimentossociais, etc.), esferas mesopúblicas (de alcance nacional e regional: jornais de circulação nacional eregional e meios de comunicação de alcance similar) e esfera macropública (agências internacionaisde notícias e empresas transnacionais multimídia)” –“, in ARENHARDT, Lívio Osvaldo. Aredefinição do espaço público e da cidadania no contexto datransnacionalização econômico-simbólica, Revista Direitos Culturais, vol. 1,n. 2, junho 2007, consultado em 22/01/2015 em http://livros-e-

87

Por exemplo, as ações de presença

fiscal105 da administração fazendária cumprem,

concomitantemente com a difusão da comunicação

local de educação fiscal para a cidadania, um

papel de intervenção do interesse público, que

pode tanto delimitar-se geograficamente a um

município quanto ampliar-se a um Estado da

Federação, enquanto o teor mais genérico da

educação fiscal, também veiculada por meios

eletrônicos - além de transmitida na ação de

presença fiscal – difunde-se muito além do mapa

de atuação da administração fazendária no

evento de presença fiscal: Anunciado o evento

de presença fiscal, as associações corporativas

se mobilizam, tendo já agora como elementos

discursivos de diálogo com seus associados e

com o Fisco, a eventual e específica

comunicação social de educação fiscal,

veiculada pelos meios de comunicação locais

revistas.vlex.com.br/vid/publico-cidadania-contexto-mico-simbolica-213240837?_ga=1.45805668.1739157330.1421944639.105 P. ex. as ações fiscais programadas pela Administração FazendáriaFederal – a Receita Federal - em determinada localidade, alcançandosimultaneamente e na mesma ocasião shopping-centers, estabelecimentoscomerciais, industriais e de serviços em um município.

88

(rádiodifusão, TV locais), além da mídia

eletrônica mundial da Internet, que alcança

municípios (esfera micropública), estados e

regiões (esfera mesopública) e, p. ex. o

Mercosul e a União Européia (esfera

macropública) simultaneamente.

Num espaço público ampliado e

desterritorializado em que os movimentos

sociais não têm tido oportunidade de formar ou

coordenar eficientemente vetores de ações

políticas, econômicas e mesmo sociais

macropúblicos,

“. . . os Estados-nação, por mais que devam

ser desconstruídos, são imprescindíveis

para que a sociedade civil não se dobre aos

interesses empresariais e estes não se

dobrem aos interesses dos investidores.” 1 0 6

Assim, tanto quanto as empresas

transnacionais reordenam os mercados

106 ARENHARDT, Lívio Osvaldo. A redefinição do espaço público e dacidadania no contexto da transnacionalização econômico-simbólica, RevistaDireitos Culturais, vol. 1, n. 2, junho 2007, consultado em 22/01/2015 emhttp://livros-e-revistas.vlex.com.br/vid/publico-cidadania-contexto-mico-simbolica-213240837?_ga=1.45805668.1739157330.1421944639.

89

considerando as relações de consumo, a

sociedade civil não se confunde com o mercado,

e portanto os Estados-membros organizados

regionalmente têm como demanda reordenar o

espaço público em suas esferas de atuação

voltadas à cidadania, da qual as relações de

consumo são elementos constitutivos, a par das

relações de trabalho, seguridade social,

culturais e de identidades coletivas 107,

escassos entretanto como vetores organizados

neste espaço público transnacional. Reconheça-

se todavia que as ações estatais têm menos

flexibilidade de institucionalização dos

vetores de opinião e vontade formados

107 Sobre identidades coletivas contemporâneas, entre outros, WOLIN,Richard. Introduction. In HABERMAS, Jürgen. The new conservatism: culturalcriticism and the historian´s debate. Cambridge, Massachussets: MIT Press,1994, p. 151 e 152; CRONIN, Ciaran. Democracy and the colletive identity: indefense of constitutional patriotism. In European Journal of Philosophy.London: Blackwell Publishing, vol. 11, n. 01, April 2003, p. 2, 4, 7 e 9;BERTEN, André. Republicanismo e motivação política. In MERLE, Jean-C. eMOREIRA, Luiz. Direito e legitimidade. Ed. Landy, 2003, p. 31, 32 e 33; ePINZANI, Alessandro. Patriotismo e responsabilidade na época daglobalização. Columbia University. Resumo, 2003.

90

espontaneamente na base das sociedades 108,

enquanto que

“À medida que desenvolvem sua ação de

forma transnacional, muitos movimentos

sociais intermediários conseguem inserir-se

ao mesmo tempo em várias escalas dos

processos sociopolíticos, com mais

fl exibilidade que os Estados nacionais, os

organismos intergovernamentais e os

agrupamentos estritamente locais” 1 0 9 .

Também por esta razão prática é que no

regionalismo contemporâneo a sociedade civil

organizada fora da esfera estatal tem, p.ex. na

Europa, participação não diretamente mediada

pelos Estados nacionais na deliberação das

políticas públicas, no âmbito da Comissão

Européia110. E isto é possível se e na medida em108 Sobre a tendência crescente no regionalismo contemporâneo deinstitucionalização da opinião e da vontade política espontaneamente geradasna base das sociedades ocidentais, ver HABERMAS, Jürgen. A inclusão dooutro. SP, Edições Loyola, 2002; e Más allá del Estado nacional. Madrid,Editorial Trotta, 2008.109 ARENHARDT, Lívio Osvaldo. A redefinição do espaço público e dacidadania no contexto da transnacionalização econômico-simbólica, RevistaDireitos Culturais, vol. 1, n. 2, junho 2007, consultado em 22/01/2015 emhttp://livros-e-revistas.vlex.com.br/vid/publico-cidadania-contexto-mico-simbolica-213240837?_ga=1.45805668.1739157330.1421944639.110 É nesta perspectiva transnacional que podemos compreender, p.ex.

91

que os tratados regionais sejam gradativamente

constitucionalizados nos Estados nacionais.

É portanto a mediação constitucional que

enseja a atuação do Estado e da sociedade civil

no espaço público transnacional, é dizer, a

institucionalização neste da opinião e da

vontade tanto dos consumidores, nos mercados –

que são movidos pelos imperativos sistêmicos 111

dos empreendedores transnacionais -, quanto

também de cidadãos providos de identidade

coletiva112, seguridade e trabalho ora

protegidos, ora promovidos regionalmente pelos

Estados-membros segundo parâmetros fiscais e

critérios sociais de distribuição das políticas

públicas.

A microfísica institucional do

regionalismo contemporâneo resulta então

porque as demandas por padronização de qualidade, preço mínimo e até dedistribuição dos produtores de vinho da Europa não dependem de seusministérios de agricultura ou das relações exteriores, pois têm elesrepresentação na Comissão Européia, em Bruxelas.111 Sobre os imperativos sistêmicos do mercado, ver em HABERMAS, Jürgen.A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002; _______Más allá del Estadonacional. Madrid, Editorial Trotta, 2008112 Também sobre identidades coletivas no regionalismo contemporâneo, verHABERMAS, Jürgen. A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002; e Más alládel Estado nacional. Madrid, Editorial Trotta, 2008.

92

provocada pela transnacionalização do espaço

público e proporcionada pelas ações estatais,

uma vez que possibilitada pela mediação

constitucional dos tratados regionais nos

Estados nacionais.

Esta microfísica institucional emerge

tanto na dinâmica de formação dos vetores de

ação das políticas públicas – etapa em que

entes, órgãos e agentes públicos e privados

cumprem os procedimentos de sua formação –

quanto na dinâmica de sua implementação, tarefa

mediada, coadjuvada ou protagonizada pela

administração pública igualmente através de

procedimentos legitimadores de sua atuação. É

dizer que, sem conceitos ou institutos

consolidados por experiência secular que o

regionalismo contemporâneo não tem, a

visibilidade da atuação institucional está

nesta quarta dimensão, a dimensão procedimental

de deliberação, decisão e implementação dos

vetores de atuação das políticas públicas,

constitutivas do espaço público transnacional

93

em que também operam os vetores de mercado,

formados e modificados pelas corporações

transnacionais com ou sem a participação direta

dos Estados-nacionais.

H. Elementos institucionais da atuação

administrativa fazendária contemporânea

Uma abordagem estruturada do

regionalismo econômico contemporâneo precisa

desdobrar-se em atuação institucional

econômica, política e social reguladora,

normativa e cognitiva, em que cada qual desses

elementos convergirá para procedimentos

correspondentes aos âmbitos de sua atuação. Em

comum, como metodicamente até aqui exposto, a

dimensão procedimental de legitimação

democrática contemporânea da atuação,

especificamente nesta pesquisa, da

administração fazendária.

É dizer que a abordagem tradicional

estadocêntrica que permanece, vale e opera até

94

hoje, centrada na divisão de poderes

correspondentes às funções legislativa,

executiva e judiciária, será perpassada por

esta abordagem proposta, de modo a abranger a

atuação da administração pública no

regionalismo contemporâneo do Mercosul e dos

tratados com a União Européia, pela perspectiva

procedimental econômica, política e social,

praticada a partir de instrumentos reguladores,

normativos e cognitivos, desdobrados nas ações

da administração fazendária inseridas na

cooperação institucional.

Mas em que ambiente se podem encontrar

tanto os elementos da perspectiva

estadocêntrica quanto os elementos da inovadora

perspectiva institucional do regionalismo

econômico contemporâneo, para que possamos

fazer-lhes uma interface compreensiva de sua

dinâmica de interação? Os elementos de ambas as

perspectivas se encontram nas constituições

democráticas. É portanto no constitucionalismo

95

contemporâneo – cooperativo 113 - que emergem

cada qual desses elementos analiticamente e

todos eles entretecidos nos procedimentos de

deliberação, decisão e implementação de

políticas públicas114.

Precisaremos examinar a atuação da

administração fazendária para além dos direitos

administrativos nacionais, pois os vetores que

originam sua atuação no regionalismo

contemporâneo se formam para além das

fronteiras dos Estados-nação, mas

necessariamente podem e devem ser identificados

nas constituições, pois são elas mediadoras

necessárias da implementação dos tratados

regionais, e não atendem apenas à lógica113 Sobre o caráter constitucional cooperativo no regionalismocontemporâneo, ver HÄBERLE, Peter. Estado constitucional cooperativo.RJ/SP/Recife, Ed. Renovar, 2007.114 DENNINGER, Erhard. “Segurança, diversidade e solidariedade” ao invésde “liberdade, igualdade e fraternidade”. Revista de estudos políticos, n.88, p. 21-45, dez. 2003. Conforme afirmado pelo prof. Erhard Denninger, comrespeito aos debates contemporâneos recorrentes sobre questõesconstitucionais de liberdade, igualdade e fraternidade – ideais que deresto jamais alcançaram concretude de experiência histórica - subjazemquestões mais prementes, que não são matéria constitucional, mas questõessobre o alcance das políticas públicas em torno dos ideais de segurança,solidariedade e diversidade (DENNINGER, 2003, p. 25, citado em VIEIRA, JoséRibas (organizador). Constituição e Estado de Segurança nas Decisões doTribunal Constitucional Federal Alemão, Curitiba, Juruá Editora, 2008, p.29).

96

cognitiva das “leis”, mas ao exercício

hermenêutico daqueles elementos constitutivos

do que somos coletivamente no país e no mundo.

Por isso, à medida em que os tratados

regionais vão sendo constitucionalizados - e os

compromissos externos têm eventualmente prazos,

se não são apenas cartas de intenção -, e

adicionando-se que o processo legislativo

regulamentador das novas atribuições da

administração pública no sentido dos tratados

pode ser lento, nem por isso deixará de atuar

(através de seu poder regulamentar, é dizer da

regulamentação administrativa 115 de seus

próprios procedimentos) a administração

fazendária, segundo sua cláusula constitucional

de atribuição - no Brasil o art. 37, XVIII -

enquanto não assentado no Brasil um direito

administrativo do regionalismo econômico do

Mercosul e dos tratados com a União Européia.

115 Ver, entre outros autores de direito administrativo no regionalismocontemporâneo, OTERO, Paulo. Substituição da lei pelo Direito Internacional,in OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: O Sentido da VinculaçãoAdministrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003, p. 748 e ss.

97

E isto também porque, conforme

sintetizou Rudolf Smend, qualquer exame teórico

(é dizer, sem antecedentes históricos

dogmatizados em doutrinas) da Constituição e da

atuação do Estado somente é concebível por uma

metodologia própria, que não pode ser

jurídica116. De fato, não se podem compreender

as transformações constitucionais e estatais

contemporâneas do pós-guerra apenas - nem

precedentemente - sob pontos de vista jurídicos,

como parece persistir no auto-entendimento do

ensino dogmático universitário e da prática

majoritária dos operadores do direito no

Brasil, que ainda interpretam a Constituição

como “Lei Maior” de todos, quando todos nela

nos constituímos como pessoas, cidadãos,

corporações e agentes públicos, é dizer,

podemos e devemos fundamentar nosso auto-

entendimento e nossa identidade coletiva na

Constituição, para o que é rasa a cognição

lógico-formal de conceitos, e116 SMEND, Rudolf. Constitución y derecho constitucional. Madrid, Centrode Estudios Constitucionales, 1985, p. 39.

98

descontextualizada da dinâmica constitucional a

cognição principiológica neo-naturalista.

Somente concretizamos a Constituição por

exercício hermenêutico.

Entretanto, a exigência de elaborar

conteúdos sociológicos e teleológicos

econômicos, políticos e jurídicos que aportam

nas constituições, para terem vida no cotidiano

das sociedades através de sua deliberação,

decisão e sua final implementação na atuação da

administração pública, não pode manter-se neste

auto-entendimento que segue tendo como

resultado um alcance limitado à filosofia,

deixando aqueles conteúdos comparecer apenas

como pressuposto ou objeto das ações da

administração pública, não como seus elementos

constitutivos117, em itinerários metódicos de

condução do juízo, procedimentos.

Especificamente no campo jurídico,

aquilo que na abordagem das ciências humanas

pode ser atribuído ao modelo básico da117 MÜLLER, Friedrich. Teoria esruturante do direito. SP, RT, 2009, pp.36 e 37.

99

correlação entre realidade e direito deve ser

destacado de questões abstratas e concretizado

de forma metódica na função normativa 118. As

transformações constitucionais e do Estado

contemporâneas do pós-guerra se implicam e

correspondem, e a compreensão cotidiana de seu

sentido ultrapassa a significação do marco

histórico em que é posta a Constituição e,

nela, a organização e atuação do Estado 119, não

se podendo considerá-los, para deliberação,

decisão, implementação ou mesmo investigação,

como meros documentos jurídicos, simples textos

a interpretar ou catálogos de competências. Por

outro lado, igualmente serve somente em medida

restrita - para se compreenderem o sentido e as

implicações contemporâneas do cotidiano

constitucional e estatal - a organização

sistemática de coletâneas de enunciados das

decisões jurídicas, de modo a reconhecerem-se -

118 MÜLLER, Friedrich. Teoria estruturante do direito. SP, RT, 2009, p.97.119 KÄGI, Werner. La constitución como ordenamiento Jurídico Fundamentaldel Estado: Investigaciones sobre las tendencias desarolladas em el modernoDerecho Constitucional. Tradução de Sérgio Diaz Ricicci y Juan José Deyen.Madrid, Dykinson, 2005.

100

apenas nestes - referências normativas,

regras120 para condução do juízo em assuntos de

Estado, pois sua predominância, pela

exacerbação desta perspectiva no âmbito

jurídico-constitucional, denota judicialização

da política, notório prejuízo para a

democracia121. Uma visão jurídica apenas

analítica e pontual do direito dificulta, senão

impede, o aporte explícito, no itinerário dos

juízos da atuação administrativa, tanto da

normatividade de outros âmbitos que não o

estritamente jurídico - mas também político,

econômico, social -, quanto da normatividade

descritiva122 presente nas circunstâncias que se

120 Ver HART, Herbert L. A. O conceito de direito. Lisboa, Fundação CalousteGulbenkian, 1996, sobre regra de reconhecimento, no positivismo jurídicoanglo-saxão.121 Entre muitos, GARAPON, Antoine.(1996), Le Guardien de Promesses:Justice et democratie. Paris, Editions Odile Jacob. Entre muitos, emportuguês, SIERRA, Vania Morales. Crise das representações e o déficit deurbanidade. Artigo, emhttp://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/14541.pdf. 122 A normatividade descritiva das circunstâncias tem horizontes-limitede interpretação segundo a finalidade de decidir, e não apenas de conheceras circunstâncias. Ver, sobre normatividade na atuação procedimental daAdministração Fazendária, em BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Uma metódicajurídica do sistema tributário brasileiro: o procedimento fiscal fazendáriofederal. PUC-Rio & Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaft-Speyer,2010, tese de doutorado, disponível em www.academia.edu / Marcos AntonioBezerra Brito.

101

apresentam e sucedem interferindo nas decisões

e, portanto, na compreensão em cada caso da

Constituição, dos papéis do Estado e portanto

da atuação administrativa fazendária.

Embora nas leis do direito

administrativo brasileiro o cotejo dessas

normatividades do âmbito da norma e do caso não

tenham sido explicitadas em métodos de trabalho

do decididor administrativo fazendário –

procedimentos administrativos com conteúdo

detalhado de itinerário de atuação podem e

devem, mas eventualmente não são regulamentados

pela própria administração 123 -, nem por isso

tais normatividades deixam de influenciar,

senão eventualmente mesmo determinar as

decisões124. Por isso elas podem e devem emergir

nos procedimentos de atuação da administração

fazendária125, e são sua condição de atuação no123 Sobre o poder constitucional de auto-regulamentação administrativa,ver OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: O Sentido daVinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003.124 Ver MÜLLER, Friedrich. Métodos de trabalho do direito constitucional. SP, MaxLimonad, 2000, p. 33 e 34.125 Ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Uma metódica do sistema tributáriobrasileiro: o procedimento fiscal fazendário federal. PUC-Rio & DeutscheUniversität für Verwaltungswissenschaften – Speyer, 2010, tese de doutorado,disponível em www.academia.edu / Marcos Antonio Bezerra Brito.

102

regionalismo contemporâneo e de sua própria

legitimidade, especialmente onde não foram – se

é que estão ao alcance do legislador 126 -

dogmatizados conceitos jurídicos de atribuição

e delimitação de competência em relação ao

Mercosul e aos tratados com a União Européia.

Uma atuação institucional econômica,

política e social reguladora, normativa e

cognitiva pode ser divisada no exemplo: A

Comunidade Européia do Carvão e do Aço resulta

de uma decisão politica de Estados nacionais

europeus, que criaram a CECA e lhe permitem até

hoje atuar junto aos ministérios das relações

exteriores e ministérios da fazenda de seus

Estados-membros, também regulando a atividade

econômica do carvão e do aço na Comunidade

Européia, já hoje ampliada para União Européia.

126“Quanto às próprias normas das convenções internacionais, também aqui se prescinde daintermediação legislativa em matérias excluídas de reserva de lei e que não envolvem a atribuição aoEstado de opções político-normativas primárias ou, em alternativa, que até então não foram objeto deintervenção legislativa, remetendo-se normalmente para regulamento administrativo o respectivodesenvolvimento ou detalhe. (em termos mais amplos, considerando que o regulamento se podereportar diretamente a normas do Direito Internacional convencional, cfr. Jorge Miranda, Funções....(1986), p. 360; IDEM, Regulamento, p. 267. Posição esta, aliás, objecto de acolhimento pelo TribunalConstitucional no seu já referido Acórdão no. 184/89, de 9 de Março de 1989.”, in OTERO, Paulo.Legalidade e Administração Pública: O sentido da Vinculação Administrativa àJuridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003, p. 749.

103

A atividade institucional normativa cabe a cada

um dos Estados-membros da União Européia, seja

pelos legislativos nacionais ou por

regulamentação administrativa, decorrente de

seu poder regulamentar. Deste modo, com efeito,

porque as instituições emergem inicialmente

como procedimentos, protocolos, regras, normas

de natureza oficial formal ou não, é que por

sua permanência, para as gerações mais novas se

mostram aquelas instituições como inerentes à

estrutura organizacional de sua comunidade

política, daí o seu final caráter cognitivo , é

dizer, sua inserção no próprio auto-

entendimento e/ou na identidade coletiva dos

cidadãos, corporações e agentes públicos. A

permanência da CECA depende hoje entretanto de

requisitos de legitimidade social inexistentes

ou não cogitáveis por ocasião de sua criação,

no ambiente de intervenção político-econômica

do Plano Marshall, no então recente pós-guerra.

Também pela expressiva ampliação da Comunidade

é que seus procedimentos de deliberação,

104

decisão e eventual implementação de políticas

públicas referidas à atividade de carvão e aço

na União Européia têm sido questionados e

eventualmente modificados, para sua

legitimidade democrática127.

I. O institucionalismo da administração pública

multinível nos tratados regionais

Na sequência do exame e metodologia

propostos, e no intuito de voltar-mo-nos

gradativa e especificamente à atuação da

administração fazendária no regionalismo

econômico do Mercosul e da União Européia,

pontuaremos já agora algumas semelhanças e

distinções nas suas dinâmicas institucionais.

É de notar-se que o livre comércio entre

os países é um grande passo no sentido de uma

regionalização econômica, pois de início amplia

o raio de alcance privado da livre iniciativa e127 Procedimento Administrativo para as Instituições da União Européia –Código Europeu da Boa Conduta Administrativa, emhttp://www.ombudsman.europa.eu/pt/resources/code.faces#/page/1,file:///C:/Users/Artur/Downloads/code_2013_PT.pdf.

105

com isso estimula a competitividade

empreendedora, que movimenta a circulação de

riqueza e de crédito, gerando tributos com que,

por sua vez, se movimentam os entes e órgãos

estatais por parâmetros fiscais e critérios

sociais de distribuição das políticas públicas.

Passo na dinâmica macroeconômica do Estado,

para dar sentido no rumo uma regionalização

econômica, ações voltadas ao livre comércio têm

degraus antecedentes de cooperação

institucional, e degraus conseqüentes de

inclusão, nesta dinâmica, de elementos

basilares da cidadania num Estado

constitucional democrático, quais sejam a

promoção e garantia de emprego e seguridade

social, tarefas que não estão entretanto

diretamente a cargo dos empreendedores

privados, mas dos Estados nacionais, e por

isso, a exemplo do Brasil (CRFB art. 3o., I,

“e” ), o dever de solidariedade social seja

constitucionalmente de toda a sociedade, a

106

cargo de quem está o custeio da seguridade

social (CRFB art. 194, caput, e 195, caput)1 2 8.

J. Cooperação institucional

A cooperação institucional é um

instrumento de ação e de negociação política

indireta, e opera em diversificadas

modalidades, seja, no âmbito das relações

internacionais, por acordos bilaterais,

multilaterais, seja mesmo em situações de crise

política, em que a intervenção, mediação ou

ajuda política ou financeira internacional

pressupõe alterações nas funções institucionais

ou mesmo a inovação institucional. Já no âmbito

do regionalismo econômico contemporâneo, a

cooperação institucional é um termo de consenso

128 DENNINGER, Erhard. “Segurança, diversidade e solidariedade” ao invés de“liberdade, igualdade e fraternidade”. Revista de estudos políticos, n. 88,p. 21-45, dez. 2003. Conforme afirmado pelo prof. Erhard Denninger, comrespeito aos debates contemporâneos recorrentes sobre questõesconstitucionais de liberdade, igualdade e fraternidade – ideais que deresto jamais alcançaram concretude de experiência histórica - subjazemquestões mais prementes, que não são matéria constitucional, mas questõessobre o alcance das políticas públicas em torno dos ideais de segurança,solidariedade e diversidade (DENNINGER, 2003, p. 25, citado em VIEIRA, JoséRibas (organizador). Constituição e Estado de Segurança nas Decisões doTribunal Constitucional Federal Alemão, Curitiba, Juruá Editora, 2008, p.29).

107

e compromisso de médio ou longo prazo que

precede como facilitador da negociação e da

implementação dos compromissos direcionados ao

livre comércio. Na primeira modalidade,

referida às relações internacionais – portanto

bilaterais ou multilaterais – temos no Brasil a

Agência Brasileira de Cooperação. Na segunda

modalidade, a dos acordos regionais, temos as

cláusulas de cooperação institucional

previstas, por exemplo, nos acordos-quadro

regionais e inter-regionais que, por seu âmbito

abrangente do consenso e compromisso entre os

países (mais que a negociação de interesses

comerciais, típica dos tratados bilaterais e

multilaterais de livre comércio, que lhes são

sucedâneos no regionalismo econômico),

necessita de mediação constitucional ao menos

programática de objetivos, como é o caso da

Constituição brasileira (CF, art 4º. Parágrafo

único). É dizer que para negociações

circunstanciais de tarifas podem valer maiorias

congressuais também circunstanciais,

108

transitórias. Já para compromissos de longo

prazo no âmbito econômico-fiscal e tributário,

como é o caso dos acordos-quadro regionais e

inter-regionais, faz-se necessária uma mediação

constitucional para sua institucionalização. No

Brasil esta mediação constitucional, embora

ainda programática, pode e deve avançar,

destacando os setores de atuação estatal que

passam a ter vinculação constitucional com os

tratados regionais, como é exemplo, ainda não

constitucionalizado, do Grupo de Monitoramento

Macroeconômico do Mercosul, que passaria a ter

força normativa constitucional reguladora,

deixando de ser portanto apenas de

monitoramento. O papel da cooperação

institucional é portanto indireto, inicialmente

mesmo didático, por encontros, seminários,

trocas de experiências, e avança por

convergência interpretativa, normativa (por

mediação legislativa, como é o caso da INRFB

1.515/2014, que regulamentou as alterações

legislativas da Lei 6.404/76), e se consolida

109

na mediação constitucional nacional do consenso

e compromisso assumidos no âmbito do tratado

regional ou inter-regional. Daí porque, sob o

ponto de vista das relações comerciais mediadas

por tratados tarifários, a cooperação

institucional e a atuação administrativa no

âmbito dos acordos regionais não tenha

destaque, por vezes sequer seja percebida,

porque o avanço institucional prepara o âmbito

de negociações econômico-fiscais e tributárias

duradouras, como é o caso da União Européia,

cujo institucionalismo avança em suas

modalidades histórica, da escolha racional ou

centrada nos atores sociais, há mais de 60

anos. E é este institucionalismo que a

administração opera o regionalismo econômico

contemporâneo, ora somente através de seu poder

regulamentar, ora eventualmente por mediação

legislativa, ora finalmente por mediação

constitucional específica, como ocorreu, por

exemplo, com a Comunidade Européia do Carvão e

do Aço, na Europa saída então da guerra, em que

110

os ministérios da economia passaram, desde

então – e até hoje – a ter papel proeminente

nos países-membros. Tal é o motivo e o sentido

do protagonismo institucional da administração

fazendária no regionalismo econômico e, no

Brasil, da administração fazendária federal.

K. Regionalismo econômico e estadocentrismo

Com a premissa do livre comércio é que,

embora o ambiente historicamente predominante

entre os Estados nacionais seja o de uma

sociedade internacional129, no regionalismo

contemporâneo os Estados nacionais dão-se

passos recíprocos prévios a uma zona de livre

comércio, compartilhando a disponibilidade de

recursos macroeconômicos através de

instrumentos regulatórios comuns, que orientam

129 Entre diversas outras acepções, a de Hedley Bull, segundo a qualexiste sociedade internacional, ou sociedade de estados ”quando um grupo deestados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam umasociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, porum conjunto comum de regras, e participam de instituições comuns” (in “TheAnarchical Society – Study of Order in World Politics.London MacMillan,1977, P. 9-10).

111

a institucionalização político-normativa

econômica interna (uma das esferas de atuação

da administração fazendária, que também atua na

esfera econômico-financeira regional) e

avançam, num padrão de troca comum (mesma

moeda) através de parâmetros fiscais e

critérios sociais de distribuição interna de

emprego e seguridade social. Para tanto, a

partir de um ambiente inicialmente de contornos

societários, tem-se conformado o regionalismo

contemporâneo em um ambiente comunitário, com a

introdução gradativa de contornos

regionalizados da cidadania e da ação social

que transcendem o institucionalismo

estadocêntrico mediado pelos poderes nacionais

legislativos, executivos e judiciais, cujos

representantes têm suas diversificadas

competências exaustivamente descritas, desde a

esfera interna nacional, até a esfera da

sociedade internacional, cristalizada no quadro

institucional da Organização das Nações Unidas.

Já num ambiente comunitário regional, emerge a

112

atuação de uma inovadora constelação de

atores130 transnacionais, nacionais,

intranacionais públicos e privados, em conjunto

com atores públicos e privados da sociedade

internacional já conhecidos (p.ex. Banco

Mundial, Fundo Monetário Internacional,

Unesco). A comunidade econômica não é ela mesma

um ator regional, mas um ambiente, ou campo –

na expressão metódica desta pesquisa - no qual

os atores interagem entre o público e o privado

por dinâmicas temáticas concretizando as

políticas públicas131. E porque a constelação de

atores não se encontra somente em catálogos de

130 Entre a “constelação paralisante da política mundial”, refletida nafuga dos mercados financeiros ao alcance dos Estados nacionais, e a novaconstelação de atores a que se abre a tentativa dos Estados nacionais derecuperar uma parte da capacidade de autocontrole político por meio dacomunitarização supranacional, ver em HABERMAS, Jürgen. Sobre a constituiçãoda Europa. SP, Ed. Unesp, 2012, p. 90.131 DENNINGER, Erhard. “Segurança, diversidade e solidariedade” ao invés de“liberdade, igualdade e fraternidade”. Revista de estudos políticos, n. 88,p. 21-45, dez. 2003. Conforme afirmado pelo prof. Erhard Denninger, comrespeito aos debates contemporâneos recorrentes sobre questõesconstitucionais de liberdade, igualdade e fraternidade – ideais que deresto jamais alcançaram concretude de experiência histórica - subjazemquestões mais prementes, que não são matéria constitucional, mas questõessobre o alcance das políticas públicas em torno dos ideais de segurança,solidariedade e diversidade (DENNINGER, 2003, p. 25, citado em VIEIRA, JoséRibas (organizador). Constituição e Estado de Segurança nas Decisões doTribunal Constitucional Federal Alemão, Curitiba, Juruá Editora, 2008, p.29).

113

competências é que, para identificar a atuação

da administração fazendária no regionalismo

contemporâneo neste passo nos serviremos, como

instrumentos cognitivos, dos denominados 1)

“Akteurzentrierter Institutionalismus”, ou

institucionalismo centrado nos atores, a par

2) dos procedimentos, protocolos, regras,

normas de natureza oficial formal ou não, é

dizer, do institucionalismo histórico, 3) do

isomorfismo institucional sociológico de

adequação dos Estados e sociedades ao ambiente

comunitário, através de dos tratados de

cooperação institucional, e 4) do

institucionalismo da escolha racional,

movimentado pelas corporações transnacionais,

seja na representatividade parlamentar e da

sociedade civil, seja nos lobbies junto às ações

governamentais de deliberação, decisão e

implementação de políticas públicas.

A regulação transnacional é um método de

decisão político-jurídica132, enquanto a132 ‘A regulação é um método de decisão política de mais “baixos custos”e visaria compensar crises de governabilidade a nível interno dos Estados

114

governação administrativa é um método de

complementação jurídico-política 133 afeto ao

sistema multi-níveis de administração pública,

e portanto ligado aos modelos de gestão para a

eficiência. Daí se pode entender a União

Européia como uma comunidade política multi-

nível e simultaneamente como governança multi-

sistemática, é dizer com múltiplos,

interdependentes e interligados sistemas de

administração pública.

Um grau avançado de regulação

transnacional vem se construindo na Europa

desde há mais de 60 anos, desde a regulação da

atividade de carvão e aço. Esta regulação –

acordada entre Estados nacionais europeus -membros.’...’A linha de intelecção que procura clarificar a União como umesquema regulador transnacional - onde se integra também a governaçãomulti-nível – reflete especialmente a idéia de que muita da atividadepolítica da EU envolve a regulação da ação dos governos nacionais e dasentidades sub-estatais, e do comportamento das empresas.’ Fonte: IEEI –Instituto de Estudos Estraqtégicos Internacionais,http://www.ieei.pt/publicacoes/artigo.php?artigo=811, consultado entre maioe junho de 2011 através dos sistemas informatizados do DeutschesForschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung – Speyer (Instituto Alemão dePesquisas em Administração Pública, em Speyer).133 Ver, em português, BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Política e Direitoem Sistemas Multiníveis de Administração Pública, Pesquisa apresentada comoresultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação emDireito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Cap. 3.2.3.Colocação do conceito de governança no âmbito da administração pública.

115

resultou em condições concorrenciais

crescentemente padronizadas, que ofereceram

segurança para o aporte de investimentos de

atores econômicos privados, é dizer atores que

atendem à lógica do institucionalismo da

escolha racional , seja no financiamento dos

investimentos de longo prazo em bens de capital

– onde a regulação econômica proporcionou na

Europa condições de estabilidade -, seja, em

condições menos estáveis – como ocorre com

maior frequência nos países do Mercosul – os

financiamentos de curto prazo voltados ao

consumo, que estimulam também a circulação do

crédito. Neste particular - a regulação

econômica - ainda falta no Brassil a mediação

constitucional do papel das agências, que por

ora, como as empresas públicas e sociedades de

economia mista, são criadas ou têm suas funções

modificadas por lei, é dizer, sujeitam-se ainda

às maiorias congressuais circunstanciais

movidas por fatores políticos, econômicos e

sociais internos, dificultando assim a garantia

116

de compromissos regulatórios regionais: será

necessária mediação constitucional da função

reguladora estatal no campo dos serviços de

interesse econômico geral, como, por exemplo,

nos setores de transporte, energia e

telecomunicações, além do setor de ciência e

tecnologia, reduzindo internamente a

politização partidária e a captura das

agências, ampliando por conseqüência a

influência dos usuários em âmbito

transnacional: desnacionalização da

administração pública134 pela mediação

constitucional da regulação supranacional.

Condições regulatórias de concorrência

para a iniciativa privada repercutiram também

na atuação da administração pública dos Estados

nacionais envolvidos no acordo do CECA, de modo

que um grau crescente de isomorfismo

institucional as alcançou, seja diretamente,

134 Sobre desnacionalização da administração pública no regionalismocontemporâneo, Composição de projetos (Projektverbund) sobre adesnacionalização da administração pública (Denationalisierung deröffentliche Verwaltung), do Instituto Alemão de Pesquisas em AdministraçãoPública, de Speyer (Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung– Speyer), em http://foev.dhv-speyer.de/projekte/projdbdetail.asp?ID=198.

117

pela regulação econômica – agências reguladoras

nacionais -, seja, por exemplo, nos modelos de

atuação da administração fazendária de cada um

dos Estados nacionais que, praticando sua

soberania fiscal tributária, gradativamente

fizeram convergir os critérios – p.ex. fato

gerador - e parâmetros – p.ex. base de cálculo

e alíquota – de seus institutos jurídico-

tributários, em consequência da regulação

regional135.

Numa perspectiva institucional de exame

podemos identificar na regulação regional

elementos do institucionalismo histórico , isto

é, procedimentos, protocolos das negociações

para regulação e regras de natureza oficial -

os estatutos com que passa a atuar a

administração pública -, ou mesmo regras de

natureza não oficial, é dizer, as inovações nas

formas negociais entre os atores privados, bem

como a flexibilidade com que os Estados

135 Veja-se p.ex. no Brasil a dificuldade de implementação de um tributounificado sobre o valor agregado – o conhecido IVA – implementado na Françajá em 1976 e que, no Mercosu,l até o Paraguai já implementou.

118

nacionais atuam seus instrumentos fiscais e de

políticas públicas naquele segmento de atuação

privada136.

É de notar-se que a evolução das ações

de governo e da administração pública

brasileira no regionalismo econômico se deu por

necessidade política deliberada e decidida na

Assembléia Nacional Constituinte de que

resultou a Constituição atual em 1988,

enquanto, p.ex., o modelo de decisão e

coordenação política alemão doméstico e europeu

desenvolveu-se mais pragmaticamente, a partir

das limitações políticas impostas à Alemanha

após a guerra, ainda a partir de 1945. Isso

repercute nos diferenciados estágios de

regulação econômica, já com avanço de mais de

136 Método da coordenação aberta no regionalismo econômico, ver cap.3.2.9.2. A economia política de pactos sociais e o método de coordenaçãoaberta, in BRITO, Marcos Antonio Bezerra Brito. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: a vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado por convênio entre aPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro e o Instituto Alemão dePesquisas em Administração Pública (Deutsche Forschungsinstitut füröffentliche Verwaltung – Speyer) e a Universidade Alemã de Ciências daAdministração de Speyer (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften– Speyer), 2012.

119

60 anos na Europa, enquanto que a regulação

econômica no Mercosul ainda se encontra em

formação, como é de se notar no caráter

consultivo e de bases estatísticas das

instituições supranacionais do Mercosul

voltadas à atividade econômica – p.ex. o Manual

de Estatísticas do Grupo Mercado Comum (GMM).

Concorre decerto para sua construção e

aperfeiçoamento no Mercosul o Acordo-Quadro

Inter-Regional com a União Européia e seu

extenso compromisso de cooperação

institucional.

A par dos atores supranacionais e

transnacionais, que operam a lógica do

institucionalismo da escolha racional política

e econômica, vale considerarem-se os atores

públicos intranacionais, é dizer Estados,

Províncias, Departamentos, Municípios – o

federalismo em multiníveis de administração

pública, tecido por regulação constitucional,

convênios e consórcios -, e seus coadjuvantes

equivalentes agentes privados, já agora em

120

abordagem dialógica com elementos do

institucionalismo centrado nos atores sociais

(“Akteurzentrierter Institutionalismus 1 3 7”).

O federalismo brasileiro contemporâneo

da Constituição de 1988 apresenta pontos de

contato, senão com o modelo federal alemão

atual, com etapas do evolver histórico do

federalismo alemão desde o pós-guerra em sua

conformação federativa na União Européia.

Problemas recorrentes entre federação e estados

no Brasil, e entre Bund e Länder na Alemanha e na

União Européia, estão presentes, p.ex., na

recente pauta de debate do pacto federativo

brasileiro por uma comissão não-governamental

de especialistas criada pelo presidente do

Senado brasileiro – que representa os estados -

no primeiro semestre de 2012, como a revisão

137 Entre outros, SCHARPF, Fritz W. Problemlösungsfähigkeit derMehrebenenpolitik in Europa, MPI for the Study of Societies Max PlanckSociety: „präsentiert die konzeptionellen Instrumente zur Beschreibung und Analyseunterschiedlicher Typen von kolletiven und korporativen Akteuren, Akteurkonstellationen undInteraktionsformen“(„apresenta os instrumentos conceptivos para descrição eanálise de diferenciados tipos de atores coletivos e corporativos,constelações de atores e formas de interação“). Ver em Interaktionsformen:Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung,http://pubman.mpdl.mpg.de/pubman/faces/viewItemOverviewPage.jsp?itemId=escidoc:1235052, consultado em 24/08/2015.

121

dos critérios de rateio do Fundo de

Participação dos Estados, a concorrência fiscal

entre os Estados em torno do seu imposto sobre

o valor adicionado, o ICMS, a revisão dos

critérios de correção da dívida dos estados,

além da recente contenda em torno da partilha

constitucional dos royalties do petróleo 138. A

instalação de uma tal comissão não-

governamental por um ente governamental, e que

oferece ao próprio Senado Federal propostas

para reconstrução política do pacto federativo

brasileiro, denota esta mesma tendência que

espraiou efeitos da regionalização econômica

européia no pacto federativo alemão: a da

ampliação do espaço público da colaboração para

o da construção política conjunta. Já agora faz

parte da pauta prioritária do Senado Federal,

conforme anunciado para março de 2015 (reporte

por radiodifusão na Voz do Brasil da segunda

semana de fevereiro/2015), a par da reforma

política, o pacto federativo brasileiro, ambos

138 Revista Valor Econômico, em 13/04/2012.122

pela via de propostas de emenda constitucional.

À semelhança do que ocorre no MERCOSUL -

embora ainda em escala minimalista -, com a

integração européia, e como conseqüência da

transferência de ambas competências, federal e

compartilhada, para o nível europeu, os Länder

alemães e os Estados brasileiros foram

inicialmente marginalizados nos processos de

tomada de decisões domésticas, ao mesmo tempo

em que minguavam seus direitos de co-

determinação nas tomadas de decisões federais.

A transferência de soberania do governo federal

para o foro supranacional poderia na Alemanha

como pode no Brasil, se não vigiado, reduzi-los

a meras unidades administrativas 139. Com efeito,

essa marginalização na esfera política européia

replicou internamente um padrão de exclusão da

responsabilidade pela tomada de decisões

políticas no sistema federativo da Alemanha 140.

139 Governança administrativa preponderante à governança política.140 Fonte: Disentangling Double Politikverflechtung? The implications ofthe federal reforms for Bund-Länder Relations in Europe, pages 488-508,Carolyn Moore & Annegret Eppler, consultado entre maio e julho de 2011 emhttp://dx.doi.org/10.1080/09644000802490527.

123

Deste risco de marginalização política no

processo de integração regional padecem também

os Estados brasileiros que, sem assento no

Parlasul, sua representatividade nas

deliberações regionais sulamericanas é ainda

apenas consultiva no FCCR 141. Por exemplo, em

matéria de tributação sobre o valor agregado 142,

o CONFAZ143, no qual têm assento os secretários

de fazenda dos Estados, reporta-se ao Senado

Federal144, mas não tem poder de veto na

construção da política tributária do setor no

MERCOSUL, possível motivo político do atraso

brasileiro na adesão ao IVA – imposto sobre o

valor agregado, que uma vez implantado haverá

de unificar este tipo de tributação, o qual

hoje está distribuído nas competências federal

(IPI - imposto sobre produtos141 Forum Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias eDepartamentos do MERCOSUL, criado em 2004 na Cúpula de Ouro Preto.142 O ICMS, imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços, é agrande fonte de receitas tributárias dos estados e do Distrito Federal.Argentina, Paraguai e Uruguai, diferentemente do Brasil, já implementaram atributação uniformizada pelo valor adicionado, o conhecido “IVA”, para osprodutos, mercadorias e serviços com mais expressivo peso no Produto InternoBruto.143 CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária.144 Representantes dos governos estaduais.

124

industrializados), estadual (ICMS – imposto

sobre a circulação de mercadorias, e serviços

previstos na constituição) e municipal (ISS –

imposto sobre serviços previstos em lei

complementar federal).

A experiência mais recente do

federalismo brasileiro, inaugurada em 1988,

também é contemporânea das duas décadas de

integração regional no MERCOSUL 145, e o avanço

na implementação dos acordos têm produzido

efeitos econômicos e financeiros nos entes da

federação não previstos na formulação

constitucional do pacto federativo de 1988,

p.ex. as medidas de política fiscal da União no

sentido do cumprimento de metas acordadas no

MERCOSUL, e a implementação dos mecanismos de

convergência e correção baseados no Manual de

Estatísticas do GMM146 (muito semelhantes aos da

União Européia), em cujas reuniões de145 Em novembro de 1988 - mês seguinte à promulgação da constituiçãobrasileira atual, que prevê a tarefa do Brasil de promover a integração dospaíses da América Latina - , Brasil e Argentina assinaram o Tratado deIntegração, Cooperação e Desenvolvimento, com o objetivo de futuramenteformarem um mercado comum.146 Declaração de Florianópolis, em 13/12/2000.

125

deliberação e decisão política não têm assento

os estados e os municípios brasileiros - estes

últimos constitucionalmente reconhecidos desde

1988 também como entes da federação -, somente

sendo chamados às mesas de deliberação para

convênios ou consórcios 147 na etapa de

implementação das medidas macroeconômicas já

deliberadas e decididas, gerando um ônus não

correspondido pela participação política - que

aloca recursos próprios resultantes de

deliberações e decisões próprias, transpostas147 Atualmente, no âmbito do federalismo brasileiro, a aposta governativamultinível tem emergido nos consórcios públicos - como no caso do SistemaÚnico de Saúde, do SUAS (Sistema Único de Assistência Social) e dos SistemasNacionais de Políticas Públicas - para consecução do qual harmonizaram-se asrelações federativas verticais, de modo a integrar competências, estruturaro sistema decisório, definir o financiamento e estabelecer uma divisãocompartilhada de trabalho: ‘O consórcio público é um arranjo institucionalde cooperação e coordenação federativas. Constitui-se como expressão doexercício das autonomias dos entes federados consorciados. É uma autarquiaassociativa destinada a operar competências a ela delegadas. Não possuicompetências originárias. Exerce aquelas delegadas pelos entes federadosconsorciados, seguindo uma lógica inovadora. Os municípios, os estados e aUnião, quando se consorciam, delegando competências, não renunciam a elas.Participando do conselho de administração e da assembléia geral doconsórcio, eles as supervisiona (TREVAS, Vicente Carlos y Pla. Consórciospúblicos: uma aposta estratégica do federalismo brasileiro? Revista Le MondeDiplomatique Brasil, número 6, ano 6, 2012, p. 25). E no âmbito sul-americano, a construção e operação da Itaipu Binacional é exemplo deconsórcio público entre os países do MERCOSUL, que deverá ganharregulamentação por tratados complementares ao Tratado de Constituição daUNASUL, de modo a dar institucionalidade à administração pública multinívelpara a consecução dos seus objetivos de integração e união dos países daAmérica Latina e Caribe.

126

para as leis de orçamento -, pelo que

permanecem os Estados e os Municípios

brasileiros dependentes das decisões

centralizadas no governo federal que ensejam o

aporte de recursos correspondentes do orçamento

federal. Não é de surpreender portanto que o

tema do pacto federativo, atualmente discutido

no Congresso brasileiro, seja também tema da

referida criação, pelo próprio Senado Federal,

de uma comissão não-governamental de experts em

política fiscal, sociologia, economia, ciência

política, além de juristas 148, o que sinaliza um

avanço na tendência de colaboração para a de

construção política num espaço público em que

se correspondam as responsabilidades por

implementação com a participação no processo de

deliberação e decisão das políticas públicas.

Isto se explica pelo fato de que, no

regionalismo contemporâneo os Estados cedem

prerrogativas de soberania para atenderem à

regulação emanada de um ente supraestatal no

148 Revista Valor Econômico, em 13/04/2012.127

qual estejam organizados e incorporados ser

estarem submetidos, com o compromisso de

crescente coordenação política, e portanto

entre si não têm nesse particular

predominantemente “relações internacionais” 149

entre soberanias estatais, mas motivam-se pela

participação e compromisso de implementação

política no sentido de uma união monetária,

econômica e política, compromisso este

proporcionado por mediação constitucional.

Este modelo de soberania compartilhada,

que serve ao regionalismo europeu, teve um

embrião no regime de semi-soberania da Alemanha

ocupada no após-guerra, o qual se desenvolveu

no seio do reerguimento da Europa de então, a

partir da Comunidade do Carvão e do Aço (CECA),

depois Comunidade Econômica Européia, através

da integração econômica. E atualmente, já com

um padrão monetário comum, avança para uma149 Para juízo crítico de aplicabilidade do conceito de “relaçõesinternacionais” no regionalismo contemporâneo, ver em BRITO, Marcos AntonioBezerra. Política e Direito em Sistemas Multiníveis de AdministraçãoPública, Pesquisa apresentada como resultado do estágio de pós-doutorado doPrograma de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica doRio de Janeiro, Cap. 1, ‘Percepção e método’.

128

uniformização do controle fiscal 150 – não sem

impasses151 - através do método político da

governança em sistemas multi-níveis de

deliberação, decisão e implementação das

políticas públicas, num espaço público regional

que desenvolveu gradualmente uma rede de arenas

interligadas de negociação política, em que uma

multiplicidade de atores públicos e privados

têm assento152, com ou sem poder de veto, mas

com o compromisso e a responsabilidade comuns

na implementação das políticas públicas.

Portanto o institucionalismo da

administração pública multinível nos tratados150 O recente Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação,assinado em 02 de março de 2012.151 Impasse trazido pelo recente resultado das eleições na Grécia, no mêsde janeiro deste ano de 2015, eis que o representante político vencedorelegeu-se questionando o preço que os gregos vêm suportando em termos desalário, emprego e previdência, para manterem-se na Zona do Euro, acenandocom renegociação ou descumprimento dos termos de disciplina fiscaldeliberados em Bruxelas.152 Institucionalismo centrado nos atores: ver, entre outros, SCHARPF,Fritz W. Problemlösungsfähigkeit der Mehrebenenpolitik in Europa, MPI forthe Study of Societies Max Planck Society: „präsentiert die konzeptionellenInstrumente zur Beschreibung und Analyse unterschiedlicher Typen von kolletiven und korporativenAkteuren, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen“(„apresenta os instrumentosconceptivos para descrição e análise de diferenciados tipos de atorescoletivos e corporativos, constelações de atores e formas de interação“).Ver em Interaktionsformen: Akteurzentrierter Institutionalismus in derPolitikforschung,http://pubman.mpdl.mpg.de/pubman/faces/viewItemOverviewPage.jsp?itemId=escidoc:1235052, consultado em 24/08/2015.

129

regionais corresponde também ao grau de

mediação constitucional no sentido de sua

implementação na dimensão interna,

intranacional, o que denota que o regionalismo

contemporâneo se move tanto pela dimensão

vertical de decisões das pessoas jurídicas de

direito público internacional nos tratados,

quanto pela dimensão horizontal de participação

de outros órgãos e entes públicos e privados,

bem como pela dimensão interna, procedimental,

de sua legitimidade democrática na deliberação,

decisão e implementação das políticas públicas,

que pode ser aferida cotejando-se as leis

gerais de procedimento administrativo

nacionais, já há muito em voga em países da

União Européia, como no exemplo da Alemanha, e

que entretanto no Brasil ainda não desempenham

seriamente seu papel legitimador das decisões

institucionais no espaço público nacional e do

Mercosul por não terem ainda sido

sistematizadas em lei geral de procedimento

130

administrativo153.

153 Lei de Procedimento Administrativo alemã, Verwaltungsverfahrengesetz,de 25/05/1976, disponível emhttp://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/vwvfg/gesamt.pdf.

131

Capítulo 3: Exame comparativo institucional de atuação da

administração fazendária brasileira e alemã no

regionalismo econômico contemporâneo, no âmbito

do Acordo Quadro-Regional de Cooperação da

União Européia com o Mercosul 154.

L. A administração fazendária na microfísica

institucional de atuação dos tratados do Mercosul

e da União Européia: Brasil e Alemanha

Passamos já agora ao exame da atuação

institucional no regionalismo contemporâneo, de

modo a identificar, nos eventos e

procedimentos155 consolidados, em curso ou em

154 A partir do Acordo-Quadro de Cooperação Inter-Regional entre aComunidade Européia e seus Estados-Membros e o Mercosul e seus Estados-Partes, de 1999, disponível em http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/multilaterais/acordo-quadro-inter-regional-de-cooperacao-entre-a-comunidade-europeia-e-os-seus-estados-membros-e-o-mercosul-e-os-seus-estados-partes/.155 A par da ética procedimental proposta por Habermas (HABERMAS. Jürgen.Direito e democracia entre facticidade e validade. RJ, Ed. Tempo brasileiro,1997, vol. II; e A inclusão do outro. SP, Edições Loyola, 2002;) e dainterpretação procedimental da constituição proposta por Häberle (Häberle,Peter. Hermenêutica constitucional – a sociedade aberta dos intérpretes daconstituição: contribuição para a interpretação pluralista e “procedimental”da constituição. P. Alegre, S.A. Fabris, 1997;), a proposta de legitimação

132

perspectiva de implementação, suas tendências

de regularidade e pertinência ao espaço público

regional, que denotem a presença da

administração pública subnacional, nacional e

supranacional, em especial a administração

fazendária. A seguir empreendemos uma

comparação da atuação administrativa fazendária

brasileira e alemã no regionalismo econômico do

Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação da

União Européia com o Mercosul.

Especificada uma percepção de espaço

público regional tecida no espaço público

nacional de constitucionalização dos tratados

regionais e no espaço público internacional

geopolítico das relações internacionais (cap.

1) e o sentido da atuação institucional neste

espaço público (cap. 2), procuramos delimitar o

campo de investigação na atuação da

administração pública naquilo que tem

procedimental de Luhmann (LUHMANN, Niklas. Legitimação pelo procedimento,DF, Universidade de Brasília, 1980). Uma perspectiva comparativa entreHabermas e Luhmann sobre legitimação pelo procedimento, ver em BRITO, MarcosAntonio Bezerra. Apontamentos sobre métodos de trabalho em direitoconstitucional tributário. RJ, PUC-Rio, 2005, dissertação de mestrado, cap2.

133

pertinência à necessidade política de

integração regional constitucionalizada, é

dizer partindo portanto dos tratados, da

Constituição, da legislação e sua

regulamentação, examinando os atos de que toma

parte a administração pública, e

especificamente a administração fazendária no

regionalismo econômico contemporâneo 156,

procedendo cotejo da atuação da administração

fazendária alemã no curso da regionalização na

União Européia (que já conta com mais de 60

anos, desde a Comunidade Européia do Carvão e

do Aço), com a atuação da administração

fazendária brasileira no âmbito da

regionalização econômica do Mercosul, da

Unasul, e do Acordo-Quadro Inter-Regional de

Cooperação entre a União Européia e o Mercosul.

156 Sobre a proeminência dos ministérios das finanças no regionalismocontemporâneo, ver BRITO, Marcos Antonio Bezerra. Elementos de governança emsistemas multiníveis de administração pública: A vinculação constitucionalcontemporânea da administração fazendária na integração regional. Pesquisaapresentada como resultado do estágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro,em convênio com o Instituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública deSpeyer, e a Universidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ,PUC-Rio, 2012.

134

O protagonismo da administração pública –

e especificamente da administração fazendária 157

- na dinâmica do regionalismo econômico

contemporâneo é coadjuvado por uma convergência

de atuação temática – objetivos consensuais e

eventos158 - que também inclui entes privados 159,

convergência esta que deixa gradativamente de

157 Sobre o protagonismo dos ministérios das finanças – administraçãofazendária – no regionalismo contemporâneo, ver BRITO, Marcos AntonioBezerra. Elementos de governança em sistemas multiníveis de administraçãopública: A vinculação constitucional contemporânea da administraçãofazendária na integração regional. Pesquisa apresentada como resultado doestágio de pós-doutorado do Programa de Pós-Graduação em Direito daPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, em convênio com oInstituto Alemão de Pesquisas em Administração Pública de Speyer, e aUniversidade Alemã de Ciências da Administração de Speyer. RJ, PUC-Rio,2012.158 Objetivos consensuais, p.ex. os recentes acordos Brasil-Alemanha –neste mês de agosto de 2015, por ocasião da visita ao Brasil da ChancelerAngela Merkel - nas áreas de saneamento, gestão de resíduos e mobilidadeurbana, com aporte de recursos alemães para pesquisa, uma via institucionalde influenciar políticas públicas duradouras, e que não depende de maioriascongressuais circunstanciais. Em www.amupe.org, 27/08/2015. Eventos: p. ex.a coordenação para grandes eventos mobilizada atualmente pela AdministraçãoFazendária Federal, a Receita Federal, com vistas às Olimpíadas de 2016 nacidade do Rio de Janeiro.159 A Instrução Normativa RFB n. 1521/2014, que institui o ProgramaBrasileiro de Operador Econômico Autorizado, visa intensificar aharmonização dos processos de trabalho com outros órgãos regulatórios docomércio exterior, e seu Fórum Consultivo OEA - que tem como objetivo deconstituir canal permanente de comunicação entre a RFB e os operadorescertificados no âmbito do Programa Brasileiro de OEA, além do aprimoramentotécnico e normativo do Programa Brasileiro de OEA - não constitui órgãointegrante da administração direta ou indireta da União, possuindo funçõesconsultiva e propositiva. Emhttp://norma.receita.fazenda.gov.br/sijut2consulta/link.action?visao=anotado&idato=59000.

135

ser fortuita das diretrizes apenas de cada

governo nacional, se e quando passa a ser

acordada regionalmente e mediada

constitucionalmente para ser implementada

internamente, desde as trocas de informações e

comunicação padronizadas entre entes públicos e

privados em termos de procedimentos,

procedimentalizando-se daí seus elementos de

juízo decisório político e jurídico, bem como

de prestação de contas (accountability). E tem

sido esta a via por excelência de implementação

do regionalismo econômico, eis que os tratados

regionais aportam objetivos comuns regulatórios

nas constituições dos Estados-nação (que no

contexto do regionalismo econômico passam de

Estados-Partes contratantes para Estados-

Membros compromissados por núcleos de

consenso), que precisam ser implementados em

conjunto, e para tanto se presta a harmonização

legislativa/jurisprudencial em cada país

segundo uma interpretação conforme sua própria

constituição, mas igualmente a

136

procedimentalização da atuação da administração

pública no sentido, p.ex. de uma parametrização

fiscal já conhecida porque regulada nos

tratados e constitucionalmente mediada: fixados

pelos Estados nacionais os compromissos quanto

aos objetivos e meios pelos órgãos regionais de

cúpula – dentre eles a administração, o

executivo regional -, a administração pública

de cada Estado nacional passa a atuar segundo

as disposições dos tratados regionais

constitucionalizadas, no exercício de sua

potestade pública regulamentar (poder

regulamentar)160, e como o motor do regionalismo

contemporâneo é eminentemente econômico, emerge

em consequência o protagonismo de atuação da

administração fazendária, no Brasil o

Ministério da Fazenda.

O avanço do regionalismo na Europa - e no

mundo - expressa-se pela gradativa substituição

160 Ver p.ex. A IN RFB 1.526, de 15/12/2014, que dispões sobre a obrigação de prestar informações relativas às transações entre residentes oudomiciliados no Brasil e residentes e domiciliados no exterior que compreendam serviços, intangíveis e outras operações que produzam variações no patrimônio das pessoas físicas, jurídicas ou dos entes despersonalizados.

137

da lei pela Constituição, pelo Direito

Comunitário e pelo Direito Internacional, com a

garantia constitucional de espaços de autonomia

administrativa e limitação do legislador 161. É

dizer que no avanço do regionalismo econômico

reconhece-se constitucionalmente - tanto pelos

compromissos internacionais quanto pelas

limitações - a atuação do poder regulamentar da

Administração162. E isto também por conta do

alcance transterritorial das medidas de ajuste

fiscal, que afetam os demais países do bloco

econômico regional, como, p.ex. as que

recentemente no Brasil incluíram o reajuste na

tributação sobre operações financeiras,

anunciadas em janeiro último (2015) em conjunto

pelo Ministro da Fazenda e pelo Secretário da

Receita Federal do Brasil, e que afetam também

os negócios entre empreendedores do Mercosul,

161 Ver OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública: O sentido daVinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003, p.p.733 a 754.162 Por exemplo, a IN RFB 1.560, de 22/04/2015, que dispõe sobre oconceito de padrões internacionais de transparência fiscal, referente àclassificação de país ou dependência com tributação favorecida ou regimefiscal privilegiado.

138

conquanto os direitos aduaneiros venham sendo

gradativamente reduzidos intra-bloco 163.

É um fato não negligenciável a tendência

de gradativa autonomia da administração

fazendária, por se apresentar territorialmente

desconcentrada em serviços centrais e regionais

nacionais, e para assumir no regionalismo

econômico contemporâneo peculiaridades

interativas com as demais administrações

fazendárias nacionais (através, p.ex. das

Adidâncias Aduaneiras e Tributárias), bem como

com uma administração financeira ou fazendária

regional, embrionária ou estabelecida e com

funções definidas. Um exemplo disso é o

Regulamento Aduaneiro do Brasil, que já inclui

regramento incorporado pelo Mercosul, mesmo

enquanto o Código Aduaneiro do Mercosul não

esteja ainda em pleno vigor regional, o que

denota que a Aduana Brasileira, à semelhança da

163 Veja-se também sobre a irradiação de efeitos distintos intra e extraMercosul, a IN RFB 1.555, de 17/03/2015, dispõe sobre os preços a serempraticados nas operações de compra e de venda de bens, serviços ou direitosefetuadas por pessoa física ou jurídica residente ou domiciliada no Brasil,com pessoa física ou jurídica residente ou domiciliada no exterior,consideradas vinculadas.

139

Alemã e da Portuguesa164, p.ex., já atua hoje

regrando e protegendo tanto as fronteiras

nacionais quanto as fronteiras regionais do

Mercosul que lhe competem165.

A Alemanha e o Brasil são a 4ª. e a 7ª.

economia do mundo. As maiores, respectivamente,

da Europa e da América do Sul. 166

A Administração Fazendária Brasileira

como a Alemã têm em comum um marco histórico

datado do final da década de 80: a Queda do

Muro de Berlim em 1989 e a Constituição do

Brasil de 1988, que inauguraram nova

periodização no federalismo fiscal brasileiro e

alemão. Exemplo disso é a atualidade do debate

acerca do federalismo fiscal na Alemanha e no

Brasil, de que podemos desdobrar pontos de

164 Autoridade Tributária e Aduaneira – anuário 2013 – Portugal – pág. 6:“No domínio da gestão da fronteirq externa nacional e da União Européia e do controlo da cadeialogística internacional, realça-se a série de projetos estruturantes que têm vindo a ser desenvolvidosna área aduaneira, nomeadamente o STADA importação, o Simplex Exportação ou o Sistema dasDeclarações Sumárias na via aérea”.165 A distinção entre fronteira externa e zonas de livre comérciodisciplina a IN RFB 24, de 05/03/2001, que dispõe sobre a disciplina dasaída de mercadorias da ZFManaus e das Áreas de Livre Comércio.166 Declaração presidencial por ocasião da visita da Chanceler daAlemanha ao Brasil, em 20/08/2015, em http://www.itamaraty.gov.br/index.php?searchword=acordos%20MErcosul%20uniao%20europeia&searchphrase=all&Itemid=441&option=com_search&lang=pt-BR.

140

contato em sua inserção no regionalismo do

Mercosul e da União Européia.

M. Administração fazendária, federalismo fiscal

e regionalismo econômico no Brasil e na

Alemanha

Com a Queda do Muro de Berlim, foi

reincorporado à República Federativa Alemã

(RFA) o território da até então República

Democrática Alemã (RDA), território este

dividido em Estados (Länder) e Municípios

(Kommunen), sob a mesma Lei Fundamental, que

vem sendo emendada tanto para acolher desde

1990 os novos entes federativos quanto para

inserir-se na Comunidade Econômica Européia,

hoje União Européia. Ainda recentemente alguns

temas de federalismo fiscal prementes no Brasil

estão em debate e deliberação na Alemanha 167:

1. Quanto a uma unificação entre os

Estados e a Federação em termos de tributação,167 Revista “Bund + Land Journal ver.di” edição 2/2014 – Jornal Federal +Estadual, em tradução livre.

141

os interesses ainda são distintos. Na Alemanha

os Estados financiadores (em sua maioria da

antiga RFA) lutam para frear a tendência de

equivalência financeira entre os Estados e o

consequente crescimento de sua carga de custeio

em favor dos Estados do Leste. E embora não

haja uma margem definida dessas diferenças, os

Estados do Leste (antiga RDA) não têm, mesmo

após 25 anos da reunificação, perspectivas

paupáveis de alcançar o poder fiscal dos

Estados do Oeste.

No Brasil, a partir de 1988, inaugurou-

se novo federalismo fiscal, que busca em sua

missão constitucional reduzir as desigualdades

e equilibrar o crescimento econômico das

regiões do país. Os Estados do Norte e do

Nordeste - à semelhança dos “Länder” alemães

do Leste - ressentem-se cá no Brasil da

desproporção de investimentos para o

desenvolvimento de suas potencialidades

econômicas, em relação aos Estados do Sudeste e

do Sul, em que pese – à semelhança da Lei

142

Fundamental Alemã – a Constituição do Brasil

ter fixado algumas diretrizes no sentido de

incentivar com subsídios ou benefícios às

regiões da federação menos desenvolvidas

economicamente.

2. A perspectiva de uma unificação em

termos de tributação na Alemanha poderá ser

delineada num quadro de consenso mínimo que não

venha a ser modificado (um consenso mínimo é a

base dos acordos-quadro institucionais comuns

no regionalismo contemporâneo). Se entretanto

no curso desse esforço comum no sentido do

consenso mínimo, circunstâncias conjunturais

exigirem que os grupos de trabalho da Federação

(Bund) e dos Estados (Länder) eventualmente

apresentem resultados aquém do compromisso

consensual mínimo, os líderes partidários

poderão, através das negociações de coalizão,

encontrar soluções até o final do período da

Legislatura. Notemos que os Länder alemães têm

representação em assuntos de União Européia. Um

tal consenso mínimo não pode ser fixado

143

constitucionalmente, deve resultar das

negociações de custeio e investimento de médio

e longo prazos, que na Alemanha seguem diretriz

constitucional e podem ser deliberadas e

decididas pelas administrações fazendárias dos

Länder, e no Brasil depende, entre outras

manifestações das administrações fazendárias,

do Ministério da Fazenda, da Receita Federal do

Brasil e do COAF. O pacto federativo

constitucional brasileiro de 1988 tem resultado

em dificuldades e impasses quanto a custeio e

investimento, tanto no âmbito do Mercosul

quanto internamente. Por exemplo, em razão da

catástrofe natural havida recentemente (janeiro

de 2015) na capital do Estado do Acre, Rio

Branco, os cidadãos e as corporações em sua

maioria perderam seus bens e/ou

empreendimentos, sem que o Governo do Acre

pudesse, por exemplo, conceder por lei isenção

ou remissão do imposto sobre a circulação

(ICMS) para facilitar o acesso aos víveres e

aos insumos necessários ao reerguimento daquela

144

capital: neste caso, somente foi possível o

aporte emergencial de recursos federais, por

conta da formatação do pacto federativo fiscal,

o mesmo pacto que resulta no fato de que até

mesmo o Paraguai já tenha instituído o IVA –

Imposto sobre o Valor Agregado (que na França

existe desde a década de 70 do século passado e

é condição de adequação fiscal tributária em

âmbito regional) -, enquanto cá entre nós

brasileiros o pacto federativo em torno do ICMS

tenha posicionado os Estados como quase

inimigos entre si e dos países do Mercosul do

ponto de vista fiscal tributário, conquanto

nossa Constituição aponte para o regionalismo

econômico há mais de 25 anos, e já antes dela o

país procurasse tal caminho, com o acordo

celebrado em 1986 entre Argentina (Raul

Alfonsin) e Brasil (José Sarney).

Na Alemanha como no Brasil, onde não

houver consenso mínimo para a manifestação do

poder regulamentar e as circunstâncias assim o

exijam, a Legislatura dá soluções ou, em útimo

145

caso, também na persistente falta de consenso,

judicializa-se a decisão política

conservadoramente, sem negociação, porque

frustrada entre as administrações fazendárias e

entre as lideranças partidárias.

Exceto pela representação estadual (dos

Länder alemães) em assuntos de âmbito regional

europeu, podemos verificar as semelhanças entre

os sistemas federativos fiscais correntes na

Alemanha e no Brasil, no qual a

representatividade é equânime dos Estados no

Senado Federal, e guarda proporcionalidade

populacional na representatividade na Câmara

dos Deputados, em que pesem as grandes

disparidades entre a riqueza econômica do

Sudeste e do Sul, com as demais regiões do

país, que ressentem-se, à semelhança dos Länder

alemães do Leste, de custeio social e

investimento em seu potencial econômico.

Recentemente na Alemanha tem ganho espaço nas

deliberações por equalização fiscal entre

governos Federal (Bund) e Estaduais (Länder) a

146

integração, no Imposto de Renda

(Einkommensteuer), de uma “sobretaxa de

solidariedade”, além do já existente proveito

do imposto de renda retido pelos Estados

(Länder) dos servidores públicos em seu

território168, o que se assemelha ao proveito

dos Estados e Municípios brasileiros dos

valores retidos de Imposto de Renda de seus

servidores. A solidariedade social, que na

Alemanha repercute em cotas adicionais de

imposto sobre a renda, no Brasil entretanto

constitui o tripé da seguridade social (saúde,

assistência e previdência social), custeado no

âmbito federal pelas contribuições sociais

colhidas de trabalhadores e corporações.

Como no Brasil, a administração

fazendária alemã é responsável, como parte da

administração pública, pelos procedimentos

administrativos de tributação, e tem a tarefa

168 Bund und Länder Journal ver.di 2/2014, p. 3, acesso web 20/03/2015 emfile:///C:/Users/Artur/Downloads/BuL_Journal_2014-02_V17b.pdf.

147

de recolher de maneira uniforme os tributos do

sistema de leis tributárias 169.

Na Alemanha como no Brasil a

administração fazendária divide-se e opera em

um sistema multi-níveis federal, estadual e

comunal/municipal e, no Brasil, desde 1988, os

Municípios são reconhecidos como entes da

federação, embora não tenham Constituição, mas

Lei Orgânica, nem Poder Judiciário. Com a

regionalização econômica já há mais de seis

décadas em curso na Europa, as cidades

européias – comunas, é dizer municipalidades –

passaram a se fazer representar na Comunidade e

hoje na União Européia, através de associações,

como a Associação das Cidades do Arco

Atlântico.

Já do ponto de vista financeiro, nos

Länder alemães, p.ex. em diversas lojas locais

nas Kommunen (comunas, municípios) da

Rheinland-Pfalz (Renânia-Palatinado), as

169 Zusammenfassung, in Steuerverwaltung in Deutschland,Bundesministerium der Finanzen (Tradução livre: Sumário. AdministraçãoTributária na Alemanha, Ministério Federal de Finanças).

148

compras são pagas em espécie ou com o cartão de

crédito/débito ou cheque do “Land” Renânia-

Palatinado, e com isso a circulação da riqueza

produz seus efeitos nos limites da própria

Rheinland-Pfalz, e não fora dela. No Brasil,

desde a desconstitucionalização do sistema

financeiro nacional (Emenda Constitucional n.

40/2003) e a extinção dos bancos estaduais de

fomento, foram afastadas as já frágeis

restrições territoriais à volatilidade de

aporte e fuga dos capitais financeiros, que

mesmo hoje permanecem fora do alcance da

recente regulamentação de convergência às

normas internacionais de contabilidade para

transparência na prestação de contas aos

credores, acionistas e ao Fisco (desde a Lei

11.638/07 até a recente Lei 12.973/14), normas

de transparência que o próprio Banco Central do

Brasil está obrigado a atender. É dizer que a

supressão das diferenciações do Sistema

Financeiro Nacional pela Emenda Constitucional

n.40, que remeteu a matéria para lei

149

complementar, fragilizou a função estatal

reguladora/diretiva da geração e circulação do

crédito no país pois, retirando-lhe a mediação

constitucional, deixa-a ao sabor de maiorias

parlamentares circunstanciais: mais legislação

e judicialização em lugar de regulação

financeira constitucional.

O curso da convergência contábil às

normas internacionais iniciado no Brasil em

2007 inclui-se nas medidas de uniformização

abrangidas pelo Acordo-Quadro Inter-Regional de

Cooperação entre União Européia e Mercosul 170.

Com a entrada em vigor do Regulamento IAS, em 1

de Janeiro 2005, a Comunidade Européia mudou

dramaticamente a forma legal européia de

prestação de contas por demonstrativos170 As normas IASB (International Accounting Standards Board) européias,da qual sucedem as normas IFRS adotadas nos 5 continentes e no Brasil paraas demonstrações financeiras das corporações, é outro que o padrão norte-americano FASB (Financial Accounting Standards Board), e inclui-se no núcleode consenso e compromisso previsto no Acordo-Quadro entre UE e Mercosul,para o que a contabilidade fiscal passou a ser disciplinada pelaadministração fazendária – no âmbito de seu poder regulamentar na IN RFB1515/2014 – de modo a adimplir, no âmbito de sua atuação, ao compromissobrasileiro no regionalismo. É portanto posicionamento brasileiro noregionalismo econômico contemporâneo. Sobre IFRS adotado no Brasil, IASBeuropeu e o FASB dos EUA, ver, entre outras fontes, emHTTP://dvl.ccn.ufsc.br/congresso/arquivos_artigos/artigos/227/20080805123016.pdf, da Universidade Federal de Santa Catarina.

150

contábeis. O primeiro conjunto abrangido

constituiu-se de todas as empresas cotadas em

bolsa dos relatórios na União Européia, que

devem prestar contas em conformidade com as

regras uniformes (IAS / IFRS) que entraram em

vigor, as quais são de um corpo de

contabilidade privada (IASB) e foram elaboradas

pela Comissão Européia. Muito além da Europa, o

IAS / IFRS tem sido um "padrão mundial" cada

vez mais aceito 171. Do ponto de vista da

administração fazendária federal brasileira, o

fato de a forma de prestação contábil dos

agentes financeiros ao Banco Central manter-se

ainda no Brasil sem adequação ao padrão

internacional já adotado pela lei brasileira –

enquanto o próprio Banco Central já presta

171 Internacionalização da contabilidade, em tradução livre de “Internationalisierung der Rechnungslegung”: Mit dem Inkrafttreten der IAS-Verordnung der Europäischen Gemeinschaft zum 1. Januar 2005 hat sich dieGestalt des Europäischen Bilanzrechts dramatisch geändert. Erstmals müssensämtliche börsennotierten Konzerne in der Europäischen Union nacheinheitlichen Regeln (den IAS/IFRS) bilanzieren, die von einem privatenRechnungslegungsgremium (IASB) erarbeitet und von der EuropäischenKommission in Kraft gesetzt werden. Weit über Europa hinaus werden dieIAS/IFRS als „Weltstandard“ zunehmend akzeptiert.“Disponível emh ttp://www.tax.mpg.de/de/pub/unternehmens_und_steuerrecht/forschungsschwerpu nkte/internationalisierung_rechnung.cfm.

151

contas segundo os padrões internacionais –

prejudica a necessária transparência analítica

para credores e investidores, e dificulta a

atuação fazendária na verificação de seus

efeitos tributários. É dizer que os agentes

financeiros atuantes no Brasil ainda não estão

obrigados aos procedimentos contábeis que façam

interface com os procedimentos de auditoria

fiscal da administração fazendária segundo as

normas internacionais de transparência

contábil, consenso e compromisso de

convergência constante do Acordo-Quadro Inter-

Regional de Cooperação entre a União Européia e

o Mercosul, e que vem sendo implementado no

Brasil desde a Lei 11.638/07 até a recente Lei

12.973/14, regulamentada, entre outras, pela

Instrução Normativa da Receita Federal do

Brasil n. 1515/14. No âmbito financeiro houve

retrocesso regulatório por supressão da

mediação constitucional, pois a matéria foi

remetida integralmente para o âmbito

legislativo que, como sabemos, no Brasil,

152

sujeita-se ao sabor das maiorias congressuais

circunstanciais, acostumadas a atender, no

máximo, ao ciclo político-partidário

governamental de quatro anos, quando não ao

ciclo financeiro anual dos agentes financeiros

influentes no Congresso Nacional.

Enquanto a administração fazendária

federal alemã é responsável por gerir a maior

parte dos impostos federais estatutários, os

Estados alemães (Länder) gerenciam seus

impostos por direito próprio ou em nome do

governo federal172. No Brasil, mais

recentemente, o SIMPLES e o SUPERSIMPLES

trouxeram para a esfera federal, por meio de

leis e convênios entre os entes federados, a

administração e cobrança dos tributos federais,

estaduais e municipais dos empreendedores

optantes por tais regimes simplificados de

tributação, permanecendo o destino da

172 Zusammenfassung, in Steuerverwaltung in Deutschland,Bundesministerium der Finanzen (Tradução livre: Sumário. AdministraçãoTributária na Alemanha, Ministério Federal de Finanças).

153

arrecadação de cada tributo para o ente

constitucionalmente competente.

N. Tarefas e Dívidas da Administração dos

Municípios (Kommunen)

Na Alemanha, uma solução global da

dívida pública interna que considere a situação

financeira dos Municípios (Kommunen) não parece

alcançar atualmente consenso nos grupos de

trabalho intergovernamentais de equalização

fiscal. Também na distribuição vertical dos

fluxos financeiros, não há posição comum entre

os governos federal e os governos estaduais,

pois embora as comunas – os Municípios – devam

ser desonerados de custos sociais, ainda estão

em discussão as vias e medidas para alcançar

tal objetivo173. Enquanto não desoneradas as

Comunas (Kommunen, Municípios) dos custos

173 Bund und Länder Journal ver.di 2/2014, p. 3, acesso web 20/03/2015 emfile:///C:/Users/Artur/Downloads/BuL_Journal_2014-02_V17b.pdf. Os cidadãosassalariados e/ou proprietários de bens ou empreendimentos que não têmmobilidade geográfica têm sido onerados pelas crescentes demandas de custeiodos serviços públicos localmente oferecidos.

154

sociais – pois são a administração pública mais

próxima das cidadãs e dos cidadãos -, e com a

volatilidade dos maiores capitais, que não se

fixam mas aproveitam os serviços públicos

disponíveis, e ainda pelo fato de que os locais

(os residentes) terminam por arcar com o ônus

tributário da manutenção dos serviços públicos

ao nível local, é de se esperar uma tendência

deficitária nas Comunas (Municípios, Kommunen)

sem pujança econômica, motivo da desoneração

dos custos sociais em curso de implementação.

No Brasil não parece haver ainda uma

agenda mínima de consenso e compromisso entre

as fazendas federal, estaduais e municipais, em

relação a uma equalização fiscal, pois embora

um exercício simples de hermenêutica

constitucional dos dispositivos voltados à

administração fazendária deixe claro uma tal

possibilidade a partir de seu poder

regulamentar, a invocação do pacto federativo

comparece quase que apenas nos fori em que a

discussão central se dá acerca de alocação de

155

recursos escassos dos orçamentos ferrenhamente

disputados, afastando das pautas uma agenda

mínima de consenso para um acordo-quadro de

compromisso fiscal entre os entes federados

brasileiros restando, majoritariamente ou quase

que exclusivamente, semelhantemente à Alemanha

(embora lá minoritariamente), a fixação das

metas fiscais e o controle de seu cumprimento

para decisão em negociações de coalizões

partidárias, quando não resultam mesmo em

impugnação pelos Tribunais de Contas dos

Estados ou da União, ou mesmo de

inconstitucionalidade, perante o Supremo

Tribunal Federal174.

O Estado pode lançar mão de

oportunidades inexploradas para aumentar a

174 PROTOCOLO ICMS 21, DE 1º DE ABRIL DE 2011: Consignado pelos Estadosde Acre, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, MatoGrosso, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Roraima,Rondônia e Sergipe e pelo Distrito Federal,foi impugnado deinconstitucionalidade e julgado inconstitucional pelo Supremo TribunalFederal (STF). É portanto inconstitucional a cobrança de ICMS pelo Estado dedestino, com fundamento no Protocolo ICMS 21/2011 do Conselho Nacional dePolítica Fazendária - Confaz, nas operações interestaduais de venda demercadoria a consumidor final realizadas de forma não presencial. ADI4628/DF, rel. Min. Luiz Fux, 17.9.2014. (ADI-4628). ADI 4713/DF, rel. Min.Luiz Fux, 17.9.2014. (ADI-4713). RE 680089/SE, rel. Min. Gilmar Mendes,17.9.2014. (RE-680089).

156

arrecadação de receitas quando melhorias na

execução fiscal são urgentemente necessárias.

Alguns estados alemães, que operam com uma

execução fiscal frouxa, recentemente têm

apresentado no acesso aos seus serviços

informatizados muitas vezes “sítio em

manutenção”, quanto aos resultados da exigência

federal de execução uniforme do orçamento 175. No

Brasil deste ano de 2015, a desaceleração

econômica, associada ao instável ambiente

fiscal nos três níveis de governo (União,

Estados e Municípios), e o agravado

comprometimento já antecipado com os “Restos a

Pagar” sem perspectiva de solvência divisável,

têm levado Estados e Municípios – que têm

dependência do repasse de verbas federais para

cobrir custos sociais correntes - a lançarem

mão também de uma corrida otimizadora de

arrecadação de tributos estaduais e municipais

cujos fatos geradores iniciam com o ano fiscal

(IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos175 Bund und Länder Journal ver.di 2/2014, p. 3, acesso web 20/03/2015 emfile:///C:/Users/Artur/Downloads/BuL_Journal_2014-02_V17b.pdf.

157

Automotores e IPTU – Imposto sobre a

Propriedade Territorial Urbana). Do ponto de

vista de prestação de contas fiscal, conquanto

o orçamento da União, dos Estados e dos

Municípios deva ser público, pouca ou nenhuma

divulgação - senão mesmo omissão – pode ser

constatada em relação às leis de orçamento e

especialmente em relação à sua execução no ano

fiscal. Sem foro de consenso para equalização

fiscal entre União, Estados e Municípios,

acorrem periodicamente os Prefeitos a Brasília

em “romarias” para fazer ouvir e atender as

premências de renegociação de dívidas

municipais com a União, alargamento da sua

margem de endividamento externo garantida pela

União, e de repasses das receitas tributárias

constitucionalmente destinadas aos municípios,

estes porém sujeitos a condicionamento de

quitação de suas respectivas dívidas com o ente

repassador: em vez de consenso mínimo para

compromissos fiscais politicamente conveniados,

é reincidente apenas o modelo de um balcão de

158

negócios entre credores e devedores, porque a

disputa de verbas se antepõe a qualquer

consenso ou compromisso que lhe deveria

preceder em foro adequado. A reduzida de

transparência agudiza os problemas de escassez

de recursos para manutenção dos serviços

públicos e custos sociais, pois ao aparelho

administrativo - voltado então para disputa e

gestão de recursos próprios escassos – reduz o

seu emprego em ações coordenadas de

investimento econômico e distribuição de bem-

estar social, agudizado que é pela escassez de

transparência que no Brasil pode e precisa ser

reduzida - para além do critério da Lei de

Responsabilidade Fiscal – por uma lei geral de

procedimentos administrativos, com que já conta

há mais de 40 anos a Alemanha 176. Uma lei geral

de procedimento administrativo significa a

possibilidade de acompanhamento do itinerário

de condução do juízo decisório da

176 Verwaltungsverfahrensgesetz, Lei alemã do procedimentoadministrativo, de 25/05/1976; emhttp://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/vwvfg/gesamt.pdf.

159

administração, e não apenas a possibilidade de

impugnação administrativa ou judicial de seu

resultado, do gasto já efetuado.

É dizer que a microfísica institucional

movente da dinâmica de consensos e compromissos

federativos escasseia quando se adentra em

temas que dizem respeito ao ingresso e

dispêndio de recursos, e substituem-se os

procedimentos de cumprimento dos compromissos

resultantes de consensos mínimos – que não são

alcançados – por processos de dialetização de

interesses contrapostos de receitas e despesas.

Nisso, como vimos, há muita semelhança quanto à

relação entre os estados brasileiros e entre

estes e União, e as relações entre os Länder do

Leste e os do Oeste Alemão e destes com a

Federação (Bund).

O. Algumas conclusões tópicas

Os denominados acordos-quadro

interinstitucionais constituem o instrumento

160

político-jurídico, e a regulamentação de sua

implementação em procedimentos administrativos

- que é seu instrumento jurídico-político

correspondente - caracterizam e fundamentam, do

ponto de vista da administração pública,

propósitos integrativos de entes políticos

autônomos e/ou independentes.

Concludentemente pode-se avaliar que,

num Estado nacional, ou ao menos no âmbito do

Mercosul e da União Européia, onde se

identifiquem desdobramentos procedimentais

decorrentes do poder constitucional

regulamentar da administração fazendária a

partir dos tratados regionais

constitucionalizados, com177 ou sem178 mediação

legislativa, identificaremos a dinâmica

microfísica institucional de avanço do177 P.ex. a já citada IN n. 1.515/2014, que regulamenta a Lei n. 12.973,de 13 de maio de 2014, dispondo sobre a determinação e o pagamento doimposto sobre a renda e da contribuição social sobre o lucro líquido daspessoas jurídicas, disciplina o tratamento tributário da Contribuição para oPIS/PASEP e da Cofins, adequando o regime de tributação brasileiro ao padrãointernacional de transparência das demonstrações financeiras dascorporações.178 P. ex. A IN RFB n. 1.059, de 02/08/2010 que - em vista da Decisão doConselho do Mercado Comum do Mercosul n. 53, de 15/12/2008 – dispõe sobre osprocedimentos de controle aduaneiro e o tratamento tributário aplicável aosbens do viajante.

161

regionalismo contemporâneo acordado por

consensos e compromissos político-jurídicos. E

diversamente, onde se identifique ampliação do

processamento legislativo ou judicial de

questões afetas aos tratados regionais, aí se

identificará o limite do diálogo político-

jurídico de consensos e compromissos e/ou sua

substituição pela dialetização política ou

jurídica de impasses entre interesses

contrapostos, suspendendo-se a dinâmica

dialógica dos tratados para antepôr-lhe a

estática dialética interna dos interesses e dos

catálogos de competências.

P. A Alfândega no regionalismo econômico

contemporâneo: atualização das atribuições

internas e internacionais

Desde o início de 2014 a alfândega alemã

(Zollamt) tem gradualmente assumido a

administração e cobrança do imposto sobre os

automóveis (Kraftfahrzeugsteuer, abreviadamente

162

KraftSt), atribuições que eram até recentemente

tomadas como responsabilidade dos Estados 179.

Esta transferência da administração e cobrança

dos estados para a esfera federal unifica-as em

território alemão, além de consolidar

informações sobre veículos e seus proprietários

com vistas ao intercâmbio de informações com as

administrações fazendárias dos demais países do

bloco, preservando-se nos Estados a aplicação

dos recursos desta exação tributária derivada.

No Brasil uma tal medida de federalização da

administração e cobrança do IPVA (Imposto sobre

a Propriedade de Veículos Automotores) também

seria de grande valia para adequar a

administração fazendária brasileira a um padrão

regional – no Mercosul – e inter-regional

(Mercosul e União Européia) de uniformização de

troca de informações sobre veículos, origem e

destino dos recursos empregados em sua

aquisição/alienação, e seus proprietários. É

uma iniciativa institucional possível mediante179 Zoll: Schutz für die Schützerinnen und Schützer, in Bund und LänderJournal ver.di, 2/2014, p. 22.

163

convênio180, que não ofende o pacto federativo

fiscal brasileiro, pois preserva a competência

tributária estadual deste imposto, cuja

arrecadação destinar-se-ia no Brasil aos

respectivos estados da federação. Dos convênios

seguem-se os procedimentos administrativos

fazendários de cada ente no sentido do

compromisso acordado resultante do consenso

inicial dos já então entes conveniados. Ou

seja, a dinâmica microfísica institucional se

constitui e se move pelos procedimenios

administrativos dos entes conveniados, que

passam das etapas de formação de consensos e

compromissos para a etapa da cooperação

interinstitucional. Tal ocorre nas negociações

birregionais entre a União Européia e o

Mercosul, que avança pelos pilares comercial,

180 No Brasil já existe a disponibilização de informações sobre veículosautomotores dos Estados para a União, não entretanto convênios paraarrecadação e/ou fiscalização pela União do imposto sobre a propriedadedesses veículos (o IPVA), o que permitiria associar a informação depropriedade com a de aquisição e alienação, através da origem e da aplicaçãode recursos pelo proprietário, é dizer, seguir pelo fluxo financeiro ohistórico de localização, propriedade, utilização e destino dos veículos,também para disponibilizar transferência de informações para paísessignatários de acordos para transferência automática de informações, como osacordos regionais.

164

político e de cooperação, dos quais o que

denota o protagonismo da administração pública

é o pilar da cooperação interinstitucional. 181 A

atual exigência no Brasil de convergência para

um regime de maior transparência nas

demonstrações financeiras das empresas,

adequando-se ao padrão internacional – europeu

-, e expressa mais recentemente na Instrução

Normativa da Receita Federal do Brasil n.

1.515/2015, dá conta do avanço institucional do

Acordo-Quadro pela uniformização da linguagem

de transparência contábil para aferição por

investidores e credores privados e o fisco

estatal dos países.

Q. Direito administrativo na dinâmica regional:

interpretação ou integração do direito

administrativo regional?182 181 Mercosul-EU: XXI Reunião do Comitê de Negociações Birregionais,Assunção, 2 a 6 de maio de 2011 – Comunicado de Imprensa – Assunção, 6 demaio de 2011 - http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/mercosul-2013-eu-xxi-reuniao-do-comite-de-negociacoes-birregionais-assuncao-2-a-6-de-maio-de-2011-comunicado-de-imprensa-assuncao-6-de-maio-de-2011.182 STELKENS, Ulrich. Europäische Verwaltungsrecht II, Disciplinaacadêmica oferecida no Semestre de Verão de 2014 na Universidade Alemã deCiências da Administração (Deutsche Universität für

165

A atuação do direito administrativo

regional pelos órgãos regionais (direta) e/ou

pelos ofícios dos Estados nacionais (indireta)

dá-se antes de mais por integração e aplicação,

no âmbito do poder regulamentar, se não há

ainda (ou não haverá) lei a ser interpretada,

tampouco condicionante legislativo nacional,

daí o termo “integração” preceder, em âmbito

regional, qualquer espécie de interpretação

legislativa183, pois é integração do direito

regional por mediação constitucional.

Esta integração do direito

administrativo regional se desdobra

internamente em regulamentação por decretos dos

Estados nacionais (integração imediata) ou

regulação jurídica (integração mediata), é

Verwaltungswissenschaften – Speyer).Ver emhttp://www.dhv-speyer.de/stelkens/.183 Sobre a expansão do poder regulamentar da administração públicacontemporânea, ver OTERO, Paulo. Substituiçãoda lei pela Constituição, peloDireito Comunitário e pelo Direito Internacional e garantia constitucionalde espaços de autonomia administrativa e limitação do legislador; in OTERO,Paulo. Legalidade e Administração Pública: O sentido da VinculaçãoAdministrativa à Juridicidade. Coimbra, ed. Almedina, 2003, pp. 733 a 754.

166

dizer, mediada pelos legislativos dos Estados

nacionais.

Também podem-se verificar na forma

imediata de integração dois desdobramentos, se

e como o cumprimento das tarefas pelos Estados

nacionais são reguladas por diretrizes

jurídicas regionais. Se se trata, por exemplo,

de implantação do código/regulamento aduaneiro

regional pelos ofícios aduaneiros nacionais,

verificamos tanto no Brasil quanto na Alemanha

a modalidade autêntica de integração do direito

administrativo regional, que tem como

requisitos a observância das ordens de

competência e procedimentos regionais. Se

eventualmente especificadas, além disso, como

tais tarefas devam ser cumpridas quando sejam

aproveitadas pelos Estados-Membros, a

integração no direito nacional precisa atentar,

respeitar diretrizes regionais prévias, e então

diz-se184 que a modalidade de integração é184 STELKENS, Ulrich. Europäische Verwaltungsrecht II, Disciplinaacadêmica oferecida no Semestre de Verão de 2014 na Universidade Alemã deCiências da Administração (Deutsche Universität fürVerwaltungswissenschaften – Speyer).Ver em

167

“respeitosa”. Desta última forma de integração

podemos exemplificar as ações do FOCEM no

âmbito Mercosulino, pois a forma de captação do

Fundo é receita originária da contribuição dos

Estados-Membros – ainda não há no Mercosul ou

na União Européia receitas derivadas do poder

de tributar -, mas a destinação dos recursos

tem aplicação pelas administrações públicas dos

Estados nacionais e entes privados segundo –

portanto “respeitando” - ordens de competência,

procedimentos e diretrizes que orientam

especificamente como os recursos do FOCEM serão

empregados.

Concludentemente, pode-se observar que a

dinâmica do espaço público no regionalismo

econômico contemporâneo comparece

primordialmente na experiência microfísica

institucional de atuação dos tratados pelos

entes e órgãos da administração pública

regional e dos Estados nacionais, a partir de

mediação constitucional a que se seguem os

http://www.dhv-speyer.de/stelkens/.168

âmbitos legislativo e judicial regional e

nacional.

O direito administrativo da União

Européia e do Mercosul – em curso de

convergência por cooperação interinstitucional

- regulam exclusivamente a relação entre os

órgãos regionais e os Estados nacionais;

relações com cidadãos são reguladas pelo

direito administrativo dos Estados nacionais.

Os sistemas administrativos nacionais

estão, na aplicação do direito regional, sob

uma crescente pressão para se adaptar. Exemplo

disso, no Brasil, é a atual dinâmica de

reestruturação dos sistemas informatizados da

Receita Federal do Brasil para atender novos

aos padrões internacionais de transparência das

demonstrações financeiras das corporações,

baseados no modelo da União Européia 185

utilizado nos 5 continentes, e que se insere no

185 Internacionalização da Contabilidade, consultado emhttp://www.tax.mpg.de/de/pub/unternehmens_und_steuerrecht/forschungsschwerpunkte/internationalisierung_rechnung.cfm.

169

âmbito do Acordo-Quadro Inter-Regional do

Mercosul com a União Européia 186.

Se a ação administrativa interna é hoje

inicialmente determinada cada vez mais pelas

disposições substantivas do direito regional e

do direito internacional, encontramo-la desde

os anos oitenta do século XX na Alemanha e

desde os anos noventa no Brasil fortalecida -

em vez de uma transformação do processo

administrativo e a organização administrativa

dos Estados nacionais - pelos impulsos do Poder

Executivo. No entanto, diferentes graus de

aplicação nos Estados nacionais devem ser

observados. É de notar a hercúlea dificuldade,

no federalismo administrativo fiscal

brasileiro, de se implementar um imposto sobre

o valor agregado (IVA), quando no âmbito do

Mercosul até o Paraguai já o instituiu.

186 Acordo-Quadro Inter-Regional de Cooperação entre a ComunidadeEuropéia e o Mercosul (1992), consulted between 15/06/2011 and 30/06/2011 atwebsite

http://www2.mre.gov.br/dnc/dnc2/Acordo_Quadro_Inter_Regional_Coopera%C3%A7%C3%A3o_Mercosul_UE.pdf.

170

Tipologicamente pode haver mudanças,

como obedecer-se imediatamente aos comandos-

padrão acima do Estado (supranacionais),

diferentes daquelas mudanças que carregam os

requisitos de integração já convertidos, do

direito político regional ou do quadro jurídico

internacional, sem um prévio comando-padrão

explícito. No primeiro caso, pode-se considerar

uma regionalização ou internacionalização

direta no direito administrativo (decorrente de

auto-regulamentação administrativa da mediação

constitucional187), e falar-se no segundo caso

de uma regionalização ou internacionalização

indireta, mediada pelo legislativo 188 ou pelos

tribunais nacionais189.

187 P. ex. A IN RFB n. 1.059, de 02/08/2010 que - em vista da Decisão doConselho do Mercado Comum do Mercosul n. 53, de 15/12/2008 – dispõe sobre osprocedimentos de controle aduaneiro e o tratamento tributário aplicável aosbens do viajante. 188 P.ex. a já citada IN n. 1.515/2014, que regulamenta a Lei n. 12.973, de 13 de maio de 2014, dispondo sobre a determinação e o pagamento do imposto sobre a renda e da contribuição social sobre o lucro líquido das pessoas jurídicas, disciplina o tratamento tributário da Contribuição para oPIS/PASEP e da Cofins, adequando o regime de tributação brasileiro ao padrãointernacional de transparência das demonstrações financeiras das corporações.189 Ver, p. ex. CORRÊA, Antonio. “MERCOSUL – Soluções de conflitos pelos juízes brasileiros”, Porto Alegre, Ed. Safe, 2005.

171

Dentre os fenômenos de regionalização

indireta incluem-se os ajustes funcionais no

sistema jurídico, a coerência de um regime

legal de fixação de repercussões (modulação de

efeitos), ajustes gerados pela concorrência e

financiados pela cooperação administrativa 190, e

intercâmbios acadêmico-científicos dos efeitos

da transnacionalização191.

A conectividade da administração

regional se desenvolve fortemente nem tanto

pela regionalização dos direitos

administrativos nacionais, mas através de um

direito administrativo regional regulador. Sem

prejuízo ao fato de que, devido ao suporte do

fenômeno da regionalização, também pode ser

190 Ver Lei n. 11.444, de 5 de janeiro de 2007, que autorizou doação de R$ 20 milhões para modernização da Aduana do Paraguai. Ver sobre acompanhamento na aplicação dos recursos em http://www.gazetadopovo.com.br/economia/brasil-vai-fiscalizar-r-20-milhoes-doados-ao-paraguai-ac7uemezivfgx3iczzjy1oq4u; 191 Traduzido e interpretado da página de pesquisa do Instituto Alemão dePesquisas em Administração Pública de Speyer, referente ao projeto depesquisa “Europeização e Internacionalização das Administrações PúblicasNacionais em Comparação: Projeto-Rede Desnacionalização da AdministraçãoPública”, consultado em 16/05/2015 emhttp://www.foev-speyer.de/projekte/projdbdetail.asp?ID=199. Esta pesquisa seinsere no âmbito da cooperação administrativa e do intercâmbio acadêmico dosefeitos da transnacionalização da administração pública.

172

mostrado como cada ordem jurídica nacional tem

empregado diferentemente as diretrizes

regionais, e como elas se manifestam pela via

do emprego da força persistente de cunho

jurídico e cultural administrativo, hoje

verifica-se ainda que o processo de

transformação regional estendeu-se - na

Alemanha da União Européia e gradativamente se

estende no Brasil do Mercosul - a alcançar as

estruturas profundas das ordens jurídicas

nacionais.

Tem-se verificado que as modificações

nos ordenamentos jurídicos nacionais não

dependem apenas de pressões jurídicas, mas em

grande medida ocorrem causadas por modificações

nos contextos jurídico, econômico e cultural 192,

é dizer, não se explicitam apenas nos tratados-

contrato, mas são provocadas no curso da

implementação dos consensos e compromissos dos

192 SOMMERMANN, Karl-Peter. Veränderungen des nationalenVerwaltungsrechts unter europäischen Einfluss – Analyse aus deutscher Sicht,in SCHWARZE, Jürgen. Bestand und Perspektiven des EuropäischenVerwaltungsrechts: Rechtsvergleichende Analyse. Nomos, Sonderdruck (nichtBuchhandel erhältlich), Auflage 2008.

173

acordos-quadro. Por isto também é escassa de

densidade uma análise da estática – posições de

negociação - dos acordos regionais com base

apenas em questões de barreiras comerciais,

como é exemplo o Acordo Transpacífico de

Integração Econômica193, que visa - para

concorrer com a Asean Economic Community 194 -

promover o livre comércio, pontuando apenas na

vontade política o afastamento das barreiras

jurídicas, macroeconômicas e culturais dos

países signatários, as quais somente por

mediação constitucional podem ser deliberadas,

autorizadas e gradativamente implementadas – na

dinâmica de tessitura da cooperação

institucional - no âmbito dos ordenamentos

econômico, político e cultural de atuação da

administração pública interna dos Estados

nacionais.

193 Acordo Transpacífico de Integração Econômica. Sobre, emhttp://pt.reingex.com/TPP-Acuerdo-Trans-Pacifico.shtml.194 Asean Economic Community, em http://www.asean.org/communities/asean-

economic-community.

174

No direito administrativo alemão, as

modificações estruturais, jurídico-

fundamentais, especialmente da administração

(alargamento da publicidade e participação, e

as liberdades de informação), dependem do

desenvolvimento de um direito administrativo

regulatório e da transformação na estrutura das

modalidades de contratos públicos e de outras

modalidades de interesse (p.ex. convênios,

consórcios), no sentido de uma abertura

concorrencial. De fato, as codificações ou leis

fundamentais, como a lei dos procedimentos

administrativos e a jurisprudência

administrativa, ou ainda a via da

comparatividade, se tornam fortes afirmações

jurídicas específicas, como o código de obras e

a lei federal para proteção contra emissões

poluentes, já distinguidas como integrantes do

resultado do desenvolvimento do direito

175

nacional alemão195 referido às diretrizes

supranacionais da União Européia.

No Brasil temos avançado internamente

iniciativas regulatórias, com sobressaltos nas

leis de contratos públicos das concessões e na

prestação de contas de agências e

concessionárias, por carência de mediação

constitucional regulatória, de uma lei geral de

procedimentos administrativos e da

reestruturação da jurisdição administrativa

(que na esfera fiscal tributária federal se

encontra em curso, no Conselho Administrativo

de Recursos Fiscais), base de sustentação de

iniciativas regulatórias. Com isto, a

jurisdição administrativa fazendária no Brasil

(embora já com cláusula constitucional, p.ex.

no art. 37, XVIII), cede espaço de atuação - em

prejuízo de cidadãos, corporações e da própria

administração - à crescente judicialização de

195 SOMMERMANN, Karl-Peter. Veränderungen des nationalenVerwaltungsrechts unter europäischen Einfluss – Analyse aus deutscher Sicht,in SCHWARZE, Jürgen. Bestand und Perspektiven des EuropäischenVerwaltungsrechts: Rechtsvergleichende Analyse. Nomos, Sonderdruck (nichtBuchhandel erhältlich), Auflage 2008.

176

questões administrativas, hipertrofiando o

serviço administrativo de acompanhamento de

processos judiciais, porque ainda nos falta a

reestruturação da jurisdição administrativa

fazendária em uma lei geral de procedimentos

administrativos.

No âmbito geral do regionalismo

econômico contemporâneo,

“uma função produzida cada vez

mais fortemente pelo direito regional e pela

prática administrativa nas leis

administrativas nacionais vê-se conduzida,

não somente por modifi cações legislativas

pontuais ou novas interpretações, mas

através da participação integrada dos

Estados nacionais na conectividade das

ordens jurídicas administrativas

(cooperação

interinstitucional)”1 9 6,196 SOMMERMANN, Karl-Peter. Veränderungen des nationalenVerwaltungsrechts unter europäischen Einfluss – Analyse aus deutscher Sicht,in SCHWARZE, Jürgen. Bestand und Perspektiven des EuropäischenVerwaltungsrechts: Rechtsvergleichende Analyse. Nomos, Sonderdruck (nichtBuchhandel erhältlich), Auflage 2008. Tradução livre do autor destapesquisa.

177

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institucional jurídico-administrativo. “Numa

ordem policêntrica, um direito administrativo regional

coerente protagoniza um papel central” 1 9 7, e é pela

crescente mediação constitucional direta, ou

por mediação legislativa do direito

administrativo regional, que a administração

fazendária opera a microfísica institucional

jurídico-procedimental - regulamentadora ou

decisória - coerente com o curso do

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inclui-se no núcleo de consenso e compromisso

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previsto no Acordo-Quadro entre UE e Mercosul,

para o que a contabilidade fiscal passou a ser

disciplinada pela administração fazendária – no

âmbito de seu poder regulamentar na IN RFB

1515/2014 – de modo a adimplir, no âmbito de

sua atuação, ao compromisso brasileiro no

regionalismo. É portanto posicionamento

brasileiro no regionalismo econômico

contemporâneo. Sobre IFRS adotado no Brasil,

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institui o Programa Brasileiro de Operador

Econômico Autorizado, visa intensificar a

harmonização dos processos de trabalho com

outros órgãos regulatórios do comércio

exterior, e seu Fórum Consultivo OEA - que tem

como objetivo de constituir canal permanente de

comunicação entre a RFB e os operadores

certificados no âmbito do Programa Brasileiro

de OEA, além do aprimoramento técnico e

normativo do Programa Brasileiro de OEA - não

constitui órgão integrante da administração

direta ou indireta da União, possuindo funções

consultiva e propositiva. Em

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der Europäischen Union nach einheitlichen

Regeln (den IAS/IFRS) bilanzieren, die von

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erarbeitet und von der Europäischen Kommission

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