PENDAHULUAN

Secara teoritik, para pakar telah menyepakati bahwa dalam teori

dan praktek ilmu administrasi negara, maka paradigma dikotomi politik dan

administrasi negara sudah tidak diterapkan lagi, sehingga fungsi dan

peranan administrasi negara tidak hanya terbatas pada pelaksanaan

kebijakan serta pengawasan dan penilaian hasil-hasil kebijakan, tetapi

mencakup pula tentang perumusan dan penentuan kebijakan-kebijakan

negara. Gordon ( dalam Mustopadidjaja, 1999 ) memberikan rumusan

tentang administrasi publik sebagai keseluruhan proses yang berkaitan

dengan penerapan atau pelaksanaan hukum dan peraturan yang

dikeluarkan oleh badan legislatif, eksekutif dan yudikatif, baik yang

dilakukan oleh organisasi maupun dilakukan oleh perorangan.

Administrasi Publik merupakan fenomena kajian yang stratejik di

dalam penyelenggaraan negara sebagai akibat dari adanya perubahan dan

kecenderungan global, sehingga menuntut agar lembaga-lembaga

pemerintah menjadi lebih profesional dalam menjalankan misinya dan

terbebas dari proses politik praktis. Administrasi Publik di Indonesia lebih

dikenal dengan istilah administrasi negara, adalah salah satu aspek dari

kegiatan pemerintahan yang sesungguhnya ada semenjak keberadaan

sistem politik di suatu negara.

Administrasi negara memegang peranan penting dalam setiap

perubahan pola kehidupan dan perubahan pola pikir yang sangat cepat dari

setiap kurun waktu, sehingga pola kehidupan dan pola pikir manusia dapat

sesuai dengan tuntutan jaman dan rasional. Pembaharuan dan

penyempurnaan administrasi negara merupakan landasan bagi

terwujudnya kemajuan dan kesejahteraan masyarakat atau bangsa melalui

peningkatan kinerja lembaga-lembaga kenegaraan dan instansi

pemerintahan, dengan memberikan pelayanan publik yang prima dan

berkualitas tinggi, sejalan dengan pemberian peranan yang lebih luas

kepada masyarakat. Pembangunan administrasi publik menurut

Mustopadidjaja ( 1999 ) merupakan antitesa terhadap masalah-masalah

yang dihadapi dalam masyarakat atau negara, dan secara rasional

MANAJEMEN PUBLIK EDISI NREVISI 2006 v

bersandar pada paradigma atau teori dasar tertentu. Dalam pembaharuan

administrasi publik, menurut Mustopadidjaja ( 1999 ) terdapat 4 ( empat )

prinsip dasar yang harus dipedomani, yaitu ;

1. Adanya pemisahan antara pembuatan kebijakan dengan pelaksanaan kebijakan, mengingat proses pembuatan kebijakan lebih bersifat politis, subjektif dan mengandung kontroversial, sedangkan pelaksanaan kebijakan akan berhubungan dengan permasalahan dan kebutuhan nyata yang dihadapi oleh publik.

2. Terjadinya pemberdayaan manajemen dalam suatu organisasi, dengan mengurangi intervensi dari pemegang otoritas yang lebih tinggi agar pelaksanaan oleh staf dapat berjalan secara efektif dan bertanggung jawab.

3. Pelaksanaan penilaian kinerja lebih didasarkan pada hasil kuantitatif dibandingkan hasil kualitatif, dengan maksud agar dapat mengurangi imbas faktor-faktor terkendali dalam penilaian kinerja dan mengurangi imbas dari perubahan lanjutan.

4. Adanya penghargaan untuk pencapaian prestasi, dalam arti menghubungkan antara promosi SDM kompensasi dengan aktualisasi hasil kerja, serta menyesuaikan aspirasi para pegawai dengan tujuan organisasi pemerintahan.

Dalam rancangan strategi dan kebijakan pembangunan diperlukan

adanya paradigma administrasi publik secara tepat, sehingga mampu

memperhitungkan masalah dan tantangan sosial, ekonomi publik serta

kelembagaan dari lingkungan secara tepat dan serasi. Paradigma-

paradigma baru pengorganisasian dan pembangunan ( politik, ekonomi,

sosial budaya, hukum dan pemerintahan ) harus dapat diimplementasikan

dalam tindakan nyata agar tujuan pembangunan dapat tercapai. Dengan

terciptanya administrasi publik yang mapan, maka agenda perbaikan

kesejahteraan masyarakat akan berjalan terus, roda administrasi

pemerintahan tidak terganggu, serta proses demokratisasi tidak berhenti di

tengah jalan, sehingga akan berdampak pada terwujudnya suatu kondisi

kebangsaan dengan ekonomi yang maju, masyarakat yang sejahtera, serta

proses politik yang demokratis.

MANAJEMEN PUBLIK EDISI NREVISI 2006 vi

Dewasa ini, para ahli administrasi negara telah meletakkan fungsi

perumusan kebijakan publik ( public policy formulation ) sebagai bagian

yang sama pentingnya dengan pelaksanaan kebijakan publik ( public policy

implementation ) . Nigro ( dalam Islamy, 2000 : 1 ) mengatakan bahwa

administrasi negara mempunyai peranan yang sangat penting dalam

merumuskan public policy dan oleh karenanya merupakan bagian dari

proses politik. Dalam hubungannya dengan hal-hal tersebut, Singadilaga

( 2000 : 6 ) berpendapat bahwa kegiatan politik itu adalah kegiatan

administrasi, dengan perkataan lain proses politik adalah juga proses

administrasi, sebaliknya proses administrasi adalah proses politik, dengan

demikian maka kebijakan publik adalah juga bagian dari lapangan yang

tidak terpisahkan dengan administrasi negara.

Suatu hak yang juga perlu mendapat perhatian di dalam proses

administrasi negara adalah adanya seni dan ilmu tentang manajemen yang

digunakan untuk mengatur proses pencapaian tujuan negara tersebut.

Winardi ( 1998 : 4 ) mengatakan bahwa, manajemen merupakan sebuah

wadah untuk menentukan serta mencapai sasaran yang telah ditetapkan

melalui pemanfaatan sumber daya manusia serta sumber-sumber lainnya.

Keputusan yang diambil di dalam proses administrasi negara

adalah kebijakan publik, akan tetapi keputusan yang menjadi kebijakan

publik hanyalah keputusan-keputusan yang mengandung nilai-nilai demi

kepentingan masyarakat ( public interest ) dan merupakan keputusann

yang baik ( Singadilaga, 2000 : 7 ). Dikatakan lebih lanjut bahwa kebijakan

publik sebagai suatu keputusan harus mengandung dua hal, yaitu :

pertama, merupakan “ ethical proposition “ dan kedua, merupakan

“ factual proposition “.

Berbagai keputusan yang diterbitkan suatu organisasi lazimnya

dituangkan secara formal dalam berbagai bentuk peraturan perundang-

undangan, sehinga dengan demikian mempunyai kekuatan hukum atau

“ rechtkracht ” yang mengikat objek maupun subjek kebijakan ( Singadilaga,

2000 : 5 ). Dikatakan pula bahwa dalam hubungan hierarkinya dikenal tiga

strata kebijakan pokok, yaitu : a) kebijakan strategis, b) kebijakan

MANAJEMEN PUBLIK EDISI NREVISI 2006 vii

manajerial, dan c) kebijakan teknis operasional. Demikian misalnya

terbitnya Undang-Undang Nomor 2 tahun 1999 tentang Partai Politik dan

undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

merupakan kebijakan publik yang bersifat strategis, karena kedua Undang-

undang tersebut akan mengatur perilaku politik dan perilaku administrasi

setiap pelaku kebijakan di Indonesia. Dalam kaitan dengan kebijakan

strategis tersebut, maka kebijakan manajerialnya antara lain Program

Pembangunan Nasional ( Propenas ) tahun 2000-2004, sedangkan

kebijakan teknis operasionalnya antara lain adalah Rencana Strategis

( Renstra ) dari setiap instansi pemerintah dalam rangka pemberian

pelayanan publik.

Thoha ( 1999 : 64065 ) memberikan catatan tentang hubungan

kebijakan publik dengan birokrasi yang pada dasarnya sebagai berikut :

a. Mengingat public policy selalu dihubungkan dengan kegiatan-kegiatan

pemerintah, maka hal itu tidak bisa dipisahkan dengan birokrasi.

b. Walaupun di dalam banyak hal public policy dibuat dalam arena politik

tetapi hampir semua perencanaan dan pelaksanaanya dalam arena

birokrasi.

c. Jika kegiatan dan tugas-tugas pemerintah bertambah luas, maka

mengakibatkan bertambahnya birokrasi.

d. Mengingat posisinya yang strategis, mempunyai keahlian profesional,

kedekatan antara mekanisme perencanaan dan pelaksanaan

kebijakan, maka peran birokrasi dalam public policy sangat

menentukan.

Birokrasi pemerintahan pada dasarnya merupakan struktur

organisasi yang memiliki ruang lingkup tugas sangat luas serta memerlukan

organisasi besar, dengan sumber daya manusia yang besar jumlahnya

( Kristiadi, 1994 : 29 ). Pada situasi sekarang ini, masyarakat menilai sosok

birokrasi pemerintah dalam setiap aspek penyelenggaraan pelayanan

publik sebagai suatu organisasi yang kaku dan sangat birokratis.

Birokrasi sebagaimana pemahaman Weber ( dalam Kristiadi,

1994 : 2 ) diartikan sebagai suatu pengorganisasian yang tertib, tertata dan

MANAJEMEN PUBLIK EDISI NREVISI 2006 viii

teratur, dalam hubungan kerja yang berjenjang, serta mempunyai prosedur

kerja yang tersusun jelas dalam suatu tatanan organisasi, Djohan

( 1997 : 57 ) mengemukakan bahwa di dalam dunia pemerintahan modern,

birokrasi biasanya memainkan peranan yang penting, bahkan Etzioni

( 1996 : 35 ) mengatakan bahwa ;

Birokrasi dinilai sebagai alat yang paling efektif dalam melaksanakan kebijakan pemerintah apapun. Di negara-nega yang sedang membangun peranan birokrasi yang sudah penting itu semakin bertambah penting dengan dijalankannya pula oleh birokrasi fungsi-fungsi lain diluar “ policy Implementaion “ seperti menjadi artikulator dan agregator kepentingan, menjadi sumber informasi tentang “public issues and political events”, sehingga mempengaruhi proses penyusunan kebijakan pemerintah, menjalankan sosialisasi politik, menjadi stabilisator politik, menjadi pengendali pembangunan, melakukan pelayanan dan lain sebagainya.

Pendapat tersebut menunjukkan bahwa di samping peranan

tradisionalnya sebagai pelaksana kebijakan, birokrasi juga memainkan

peranan politik. Akibatnya birokrasi tidak hanya bertumbuh menjadi besar

dan kuat seiring dengan lajunya pembangunan, tetapi juga memiliki

kekuasaan yang sangat luas.

Substansi pemerintahan adalah memberikan pelayanan kepada

masyarakatnya sebagaimana yang dikemukakan Rasyid ( 1996 : 10 )

bahwa pemerintah tidaklah diadakan untuk melayani diri sendiri apalagi

dilayani, tetapi ia dibentuk untuk melayani masyarakat serta menciptakan

kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan

kemampuan dan kreatifitasnya demi mencapai kemajuan bersama.

Konsepsi tersebut memberikan indikasi bahwa pemerintah

haruslah memiliki keberpihakan kepada masyarakat Osborne dan Gaebler

( 1997 : 263 ) menahami keberpihakan ini sebagai tuntutan mendekatkan

pemerintah dengan masyarakat, sehingga pemerintah dapat memberikan

respon secara cepat terhadap kebutuhan masyarakat yang dinamis.

Asumsinya bahwa pemerintah yang ada dalam jangkauan masyarakat akan

memberikan pelayanan secara cepat, responsif, akomodatif, inovatif,

produktif dan ekonomis.

MANAJEMEN PUBLIK EDISI NREVISI 2006 ix