"La calidad del gobierno local en Guanajuato"

Alex Caldera Ortega

Llamada

2014

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la calidad del gobierno localen guanajuato

Alex Ricardo Caldera Ortega*

* Profesor-investigador del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo del Cam-pus León de la Universidad de Guanajuato. Integrante del Cuerpo Académico Transfor-maciones Sociales y Dinámicas Territoriales. Correo-e: <[email protected]>.

La centralidad de la acción política del gobierno local

La revaloración de lo local como base del desarrollo parte de una idea esencialmente política. Se trata de la respuesta institucional para la crisis de legitimidad ocasionada por la globalización que ha alejado los centros de decisión de los lugares donde muchas veces tienen efectos directos las propias decisiones sin tomar en cuenta a los afec-tados. Es así que la cesión de competencias o autonomía local se jus-tifica a partir de razones de legitimidad procedimental como por razo-nes de principios democráticos. Incrementar la capacidad de gobierno figura en la agenda de la reforma del Estado en México, principal-mente con la intención de reforzar su impacto en el desarrollo integral de las personas. Incrementar la capacidad de gobierno se visualiza como instrumento político de modernización del Estado, de consoli-dación de la institucionalidad, de fortalecimiento de la democracia. Asimismo, también se le tribuye mayor potencialidad a la generación de ciudadanía, particularmente mediante procedimientos que involu-cren a la sociedad en la formulación de los objetivos, la operación de las políticas y en la evaluación de los resultados de las acciones del gobierno.

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La idea de gobernanza democrática se torna relevante, pues se es-pera, como dice Alicia Ziccardi (1995), que “los gobiernos [locales] hagan lo correcto y trabajen en la puesta en práctica de las acciones que se proponen, y en las que se espera deben cumplir”, pero en un esquema de cooperación, coordinación y codecisión con la sociedad civil y los actores del mercado.

La propuesta aquí sugerida es concentrarse en las condiciones ins-titucionales para el desarrollo, ya que poner la atención en la capaci-dad institucional del gobierno local en un primer término ayuda a ubi-car las fortalezas y debilidades del principal actor estratégico del territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad ins-titucional del actor gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que se refiere a las capacidades institucionales de una so-ciedad para generar dirección, coordinarse y movilizar recursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa (en grados diferen-tes de conflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desiguales capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia de dichos objetivos.

Efectivamente, el concepto de capacidad institucional del gobier-no es más restringido que el de gobernanza, ya que el primero hace re-ferencia a la pauta del ejercicio gubernamental configurado a partir de ciertos diseños institucionales, prácticas y recursos que le posibilitan o impiden obtener ciertos resultados. Es la atención en los recursos de autoridad, coactivos, administrativos, económicos e informativos (o deliberativos) que el gobierno –en su calidad de actor estratégico– uti-liza para realizar los objetivos que se han considerado de valor social.

Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recien-temente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pNUD) rebaza la aproximación gubernamental por que se es cons-ciente de que “el desarrollo local traspasa las barreras políticas admi-nistrativas tradicionales”, se ha considerado prioritario fortalecer las capacidades de los gobiernos nacionales y locales para cumplir con sus objetivos, generando gobernabilidad y avanzando en el proceso de descentralización (De Alba González y Álvarez, 2010, p. 62).

Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad institucional del gobierno se muestra en la acción y los re-sultados de gobernar, en el cómo se usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se trata de visuali-


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zar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas, que ba-sadas en el impulso de un proyecto democrático-participativo, cons-truyan espacios de confluencia entre Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumentación, el debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino et al., 2006).

Comparto la idea de Luis F. Aguilar cuando dice que la eficacia di-rectiva de la sociedad no se sigue (en automático) del hecho de haber dotado a “un gobierno de las capacidades institucionales, fiscales, analíticas y administrativas necesarias”, sino que más bien depende de los esquemas específicos de la acción que practica en la relación con los diversos sectores de la sociedad –y que pueden tener la forma de mando, supervisión, persuasión, disuasión, negociación, asocia-ción, aplicación de la ley, etcétera– con el fin de hacer suyos y mate-rializar ciertos objetivos (Aguilar, 2006, p. 68). En este sentido, en una democracia consolidada, la capacidad de gobierno sería más bien la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de cooperación, corresponsa-bilidad y legalidad… “La eficacia es resultado de esa capacidad”.1

No se trata de nostalgia hacia el pasado en la que el Estado domi-naba el espectro público, sino una nueva y privilegiada interrelación en la que la sociedad es el centro de dicho espacio. El Estado sólo se convierte en articulador de la acción pública, la cual no sólo proviene del gobierno, sino del conjunto de redes de actores (sociales, políti-cos, económicos, comunitarios, etcétera) involucrados en el abordaje de los problemas y sus soluciones.

La intervención política desde lo local se presenta más como coor-dinación, no como imposición de las decisiones gubernamentales. En este sentido, la nueva política se entiende como el proceso por el cual se consensa, de manera pública y transparente, la acción necesaria para conseguir el desarrollo de la región. Se habla de la necesaria con-figuración de una gobernanza democrática.

1 Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, pero adecuada tratando de su-brayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y asociativo acorde a un arre-glo institucional de gobernanza democrática (Aguilar, 2006, p. 68).


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Un gobierno cercano en el territorio

Una nueva configuración institucional de mayor impacto en el de-sarrollo mediante la acción pública, requiere también un nuevo fun-damento que plantee una redistribución del poder. Como una manera de generar un “contra flujo a los procesos de concentración del poder” que suceden de manera global y metanacional, los cuales están produ-ciendo que las decisiones que afectan la vida de los ciudadanos se to-man cada vez más alejada de sus centros de convivencia cotidiana, es imperante la promoción de que el auténtico bienestar colectivo tiene que darse en la dimensión de lo local (Arredondo, 1999).

Alexis de Toqueville desde la primera mitad del siglo xIx había considerado que la localidad cumplía con las condiciones adecuadas para la consecución conjunta de la felicidad. En la comuna, es decir, lo local, “la acción legislativa y gubernamental está más cerca de los gobernados”. Por su parte, Max Weber, al analizar la relación entre go-bierno y dominación, particularmente aquellas formas de asociación desarrolladas en comunidades locales y municipales, ve en estos es-pacios concretos la posibilidad del desarrollo de una democracia di-recta dada la proximidad vecinal que proporciona las relaciones directas (Caldera, 2012).

Tanto el pNUD como otras agencias para el desarrollo han adopta-do la idea de sólo con “intervención territorial” (es decir, local), bajo un esquema de “gobernanza democrática” se logrará una acción pú-blica que alcance resultados positivos en el desarrollo social, econó-mico y político. El triángulo del desarrollo local lo complementan el fortalecimiento de la organización social y la animación por parte del gobierno local de un diseño institucional que impacte positivamente el crecimiento económico (pNUD, 2006).

La apuesta por el desarrollo local se puede entender también como una reacción de las propias comunidades que han quedado total o par-cialmente marginadas del crecimiento económico, generados de acuerdo con la lógica de los flujos de inversión de la economía de mercado. Este modelo de desarrollo evidentemente ha producido va-rias desigualdades territoriales, dejando marginadas a varias localida-des, y dejando a los actores locales con poca capacidad de acción para escapar de esos procesos.


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Un Gobierno con eficacia

Uno de los principales retos políticos del momento es construir un gobierno efectivo que garantice el cumplimento tanto de las deman-das ciudadanas como de la creciente complejidad que significa al cambio del contexto global. El crecimiento con equidad sólo se logra con gobierno efectivo, democrático, transparente y que rinda cuentas.

Elevar la calidad de la democracia en México requiere comple-mentar la legitimidad del gobierno local asociada con el acceso al car-go mediante elecciones limpias y propositivas, a otra fincada en las capacidades directivas (y técnicas) tanto de los gobernantes como de la sociedad, así como garantizar el acceso igualitario y equitativo de los bienes y servicios públicos.

Ésta es la dimensión propiamente dicha de la reforma administra-tiva. La base es la flexibilización del actual modelo burocrático aún imperante en la administración pública de nuestros países; moderni-zación de las instituciones y prácticas gubernamentales con el objeti-vo de ampliar la participación de los ciudadanos en la toma de deci-siones públicas; aumentar la efectividad de la acción gubernamental mediante la mejora del ciclo de políticas públicas, introduciendo eva-luación mediante controles institucionales y sociales del desempeño, de seguimiento de la calidad de los productos y del avance de los im-pactos; instauración de un sistema efectivo de función pública profe-sional; estandarización y adaptación de procesos gubernamentales al uso de nuevas tecnología de la información (lo que se ha denominado gobierno electrónico); pasar a un segundo peldaño en la trasparencia de los actos de gobierno con una actitud proactiva más allá de la hoy meramente reactiva; así como la adopción de mecanismos que permi-tan la lucha contra la corrupción de forma decidida.

En materia de “controles internos” hay mucho por avanzar en nuestras administraciones públicas (Caldera, 2012). La reforma ad-ministrativa emprendida por los gobiernos noeliberales tendió a esta-blecer controles contables que enfatizaron en el control sobre el flujo de efectivo y la salud financiera de las diversas agencias administrati-vas. Estos controles administrativos que pretendieron asegurar el ejercicio del gasto, tendientes además a satisfacer el conjunto de re-quisitos normativos, lamentablemente dejaron de lado principalmente dos elementos esenciales para el funcionamiento democrático de la


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administración pública: la medición real del impacto social de las po-líticas gubernamentales y el establecimiento de manera clara del quié-nes son los responsables de ellas (responsiveness). En este sentido, el reto ahora se concentra en tener gobiernos que trabajar sobre la modifi-cación de la organización jerárquica de la burocracia y el control exó-geno y endógeno de las administraciones, es decir, la construcción de un sistema de equilibrios y contrapesos que abran la gestión a los demás integrantes de la sociedad y el sistema.

Este conjunto de acciones políticas sin duda inciden en la capaci-dad de gobierno, teniendo detrás el ideal democrático y de justicia so-cial que posibilite finalmente la construcción de una gobernabilidad democrática.

Las potencialidades del fomento del desarrollo local desde los municipios mexicanos

La perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los go-biernos locales han ganado un margen de acción cada vez mayor para promover el desarrollo humano, sino que considera que en la locali-dad se obtendrán resultados en este sentido más rápidamente y de ma-nera sostenible en el tiempo. La diferente capacidad de respuesta gu-bernamental a demandas sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad institucional, puede ser una variable clave para entender los desequilibrios del desarrollo humano entre regiones o localidades (pNUD, 2009, p. 49).

En México, por ejemplo, existen 2 440 municipios que, por su ta-maño poblacional, formas organizativas y realidades históricas, so-ciales y culturales, son muy diferentes entre sí.2 A pesar de esta diversi-dad, los desafíos son comunes, tales como fallas en el funcionamiento efectivo de los ayuntamientos como espacios representativos y de contrapeso a los presidentes municipales, financiamiento insuficiente, sistemas de reclutamiento y desempeño de recursos humanos inefica-ces, participación ciudadana acotada y técnicas deficientes en la ges-

2 Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayoría de la po-blación del país, poco más de 2 000 casi o totalmente rurales, de los cuales también hay una diversidad en términos económicos (Merino, 2007, p. 7).


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tión pública, entre otros, de los cuales se abunda enseguida (Merino, 2004).

Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la promoción del desarrollo humano debido a los procesos de descentra-lización y globalización de los últimos treinta años (Sánchez Bernal, 2010, p. 181). Por otro lado, el proceso de democratización en Méxi-co, el cual se inició precisamente en el orden local a principios de la década de 1980, generó en el espacio municipal un lugar desde donde varios actores políticos, económicos y sociales empezaron a hacer la-tente y manifiesta la demanda de quiebre con el sistema político mexi-cano jerárquico, corporativo y clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró gobiernos municipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, aunado a una demanda ciudadana de mayor participación en el proceso de formulación y evaluación de políticas locales, ha llevado a generar un proceso de cambio institu-cional incremental con el propósito de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los retos del desarrollo.

La reforma municipal en México, que en términos más importan-tes se llevó a cabo con los cambios constitucionales del artículo 115 en 1983 y en 1999, ha otorgado capacidades y responsabilidades cre-cientes a este orden de gobierno (Merino, 2007, pp. 35-38):

a) Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas por cumplir: los servicios públicos (agua potable; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y su equipamiento; segu-ridad pública, en términos del artículo 21 constitucional –poli-cía preventiva y tránsito–; y otros que la legislatura locales de-terminen), así como la planeación del desarrollo urbano a largo plazo, es función única e intransferible de los gobiernos loca-les.

b) Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fisca-les y gestionar libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de participaciones y transferencias federales (como el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Mu-nicipal o el ramo 33), y los propios gobiernos municipales han incrementado la entrada de recursos propios mediante las atri-


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buciones otorgadas para regular sus propios impuestos a la pro-piedad inmobiliaria y los ingresos por la prestación de los ser-vicios públicos, así como para decidir en qué se gastarán.

c) Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamentar su propia administración pública. A partir de 1999 los municipios dejaron de depender totalmente para su regla-mentación del Poder Legislativo de los estados y adquirieron la responsabilidad de reglamentar su organización interna, y se les reconoció la posibilidad de “ensanchar el otorgamiento de garantías sobre derechos fundamentales y mejores posibilida-des de convivencia civil, relacionados con su propio ámbito de competencias” (Merino, 2007, p. 37).3

d) Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje insti-tucional de la política social nacional, como pieza clave y acti-va. Los más importantes programas federales de impacto social se implantan por medio de los gobiernos municipales, institu-cionalizado en la reglamentación específica, así como en el Sis-tema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios en esta materia no son sólo instrumentadores de la política federal de desarrollo social, sino que desempeñan un papel importante en su orientación.

e) En este mismo sentido, los gobiernos municipales colaboran en un esquema de relaciones intergubernamentales dinámico y co-laborativo. Esta coordinación se da tanto de manera vertical con el gobierno federal y gobiernos estatales, como de manera horizontal entre varios municipios que colaboran a partir de fi-guras jurídicas nuevas, como es el caso de la zonas metropoli-tanas, o simplemente formas estratégicas, como es el caso de varias asociaciones de gobiernos municipales para abordar asuntos comunes o generar acciones de alcance regional.

3 La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2005 ratificó esta atribución, reconociendo que efectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir reglamentación referida a la organización interna (Merino, 2007, p. 28).


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La idea de calidad del gobierno

El concepto de calidad del gobierno se recupera de Guillermo Ce-judo y Dionisio Zabaleta, quienes definen que “la calidad del gobier-no es la interacción del conjunto de atributos dirigidos a controlar la discrecionalidad en el ejercicio del poder” (Cejudo y Zabaleta, 2009). Es decir, se define la calidad del gobierno en función de las caracterís-ticas inherentes al aparato político y administrativo del gobierno que permiten que los procedimientos gubernamentales se lleven a cabo en condiciones de equidad e imparcialidad. Esta definición, como lo se-ñalan los autores, permite evaluar al gobierno por los elementos pro-pios de la función gubernamental (dejando fuera el sistema electoral), pues separa las condiciones que propician un gobierno apegado a la legalidad y con prácticas fundadas en planteamientos técnicos, de los resultados obtenidos o del estado que guardan los servicios y políticas públicas.

En el marco del análisis de las políticas conducentes al desarrollo humano, la evaluación de los gobiernos municipales, por medio de la calidad gubernamental, permite apreciar el estado que guarda el apa-rato gubernamental de los municipios con el fin de identificar las for-talezas y debilidades de los mismos. Lo anterior independientemente del estado en que se encuentran los servicios públicos o las capacida-des institucionales de los municipios, pues el análisis de la calidad del gobierno permite identificar si la administración municipal cuenta con el potencial para desempeñarse efectivamente. De este modo, es posible establecer que aun un gobierno municipal que cuente con una gran cantidad de recursos económicos, materiales y humanos, si no desempeña sus funciones con los elementos de calidad gubernamen-tal, estará contribuyendo a disminuir el valor de los resultados de sus acciones. Por el contrario, un gobierno municipal que cuente con di-versas limitaciones en cuanto a recursos pero se desempeñe con cali-dad, podrá contar con perspectivas de desarrollo en el mediano y lar-go plazo.

Esta propuesta identifica que la calidad de gobierno puede ser abordada a partir de las siguientes dimensiones:


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1) Arquitectura institucional. Existencia de estructuras y reglas que dirigen la actuación de los gobernantes en la prestación de servicios públicos, rendición de cuentas y transparencia.

2) Procesos y prácticas de gestión y políticas. Existencia de una orientación estratégica efectiva en la acción de gobierno, ligada a la administración presupuestaria, de recursos humanos e in-formáticos.

El índice de calidad del gobierno municipal

Para la realización de los diagnósticos sobre calidad de gobierno se utilizaron los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (CNGMD 2011) llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).4 El diagnóstico aquí presentado son esencialmente descripciones del estado que guarda la administración municipal en cuanto a los elementos con los que se evalúa la calidad del gobierno, particularmente referenciados a todos los municipios del país, pero confrontando comparativamente con el caso particular de Guanajuato, donde además se realizó trabajo empí-rico cualitativo con el propósito de generar un diagnóstico particular que permita generar una recomendación de política para el fortaleci-miento de la capacidad de gobierno para formular políticas con im-pacto en desarrollo local.

Metodológicamente, para la valuación de la calidad de gobierno se recuperan los componentes propuestos por Cejudo y Zabaleta (2009): la arquitectura institucional y prácticas de gestión.

4 El CNGMD 2011, es el segundo levantamiento que en esta materia realiza el INEGI (el primero fue la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009) en el marco de los trabajos derivados de las actividades del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia (SNIGSpIJ). El ejer-cicio censal fue levantado en dos periodos. La primera etapa del 16 de mayo al 1 de julio de 2011, y la segunda del 5 de septiembre al 21 de octubre de 2011 del mismo año. Para más información, véase la página del INEGI <http://goo.gl/dhWc83>.


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La arquitectura institucional

Se refiere a los elementos constituyentes de la administración pú-blica que contribuyen a limitar el uso discrecional de los recursos pú-blicos por parte del gobierno, mediante dos vías:

A) Contrapesos: son aquellos que tradicionalmente se han estudia-do como “instrumentos de control constitucional y de rendición de cuentas horizontal”, los que a su vez se identifican en las medidas para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la participa-ción ciudadana. Los datos del censo de gobiernos municipales del INEGI permiten aproximarse al estado que guardan estos componentes mediante los tópicos del cuestionario que registran la existencia de catálogos de servicios públicos, de los mecanismos de transparencia con los que cuenta la administración como pueden ser: normatividad para regular el acceso a la información, un funcionario encargado de los temas de transparencia, un sistema de recepción y atención de so-licitudes, así como un sistema de archivo. Igualmente, el censo refiere si el gobierno municipal atendía diversos temas de información públi-ca tales como planeación, presupuesto, cuenta pública, estructura or-gánica de la administración, sueldos y salarios de los funcionarios pú-blicos, etcétera.

B) Restricciones: son los elementos que permiten limitar el uso ar-bitrario de los gobernantes sobre la administración pública y se iden-tifica en las reglas de acceso al servicio público, ya que se espera que los funcionarios del gobierno municipal realicen una trayectoria en el servicio público con base en su capacidad profesional y en reglas im-personales definidas. Los datos del censo realizado por el INEGI que permiten observar estos elementos son la existencia de un servicio ci-vil de carrera o la contratación de personal por medio de concursos públicos de oposición. De igual modo, las proporciones del personal de la administración municipal que laboran bajo los regímenes de contratación de base, confianza, eventual y honorarios revelan la constitución profesional de la administración pública, pues el ideal es que la mayoría del personal se encuentre en su cargo por medio de una plaza o “base”, mientras que el personal directivo sea de confian-za y sea renovado en cada nueva administración municipal. Despro-porciones en el personal por tipo de contratación llevan a suponer un manejo inadecuado en el acceso al servicio público. Lamentablemen-


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te la información disponible en el censo de esto en particular es muy poco, lo cual, de entrada, habla de los pobres avances en esta materia, convirtiéndose en uno de los principales retos de la calidad del go-bierno local en México.5

El Subíndice de Arquitectura Institucional (SIAI) es un indicador compuesto creado a partir de la operacionalización de variables (transparencia, rendición de cuentas, reglas de acceso al servicio pú-blico y participación ciudadana) que se les atribuye el objetivo del control de la discrecionalidad en la toma de decisiones públicas. La ponderación para la integración se puede revisar en el anexo 1. Los temas en los que se compone esta subdimensión, y su definición, se expresan en el cuadro siguiente:

Cuadro 1. Subdimensiones analíticas de la arquitectura institucional

Transparencia Se refiere a el acceso ciudadano, oportuno, suficiente, y garantizado a información relativa al desempeño de las funciones públicas.

Rendición de cuentas Se refiere a la existencia de mecanismos que sirvan de proceso para que el servidor público esté obligado a presentar evidencia sobre sus procedimientos, tareas y resultados.

Reglas de acceso al servicio público

Se refiera a los mecanismos de ingreso y ascenso en la función pública con criterios meritocráticos y objetivos basados en su capacidad profesional.

Participación ciudadana Se refiere a la existencia y funcionamiento de instancias de representación directa de ciudadanos para ser consultados por la gestión municipal e incidir en el proceso de toma de decisiones, implantación y evaluación de políticas públicas

Fuente: Elaboración propia a partir de Cejudo y Zabelta (2009, 2010).

La variable de participación ciudadana es agregada especialmente para la presente propuesta del ICGM, ya que se considera al gobierno

5 Lo anterior no significa adelantarse a las conclusiones antes de abordar los datos arrojados por el análisis del ICGM, sino atribuir la falta de respuesta por parte de los fun-cionarios de los gobiernos locales que participaron en el censo del INEGI a la imposibilidad de dar datos positivos respecto a los mecanismos institucionalizados de acceso al servicio público en los gobiernos locales en México.


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municipal la instancia más cercana al ciudadano, y por ende, el orden gubernamental en que se pueden instaurar y hacer funcionales meca-nismos y espacios participativos con incidencia efectiva en el proceso de elaboración y evaluación de políticas públicas.6

El cálculo de dicho subíndice se realiza con la ponderación como se indica enseguida:

Subíndice de Arquitectura Institucional (SIAI) = IT (0.30) + IRC (0.30) + IRASp (0.10) + IpC (0.30)

Donde:

Prácticas de gestión

Las prácticas de gestión hacen referencia a un uso racional de los recursos disponibles de la administración para alcanzar los objetivos de las políticas públicas gubernamentales. También se propone un Subíndice de Prácticas de Gestión (SIpG), referido al conjunto de atri-butos que nos hablan de la habilidad intrínseca de los gobiernos [loca-

6 El propio Guillermo Cejudo, en un texto escrito junto a Alejandra Ríos, identifica a la participación ciudadana como dimisión esencial de rendición de cuenta en los gobier-nos municipales. Mecanismos como las auditorías de Contraloría Municipal, incluso la vi-gilancia ejercida por el Ayuntamiento, son parte de una cara “interna” de la rendición de cuentas, mientras que la participación ciudadana, mediante varios mecanismos, es una cara “externa” del mismo proceso (Cejudo y Ríos, 2009).


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les] para desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e in-formático con el fin de apoyar la implementación de las direcciones de las políticas públicas (véase Cejudo y Zabaleta, 2010, pp. 22-26). Las subdimensiones de este subíndice se refieren a los sistemas admi-nistrativos como los de gestión financiera, de recursos humanos, ma-nejo de la información y la planeación estratégica.

Cuadro 2. Subdimensiones analíticas de las prácticas de gestión

Gestión Financiera Se trata de la identificación de un nivel apropiado de distribución de recursos de acuerdo con las prioridades estratégicas y el gasto del dinero de forma efectiva, incluye la relación positiva entre gestión de recursos propios frente a los obtenidos por transferencia del gobierno federal.

Gestión de Recursos Humanos

Un sistema de gestión de recursos humanos de calidad debería generar procesos de diagnóstico y planeación acerca de las necesidades de nuevo personal, además de favorecer esquemas de capacitación y motivación de la planta burocrática existente de tal manera que, a mediano plazo, se cuente con el personal capacitado suficiente para enfrentar las diversas tareas de gobierno.

Gestión de la Información

En una dimensión interna, es el vehículo para recabar, procesar, mantener y difundir la información generada por cada organización. Fuera del gobierno, la gestión de la información se centra a de los procesos para transmitir información de la organización a otros actores gubernamentales (ya sean informes, reportes, bases de datos, etcétera) y a los ciudadanos (páginas web, mecanismos de acceso a la información, comunicación social, etcétera).

Orientación Estratégica Supone, por un lado, la existencia de mecanismos de evaluación del desempeño de los anteriores subsistemas de gestión en el logro de los objetivos de gobierno, y por otro, se refiere a la existencia de instrumentos de planeación que permitan una visión a largo plazo, con su respectivo cálculo de riesgos y oportunidades externas.

Fuente: Elaboración propia a partir de Cejudo y Zabelta (2009, 2010).


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Para el cálculo del SIpG, se consideró la siguiente ponderación, to-mando en cuenta básicamente la calidad y disponibilidad de la infor-mación:

Subíndice de Prácticas de Gestión (SIpG) = IGF (0.10) + IGRh (0.30) + IGTI (0.30) + IOE (0.30)

Lo que significa:

El cálculo general del indicador compuesto incluye cálculo espe-cífico para cada indicador en lo individual para ambas subdimesiones del Índice de Calidad del Gobierno Municipal (ICGM). La pondera-ción de cada uno de los indicadores se decidió entre un grupo de ex-pertos de la Universidad de Guanajuato, tanto del campus León, como del campus Guanajuato, en función de la información disponi-ble CNGMD, 2011. La información que alimenta cada uno de los indi-cadores fueron elegidos del propio CNGMD, 2011, integrando varias respuestas a preguntas del cuestionario contestado por funcionarios públicos de 2 442 gobiernos municipales y 16 gobiernos delegaciona-les del Distrito Federal. Las preguntas elegidas por cada indicador y subdimensión se identifican en el anexo 1 de ese documento.

La normalización de los valores de cada indicador se realizó de tal forma que fueran tendientes a encontrar el valor que les corresponde en la escala de “cero” a “uno”.


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Fórmulas

xi =zi − zminzmax − zmin

×100

Donde:

xi = El indicador del munipio i zi = El valor natural o bruto del indicador del subtema del municipio izmax = El valor máximo del indicador del subtema del municipio izmin = El valor mínimo del indicador del subtema del municipio i

Y la integración del ICGM por cada municipio (i) se da en una sim-ple suma de las dos subdimensiones normalizadas equitativamente para que en conjunto también nos dé un solo valor entre cero y uno:

ICGMi = (SIAI × 0.5) + (SIpG × 0.5)

El funcionamiento del icgm en México

En primera instancia, es necesario realizar una mirada global sobre los resultados del ICGM y sus subíndices que lo integran. La media re-sultante de las 2 457 observaciones –es decir, los casos o municipios que contestaron el CNGMD de 2011 del INEGI– es de 0.3663, con una desviación estándar de 0.1336. La dispersión de los datos, según este último dato, es grande, pero aceptable, si se considera el número de los casos (además de las características de los municipios observados).

Tabla 1. Estadística básica del icgm

Media 0.3653

Desviación estándar 0.1336

Mínimo 0.0250

Máximo 0.7728

Casos 2457

Fuente: Elaboración propia a partir de INEGI (2011).


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Para el análisis es importante agregar una categorización ordinal a los resultados del ICGM para todo el país, para tener referencias más claras en la comparación entre municipios a la cual se le identifi ca a partir de quintiles de magnitud. Un valor entre 0.8000 a 1 sería con-siderado como de muy alto índice de calidad gubernamental, entre 0.6000 y 0.7999 como alto, entre 0.4000 y 0.5999 sería regular, en-tre 0.2000 y 0.3999 como bajo, y fi nalmente entre 0 y 0.1999 como muy bajo. En este sentido, la media del ICGM para todo el país (0.3653) se puede clasifi car como baja.7

Gráfi ca 1. icgm y sus dimensiones (media y máximo)

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).

Si se revisan los valores medios, máximos y mínimos de cada una de las dimensiones, se identifi ca a simple vista una importante varia-bilidad en el interior de cada uno de estos indicadores.8 Las desviacio-nes estándar más amplias son las del indicador de reglas de acceso al servicio público, las del índice de gestión de recursos humanos y la del índice de gestión de tecnologías de la información.

El indicador que cae en la categoría de “muy bajo” es el de partici-pación ciudadana, le siguen como “bajos” los indicadores de rendi-ción de cuentas, el de reglas de acceso al servicio público, el de ges-tión fi nanciera, el de gestión de tecnologías de la información y el de

7 Esta categorización también fue consensada entre el grupo de investigadores de la Universidad de Guanajuato, tanto del campus Guanajuato como el de León.

8 Los valores mínimos tuvieron que ser imputados mediante método de regresión simple (salvo SIAI, SIpG y el propio ICGM), pues lamentablemente había casos en que el re-sultado era cero. Véase anexo para resumen de la magnitud de los datos perdidos por sub-dimensión.


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orientación estratégica del gobierno. Como “regular” sólo el de trans-parencia, y como “alto” el de gestión de recursos humanos. En térmi-nos de los subíndices compuestos, se tiene que el de arquitectura ins-titucional es considerado “bajo” y el de prácticas de gestión alcanza a clasifi carse en “regular”.

Para reforzar la observación anterior, ahora se analizan el número de casos ubicados en dichas las categorías ordinales. A partir de lo cual se puede decir que 3 de cada 5 de los municipios del país presen-tan un comportamiento ubicado entre los quintiles “bajo” y “regular” tanto del ICGM como de sus dos subindicadores que lo componen. Pero se puede diferenciar claramente que en los quintiles más altos hay mejores resultados para la subdimensión de SIpG, que para el SIAI. Es decir, se puede decir que los resultados a la baja del ICGM, de la mayoría de los municipios mexicanos, se atribuye más al diseño ins-titucional, que a las propias prácticas de gestión.

Gráfi ca 2. Análisis de frecuencias para el icgm, siai y sipg a partir de quintiles de magnitud


Para identifi car los 15 municipios con valores más altos y los 15 municipios más bajos en el país, se presenta la siguiente gráfi ca elabo-rada a partir del ICGM estandarizado en función de su media estadísti-ca. Así podemos observar que los municipios con valores más altos son Monterrey, La Paz, Acapulco, Guanajuato, Aguililla (Michoa-cán), Metepec, Tultitlán, Tapachula, Atotonilco, La Barca, Jaral del Progreso, San Mateo Atenco, Jaltetelco, León y Durango. Es de resal-tar que de esta primera lista de los 15 mejores resultados, tres sean del


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estado de Guanajuato, dos del Estado de México y dos de Jalisco. Mientras que los resultados más bajos son para Tatatila, Tepetlán, José Azueta, Tlacojalpan, Ursulo Galván, Veracruz, Yecuatla, Agua Dulce, Carlos A. Carrillo, Santiago Sochiapan, Tantoyuca, y Tihuat-lán, todos ellos del estado de Veracruz, así como Nuevo Morelos de Tamaulipas y Apulco de Zacatecas.

El ICGM estandarizado es únicamente calculado para ser presenta-do gráfi camente, lo cual facilita identifi car la magnitud de la distancia entre los valores en referencia frente a la media estadística. Por tanto, lo que indica la siguiente tabla es que Monterrey está 3.6 veces por arriba de la media del ICGM de todo el país, mientras que Tihuatlán, Veracruz, está dos veces su valor por debajo de la media.

Gráfi ca 3. Posiciones máximas y mínimas de icgm (estandarizado con la media estadística) para 30 casos seleccionados


Una mirada al interior del ICGM y sus subdimesiones puede com-pletar un primer acercamiento. Esto puede realizarse mediante la re-visión que proporciona un análisis de correlaciones y de componentes principales.


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Tabla 2. Matriz de correlación (de Pearson) para cada uno de las va-riables del icgm

Variables IT IRC IRASP IPC IGF IRH IGTI IOEG

IT 1

IRC .599** 1

IRASP .097** .145** 1

IPC .431** .454** .224** 1

IGF .353** .544** -.125** .060** 1

IRH .416** .546** -.076** .125** .719** 1

IGTI .447** .526** .034 .251** .471** .507** 1

IOEG .414** .504** .259** .497** .012 .125** .247** 1

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).** La correlación es significativa al nivel 0.01 (bilateral).* La correlación es significante al nivel 0.05 (bilateral).

En general, las correlaciones son moderadas, pero las más fuertes son, por un lado, la que hay entre la gestión de recursos humanos y la gestión financiera (0.719), y por otro, la que hay entre transparencia y rendición de cuentas (0.599). Cada una de ellas son correlaciones sig-nificativas (nivel de confianza de 0.01) y es de resaltarse que se trata de pares correspondientes de manera endógena a cada una de las dos subdimensiones constitutivas el ICGM, es decir, el primer par de varia-bles pertenece internamente a la subdimensión de prácticas de ges-tión, y el segundo par, a la subdimensión de arquitectura institucional. Los siguientes tres pares en magnitud de correlación es ‘interdimesio-nal’, pues la rendición de cuentas (perteneciente a la dimensión de ar-quitectura institucional) está asociada de manera fuerte y significativa con todas las variables de la dimensión de prácticas de gestión, pero principalmente con las variables de gestión financiara y de recursos humanos.

Dos pares de variables presentan correlación positiva débil y no significativa. Se trata tanto de la relación entre reglas de acceso al ser-vicio público y la gestión de tecnologías de la información, así como la que existe entre gestión financiera y orientación estratégica del go-bierno. Las correlaciones negativas son las que hay entre la variable de gestión financiera y la de reglas de acceso al servicio público, así como entre esta última y la gestión de recursos humanos. Ambas son


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correlaciones negativas débiles, pero significativas. Por último, es pertinente recordar que la correlación sólo significa asociación, mas no causalidad.

La siguiente tabla resume el análisis de componentes principales. Este método permite identificar el porcentaje de aporte de cada una de las variables al cálculo del ICGM para todo el país, que en este caso es claro que siete variables aportan de manera equilibrada, salvo una que está muy por debajo de las demás. Para este modelo son clave los aportes de la gestión financiera, seguido de la rendición de cuentas, mientras que la variable que menos aporta es el de las reglas de acce-so al servicio público, lo cual es explicable a partir de lo ya dicho en torno a que es la que más desviación típica presenta y más datos per-didos tiene (véase anexo).

Tabla 3. El análisis de componentes principales del ICGM

Variable Extracción* Contribución de las variables (%)

IT 0.595 11.64

IRC 0.767 15.00

IRASP 0.385 7.52

IPC 0.611 11.95

IGF 0.785 15.35

IRH 0.759 14.84

IGTI 0.551 10.77

IOEG 0.662 12.94

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).* La extracción es la suma de los cosenos cuadrados de las variables integradas en los 2 factores (F1/F2) que recogen 63.95% de la varianza.

Al tener en consideración la diversidad municipal mexicana, se hace necesario para fines analíticos clasificar a nuestros municipios utilizando por lo menos el criterio poblacional.9 Así tenemos cinco

9 Esta clasificación de los municipios mexicanos es la de Enrique Cabrero Mendoza (Cabrero, 2004, p. 765) y se utilizan los datos del INEGI de su Censo Poblacional 2010.


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categorías en las que se ubican cada uno de los 2457 registros de mu-nicipios que contestaron la CNGMD del INEGI (2011).

Tabla 4. Clasificación de municipios mexicanos de acuerdo con po-blación en 2010.

Clasificación Número de Municipios incluidos

Porcentaje poblacional (%)

Municipios metropolitanos (más de 500 mil)

42 28.63

Municipios urbanos-medios (desde 100 mil hasta 500 mil)

163 25.64

Municipios Urbanos-pequeños (desde 15 mil to 100 mil)

911 31.29

Municipios semirurales (entre 2500 y 15 000 habitantes)

970 12.36

Municipios rurales (menos de 2500 habitantes)

371 2.08

Total 2457 100

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2010, 2011).

En términos poblacionales, es de resaltar que, de acuerdo con es-tos datos, 54.27% de la población mexicana vive en municipios urba-nos-medios y metropolitanos, 31.29% en municipios urbanos pequeños y el restante 14.44% de la población habita en municipios semirrura-les y rurales.

Se podría pensar que un municipio más grande quizá ha transitado por un proceso de maduración institucional más positivo a partir de varios factores, como el propio aprendizaje, la variedad de los pro-blemas a enfrentar, la transferencia de experiencias, tecnologías y conocimientos de otros subsistemas, como el académico o el empre-sarial, o simplemente la interacción con otras realidades gubernamen-tales (municipios asociados u otros órdenes de gobierno como el esta-tal y federal). Hay incluso, por otro lado, quien afirma que al gobernar desde municipios urbanos pequeños o semirrurales se enfrentan difi-


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cultadas mayores, no sólo por la falta de recursos de todo tipo, sino porque además por razón de enfrentar desde la gestión pública a una realidad compleja que incluyen los problemas propios de lo urbano por un lado, y lo rural por otro. Estas diferencias son precisamente las que se tratan de aclarar al hacer un análisis diferenciado a partir de las categorías propuestas para los municipios de México.

La primera comparación entre tipos de municipios se puede reali-zar precisamente con el valor de la media. Se confirma la idea mani-festada párrafos atrás en el sentido de que los municipios más gran-des, en este caso los metropolitanos y los urbanos medianos, son los que presentan los resultados más altos del ICGM y sus subdimesiones asociadas. Y así, en ese orden descendente, le siguen los municipios urbanos pequeños, los semirrurales y los rurales.

Lo mismo se confirma en los mejores resultados para cada uno de los tipos de municipios mexicanos, los mejores resultados para las prácticas de gestión, frente a la subdimensión de arquitectura institu-cional.

Gráfica 4. Media del icgm según tipo de municipio



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El conjunto de medias estadísticas para la subdimensión de arqui-tectura institucional, para cada uno de los tipos de muncipios, repite pauta para los municipios metropolitanos como los más altos en cada una de las variables, seguido para los municipios urbanos medianos y urbanos pequeños, pero no pasa lo mismo para los municipios semi-rrurales y rurales, pues estos últimos tienen mejor desempeño que los segundos.

Si bien las medias son proporcionalmente diferentes en magnitud, y proporcionalmente equidistantes como se describe en el párrafo an-terior, el orden en que cada variable se comporta para cada uno de los municipios cambia para el caso de los municipios precisamente semi-rrurales y rurales. Las tres categorías de municipios urbanos compar-ten el orden de tener mejores resultados en transparencia, seguido de la de reglas de acceso al servicio público, rendición de cuentas y, por último, la variable de participación ciudadana. Para el caso de los mu-nicipios semirrurales, las reglas de acceso público se van al tercer puesto, dejando en el segundo a la rendición de cuentas.

Gráfica 5. Media de las variables del siai según tipo de municipio



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En la subdimensión de prácticas de gestión es donde se identifican más switch entre las variables y el orden de resultados que presentan cada categoría de municipios. La principal alternación se da en la va-riable de gestión de recursos humanos, la mejor posicionada en los municipios metropolitanos, urbanos medianos, urbanos pequeños y rurales. Dicho cambio se da en el hecho de que los municipios rurales tienen mejor resultado en esta primera variable que los municipios ur-banos pequeños. En los municipios semirrurales se convierte en la se-gunda posición frente a la variable de gestión financiera, la cual ocu-pa la última posición en los municipios grandes, salvo en los rurales, donde es la tercera posición. La variable gestión de tecnologías de la información es la segunda mejor posicionada en todas las categorías, menos en los municipios semirruales donde es la tercera. La orientación estratégica del gobierno es tercera en municipios metropolitanos, ur-banos medios y pequeños, pero la última en municipios semirrurales y rurales.

Gráfica 6. Media de las variables del sipg según tipo de municipio



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La calidad del gobierno municipal en Guanajuato

El estado de Guanajuato tiene 46 municipios, de los cuales, de acuerdo con la clasificación propuesta, dos son metropolitanos (León e Irapuato), 12 son urbanos medios (Acámbaro, San Miguel de Allen-de, Celaya, Dolores Hidalgo cuna de la Independencia Nacional, Guanajuato, Pénjamo, Salamanca, San Felipe, San Francisco del Rin-cón, San Luis de la Paz, Silao y Valle de Santiago), 25 urbanos peque-ños (Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Manuel Doblado, Comonfort, Cortazar, Cuerámaro, Doctor Mora, Huanímaro, Jaral del Progreso, Jerécuaro, Moroleón, Ocampo, Purísima del Rincón, Ro-mita, Salvatierra, San Diego de la Unión, San José Iturbide, Santa Cruz de Juventino Rosas, Tarimoro, Tierra Blanca, Uriangato, Victo-ria, Villagrán y Yuriria), y 7 semirrurales (Atarjea, Coroneo, Pueblo Nuevo, Santa Catarina, Santiago Maravatío, Tarandacuao y Xichú).

En este sentido, Guanajuato es uno de los pocos estados mexica-nos, que tiene, por un lado, un sistema de ciudades intermedias de fuerte urbanización e industrialización, pero que por otro, se convive con una realidad de un conjunto grande de pequeños municipios don-de los retos son significativos en materia de desarrollo con equidad.

El análisis de correlaciones para los municipios de Guanajuato muestra datos interesantes, pues reflejan asociaciones fuertes en va-riables que en el análisis nacional no muestra, y que en el análisis cua-litativo pudieron ser contrastadas, como se verá más adelante.

Se identifican correlaciones de considerable magnitud positiva en-tre variables. Resalta la consistencia interna de la subdimensión de ar-quitectura institucional, pues la correlación es alta y significativa entre la rendición de cuentas y la participación ciudadana, y de esta última y la transparencia. Del lado de las prácticas de gestión, una asociación fuerte y significativa se encuentra entre la gestión estratégica del go-bierno y la gestión de tecnologías de la información. Las asociaciones interdimensionales fuertes están entre la rendición de cuentas con la gestión de tecnologías y la orientación estratégica, y de esta última con la trasparencia. Llama la atención la correlación moderada pero signi-ficativa entre las reglas de acceso público y la gestión de recursos hu-manos, pues siempre se esperará que un sistema meritocrático sea la base de la gestión del personal público. Hay otras varias asociaciones positivas y negativas entre variables, pero en realidad resultaron no significativas, como se puede ver en la siguiente tabla.


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Tabla 5. Matriz de correlación (de Pearson) de las variables del icgm en Guanajuato

IT IRC IRASP IPC IGF IRH IGTI IOEG

IT 1

IRC .282 1

IRASP .077 .245 1

IPC .417** .384** .209 1

IGF .024 .197 .197 .134 1

IRH .078 .046 .354* -.055 .184 1

IGTI .265 .388** -.022 .187 .047 -.190 1

IOEG .348* .596** .264 .331* .123 -.005 .412** 1

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).** La correlación es significativa al nivel 0.01 (bilateral).* La correlación es significante al nivel 0.05 (bilateral).

Una primera combinación de estrategias de análisis, entre la iden-tificación de correlaciones, y el análisis de componentes principales posibilita una mirada gráfica de las asociaciones mencionadas como la siguiente.

Gráfica 7. Asociación de variables del icgm para Guanajuato por medio de componentes principales



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Gráficamente se está confirmando la asociación entre la rendición de cuentas y la trasparencia, y de éstas con la gestión de tecnologías de la información y la gestión estratégica. Lo mismo entre la gestión del personal y las reglas de acceso al servicio público, y en menor medida con la gestión financiera.10

La segunda estrategia, que se apoya en la anterior gráfica circular de correlaciones y combinada con otra de identificación de casos, nos permite visualizar el comportamiento de estas variables en cada uno de los municipios del estado de Guanajuato.

Sobre el eje horizontal a la derecha están los municipios con el va-lor de ICGM más alto para el estado de Guanajuato, y del lado izquier-do los municipios con valores menores. Para cada una de las variables de las subdimensiones (SIAI y SIpG), se confirma esta tendencia gráfi-ca. Los municipios ubicados en el cuadrante superior derecho presen-tan mejores resultados en las variables de gestión de recursos huma-nos, reglas de acceso al servicio público y de gestión financiera. De manera contraria, los municipios ubicados en el cuadrante derecho in-ferior son los casos con valores más bajos en estas mismas dimensio-nes. Los casos positivos en este conjunto de variables son Moroleón, Ocampo, Irapuato, Tierra Blanca, Jerécuaro, Uriangato, Acámbaro y Santa Cruz de Juventino Rosas.

Los municipios ubicados en el cuadrante derecho inferior (inclui-dos los más cercanos a la línea horizontal del cuadrante superior) des-tacan en las variables de rendición de cuentas, participación ciudada-na, gestión estratégica, transparencia y gestión de tecnologías de la información. Destacan Dolores Hidalgo, Coroneo, San Felipe, Cela-ya y San Francisco del Rincón, así como Guanajuato, Jaral del Pro-greso y León.

Por su parte, los municipios ubicados en el cuadrante superior iz-quierdo tienen buenos resultados en el primer grupo de variables mencionadas (gestión de recursos humanos, reglas de acceso y ges-tión financiera), de regulares a bajos resultados en las variables de

10 Lo cerca o retirado del cero central en la gráfica circular de correlaciones indica la confiabilidad de la variable. En este sentido, se puede observar que la gestión financiera es la más cercano al cero (inferior al 0.5), lo cual se debe a los datos perdidos para el caso de Guanajuato de algunos de los casos, pues no otorgaron toda la información suficiente al CNGMD (INEGI, 2011).


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rendición de cuentas, transparencia, participación ciudadana, gestión estratégica y gestión de tecnologías de la información.

Los municipios en el cuadrante inferior izquierdo presentan resul-tados bajos en casi todas la variables. Los municipios con menor capacidad institucional incluyen a Atarjea, Pueblo Nuevo, Santiago Maravatio, Manuel Doblado, Pénjamo y Romita.

Gráfi ca 8. Identifi cación de casos (municipios)


La siguiente gráfi ca ratifi ca lo dicho anteriormente, pero además nos da idea de la magnitud de las diferencias en torno al ICGM para los 46 municipios de Guanajuato. En el extremo derecho (resultados po-sitivos) está Guanajuato, Jaral del Progreso, León, Coroneo, San Francisco del Rincón y Acámbaro, por mencionar los cinco primeros, frente a Atarjea, Pueblo Nuevo, San Luis de la Paz, Santiago Marava-tio y Huanímaro, por mencionar el otro extremo de resultados muy bajos en el ICGM.


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Gráfi co 9. Índice de Calidad del Gobierno Municipal (ICGM estan-darizado con la media estadística) en Guanajuato

Fuente: Elaboración propia con datos del CNGMD del INEGI(2011).

En la gráfi ca el índice está estandarizado a partir de la media y de la propia desviación típica existente entre los 46 municipios del estado de Guanajuato, lo cual nos permite decir que el municipio de Guanajuato, el mejor posicionado, presenta un valor del ICGM poco más arriba de 4 veces el valor de Atarjea, el municipio con el más bajo en el estado.

Conclusiones y recomendaciones

El concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académi-cos de hoy en día, resulta útil en la medida que registra el cambio que recientemente se ha verifi cado en todo el mundo democrático, donde el Estado y sus instituciones (entre ellas el propio gobierno) han per-dido centralidad en el espacio público. Sin embargo, al revisar las condiciones institucionales necesarias para conseguir resultados fa-vorables al desarrollo humano, se identifi ca al gobierno como el prin-cipal actor estratégico. Pero para que esto sea así, el gobierno local debe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar horizon-talmente todos los esfuerzos de los demás actores, es decir, se requie-re la construcción de condiciones institucionales para una gobernanza


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democrática. El liderazgo del gobierno en un escenario como el ac-tual sólo se logra a partir de una nueva legitimidad fundada en la in-clusión, la legalidad y la búsqueda de objetivos sociales valorados.

Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, mecanismos y espacios para la negociación y el acuerdo, donde el go-bierno local debe mostrar su capacidad de “nodalidad” en la produc-ción de bienes y servicios (Cabrero, 2005a, p. 44). Esto va de la mano con que el gobierno diseñe en su interior una arquitectura institucio-nal que permita participación, transparencia y rendición de cuentas efectivas que construyan confianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los actores sociales. Asimismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den coherencia y asertividad a la ac-ción gubernamental al permitir articular procesos mediante los cuales los insumos, los objetivos y el propio marco institucional contribuyan a generar políticas públicas que impacten en el desarrollo (Cejudo y Zabaleta, 2009, p. 15).

Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son importantes para enfrentar los retos del desarrollo local en Méxi-co, pero aun los gobiernos municipales tienen varios problemas para hacerlo de manera efectiva, con participación de más actores –sobre todo extragubernamentales–, con resultados de impacto no sólo en términos de calidad de vida, sino de bienestar social mediante esque-mas de cooperación, corresponsabilidad y legalidad propios de una gobernanza democrática.

La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de gobierno existen tanto los sistemas de rendición de cuentas más avan-zados y confiables del país, pero al mismo tiempo se encuentran los casos de menor transparencia e incapacidad administrativa (Cabrero, 2004, p. 763).

Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de funciones y procedimientos, así como inexistencia de mecanismos de evaluación de la gestión pública, son situaciones comunes en los go-biernos municipales de México. La mejora de las estructuras y sistemas administrativos de la organización interna, que incluye la formaliza-ción de sus procesos, la racionalización de los métodos de trabajo y el monitoreo constante del trabajo de los funcionarios, es un piso míni-mo para incrementar la capacidad institucional para el desarrollo lo-cal desde la perspectiva de lo que le toca al gobierno.


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En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo anterior, sino los mecanismos de rendición de cuentas tanto internos como externos (Cejudo y Ríos, 2009). De los mecanismos externos, el principal es el que se da a partir de la relación entre el cuerpo cole-giado del ayuntamiento frente a la sociedad.

Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayuntamientos locales corresponden a una época cuando se tenía un régimen político de partido hegemónico, y el esquema de representa-ción proporcional trataba de abrir espacio a la pluralidad. Pero hoy, al ser una realidad la competitividad y la cohabitación política, se hace necesario fortalecer el contrapeso de los regidores hacia el presidente municipal y su gabinete de forma responsable, así como fortalecer la relación de representación de este cuerpo de gobierno colegiado hacia con los ciudadanos. Lamentablemente hoy “el predominio adminis-trativo de los presidentes municipales y el control político que inten-tan ejercer los ayuntamientos divididos por los intereses partidarios –que no siempre corresponden con los problemas locales, sino que re-basan la esfera de los municipios– se han convertido en un problema tangible” (Merino, 2004, p. 9).

Al respecto, se requiere adecuar las reglas electorales que permi-tan una representación más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo obliga a aclarar y afinar las reglas del funcionamiento de los ayuntamientos para repartir responsabilidades entre los representan-tes, y aumentar los costos a la actuación oportunista o autoritaria. Con reglas nítidas se fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudada-nos, se puede evitar que se tome como rehén al propio gobierno mu-nicipal para beneficiar intereses partidistas o particulares.

La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas sus dependencias, frente a la sociedad se fortalece con un en-tramado institucional que posibilite un eficaz acceso a la informa-ción producida por el gobierno, y a una política de transparencia no sólo reactiva, sino activa de forma permanente. La rendición de cuentas, entendida como “la capacidad de asegurar que los funcio-narios respondan a sus acciones”, conlleva la idea precisamente de que estos actores tienen la “responsabilidad” de contestar en todo momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razones en torno a sus decisiones y justificar el ejercicio mismo del poder (Schedler, 2005, p. 15).


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A la sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reco-nociendo su heterogeneidad, debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas a los funcionarios y burocracias municipales, sino a in-fluir abierta y directamente sobre el proceso de formulación y evalua-ción de políticas públicas. Aunque en los últimos años los municipios en México han constituido espacios de participación ciudadana diver-sos en sus estructuras, en la mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado ser esfuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas en términos de representativi-dad social e incidencia efectiva en la toma de decisiones, y en el peor de los casos han resultado ser sólo espacios legitimadores con una re-presentación ad hoc o cómoda a los intereses particulares de los fun-cionarios en turno.

En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna, en los gobiernos municipales se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejercicio del gasto público (Cejudo y Ríos, 2009, p. 5). Esto está deli-mitado por el propio marco legal –y que en este sentido efectivamen-te hay pocos casos excepcionales– ya que éste establece sólo contro-les contables y actividades de auditoría financiera hacía las oficinas administrativas por parte de entes institucionales dependientes de los presidentes municipales –llamados contralorías– sin mucha autono-mía o con capacidad limitada para establecer sanciones. El propio marco legal establece una obligación de información a las instancias de los gobierno municipal hacía con los poderes estatales (es decir, secretarías de finanzas y entidades de fiscalización superior) que sólo se limita a la información financiera, dejando de lado la evaluación de impacto de otro tipo, como por ejemplo, los beneficios sociales de las políticas, programas o proyectos.

Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales, el primer asunto que resalta es el tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales afrontan esto en medio de una situación paradójica, lo cual general-mente contribuye a no asumir responsabilidades políticas, pues por un lado, al cobrar impuestos se genera antipatías públicas, y por otro, gastar genera disputa de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la población como los propios actores políticos (Merino, 2007, p. 51). Las reformas institucionales en esta materia deben con-tribuir a la mejora de varios desempeños, entre ellos:


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• Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor respon-sabilidad individual a los miembros tanto del ayuntamiento como de los funcionarios a cargo del ejercicio de los recursos.

• Generar incentivos para que los gobiernos municipales incre-menten su recaudación (ingresos propios), aun con el aumento de las transferencias federales y estatales.

• También se deben crear las reglas para que el buen desempeño gubernamental (como por ejemplo, el impacto en el desarrollo humano y un manejo de finanzas sanas) se convierta en factor de mayor financiamiento externo.

El problema actualmente, como lo explica Mauricio Merino (2007, pp. 52-53), es que tanto el Fondo General Participable –tal y como lo establece actualmente la Ley de Coordinación Fiscal– como las re-glas de operación del ramo 33 premian situaciones contrarias al buen desempeño gubernamental o son calculados a partir de situaciones fuera del alcance actual de los gobiernos municipales.11

Un ejemplo de esto que resalta Mauricio Merino (2007, pp. 53-54) es el del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Muni-cipal (FAISM), el cual forma parte del mismo ramo 33 del presupuesto proveniente del gobierno federal. Los recursos son utilizados por los gobiernos municipales para el financiamiento de obras y acciones so-ciales básicas que impactan directamente a la población con mayores rezagos sociales. Los resultados han sido muy benéficos para la lucha contra la pobreza extrema en el orden municipal y han contribuido a la construcción de infraestructura urbana, pero presentan por lo me-nos dos problemas: primero, también tienen el efecto de no incentivar la generación de recursos propios por parte de los municipios, por medio de mayor recaudación e incluso búsqueda de fórmulas alterna-tivas de cofinanciamiento o asociaciones público-privadas; segundo,

11 Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los munici-pios sólo reciben por lo menos 20% de esa bolsa, conforme a la siguiente fórmula que se distribuye primero a cada entidad federativa: 45.17% en proporción directa a la población, otro 45.17% sobre la base de una fórmula que premia la facturación y el monto de los sa-larios pagados en cada entidad, y 9.66% en proporción inversa a las participaciones reci-bidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del número de es-cuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada municipio (Merino, 2007, p. 53).


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se premia a los municipios con mayor índice de pobreza, lo que con-trariamente incentiva a los municipios a presentar mayores índices de rezago social entre su habitantes, y por otro lado, puede llevar a los municipios con éxito en sus programas o políticas de combate a la po-breza a dejar de recibir este tipo de recursos para su población.

En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y la profesionalización de los funcionarios, existen evidentes debili-dades institucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que permita seleccionar al mejor personal posible en términos del perfil o del expertise necesario para el puesto, ni muchos menos un programa de capacitación permanente o un sistema de evaluación del desempeño constante que permita promover la movilidad organiza-cional ascendentemente vía el mérito. Igualmente la gestión trianual de los gobiernos municipales, sobre todo cuando la mayoría de sus in-tegrantes es removido después del término, va en detraimiento de la eficiencia y la eficacia a largo plazo (Merino, 2007, p. 56). Cada tres años los gobiernos municipales se reinventan y parten prácticamente de cero.12

La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debili-dades institucionales de los gobiernos municipales en México (Cabre-ro, 2005a, p. 147). A pesar de que desde la primera mitad de la década de 1980 se instauró el Sistema Nacional de Planeación Democrática (institucionalizado en los artículos 25 y 26 constitucionales). Este sis-tema creó todo un andamiaje institucional que incluía los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el orden municipal los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Se supone que los sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el espacio de concurrencia y par-ticipación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y privado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de planea-ción que va desde la formulación e instrumentación, pasando por el control y hasta la evaluación. Los municipios urbanos más destacados en esta área han creado la figura de los llamados institutos de planea-ción municipal, dentro de los cuales se procura una planeación basada en estudios sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha

12 En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años desde 2006.


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otorgado la suficiente autonomía para actuar al margen de los intere-ses coyunturales de la administración en turno, pero en algunas oca-siones la tentación por parte de los presidentes municipales para inci-dir en el proceso no ha estado exenta.

A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una dinámica de actuación casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a largo alcance. Los planes de desarrollo municipal se elaboran por pedido a consultores (la mayoría no profesionales y sin verdadera experiencia), simulando las tareas de diagnóstico y consulta ciudada-na, esta última sólo con el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo sirvan para cumplir el mandato legal. El se-guimiento de las metas es casi nulo, y cuando hay cierta coherencia en su integración, es sólo el presidente municipal quien centraliza las fases de ejecución y seguimiento del plan.

El papel de los gobiernos municipales, en términos de la implanta-ción de una estrategia integral de desarrollo local y regional, es ape-nas incipiente (Cabrero, 2005a, p. 148). Los gobiernos locales tienen limitaciones institucionales en la promoción del desarrollo local, tan-to por acaparamiento de estas estrategias en manos del gobierno fede-ral y los gobiernos de los estados en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en la legislación.13 Son pocos los municipios que actualmente han asumido una actitud emprendedora y promueven “un motor endógeno para el desarrollo” (Cabrero, 2005 a, p. 149). También hay una tradición poco fomentada para que los di-versos municipios se asocien en aras de promover el desarrollo regio-nal, principalmente incentivada por una percepción errónea alrededor de que dicha asociación sería con la administración en turno solamen-te –personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en su equipo de trabajo– y no en la institución municipal.

Efectivamente, la capacidad de los gobiernos municipales se limi-ta a reglamentar y actuar en términos de las atribuciones que el artícu-

13 Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las decisiones políticas que se han instaurado en México bajo los rubros de federalismo y municipalismo han sido diferentes y, en ocasiones, contradictorias (Merino, 2010). Des-pués de la caída del pRI en el 2000, que desarticuló el arreglo de autoridad de concentra-ción del poder en la Presidencia de la República, los beneficiados han sido los gobernado-res de los estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del fortalecimiento municipal.


107

lo 115 constitucional ha designado, pero puede generar un campo de acción legal que ensanche derechos no prohibidos por la Constitución u otras leyes secundarias (Merino, 2007, p. 60). También puede in-centivar estrategias para que, conjuntamente con otros actores econó-micos y sociales, contribuyan al crecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad reglamentaria, y su liderazgo políti-co, que está a su alcance para garantizar el desarrollo humano de los habitantes.

Los resultados del ICGM ratifican la debilidad institucional que aún presentan los gobiernos municipales en México para hacer frente a sus compromisos con el desarrollo y bienestar de sus habitantes. Los municipios grandes, es decir, los aquí considerados metropolitanos, urbanos medianos, aunque presentan resultados positivo y aceptables de calidad gubernamental, aún se ven limitados por la concentración de recursos, facultades y capacidades de acción en el orden federal, y ahora estatal.14 Por su parte, los gobiernos de municipios urbanos pe-queños, semirrurales y rurales evidencian su debilidad y dependencia de los otros órdenes de gobierno.

Los procesos de aprendizaje, tanto personales como organizacio-nales, las transferencias de tecnologías administrativas provenientes del sector privado, así como otros procesos de mejora continua, hacen que en materia de prácticas de gestión se muestren mejores resulta-dos. Lograr mayores ingresos propios en términos de gestión finan-ciera y una orientación estratégica que efectivamente esté sometida a evaluación son los grandes pertinentes en esta materia.

Sin embargo, los retos son más evidentes en materia de arquitectu-ra institucional, donde es necesario fortalecer lo relativo a las reglas de acceso al servicio público (formalizado en reglas claras de ingreso y promoción de la función pública), y conjuntamente un sistema de rendición de cuentas, asociado al sistema de transparencia y partici-pación ciudadana.

No cabe duda que el gobierno local, desde su posición de actor es-tratégico, tiene el potencial de generar sinergias positivas y coordinar

14 Esta idea parte del hecho de que, a partir del periodo de alternancia en el orden na-cional, el proceso de federalización de la política mexicana (expresada en mayores con-centraciones de poder en los gobernadores mexicanos) ha ido en contra del propio proceso de fortalecimiento municipal (Merino, 2010).


108

los esfuerzos de otros actores políticos, sociales y económicos, pero no debe desconocer el conflicto, la heterogeneidad de los propios ac-tores y la diversidad de los valores y creencias en torno a cómo conse-guir el desarrollo. La nueva institucionalidad democrática debe per-mitir dirimir esas diferencias y catalizar los esfuerzos.

Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad institucional del gobierno se muestra en la acción y los re-sultados de gobernar, en cómo se usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se trata de visualizar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas que, basadas en el impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia entre Estado y sociedad que permitan me-diante la información, la argumentación, el debate y la decisión conjun-ta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino et al., 2006).

La intervención territorial se privilegia en las estrategias que bus-can incidir en el desarrollo, porque es esta esfera de interacción social donde se puede aprovechar el autoconocimiento y los buenos diag-nósticos por parte de los propios actores locales sobre los problemas estructurales y los retos del desarrollo, principalmente aquellos que impiden la justicia, la equidad y el bienestar social (pNUD, 2006, p. 6).

En México, y en toda Latinoamérica, se reconocen grandes opor-tunidades para una reforma institucional en este sentido, pero también se identifican algunos obstáculos: los intereses de actores que se be-nefician con los actuales arreglos institucionales, la falta de una cultu-ra de la legalidad y una incipiente participación social.


109

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al y

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egac

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rcic

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s fun

cion

es, a

l mom

ento

de

la

aplic

ació

n de

l cue

stio

nario

(abr

il-oc

tubr

e 20

11).

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RC

O_R

E/ I

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las i

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nes d

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adm

inis

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ón p

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a m

unic

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y

dele

gaci

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0.

REC

_PR

ES/ F

UN

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jerc

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0 de

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nstit

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nes d

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inis

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S.)

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S.)

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114

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0.

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_HU

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33)

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inis

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0.

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S.)

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egac

iona

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eje

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l mom

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la

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tubr

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E/ I

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, 8)

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inis

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acio

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201

0.

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_SER

/ CAT

_TR

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50)

[...]

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xist

enci

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en

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ción

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010.

G

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_ELE

C/ T

I_IN

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(0.2

50)

[...]

la e

xist

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con

exió

n a

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las i

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inis

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a m

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0.

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/ CO

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B_E

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bril-

octu

bre

2011

).

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LEC

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A_W

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blic

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octu

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2011

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(N.I.

S.)


115

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2011

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(0.1

43)

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po d

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tos d

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octu

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2011

).EL

ME_

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SP

(0.1

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[...]

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bre

2011

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s.

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.143

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[...]

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ació

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tituc

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la a

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l ge

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iant

e ac

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s, al

mom

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bril-

octu

bre

2011

).

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GEO

/ FU

N_E

SP

(0.1

43)

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cas,

al m

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octu

bre

2011

).

TIPO

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E/ T

INFE

GEO

/ FU

N_E

SP

(0.1

43)

[...]

la e

xist

enci

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una

inst

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s adm

inis

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ones

púb

licas

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ones

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ntra

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idad

es e

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ístic

as y

geo

gráfi

cas,

al m

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bre

2011

).

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CIO

_E/ D

ES_A

CTE

(0.1

43)

[...]

las i

nstit

ucio

nes d

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nario

(abr

il-oc

tubr

e 20

11).

FUN

CIO

_E/ C

UE_

FDES

(0.1

493

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del

INEG

I (20

11).


116

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IIO

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0.31

950.

3751

0.16

310.

2203

0.71

070.

3813

0.21

600.

3162

0.41

440.

3653

Erro

r típ

ico

0.00

390.

0034

0.00

770.

0030

0.00

330.

0056

0.00

430.

0035

0.00

280.

0032

0.00

27

Med

iana

0.48

310.

2900

0.25

000.

1472

0.33

330.

6666

0.50

000.

1802

0.30

000.

4221

0.35

63

Mod

a0.

3098

0.25

000.

3200

0.28

800.

3333

0.99

990.

2500

0.11

500.

1000

0.10

000.

1000

Des

viac

ión

está

ndar

0.19

480.

1672

0.38

000.

1488

0.16

480.

2786

0.21

070.

1750

0.13

750.

1584

0.13

36

Varia

nza

de la

m

uest

ra

0.03

790.

0280

0.14

440.

0221

0.02

720.

0776

0.04

440.

0306

0.01

890.

0251

0.01

78

Cur

tosi

s-0

.550

60.

9619

-1.7

311

-0.1

744

-0.6

697

-0.8

130

-0.5

972

1.27

43-0

.235

5-0

.452

0-0

.233

4

Coe

ficie

nte

de

asim

etría

-0.3

918

0.72

480.

2141

0.72

72-0

.343

3-0

.498

50.

0111

1.19

700.

4420

-0.1

809

0.14

60

Ran

go0.

8715

0.94

181.

0000

0.60

000.

9999

0.99

990.

7500

0.87

080.

7475

0.83

080.

7478

Mín

imo

0.02

380.

0013

0.02

000.

0222

0.00

140.

0833

0.09

550.

0220

0.01

500.

0000

0.02

50

Máx

imo

0.87

150.

9418

1.00

000.

6000

0.99

990.

9999

0.75

000.

8708

0.76

250.

8308

0.77

28

Cue

nta

2457

2457

2457

2457

2457

2457

2457

2457

2457

2457

2457

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a co

n da

tos d

el C

NG

MD

del

INEG

I (20

11).


117

Res

ulta

dos d

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nális

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es p

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s

Cor

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ción

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n de

la

s var

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)C

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los

cuad

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s**

Varia

ble

F1F2

F1/F

2F1

F2

IT0.

7601

0.13

3011

.64

0.57

770.

0177

IRC

0.87

400.

0592

15.0

00.

7639

0.00

35

IRA

SP0.

1444

0.60

317.

520.

0209

0.36

37

IPC

0.54

820.

5574

11.9

50.

3006

0.31

07

IGF

0.66

43-0

.586

315

.35

0.44

140.

3438

IRH

0.72

11-0

.488

914

.84

0.52

000.

2390

IGTI

0.71

88-0

.185

210

.77

0.51

670.

0343

IOEG

0.54

910.

6005

12.9

40.

3015

0.36

06

Fuen

te: E

labo

raci

ón p

ropi

a co

n da

tos d

el C

NG

MD

del

INEG

I (20

11).

* El

fact

or 1

(F1)

tien

e un

acu

mul

ado

de 4

3% y

el f

acto

r 2 (F

2) d

el 6

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.**

Los

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en

negr

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para

cad

a va

riabl

e al

fact

or p

ara

lo c

ual e

l cos

eno

cuad

rado

es e

l may

or.


118

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Alex Caldera Ortega

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