UNIVERSIDAD NACIONAL FEDERICO VILLAREALESCUELA UNIVERSITARIA DE POST GRADOMAESTRÍA EN GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

CURSO:

TEMA: IMPORTANCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN ELMARCO DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA EN ELPERÚ

MAESTRISTA:

DE LA CRUZ SULCA IVAN

SALCEDO ACUÑA ARISTERIO ORESTE

DOCTOR : NICANOR ASMAT VEGA

CICLO : TERCERO

2013 - I

LIMA - PERU

Las carpetas vacías y elaula muda están, cuando noestán los MAESTRISTAS. Alpresentarse la DOCTORA adictar su cátedra, todos aun solo ritmo ingresan asus lugares. Entonces sellena de calor humano y yalas carpetas ocupadasestán.

El grupo dedica estámonografía; a los DOCENTES dela Escuela Universitaria dePost Grado Maestría en Gestiónde Políticas Públicas.

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1.- Presentación

2.- Objetivos de la investigación: un objetivo genérico y tresespecíficos.

El Objetivo central de la investigación consiste en la identificación y análisis de los factores políticos e institucionales que tienen una influencia significativa en el cambio o estabilidad de las políticas de gestión pública.

Identificar las condiciones y factores necesarios para promover exitosamente el cambio de las políticas de gestión pública en contextos de debilidad del sistema político y democrático.

Identificar factores clave que hace posible que un proceso de elaboración de políticas de gestión pública arribe efectivamente a la implementación de programas quepromueven el cambio.

Aportar en la elaboración e implementación de políticas públicas y marcos normativos que fortalezcan la lucha contra la corrupción en el Perú

3. Partes que contiene la investigación:

-Primera Parte.- Marco conceptual y teórico

-Segunda Parte.- Diagnóstico Situacional

-Tercera Parte.- Aportes del grupo sobre los retos y desafíos de la democracia y la gobernabilidad, en el marco de las políticas públicas.

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Conclusiones ( 3 )

Bibliografía (mínimo tres autores referentes e internet)

I. IMPORTANCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL MARCODE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRATICA EN EL PERU.

Introducción:1. LA IMPORTANCIA DE LA REFORMA DEL ESTADOLa reforma del Estado es un tema de fondo tanto en los paísesindustrializados como en las naciones en desarrollo. En laseconomías modernas, los Estados están orientados a enfrentarla heterogeneidad social, contener el deterioro del ambiente,evitar colapsos en los procesos de acumulación de capital,fortalecer la capacidad de regulación (monetaria, financiera,competencia, monopolios naturales, defensa del consumidor,etc.) y promover la competitividad de sus economías tanto enlos escenarios internacionales como en los procesos deintegración. Entre los grupos dirigentes y las organizacionesrepresentativas de los Países de altos ingresos existe unaapreciación común sobre la importancia primordial de la accióndel Estado y su repercusión en la vida económica, el procesopolítico y la cohesión social. En esos países, el papel delEstado es crucial en la definición de las políticas que seconsideran prioritarias, como la promoción de la agricultura,la industria y la innovación científico-tecnológica. En líneasgenerales, tanto en los países del mundo industrializado comoen las naciones en desarrollo, las acciones y omisiones delEstado responden a los intereses que representa el gobierno enejercicio. Sin embargo, la gran diferencia entre ambos gruposde países reside en la capacidad estatal para formular yejecutar políticas. En las naciones industrializadas, lasintervenciones en la economía a través de reservas del mercado

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interno, subvenciones, créditos blandos, asignaciones depresupuestos y actividades empresariales directas se ejecutan,por lo general, sobre la base de dos elementos fundamentales:1) una estrategia de desarrollo consensual y nacional, y 2) unEstado eficiente. En contraste, en América Latina,particularmente en el Perú, existe una gran debilidad delaparato público y ello ocurre a pesar de que, por suscaracterísticas (mayores diferencias sociales, mercadosinternos pequeños, sectores empresariales poco competitivos,etc.), es posible concluir que la región requiere unaparticipación estatal tan importante o incluso mayor que ladel mundo industrializado para enfrentar los principalesproblemas y desafíos del desarrollo. Por esta razón, lamodernización del Estado no es sólo un tema prioritario, sinotambién urgente. Es importante señalar que en muchos países debajos ingresos existe una desproporción entre las innumerablesfunciones desempeñadas por los gobiernos y sus precariascapacidades, lo que dificulta aún más las posibilidades dealcanzar el desarrollo sostenido. Por ello, el Banco Mundial,sostiene que la historia demuestra que se debe adoptar unadoble estrategia: primero acomodar el papel del Estado a sucapacidad para, posteriormente, elevar dicha capacidadrevitalizando las instituciones públicas2. Los nuevos modelosteóricos relacionados con la economía institucional y con losestudios sobre gobernabilidad indican que sin un Estadoparticipativo y con una gran capacidad para racionalizar laformulación y ejecución de políticas, es poco probable que seconsolide una estrategia de crecimiento de largo plazo quelogre una articulación eficiente de los sectores público,privado y social. Además, la experiencia internacional enseñaque cuando se trata de reformar organizaciones públicas, losavances parciales, pero sólidos, capaces de obtener un amplioapoyo que haga difícil su reversión, son preferibles a losgrandes saltos hacia adelante que rara vez llegan aconsolidarse y a sobrevivir a quienes los impulsan.

2. EL CONTEXTO DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ

Tres conjuntos de factores deben ser tomados en cuenta alexaminar el contexto que enmarca los esfuerzos para reformarel Estado peruano: 1) las características del contextointernacional y el proceso de globalización mundial; 2) lacrisis de gobernabilidad democrática que el Perú ha

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experimentado desde principios del decenio de los 80 y 3) lasexigencias de la transición de un período de estabilizacióneconómica a uno de reformas estructurales e institucionales.Tres conjuntos de factores deben ser tomados en cuenta alexaminar el contexto que enmarca los esfuerzos para reformarel Estado peruano: 1) las características del contextointernacional y el proceso de globalización mundial; 2) lacrisis de gobernabilidad democrática que el Perú haexperimentado desde principios del decenio de los 80 y 3) lasexigencias de la transición de un período de estabilizacióneconómica a uno de reformas estructurales e institucionales.

2.1.REFORMA DEL ESTADO

El funcionamiento eficiente de la gestión pública conllevarelaciones, dinámicas y sinergias con la sociedad que partende una decisión política de articulación con las demandassociales en una construcción conjunta, lo cual implica uncambio de actitudes en todos los ciudadanos. Para ello esnecesario implementar estrategias que democraticen el Estado,de manera que en el futuro la participación ciudadana, larendición de cuentas, la transparencia, la eficiencia, laevaluación y la retroalimentación en las políticas públicas seconviertan en prácticas cotidianas y mejoradas, y lospobladores ejerzan su ciudadanía activa en la defensa de susderechos y el cumplimiento de sus obligaciones, y desarrollensus capacidades para la vigilancia, supervisión y demandashacia sus gobernantes. Durante la década de 1990, el Estadoperuano se redujo en varios aspectos y creció en otros. En suconjunto, el Estado fue reformado indirectamente por laspolíticas de ajuste estructural, una de cuyas metas fuereducir el tamaño y el alcance de la intervención pública.Ello ocasionó el debilitamiento marcado del Estado, con unaeconomía fiscal relativamente pequeña en comparación a otrospaíses de la región. Asimismo, se realizaron importantesinnovaciones como la privatización de empresas públicas, lacreación de organismos reguladores, los presupuestosfuncionales programáticos, y se creó el Sistema Nacional deInversión Pública (SNIP). No obstante, el aparato estatalperdió fuerza al suprimirse entidades de dirección estratégicacomo el Instituto Nacional de Planificación y el InstitutoNacional de Administración Pública. A partir del 2001 seimpulsó el proceso de descentralización mediante la

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regionalización, tema que se desarrolla con mayor detalle enel Eje Estratégico 5.

El empequeñecimiento del Estado se expresó en una disminuciónen el número de empleados públicos, que pasaron de representarel 15% de la PEA ocupada en 1990 al 8% en el 2006.

El cuadro 3.1 muestra que la gran mayoría de trabajadorespúblicos pertenece al régimen del Decreto Legislativo 276, elcual usualmente otorga remuneraciones más bajas y beneficioscomo gratificaciones y compensaciones por tiempo de servicios(CTS) en montos menores y sin depósitos individuales, en formadistinta a lo que se brinda en el sector privado. En elejercicio del año 2006, la planilla del sector público fue desolo el 5% del PBI.

El tamaño del Estado, medido por la presión tributaria, nosuperó el 15,0% entre 1970 y 2009. En este largo periodo, elsistema impositivo se sustentó principalmente en larecaudación indirecta, que es de fácil gestión pero afecta alos consumidores finales. En el periodo 2006-2009, laparticipación de los impuestos indirectos se redujo del 73,4%en la primera mitad de la década de 1990 al 57%, y losimpuestos directos se elevaron del 17% al 30,9%. Asimismo, lapresión tributaria se elevó del 11% entre 1985-1989 al 15%.Para mayores detalles, véase el siguiente cuadro:

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La paulatina recuperación de la capacidad operativa del Estadoal elevar la recaudación tributaria con respecto al PBI, lareducción de los impuestos indirectos respecto a los directos,así como la sana disciplina fiscal preservada en los últimosaños, son fortalezas que merecen vigorizarse en el futuro, afin de posibilitar un sistema tributario más equitativo queincremente la efectividad del Estado en el cumplimiento de susobjetivos.Los cambios realizados en los últimos años son muyimportantes, pero no suficientes para garantizar laefectividad de la gestión pública. Históricamente, el Estadoha minimizado su actuación como promotor de proyectos deinfraestructura de soporte productivo, programas de innovacióntecnológica productiva y proyectos estratégicos para elfomento de la inversión privada. Esto se muestra en el cuadro3.3, donde se observa que el gasto público en los sectoresproductivos ha sido proporcionalmente menor frente alincremento del gasto en los sectores sociales.

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II. Un marco conceptual para caracterizar al Estado Peruano.

Durante los últimos cuatro decenios hemos aprendido, tanto enAmérica Latina como en otras regiones del mundo en desarrollo,que las sociedades que más han progresado son aquellas quelograron establecer relaciones de cooperación entre el Estado,el libre juego de las fuerzas de mercado y la participaciónactiva de la sociedad civil10. Esto implica evitarconvertirnos, una vez más, en prisioneros de una de las tresutopías que, llevadas a sus extremos, han causado mucho dañoen América Latina11. Nos referimos a la utopía estatista, enla cual el Estado puede y debe hacerlo todo; la utopía demercado, en la cual basta sólo con dejar que funcionen lafuerzas de mercado para resolver todos nuestros problemas, yla utopía basista, en la cual la acción de las basesorganizadas es lo único que puede llevarnos hacia eldesarrollo.

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Si bien ninguna de estas utopías ha dominado completamente elescenario político a lo largo del tiempo, no es menos ciertoque en determinados momentos alguna de ellas ha llevado la vozcantante. Por ejemplo, durante el último cuarto de siglo, enel Perú hemos experimentado el predominio de la utopíaestatista a fines de la década de los sesenta y principios dela de los setenta; la pugna entre la utopía de mercado, lautopía basista y la visión estatista entre 1987 y 1990, y elpredominio de la utopía de mercado durante los últimos seisaños. Para avanzar en el diseño y puesta en práctica deestrategias de desarrollo que sean viables y sostenibles en latransición hacia un nuevo siglo, es necesario evitar losextremos que representan estas tres utopías. Es todo locontrario: deberíamos buscar lo que podríamos llamar la utopíadel justo medio, caracterizada por el equilibrio entre laacción del Estado, de las fuerzas de mercado y de la enormevariedad de organizaciones sociales del país. Sólo un balanceadecuado entre estos tres protagonistas de nuestro desarrollohará que el Perú camine a buen paso hacia el siglo XXI.

1. ¿QUÉ ES EL ESTADO?

Una vez que se aceptan los lineamientos generales del enfoquede la economía institucional, es posible definir el conceptode Estado como el conjunto de reglas de juego formales y susmecanismos de imposición. Esta manera de abordar el tema delEstado discrepa abiertamente con aquellos enfoques queanalizan el cambio institucional asumiendo al Estado como unaentidad con intereses propios y separados de lasorganizaciones de la sociedad civil. Asimismo, al centrar elanálisis en la interacción de las organizaciones se define alEstado como la forma de organización política de la sociedad,convirtiendo los conceptos de Estado y sociedad en dos carasde una misma moneda.

Adicionalmente, este enfoque deslinda de aquellosplanteamientos que diferencian la economía de la política y, asu vez, separan a ambas disciplinas de la administración. Esimportante recordar que existe una importante corriente queconsidera que la ciencia política se dedica básicamente aanalizar los procesos a través de los cuales en el sistemapolítico la autoridad responde a las demandas sociales ydistribuye recursos entre distintos grupos; mientras que la

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ciencia económica se dedica a estudiar la forma en que serealiza la asignación de recursos por las fuerzas de losmercados. También existen economistas y analistas políticosque creen que una vez fijados los incentivos generales (marcoslegales), los resultados ocurren. Sin embargo, la realidad hamostrado infinidad de veces que los resultados dependen, engran medida, de la calidad de gerencia y de la cultura de lasdiferentes organizaciones de la sociedad.

2. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO

En la subsección anterior se han reseñado las condiciones enlas que los mercados competitivos asignan eficientemente losrecursos; las características de las intervenciones delEstado, orientadas a simular competencia cuando se producenfallas de mercado, y las variedades de capitalismos (economíasmixtas). En este apartado se planteará la lógica de lasintervenciones que van más allá de la preservación de lacompetencia, su relación con los riesgos de la gestión pública(fallas de gobierno) y la estructura de valores de lasociedad, en relación con la idea de competencia y losbalances entre eficiencia y equidad.Existen múltiples maneras de analizar el grado de intervencióndel Estado en una economía. Entre ellas pueden mencionarse: 1)la participación de los ingresos y gastos del gobierno comoporcentaje del PBI; 2) la cantidad de bienes públicos y/oprivados suministrados públicamente; 3) la intensidad yprofundidad de la regulación estatal y 4) el alcance y lacapacidad para ejercer el control legal, regulatorio ypolítico del país. Analizando las características de estos cuatro indicadores, sepuede precisar el peso de la acción del Estado en laestrategia de desarrollo y la promoción de la equidad en undeterminado país. En términos generales, la política fiscal y el ámbito debienes suministrados públicamente reflejan la forma en quecada sociedad busca la competitividad y la equidad, a travésde la redistribución. El sustento de estas dos temáticas sebasa en considerar que una eficiente asignación de recursos delos mercados no garantiza la creación de nuevas capacidades niuna distribución del ingreso equitativamente. Los mercadoscompetitivos pueden generar situaciones en las que se produce

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una distribución de la renta muy desigual y los sectores másbajos no tienen los recursos suficientes para sobrevivir. Así,los programas sociales llevados a cabo por los gobiernos sonmecanismos de transferencias entre los grupos sociales ytienen por objetivo una redistribución más justa del ingreso.En muchos casos, el norte de las políticas orientadas afomentar la competitividad y la redistribución de ingresos serelaciona con los valores y la filosofía política imperante enla sociedad.Los riesgos de la gestión pública y las fallas de gobierno. La economíaortodoxa propone cuatro causas o condiciones que explican elmal funcionamiento del Estado y el fracaso de los programasgubernamentales: información incompleta, control limitado delas empresas privadas, control limitado de la burocracia y laslimitaciones que imponen los procesos políticos.

2.1. Información limitada: no permite medir ni prever lasconsecuencias de las acciones del Estado y puede provocarefectos no deseados en la economía. De hecho, muchas medidastienen consecuencias complejas que se vuelven imprevisibles.Por ejemplo, muchas medidas que están orientadas a proteger alas mujeres otorgándoles más derechos laborales, terminanperjudicándolas debido a que elevan los costos laborales ydesincentivan su contratación.

2.2. Limitada capacidad de inducir el comportamiento del sector privado: lasconsecuencias de la información limitada y sus efectos en elcomportamiento del mercado son muy difíciles de controlar. ElEstado sólo tiene un reducido control sobre esos efectos. 2.3. Precario control de la burocracia: los legisladores tienen unprecario control sobre la aplicación real de los programasgubernamentales y las leyes. Así, los organismos públicos ysus administradores son también responsables de garantizar elcumplimiento de los propósitos de las normas. Es muy probableque los fines estén claramente planteados, pero elcumplimiento de las normas o del programa no responda acriterios de justicia y eficiencia. Este fallo de gobiernoplantea la necesidad de analizar los incentivos que determinanel proceso de toma de decisiones entre los altos funcionariosdel sector público.

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2.4. Restricciones provenientes de los procesos políticos: aunque losgobiernos estén perfectamente informados sobre los efectos desus medidas, el proceso político plantea nuevas dificultades.En primer lugar, las decisiones gubernamentales se toman entreun grupo reducido de personas –los representantes elegidos–que deben responder las preferencias de sus electores o bientratar de conciliar las posiciones contrapuestas. Ante esadisyuntiva, éstas podrían tomar decisiones incoherentes. Ensegundo lugar, existen incentivos en el sistema político paraque las decisiones no siempre favorezcan al interés público,sino a un grupo particular (captura) con lo que los políticosfavorecerían intereses especiales.

3. LAS FUNCIONES GENÉRICAS DEL ESTADO

Del análisis del Estado como el conjunto de reglas de juegoformales y mecanismos de imposición establecidos por lainteracción de las organizaciones representativas de lasociedad y las instituciones, es posible deducir las funcionesgenéricas que le competen a los Poderes del Estado (aparatopúblico).

3.1. Garantizar la seguridad externa e interna: En las seccionesanteriores hemos analizado la necesidad –aun en el Estadosubsidiario– de la provisión de defensa y seguridad internapor tratarse de bienes públicos puros.

3.2. Establecer y administrar la provisión de justicia: Los marcos legalesrelacionados con todo tipo de solución de controversias y laadministración de justicia son también bienes públicos puros,cuya provisión debe ser cubierta por el Estado.

3.3. Normar, vigilar y defender la estabilidad de las reglas de juego para losagentes económicos, incluyendo a los consumidores y productores de bienes yservicios: Estas tareas incluyen el mantenimiento de laestabilidad macroeconómica, la provisión de leyes y marcosregulatorios eficientes y el desarrollo de organizacionespúblicas capaces de aplicar la ley y defender los contratos.

3.4. Estimular y promover la competitividad de las empresas productoras debienes y servicios, así como su adecuada inserción en la división internacionaldel trabajo: Esta función incluye la incorporación delplaneamiento estratégico a las principales políticas, el

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establecimiento de políticas promotoras selectivas yeficientes, y el combate de fallas de mercado vinculadas a subprovisión (mercados incompletos) de bienes como serviciostécnicos, información e innovación tecnológica.

3.5. Normar, vigilar y defender la estabilidad de las reglas de juego para laparticipación y representación política: Esta función incluye ladefensa de la libertad de expresión, el funcionamientoadecuado del sistema electoral y la ampliación de mecanismospara la participación ciudadana.

3.6. Promover la equidad, la integración y la justicia social: Implica lageneración de consensos respecto al balance eficiencia-equidadcompatible con los valores de la sociedad. Además, conlleva laampliación de oportunidades de empleo, la provisión eficientede servicios sociales básicos, la igualdad de oportunidades yel uso racional de los instrumentos para redistribuir elingreso.

3.7. Promover el respeto a la diversidad y la identidad nacional: Incluye latransmisión de valores ciudadanos y la formación de unaconciencia común entre los peruanos.

3.8. Orientar, normar y ejecutar el planeamiento estratégico de largo plazo:Implica velar por el uso de los recursos naturales (medioambiente), la identificación de los intereses de lasgeneraciones futuras, la ocupación del territorio y lapromoción de un desarrollo equilibrado de las regiones.

III. ESTADO, DEMOCRATIZACION Y GOBERNABILIDAD

El estado interviene en las condiciones que lo producen y lodesarrolla para reforzar su autonomía y su primacía. Sehipertrofia, concentra y centraliza nuevos poderes y recursos;defiende sus intereses propios como aparato- institución –grupo. Se separa de la sociedad y al mismo tiempo la penetra através de una red de relaciones de dominación y de servicio.

El personal político y administrativo, la burocraciatradicional y la tecnocrática, la civil y la militar crecen yse refuerzan, se especializan y desarrollan sus intereses ypoderes, como capa social específica y como tipo deorganización. Las elites públicas cumplen funciones de

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mediación y regulación respecto a clases, grupos einstituciones; establecen relaciones del poder con ellas; lashacen depender del estado y de si mismas para su existencia yla satisfacción de intereses. Grupos políticos yadministrativos se reclutan en sectores no dominantes, logranen y por el estado posibilidades de vida, ascenso y poder;generan así subsistemas de poder y constelaciones de interesesque refuerzan sus tendencias autonomizantes. Mediadores yárbitros en sociedades conflictivas y cambiantes, el estado ylas elites publicas tienden a actuar como instanciaautonomizada y arbitral de clases, grupos e instituciones,sobre todo en situaciones críticas o convulsivas.

1. GOBERNABILIDAD

La gobernabilidad es una de las herramientas más importantespara crear un entorno favorable al desarrollo de mejorescondiciones de vida para las personas. Es la base de lademocracia y contribuye a afianzar el Estado de derecho y lacohesión social, así como a garantizar el crecimientoeconómico con equidad. Asimismo, busca soluciones en lalegitimidad y valoración de las instituciones nacionales einstitutos políticos.La gobernabilidad es un concepto que abarca variasdimensiones. En nuestro medio, la gobernabilidad también sedescribe como la adecuada y equilibrada correspondencia entrelas demandas sociales y las ofertas del Estado, o el grado deequilibrio entre las demandas sociales y la capacidad derespuesta gubernamental. El nivel de gobernabilidad existenteen un país puede influir sobre su nivel de competitividad através de diversos canales (culturales, sociales, políticos,macroeconómicos o microeconómicos). Cuando la gobernabilidades eficiente, el marco regulatorio que prevalece suele serclaro y consistente, lo que garantiza un entorno de negociosestable y propicio a las empresas para operar bajo condicionesde sana competencia. Según el Banco Mundial, el concepto degobernabilidad está referido al conjunto de institucionesformales e informales que definen el modo en que es ejercidala autoridad en determinado país. Para esta institución, lasdimensiones o indicadores de gobernabilidad son: voz yrendición de cuentas; estabilidad política y ausencia deviolencia, crímenes y terrorismo; efectividad del gobierno;ausencia de carga regulatoria; Estado de derecho y control de

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la corrupción. El gráfico 3.1 muestra la evolución que hatenido el Perú en tales indicadores.La corrupción en la sociedad peruana se ha hecho tan familiarque la tolerancia hacia su presencia está muy extendida. Setrata de un fenómeno cuyas raíces se hunden en la historiacolonial, y que continúa con mayor énfasis en la instalaciónde la República y sus recurrentes intermitencias, tantodictatoriales como oligárquicas. Pero además, esos fundamentosporosos se reproducen hoy en día desde la cuna de lasocialización peruana. El debilitamiento del Estado observado a lo largo de los añosha sido producto de múltiples factores económicos, políticos,ideológicos e institucionales, y actualmente su situación ycapacidad operativa no le permiten asegurar siempre los bienesy servicios básicos que debería ofrecer. Ello explica laescasa confianza y credibilidad de la población en lasinstituciones públicas, debido a lo cual posiblemente ya no serequiera solo una reforma convencional del Estado.Ciertamente, el Estado peruano se ha visto debilitado en laestructura social, pero es sin duda el único capaz dearticular nuevamente a la sociedad para lograr el desarrollo.Las debilidades del Estado para enfrentar adecuadamente losconflictos sociales, como el socio ambiental vinculados conlas industrias extractivas.

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(Minería, hidrocarburos, maderas), requieren el diseño depolíticas y estrategias más efectivas para revertir estasituación.En este marco, uno de los factores clave que alimenta losproblemas de gobernabilidad y configura un Estado débil es lapercepción pública sobre su inefectividad. El gráfico 3.2registra el decrecimiento entre los años 2004 y 2008 de laconfianza ciudadana en las instituciones públicas, la cualconstituye uno de los componentes indispensables para lagobernabilidad.En relación con los poderes del Estado, el Congreso de laRepública es la institución que goza de la más bajaconfiabilidad (menos del 10% en el 2004 y el 2008) y a cortadistancia le sigue (14,2%) el Poder Judicial. En mejorsituación se encuentra el Sistema Electoral, al que se lereconoce una confiabilidad del 29,8%. En el caso de losgobiernos regionales y locales, se aprecia la misma tendenciadecreciente en la confianza de parte de la ciudadanía: en el2008 la confianza llegó a 13,3% y 19,6% respectivamente.También se produce un decrecimiento en la confianza quemerecen instituciones como la Policía Nacional y los partidospolíticos. Se aprecia que la desconfianza afecta también a laprensa escrita, la radio y la televisión;75 en general, seobserva algún nivel de desconfianza, lo que refleja el bajonivel del capital social nacional y constituye una trabaimportante que dificulta la cooperación entre los ciudadanospara lograr el desarrollo.

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2. Aspectos metodológicos en el estudio de lagobernabilidadComo vimos, actores, reglas y conflictos constituyen paraPrats los elementos a ser considerados en el estudio de undeterminado modelo de gobernabilidad y los contornos de éstedependen de las peculiaridades de esa relación. Por ello, paraPrats, “todo análisis de gobernabilidad comienza identificandoen un momento histórico dado los actores estratégicos internose internacionales, los recursos de poder que controlan, susolidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, sucapacidad para representar o para agregar los intereses quedicen representar o expresar, el tipo de alianzas estratégicasinternas o internacionales y los conflictos en lo que estánenvueltos” (en IIG 2003:29). Los actores estratégicos sedefinen e interactúan en función de reglas y procedimientos(régimen político) que deciden la manera en que se toman lasdecisiones de autoridad. Por su parte, Coppedge (en Camou2001) parte de la premisa de que mientras menor es el nivel deabstracción resulta más útil la información para estudiar lagobernabilidad y plantea los siguientes pasos: a) identificara los actores estratégicos en un nivel apropiado mientras másconcreto mejor durante un período delimitado, b) considerar alos actores no estatales tomando en cuenta variables tales

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como, inclusión, luchas de poder, capacidades de negociación ygrado de formalización de las fórmulas que pautan susrelaciones con el Estado y con otros actores no estatales, c)evaluar el sistema de partidos, d) considerar los recursos yla fortaleza de los actores estatales y del sistema departidos en sus relaciones interestatales, e) en un régimendemocrático, analizar las relaciones entre los actoresestatales y su adecuación a las normas; finalmente, f)efectuar un balance de los recursos y la capacidad del Estadopara responder a las demandas sociales. Es decir, la atenciónestá centrada en los actores estratégicos, aunque varía laconsistencia de la relación entre actores, instituciones yconflictos, siguiendo a Prats, o entre actores, reglas ypoder, en el caso de Coppedge.

Desde otra perspectiva, Camou distingue dos tipos de nivelesde análisis: uno referido a los niveles jurisdiccionales (o reales) degobierno, y otro referido a los niveles analíticos de gobernabilidad. Enel primer tipo se contempla los ámbitos característicos delejercicio gubernamental (nacional, regional y local);asimismo, diferentes sectores sociales o esferas de acción(economía, sector industrial, educación superior), diversosactores estratégicos (empresarios, trabajadores, FuerzasArmadas), alguna organización compleja (una universidadpública) y, finalmente, la dimensión supranacional de lagobernabilidad, sea regional o global (2001:23). Sin duda, laprimera delimitación, más específicamente jurisdiccional ygubernamental, resulta apropiada para situar el ámbito de unanálisis; algo similar acontece con los sectores sociales oesferas de acción como ámbitos recortados. Sin embargo, pierdepertinencia cuando se refiere a los actores estratégicos comoun “nivel jurisdiccional” de gobierno. Algo similar acontececon la gobernabilidad regional (supranacional) y global, queexcede esos ámbitos jurisdiccionales.

El segundo tipo se refiere a los niveles analíticos degobernabilidad y comprende de manera genérica el sistemaeconómico (mercado), el sistema político administrativo(incluido el Estado) y el sistema sociocultural (sociedadcivil). De estos sistemas, el sistema político es desagregadoa un nivel más concreto y, por esa vía, se acerca al análisisplanteado por Prats y Coppedge, puesto que considera tres(sub)niveles: cultura política, instituciones y actores, entrelos que distingue a las autoridades estatales y

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gubernamentales y a los gobernados ciudadanía, organizadoscolectivamente o de manera individual, y sus acciones(demandas, por parte de los ciudadanos, y políticas públicas,por parte del Estado y gobierno) (:26-29). Esta precisiónanalítica permitiría situar los problemas de gobernabilidad,ya sea en el nivel general del sistema político y susrelaciones con el mercado y la sociedad civil, o, en todocaso, en algunos de los componentes del sistema político,particularmente el Estado y el gobierno, e inclusive de maneramás específica en el poder ejecutivo, dejando en segundoplano, como “variables 6 contextuales o intervinientes”, losotros componentes del sistema político y su relación con lossistemas económico y cultural.

De esta manera, a pesar del intento de complejizar el análisisy contemplar una mayor cantidad de variables que permitanencarar un examen correlativo con la definición amplia degobernabilidad, Camou concluye sugiriendo, al igual queCoppedge, Prats y Calderón, un abordaje metodológico másdelimitado. Sin embargo, interesa rescatar otro aporte deCamou referido a las “dimensiones analíticas del concepto degobernabilidad”, que tienen que ver con los aspectos quepermiten “medir” la gobernabilidad: estabilidad, legitimidad yeficacia/eficiencia.

Camou se refiere finalmente a cinco grados de gobernabilidad quepermiten salir de la dicotomía generalizante degobernabilidad/ingobernabilidad, inapropiada a su juicio paraanalizar una situación específica. En los extremos sitúa dosgrados hipotéticos: la gobernabilidad “ideal”, que implica laanulación de conflictos, y la” ingobernabilidad” comodisolución de las pautas de reproducción de una comunidadpolítica (:38-39). Los otros tres tipos ideales serían:gobernabilidad normal, déficit de gobernabilidad y crisis degobernabilidad, que permiten clasificar y comparar casosespecíficos de análisis. La gobernabilidad “normal” se refierea “una situación donde las discrepancias (o diferencias) entredemandas y respuestas se encuentran en un equilibriodinámico”; la situación de “déficit de gobernabilidad” serefiere a “un desequilibrio [una anomalía] entre el nivel delas demandas sociales y la capacidad de respuestagubernamental (…) que puede presentarse en diversas esferas dela sociedad (economía, política, seguridad ciudadana, etc.)”;la “crisis de gobernabilidad” denota una “situación de

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proliferación de anomalías, es decir, una conjunción dedesequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandassociales y respuestas gubernamentales” (:39). Para analizaruna situación de déficit de gobernabilidad establece algunosindicadores que dan cuenta del nivel (“luces amarillas orojas”) de discrepancia entre demandas y respuestasespecificando cuatro zonas o áreas que se encuentranestrechamente vinculadas: a) mantenimiento del orden y de laley, b) capacidad del gobierno para una gestión eficaz de laeconomía, c) capacidad del gobierno para promover el bienestarsocial y d) control del orden político y la estabilidadinstitucional4. De esta manera, la definición amplia degobernabilidad como “un estado de equilibrio dinámico entre elnivel de las demandas societales y la capacidad del sistemapolítico (estado/gobierno) para responderlas de maneralegítima y eficaz” (Camou 2001:36) es susceptible de englobarlos diversos aspectos que involucra esta problemática; empero,cuando se encara un estudio de caso nacional, local,sectorial, etc. es preciso “bajar” el nivel de abstracción,aunque se corre el riesgo de un abordaje descriptivo que puedelimitarse a la aproximación o lejanía respeto a una situación-tipo, definida por el “grado” de gobernabilidad. Con todo,resulta más pertinente para analizar que la dicotomíagobernabilidad/ingobernabilidad. #3. Gobernanza: definicionesy vacíos metodológicos De la misma manera que el concepto degobernabilidad, circunscrito inicialmente al análisis de laestabilidad política y a las relaciones entre actores einstituciones políticas (el debatepresidencialismo/parlamentarismo es el ejemplo más nítido) yreferido posteriormente al equilibrio dinámico entre demandassociales y respuestas gubernamentales/estatales,5 lagobernanza pasó de referirse meramente a la acción delgobierno o ejercicio del gobierno en una región (Loyo 2002:2)“(a)l marco de reglas, instituciones y prácticas establecidasque sientan los límites y los incentivos para elcomportamiento de los individuos, las organizaciones y lasempresas” (Elena Martínez, Directora del Buró de AméricaLatina y el Caribe del PNUD, en Prats 2001:119). Esageneralidad explica, en parte, la dispersión en el manejo dela noción de gobernanza. No existe en la producciónbibliográfica latinoamericana un texto que sintetice ysistematice el uso de este concepto —ni de las formulacionesafines gobernación y gobernante y por ello las definiciones varían

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relativamente en función de los estudios de caso, tan variadosen su enfoque como en los temas abordados. Así, se analiza lagobernancia en relación con las políticas públicas en salud yla participación ciudadana (Zeledón y Orellana 2003), lalógica territorial de la política pública en el ámbito local(Jolly 2003), los recursos hídricos en la región andina(Programa Minga, IDRC 2003); asimismo, la gobernanza ambientalen comunidades campesinas afectadas por la explotación minera(Decoster 2003), la gobernanza urbana (Stren 2000), lagobernancia local y la lucha contra la pobreza (Román y Retolaza 2001) o la relación entre la gobernanza y la lucha contrala corrupción en la administración pública (Campero 2002),hasta, inclusive, la posibilidad de entender la gobernanzacomo integración regional bajo pautas de gobernabilidad(Cimadamore 2004) o de proponer una gobernanza interatlánticacontra la exclusión social (Fraerman 2004). En la medida quese abordan diversos ámbitos de la labor gubernamental o de lasrelaciones entre Estado y sociedad y aun de la realidad socialen sentido general, las definiciones varían en una proporciónsimilar a la diversidad de temas. 8 Algunos autores definen lagobernancia como “la posibilidad de acordar reglas del juegoque permitan la consolidación ordenada de estos consensos ygaranticen su estabilidad”, lo que implica “recoger demandas,acceso a la información, transparencia de los procesos,rendición de cuentas, evaluación y control ciudadano de laspolíticas públicas” (Celedón y Orellana 2003). Otros, como la“articulación de los diferentes tipos de regulación en unterritorio, a la vez en términos de integración política ysocial y en términos de capacidad de acción”, lo que implica“examinar de nuevo las interrelaciones entre sociedad civil,Estado, mercado y las recomposiciones entre estas diferentesesferas cuyas fronteras se borran” (Jolly 2003:9). De maneraelíptica otro texto sostiene que “lo importante no es lo quese decide, sino cómo se decide” invocando la necesidad de“sólidos principios de gobernanza democrática” que parecenreferirse a la participación de los actores sociales en eldesarrollo para encontrar soluciones “a la medida de lasculturas locales, los entornos geográficos (…) y deben contarcon el apoyo de los gobiernos de diferentes niveles” (IDRC,Programa Minga 2003:1). De manera muy acotada, y comocomponente de la gobernabilidad democrática, la gobernanza esdefinida “como la capacidad técnica del Estado para respondera las demandas sociales y económicas con eficiencia y

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transparencia” (Campero 2002:2). La definición de gobernanciaurbana, en cambio, “implica una mayor diversidad en laorganización de servicios, una mayor flexibilidad, unavariedad de actores, incluso una transformación de las formasque la democracia local pudiera asumir, y toma en cuenta a losciudadanos y consumidores, y la complejidad de nuevas formasde ciudadanía (Le Galls, citado por Stren 2000:3). Esteplanteamiento se acerca a lo señalado por Balbis (2001) quedistingue la dimensión normativa y la dimensión analítica dela gobernancia referidas, la primera, al “deber ser” y por endea la “buena gobernancia” y, la segunda, a una “nueva manera deabordar la política alejada de las percepciones clásicasfuertemente centradas sobre el análisis político y jurídicodel Estado”. Balbis expresa la necesidad de considerar que “elEstado no es el único ni el principal actor del desarrollo, asu lado se halla el mercado (representado por la empresa,instituciones e individuos, consumidores y productores) y serealza el papel de la llamada sociedad civil, que engloba alas ONG, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos ylas organizaciones de base comunitaria, las fundaciones, losclubes sociales y deportivos, etc.”

A diferencia de la reflexión en torno al concepto degobernabilidad, ampliamente trabajado en la región, no existeun esfuerzo similar acerca de la gobernanza. La mayoría de lostrabajos se basan en las definiciones conceptuales utilizadaspor el PNUD y del Banco Mundial porque están referidas aproblemas relativos a la implementación e impacto de políticaspúblicas y, en esa medida, existe un énfasis en aspectossectoriales (salud, educación, pobreza). Posiblemente ladescentralización es uno de los temas abordados con mayorrigor analítico porque se refiere a procesos de reformaestatal de fuerte incidencia en las relaciones Estado ysociedad; empero, los trabajos al respecto se refieren a la“gobernabilidad local”, entre los cuales sobresale el trabajodel IIG sobre los casos paraguayo y boliviano (Gascó y Navarro2002) y el estudio de varias experiencias de participaciónpopular en el nivel local (Varios Autores 1999). Es posibleque esta situación explique la ausencia de discusionesmetodológicas para el abordaje de 9 temas de gobernanza y elhecho de que no se haya complejizado su análisis. En la medidaque los términos “gobernabilidad” y “gobernanza” sonutilizados como sinónimos resulta más pertinente adoptar elprimero, aunque se corre el riesgo de disponer de un arsenal

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conceptual demasiado elaborado cuando el objeto de estudio esescasamente complejo y no requiere de mayor abstracción. Porello, parece apropiado restringir el uso del concepto degobernanza para el análisis de las relaciones Estado ysociedad en sus distintos niveles jurisdiccionales cuando elobjeto se refiere a políticas públicas, mientras que elconcepto de gobernabilidad resulta más pertinente para unalectura más amplia de las relaciones Estado, sistema políticoy sociedad, o, como sugiere Prats, para el análisis de lossistemas sociales y no para sus partes. Por ello, es posibleplantear paradigmas o modelos de gobernabilidad comoherramienta analítica y no existen modelos o paradigmas degobernanza sino formulaciones normativas de “buen gobierno” oestudios puntuales de interacción entre actores, reglas,políticas públicas y niveles de gobierno.

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CONCLUSIÓN

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BIBLIOGRAFIA

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INDICE

IntroducciónI. importancia de la reforma del estado en el marco de la gobernabilidad democrática en el Perú

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II. Funciones de la descentralización y la salud de los gobiernos nacionales 3

1. Definiciones de la descentralización según los autores 62. La descentralización puede adoptar tres tipos que son 83. Descentralización y desconcentración 104. Marco normativo actual 105. Descentralización para el desarrollo humano 115.1. Generalidades 116. Los modelos de descentralización 116.1. Los modelos de descentralización económica 126.2. Los modelos de descentralización política 146.3. Descentralización política 166.4. Descentralización fiscal 17III. Funciones de la descentralización y la salud de los gobiernos regionales 18

1. Metodología 182. Estrategias para impulsar la descentralización en salud 192.1. Constitución y liderazgo de actores sociales regionales 192.2. Fortalecer la capacidad de gestión descentralizada de lasalud 20

IV. Funciones de la descentralización y la salud de los gobiernos locales 21

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V. Finalidad de la descentralización 22VI. Consideraciones finales 22Conclusión 23Bibliografía 24

 

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