Steuerungspotentiale von Zielen und Instrumenten des Politiksektors Forstwirtschaft und deren...

Steuerungspotentiale von Zielen undInstrumenten des Politiksektors Forstwirtschaftund deren möglicher Beitrag zu einernachhaltigen Entwicklung ländlicherRegionen

Lukas Giessen, Christiane Hubo, Max Krott und Ricardo Kaufer

Zusammenfassung

Die Politiksektoren der Landnutzer mit ihren Programmen, Politikzielen und Instru-menten haben einen großen Einfluss auf die nachhaltige Entwicklung von ländlichenRegionen. Die flächenmäßig bedeutendsten Landnutzungen sind die Land- undForstwirtschaft, die sich jeweils in eigenen Politiksektoren organisieren. Im Rahmeneines Politiksektors steuern staatliche Akteure mit Beteiligung von gesellschaftlichenAkteuren über politische Programme und Verfahren einen bestimmten Regelungsbe-reich, hier die Land- bzw. Forstwirtschaft. Ziel der vorliegenden Analyse ist, die Steu-erungspotentiale des Politiksektors Forstwirtschaft zu untersuchen und möglicheBeiträge zu einer nachhaltigen Entwicklung zu identifizieren. Die Steuerungspoten-tiale werden entlang der vier wichtigen Entwicklungsdimensionen „ökonomisch“,„ökologisch“ sowie „regional“ und „global“ analysiert. Untersucht wird, auf welcheEntwicklungsdimensionen die Ziele des Politiksektors Forstwirtschaft ausgerichtetsind, und inwieweit diese Zielorientierungen durch ein geeignetes Instrumentariumentlang der Dimensionen unterstützt werden. Die Ergebnisse zeigen, dass die Zieledes Politiksektors stark in Richtung ökologischer und ökonomischer Dimension steu-ern, die vorhandenen Instrumente dies hingegen nur teilweise unterstützen. Die Zieleunterstützen auch mäßig starke Steuerungspotentiale mit regionalem Bezug, waskeine Unterstützung durch geeignete Instrumente findet. Bezüglich globaler Steue-rungswirkungen verbleibt der Politiksektor in Zielen und Instrumenten indifferent.Aus den Ergebnissen wird gefolgert, dass die Forstwirtschaft als Politiksektor aktuellfür mögliche Bündnispartner wie z.B. Regionen einen wirtschaftlichen Beitrag zuderen nachhaltiger Entwicklung in Bereichen leisten kann, wo es an ökonomischenPerspektiven mangelt. Ferner vermag die Forstpolitik Bündnispartnern punktuelleBeiträge zur Schärfung ihrer ökologischen Orientierungen im Sinne einer starkenNachhaltigkeit zu leisten. Zur Stärkung globaler Orientierungen und regionalerNachhaltigkeit hingegen stehen der Forstpolitik wenige Instrumente zur Verfügung,um nachhaltige Entwicklung von Regionen zu flankieren. Somit entgehen dem Poli-tiksektor in diesen Bereichen Bündnisoptionen.

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ZfU 3/2013, 1–30Giessen/Hubo/Krott/Kaufer, Steuerungspotentiale von Zielen undInstrumenten des Politiksektors Forstwirtschaft

1. Beiträge von Politiksektoren zur nachhaltigen Entwicklungvon Regionen durch Ziele und Instrumente

Eine umfassende Umweltpolitik und speziell der Teilbereich der Naturschutzpolitikzielen zunehmend auch auf die nachhaltige Entwicklung von Regionen ab (Böcher/Töller 2012, Böcher/Krott 2011). Jedoch liegen dem Nachhaltigkeitsdiskurs der Regi-onen andere Aspekte zugrunde, als dies für die nachhaltige Entwicklung von einzel-nen Politiksektoren der Fall ist. Im Rahmen eines Politiksektors steuern staatlicheAkteure mit Beteiligung von gesellschaftlichen Akteuren über politische Programmeund Verfahren einen bestimmten Regelungsbereich, wie z.B. die Land- oder Forst-wirtschaft. Das Handeln der politischen Akteure ist dabei stark an sektoralen Inte-ressen orientiert, die etwa im regionalen Kontext als Beitrag zur nachhaltigen Ent-wicklung der Region interpretiert werden. So kann z.B. nachhaltige Landwirt-schaftspolitik andere Ziele verfolgen, andere Instrumente bereitstellen und andereintendierte Steuerungswirkungen haben, als dies für die nachhaltige Entwicklungspezifischer Regionen nötig wäre. Es stellt sich damit die Frage, welchen Beitrag sek-torale Politiken tatsächlich zur nachhaltigen Entwicklung von Regionen leisten (kön-nen). Aufgrund einschlägiger empirischer Erfahrungen der Autoren sowie neuererBefunde, die die empirische Ergiebigkeit des Politiksektors untermauern (Lehm-bruch/Lehmbruch 2012), geht der vorliegende Beitrag dieser Frage am Beispiel desPolitiksektors Forstwirtschaft und seinem Beitrag zur nachhaltigen Entwicklungländlicher Regionen nach. 1

1 Das diesem Artikel zugrundeliegende Forschungsvorhaben NaLaMa-nT wurde mit Mitteln des Bundesmi-nisteriums für Bildung und Forschung unter dem Förderkennzeichen 033L029, sowie durch die DeutscheForschungsgemeinschaft gefördert. DieVerantwortung für den Inhalt dieserVeröffentlichung liegt bei denAutoren. Die Autoren bedanken sich sehr herzlich bei Dr. Georg Leefken, Prof. Matthias Dieter und bei denGutachtern für ihre äußerst hilfreichen Anmerkungen.

Die Entwicklung von Regionen kann z.B. ökologisch, d.h. ressourcenschonend unddie „Tragekapazität der Umwelt“ reflektierend entsprechend dem Konzept der star-ken Nachhaltigkeit ausgerichtet sein (Rehbinder 2008, 92, Ott 2009, Ott/Döring 2004,ähnlich Priewe 2002, kontrovers Steurer 2001). Sie kann auch exploitativ sein undsich an der kompromisslosen Maximierung wirtschaftlichen Profits orientieren,wobei Ressourcen kostenlose oder günstig eingepreiste Externalitäten darstellen.Bezüglich landnutzungsrelevanter Politiksektoren kommt der räumlichen Dimensionvon Entwicklung eine wichtige Rolle zu (Ohl 2008). Entwicklung kann sich an denendogenen Potentialen und Kreisläufen von Regionen orientieren und explizit derenProsperität im Auge haben (Hahne 1985, Krott 2009, Giessen 2010a, Böcher 2008) undkommt somit einer regionalen Nachhaltigkeit nahe (Hahne 2013). Und Entwicklungkann sich auf überregionale und globale Märkte stützen und diese explizit ansteuern,was wirtschaftlicher Nachhaltigkeit nahe kommt (Vornholz 1997, Rondon et al. 2010,Nijnik 2004). Durch die Berücksichtigung von regionalen, überregionalen bzw. globa-len Orientierungen wirtschaftlicher Entwicklung rückt die Betrachtung dieser räum-

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lichen Aspekte stärker als bisher in den Fokus und kann somit den Nachhaltigkeits-diskurs bereichern. Damit lassen sich vier Entwicklungsdimensionen unterscheiden,die der vorliegende Beitrag als „ökologische“, „ökonomische“ sowie globale und regi-onale Orientierungen nachhaltiger Entwicklung von Regionen konzeptualisiert (vgl.Kaufer et al. 2013).

Politik hat durch die Formulierung von Zielen und Instrumenten einen intendiertenoder nicht-intendierten Einfluss auf die Entwicklung von Regionen. Jedoch zeigenjahrzehntelange Erfahrungen der Policy Analyse, dass es nicht „die“ Politik, sondernpolitische Subsysteme und Politiksektoren sind, die mit ihren sektoralen Program-men sowie den inhärenten Zielen und Instrumenten das Handeln in den Regionensteuern (Bär/Jacob 2013, Böcher/Töller 2012, Blum/Schubert 2009, Rayner et al. 2001,Hubo/Krott 2007, 2010, 2013 Giessen 2010b). Eine offene Frage ist bislang, wie dieSteuerungspotentiale einzelner Politiksektoren mit ihren sektorspezifischen Zielenund Instrumenten hinsichtlich der hier vorgestellten Entwicklungsdimensionen vonländlichen Regionen zu beurteilen sind. In diesem Zusammenhang kam bereits dieFrage auf, ob es nicht gerade diese Ausdifferenzierung der Politiksektoren und ihrePartikularinteressen seien, die eine nachhaltige Entwicklung behinderten (Reiger2007, die These bestätigend Fischer 2010). Der vorliegende Beitrag akzeptiert dieExistenz von selbstinteressierten Politiksektoren hingegen und fragt, in welche Ent-wicklungsrichtung ein Politiksektor zu steuern vermag und wo er somit Teilbeiträgefür eine nachhaltige Entwicklung leisten könnte (ähnlich Bär/Jacob 2013). Basierendauf teilweise sehr differierenden Landnutzungsinteressen kann angenommen wer-den, dass die relevanten Politiksektoren mit ihren Zielen und Instrumenten je unter-schiedlich in Richtung der vier Entwicklungspfade zu wirken versuchen. Ferner kön-nen die durch die Sektorziele formal angestrebten Entwicklungen mehr oder wenigerstark durch das sektorale Instrumentarium unterstützt werden, so dass sich Ziele undInstrumente eines Politiksektors entweder gegenseitig bekräftigen, oder aber Diskre-panzen aufweisen und sich sogar wiedersprechen können. Daher sollen die spezifi-schen Steuerungspotentiale der sektoralen Ziele denen der Instrumente des Politik-sektors gegenübergestellt und auf Diskrepanzen hin analysiert und deren möglicherBeitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung erörtert werden. Für andere landnut-zungsrelevante Politiksektoren wie Agrar-, Raumordnungs-, Wasserwirtschafts- undNaturschutzpolitik werden die angenommenen Steuerungspotentiale derzeit in wei-teren Studien analysiert (z.B. Kaufer et al. 2013) und sollen künftig verglichen wer-den.

In den folgenden Kapiteln werden zunächst die Forschungsfragen theoretisch be-gründet und das methodischeVorgehen und methodische Einschränkungen der Ana-lyse erläutert. Danach werden in einem empirischen Kapitel die Steuerungspotenti-ale des Politiksektors Forstwirtschaft dargestellt. Dazu werden sowohl die sektoralenZiele als auch ihre Unterfütterung durch sektorale Instrumente unter dem Gesichts-punkt analysiert, inwieweit Ziele und Instrumente zu den vier Entwicklungsdimensi-onen „ökonomisch“, „ökologisch“ sowie „regional“ und „global“ beitragen. Aus den

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ZfU 3/2013, 1–30Steuerungspotentiale von Zielen und Instrumentendes Politiksektors Forstwirtschaft

Ergebnissen werden Schlussfolgerungen zu den Steuerungspotentialen des Politik-sektors Forstwirtschaft und ihrem Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung ländli-cher Regionen abgeleitet.

2. Konzeption von Politiksektoren

Politiksektoren stellen in der Ausgestaltung und Wirkung von Landnutzungspolitikeinen wichtigen Faktor dar (Hogl 2002, Hogl et al. 2012 Hrg, Hogl und Nordbeck2012, Hubo/Krott 2007, 2010, 2013, Giessen 2010a, b, 2012, Giessen/Krott 2009, Jäni-cke 2006, Rayner et al. 2001)2

2 Das politikwissenschaftliche Konzept von Politiksektoren hat Überschneidungen mit dem der Wirt-schaftssektoren (s. für theoretische Überlegungen zum Sektor Forstwirtschaft z.B. Weber 2012, Giessenund Krott 2009 bzw. Dieter und Englert 2007, Dieter und Thoroe 2003).

. Dies gilt besonders, weil deren Wettbewerb um politi-sche Zuständigkeiten und sektorale Ressourcenausstattung auf zentraler Ebene diePolitikformulierung maßgeblich bedingt (Jänicke 2006, Hogl et al. 2012 Hrg, Hogl etal. 2009, Giessen 2010b, Giessen 2012a) und weil die Ausstattung der einzelnen Poli-tiksektoren mit ihren Instrumenten die Landnutzungspraktiken in Regionen starkbeeinflussen (Böcher 2012,Van Gossum et al. 2012, Cubbage et al. 2007).

Politiksektoren regeln Konflikte nach eigenen Programmen in einem bestimmtenöffentlichen Aufgabenfeld. Sie sind gekennzeichnet durch besondere Programme,Akteure und Verfahren. Die programmatische Komponente erfüllt wichtige Funktio-nen nicht nur für die inhaltliche, sondern auch für die institutionelle Konstituierungeines Sektors. Die programmatischen Aussagen bilden in ihrer Gesamtheit das analy-tische Programm eines Politiksektors, welches das Aufgabenfeld und damit denNamen eines Politiksektors bestimmt, die Ziele und Gestaltungsspielräume benenntsowie Zuständigkeiten, Instrumente und Entscheidungsstrukturen festlegt (Hubo/Krott 2010). Dabei spielen öffentliche Bürokratien eine zentrale Rolle, da sie sowohldie Formulierung der Programme samt der Ziele und Instrumente als auch derenImplementierung entsprechend ihrer eigenen formalen und informalen Ziele stark zubeeinflussen vermögen (Holzinger 1887, Krott 1990, Giessen et al. unpublished).Dabei streben die Bürokratien sowohl nach der Erhaltung und Ausweitung ihrereigenen, wie auch der Sektorautonomie, um die Unterstützung ihrer sektoralen Kli-entel zu erhalten (Krott 1990, 2001).

Um eine querschnittsorientierte nachhaltige Entwicklung zu fördern und diesemPhänomen der nach Autonomie strebenden Politiksektoren entgegenzuwirken, wirdin der Forschung und der politischen Praxis das Konzept der Politikintegration kon-trovers behandelt (z.B. Jänicke 2006, Jacob/Volkery 2007, Jacob/Jänicke 2005, Gies-sen 2011a,b, 2012a; Hogl et al. 2012; im Bereich nachhaltige Regionalpolitik Giessenet al. 2008; Giessen/Krott 2009). Diese eher kritischen Analysen legen offen, dass auchund gerade sektorübergreifende Politikansätze sowohl in der Formulierung als auchin der Umsetzung stark von bestehenden Sektoren, ihren Bürokratien und deren sek-

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toraler Klientel und Institutionen beeinflusst werden. Besonders bedeutsam imZusammenhang einer nachhaltigen Entwicklung von Regionen sind die Steuerungs-potentiale, welche Agrar-, Raumordnungs-, Wasserwirtschafts-, Naturschutz- undForstpolitik als Politiksektoren der wichtigsten Landnutzer mittels ihrer Zieleanstreben bzw. mittels der zur Verfügung stehenden Politikinstrumente zu entfaltenin der Lage sind.

3. Methodik

Um die Steuerungspotentiale des Politiksektors Forstwirtschaft analysieren zu kön-nen, betrachten wir das sog. analytische Programm der Forstwirtschaft als Proxy fürdie formal intendierten Steuerungswirkungen. Das Programm eines Politiksektorsbesteht aus Problemdefinition(en), Zielen, Instrumenten, Annahmen über Wirkungenhinsichtlich der Zielerreichung sowie implementierenden Akteuren (Krott 2001;Sadath und Krott 2012; Hubo und Krott 2007,2010). Davon haben die Ziele und dieinstrumentelle Ausstattung formal den erheblichsten Einfluss auf die Steuerungspo-tentiale des Programms eines Politiksektors.

Es wird untersucht, inwieweit die Zielsetzungen der Sektoren und das jeweiligeInstrumentarium Beiträge zu den vier Entwicklungsdimensionen nachhaltiger Ent-wicklung von Regionen leisten. Die generellen Ziele des Sektors werden getrennt vonden Umsetzungsinstrumenten analysiert, um herauszufinden, inwieweit die erklärtenZiele durch das zurVerfügung stehende Instrumentarium unterfüttert sind und somitrealistische Umsetzungsperspektiven aufweisen.

Der Beitrag analysiert die Steuerungspotentiale der Ziele und Instrumente mittelseiner Heuristik, die entlang der vier Entwicklungsorientierungen global, regional,ökonomisch und ökologisch konzeptioniert ist. Diese sind Entwicklungsdimensionen,die u.a. aus den Klimaszenarien des IPCC abgeleitet wurden.3

3 Aus den Szenarien des IPCC (u.a. IPCC 2000) wurden im Rahmen des BMBF-Verbundprojekts NaLaMa-nT (FN 1) sozioökonomische Szenarien unter Verwendung der vier Entwicklungsdimensionen entwickelt,um an den Nachhaltigkeitsdiskurs anschlussfähig zu sein. Zur Untersuchung der reinen Kongruenz vonSteuerungspotentialen der Ziele und Instrumente eines Politiksektors ließen sich auch andere Kategorienverwenden.

Ökologieorientierungwird definiert als Festlegung von naturalen Sollzuständen für angenommene positiveUmweltwirkungen. Es gilt weiterhin, dass die Erhaltung des Naturkapitals alsGrundlage für wirtschaftliche und soziale Aktivitäten einen bedeutsamen Aspekt derÖkologieorientierung darstellt, womit der Begriff in seiner stärksten Ausprägungdem Konzept der starken Nachhaltigkeit nach Rehbinder (2008: 92) sowie Ott undDöring (2004) entspricht. Der Begriff „Ökologie“ wird explizit nicht in seinem enge-ren naturwissenschaftlichen Sinne der Analyse der Beziehungen von Lebewesenuntereinander und mit ihrer Umwelt verwendet. Vielmehr schließt die Verwendungdes Begriffs „Ökologie“ an die etablierte Terminologie im politischen Nachhaltig-keitsdiskurs an. Unter Ökonomieorientierung wird eine Ausrichtung auf wirtschaft-

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liches Wachstum, also eine Steigerung des Produktionspotenzials, verstanden (Don-ges/Freytag 2004: 12), welches eine Erhöhung des BIP und des Einkommens in derRegion umfasst. Zentral ist folglich kein qualitatives sondern ein quantitativesWachstum. Dem Kriterium regionale Orientierung liegt zu Grunde, dass die politi-sche Förderung auf eine Stärkung regionaler Kreisläufe ausgerichtet ist, so dass Ent-wicklungen eintreten, die sich einer autochthonen Regionalentwicklung nähern undweniger von externer Nachfrage abhängen (Hahne 1985, 2013, Giessen 2010b, Böcher2008). Zentral ist die Mobilisierung intraregionaler Ressourcen. Im Gegensatz dazuumfasst globale Orientierung die Ausrichtung einer Region auf den globalen Wettbe-werb, welche eine externe Nachfrage nach Produkten und die Mobilisierung extrare-gionaler Ressourcen erzeugen soll, und extraregionale Förderung beansprucht(Böcher/Krott 2011). „Global“ wird dabei verstanden als außerhalb der Region lie-gend, kann somit auch eine nationale Dimension umfassen.

Die Studie basiert auf der Inhaltsanalyse zentraler Politikdokumente des Politiksek-tors Forstwirtschaft, welche die grundlegenden Waldgesetze des Bundes und dreierausgewählter Länder, sowie zentrale andere Rechtstexte, Förderrichtlinien und Stra-tegiedokumente umfassen. In die Betrachtungen einbezogen wurden die LänderBrandenburg (BB), Niedersachsen (Nds) und Sachsen-Anhalt (ST). Dieser Auswahlliegen sowohl sozio-ökonomische als auch ökologische Kriterien eines BMBF-Ver-bundprojektes zugrunde.4

4 s. Projekt nachhaltiges Landmanagement im norddeutschen Tiefland ( NaLaMa-nT) unterhttp://www.nalama-nt.de/untersuchungsgebiet.html . Die Auswahl zeigt in der vorliegenden Analyselediglich exemplarische Ausprägungen der Steuerungspotentiale in diesen Ländern auf, ohne denAnspruch zu erheben, bzgl. der Steuerungspotentiale die „stärksten“ oder „schwächsten“ Länder zuumfassen.

Für die Analyse der Orientierungen der Ziele des Politiksektors wurden die zentralenGesetze (BWaldG, LWaldGe BB, Nds, ST) herangezogen und anhand der zentralenSektorstrategie „Waldstrategie 2020“ (BMELV 2011) aktuell ergänzt. Zur Analyse derSteuerungspotentiale der verschiedenen ökonomischen, regulativen, informationel-len und kooperativen Instrumente (Böcher 2008b, 2012, Krott 2001) wurden zusätz-lich detailliertere Dokumente wie Förderrichtlinien, Strategiedokumente u.ä. heran-gezogen. Die Einschätzung der Instrumente beruht auf den jeweiligen Zielen unddem Wirkungsmodell des Instruments, d.h. den Annahmen über die Wirkung, dieinhärent in der Ausgestaltung des Instruments enthalten sind. Die Bewertung dereinzelnen Instrumente hinsichtlich der vier Entwicklungsdimensionen geht von einerprogrammgemäßen Umsetzung aus. Defizite und Abweichungen in der Implementa-tion werden nicht erfasst.

Die Ziele des Politiksektors und dessen Instrumentarium wurden auf ihre spezifi-schen formal anzunehmenden Beiträge zu den vier Entwicklungsdimensionen global,regional, wirtschaftlich und ökologisch hin analysiert und je mit den Ausprägungen„stark“, „mäßig stark „ und „indifferent/kein“ bewertet. Die Auswahl der hier

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betrachteten Instrumente beruht auf folgenden Kriterien: (i) Instrumente aller Ebe-nen der Forstpolitik, d.h. EU, Bund, Länder. (ii) Instrumente, die im Sinne einerRegionalpolitik oder multi-Level Governance für eine nachhaltige Regionalentwick-lung relevant werden können (Marks 1993, Benz et al. 1999), wenn diese z.B. Bündnis-optionen oder nützliche Ressourcen bereithalten, die im regionalen Zusammenhangder Politiksektoren Bedeutung erlangen können.

Die Ziele des Politiksektors werden basierend auf den detaillierten empirischen Ana-lysen der Einzelziele als Zielkomplex zusammengefasst, um hinsichtlich der vier Ent-wicklungsdimensionen einen Maßstab zum Abgleich der Diskrepanzen zwischen Zie-len und instrumenteller Ausstattung bereitzustellen (s. 4.1. und Tab. 1). In einem wei-teren Analyseschritt werden die anzunehmenden Wirkungen der Instrumente zusam-mengefasst, ohne die Instrumente im Einzelnen zu nennen, um somit auch hier einenaggregierten Maßstab zum Abgleich der Diskrepanzen zu entwickeln (s. Abb. 1).

Bei den hier analysierten Steuerungspotentialen handelt es sich nicht um outcomes –also beobachtbare Änderungen in der biophysischen Umwelt (Giessen/Böcher 2008),sondern um die den formalen policy outputs (z.B. Dokumenten, Gesetzen und Richtli-nien) inhärenten Steuerungspotentiale als Wirkungsannahmen (Krott 2001) bzw.intendierte Steuerungswirkungen.

Methodenkritisch seien zwei Dinge angemerkt: Erstens gehen wir aus zwei methodi-schen Gründen nicht auf die jeweilige Stärke und Durchschlagskraft eines jedenInstruments oder Instrumententyps (regulativ, informationell, kooperativ, ökono-misch nach Krott 2001 und Böcher 2012) ein. Diese zu bestimmen stellt eine großeHerausforderung dar, die weit jenseits des Fokus und der Möglichkeiten dieses Arti-kels liegen. Darauf aufbauend können solche Aussagen lediglich basiert auf umfang-reichen Einzelstudien zu jedem spezifischen Instrument und dessen institutionellerAusstattung und Akteursunterstützung, nicht aber pauschal für eine Instrumenten-gruppe gemacht werden. Zweitens betrachten wir lediglich die formalen Steuerungs-potentiale der Politikinstrumente, nicht jedoch die informal intendierten Steuerungs-wirkungen bspw. der Waldprogramme des Staatswaldes, welche eine wesentlich stär-ker ertragsorientierte Bewirtschaftung im Privat- und Körperschaftswald im Wind-schatten des Staatswaldes als informal intendierte Wirkung zur Folge haben (Krott2001).

4. Analyse der Steuerungspotentiale des PolitiksektorsForstwirtschaft

4.1. Die Ziele der Forstwirtschaft und ihre Steuerungspotentiale

Die Hauptziele der Forstwirtschaft als Politiksektor lassen sich dem für den Sektorzentralen Gesetz zur Erhaltung des Waldes und zur Förderung der Forstwirtschaft(BWaldG) entnehmen und anhand der zentralen Sektorstrategie „Waldstrategie

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Tabelle 1: Steuerungspotentiale des Politiksektors Forstwirtschaft – Orientierung der Ziele undInstrumente auf die globale, regionale, ökologische und wirtschaftliche Entwicklungsdimen-sion.

Zielkomplex des PolitiksektorsForstwirtschaft

0 X XX XX

Relevanteste Instrumente desPolitiksektors

Hauptquellen Nachhaltigkeitsdimensionenglobal regional ökologisch ökonom.

Walderhaltungsgebot,Umwandlungsgenehmigung

BWaldGLWaldGe

0 0 XX X

Ordnungsgemäße FW BWaldGLWaldGe

Landeswald-programme

0 *0 **0 ***

0 *0 **0 ***

0 *X **0 ***

0 *0 **X ***

Zulassung von Forstvermeh-rungsgut

FoVG 0 0 XX X

Bewirtschaftungsrichtlinien Landeswaldpro-gramme NI, ST

0 *0 ***

0 *0 ***

X *XX ***

X *0 ***

Legalitätsverifizierung vonimportiertem Holz

EU FLEGT Aktions-plan, EU Holzhandels-

richtlinie, HolzSiG

0 X X 0

Forstliche Anreizprogramme ELER, GAK RP,FörderRL Länder

0 **0 *0 ***

0 **0 *0 ***

X **0 *X ***

XX **XX *XX ***

forstliche Abgaben undBesteuerung

EStG § 13, 13a; § 34/34b;

FoSchAusglG

0 0 0 XX

Forstliche (BMBF, FTP)Forschung

Programmdok. X 0 0 XX

Bewirtschaftungsempfehlungen Landeswald-programm BB

0 ** 0 ** 0 ** X **

Beratung und Betreuung vonWaldbesitzern

LWaldG’eLänder-RL

0 *0 ***0 **

0 *0 ***0 **

X *0 ***X **

X *XX ***X **

Waldberichte(exemplarisch:

Bundesregierung)

BwaldGBT-Drs.Berichte

0 0 0 X

Walderhebungen(exemplarisch: BWI)

BWaldGProgrammdok.

0 0 X X

Zertifizierung FW und Holz-produkte (PEFC, FSC)

Programmdok. X 0 X X

EU Forstaktionsplan Programmdok. X 0 0 X

Nationale Strategien (ChartaHolz, Wald 2020)

Programmdok. 0 0 0 X

(0 = indifferente; X = mäßig starke; XX = starke Orientierung.

* nur in Sachsen-Anhalt; ** nur in Brandenburg; *** nur in Niedersachsen)

INS

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2020“5

5 Es wird hier auf den aktuellen Strategieprozess und nicht z.B. auf das nationale Waldprogramm (Elsasser2007, 2002) abgestellt, da ersteres das NWP politisch abgelöst hat und die Perspektive des PolitiksektorsForstwirtschaft eher widergibt.

(BMELV 2011) aktuell verifizieren. Danach ist auch der Sektor als Forstwirt-schaft klar benannt. Das BWaldG benennt die vorrangigen Ziele des Sektors, die sichanalytisch in vier Teilziele unterscheiden lassen: 6

6 Die Hauptziele ließen sich auch kombinieren und würden somit zu einer leicht veränderten Form führen(z.B. Walderhalt und Förderung der FW). Die Unterscheidung in diese vier Ziele wurde vorgenommen, dajedes der Ziele unterschiedliche Auswirkungen auf die vier Analysedimensionen hat. Bei einer Kombina-tion dieser Ziele würden also empirische Einblicke verloren gehen.

1. Walderhalt und flächenmäßige Waldvermehrung (§ 1 Abs. 1 BWaldG)1 Walderhalt

2. Bewirtschaftung des Waldes sichern (§ 1 Abs 1 BWaldG)1 flächendeckende Bewirtschaftung

3. Förderung der Forstwirtschaft allgemein als Wirtschaftszweig (§ 1 Abs. 2 BWaldG)1 Förderung der Forstwirtschaft

4. Privilegierung/Unterstützung speziell der Waldbesitzer (§ 1 Abs. 3 BWaldG)1 Waldbesitzerprivilegierung

Diese formalen sektoralen Prioritäten lassen mit Blick auf die vier Entwicklungsdi-mensionen unterschiedliche Steuerungspotentiale erwarten. Walderhalt ist in § 1Abs. 1 BWaldG klar als Ziel formuliert: „den Wald wegen seines wirtschaftlichenNutzens (Nutzfunktion) und [Hervorhebung durch Autoren] wegen seiner Bedeutungfür die Umwelt, insbesondere für die dauernde Leistungsfähigkeit des Naturhaushal-tes, das Klima, den Wasserhaushalt, die Reinhaltung der Luft, die Bodenfruchtbar-keit, das Landschaftsbild, die Agrar- und Infrastruktur und die Erholung der Bevöl-kerung (Schutz- und Erholungsfunktion) zu erhalten, [...]“. Dieses Ziel verspricht,auf bestehenden Waldflächen stark ökologisch zu wirken, da nahezu jede alternativeLandnutzung naturschutzfachlich geringer wertig wäre und ein dauerhafter Erhaltder Waldfläche explizit angestrebt wird. Diese Steuerungspotentiale werden durchdas Waldmehrungsgebot (§ 1 Abs. 1 BWaldG) noch verstärkt. Hinsichtlich der ande-ren Dimensionen verbleibt das Ziel indifferent.

Es ist zu erwarten, dass das Ziel der flächendeckenden Bewirtschaftung mäßig starkin Richtung Regionalisierung wirkt, da der Walderhalt und seine Mehrung gepaartmit seiner flächendeckenden Bewirtschaftung7

7 Die Koppelung der beiden Ziele erfolgt in § 1 Abs. 1 BWaldG durch gleichzeitige Nennung beider Ziele unddurch die (hauptsächliche) Begründung des Walderhalts mit seinen vornehmlich wirtschaftlichen Nutzen.Durch dieseVerquickung verstärken sich beide Ziele gegenseitig: Die gesetzlich geforderte Erreichung deseinen Ziels (Walderhalt) kann ohne die gleichzeitige Verfolgung eines weiteren Ziels nicht gewährleitetwerden.

regionale Kreisläufe (finanziell undstofflich) stützen, denn dort wo Wald erhalten und gemehrt wird, gehen durch dieBewirtschaftung des Waldes positive Impulse auch für regionale Kreisläufe aus (§ 1

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Abs. 1 BWaldG). Jegliche Art der Waldnutzung8

8 Ausgenommen wäre die Bewirtschaftung mit dem Ziel des Totalschutzes/Wildnis, welches in Anbetrachtdes allgemeinen Betretungsrechts des Waldes und der einhergehenden Verkehrssicherungspflicht den-noch nur mit arbeitsintensiven Eingriffen verfolgt werden könnte und dennoch gewisse Aktivitäten nachsich zöge (Lehrpfade, Forschung, Wildnis-Besucher).

als Ergebnis einer flächendeckendenBewirtschaftung führt flächennah zu positiven Effekten auch für die Region, ihreGemeinden und Einwohner. Diese Effekte können immaterieller Natur sein, wie z.B.Erholungswert, Schutz von Objekten sowie Kultur- und Naturwerten (Krott 2001,2009), die auch positive materielle Effekte für die Region haben. Positive materielleEffekte, wie z.B. die Beschäftigung von Personal/Unternehmern mindestens zurWahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht begünstigen regionale Kreisläufezusätzlich. Darüber hinaus ist eine ertragreiche Holz- und Jagdnutzung für die meis-ten Waldbesitzer nahe liegend (Krott 2001), welche sich ebenfalls meist positiv aufregionale Kreisläufe auswirkt. Somit wirkt das Ziel mäßig stark wirtschaftsorien-tiert, wobei es den anderen Dimensionen gegenüber jedoch indifferent verbleibt.

Das Ziel der Förderung der Forstwirtschaft trägt zum Entwicklungskriterium Wirt-schaft stark bei, da jegliche Art der Förderung9

9 Nicht nur finanzieller Art

ein spürbar positiver Beitrag zu denErgebnissen der Waldbewirtschafter ist, der entweder die Kosten der verbreitetstenFormen der Bewirtschaftung senkt (z.B. Sonderstellung Forstbetriebe und forstlicheEinkünfte im Steuerrecht) oder die Einnahmen steigert (z.B. Subventionen oder För-dermittel). Dieses Ziel wirkt zudem mäßig stark in Richtung globaler Orientierung,da es Konsens innerhalb des Sektors darüber gibt, dass eine Förderung immer dieglobale Wettbewerbsfähigkeit zum Ziel haben müsse (Deutscher Bundestag 2011, 2;BMVEL 2004, 23; ähnlich § 2 Abs. 1 GAKG). Das Ziel wirkt ebenfalls mäßig starkregional orientiert, da Teile der oben beschriebenen positiven wirtschaftlichenImpulse sowie der materiellen Förderung den regionalen Kreisläufen zugutekommen.Jedoch ist eine zunehmende Entkopplung von Wirkungsort der Förderung (meistWohnort des Waldbesitzers oder Sitze eines Unternehmens) und den entsprechendenWaldflächen zu verzeichnen (urbane Waldbesitzer vgl. Ziegenspeck et al. 2004;Schraml/Volz 2003, Kvarda 2004, Schraml und Härdter 2002), wodurch die Wirkun-gen auch in unterschiedliche Regionen verlagert werden können. Ökologisch bleibtdas Ziel indifferent.

Das Ziel der Waldbesitzerprivilegierung trägt mäßig stark zum Entwicklungskrite-rium Regionalorientierung bei, indem, wie bereits oben erläutert, jede materielle För-derung positiv auf regionale Kreisläufe wirkt10

10 eine etwaige Einschränkung könnten urbane Waldbesitzer darstellen, bei denen Wohnort und Waldbesitzörtlich meist getrennt sind.

. Hingegen wirkt das Ziel stark wirt-schaftsorientiert, da eine solche Orientierung bei den meisten Waldbesitzern ange-nommen werden kann (Krott 2001, ähnlich Glück et al. 2010, zum wachsenden Kreisan Ausnahmen s. Schraml/Volz 2003, Novais/Canadas 2010). Eine Wirkung in Rich-tung globaler Orientierung kann, anders als beim Ziel Förderung der Forstwirtschaft,

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nicht per se angenommen werden (indifferent), da einzelne Waldbesitzer explizitnicht global orientiert handeln können (z.B. regionale Nischenmärkte), nicht so hin-gegen die Forstwirtschaft als Ganzes. Ebenso indifferent ist das Instrument bzgl.einer Ökologieorientierung.

In der Zusammenschau lässt der Zielkomplex des Politiksektors Forstwirtschaftsomit durch seine starke Ausrichtung auf Walderhalt sowie die Privilegierung eineraktiven und ertragsorientierten Forstwirtschaft und besonders der Waldbesitzer einestarke Ökologie- und Wirtschaftsorientierung, sowie eine mäßig starke Regionalori-entierung erwarten. Bezüglich der globalen Dimension lassen die Ziele des Politik-sektors keine Wirkungen erwarten.

4.2. Die Instrumente der Forstwirtschaft und ihre Steuerungspotentiale

4.2.1. Walderhaltungsgebot, Umwandlungsgenehmigung

Das rechtliche Gebot, Wald zu erhalten und „erforderlichenfalls zu mehren“ und dasdamit verbundene Verbot der Umwandlung ohne Genehmigung der zuständigenBehörde (§ § 9, 10 BWaldG) stellen eines der stärksten regulativen Instrumente desSektors dar. Das Instrument wird dahingehend spezifiziert, dass Umwandlungsge-nehmigungen nur sehr restriktiv erteilt werden dürfen, z.B., „wenn die Erhaltung desWaldes überwiegend im öffentlichen Interesse liegt, insbesondere wenn der Wald fürdie Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die forstwirtschaftliche Erzeugung oderdie Erholung der Bevölkerung von wesentlicher Bedeutung ist“ (§ 9 Abs. 1 BWaldG).

Die starken Bestimmungen zum Erhalt und der Mehrung des Waldes (§ § 9 und 10BWaldG) zusammen mit der Pflicht einer Umwandlungsgenehmigung durch dieForstbehörde und deren Gebundenheit an weitgefasste öffentliche Interessen, sowiedie Sanktionsmöglichkeiten bei Verstoß gegen den Walderhalt (s.z.B. § § 29 und 30LWaldG LSA11

11 Die detaillierte Ausgestaltung von Sanktionsmöglichkeiten sowie anderer Konkretisierungen desBWaldG obliegt in Deutschland den Bundesländern, die dies in Landeswaldgesetzen tun. Hier wird ledig-lich ein Beispiel aus einem Bundesland stellvertretend für diese Möglichkeit angeführt.

) wirken zunächst stark ökologisch. Dies gilt insbesondere, wenn manandere Landnutzungen als Alternativen vergleichend heranziehen würde. Allerdingsliegt dem Instrument nach Franz (2011, 53–54) ein Schutzansatz zugrunde, der denNutzen des Menschen in den Vordergrund stellt. Die Zielbegründung mittels derNutzfunktion an erster Stelle, sowie der Schutz- und Erholungsfunktion zusammen-genommen an nachgeordneter Stelle (s.o. Hervorhebung unter Ziel Walderhalt) istempirischer Ausdruck der sog. „Kielwassertheorie“, nach der im Kielwasser derErfüllung der Nutzfunktion alle anderen Funktionen quasi automatisch miterfülltwerden (Dieterich 1953). Der sozialwissenschaftliche Gehalt dieser vermeintlichenTheorie ist nach Glück (1982) gering und stellt vielmehr eine Rechtfertigung für diePriorisierung der Nutzfunktion und somit der Holzproduktion dar. Diese Ökonomie-orientierung wird weiter dadurch gestützt, dass das BWaldG generell (§ § 1 Abs. 1, 9

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Abs. 1, 41 Abs. 2) und besonders mit derVerpflichtung zur Bewirtschaftung (§ 11) undder Förderung von Zusammenschlüssen zum Zweck der überwiegend holzorientier-ten Bewirtschaftung (§ § 15–40) sehr stark auf die wirtschaftliche Nutzung des Wal-des ausgerichtet ist. Daraus ergibt sich ein geschachteltes Steuerungspotential desInstruments, welche zunächst Wald vor anderen Landnutzungen privilegiert, diesenwiederum einer Bewirtschaftungspflicht unterzieht und im Rahmen dessen dann dieholzproduktionsorientierte Forstwirtschaft privilegiert fördert (§ § 15–38, und bes. 40und 41). Dies führt zu einer mäßig starken Wirtschaftsorientierung des Instruments.Bezüglich regionaler oder globaler Orientierung wirkt das Instrument unspezifisch.

4.2.2. Ordnungsgemäße FW

Die Zielsetzungen zur ordnungsgemäßen Bewirtschaftung sind ebenfalls ein zentra-les Instrument des Sektors (§ 1 Abs 1 und § 11 BWaldG), das grundsätzliche Mindest-anforderungen an die Waldwirtschaft formuliert. Diese wird jedoch erst durch Lan-desgesetze konkretisiert. Somit bleibt sie – im Gegensatz zur Umwandlungsgenehmi-gung – auf zentraler Ebene des BWaldG ein unbestimmter Rechtsbegriff (s. § 11Abs. 2), der bzgl. politischer Ziele Leerformelcharakter hat und somit als informatio-nelles Instrument wirkt. Zudem etabliert keines der betrachteten BundesländerSanktionsmöglichkeiten bei Nichteinhalt der ordnungsgemäßen Forstwirtschaft(NLWaldG, § 42, § § 29, 30 WaldG LSA, § 37 LWaldG BB), was diesen Befund unter-streicht. Daher wurden die Instrumente auf Landesebene in die Betrachtung aufge-nommen. In den untersuchten Landesgesetzen ist die ordnungsgemäße FW zwargesetzlicher Auftrag (alle § § 1 der LWaldGe), sie wird jedoch unterschiedlich konkre-tisiert (s. § 11 Abs. 1 und 2 NLWaldG, § 4 Abs. 1 und 3 LWaldG BB, § 4 Abs. 1 WaldGLSA). In ST wird die ordnungsgemäße FW als „nachhaltig, pflegerisch und sachkun-dig“ verstanden und nicht weiter konkretisiert. Somit verfolgt sie formal keine spezi-fischen Ziele.12

12 Informal bedeutet dies keine Beschränkungen und folgt somit dem informalen Ziel der Förderung derHolzbewirtschaftung.

In BB hingegen wird das Instrument weiter konkretisiert, indem Prin-zipien z.B. zu naturnahen Waldgesellschaften, zum integrierten Pflanzenschutz, zurschonenden Walderschließung oder zur standortheimischen und standortgerechtenArtenwahl eingeführt werden. Obwohl meist recht abstrakt gehalten, haben alle der14 Prinzipien Beschränkungen der Holzbewirtschaftung zum Ziel. In NI hingegen giltals ordnungsgemäße FW die Waldnutzung,Verjüngung und Pflege, die nach gesicher-ten Erkenntnissen der Wissenschaft und nach „bewährten Regeln der Praxis“ vorgeht(§ 11 Abs 1 NLWaldG). Konkretisiert wird diese durch die Etablierung von 10 Prinzi-pien, die nahezu alle auf die Gewährleistung und Verbesserung der Holzproduktionabzielen, indem sie u.a. Düngungen sowie Douglasienanbau als Optionen etablierenund Alt- und Totholz lediglich in ausreichendem Umfang fordern (§ 11 Abs. 2NLWaldG).

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Somit wirkt das Instrument der ordnungsgemäßen FW in den untersuchten Bundes-ländern je unterschiedlich. In ST verbleibt sie ganz überwiegend als Leerformel undwirkt somit formal gänzlich unspezifisch. In BB bewirkt die vergleichsweise starkeKonkretisierung zusammen mit der überwiegenden Zielausrichtung auf naturschutz-fachliche Aspekte, jedoch ohne Sanktionsmöglichkeiten und einen hohen Ermessens-spielraum der Forstbehörden, eine mäßig starke ökologieorientierte Wirkung. Auchhier bleibt das Instrument den sonstigen Dimensionen gegenüber unspezifisch. In NIhingegen wirkt das Instrument aufgrund fehlender naturschutzfachlicher Zielrich-tung und gegebener Ausrichtung auf die Holzproduktion und die bewährte Praxisauch formal mäßig stark wirtschaftsorientiert, verbleibt jedoch den restlichenDimensionen gegenüber neutral.

4.2.3. Bewirtschaftungsprogramme13

13 Die hier analysierten Bewirtschaftungsprogramme der Bundesländer könnten als Konkretisierung desInstruments ordnungsgemäßer FW interpretiert werden. Da sich deren Grad an Konkretheit, deren Rege-lungscharakter (regulatives Instrument im Staatswald) sowie deren Steuerungspotentiale jedoch deutlichunterscheiden, werden diese hier als separates Instrument analysiert.

Auf Ebene der Bundesländer gibt es Bewirtschaftungsprogramme, die je unterschied-lich auf die Waldbewirtschaftung in unterschiedlichen Waldeigentumsarten abzielen.Die betrachteten Bewirtschaftungsrichtlinien und –empfehlungen (LÖWE in NI S.RdErl. d. ML v. 20.03.2007, Leitlinie Wald in ST s. RdErl. des MRLU vom 1.9.1997,Brandenburger Waldprogramm als Positionspapier des ML, s. MLUV 2007) können inzwei Gruppen unterteilt werden. In NI und ST wurden diese per Erlass verbindlichfür die Bewirtschaftung des Staatswaldes (regulative Instrumente im Staatswald)und sollen als Vorbild für die Bewirtschaftung des Privatwaldes dienen (informatio-nelles Instrument), während das Bewirtschaftungsprogramm in BB für alle Waldei-gentumsarten unverbindlich als informationelles Instrument verbleibt. Inhaltlichfordern beide Programmgruppen, dass die Bewirtschaftung des Staatswaldes stärkeran ökologischen Aspekten auszurichten sei.

In ST ist das Ziel der langfristige Waldumbau hin zum Dauerwald basierend auf denGrundsätzen der „ökogerechten Waldbewirtschaftung“ (Leitlinie Wald in ST s.RdErl. d. ML v. 20.03.2007, S. 1872). Diese formulieren Aussagen über eine ange-strebte Bewirtschaftungsform, die ohne Kahlhiebe, Düngung und Pflanzenschutz-mittel und mit schonenden Arbeitsverfahren auskommt und verstärkt auf Naturver-jüngung setzt. Dies stellt lediglich eine mäßig stark e Einschränkung der Holzwirt-schaft dar, da die Grundsätze entweder allgemein formuliert sind und viel Ermes-sensspielraum lassen oder weil diese zeitlich nicht konkretisiert werden. Zudem pos-tuliert das Programm gemäß der Kielwassertheorie (Dieterich 1953) dass „der Waldauch bei Bewirtschaftung nach dem Altersklassenmodell [...] für den Naturschutzbesonders bedeutsam [ist]“ (ibid.). Daher wirkt das Instrument in ST mäßig starkökologie-, gleichzeitig mäßig stark wirtschaftsorientiert. Es verbleibt unspezifischgegenüber globaler und regionaler Orientierung.

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Die Bewirtschaftungsrichtlinien „Niedersächsisches Programm zur langfristigenökologischen Waldentwicklung in den Landesforsten (LÖWE) haben formal zunächst„standortgemäße, struktur- und artenreiche, leistungsstarke, gesunde, stabile sowieabwechslungsreiche Wälder, in denen alle Waldfunktionen im Sinne ökologischer,sozialer und ökonomischer Nachhaltigkeit in bestmöglicher Weise aufeinander abge-stimmt sind“ zum Ziel (RdErl. d. ML v. 20.03.2007, 2). Dieses allgemeine Ziel wirddurch 13 Grundsätze (ibid. 3–19) sowie Dokumentations- und Kontrollverfahren(ibid. 20–21) vergleichsweise stark14

14 vgl. dazu die betrachteten Länder ST und BB.

konkretisiert. Die Grundsätze weisen nahezu allein Richtung einer naturgemäßen und mehr ökologieorientierten Waldwirtschaft undwerden durch mehrere einschlägige Beispiele und Handlungsanweisungen konkreti-siert. Die bei einem verwaltungsinternen Erlass durch das Disziplinarrecht gegebe-nen Sanktionsmöglichkeiten unterstützen diese starke Ökologieorientierung, wes-halb das Instrument in NI stark ökologieorientiert und nicht wirtschaftsorientiertwirkt. Hinsichtlich regionaler und globaler Orientierung verbleibt es unspezifisch.

Im Gegensatz verbleibt das Brandenburger Waldprogramm hinsichtlich Bewirtschaf-tungsempfehlungen unspezifisch und gänzlich unverbindlich (informationellesInstrument). Basierend auf einem korporatistischen Beteiligungsverfahren zielt esunspezifisch darauf, „Mittel für den künftigen Weg der brandenburgischen Forstpoli-tik aufzuzeigen (... und) dient in seinen Grundsätzen (...) der Umsetzung des politi-schen Handlungskonzeptes des Ministeriums für Ländliche Entwicklung, Umweltund Verbraucherschutz“ (MLUV 2007, 3). Inhaltlich ist das Programm nahezu gänz-lich auf Aspekte der ertragsorientierten Bewirtschaftung der Wälder – inkl. Touris-mus – ausgerichtet (MLUV 2007, 3–8 und 10–19) und behandelt Aspekte des Natur-schutzes und ökologischer Grundlagen lediglich oberflächlich (MLUV 2007, 9).Damit tragen die Bewirtschaftungsempfehlungen in BB mäßig stark zu einer Wirt-schafts- und nicht zu einer Ökologieorientierung bei. Bezüglich globaler oder regio-naler Orientierung verbleiben die Ziele des Instruments unspezifisch.

4.2.4. Zulassung von Forstvermehrungsgut

Das regulative Instrument zielt darauf ab, hochwertiges und identitätsgesichertes„forstlichesVermehrungsgut in seiner genetischenVielfalt zu erhalten und zu verbes-sern sowie die Forstwirtschaft und ihre Leistungsfähigkeit zu fördern“ (§ 1, Abs. 1, 2,3 FoVG). Dabei darf das Ausgangsmaterial keine für den Wald oder die Forstwirt-schaft nachteiligen Eigenschaften erwarten lassen (§ 4 Abs. 1, Satz 3 FoVG).

Das Instrument als solches stellt durch die Zulassungspflicht sicher, wie Vermeh-rungsgut auf dem Markt angeboten werden darf und etabliert einen hohen Stellen-wert der Herkunft und der Angepasstheit (also auch der genetischenVielfalt) vonVer-mehrungsgut (Steiner und Rumpf, undatiert). Somit wirkt es stark ökologisch orien-tiert. Durch den Ausschluss von nachteiligen Eigenschaften für die Forstwirtschaft

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und die bloße Regelung des Angebots von Forstvermehrungsgut, nicht aber dessentatsächlicheVerwendung durch den Waldbesitzer15

15 Das FoVG stellt nur sicher, welchesVermehrungsgut auf dem Markt angeboten werden darf, es macht demWaldbesitzer aber keine Vorschriften, welches Vermehrungsgut er zu verwenden hat (Steiner/Rumpf,undatiert). Hinsichtlich des Handelns der Waldbesitzer etabliert das Instrument auch keine Sanktions-möglichkeiten, anders als für das Erzeugen und Inverkehrbringen von Vermehrungsgut (s. § 23 FoVG).

wirkt es zudem mäßig stark wirt-schaftsorientiert. Zudem wirkt es unspezifisch bzgl. Regional- und Globalorientie-rung.

4.2.5. Legalitätsverifizierung von importiertem Holz

Die Legalitätsverifizierung von importiertem Holz war bisher durch den EU Aktions-plan „Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor“ (FLEGT)als Anreizinstrument konzipiert. Dieser leitete jedoch den Übergang zur EU-Holz-handelsverordnung (VO EU 995/2010) als regulatives Instrument ab 03/2013 ein. DasInstrument hat die Reduzierung des Handels mit illegal geschlagenem Holz in der EUzum Ziel, ohne dabei jedoch den rechtmäßig starken Handel zu behindern (VO EU2173/2005, 1; VO EU 995/2010, Art. 4, 1).

Durch die Betonung, den wirtschaftlichen Handel explizit nicht zu behindern wirktdas Instrument ökonomisch indifferent. Da es neben vorrangigeren Zielen16

16 Der Fokus des Instruments liegt mehr auf dem reinen Legalitätsnachweis, als auf dem Schutz vor Über-nutzung und Raubbau.

Schädenam Wald z.B. in Indonesien durch einVerbot der Einfuhr nichtlegalitätszertifiziertenHolzes zu verhindern versucht, wirkt es mäßig stark ökologieorientiert. Da die Bemü-hungen der EU um eine Legalitätsverifizierung den globalen Import und Export vonHolz jedoch de facto behindern, wirkt diese indifferent bzgl. der globalen Dimension,während es einen heimischen, regionalen Holzhandel mäßig stärkt.

4.2.6. Förderung der FW

Die finanzielle Förderung der FW setzt sich aus den Komponenten forstliche Abga-ben und Besteuerung sowie der forstlichen Förderpolitik mittels Anreizprogrammenzusammen (Krott 2001, Franz 2011).

Die Förderung der FW durch eine spezifische Besteuerung (regulatives Instrumenta-rium) entwächst dem generellen Ziel, die FW zu fördern (§ 1, Abs. 1 BWaldG). Die FWhat eine eigene Steuerart nach EStG etabliert (§ 13 EStG), die forstliche Betriebesonstigen Unternehmen gegenüber dahingehend privilegiert, dass eine nicht uner-hebliche Anzahl an Forstbetrieben17

17 Dies hängt ab von der Buchführungspflichtigkeit der Betriebe (vgl. § 13a, Abs. 1, Satz1 und § 4.1 EStGi.V.m. § 141 AO).

eine vereinfachte Ermittlung ihres Gewinnsnach Durchschnittssätzen durchführen können (§ 13a EStG) und die Betriebe steuer-liche Vergünstigungen bei Einkünften aus Veräußerung von Betriebsteilen erhalten(§ 14a EStG). Forstbetriebe müssen darüber hinaus ihr stehendes Holz nicht wieandere Arten von Betrieben jährlich inventarisieren und bilanzieren, was ebenfalls

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einerVereinfachung und somit Reduzierung des Betriebsaufwandes darstellt. Zudemkönnen Forstbetriebe bei Einkünften aus außerordentlichen Holznutzungen redu-zierte Steuersätze erhalten (laut § 34b EStG 50%, derzeit jedoch entsprechend § 34b,Abs. 5 EStG 25% des regulären Steuersatzes). Und auch bei derVererbung von forst-betrieblichem Vermögen finden privilegierend reduzierte Steuersätze Anwendung (s.§ § 13a, 10 Abs.5, 19a ErbStG). Somit begünstigt die besondere Besteuerung der FW18

18 gleiches trifft auf die LW zu, mit Ausnahme von außerordentlichen Holznutzungen und Forstinventuren.

durch die Privilegierung von Forstbetrieben eine wirtschaftsorientierte Entwicklungstark, wohingegen sie bzgl. ökologie-, regionaler und globaler Orientierung indiffe-rent bleibt.

Die forstliche Förderpolitik (Anreizprogramme) setzt sich hauptsächlich aus der EU-Förderung für ländliche Räume (ELER ), dem Rahmenplan der Gemeinschaftsauf-gabe „Verbesserung Agrarstruktur und Küstenschutz“ (GAK), sowie den forstlichenFörderrichtlinien der Länder zusammen. Da die Länder die notwendige Kofinanzie-rung zu EU- und Bundesmitteln beisteuern und diese inhaltlich ausgestalten, wird imFolgenden, um die Wirkung dieses Instrumentes beurteilen zu können, auf die Zieleder Länderrichtlinien zur forstlichen Förderung abgestellt.

Die forstliche Förderung in BB hat die Sicherung der Schutz-, Erholungs- und Nutz-funktionen des Waldes sowie der Verbesserung der Produktions-, Arbeits- undAbsatzbedingungen in der Forstwirtschaft zum Ziel (MIL 2011, 1). Die förderfähigenBereiche umfassen forstliche Zusammenschüsse zur Verbesserung der Holzprodukti-onsstrukturen, Waldbrandvorbeugung sowie die Umstellung auf naturnahe Wald-wirtschaft. Die Anzahl der Maßnahmen unterstützt je hälftig die Holzproduktion undNaturschutzziele. Bei der gegebenen starken wirtschaftsorientierten Zielausprägungund Förderbereichsstruktur wirkt die Förderung in BB stark wirtschafts- und mäßigstark ökologieorientiert, während sie global- und regionalorientiert indifferentbleibt.

In ST hat die Förderung folgende Ziele (MLU 2007): Neuanlage von Wald, Erhöhungder Stabilität und der ökologischen wie ökonomischen Leistungsfähigkeit der Wäl-der, Überwindung struktureller Nachteile, sowie die Verbesserung der forstwirt-schaftlichen Infrastruktur. Dazu werden Maßnahmen zur Förderung angeboten, dienahezu ausschließlich die Steigerung der bzw. Minimierung des Aufwandes in derHolzproduktion zur Folge hat. Dies gilt auch für die Maßnahmen zur naturnahenWaldwirtschaft. Somit wirkt die Förderung in ST stark wirtschaftsorientiert und ver-bleibt bzgl. regionaler, globaler und ökologischer Dimension unspezifisch.

In NI ist Ziel der forstlichen Förderung, „die Forstwirtschaft in den Stand zu verset-zen, den Wald unter wirtschaftlich angemessenen Bedingungen zu nutzen, zu erhaltenoder zu mehren, um damit die Nutz- Schutz- und Erholungsfunktion des Waldesnachhaltig zu sichern.“ Ferner sollen Anreize für Eigenleistung der Waldbesitzendengesetzt und Strukturmängel gemindert werden (RdErl. d. ML vom 03.01.2011, 1).

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Zuwendungsempfänger sind Waldbesitzer und forstwirtschaftliche Zusammen-schlüsse. Die förderfähigen Maßnahmen dienen nahezu ausschließlich der wirt-schaftlichen Verbesserung der Holzproduktion (ibid. Zeichen B, C, D und Förderungvon FW Zusammenschlüssen nach Erl. d. ML v. 26. 10. 2007) und dem Waldschutz(ibid. Zeichen E). Lediglich die Waldumweltmaßnahmen (ibid. Zeichen F) wirken alsEinschränkung rein wirtschaftlicher Waldnutzung. Somit steuert die forstliche För-derung in NI stark wirtschaftsorientiert und mäßig stark ökologieorientiert. Bezüg-lich regionaler- und globaler Orientierung bleibt sie unbestimmt.

4.2.7. Beratung und Betreuung von Waldbesitzern

Die Beratung und Betreuung privater und kommunaler Waldbesitzer erfolgt maßgeb-lich nach den Bewirtschaftungsgrundsätzen, die für den Staatswald gelten. Jedochkönnen Unterschiede in der Zielsetzung und Organisation auftreten, die diesesInstrument unterschiedlich wirken lassen.

In ST ist die Leitlinie Wald und die ökogerechte Waldbewirtschaftung gleichzeitigGrundlage für die staatliche Beratung der anderen Waldbesitzarten (Leitlinie Wald inST s. RdErl. d. ML v. 20.03.2007, S. 1872). Daher können formal die gleichen Ziele undWirkungen angenommen werden (mäßig stark ökologie-, gleichzeitig mäßig starkwirtschaftsorientiert; unspezifisch gegenüber globaler und regionaler Orientierung).

In NI nimmt die Landwirtschaftskammer (LWK) als öffentlich-rechtliche Körper-schaft den staatlichen Bratungsauftrag für den Privatwald wahr (§ 17 NWaldLG),wodurch eine stärker wirtschaftsorientierte Beratung möglich wird. Der Kommunal-und Genossenschaftswald kann optieren zwischen eigenem fachkundigem Personalund der Betreuung durch Dienstleistungsanbieter (LWK, private, Landesforsten; § 16NWaldLG). Durch diese Option und die verpflichtende Kammerberatung des Privat-waldes wirkt die Beratung in NI stark wirtschaftsorientiert und verbleibt bzgl. Regi-onal-, Global- und Ökologieorientierung unspezifisch.

In BB ist die Beratung privater und körperschaftlicher Waldbesitzer bei der Bewirt-schaftung des Waldes und bei der Erfüllung der ihnen nach dem Gesetz obliegendenPflichten Aufgabe der unteren Forstbehörde (§ 28 LWaldG). Der Landesbetrieb ForstBrandenburg tritt als untere Forstbehörde auf (§ 31 Abs. 2 LWaldG BB). Die Beratungvor Ort erfolgt durch den Revierförster. Es gibt also keine Funktionsstellen oderLandwirtschaftskammern, die speziell auf rein wirtschaftsorientierte Ziele einge-stellt wären. Seit 2012 findet jedoch eine Trennung innerhalb des LandesbetriebsForst Brandenburg in zwei Abteilungen statt: Landeswaldbewirtschaftung (Wirt-schaft) und Gemeinwohl / Hoheit, in der die Beratung angesiedelt ist. Somit wirkt dieBeratung in BB nur mäßig stark wirtschaftsorientiert, durch die Beratung durchöffentliche Stellen, die besonders der Gemeinwohlorientierung verpflichtet sind auchmäßig stark ökologieorientiert und verbleibt bzgl. Regional-, Globalorientierungunspezifisch.

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4.2.8. Waldberichte, Walderhebungen19

19 Die in diesem Kapitel behandelten Initiativen qualifizieren sich nicht zwingend als vollständige undeigenständige Politikinstrumente. Sie werden jedoch individuell analysiert, da sie je unterschiedlicheAuswirkungen bzgl. der vier Analysedimensionen haben. Stellvertretend werden hier nur entsprechendeAktivitäten des Bundes aufgeführt. Ähnliche Instrumente sind auf Landesebene ebenfalls und in großerAnzahl vorhanden. Sie sind den Bundesinstrumenten vergleichbar einzuordnen.

Die biennalen Waldberichte der Bundesregierung (als auch die jährlichen agrarpoliti-schen Berichte) sind vom Gesetzgeber beauftragt und haben forstpolitisch zumThema und Ziel, basierend auf den „Wirtschaftsergebnisse(n) der Staatsforstverwal-tungen und der Forstbetriebsstatistik über die Lage und Entwicklung der Forstwirt-schaft und der Struktur der Holzwirtschaft des Bundesgebiets sowie über die zurFörderung der Forstwirtschaft erforderlichen Maßnahmen Information zur Lage undEntwicklung der Forstwirtschaft in Deutschland“ zu informieren (BWaldG § 41Abs.3). Hinzu kommt seit 2007 der Auftrag, auch über die Situation des Waldes unddie nationale, europäische und internationale Forstpolitik zu informieren (BMELV2009, 7).

Diese Berichte tragen überwiegend Informationen zum Zustand der Wälder, Be-triebsergebnisse, Fördergelder und -quoten, quantifizierte Waldschäden und volks-wirtschaftliche Statistiken mit Holznutzungsbezug sowie die forstpolitischen Aktivi-täten der Bundesregierung zusammen (Bundesregierung 2011, 23–25 und 47–49;BMELV 2009). Es handelt sich daher um ein rein informationelles Instrumentarium.Mit ihrer generellen Ausrichtung und tiefen/detaillierten Berichterstattung auf Fra-gen der aktiven Bewirtschaftung, Produktivität und ihrer Steigerung (Nutzfunktion,BMELV 2009, 5–36) sowie der geringen Betonung von Schutz- und Erholungsfunk-tion als „sonstige Waldfunktionen“ (BMELV 2009, 2, 36, 50–51) wirkt das Instrumentstark wirtschaftsorientiert, während es bzgl. der anderen Orientierungen indifferentbleibt. Durch die Erwähnung von Beiträgen der Wälder aber auch der Forstwirtschaftzur Kohlenstoffspeicherung und Biodiversität und ihre gleichzeitige flachgründigeAbhandlung verhindern die Berichte eine Steuerung in Richtung Ökologie sogar,bleiben somit formal aber schwer kritisierbar.

Ziel der Bundeswaldinventur ist es, einen Gesamtüberblick über die großräumigenWaldverhältnisse und forstlichen Produktionsmöglichkeiten zu liefern. Dabei ist aufdieVerwertbarkeit der Grunddaten auch im Rahmen der Beobachtung nach § 6 Bun-desnaturschutzgesetz zu achten. (§ 41a Abs. 1 BWaldG). Innerhalb dieser Ziele kön-nen zusätzlich Daten zum Kohlenstoffvorrat im Wald (§ 41a Abs. 3), zum Boden-zustand, zur Vitalität der Wälder, sowie zu Wirkungszusammenhängen in Waldöko-systemen erhoben werden (§ 41a Abs. 6 BWaldG). Zu den erhobenen Indikatorengehören jedoch auch Waldränder, Totholz, sowie die Naturnähe der Wälder(http://www.bundeswaldinventur.de/enid/88a82bb48053bb24c969058d27392b67,0/31.html ). Die klare Zielrichtung auf forstliche Produktionsmöglichkeiten, sowie diesehr generell gehaltenen Zusatzdaten, die erhoben werden dürften, führen zu einer

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mäßig starken Wirtschafts- und einer mäßig starken Ökologieorientierung, wohinge-gen regionale und globale Orientierungen nicht erkennbar sind.

4.2.9. Strategieprozesse20

20 Die in diesem Kapitel behandelten Initiativen qualifizieren sich nicht zwingend als vollständige undeigenständige Politikinstrumente. Sie werden jedoch individuell analysiert, da sie je unterschiedlicheAuswirkungen bzgl. der vier Analysedimensionen haben.

Die Waldstrategie 2020 sowie die Charta für Holz sind Strategieprozesse, die dasBundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft undVerbraucherschutz (BMELV)als kooperative Instrumente eingesetzt hat. Beide haben die vermehrte Nutzung vonHolz aus der heimischen Waldwirtschaft zum Ziel (CDU, CSU, FDP 2009, 41; BMELV2004, 19, BMELV 2011, 7).

Die Charta für Holz verfolgt das Ziel, den Pro-Kopf-Verbrauch von Holz und Holz-produkten aus nachhaltiger Erzeugung in Deutschland um 20 Prozent in zehn Jahrenzu steigern. (BMELV 2004, 19). Beide Strategien basieren auf unverbindlichen Maß-nahmen wie z.B. der Imageverbesserung durch Informationsbroschüren, Holzkompe-tenzzentren und Verwendung von Holz bei öffentlichen Bauten durch den Bund bzw.Holzabsatzfonds, eine Selbstverpflichtung des Holzhandels zum Ausschluss illegaleingeschlagenen Holzes, regionale Clusteranalysen Forst- und Holzwirtschaft undregionale Managements durch den Bund, die Standardisierung in der Produktionbzw. eine bessere Logistik zu erarbeiten durch die Verbände der Holzwirtschaft, dieHolzmobilisierung durch Verbände der Waldbesitzer, eine Intensivierung der For-schung zu nutzungsorientierten Fragen, sowie Fortbildungsmaßnahmen für sektorin-terne und –externe Multiplikatoren durch die Länder (BMVEL 2004, 20–22). DieseReihe an überwiegend informationellen und kooperativen Maßnahmen zeigt den kor-poratistischen Charakter der Strategien auf, bei denen überwiegend bis ausschließ-lich nutzungsorientiere Akteure beteiligt sind (BMELV 2004, 24; Seintsch/Dieter2009, BMVEL 2011). Daher zieht das Instrumentarium mäßig stark in Richtung Wirt-schaft, während es indifferent bzgl. ökologischer, regionaler oder globaler Orientie-rung wirkt.

Der Forstaktionsplan (2007–2011) hat generell die Unterstützung und den Ausbauder nachhaltigen Waldbewirtschaftung und der multifunktionellen Rolle der Wälderund speziell (i) die Verbesserung der langfristigen Wettbewerbsfähigkeit; (ii) die Ver-besserung und Schutz der Umwelt; (iii) die Erhöhung der Lebensqualität; sowie(iv)die Förderung von Koordination und Kommunikation zum Ziel (EU Kommission2006, S. 2–3).

Der Plan enthält ein extrem begrenztes Instrumentarium, bei dem für den Großteilder 18 aufgeführten Aktionen lediglich bereits existierende informationelle undkoordinierende Instrumente vorgeschlagen werden, bzw. auf bestehende Finanzie-rungsquellen wie den ELER zur Verfolgung forstwirtschaftlicher Produktionszieleverwiesen wird (ibid. S. 4–14). Diese Maßnahmen tragen überwiegend zum Ziel (i) bei.

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Das Instrument zieht mit dem Ziel der wettbewerbsfähigen Forstwirtschaft mäßigstark in Richtung einer globalen Orientierung, während genau dies die Wirtschaftso-rientierung der Forstwirtschaft stark betont. Regional und ökologieorientiert wirktdas Instrument indifferent, da die vorgeschlagenen ökologieorientierten Aktionenlediglich auf Unterrichtungen und Intentionen beruhen und keinerlei Konkretheitbesitzen.

4.2.10. Zertifizierung FW und Holzprodukte (PEFC, FSC?)

Die Zertifizierung von Holzprodukten und Forstwirtschaft(z.B. nach FSC, PEFC) hatzum Ziel, es Betrieben der Forst- und Holzwirtschaft zu ermöglichen, ihre ökologi-sche und soziale Verantwortung für den Erhalt der Wälder glaubhaft zu vermitteln(FSC 2011, 5). Da freiwillige Zertifizierung überwiegend im Holzgroßhandel eineRolle in der Vermarktung von Waldprodukten spielt, steuert das Instrument mäßigstark in Richtung Wirtschaft. Weil in beiden Systemen lediglich durch Unternehmenakzeptable Standards, diese jedoch oberhalb der gesetzlichen Mindestanforderun-gen, etabliert werden, wirken sie mäßig stark ökologieorientiert. Aufgrund des gene-rellen Fokus auf Großunternehmen und ihre Attraktivität für meist auf globalenMärkten agierende Waldbesitzer und Holzhändler, wirkt die Zertifizierung mäßigstark globalisierend und bleibt indifferent bzgl. regionaler Orientierung.

4.2.11. Koordinierte forstliche Forschung

Im Bereich koordinierter forstlicher Forschung gibt es derzeit zwei Sektor-relevanteGroßinitiativen, die als ökonomische Instrumente basierend auf dem Austausch vonForschungsgeldern und sektoral verwertbaren Ergebnissen wirken. Die EuropäischeTechnologieplattform für den forstbasierten Sektor (FTP) hat zum Ziel, den europäi-schen Forstsektor zu einer global wettbewerbsfähigen, wissensbasierten Industrie,die die Verwendung nachwachsender Waldressourcen ausbaut, zu entwickeln (EUKommission undatiert S. 14). Sie entwickelt im Rahmen der EU-Forschungsförde-rung eine strategische Forschungsagenda für den Sektor. Diese soll der EU als Leit-linie zur Entwicklung von Forschungsprogrammen und zur Auswahl von Forschungs-projekten dienen (FVA 2006). Zwei Gruppen profitieren von der FTP: Die Initiatoren–Verbände der Holzwirtschaft (CEI-bois), der Papierwirtschaft (CEPI) und der Forst-wirtschaft (CEPF) haben den industrieorientierten Prozess angestoßen (FVA 2006,EU Kommission undatiert). Deren Mitglieder profitieren durch industriekonformeForschungsförderung, die damit zunehmend aus öffentlichen Mitteln finanziert wirdund somit entweder Industriemittel für F&E freistellt oder diese aufstockt, was bei-des einer Subventionierung des Sektors ähnelt. Und die eingebundenen Forschungs-einrichtungen und Forscher profitieren von ihrem Wissensvorsprung zu kompatiblenForschungsthemen, sich formierenden Forschungskonsortien und Antragsprozedu-ren. Mit ihrer sehr starken Ausrichtung auf globale Wettbewerbsfähigkeit beeinflusstdie Plattform die forstwirtschaftliche Forschung mäßig stark in Richtung globale undstark in Richtung wirtschaftliche Orientierung. Sie verbleibt unspezifisch bzgl. regio-

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naler und ökologischer Orientierung. Ähnlich, wenngleich weniger industriebe-stimmt, sind die Wirkungen der forstrelevanten Forschungsförderung durch dasBMBF (BMBF 2007). Daraus ergibt sich in der Zusammenschau die o.g. Instrumen-tenwirkung.

Steuerungs-potential

global regional ökologisch ökonomisch

ZielkomplexPolitiksektor

ForstwirtschaftIndifferent Mäßig stark Stark Stark

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5. Schlussfolgerungen: Diskrepanzen der Ziele undInstrumente des Politiksektors und mögliche Beiträge zurnachhaltigen Entwicklung von Regionen

Die Orientierungen der Ziele des Politiksektors Forstwirtschaft lassen sich in einemZielkomplex mit starker Wirtschafts- und Ökologieorientierung sowie mit mäßigstarker Regionalorientierung zusammenfassen, was mit anderen Industriestaatenvergleichbar ist (vgl. Rayner et al. 2001). Die wichtigsten Instrumente der Forstpolitikhaben bzgl. der vier Analysedimensionen je unterschiedliche Steuerungspotentialeund weisen je unterschiedliche Grade an Diskrepanz und Kongruenz zu den Zielendes Politiksektors auf. Somit kann der Politiksektor Forstwirtschaft Entwicklungso-rientierungen von potentiellen Bündnispartnern wie z.B. anderen Politiksektoren,Kommunen, Bundesländern oder eben Regionen dort unterstützen, wo er instrumen-tell stark ausgestattet ist. Solche punktuellen Beiträge zu einer der Entwicklungsdi-mensionen können gezielt genutzt werden, um die Entwicklungsorientierungen derPartner einer nachhaltigen Entwicklung näher zu bringen.

Die Forstpolitik steuert stark in Richtung einer wirtschaftlichen Entwicklung durchweitgehend kongruente wirtschaftliche Orientierungen der analysierten Ziele undInstrumente. Hierbei handelt es sich um eine aktiv herbeigeführte, intendierte Kon-gruenz. Es konnten zwar auch einzelne Diskrepanzen zwischen der wirtschaftlichenOrientierung der Ziele und Instrumente beobachtet werden. Allerdings kann einegewisse Diskrepanz zwischen ambitionierteren Zielen als es das Instrumentariumleisten kann durchaus als „naturgemäß“ und als einem Politiksektor nützlich ange-nommen werden. Dies kann erklärt werden mit einem strategischen Interesse desPolitiksektors, sich nach oben hin Raum für die Entwicklung ggf. ambitioniertererInstrumente zu lassen, für den Fall, dass es dazu einmal politische Möglichkeitengeben sollte (Giessen 2011c, Böcher 2012, Hubo/Krott 2007, 2010). Somit kann dieForstpolitik einen wirtschaftlichen Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung von z.B.Regionen leisten, wo es an anderen ökonomischen Perspektiven mangelt (i.S.v.Vorn-holz 1997, Rondon et al. 2010, Nijnik 2004).

Stärkere Diskrepanzen sind hingegen bei den Zielen und Instrumenten mit einer öko-logischen Orientierung zu beobachten. Die starken Ziele werden in der tatsächlicheninstrumentellen Ausstattung nur teilweise mit starken, jedoch häufiger mit mäßigstark und oft mit indifferenten Instrumenten unterfüttert. Diese intendierte Diskre-panz kann als weitgehender Nichtentscheid charakterisiert werden (Bachrach undBaratz 1970), wobei der informal von ökonomischen Interessen dominierte Sektor derForstwirtschaft (Krott 2001) zwar ökologischen Zielen deklaratorisch zustimmt, dieEtablierung von wirksamen Instrumenten hingegen oft verhindert. Somit enthält derPolitiksektor auf der Instrumentenebene ökologisches Entwicklungspotential, daspunktuell von Regionen, die sich stärker ökologisch im Sinne einer starken Nachhal-tigkeit (i.S.v. Rehbinder 2008, 92, Ott 2009a, b, Ott/Döring 2004) entwickeln möchten,

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erschlossen werden kann. Allerdings sind hier die tatsächlichen Potentiale mit demForstsektor auszuloten.

Hinsichtlich einer globalen Orientierung sind Ziele und Instrumente weitgehendkongruent, wobei sie nicht in Richtung global laden. Für diesen nicht anvisiertenZielbereich werden auch keine Instrumente bereitgestellt.

Die regional orientierte Entwicklung wird durch mäßig starke Ziele, jedoch in keinerWeise durch Instrumente unterstützt, was eine starke Diskrepanz deutlich machtund impliziert, dass der Politiksektor bislang informal keinen Regionsbezug inten-diert. Dieser Befund bestätigt frühere Beobachtungen und Hypothesen über einefehlende institutionelle Anschlussfähigkeit (Giessen 2010b, Giessen/Krott 2009) unddie Nichtteilnahme der Forstwirtschaft an Programmen der Regionalpolitik (Ortner2008, Giessen 2008, 2009, 2010a) bei anhaltenden politischen und wirtschaftlichenChancen (Krott 1982, Giessen 2013). Wirtschaftliche Chancen liegen nach Giessen(2010b, 2013) besonders in der zusätzlichen Erschließung von Fördermitteln, in einerzusätzlichen Holzmobilisierung und –vermarktung, sowie in der Förderung von Pro-duktinnovationen. Politische Potentiale liegen demnach besonders in der Besetzungforstwirtschaftlicher Themen, sowie der Möglichkeit von Bündnisinnovationen jeauf unterschiedlichen Handlungsebenen. Diese könnten dann zur Weiterentwick-lung politischer Strategien des Politiksektors z.B. zur besseren instrumentellen Aus-stattung des Sektors mit Regionenbezug genutzt werden. Die umrissenen und unge-nutzten Chancen für den Politiksektor Forstwirtschaft bei gleichzeitiger instrumen-teller Unterausstattung legen den Schluss nahe, dass sich die Forstpolitik bzgl. regi-onaler Nachhaltigkeit (i.S.v. Hahne 2013) bislang nur in Einzelfällen als Partneranbietet, die samt spezifischer Erfolgsfaktoren in Ortner (2008) beispielhaft analy-siert werden.

Die Indifferenz forstpolitischer Ziele und Instrumente gegenüber einer globalen undregionalen Orientierung deutet an, dass der Politiksektor diese (noch) nicht nutzbrin-gend für sich erachtet oder die Potentiale in diesen Bereichen (noch) nicht entdeckthat. Hier ist die Forstpolitik an die dominierende Strategie der Landwirtschaft, wel-che sich als Politik für den ländlichen Raum mittels regionalisierter Ansätze aufstellt(Giessen 2012), nicht anschlussfähig. Sie vergibt dabei vermeintliche Chancen auf dieaktive Mitgestaltung von breiterer Raum- und Regionalpolitik. Realistische Wege,wie diese forstpolitikwissenschaftlichen Erkenntnisse die politische Praxis im Poli-tiksektor Forstwirtschaft durch Politikberatung informieren können, wurden bereitsausführlich beschrieben (Krott und Suda 2007) und bieten ein Portfolio an Hand-lungsalternativen für eine aktive Rolle der Forstpolitik im Rahmen des Nachhaltig-keitsdiskurses (s. auch Ott und von Egan-Krieger 2012). Dabei könnten künftige Stu-dien zeigen, wie der Politiksektor zur sozialen Dimension von Nachhaltigkeit (Mut-lak/Schwarze 2007, Ekardt 2006,Vering 2008) beitragen kann. Es ist somit an potenti-ellen Bündnispartnern wie z.B. Regionen zu eruieren, welchen Nutzen sie aus derForstpolitik in Richtung spezifischer Entwicklungsorientierungen ziehen könnten.

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Im Gegenzug ist es an der Forstpolitik, im Rahmen solcher genuinen win-win-Kon-stellationen kooperativ zur Verfügung zu stehen.

Summary

Through their articulated programmes, policy goals and measures the different landuse policy sectors have a strong influence on the sustainable development of ruralregions. Spatially important land uses are e.g. agriculture and forestry, which bothorganize in relatively autonomous policy sectors. Within a policy sector central statebureaucracies in coalition with their societal clientele strive for steering an issue areasuch as forestry. This article aims at analyzing the potentials for political steering offorestry as a policy sector towards sustainable development. Such potentials are ana-lysed along four dimensions: economic, ecological, regional and global contributionstowards sustainable development. It is analysed towards which of these dimensionsboth, the policy goals as well as the instruments contribute and hence, if the articula-ted goals are supported by adequate means. The results show that the policy goals ofthe sector have the potential to steer towards the economic and ecological dimensi-ons. This is partly supported by the instruments of the policy sector. The policy goalsare also towards the regional dimension, which is not supported by policy instru-ments. Regarding the global dimension of sustainable development forest policyremains indifferent, both in its goals and its instruments. It is concluded that forestryas a policy sector holds promising options for potential coalition partners, such asregions, who are seeking economic or ecological contributions.The sector currently is,however, a rather weak partner for strengthening global or regional aspects of e.g.sustainable development of regions.

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Rd.Erl. d. ML v. 20.03.2007: Langfristige, ökologische Waldentwicklung in den Nie-dersächsischen Landesforsten (LÖWE-Erlass).

RdErl. des MRLU vom 1.9.1997: Verbindlichkeit der Leitlinie zur Erhaltung undnachhaltigen Entwicklung des Waldes im Land Sachsen-Anhalt (Leitlinie Wald).

RdErl. d. ML vom 03.01.2011: „Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zurFörderung forstwirtschaftlicher Maßnahmen in den Ländern Niedersachsen und Bre-men“ vom 16.10.2007 (NI MBl. S. 1379), zuletzt geändert d. RdErl. vom 03.01.2011.

Erl. d. ML v. 26. 10. 2007 (NI): Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zurFörderung forstwirtschaftlicher Zusammenschlüsse.

– ˛ Abhandlung


Steuerungspotentiale von Zielen und Instrumenten des Politiksektors Forstwirtschaft und deren...

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