Sistema Statistico Nazionale Comune di Brescia Unità di Staff Statistica

Documenti Sistan 7

Novembre 1999

Proposta di modalità innovative di realizzazione dei censimenti 2000

Documento completato il giorno 18 Novembre 1999 La nota è stata stesa da Marco Trentini e Marco Palamenghi con la cortese consulenza scientifica di Luigi Riva.

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Presentazione La proposta di modalità innovative di realizzazione dei censimenti del 2000 a Brescia, che viene presentata in questa nota, nasce dalla considerazione che la realizzazione dei censimenti costituisce per l’ente locale non solo e tanto un obbligo di legge da adempiere al meglio, quanto, piuttosto, un’occasione per raggiungere anche propri obiettivi informativi e gestionali. L’assunto precedente, il censimento come opportunità per soddisfare esigenze informative nazionali e locali, non è una mera enunciazione priva di rilevanza operativa, ma indica una direzione di lavoro che verrà articolatamente esposta nel prosieguo. Le sperimentazioni proposte, che riguardano principalmente i sistemi informativi e l’organizzazione delle operazioni censuarie, possono garantire rilevanti ricadute in termini di efficienza per l’ente locale e per l’Istat, essendo esperienze “pilota”, ma richiedono la condivisione dei principi di base da parte di tutti i soggetti coinvolti. La nota costituisce, quindi, la proposta che l’Unità di Staff Statistica costituita come Ufficio comunale di censimento, avanza alla propria Amministrazione e all’Istat per la realizzazione dei prossimi censimenti.

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Premessa La proposta di modalità innovative di realizzazione dei censimenti, che tengano conto degli obiettivi e delle esigenze generali e locali, si articola lungo due direttrici principali. La prima riguarda lo sfruttamento dei sistemi informativi costruiti per la realizzazione dei censimenti per finalità interne all’Amministrazione, e la seconda riguarda l’uso sistematico delle informazioni contenute negli archivi amministrativi per rendere più efficace ed efficiente la raccolta dei dati, riducendo, tra l’altro, il “disturbo statistico” arrecato ai rispondenti. La realizzazione di un “censimento senza carta” costituisce la traduzione in termini di slogan di queste direzioni di lavoro1. E’ banale affermare che la riuscita delle operazioni di censimento dipende dal grado di coinvolgimento dei comuni, che costituiscono la struttura organizzativa di base, che è tanto maggiore quanto maggiori sono i ritorni informativi a livello locale. L’uso dell’informazione statistica di fonte censuaria per la pianificazione e la programmazione delle attività istituzionali del Comune costituisce un terreno ben noto di utilizzo dei dati raccolti: su questo versante vi è poco da aggiungere se non in termini di programmazione dello sfruttamento delle basi di dati censuarie per le specifiche finalità locali2. Accanto a questo ambito sta emergendo la consapevolezza delle enormi potenzialità di sfruttamento di un sistema informativo costituito per la realizzazione dei censimenti per finalità di carattere gestionale. E’ bene chiarire fin d’ora che si fa esplicito riferimento all’utilizzo per finalità gestionali dell’ente locale del sistema informativo costituito dall’ufficio di censimento per gestire le operazioni censuarie e non all’uso delle informazioni contenute nella scheda statistica del censimento. La normativa istitutiva dei censimenti impedisce di affiancare ai censimenti altre rilevazioni e prefigura una sola eccezione, ancorché basilare, quando prevede l’aggiornamento dell’anagrafe con una parte delle risultanze censuarie. Il vincolo contenuto nella norma è pienamente condivisibile per una essenziale considerazione garantista: non è ammesso acquisire in un procedimento amministrativo informazioni come quelle raccoglibili secondo le modalità tipiche di una operazione censuaria (si tratta di dichiarazioni rilasciate anche non dai diretti interessati e non sottoscritte). La proposta di utilizzare il sistema informativo di supporto alle operazioni censuarie per l’aggiornamento dei sistemi informativi interni costituisce l’aspetto più delicato della

1 E’ bene precisare che “censimento senza carta” è altra cosa rispetto alla sostituzione del censimento con mere operazioni di collegamento tra archivi amministrativi. 2 Finalità che dipendono naturalmente dall’eterogeneità degli utenti finali.

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proposta che viene avanzata poiché richiede una realizzazione sul campo coerente con le norme del regolamento di attuazione dei censimenti3. La realizzazione di un “censimento senza carta” si basa principalmente sulla costruzione di una struttura organizzativa, ed un sistema informativo di supporto4, in grado di trattare5 in modo omogeneo6 le informazioni (siano esse già disponibili o raccolte per l’occasione) quale che sia il supporto su cui risiedono7 garantendo il rispetto rigoroso della normativa in materia, con particolare riferimento alla tutela della riservatezza dei dati personali trattati. Il "censimento senza carta" costituisce, un primo passo nella direzione di un "censimento (prevalentemente) senza rilevazione diretta" che sappia sfruttare a priori tutta l'informazione esistente negli archivi amministrativi riconducendola ad un unico schema informativo. Da sottolineare, accanto agli aspetti organizzativi ed informativi, che il “censimento senza carta” richiede una partecipazione ampia ed informata dei cittadini che potranno essere chiamati a svolgere un ruolo prevalentemente attivo nello svolgimento del censimento stesso8.

3 La proposta avanzata contiene, per essere espliciti, l’invito a lasciare spazio alla sperimentazioni locali naturalmente da concordare con l’Istat, nel rispetto del principio che la sperimentazione debba garantire almeno lo stesso livello qualitativo programmato in sede di organizzazione dei censimenti. 4 Struttura organizzativa e sistema informativo sono intrinsecamente legati nel senso che l’una dipende dall’altro, e vengono progettati congiuntamente. Un esempio potrà chiarire meglio il concetto. Nel modello tradizionale di organizzazione censuaria la verifica della copertura viene effettuata dal coordinatore attraverso il controllo degli itinerari di sezione (che costituiscono la base del sistema informativo) quindi vincolando il rilevatore a seguire una modalità di lavoro predeterminata. La disponibilità della griglia territoriale di riferimento in cui incasellare le unità di rilevazione modifica in modo sostanziale il ruolo del rilevatore (che è in grado di verificare in ogni momento la copertura, compito in precedenza affidato al coordinatore) ed il ruolo del coordinatore (che si può occupare delle supervisione delle operazioni censuarie). 5 Trattare è volutamente concetto generico e comprende tutte le operazioni censuarie: dal collegamento tra archivi, alla rilevazione, fino alla verifica e trasmissione dei dati. 6 L’omogeneità cui si fa riferimento in questo contesto riguarda sostanzialmente le caratteristiche basilari del sistema informativo censuario che deve essere basato sull’unicità dell’archivio dei dati (per evitare ridondanze e problemi di aggiornamento), sull’unicità del modello di trattamento dei dati (quello relazionale), e sull’unicità dello strumento (il database con interfaccia Internet). 7 Il supporto su cui risiede l’informazione (carta, archivio amministrativo informatizzato, voce ecc.) non costituisce un problema essendo tutto integrabile nella modalità del file e gestibile con interfacce multimediali ed ipertestuali. 8 Il censimento per alcune tipologie familiari (o di imprese) potrebbe avvenire telefonicamente invitando le famiglie a contattare il numero verde del censimento, farsi riconoscere in modo univoco (ad esempio attraverso il numero della carta d’identità) e fornire le informazioni richieste.

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Obiettivi e principi di riferimento I censimenti sono considerati, anche all’interno della struttura comunale, come un evento straordinario in occasione del quale il Comune esegue, al meglio, un compito previsto da una legge nazionale, quindi emanata per soddisfare finalità informative sostanzialmente di interesse generale, senza una adeguata copertura dei costi. Se solo così fosse, nella gestione delle operazioni censuarie dovrebbe prevalere il principio di efficienza che diventerebbe semplicemente “spendere meno e al meglio”9. Porre la questione esclusivamente in questi termini non consente di cogliere soprattutto la straordinaria occasione costituita dai censimenti per raggiungere obiettivi locali in campo informativo funzionali ai processi decisionali comunali.

Gli obiettivi locali

Sono almeno tre gli obiettivi locali che l’amministrazione comunale può pensare di raggiungere in occasione dei censimenti, oltre a quanto già previsto dalla normativa istitutiva e dai regolamenti. 1. L’informazione per la pianificazione e la programmazione . La disponibilità di

informazioni analitiche sugli aspetti strutturali degli immobili ad uso produttivo e residenziale, delle famiglie e delle abitazioni, ed infine delle imprese ed istituzioni. Informazioni che costituiscono la base di riferimento per la stima della domanda potenziale di servizi pubblici, e per la stima della domanda effettivamente soddisfatta.

2. L’informazione per la gestione . La realizzazione dei censimenti costituisce inoltre una ghiotta occasione per “mettere mano” ai sistemi informativi interni in almeno tre direzioni principali: • L’interconnessione dei tre sistemi informativi su cui si articola la struttura

informativa dell’ente: popolazione, imprese e territorio; • La referenziazione geografica delle informazioni basata sul sistema di

coordinate toponomastiche: indirizzo completo degli identificatori della singola unità abitativa o produttiva (piano, scala ed interno);

• La verifica qualitativa delle informazioni già presenti negli archivi esistenti.

9 Per giunta viene richiesto di effettuare le operazioni censuarie proprio secondo le modalità organizzative previste anche quando queste risultino astruse , e quindi più costose!, rispetto alla “cultura aziendale” del Comune. Provocatoriamente potremmo dire che una volta che l’ufficio comunale di censimento fornisce le garanzie del caso (in sostanza un dato livello qualitativo del risultato), ognuno può organizzarsi come meglio crede; il modello organizzativo ed il sistema informativo sviluppato dall’Istat vengono lasciati per chi non ha tempo e voglia di sviluppare propri modelli organizzativi ed informativi.

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3. La sperimentazione di nuove tecnologie nell’ambito del trattamento delle informazioni funzionale alla gestione di “picchi di lavoro”. Un censimento, dal punto di vista organizzativo, obbliga a realizzare una molteplicità di operazioni di trattamento di informazioni in tempi ristretti con evidenti “picchi di domanda” che possono essere meglio smaltiti attraverso l’uso di tutte le tecnologie che gestiscono informazioni10. Alcune semplici osservazioni esauriranno la questione: • trattare informazioni è il cuore delle attività istituzionali dei comuni; • l’informatica e le recenti applicazioni nell’ambito delle telecomunicazioni

consentono di gestire in modo efficace ed efficiente le informazioni; • le tecnologie innovative informatiche e di telecomunicazioni sono sviluppate per

risolvere problemi in contesti aziendali privati e scontano questo approccio: la sperimentazione diviene occasione per la verifica e l’adattamento delle nuove tecnologie alle specifiche esigenze della pubblica amministrazione.

L’aggiornamento del sistema anagrafico (costituito dall’anagrafe della popolazione residente, in parte dall’anagrafe degli italiani residenti all’estero e soprattutto dalla anagrafe della popolazione temporaneamente presente) richiede una considerazione a parte per il rilievo che ha sui sistemi informativi locali. L’utilità di archivi anagrafici aggiornati costituisce un fatto banalmente evidente, mentre meno evidente può risultare l’importanza di avere a disposizione informazioni non solo sulla popolazione residente, ma anche sulle altre “popolazioni” che insistono sul territorio comunale (ad esempio i temporaneamente presenti, la popolazione “diurna”, che comprende i pendolari, e così via). La distinzione tra i vari modi di considerare la popolazione (residente, temporaneamente presente, ecc.) porta a valutare in modo accurato i vari segmenti della domanda di servizi locali e quindi a ripensare le politiche impositive, tariffarie, …, gestionali, che possono essere differenziate anche in relazione alle varie tipologie di domanda esistenti. L’articolazione degli obiettivi su scala locale, che è ciò che interessa in questa sede, nasce dalla considerazione congiunta dei principi guida dell’attività politico-amministrativa del Comune, che sono stabiliti nella normativa di riferimento, e di principi di natura tecnica. Di questi si dirà nel prossimo punto.

Principi generali

Senza entrare in un esame di dettaglio delle norme è sufficiente sottolineare, in modo sintetico, gli aspetti che riteniamo nodali11 distintamente per le norme generali, riferite all’intera Amministrazione pubblica, e specifiche, riferite alla componente statistica. 10 Quindi le tecnologie informatiche (Internet in primo luogo) ma anche le tecnologie delle comunicazioni (telefonia fissa e mobile e sue applicazioni, fax ecc.). 11Si mescolano in questa sede aspetti generali, legati alla normativa di modernizzazione della Pubblica amministrazione, e specifici legati alla normativa statistica.

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1. Centralità dell’utenza declinata come principio secondo cui il soddisfacimento delle esigenze reali della popolazione, come cittadini, utenti o clienti di pubblici servizi, costituisce l’obiettivo istituzionale dell’Ente12. Questo approccio è assolutamente generale e riguarda qualsivoglia attività delle pubbliche amministrazioni compresi i censimenti.

2. La partecipazione è il secondo principio fondante dell'attività amministrativa e va intesa sia come strumento di intervento diretto della popolazione, più o meno organizzata, nelle varia fasi dei procedimenti amministrativi e della programmazione, sia come strumento di tutela di diritti soggettivi.

3. La trasparenza è il terzo principio generale con forte valenza organizzativa, giacché stabilisce una modalità operativa che l'amministrazione deve garantire.

4. Innumerevoli sono i richiami all’orientamento economico delle attività pubbliche che viene articolato sulla triade dell'efficacia, efficienza e dell'economicità.

5. Si va affermando in modo sempre più incisivo che le funzioni pubbliche debbano essere ripartite tra i vari livelli di organizzazione dello Stato secondo il principio di sussidiarietà, sulla base della considerazione che l’efficacia dell’azione amministrativa richiede che le funzioni pubbliche vengano svolte dalla autorità territoriale più vicina ai cittadini.

6. I principi di adeguatezza, omogeneità, autonomia organizzativa, responsabilità e differenziazione coniugati con il principio di sussidiarietà lasciano agli enti territoriali, in particolare, ampia discrezionalità nelle due direzioni sostanziali della individuazione e scelta di quali esigenze soddisfare tra quelle che le comunità esprimono, e della individuazione e scelta delle modalità con cui soddisfarle.

Emerge in modo chiaro da quanto appena visto come anche i censimenti, che pure ha precisi obiettivi nazionali, debbano essere gestiti in moda da rendere massima l'utilità per le comunità locali.

Principi specifici

I principi generali illustrati portano a definire un ben definito impianto organizzativo che sarà basato sulla massimizzazione del ritorno delle operazioni censuarie per la comunità locale, da realizzare secondo modalità di tipo partecipativo. Accanto ai principi generali introduciamo alcuni principi di carattere tecnico relativi all’organizzazione delle operazioni di rilevazione frutto dell’esperienza maturata dall’ufficio. E’ banale affermare che le unità di rilevazione (siano esse famiglie, imprese o istituzioni) non presentano tutte le medesime caratteristiche; analogamente i rilevatori

12Il termine è generico e comprende tulle le fasi che vanno dall’impostazione del progetto di servizio fino alla sua gestione, compresi gli aspetti collegati all’informazione alla comunicazione alla gestione dei rapporti con l’utenza.

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non hanno la stessa esperienza ed abilità nel passare da una tecnica di somministrazione del questionario ad un’altra, dall'intervista telefonica a quella diretta ad esempio. E’ altresì chiaro, proseguendo con un esempio, che dedicare un rilevatore con esperienza per intervistare una vedova pensionata di 85 anni che vive a casa propria, e che magari non ha mai cambiato abitazione dall’epoca del matrimonio, risulta sproporzionato rispetto al “valore” dell’informazione aggiuntiva, cioè che non è già disponibile negli archivi amministrativi, da raccogliere. Gli esempi introdotti consentono di enunciare il principio base su cui si intende progettare la rilevazione censuaria che consiste nell’utilizzare per ogni unità di rilevazione risorse, tecniche di indagine e tipologie di rilevatori, congrui, o per dirla in termini più banali evitare di dedicare a tutte le interviste le stesse risorse, ma differenziare le risorse in relazione alle necessità, che sono in primo luogo di natura informativa, quindi di qualità e quantità di informazioni da raccogliere. Il principio di adeguare le risorse alle unità di rilevazione può essere specificato considerando almeno quattro aspetti: 1. Selezionare rilevatori adeguati alle tecnica dell'intervista: telefonica, intervista

diretta o mista; 2. Selezionare rilevatori adeguati alle caratteristiche delle unità di rilevazione

(famiglia con struttura complessa o semplice, famiglie autoctone o straniere, imprese multinazionali, nazionali o individuali, ecc.); adeguare, in altri termini, le caratteristiche del rilevatore alla fonte informativa, in modo da ottimizzarne il rapporto13.

3. Specializzare i rilevatori secondo le esigenze caratteristiche dell'indagine . Le caratteristiche professionali necessarie per svolgere al meglio una intervista dell'indagine trimestrale delle forze di lavoro sono differenti rispetto a quelle necessarie per realizzare una intervista per l'indagine multiscopo sulle famiglie: nel secondo caso la stessa durata dell'intervista richiede capacità elevate di gestire il rapporto con la persona che risponde.

4. Adeguare le tecniche di rilevazione alle caratteristiche delle unità di rilevazione. L'intervista telefonica ha pregi e difetti e sarebbe deleterio utilizzarla in maniera indifferenziata per l'indagine dei consumi. Tuttavia in situazioni particolari (ad esempio nel caso di un anziano) e per alcune indagini (sicuramente la rilevazione trimestrale delle forze di lavoro) l'intervista telefonica può risultare la migliore soluzione in assoluto e potrebbe essere codificata.

5. Adeguare i tempi di rilevazione alla necessità di utilizzare un minor numero di rilevatori ma con una professionalità maggiore. Modalità di rilevazione diversificate richiedono alcuni adattamenti organizzativi di non secondaria importanza. Concentrare l'attenzione sulle situazioni problematiche cercando

13 D'altronde, il fatto che l'ISTAT per il 7° Censimento generale dell'industria e dei servizi (1991) abbia previsto che le grandi imprese potessero a richiesta provvedere alla acquisizione, compilazione e restituzione del questionario con un rapporto diretto e privilegiato con l'ISTAT nazionale, scavalcando di fatto gli Uffici Comunali di Censimento, prefigura di per sé questa possibilità. Ciò che è semplice viene delegato alle strutture di livello inferiore, ciò che è complesso o richiede interventi qualificati viene avocato al livello superiore perché fornito degli strumenti adatti a gestirlo al meglio.

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modalità di "autosoluzione" per quelle semplici richiede da un lato una organizzazione e una strumentazione informatica-informativa maggiore. Ciò significa un UCC con adeguate professionalità in campo statistico ed informatico. Dall'altro richiede, come già detto, una rete di rilevatori adeguatamente formati per affrontare in modo corretto la complessità delle realtà da rilevare (si pensi alla conoscenza delle lingue straniere, della complessità delle strutture aziendali, ecc.) e quindi necessariamente in numero inferiore rispetto ai precedenti censimenti (la formazione è un processo costoso e chi l'affronta deve avere un adeguato ritorno economico). Ciò comporta necessariamente un ampliamento dei tempi di rilevazione e di chiusura delle operazioni censuarie.

Le proposte operative, presentate nel punto successivo, prendono le mosse proprio dai principi generali e specifici ora introdotti.

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I censimenti 2000: proposte operative Chiarito il quadro di riferimento, con gli obiettivi ed i principi guida, procediamo ad articolare, ancorché a livello generale, la struttura organizzativa ed informativa dei prossimi censimenti del 2000 a Brescia. La proposta ha la finalità di consentire una verifica preliminare di fattibilità e condivisione del progetto da parte dell’Amministrazione e dell’Istat, lasciando ad un secondo momento i dettagli del progetto. Gli esempi utilizzati hanno come riferimento le indagini correnti svolte dall’ufficio e l’esperienza maturata con il censimento del 1991, e ai questionari dell’indagine pilota in vista dei censimenti realizzata dall’Istat nel 1998. Una proposta operativa ritagliata sulle nuove caratteristiche dei censimenti 2000 verrà formulata quando saranno disponibili il regolamento e le indicazioni operative da parte dell’Istat.

Tecniche di rilevazione

La tecnica di rilevazione tradizionalmente utilizzata nei censimenti (consegna del questionari da parte del rilevatore, autocompilazione da parte dei un rispondente titolato a farlo, e ritiro del questionario, previo controllo) in modo indifferenziato per tutte le unità di rilevazione è a tutti gli effetti inefficace ed inefficiente poiché dedica lo stesso tipo ed ammontare di risorse scarse (i rilevatori) ad unità di rilevazione sostanzialmente differenti. Occorre considerare, preliminarmente, che la rilevazione censuaria porta a richiedere a tutte le unità di rilevazione una batteria indifferenziata di quesiti che saranno però compilati solo da una parte delle unità di rilevazione stesse (i quesiti sul lavoro sono limitati alla popolazione in condizione professionale, tra 15 e normalmente 65 anni, mentre i quesiti sul pendolarismo interessano studenti e lavoratori, la popolazione tra 0 e 65 anni normalmente). Le informazioni effettivamente raccolte con i censimenti variano tra le unità di rilevazione e dipendono dalla struttura, demografica, economica, …, sociale, delle stesse. Una organizzazione efficace, ed efficiente, può sfruttare questo fatto adeguando la tecnica di rilevazione alle specifiche caratteristiche delle unità di rilevazione. Operativamente si possono differenziare le unità di rilevazione sulla base di alcuni criteri individuando, in ogni livello, le informazioni che devono essere effettivamente rilevate e quindi la tecnica di rilevazione che minimizza il costo di raccolta dei dati per quel dato insieme di informazioni da rilevare.

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Il discorso a questo punto dovrebbe diventare necessariamente specifico poiché occorre determinare i criteri di differenziazione più efficienti in relazione al contenuto informativo da rilevare ed al costo della perdita di informazioni. Possiamo già in questa sede individuare alcuni criteri, da verificare durante le operazioni preliminari da avviare nel corso dell’anno 2000, che guideranno nella differenziazione. • Il set di informazioni rilevabili: non tutte le informazioni che raccogliamo sono

presenti in tutte le unità di rilevazione. Occorre riconoscere che già oggi, in sostanza, somministriamo questionari diversi a seconda delle caratteristiche delle unità di rilevazione nel senso che alcune variabili non esistono per certe tipologie di unità (si utilizza un unico questionario per evidenti ragioni di costi). Nulla vieta però di richiedere ad ogni unità tutte e sole le informazioni che essa può dare.

• Evitare la ridondanza informativa: richiedere la data di nascita, che viene certificata dall’anagrafe, è un banale esempio di ridondanza informativa14. Spingendo il ragionamento più oltre si può decidere di raccogliere le informazioni presso l’unità di rilevazione solo qualora l’informazione non sia altrimenti disponibile, oppure qualora il costo di recupero attraverso gli archivi amministrativi esistenti sia superiore al costo di rilevazione diretta: si richiede in sostanza solo ciò che non è altrimenti disponibile. Sorge immediatamente un problema di equilibrio tra qualità, affidabilità e costo delle informazioni disponibili negli archivi amministrativi, e qualità, affidabilità e costo delle dichiarazioni dei cittadini.

• La stabilità delle informazioni: la data di nascita, nuovamente, è sicuramente una informazione stabile: è evidente che non ha alcun senso continuare a chiederla15. La stessa struttura della famiglia, nelle varie fasi del ciclo di vita, può risultare più o meno stabile, e così l’impresa e le sue unità locali. La stabilità può essere un criterio “pericoloso”, entro certi limiti, poiché le informazioni disponibili a priori possono portare a sottostimare certi comportamenti marginali (residuali ma potenzialmente innovativi).

• L’interfaccia comunitaria: seguire la singola unità di rilevazione può essere efficiente nel caso normale di “una famiglia=una abitazione”: la compresenza di più famiglie in un unico ambito abitativo (convivenza, condominio, edifico, abitazione che sia) può rendere più efficiente, ma anche efficace, procedere attraverso una interfaccia comunitaria. Il capo convivenza svolge già questa funzione che potrebbe essere estesa al capo della comunità straniera, o, infine, all’assistente sociale che segue l’anziano immobilizzato.

• La qualità delle informazioni raccolte. Le informazioni raccolte al censimento non hanno la stessa importanza: il numero di persone censite deve essere altamente certo (costituisce la popolazione legale), mentre il numero di pendolari che utilizzano l’auto sarà una stima, ancorché molto precisa. E’ possibile definire per

14 Nei Censimenti del 1981 e del 1991 i poco numerosi casi di non coincidenza della data di nascita tra risultanze censuarie e risultanze anagrafiche si sono sempre conclusi a favore delle risultanze anagrafiche. 15 Questa banale considerazione ha fatto breccia perfino nel nostro sistema di certificazione!

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ogni informazione il grado di errore ammissibile, e quindi il livello di qualità desiderata progettando una organizzazione funzionale a questi obiettivi.

L’applicazione dei criteri precedenti consente di scegliere per ogni livello la tecnica di indagine migliore, di quantificare la perdita informativa connessa alla tecnica scelta, ed il livello di errore programmato. Un esempio potrà chiarire il concetto. La coppia di pensionati senza figli, che vive nell’abitazione costruita dopo il matrimonio più di 20 anni fa, richiede un minimo investimento in termini di raccolta e verifica delle informazioni: le informazioni demografiche sono già disponibili in anagrafe, i quesiti sul lavoro e sul pendolarismo non interessano i ritirati dal lavoro; rimane, al più, un buco informativo sul titolo di studio conseguito. A questo proposito occorre analizzare il “valore” che tale informazione ha nello specifico caso e quindi decidere se sia necessaria una intervista diretta o se sia sufficiente, per rilevare il titolo di studio, una intervista telefonica ben condotta. La nostra opinione è chiara. Lo stesso discorso vale per le ditte individuali o le piccole imprese che sono insediate in una certa area territoriale da tempo (e le cui tracce sono individuabili nei vari archivi pubblici). Le tecniche utilizzabili sono molteplici come risulta dalla esemplificazione successiva: • l’intervista e verifica telefonica del questionario è la scelta più efficiente, previa

verifica dell’identità della persona rispondente; • spedizione per posta del questionario precompilato con verifica da parte degli

interessati e riconsegna presso le sedi decentrate (come d'altra parte avvenuto con il recente Censimento intermedio dell'industria e dei servizi).

Il gruppo di stranieri, magari provenienti dalla stessa comunità, residenti per lavoro richiede invece ben altro investimento ed una intervista vera e propria. Si tratta, in altri termini, di legare il metodo di rilevazione alle caratteristiche delle famiglie e quindi delle informazioni da rilevare, scegliendo tra vari metodi: • intervista telefonica: per le situazioni più semplici previa verifica dell’identità della

persona attraverso l’esibizione vocale di un documento (ad esempio il numero della carta d’identità). Non esiste questionario cartaceo. Le famiglie appartenenti allo strato con intervista telefonica vengono sollecitate a contattare il numero verde gratuito e a rilasciare tutte e sole le informazioni mancati;

• compilazione immediata da parte del rilevatore : in particolare per il recupero finale delle unità non censite. Il rilevatore compila immediatamente il record di informazioni residente sul sistema informativa del censimento;

• autocompilazione : per le situazioni familiari più complesse, ad esempio perché difficilmente contattabili, come nel caso di lavoratori autonomi;

• compilazione attraverso la mediazione della rete comunitaria; • compilazione diretta dei questionari disponibili su Internet. Ovviamente è possibile l’uso di tecniche miste. La rilevazione attraverso l'attivazione delle reti comunitarie richiede un approfondimento. Un esempio può servire ad introdurre la questione.

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La rilevazione della popolazione straniera (i residenti stabilmente o semplicemente presenti), ma anche delle attività economiche gestite dagli stranieri ("l'impresa straniera") può essere effettuata attivando i canali delle comunità16 cui le persone appartengono in modo da superare le eventuali resistenze e le barriere linguistiche e concettuali (la nostra "impresa" dal punto di vista amministrativo è concetto diverso dall'impresa "senegalese"), garantendo, tra l'altro, una maggiore rispondenza delle informazioni raccolte alle situazioni reali ed una classificazione omogenea di varie informazioni di rilevante carattere sociale (ad esempio il titolo di studio). L'attivazione delle reti relazionali non riguarda solo la popolazione straniera ma coinvolge tutte le famiglie che sono inserite o si appoggiano su una rete pubblica di servizi in particolare sociali ed assistenziali (ad esempio la rete dell'assistenza domiciliare, la rete dei centri diurni e così via) e in alcuni casi particolari anche alle imprese, come ad esempio i taxisti che hanno sempre avuto elevati tassi di non rilevazione ai censimenti, ma che sono raggiungibili, ad esempio, attraverso le loro cooperative. Le reti comunitarie e di servizio possono acquisire la funzione di reti di rilevazione censuaria sotto la diretta supervisione della direzione dell'ufficio di censimento.

Organizzazione

Le note sul metodo consentono di liquidare brevemente la questione organizzativa dal momento che la scelta di una pluralità di tecniche di intervista sposta una parte del lavoro di rilevazione sull'ufficio di censimento che si dovrà occupare: • prima della rilevazione, contestualmente alla revisione del piano ecografico e

topografico, della costruzione di una griglia informativa territoriale, a base sistema toponomastica, che "risolva" a monte il problema della copertura;

• durante la rilevazione del recupero dei questionari, della gestione dei rapporti con i cittadini, ed infine delle quadrature e delle verifiche di qualità e di coerenza tra tecnica di indagine e caratteristiche delle famiglie.

La semplificazione dell’organizzazione è possibile spostando funzioni e controlli sul sistema informativo; di questi aspetti si tratterà in dettaglio nel prossimo punto. E’ prematuro dettagliare gli aspetti organizzativi: ci limiteremo a definire alcune scelte di fondo: • gestione integrata con il Servizio Anagrafe dell’aggiornamento, che avverrà

contestualmente al censimento, degli archivi anagrafici comunali (anagrafe, AIRE, anagrafe dei temporaneamente presenti) utilizzando le strutture anagrafiche decentrate esistenti;

16 La proposta non sembri sconvolgente più del dovuto: la rilevazione della popolazione residente o temporaneamente presente nelle convivenze veniva già effettuata attraverso il coinvolgimento in modo non formale del capo convivenza.

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• decentramento delle sedi di censimento. L'articolazione su sedi decentrate (indicativamente cinque con un'area di riferimento massima di circa 20 mila famiglie) consente una migliore gestione dei rapporti con le unità di rilevazione. Per facilitare i rapporti tra ufficio di censimento e unità di rilevazione è possibile organizzare recapiti decentrati temporanei presso sedi pubbliche o altri luoghi di grande concentrazione;

• semplificazione dei livelli organizzativi spostando alcune operazioni di controllo sul sistema informativo e quindi sul rilevatore, riducendo la struttura organizzativa da quattro livelli (direzione, supervisione, coordinamento, rilevazione) a tre (direzione, coordinamento e rilevazione);

• riduzione del numero dei rilevatori adeguandoli alle nuove funzioni richieste, in particolare sul versante dell'uso delle nuove tecnologie informatiche e telefoniche.

L'impostazione seguita porta alla definizione di alcuni fattori strategici: • la comunicazione, che sarà gestita dall’Ufficio di Diffusione dell’Informazione

Statistica; • l’attivazione di un centro di rilevazione telefonico in grado di gestire le

comunicazioni con i cittadini; • la creazione di staff per la gestione di situazioni particolari, perfezionando

l'esperienza maturata nel 199117, che curino direttamente il coordinamento della rilevazione attraverso le reti di comunità;

• la costituzione di un ufficio di direzione che garantisca il coordinamento complessivo e l’unicità di orientamento.

Il sistema informativo

Il sistema informativo svolge una funzione chiave, e quindi delicata, perché su di esso verrà modellata l'organizzazione e da esso dipenderà il raggiungimento dei risultati in termini di: • garanzia della copertura del censimento; • omogeneità delle regole operative come omogeneità nella soluzione dei problemi e

nel trattamento delle varie situazioni; • qualità dei dati, da raggiungere attraverso controlli automatici o semi-automatici.

17 Durante i Censimenti del 1991 l'ufficio comunale di censimento di Brescia costituì un'unità "speciale", composta dal personale più professionalizzato e con maggiore esperienza, che si occupò di rilevare i cittadini stranieri con difficoltà linguistiche, le situazioni familiari complesse, i senza fissa dimora, le aziende di particolare rilevanza o complessità, le imprese poco visibili (taxisti, agenti di commercio, lavoranti a domicilio, ecc.), le unità di rilevazione localizzate in posti disagevoli (case sparse in particolare), le unità di rilevazione che opponevano un rifiuto alla rilevazione e di supplire a richiesta o d'ufficio i rilevatori in difficoltà o inadempienti.

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Tratteremo in primo luogo gli aspetti più propriamente informativi del sistema di gestione dei censimenti mentre le specifiche tecnologiche verranno trattate in seconda battuta; ovviamente non esiste una distinzione netta tra i due fattori nel senso che le soluzioni tecnologiche modificano i flussi informativi. Aspetti informativi Inizieremo da una osservazione perfino banale: le unità di rilevazione dei censimenti (le famiglie, le imprese, o meglio le unità locali delle imprese, e le istituzioni, o meglio le unità locali delle istituzioni) si caratterizzano per l'esistenza di una forte relazione di tipo territoriale. Questa relazione si sta indebolendo per quanto riguarda le unità locali delle imprese alcune delle quali, si pensi al cosiddetto e-commerce, hanno recapiti virtuali (un indirizzo su di un server pubblico) o mobili (un numero di telefono di un cellulare). Nonostante questa evoluzione renda più complessa l'attività di rilevazione di una parte delle unità locali delle imprese, possiamo concludere, in generale, che ogni unità di rilevazione possiede un indirizzo tramite il quale è localizzabile. La quasi totalità delle unità di rilevazione possiede non solo un generico indirizzo, ma un indirizzo toponomastico completo (costituito da via, numero civico ed esponente, piano, scala ed interno) che identifica in modo univoco uno ed un solo luogo che chiamiamo abitazione, roulotte, stabilimento, ufficio o quant'altro. L'indirizzo toponomastico completo definisce un sistema di coordinate geografiche tridimensionali che individuano il luogo di riferimento di ogni unità di rilevazione nello spazio. Ogni cella individuata dalle coordinate toponomastiche può contenere una o più famiglie, una o più unità locali di imprese, una o più unità locali di istituzioni, o qualsiasi combinazione di esse18, e d'altro canto, una famiglia, una unità locale di impresa o istituzione hanno uno ed un solo luogo di riferimento19. La copertura del censimento è garantita quando ogni cella è "visitata" e di essa è nota la natura (abitazione, abitazione non occupata, stabilimento ecc.) e le unità di rilevazioni presenti. Una griglia territoriale dei luoghi di riferimento (che è necessariamente tridimensionale) sposta il problema della copertura sul sistema informativo che deve essere in grado do verificare che siano state contattate tutte le celle. Può ugualmente capitare che non vengano censiste tutte le unità di rilevazione presenti in una cella, ma si tratta di un rischio del tutto analogo a quello corso con il censimento tradizionale. La griglia territoriale può a sua volta essere strutturata sezionando sull'indirizzo toponomastico completo tenendo conto che: • il fabbricato è formato da tutte le celle appartenenti alla medesima area di

circolazione, civico ed esponente (e scala se esiste);

18 Esiste una relazione del tipo molti a uno tra luoghi di riferimento ed unità di rilevazione. 19 Esiste una relazione uno a uno tra unità di rilevazione e luoghi di riferimento.

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• il tronco è formato da tutti i fabbricati che si affacciano sulla stessa area di circolazione;

• la sezione di censimento è costituita dai tronchi appartenenti ad un isolato; • e così via. La griglia dei luoghi di riferimento può essere costruita prima dell'inizio delle operazioni di censimento a partire dagli archivi amministrativi esistenti20 e previo controllo delle situazioni particolari. La griglia territoriale dei luoghi di riferimento non è altro che una maggiore e più approfondita specifica del piano ecografico e topografico previsto nelle fasi preliminari dei censimenti perché prefigura la sistemazione di quegli elementi di specifica la cui rilevazione è prevista dal censimento stesso. La griglia costituisce la base del sistema informativo censuario poiché ad ogni cella vanno agganciate le unità di rilevazione che sono lì residenti, e ad ogni unità sono associate le informazioni sui componenti dell'unità e infine le informazioni di dettaglio. L'aggancio tra la griglia territoriale e le unità di rilevazione richiede il collegamento tra gli archivi di sistemi informativi di enti diversi (almeno il sistema informativo della popolazione del Comune e gli archivi gestionali di ASM, la municipalizzata che gestisce i servizi a rete) che non è garantito per varie ragioni legate ai diversi oggetti di riferimento (intestatari delle utenze e cittadini), agli obiettivi dei sistemi informativi ed alla incompletezza delle chiavi di collegamento (manca il codice fiscale in una parte degli archivi ASM). Una volta effettuato il collegamento base è possibile associare ad ogni cella della griglia tutte le informazioni disponibili provenienti dalle più varie fonti interne ed esterne al Comune tra cui, senza tema di essere esaustivi: • i dati catastali dell'immobile o della porzione di immobile; • la destinazione urbanistica; • la destinazioni d'uso dello stesso; • la superficie, il volume ; • gli impianti presenti e le loro caratteristiche; • i servizi a rete presenti e le loro caratteristiche. La raccolta dei dati provenienti dalle più varie fonti permette di precompilare la scheda di rilevazione vera e propria dopo aver sistemato correttamente tutte le relazioni esistenti tra: 20 In realtà una base informativa per la costruzione della griglia tridimensionale già esiste ed è rappresentata dagli archivi delle utenze della municipalizzata che gestisce in modo integrato l'erogazione dell'energia elettrica, del calore, del gas e dell'acqua. Ogni elemento dell'archivio delle utenze è un punto di fornitura del servizio e coincide con una famiglia o una attività economica o altro.

Cella di riferimento

Unità elementare

Unità di rilevazione

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I flussi informativi provenienti dalla rilevazione devono in primo luogo portare alla definizione corretta e competa delle relazioni tra i livelli che sono: • per il censimento della popolazione e delle abitazioni: fabbricato, abitazione (e

garage), famiglia e componenti della famiglia; • per il censimento delle imprese ed istituzioni: fabbricato e unità locale (stabilimento,

…, ufficio); ad esse si aggiungono le relazioni di quadratura: • per il censimento della popolazione e delle abitazioni: fabbricato, sezione di

censimento ecc.; • per il censimento delle imprese ed istituzioni: fabbricato, sezione di censimento ecc.. Il sistema informativo dovrà inoltre regolare gli accessi consentendo agli operatori una visione degli archivi limitata alle proprie necessità operative. Aspetti informatici Le scelte tecnologiche evolvono di pari passo con le decisioni informative e organizzative (pluralità di tecniche di rilevazione e decentramento) e coerentemente con queste scelte saranno orientate verso: • la gestione in linea delle applicazioni. La rilevazione può essere gestita in linea

con verifica ed aggiornamento immediato da parte del rilevatore almeno del livello più elevato (il numero e le relazione tra unità di rilevazione), con verifica da parte del coordinatore ed aggiornamento, anche differito, dei dati statistici. La gestione in linea richiede l'accesso immediato agli archivi, o agli uffici, e può essere realizzata attraverso un uso avanzato di applicazioni telefoniche fisse o mobili;

• l'unicità dei modelli gestionali. Operare con una struttura organizzativa decentrata e con una molteplicità di soggetti richiede la definizione di un unico modello di gestione dei dati che comporti la standardizzazione delle fasi del lavoro;

• accesso alle procedure senza la necessità di strutture informatiche "pesanti": il decentramento delle sedi e l'aggiornabilità diretta degli archivi richiedono un accesso alle applicazioni immediato, decentrato ed amichevole secondo un modello tipo Intranet;

• tutela della riservatezza nell'accesso ai dati. Le ragioni già dette di tipo organizzativo richiedono la garanzia che nell'accesso avvenga in condizioni di sicurezza per quanto riguarda il profilo della tutela della riservatezza dei dati.

Censimento e servizi pubblici

I censimenti, ed in particolare quello della popolazione, rappresentano una occasione non solo il Sistema statistico nazionale ma per l'intero sistema pubblico per ottenere,

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tutto sommato con poca spesa, una base informativa sulla quale collocare le informazioni provenienti dai sistemi informativi interni. Una base informativa come quella censuaria può rappresentare, per un gestore di servizi pubblici, uno strumento prezioso per quantificare e qualificare la domanda potenziale, consentendo di procedere ad un vero e proprio salto nella qualità dell'informazione disponibile per la pianificazione e la programmazione. Questo approccio comporta almeno due condizioni: • sensibilizzare le amministrazioni pubbliche perché, nel periodo censuario,

facciano uno sforzo per raccogliere informazioni sulla propria utenza e sull'offerta di servizi, in modo da poter incrociare la domanda potenziale con quella effettiva;

• mettere a disposizione i dati disaggregati con tempestività, o meglio la disponibilità ad elaborarli, secondo le esigenze specifiche legate alla segmentazione della domanda.

Su questi aspetti l'Istat, e gli uffici Sistan, potrebbero svolgere un ruolo unico in quanto titolari delle basi di dati analitiche (individuali anonime) ed in possesso delle conoscenze tecniche per fornire prodotti statistici ad hoc.

Disseminazione delle informazioni statistiche

La disseminazione delle informazioni statistiche di fonte censuaria chiude i censimenti. La programmazione dettagliata dei prodotti e servizi basati sulla valorizzazione delle fonti censuarie viene lasciata ad un momento successivo; in questa sede è sufficiente elencare alcuni principi generali cui ispirare il progetto. • Tempestività nella produzione delle informazioni. • Completezza fornendo oltre ai dati le informazioni accessorie sulla qualità degli

stessi. • Integrazione mettendo a disposizione dell'utilizzatore finale con immediatezza le

informazioni necessarie inserite nel contesto in cui acquistano significato. • Garanzia della tutela della riservatezza; • Fornitura di prodotti e servizi di personalizzati, in particolare del tipo a self

service. • Utilizzo delle tecniche moderne di disseminazione a partire dal sito WEB

dell'ufficio.

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Pubblicazioni recenti dell'Unità di Staff Statistica Collana Sistan Note presentate ai circoli di qualità e lavori per la Commissione per la cooperazione tra Comuni e Istat Nota sui problemi di funzionalità del Sistan a livello locale con alcune proposte

operative, n.1, gennaio 1998 I Censimenti del 2000 come occasione informativa per gli Enti locali, n.2, Agosto 1998 Aspetti della misurazione dell’attività della Pubblica Amministrazione, n.3, gennaio

1998 Nota su l’utilizzo a livello locale delle informazioni statistiche sulla mobilità e sugli

incidenti stradali, n.4, giugno 1998 Proposte di collaborazione tra Comuni e Istat, n.5, maggio 1999 Il monitoraggio delle indagini svolte dai Comuni: senso, problemi e proposte operative,

n.6, giugno 1999 Pubblicazioni Sistan Notizie statistiche - Prezzi assoluti minimi, medi e massimi e variazioni rispetto al mese

precedente e allo stesso mese dell'anno precedente, a cura di Maristella Fattoretto

Eventi e indicatori, a cura di Marco Palamenghi, Manuela Venuti Cinque anni e poi la laurea. La durata degli studi universitari dei diplomati iscritti alle

Università bresciane, a cura di Marco Palamenghi, Monografie, ottobre 1999 Scuola & lavoro. Giovani avviati al lavoro dalla Sezione Circoscrizionale per l'impiego

e il collocamento di Brescia nel 1998, a cura di Marco Palamenghi, Monografie, ottobre 1999

Metodi di valutazione dell'efficacia degli interventi per la riduzione degli incidenti stradali, a cura di Marco Palamenghi, Rapporti di ricerca, n. 15, gennaio 1999

La domanda di sicurezza a Brescia - Le richieste di intervento raccolte dal Comando

della Polizia Municipale nel 1997, a cura di Marco Trentini, Statistiche rapide, n. 1, aprile 1999

La distribuzione moderna a Brescia: il non food si specializza e si ingrandisce, a cura di Marco Palamenghi, Statistiche rapide, n. 2, aprile 1999

L'elezione del Parlamento Europeo avviene a suffragio universale diretto dal 1979: i dati di Brescia del 1979, 1984, 1989, 1994, a cura del Gruppo di lavoro dell'Ufficio di Diffusione, Statistiche rapide, n. 3, maggio 1999

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Risultati delle elezioni amministrative comunali e circoscrizionali a Brescia nel 1998, a cura del Gruppo di lavoro dell'Ufficio di Diffusione, Statistiche rapide, n. 4, agosto 1999

Ritorna l'inflazione a Brescia? Un approfondimento attraverso la scomposizione dell'inflazione in ereditata, propria e trasmessa, a cura di Marco Palamenghi, Statistiche rapide, n. 5, settembre 1999

Gli anziani a Brescia: tanti, più vecchi e soli, a cura del Gruppo di lavoro dell'Ufficio di Diffusione, Statistiche rapide, n. 6, ottobre 1999

La distribuzione commerciale moderna in provincia di Brescia - Un'analisi territoriale del settore distributivo dal 1996 al 1998, a cura di Marco Palamenghi, Fatti e Problemi, n.19, Novembre 1999

Lavori commissionati dall'Amministrazione Collana Documenti di lavoro Previsioni del personale dipendente del comune al 2004, a cura di Marco Trentini, n. 12,

10/09/99 Le collaborazioni professionali nel comune di Brescia - Anno 1998 e primi sei mesi

1999, a cura di Marco Trentini, n. 16, 28/10/99 Le attività delle anagrafi decentrate, a cura di Marco Trentini, n. 15, 25/10/99 Servizi per la prima infanzia: domanda potenziale, effettiva e soddisfatta, a cura di

Marco Trentini, n. 13, 29/10/99 La rilevazione dei valori immobiliari: elaborazioni di base, a cura di Marco

Trentini, n. 8, 10/06/99 La rilevazione dei valori immobiliari: primi risultati per zona omogenea - Dati

provvisori, a cura di Marco Trentini, n. 7, 25/05/99 Metodologia di delimitazione delle microzone censuarie di Brescia, a cura di Marco

Palamenghi, Marco Trentini, n.1, 25/03/99 Rilevazione presso testimoni privilegiati delle caratteristiche del mercato immobiliare

ad uso residenziale - Istruzioni per i rilevatori, a cura di Marco Palamenghi, n. 3, 05/02/99

Rilevazione presso testimoni privilegiati delle caratteristiche del mercato immobiliare ad uso residenziale - Progetto di massima, a cura di Marco Palamenghi, n. 2, 29/01/99

Schede descrittive delle zone omogenee, a cura di Marco Trentini, n. 6, 31/05/99 Simulazione dell'effetto del canone convenzionato dei contratti di locazione agevolati, a

cura di Marco Trentini, n. 10, 30/07/99 L'inflazione a Brescia e in Italia. Un approfondimento attraverso la scomposizione

dell'inflazione in ereditata, propria e trasmessa, a cura di Marco Palamenghi, n. 14, 30/09/99

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Controllo e repressione delle attività marginali e microcriminali svolte sulla strada - l'intervento della Polizia Municipale - IV Trimestre 1998 e I e II Trimestre 1999, a cura di Marco Trentini, n. 11, 05/08/99

Controllo e repressione delle attività marginali e microcriminali svolte sulla strada - l'intervento della polizia municipale - Prime elaborazioni - IV Trimestre 1998, a cura di Marco Trentini, n. 4, 09/03/99

Gli incidenti stradali nell'area di Costalunga, a cura di Marco Palamenghi, n. 5, 11/02/99 Pianificazione, programmazione e controllo nella gestione della sicurezza stradale, a

cura di Marco Palamenghi, 10/04/99