"Calidad del Gobierno en la Región Centro-Bajío de México"

TERCERA DÉCADA

Actores e instituciones

ISBN 607-401-843-X

economía en el desarrollo

en e

l des

arro

llo

Deducciones desde la regiÛn Centro-BajÌo de MÈxico

Juan Antonio RodrÌguez Gonz· lezJesica MarÌa Vega Zayas

Daniel Tagle ZamoraCoordinadores

Actores e instituciones

Acto

res e

insti

tucio

nes

La discusión sobre el desarrollo en el siglo pasado estuvo ampliamente mono-

polizada por los economistas. Con el soporte en los años ochenta del resur-

gimiento del pensamiento neoclásico, la contrarrevolución neoclásica fue enca-

bezada por autores como Belá Balastasa, Anne Krueger e Ian Malcolm David

Little, quienes fortalecieron el neoliberalismo a través de la crítica al enfoque de

las necesidades básicas. En contraparte, surgió el enfoque de las necesidades

básicas —liderado por Paul Streeten, Mahbubul Haq, Amartya Sen, Hans Singer,

Richard Jolly, entre otros—, que luego se harían cargo del núcleo intelectual de

los Informes sobre el Desarrollo Humano auspiciados por el pnud. Amartya

Sen fundó las bases conceptuales de un enfoque alternativo y más amplio del

desarrollo humano, que incorpora variables adicionales a la del ingreso, como

son las de salud y educación. Sin embargo, a pesar de que la propuesta de la

onu critica el crecimiento centrado en la economía, las políticas públicas en los

países en vías de desarrollo siguen apostando por el crecimiento económico.

En este libro se plantea la necesidad de ampliar la visión de las teorías

hacia la proximidad de escalas geográficas locales, porque es donde se gene-

ran las configuraciones territoriales a partir de los actores e instituciones

en el desarrollo. El proyecto, sobre el cual se sustenta este libro, denominado

Crecimiento económico y desarrollo local en la región Centro-Bajío de México, fue

posible gracias al Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo

Científico, Tecnológico y de Innovación (Fordecyt-Conacyt) y a la aportación

de los nueve municipios beneficiarios del proyecto: Aguascalientes, Apaseo

el Grande, Celaya, Corregidora, León, Purísima del Rincón, Querétaro, San

Francisco del Rincón y Silao, caracterizado por el compromiso de los presiden-

tes municipales y de los responsables de las áreas de Planeación (Implan) y de

Desarrollo Urbano. Asimismo, queremos extender nuestro agradecimiento a

las autoridades de la Universidad de Guanajuato, especialmente a la Rectoría

del Campus León y a la División de Ciencias Sociales y Humanidades.

S E R I E

TERCERA DÉCADA

MÉXICO 2014

IMPRESO EN MÉXICO PRINTED IN MEXICO

lIbrO IMpresO sObre papel de fabrICaCIón eCOlógICa COn bulk a 80 graMOs

www.maporrua.com.mxAmargura 4, San Ángel, Álvaro Obregón, 01000 México, D.F.

Primera edición, agosto del año 2014

© 2014unIversIdad de guanajuatO-CaMpus león

© 2014Por características tipográficas y de diseño editorial MIguel Ángel pOrrúa, librero-editor

Derechos reservados conforme a la ley

ISBN 978-607-401-843-1

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indi-recta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de geMaporrúa, en términos de lo así previsto por la Ley Federal del Derecho de Autor y, en su caso, por los tratados internacionales aplicables.

Esta investigación, arbitrada por pares académicos, se privilegia con el aval de la institución coeditora.

5

La discusión sobre el desarrollo en el siglo pasado estuvo ampliamente monopolizada por los economistas. Identificar cuáles eran los factores que establecían la diferenciación del desarrollo entre países, para encaminarse hacia la convergencia de las economías, fue el centro de la discusión. El dominio ideológico-político del modelo capitalista y su sostén académico en la escuela del pensamiento neoclásico definieron la agenda de la discusión, no obstante, encontrando visiones contestatarias en el ejemplo del enfoque cepalino por ejemplo (Gutiérrez y González, 2010).

En este libro se plantea la necesidad de ampliar la visión de las teorías ortodoxas que privilegian el crecimiento económico sobre el desarrollo. Los planteamientos ortodoxos de la economía clásica esgrimidos desde el siglo xviii fueron la base angular en la toma de decisiones de las políticas públicas, considerando entre otros anacronismos equiparar el desarrollo con el crecimiento económico. Bustelo (1999) menciona que desde los años cuarenta del siglo xx dos grandes categorías del desarrollo se han establecido, la teoría ortodoxa del desarrollo que forma parte de la corrien-te principal de la economía, y la heterodoxa o radical que se caracteriza por sus críticas al primero y por situarse resueltamente fuera del planteamien-to convencional; en la que él señala que el subdesarrollo es simplemente una cuestión cronológica, en la cual, los países menos avanzados se en-cuentran en una condición de atraso en la “modernización” o crecimiento de sus estructuras económicas. En tanto, que la teoría heterodoxa del de-sarrollo propone que más que una cuestión cronológica, el atraso es con-secuencia de una ubicación desventajosa de los países pobres, o periféri-cos, en la estructura del sistema capitalista mundial (Bustelo, 1999).

Presentación

6 • Rodríguez González, Tagle Zamora, Vega Zayas

Para Thirlwall (1987), el clivaje que representó la Segunda Guerra Mun-dial puso en entredicho la hegemonía de la escuela neoclásica, surgiendo la propuesta del pensamiento teórico de Keynes. El keynisismo controvir-tió la idea de que una economía de mercado conducía automáticamente al pleno empleo. De esta manera, esa pérdida de fe en los automatismos re-guladores de la economía abrió la puerta a la necesidad de la intervención del Estado para alcanzar una situación de pleno empleo (Thirlwall, 1987).

Según Kats (2008)

fue a partir de los años sesenta, y tras el aporte del modelo de crecimiento Solow-Swan de 1956, la economía dejó de lado las ideas de origen clásico —que llegan hasta nosotros en los escritos de Young (1929), Hirschman (1958), Rodan (1943), Leibeinstein (1957), Scitovsky (1954), Nurkse (1957) y Myrdal (1957)— que otorgan un papel central en el análisis del desarrollo a los rendimientos crecientes a escala y a las externalidades— y se vuelca masivamente hacia la construcción de lo que hoy se conoce como la Teoría Moderna del Crecimiento.

Dicha teoría se expresa a través de un algoritmo de equilibrio en el que “desarrollo” se equipara con crecimiento del producto per cápita y se estudia en el marco de modelos formales en los que están ausentes las instituciones y la incertidumbre, los mercados se comportan de manera perfecta, los agentes económicos están completamente informados acerca del futuro, las firmas conocen los gustos de los consumidores y tienen perfecto acceso a las funciones de producción que deben utilizar para abastecerlos. Con base en ello, maximizan beneficios a partir de un con-junto dado de datos exógenos.

Kats (2008) argumenta que además de involucrar el aumento del pro-ducto per cápita, el desarrollo de una economía involucra cambios estruc-turales en la misma, la creación de instituciones, la construcción de mer-cados y de nuevas capacidades tecnológicas y productivas, y la gradual conformación de una trama “país-y-lugar-específica” de vínculos y hábitos de interacción entre empresas, consumidores, agencias gubernamentales y una vasta gama de otras organizaciones —muchas de las cuales no ne-cesariamente operan con base en reglas de mercado— como son las uni-versidades, los sindicatos, las autoridades municipales, las asociaciones profesionales, entre otros (Kats, 2008).

Presentación • 7

En el lado político-ideológico, el ascenso del neoliberalismo en los años ochenta, con el marcado liderazgo de Washington y Londres, impuso a los países subdesarrollados a través de sus agencias internacionales, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mun-dial de Comercio, un nuevo orden económico internacional basado en los principios del libre mercado y del crecimiento económico. Este último, considerado como sinónimo de desarrollo. Ideología basada en la relación directa entre crecimiento económico e ingreso nacional, en el cual el ingre-so nacional gotearía a todos los miembros de la sociedad participantes del sistema económico generándose desarrollo.

Con el soporte en los años ochenta del resurgimiento del pensamiento neoclásico; la “contrarrevolución neoclásica” (1980-1990) fue encabezada por autores como Belá Balastasa, Anne Krueger o Ian Malcolm David Little, quienes fortalecieron el neoliberalismo a través de la crítica al enfoque de las necesidades básicas, la intervención gubernamental y las estrategias de industrialización por sustitución de importaciones promovidas por las teo-rías heterodoxas del desarrollo. Asimismo, estos autores defendieron apa-sionadamente la liberalización interna (reducción del peso del Estado) y la liberalización externa (apertura comercial y financiera) de los países del Tercer Mundo. En contraparte, surge el enfoque de las necesidades básicas —liderado por Paul Streeten, Mahbubul Haq, Amartya Sen, Hans Singer, Richard Jolly, entre otros—, cobijados por el pnud y que luego se harían cargo del núcleo intelectual de los Informes sobre el Desarrollo Humano. Para Mahbubul Haq (1976, citado en Hidalgo, 1998), uno de los colabora-dores de Streeten, la única forma de eliminar la pobreza absoluta, de una forma permanente y sostenible, era aumentando la productividad de los pobres. Sin embargo, para ello es necesario que los pobres tengan unas necesidades básicas satisfechas (Hidalgo, 1998). Mahbubul Haq reconocía la necesidad de un modelo de desarrollo alternativo que incluyera:

• La existencia de evidencia cada vez mayor en contra del convencimien-to generalizado, en ese momento, sobre el poder del efecto de las fuer-zas del mercado para propagar los beneficios económicos y erradicar la pobreza.

• Los costos humanos de los Programas de Ajuste Estructural se torna-ron más evidentes.


• Las enfermedades sociales (el delito, el debilitamiento del tejido social, el vih/Sida, la contaminación, etcétera) continuaban diseminándose aun frente a un crecimiento económico sólido y sistemático.

• La ola de democratización a principios de los noventa aumentó las es-peranzas en torno a la creación de modelos centrados en las personas.

Amartya Sen fundó las bases conceptuales de un enfoque alternativo y más amplio del desarrollo humano, definido como el proceso de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas (Díaz, 2010).

El Índice de Desarrollo Humano (idh) incorpora pues variables adicio-nales a la del ingreso como son las de salud y educación; las cuales deben de ser de interés para abordar el problema del desarrollo, junto con otras de carácter medio ambiental como las señaladas por la Economía Ecológica. Sin embargo, la atención de las políticas públicas, de los países en vías de desarrollo, se siguen enfocando al crecimiento económico como resultado del fuerte sometimiento y permeado ideológico por parte de las instituciones internacionales. Ello se muestra en la continua subordinación de los facto-res de la producción, trabajo, capital y naturaleza, a la lógica del crecimien-to económico como generador único de desarrollo (Naredo, 2001). Alinea-ción que ya viene mostrando sus estragos multidimensional, socavando las condiciones sociales y naturales para el desarrollo (Burkett, 2006).

México es un claro ejemplo de la alineación de su economía a las polí-ticas neoliberales en la búsqueda de la consolidación del libre mercado y del crecimiento económico. La política económica se ha sobrepuesto a la importancia de las políticas en materia de educación, salud y ambiente. La atracción de la inversión, sea nacional y/o extranjera, es prioritaria para alcanzar indicadores económicos que la posicionen a nivel internacional, sin cuestionar si dicha forma de organización de la producción traerá me-jora en las condiciones de calidad y bienestar de vida.

En el contexto regional, el Bajío mexicano es un claro ejemplo del dise-ño económico regional a los intereses del mercado internacional; su ubica-ción geográfica como ruta estratégica para el comercio entre Asia, Estados

Presentación • 9

Unidos, Centro América y México, la han catapultado como una región dinámica en materia económica y de gran envergadura para los intereses del capital internacional; estableciéndose ya grandes transnacionales como lo son: Nissan, Honda, General Motors, Volkswagen, Mazda. El discurso modernista ofrecido en los diferentes gobiernos entre crecimiento econó-mico y desarrollo en el Bajío lleva a cuestionar si la construcción económi-ca bajo la bandera del crecimiento económico realmente ha tenido impac-tos positivos en la calidad de vida y el bienestar de la población.

El presente libro busca abonar al tema del desarrollo visto desde diver-sas temáticas y enfocado a una región de estudio. Es la continuación a dos obras precedentes: Reflexiones sobre el paradigma del desarrollo humano (Caldera y Coronado, 2012) y Dinámica local-global: dilemas socio territoria-les en el centro de México (Suárez, Valerdi y Encinas, 2011), que ahondan en los problemas teóricos y metodológicos sobre el desarrollo. Se cuestio-na el abordar el problema del desarrollo únicamente desde la arista econó-mica, y se comprende que el desarrollo implica un amplio abanico de temas relacionados, tal como las variables incorporadas por el idh, pero además considerando cuestiones de seguridad, tiempo y trabajo, género y medio ambiente como temas del desarrollo. Todo ello bajo un contexto de ciertas condiciones institucionales y de capacidades de gobierno para garantizar calidad de vida y bienestar a la población. La presente obra aborda los problemas del crecimiento económico y del desarrollo para la región del Bajío mexicano. Se expone que el desarrollo económico bajo el cual se ha construido dicha región no necesariamente va aparejado de un desarrollo en cuestiones de salud, educación, seguridad y medio ambiente. El trabajo de campo va desmenuzando las problemáticas multidimensionales que enfrenta la región. Se cuestiona si la forma de desarrollo industrial, a la cual ha sido sometida la región, realmente genera bienestar y calidad de vida. El libro aborda seis temáticas que impactan sobre el desarrollo: econo-mía; tiempo, trabajo y género; salud, condiciones institucionales y gober-nabilidad; seguridad, y medio ambiente.

El libro que usted tiene en sus manos consta de siete capítulos. En el capítulo i, titulado “¿Desarrollo local? Cuando el crecimiento económico prioriza la inversión extranjera directa” de la autora Lorena Álvarez-Casta-ñón se realiza un análisis de la Inversión Extranjera Directa (ied) en cuatro municipios de la región Centro-Bajío —Aguascalientes, Santiago de Queré-


taro, Silao y León—, cuyos resultados muestran que la ied no promueve el desarrollo local. El capítulo ii, de Alex Caldera y Roberto Reyes, “Calidad del gobierno en la región Centro-Bajío de México”, consiste en una evaluación de la calidad de los gobiernos municipales en la región Centro-Bajío bajo el marco de análisis de las políticas conducentes al desarrollo humano llevada a cabo para identificar las fortalezas y debilidades de las acciones guberna-mentales en este nivel de gobierno dentro de la región de interés.

En el capítulo iii, Áurea Valerdi enfatiza en una dimensión fundamental cuando se habla del bienestar y el Desarrollo Humano: la desigualdad de género; la cual asume se ha expendido a una amplia gama de opciones derivadas de los modelos de producción, pero que ha demostrado el valor del trabajo de reproducción (cuidado de los hijos, trabajo doméstico, aten-ción a los enfermos, entre otros).

El capítulo iv, “Crecimiento económico y sustentabilidad: contradiccio-nes en la gestión del recurso hídrico en el Bajío mexicano”, Daniel Tagle y Mario Fuente se aproximan al problema de los recursos acuíferos interre-lacionando el enfoque económico ortodoxo y el campo emergente de la economía ecológica tomando como referente empírico el Corredor Indus-trial del Bajío mexicano para mostrar la escasez socialmente fabricada de los acuíferos. En el capítulo v, “La salud en la región centro-bajío”, desarro-llado por José Luis Coronado se propone hacer una comparación sobre la salud y la enfermedad en la región Centro-Bajío, centrándose en las nece-sidades de sus habitantes, la oferta institucional y los retos para el ideal moderno de desarrollo, cuyo componente básico es la salud.

Continúa el capítulo vi, titulado “Acceso a la justicia y desarrollo en la zona Centro-Bajío: un análisis sobre la violencia y la delincuencia” de Jesi-ca Vega. Este propone que uno de los grandes retos para lograr el desarro-llo es la equidad, relacionada entre otros factores, con el acceso a la justicia. Por ello este capítulo busca aportar elementos empíricos que permitan de-tectar cuáles son las necesidades de justicia en la región Centro-Bajío con base en una revisión del régimen de Derecho. El último capítulo se realiza una “Síntesis de los resultados de la investigación Crecimiento económico y desarrollo local en la región Centro-Bajío de México”, de los autores Juan Antonio Rodríguez y Lucero Briyi Aguilar. Este capítulo muestra los resul-tados del proyecto, gracias al cual fue posible este libro. En este texto se disiente de las posturas teóricas que mantienen que crecimiento es igual a

Presentación • 11

desarrollo, evidenciando esta diferencia mediante la aplicación del Índice de Desarrollo Humano (idh) a nivel de localidad urbana. Los resultados de la investigación ponen en evidencia el grado del idh de los estados, muni-cipios y localidades urbanas que integran a la región Centro-Bajío.

El proyecto sobre el cual se sustenta este libro, denominado Crecimien-to económico y desarrollo local en la región Centro-Bajío de México fue posible gracias al Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Cien-tífico, Tecnológico y de Innovación (Fordecyt-Conacyt) y a la aportación de los 10 municipios beneficiarios del proyecto: Aguascalientes, Apaseo el Grande, Celaya, Corregidora, Irapuato, León, Purísima del Rincón, Queré-taro, San Francisco del Rincón y Silao; por el compromiso de los presiden-tes municipales y de los responsables de las áreas de Planeación (implan) y de Desarrollo Urbano.

Asimismo, queremos extender nuestro reconocimiento a las autorida-des de la Universidad de Guanajuato, al Rector General, doctor José Ma-nuel Cabrera Sixto, al rector del Campus León, doctor José Luis Lucio Martínez y al director de la División de Ciencias Sociales y Humanidades del Campus León, doctor Luis Fernando Macías García, por su apoyo para que los investigadores y alumnos participantes en la investigación, tuvié-ramos las condiciones ideales para llevarla a buen término. Un factor importantísimo fue la colaboración de los becarios del proyecto: Briyi, Cinthia, Claudia, Juan Manuel, Adrián, Sanjuana, Melissa, Juana Lilia, Rosalinda, Conni, y muy especialmente a Isabel, quien apoyó durante todo el proyecto de manera profesional y por demás eficiente. De igual manera reconocemos el esfuerzo del maestro Roberto Reyes (investigador asociado), contador público César Fuentes y Djanira.

Fuentes consultadas

Burkett, P. (2006), Marxism and Ecological Economics. Toward a Red and Green Political Economy, Netherlands, Brill.

Bustelo, P. (ed.) (1999), Teorías contemporáneas del desarrollo económico, Madrid, Síntesis.

Caldera, A. y J. Coronado (2012), Reflexiones sobre el paradigma del Desarrollo Humano, México, Miguel Ángel Porrúa y Universidad de Guanajuato.

díaz Corral, I. (2010), Algunas reflexiones y resultados sobre la autovaloración y la calidad de vida percibida vivenciada. Disponible en http://www.buenasta-reas.com/ensayos/Desarrollo-Humano/616849.html. Consultado el 23 de febrero de 2010.

Gutiérrez, E. y E. González (2010), De las teorías del desarrollo al desarrollo sustentable, México, Siglo XXI, uanl.

hidalGo, A. (1998), El pensamiento económico sobre desarrollo: de los mercanti-listas al pnud, Huelva, Universidad de Huelva.

kats, J. (2008), Una nueva visita a la teoría del desarrollo económico, Documento de proyecto, Cepal.

moGrovejo, R. (s/f), Desarrollo: enfoques y dimensiones, consultado el 2 de octu-bre de 2013. Disponible en http://www.cebem.org/cmsfiles/publicaciones/Desarrollo.pdf

naredo, J. M. (2001), “Economía y sostenibilidad. La economía ecológica en perspectiva”, Polis, Revista de la Universidad Bolivariana, vol. 1, núm. 2, Chile, pp. 1-28.

preBisCh, R. (1986), Desarrollo económico, vol. 26, núm. 103, octubre-diciembre, pp. 479-502.

suárez, S., A. Valerdi y C. Encinas (coords.) (2011), Dinámica local-global: dile-mas socioterritoriales en el centro de México, Buenos Aires, LibrosEnRed.

thirlwall, A. P. (1987), Keynes and Economic Development, Londres, MacMillan.

los Coordinadores

39

IntRoduccIón

En el presente apartado se presentan los diagnósticos de la calidad de go-bierno de los municipios que forman parte del proyecto “Crecimiento eco-nómico y desarrollo local de la región Centro-Bajío de México”.1

Una nueva configuración institucional de mayor impacto en el desarrollo, a través de la acción pública, requiere también un nuevo fundamento que plantee una redistribución del poder. Como una manera de generar un “contra flujo a los procesos de concentración del poder” que suceden de manera global —los cuales están provocando que las decisiones que afec-tan la vida de los ciudadanos se tomen cada vez más alejadas de sus cen-tros de convivencia cotidiana— es imperante la promoción de que el autén-tico bienestar colectivo tiene que darse en lo local.

Tanto el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), como otras agencias para el desarrollo, han adoptado la idea de sólo con “inter-vención territorial” (es decir local), bajo un esquema de “gobernanza demo-crática” se logrará una acción pública que alcance resultados positivos en el desarrollo social, económico y político. El triángulo del desarrollo local lo complementan el fortalecimiento de la organización social y la animación por parte del gobierno local de un diseño institucional que impacte positi-vamente el crecimiento económico (pnud, 2006).

1 El proyecto analizó a 10 municipios Aguascalientes, Apaseo el Grande, Celaya, Corregidora, Irapuato, León, Purísima, Querétaro, San Francisco y Silao. Se seleccionaron de la región Centro-Bajío, integrada por los estados de Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro.

Capítulo II

Calidad del gobierno en la región Centro-Bajío de MéxicoAlex Ricardo Caldera Ortega

Roberto Reyes Díaz

40 • Alex Ricardo Caldera Ortega, Roberto Reyes Díaz

La apuesta por el desarrollo local se puede entender también como una reacción de las propias comunidades que han quedado total o parcialmen-te marginadas del crecimiento económico, generados de acuerdo con la lógica de los flujos de inversión de la economía de mercado.

Este modelo de desarrollo evidentemente ha producido varias desigual-dades territoriales, dejando marginadas a varias localidades, y dejando a los actores locales con poca capacidad de acción para escapar de esos proce-sos. Al sustantivo gobernanza se le incluye el adjetivo “democrático” porque normativamente se espera que las formas sean más horizontales y colabo-rativas entre el gobierno y los actores extragubernamentales, los procesos sean más transparentes y accesibles a los ciudadanos y sus efectos sean de impacto para el desarrollo humano. En la estrategia metodológica de análi-sis e intervención en el ámbito local para impactar en el de sarrollo humano se invita a poner atención en las condiciones institucionales para el desarro-llo humano, entre las cuales destaca la capacidad institucional del gobierno local, es decir, el principal actor estratégico del territorio (Caldera, 2012).2

El concepto de calidad del gobierno se recupera de Guillermo Cejudo y Dionisio Zabaleta quienes definen que “la calidad del gobierno es la inte-racción del conjunto de atributos (tanto de arquitectura institucional como de prácticas de gestión) dirigidos a controlar la discrecionalidad en el ejer-cicio del poder” (Cejudo, 2009). Es decir, se define la calidad del gobierno en función de las características inherentes al aparato político y adminis-trativo del gobierno que permiten que los procedimientos gubernamenta-les se lleven a cabo en condiciones de equidad e imparcialidad. Esta defi-nición, como lo señalan los propios autores citados, permite evaluar al gobierno por los elementos propios de la función gubernamental —dejan-do fuera el sistema electoral—, concentrándose en las condiciones que propician una acción de gobierno apegada a la legalidad y con prácticas fundadas en planteamientos técnicos de los resultados obtenidos o del estado que guardan los servicios y políticas públicas.

2 Poner atención en la capacidad institucional del actor gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que se refiere a las capacidades institucionales de una sociedad para generar dirección, coordinarse y movilizar recursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa (en grados diferentes de conflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desiguales capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia de dichos objetivos (Caldera, 2012).

Calidad del gobierno en la región Centro-Bajío de México • 41

En el marco del análisis de las políticas conducentes al desarrollo hu-mano, la evaluación de los gobiernos municipales a través de la calidad gubernamental permite apreciar las condiciones del aparato gubernamen-tal de los municipios con el fin de identificar las fortalezas y debilidades de los mismos.

Lo anterior independientemente del estado en que se encuentran los servicios públicos, pues el análisis de la calidad del gobierno permite identificar si la administración municipal cuenta con el potencial para desempeñarse efectivamente y, en ese sentido, estar en mejores posibilida-des para diseñar políticas públicas que impacten en el desarrollo humano. De este modo, es posible establecer que incluso un gobierno municipal que cuente con una gran cantidad de recursos económicos, materiales y humanos, si no desempeña sus funciones con los elementos de calidad gubernamental, estará contribuyendo a disminuir el valor de los resulta-dos de sus acciones. Por el contrario, un gobierno municipal que cuente con diversas limitaciones en cuanto a recursos, pero se desempeñe con calidad, podrá contar con perspectivas de desarrollo en el mediano y lar-go plazo.

Para la realización de este diagnóstico sobre calidad de gobierno se utilizaron los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Dele-gacionales 2011 realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geo-grafía (ineGi, 2011), lo que fue complementado con los testimonios a fun-cionarios públicos de los municipios incluidos en el estudio recopilados a través de entrevistas semiestructuradas realizadas con el fin de conocer el estado de la calidad del gobierno y de los servicios públicos. Dichas entre-vistas se realizaron principalmente en el área de planeación municipal. El diagnóstico aquí presentado es esencialmente descripciones del estado que guarda la administración en cuanto a los elementos con los que se evalúa la calidad del gobierno.

Para la valuación de la calidad de gobierno se recuperan los componen-tes de dicho concepto presentados por Cejudo (2009) el cual define que la calidad del gobierno se compone de dos elementos, la arquitectura institu-cional y las prácticas de gestión.


las dos dImensIones de la calIdad del GobIeRno en la ReGIón centRo-bajío de méxIco

Arquitectura institucional

La arquitectura institucional se refiere a los elementos constituyentes de la administración pública que contribuyen a limitar el uso discrecional de los recursos públicos por parte del gobierno.

Para el caso de los ejecutivos (presidente, gobernadores o alcaldes) se refiere a el control por parte del Poder Legislativo (en el caso de los gobier-nos municipales incluye tanto al cabildo como a las legislaturas locales), así como las funciones en este sentido que cumplen las contralorías internas y todos los dispositivos normativos que regulan el desempeño guberna-mental como la propia transparencia y el acceso a la información pública (Cejudo, 2009). Para la propuesta aquí presentada concentrada en los go-biernos municipales se ha agregado la dimisión de participación ciudadana, pues se reconoce que la existencia de mecanismos e instrumentos que permitan a los ciudadanos participar en el diseño y evaluación de políticas públicas de manera efectiva se reconoce como atributo esencial de la ar-quitectura institucional propia de un esquema de gobernabilidad democrá-tica en lo local.

Transparencia

En la región del estudio podemos constatar que existe un nivel aceptable de transparencia. La totalidad de municipios del estudio de la región Cen-tro-Bajío de México, en diversos grados de implementación, permiten un ejercicio latente de parte de la ciudadanía en la obtención de información pública —específicamente municipal—, para ejercer el control de la discre-cionalidad.3

Una característica particular de los municipios es la implementación de mecanismos de transparencia mínimos, como lo es la identificación del

3 Cejudo y Zabaleta al definir la transparencia como: “el acceso ciudadano, oportuno, suficiente, y garantizado a información relativa al desempeño de las funciones públicas” (Cejudo, 2010), nos permiten comprender que la latencia es fundamental para la solidez de la arqui-tectura institucional. Se denomina latencia mientras exista la posibilidad, será activa cuando el ciudadano ejerza su derecho al acceso a la información pública.


responsable de atender los asuntos de transparencia —la totalidad de mu-nicipios de la región lo reconocen—; además, cuentan con programa y te-máticas de anticorrupción, los trámites y servicios que son considerados y atendidos para disminuir los riesgos de corrupción; la existencia de audi-torías y fiscalización —internas, estatales y federales—, así como sus res-pectivas sanciones y los tipos de ésta; se incluye la diversidad de temas a los que se tiene información accesible, y finalmente, la periodicidad de ac-tualización de documentación y medios de acceso a la información pública.

Los requisitos básicos cubiertos en materia de transparencia en la re-gión nos presentan, entre otros, unidades de acceso a la información pú-blica (con excepción de Aguascalientes, que desarrolla la actividad a través de su contraloría). Éstas son unidades minúsculas que tienen como fun-ción vigilar el cumplimiento y respuesta en tiempo y forma de las solicitu-des, se desempeña también como enlace con las demás áreas en caso de no poder proporcionar por sí mismas la información solicitada.

Respecto a los criterios de clasificación de información pública éstos están señalados expresamente por legislaciones estatales de Guanajuato,4 Querétaro5 y Aguascalientes,6 como son la clasificación de su información pública de oficio y reservada. El marco jurídico define, clasifica y organiza sistemáticamente cuáles son los tipos de información —pública o reservada— a los cuáles la ciudadanía tiene la posibilidad de acceso. Debe destacarse que los municipios de Querétaro analizados en este proyecto (Querétaro y Corregidora), tienen una mayor claridad y ejecución, respecto a la clasifi-cación de sus documentos como información reservada.7 En los municipios de Guanajuato y Aguascalientes, la información proporcionada con base en la clasificación y criterios normativos, sólo proporcionan lo mínimo establecido por la legislación nacional.

La totalidad de los municipios de la región utilizan diversas formas de acceso a la información pública: de manera personal y verbal, por escrito y vía internet (por la página web del municipio y el correo electrónico). Es

4 Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y los Municipios de Guanajuato y sus reglamentos.

5 Ley Estatal de Acceso a la Información y sus reglamentos.6 Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes.7 Los criterios para definir información como reservada son: poner en vulnerabilidad la

seguridad pública, la información que favorezca económicamente a terceras personas, y aqué-lla que señale el proceso y los resultados previos de los concursos públicos de adjudicación.


destacable el aumento de solicitudes y sus respectivas respuestas a través de plataformas electrónicas; éstas al convertirse en el principal medio deben fortalecerse y volverse amigables con los usuarios para el aumento de la calidad en el servicio.

Otra característica de los municipios de Guanajuato (León, Silao, San Francisco del Rincón, Purísima del Rincón, Celaya, Apaseo el Grande e Irapuato) es el apego total a la plataforma Infomex (generada por el Insti-tuto Federal de Acceso a la Información como mecanismo homogéneo de acceso a la información pública)8 que permite la incorporación de ésta en la presentación de información. La plataforma es un sustento federal que funciona regularmente como la principal fuente de información en los mu-nicipios. Además, el estado de Guanajuato cuenta con el Instituto de Acce-so a la Información Pública (iaCip), que es el garante de los derechos fun-damentales de acceso a la información pública y de protección de datos personales en el estado de Guanajuato. También es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, dotado de autonomía en el ejercicio de sus atribuciones.9

Para los casos de Irapuato y Apaseo el Grande, Infomex es la única fuente de acceso de los ciudadanos para la solicitud de información, lo que reduce las posibilidades de los ciudadanos. Al otorgar la información a través de este medio, los municipios pueden escudarse de los resulta-dos obtenidos —tiempo y calidad de la respuesta, claridad de resoluciones, objetividad de la información— por la ciudadanía.

En la región, la casi la totalidad de municipios (a excepción de Purísi-ma) contaban con un catálogo de servicios en su página electrónica. La importancia de éste recae en la incorporación de los medios electrónicos para la formulación ciudadana de peticiones y acceso a la información a través de mecanismo más adecuados y certeros. La Auditoría Superior de la Federación (asf) señala que los municipios con avances y fortalezas en materia de transparencia son aquellos que cuentan con la homologación de registros y generación de información de calidad, sistemas informáti-cos adecuados, personal que ha sido capacitado y se ha comprometido

8 Véase http://www.proyectoinfomex.org.mx/index.php9 El iaCip fue creado en el año de 2003, tras la aprobación de la Ley de Acceso a la Infor-

mación Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para vigilar el cumplimiento de esta ley y garantizar a la sociedad guanajuatense su derecho a saber. Véase http://www.iacip-gto.org/ws/quienes-somos/qu-es-el-iacip.htm


con el proyecto, y equipo de cómputo suficiente (Auditoría Superior de la Federación, 2013: 91).

En la región, la totalidad de municipios analizados cuentan con los re-quisitos mínimos expresados por el posicionamiento de la asf, quizá en un grado aceptable, mas se encuentran en este límite. Deben adecuarse los mecanismos de coordinación gubernamental, de diseño institucional —mejorar la comprensión y aplicación de la normatividad de transparen-cia, así como la posibilidad de clasificar información municipal, y, finalmente, mejorar la capacitación de los servidores públicos.

Quizá el municipio con menor grado de latencia en la transparencia sea Purísima del Rincón; aunque no es el único municipio que proporcio-na información pública a través de su comunicación social —sobre su obra pública y programas sociales—, si es el que distingue en menor medida la separación entre comunicación y acceso a la información. A diferencia de los demás municipios es recomendable que adopte una ac-titud favorable en la transparencia para consolidar su área de arquitectura institucional.

Rendición de cuentas

Se entiende como rendición de cuentas como el “proceso en el que el ser-vidor público está obligado a presentar evidencia sobre sus procedimien-tos, tareas y resultados” (Cejudo, 2010). En el caso de la región, al igual que en transparencia, la totalidad de municipios cuenta con los mecanismos básicos para la rendición de cuentas.

Sin embargo, es menester de la investigación aclarar que la transparen-cia no garantiza por sí misma la rendición de cuentas: “No obstante, la existencia de mecanismos que garanticen el acceso del ciudadano a infor-mación concreta sobre el ejercicio del gobierno y la toma de decisiones, ciertamente, minimiza los espacios de oportunidad para el uso indebido de los recursos públicos y la discrecionalidad” (Ríos, 2011).

Asimismo, existe una diferenciación de la rendición de cuentas en un sentido vertical (de los gobiernos a los ciudadanos) y horizontal (entre ór-denes de gobierno). Además, el uso de diversos mecanismos y su latencia no es necesariamente deficiente si al contabilizar sus actos y evaluar los resultados permiten aseverar quién es el responsable de éstos.


El primer punto, respecto a la rendición de cuentas, es la observancia de los cabildos como órganos de control. En este sentido la importancia de la presentación, discusión y aprobación de dictámenes por las comisiones dentro de los cabildos nos proporcionaron información sobre las temáticas y decisiones —en coalición o mayorías— que inciden en cada municipio y a su vez configuran la agenda de la administración pública local.

El control del cabildo en la toma de decisiones evitaría la discreciona-lidad en la ejecución de programas y políticas públicas municipales. Los cabildos que no funcionan como contrapesos se vuelven ineficaces, espe-cialmente en cuestiones de gasto público y deuda. En general, el diseño institucional para la integración de los cabildos señala conformaciones de mayorías por parte de los partidos vencedores, así como una en la confor-mación de comisiones con liderazgo de éstos. La toma de decisiones en cabildo se complica cuando los perfiles de los regidores no son tan profe-sionales. La principal característica en el funcionamiento de los cabildos de la región es la aprobación de un altísimo porcentaje de las iniciativas deba-tidas en éste, entre un 98 a 100 por ciento de tasa de éxito —o aprobación—. Según el Censo, sólo dos municipios no presentaron esta información: Apaseo el Grande y Purísima. Además, sólo Querétaro tuvo una tasa apro-batoria de 81 por ciento.10

La oposición no funciona como contrapeso porque absolutamente to-das las temáticas se gestionan en comisiones. En caso de surgir críticas y debates en el pleno, las negociaciones previas evaden el detenimiento de las iniciativas. En la generalidad de la región las comisiones sesionan una semana previa antes de subirse a pleno. En éste se resuelven los temas, se prosigue la aprobación o se detiene —lo que sucede en rarísimas excepcio-nes—. El rasgo en la región es la existencia de una alta tasa de aprobación que habla más un nulo contrapeso que de una efectividad de los órganos de gobierno. El cabildo se convierte en este sentido, la mayoría de las ve-ces, en un instrumento legitimador que deja espacio para el ejercicio de la discrecionalidad en la toma de decisiones.

A diferencia del resto del país, donde los temas dominantes en la inte-gración de comisiones y presentación de iniciativas son aquellos que tie-nen un impacto en el desarrollo (obras públicas, desarrollo social, servicios

10 En una revisión a detalle se observó que fueron pocas iniciativas en ese año y las te-máticas rechazadas consistían en cuestiones de tránsito.


públicos, desarrollo económico y seguridad pública), en la región destacan los que podríamos considerar simplemente relevantes para la gestión in-terna: gobierno, contraloría interna, finanzas, evaluación y oficialía mayor.

Como se señaló, los cabildos que no funcionan como contrapesos se vuelven débiles para tratar temas relacionados con el desarrollo humano; para el funcionamiento del cabildo, de esta manera es necesaria una modi-ficación en sus formas de trabajo y el sentido de evaluación de resultados: “Las comisiones deben constituirse como grupos de trabajo donde se discutan y propongan iniciativas que otorguen alternativas de solución para los pro-blemas y necesidades más sentidas del municipio” (Arellano, 2011).

En un segundo punto, el problema de la conformación de comisiones —y por lo tanto del cabildo— no reside esencialmente en los resultados electorales o en la pluralidad resultante de ésta, sino en la incorporación en éstos de regidores y síndicos sin experiencia ni perfiles adecuados. Entre los mecanismos de control considerados destaca que en los 10 mu-nicipios estudiados se declaró contar con los siguientes: una oficina de atención de quejas, denuncias o irregularidades; la realización de audito-rías —internas, estatales y federales—; y finalmente, oficinas de control interno en las instituciones de la administración pública municipal. En primer lugar, la totalidad de municipios cuentan con oficinas de atención de quejas, denuncias e irregularidades.

El funcionamiento de la Contraloría Municipal es principalmente de control interno como el monitoreo de recursos, la evaluación de la gestión municipal y el desarrollo administrativo, y en algunos casos, emitir reco-mendaciones de control. Las contralorías vigilan las áreas centralizadas y descentralizadas del municipio; sólo en algunos de los municipios ésta es el área encargada de tramitar y elaborar el sistema de quejas, denuncias y sugerencias e investigar los hechos y omisiones materia sobre la actuación municipal. Algunos municipios implementaron mecanismos de ventanilla única que propicia un mecanismo más dinámico en la recolección de deman-das ciudadanas.

Destaca de sobremanera, el caso de los municipios de Guanajuato, los cuales por norma han decido conformar sus contralorías a partir de “en-tregárselas” a la oposición, de manera particular al recaer el nombramien-to del titular en un militante del partido que es primera minoría en la elec-ción municipal. El nombramiento sigue recayendo en el presidente


municipal, por lo que se ha procurado considerar a personalidades desta-cadas profesionalmente y con prestigio de la oposición.

Asimismo, se destaca los municipios de Querétaro, puesto que no sólo orden estatal se cuenta con una Auditoria Superior de Fiscalización (asfm) del congreso local, sino que además se cuenta con el Tribunal Municipal de Responsabilidades Administrativas que funciona como un tipo de juz-gado administrativo.

Debe destacarse que las áreas que se declara son prioritarias para vi-gilancia son aquellas que ejercen mayores recursos. En los municipios con mejores mecanismos de vigilancia y sanción se han dejado las amonesta-ciones para pasar a la imputación de responsabilidad administrativa o pe-nal así como a la reparación de daños en caso de desvío de recursos. Al respecto destacan los casos de Celaya, Purísima del Rincón y Silao donde el catálogo de sanciones se declaró no estar claro o se reconoció descono-cimiento de la existencia del mismo.

Finalmente, respecto a los mecanismos de control, en Aguascalientes y León destacan la existencia de órganos ciudadanos de vigilancia y control de la gestión municipal. En León se trata del Observatorio Ciudadano, creado en 2010 con la idea estandarizar un instrumento de observación y evalua-ción del desempeño de la totalidad de las dependencias gubernamentales. Integrada por 150 ciudadanos y un comité técnico de seguimiento que se destaca por su forma de trabajo apegada a la metodología llamada iwa-4 diseñada por Fundación Internacional para el Desarrollo de Gobiernos Confiables (Fidegoc).11 En el caso de Aguascalientes se cuenta con un Con-sejo de la Ciudad creado también con la finalidad de que los ciudadanos contaran con un medio para vigilar el desempeño de la función pública.

Su integración también es de 150 ciudadanos, pero se diferencia del de León porque en su integración se considera la participación activa del pro-pio presidente municipal, el titular de la Oficina Ejecutiva de la Presidencia y por regidores de todos los partidos políticos con representación en el Ayuntamiento, rasgo que le resta autonomía. Hoy, la principal función de éste es la recepción de quejas y denuncias por parte de los ciudadanos, y no tanto la verificación ciudadana de la gestión municipal, como sí lo es para el caso de León.

11 Se trata de la misma utilizada por el programa del Instituto Nacional para el Federalismo (Inafed) en el programa conocido como “Agenda desde lo local”.


En segundo lugar, respecto al proceso de auditorías, la totalidad de los municipios de la región realizaron auditorías internas y fueron requeridos en niveles estatales y federales. En la mayoría se ejercieron procedimientos y sanciones, con excepción de San Francisco. Nuevamente destaca el estado de Querétaro. En éste el proceso de auditoría comienza cuando la asfm envía una notificación, fundamentada jurídicamente, a la respectiva área con el fin de hacerles conocer el tipo y fecha de auditoría que recibirán. Después se audita, se realiza un informe preliminar que puede contener observaciones —sobre cuestiones administrativas— o irregularidades —sobre cuestiones econó-micas—, para solucionar o responderlas por parte del área auditada. Después de la respuesta al informe y resolución de controversias, el órgano redacta un informe ejecutivo que notifican al cabildo, al alcalde y al Tribunal.

En caso de encontrar observaciones o irregularidades sin solución, el Tribunal inicia un procedimiento de sanción para el funcionario responsa-ble. En el procedimiento se dan presentación de pruebas, alegatos y sen-tencia. Las consecuencias pueden ser amonestaciones, suspensión e inha-bilitación del cargo, todas éstas de carácter civil. Si hubiere sanción de tipo penal se turna al Ministerio Público.

Otra característica en Querétaro es la recepción de auditorías por parte de la Tribunal Superior de Fiscalización, órgano estatal que fiscaliza, evalúa y san-ciona en caso de encontrar faltas. Sus principales áreas de trabajo son aquellas con mayores manejos recursos; funcionan con cuestionamientos más profun-do y precisos sobre el ejercicio del gasto público —cómo, dónde, por qué, cómo se asignan las obras, a cuáles determinado contratista, entre otros—. En este sentido Querétaro destaca con un procedimiento más claro y preciso.

Con programas avanzados llamados “anticorrupción” destacan tanto el municipio de Querétaro, como el de León, Guanajuato. Ambos cuentan con un programa de este tipo gestionado desde la contraloría interna el cual busca a través de exámenes de confianza a servidores públicos, trabajo de difusión y capacitación, promover la denuncia ciudadana y la responsabi-lidad de los funcionarios.

Reglas de acceso al servicio público

En general, existe una homogeneidad en el proceso de acceso al servicio público en la región —y resto del país—. Las formas de acceso son tradicio-


nales y, aunadas a la nula aplicación de las legislaciones federales, estatales y municipales sobre el ingreso y permanencia en el servicio público de carrera, han limitado la profesionalización de los servidores municipales.

Debemos destacar el caso de Celaya, único municipio que cuenta con los cuatro elementos de profesionalización: servicio civil, concurso de in-greso, programas de capacitación y evaluaciones del desempeño. Sólo Celaya, en este proyecto, reportó la existencia de un servicio civil de carrera mínimo.

El rasgo distintivo para el ingreso al servicio público son sus dos for-mas más comunes: la primera, es la designación directa de personal en ni-veles medios y altos; la segunda, es a través de una bolsa de empleo —por medio de exámenes de conocimiento y psicométricos—; informalmente también hay búsqueda de recursos humanos que dependen del perfil a cubrir. Sólo en caso de Aguascalientes reporta concursos públicos de in-greso, pero no son constantes ni funcionan para la mayoría de ingresos.

La primera forma de ingreso depende del nivel, el perfil y el contacto interpersonal con los superiores. Esto propicia que algunos cargos de ni-veles medios y altos, que ocasionalmente, no cuenten con el perfil ni la capacidad laboral de la persona se otorguen sin evaluaciones concretas porque no hay dependencias con competencia con estos niveles.

En los municipios analizados, y desde una perspectiva regional prome-diada, encontramos una integración de la siguiente forma: servidores de base 45.5 por ciento, seguidos por los de confianza 35.2 por ciento y, por contrato de honorarios 18.1 por ciento.

Los casos extremos son para la proporción de los servidores públicos de confianza León con un 76.1 por ciento o Corregidora con 51.4 por ciento, y para trabajadores de base en Purísima del Rincón con un 81 por ciento. Los altos porcentajes de integración de servidores públicos por contrato o de confianza podrían revelar una estructuración débil del servicio público en los municipios. Un reto de nuestro proceso de democratización es que la alternancia política ha develado una falta de reglas para el manejo de la función pública cuestión que compromete la experiencia profesional acumu-lada en el gobierno local.

En la administración pública municipal de la región, casi tres cuartas partes del personal pertenecen al género masculino, con un promedio re-gional de 73.1 por ciento. Este dato podría considerarse una señal de inequi-


dad de género, sin embargo, debemos destacar que la mayoría del personal que se reporta del total del gobierno municipal labora en las áreas de policía municipal, servicios públicos, transporte y vialidad. Finalmente, debemos destacar que la distribución de género y tipo de contratación en la región sigue manteniéndose mayoritaria en los hombres. Las mujeres tienen acce-so al servicio público a través de contratos eventuales y honorarios, dismi-nuyendo sus posibilidades de contar con prestaciones sociales.

La movilidad o rotación en la administración pública ocurre de tres maneras: primero, por el ascenso de nivel dentro de la burocracia, cuya limitación se restringe hasta puestos directivos de nivel intermedio; segundo, por el ingreso y la búsqueda de mejores prestaciones, que implica una búsqueda constante de los servidores públicos para conseguir un mejor salario en otra dependencia o en la iniciativa privada —situación que ocurre con regularidad—; y finalmente, por la cooptación de personal según la relación personal que se mantiene entre el jefe y los subordinados.

La rotación y renovación del servicio público no es tan alta en personal de base, integrada en tareas operativas. Presenta pocos ingresos nuevos y una mínima rotación del personal, quizá por la inferencia de los sindicatos; en cambio, la movilidad sucede con amplitud en niveles medios altos y directivos cada inicio de trienio. Aunque en la mayoría de los municipios existe un sindicato conformado sólo por servidores públicos y personal operativo, segregando a niveles medios.

Lo anterior se marca como diferencia de los sindicatos en el orden estatal de las tres entidades a las que pertenecen los municipios estudiados (Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro) donde se integra a los niveles desde operativo hasta mandos medios.

El procedimiento de despido se establece en las legislaciones federales, estatales y reglamentaciones municipales. La separación del cargo funcio-na de dos maneras: la justificada, aquella en la que el personal cometió actos contrarios a su desempeño o al patrón-municipio, en ésta se liquida al servidor sin indemnización; sin embargo, éste puede acudir a la Junta de Conciliación y Arbitraje para demandar su correcta liquidación o rein-tegro a la administración pública municipal.

Si es un despido injustificado, el municipio debe indemnizar una serie de prerrogativas, asimismo el funcionario acepta éstas o busca la reinte-gración a su puesto; ocurre constantemente que no se encuentran confor-


mes con el pago y se demanda al municipio. En dicho caso, es un área de oportunidad municipal en la región, debido a que en casi todas las deman-das los despedidos ganaron su reintegro o pago indemnizatorio.

En la recopilación de información y análisis del mismo, fue notorio que la mayoría tenía problemas laborales por esta circunstancia. Los despidos injustificados, demandados y pagados por los municipios crearon deficien-cias administrativas por la pérdida de recursos económicos para el pago, además de ausencia de servidores en diversas áreas.

En los niveles superiores los despidos no tienen controversia, puesto que, por el tipo de contrato se señalan los periodos de labor, así como los métodos de incorporación y despido. Es una generalidad regional y nacio-nal que los trabajadores municipales asuman sus puestos por periodos determinados, renueven al terminar éstos y continúen de esta manera hasta la incorporación del nuevo gobierno. Podría señalarse que existen rasgos de discrecionalidad en el ingreso de personal. A pesar de estos mecanismos, sí existe ascenso de personal de base o medio por su capaci-dad y desempeño laboral.

Participación ciudadana

En el análisis regional evaluamos la oferta de participación ciudadana que proporcionen los municipios, asimismo su calidad e intensidad. En gene-ral, los municipios de la región cuentan con los elementos mínimos para considerar positiva su oferta de participación ciudadana. La totalidad de municipios presentan órganos y mecanismos de participación y/o consulta ciudadana, entre estos, los consejos ciudadanos y demás mecanismos de incorporación en la elaboración de los planes municipales.

En general, los municipios de la región Centro-Bajío ofertan los si-guientes mecanismos: visitas de las autoridades a las comunidades o colonias; foros o jornadas de atención ciudadana en oficinas de gobierno; módulos de recepción de peticiones; línea telefónica con uso exclusivo para la participación ciudadana; correo electrónico con uso exclusivo para la participación ciudadana; página de internet del gobierno municipal o delegacional, o un vínculo dentro de ésta, para la participación ciudadana; supervisión a obras y/o servicios públicos; consultas populares; encues-tas y otros.


El principal mecanismo de participación que proporcionan los munici-pios de la región es el Consejo de Planeación Municipal [Coplademun], integrado por ciudadanos y directivos de diversas áreas, que en conjunto señalan propuestas anuales de desarrollo —especialmente— urbano. El Co-plademun es el órgano de consulta o participación ciudadana, cada uno cuenta con estructura y reglamento propio. Su función es la consulta —como actividad personalísima— de los planes de trabajo —aunque en teoría, la participación ciudadana debería generar previamente los planes para in-corporar las demandas y peticiones de los ciudadanos—. Adicionalmente, en varios municipios existe una política de acercamiento al ciudadano —“Día del ciudadano”— para atender solicitudes a través de la Dirección de Atención Ciudadana.

Los foros, como mecanismos de participación, son muy importantes para la generación de obras porque que se traducen en implementación de temáticas a debatir en el Coplademun. No solamente en los foros se expre-sa la ciudadanía, además da seguimiento y ocasionalmente retroalimenta-ción. Su participación comienza por medio de la amplia búsqueda de inclu-sión en la integración del Coplademun y los foros de grupos sociales representativos de cada municipio.

En apartados previos destacábamos los casos de León y Aguascalien-tes con un Observatorio Ciudadano y Consejo de la Ciudad, respectiva-mente, los cuales integran en un solo órgano de participación una amplia representación ciudadana y con metodologías de seguimiento a la acción gubernamental bien definidas, pero en ninguno de los dos casos se cuenta con una atribución de sanción o de incidencia directa en la gestión pública, como de alguna manera sí se da a través de los Coplademun, los cuales sin embargo, se limita su incidencia en la planificación trianual, más no eva-luación hacia el final de la administración.

Debemos destacar al municipio de Celaya, porque en la integración del Consejo presenta una mayor estructura, diversificado en comisiones que imitan la integración del cabildo. Para dar cauce a los temas que se debaten y aprueban en las comisiones, se jerarquizan las temáticas, después pasa un Consejo Técnico; sí el Coplademun se suscribe entonces se turna la petición al Ayuntamiento.

El criterio principal para seleccionar las demandas ciudadanas es el presupuesto, tanto en términos de alcance de éste como de su impacto


social. Además se apoya en la corresponsabilidad de la iniciativa privada. La demanda ciudadana se concentra en convivencia ciudadana, protección de grupos vulnerables, obras —infraestructura— y servicios públicos.

Es obligación de los institutos o unidades de planeación de cada muni-cipio atender las propuestas ciudadanas, generar los proyectos de éstas y acudir a los funcionarios responsables para aplicarlas. Debe destacarse que no todas las peticiones ciudadanas son resueltas o factibles, dependen de la asignación presupuestaria y de su posible realización; sin embargo, los institutos deben dar cauce, en lo posible, a las peticiones. Todos los municipios de la región cuentan con grupos de interlocución permanente, organizaciones de la sociedad civil o profesionales que en diversos temas participan regularmente con propuestas. Es evidente el peso de organiza-ciones empresariales que en todos estos órganos de consultan cuentan con representación mayoritaria, lo mismo que actores individuales del sector económico.

En Querétaro, la ciudadanía puede evaluar a la administración pública a través de una Comisión de Transparencia (es un apéndice del cabildo) conformada por cuatro ciudadanos, dos regidores, un secretario ejecutivo —titular de la Unidad de Información Gubernamental— y un enlace con el municipio; la comisión tiene como obligación facilitar la documentación pública y dar seguimiento —vigilar la transparencia—, además del cumpli-miento del trabajo del municipio. Esta oferta de participación ciudadana por parte del municipio representa para Querétaro y los municipios de la región un avance significativo en sus capacidades institucionales.

En la región, las temáticas sobre las cuales los gobiernos municipales abren espacios para la participación ciudadana, son diversos: planea-ción; evaluación; contraloría; vigilancia y/o denuncia de servidores pú-blicos; transparencia; diseño de iniciativas de disposiciones normativas; seguridad pública; tránsito; protección civil; servicios públicos; obras públicas; desarrollo urbano; desarrollo social; desarrollo económico; medio ambiente; ecología; asignación de recursos del Fondo para la In-fraestructura Social Municipal (fism) y del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Dis-trito Federal (Fortamundf); entre otros.

Los municipios más avanzados en ligar la participación ciudadanos con mecanismos vigilancia y control son Celaya y León (Guanajuato). En ambos


municipios se concibe a la vigilancia y control ciudadano como mecanismo intrínseco de la participación ciudadana. Lo anterior se da a través de un número relevante de consejos ciudadanos para la mayoría de sus depen-dencias centrales, desconcentradas y descentralizadas (para ambos casos el 60 por ciento de sus dependencias cuentan con órgano de participación ciudadana con atributos de decisión y evaluación de la gestión pública). Sin embargo, no están articuladas entre sí (por ejemplo, para el caso de León no hay una conexión entre estos órganos y el Observatorio Ciudadano) y la conformación de la representación obedece más a una lógica de intere-ses económicos que propiamente social.12

Prácticas de gestión

Las prácticas de gestión se conciben como “la habilidad intrínseca de los gobiernos para desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e informático con el fin de apoyar la implementación de las direcciones de las políticas públicas” (Cejudo, 2009). Se hace referencia al uso racional de los recursos disponibles de la administración para alcanzar los objeti-vos de las políticas públicas gubernamentales, y alcanza las dimensiones, financiera, de recursos humanos, de gestión de la información y gobierno electrónico, así como de la orientación estratégica del gobierno local. Se agrupan en los siguientes componentes:

Gestión financiera

Respecto a los ingresos, en la totalidad del país y los municipios —no sólo en la región analizada—, existe una dependencia absoluta de las aportacio-nes y participaciones federales. En 2012, los municipios de la región obtu-vieron poco más de la mitad de ingresos por las aportaciones federales, la otra mitad son ingresos propios (cuyas limitantes son las reglas de opera-ción y la restricción en la distribución etiquetada). Las limitaciones han desvirtuado el sentido de su ejercicio porque se erogan los presupuestos

12 Es decir, los participantes en su mayoría son empresarios locales, los cuales se les identifica como principales interesados a partir de que la temática que trate la dependencia correspondiente en el consejo del que son parte (i.e. Desarrollo Urbano, Sistema de Agua Potable y Alcantarillado, Planeación de la ciudad, etcétera).


a pesar del cumplimiento de los programas con la finalidad de evitar reper-cusiones y negaciones de asignaciones posteriores. El principal problema de la dependencia fiscal consiste en la inexistencia de una política especí-fica de ampliación y cobertura en la recaudación municipal.

La responsabilidad principal sobre el control de ingresos y egresos, así como la contabilización de los mismos, recae en la Tesorería Municipal (con sus diversas denominaciones). Todos los municipios de la región cuentan con una Comisión de Hacienda y de la Cuenta Pública (ésta tiene la obligación de vigilancia, elaboración y correcta forma de entrega a las auditorías de la cuenta pública municipal, así como la de un síndico, quién tiene como atribución principal la atención de la cuenta pública.

En un orden regional, los presupuestos anuales de los municipios se determinan con base en la Ley de Ingresos (según el estado), que permite tener una proyección de cuánto se espera captar como recursos. Concurren tres rubros principales: impuestos, derechos y aprovechamientos (recur-sos propios); así como las aportaciones estatales y federales —que son el grueso del presupuesto—. En general el ingreso por el impuesto predial tiene una recaudación del 90 por ciento en promedio en la región.

La principal estrategia de incremento en el cobro de ingresos debe ser la elaboración y ejecución de un programa para fomentar el ahorro, reduc-ción y economizar el gasto, como en el caso de Celaya. Definitivamente, el catastro debe ser actualizado regularmente a fin de fortalecer los ingresos municipales (debe verse como mejora administrativa y evitar continuar como argumento político su detenimiento). La negativa a actualizar las ta-blas de cobro repercute en los ingresos porque no se incrementan, pero sí lo hace el gasto público anual.

Por su parte, respecto al presupuesto de egresos, éste se ejecuta por cada línea estratégica, a fin de justificar a través de los planes municipales. En la elaboración presupuestas todas las áreas deberían acudir al marco jurídico y sistema contable para el ejercicio anual. En la región, la mitad de los municipios utilizan sistemas informáticos de contabilidad con base en la Ley Federal de Armonización Contable (es el marco jurídico que señala la homologación de la información contable en los estados y muni-cipios, así como de sus organismos descentralizados).

Las principales erogaciones son obras públicas (en la región, este ru-bro ocupó en promedio el 25 por ciento de egresos); la seguridad pública,


los servicios personales (sueldos y prestaciones, mantenimiento, insumos y consumibles; además es el rubro con mayor dificultad de modificación en los egresos) y la creación de infraestructura. La principal problemática financiera de los municipios es la insuficiencia de ingresos para cubrir las demandas sociales en materia de servicios públicos, infraestructura, segu-ridad pública, programas sociales, culturales y deportivos. Es innegable que ésta es la gran limitante; sin embargo, no debe ocultarse la improbabi-lidad de modificaciones presupuestarias por el juego político-partidista.

Los Consejos de Participación y el Coplademun sólo participan en la planeación de infraestructura, no así en la asignación de recursos. Las res-tricciones de obtención de ingresos se limitan a la propia burocracia, en sí a los defectos en las gestiones y en incumplir en los tiempos, el ejercicio y la comprobación que señalan las reglas de operación para el acceso a recursos.

La mayoría de los municipios de la región (en general del país) que cuen-ta con deuda pública, se ha restructurado en diversos trienios, sus objetivos principales fueron la construcción de obras públicas y servicios públicos. El criterio de selección del tipo de deuda provino del análisis bancario comer-cial y el gubernamental. A pesar de asumir deudas, éstas son manejables y garantizadas. Los municipios de la región que ejecutan una mayor vigilancia, el uso de sistemas contables y la administración de la deuda municipal lograron certificaciones de crédito en el municipio.

Otro problema generalizado en el orden municipal es la opacidad, así como la falta de evaluación de resultados, que acusan los municipios. La propia Auditoría Superior de la Federación, en el Informe de Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 explicita: “La opacidad en la gestión del gasto federalizado es significativa y se manifiesta sobre todo en la entrega irregular de informes trimestrales sobre el ejercicio de los recursos, así como en la falta de evaluación de los impactos sociales de las obras y acciones con base en indicadores estratégicos y de gestión” (Auditoría Superior de la Federación, 2013: 181).

Gestión de recursos humanos

En la región, así como en el resto del país, los recursos humanos de los gobiernos municipales presentan déficits de profesionalización (especial-mente determinado por las formas dominantes de ingreso, tal cual lo tra-


tamos en el apartado de reglas de acceso al servicio público). Para garanti-zar que el personal de los municipios cuente con las competencias y habilidades necesarias para cumplir sus objetivos, la totalidad de éstos realiza certificaciones, cursos y capacitaciones anuales (como mínimo, el periodo que cada municipio explicitó fue un curso anual, aunque su ejecu-ción dependía de las solicitudes internas, no así del tiempo).

En la región, los municipios cuentan con certificaciones de puestos en áreas operativas y en sistemas de calidad. Especialmente, fue notorio que se mencionaron capacitaciones respecto a la atención al usuario, en la operación de sistemas de cómputo, transparencia pública y, finalmente, los que buscan mejorar los procesos de administración. Asimismo, las capaci-taciones se determinan por los diagnósticos que realiza la respectiva área de recursos humanos.

Todos los municipios presentaron convenios con instituciones estata-les para lograr la profesionalización de sus recursos humanos. En Gua-najuato concurren el gobierno del estado y los municipios para las capaci-taciones anuales del personal. Diversas áreas y dependencias han recibido como prestación y beneficios hacia la modernización de la gestión diversos cursos, especialmente el denominado mas (Programa de Mejora de Aten-ción y Servicio)13 ha funcionado para mejorar la prestación de atención y servicio público, mejoramiento de archivos, de solución pronta y expedita, en sí hacia la eficiencia laboral.

En Querétaro, el gobierno municipal cuenta con un Instituto Municipal de Capacitación (imC),14 que depende de la Secretaría de Administración. Se trata de un órgano desconcentrado y con presupuesto propio, su función es dotar de elementos técnicos al personal. Respecto a las prestaciones del personal, todos los municipios de la región señalaron que el 100 por cien-to de sus empleados de base cuentan con seguro social (la base operativa

13 El mas es un programa estatal en Guanajuato que incluye a más de 20 municipios del estado para la mejora de la atención pública, orientando al personal en eficiencia, el segui-miento y evaluación de resultados. Lo impartía la Secretaría de Gestión Pública estatal. Cuan-do el mas todavía no se establecía como programa de capacitación, se proporcionaba sólo a personal técnico.

14 El proceso de capacitación funciona anualmente cuando el imC hace un requerimiento a cada área para las solicitudes de capacitación técnicas, informáticas, de desarrollo personal, saludo, entre otras. El organismo gestiona y organiza los programas —que otros entes acadé-micos o privados pueden otorgar—. Constantemente, el Instituto Municipal de Capacitación ofrece cursos y conferencias para el desarrollo humano y personal.


recibe la mayor erogación de gastos). Especialmente, la base operativa con mayor egreso operativo y cantidad de elementos es la que integra la segu-ridad pública —policía—, a pesar de este continúo proceso de capacitación, sigue siendo un área de oportunidad por el desapego a la normatividad y la mayor cantidad de quejas presentadas por la ciudadanía.

El apego a la normatividad del servidor es muy alto en general, depen-diendo de los niveles, ocurre más desapego en el área de seguridad pública. Sólo Celaya, junto con León (como se señaló anteriormente) presenta un programa anticorrupción claro, a la vez que fomenta la cultura de la ética y legalidad.

A pesar de las prestaciones y la búsqueda de profesionalización, en la región, los rezagos son muchos: ejecuciones de sólo un programa anual de capacitación, la falta de evaluación del personal por resultados, y la no operatividad de un servicio civil de carrera (con excepción del limitado programa en Celaya).

Gestión de la información

En la región analizada observamos una eficiente gestión de información, asimilada como los procesos gubernamentales para recopilar y transmitir información de la organización a otros actores gubernamentales (informes, reportes, bases de datos, etcétera) y a los ciudadanos.

En general, las formas de organizar el archivo municipal son similares. La mayoría de los municipios observan un mecanismo de resguardo por dependencia, cada una de éstas se hace cargo de su archivo por una tem-poralidad limitada de tres y hasta por cinco años (o al menos de un trienio posterior); después de ese plazo se considera “archivo muerto” y se envía a una bodega. En general, cada Secretaría del Ayuntamiento se le encarga la documentación sobre actas o acuerdos del cabildo. Cada dependencia tiene una referencia y clasificación y cuenta a la vez con almacenamiento físico y un respaldo digitalizado. Los 10 municipios del estudio ofrecen capacitación del personal de las dependencias para la clasificación de información.

Las diversas áreas de la administración municipal generan de manera independiente su información sobre el funcionamiento respectivo, éste genera controles y análisis de resultados. Sin embargo, no existe una de-


pendencia encargada de sistematizar, concentrar y realizar estadísticas con toda la información pública de manera global.

Una forma que resalta en cuanto al resguardo de archivos ocurre en Querétaro. El municipio de Querétaro cuenta con un Archivo Municipal, la documentación custodiada por este Archivo es pública y está organizada en tres áreas: Histórica, Hemerográfica y Administrativa. El Archivo Mu-nicipal de Querétaro es el organismo adscrito a la Secretaría del Ayunta-miento encargado de resguardar, rescatar, recopilar y difundir la documen-tación histórica y administrativa generada por el Gobierno Municipal en el curso del tiempo.

No obstante, también alberga publicaciones oficiales de carácter estatal y federal, así como material hemerográfico compuesto por diversos títulos de periódicos y revistas, principalmente de circulación local, editados en diferentes años. Esta característica primordial en la clasificación de archi-vos señala una diferenciación entre información histórica y administrativa. A diferencia de la mayoría de los municipios, Querétaro presenta una ven-taja comparativa.

Aguascalientes y León cuentan ambos con archivo histórico, no tan integrado como el caso de Querétaro, pero desde estos espacios se pro-mueve la memoria histórica de los respectivos municipios a través de di-versas publicaciones y eventos académico-culturales.

En los 10 municipios se cuenta con Archivo de Concentración (admi-nistrativo); la documentación que se resguarda son las licencias de cons-trucción, terminaciones de obras, factibilidad de uso de suelo y de giro de negocios, documentos con una vida útil de tres a 10 años a partir de su expedición y con frecuencia son requeridos por la ciudadanía para el trá-mite de asuntos relacionados con la gestión municipal. Además de docu-mentación generada por las dependencias de Gobierno Municipal de las últimas tres o cuatro administraciones. La clasificación regular de este archivo se realiza en los siguientes tópicos: Jurídico, Finanzas, Legislación Urbana y Desarrollo Social y Económico.

En los 10 municipios analizados el principal e indiscutible elemento de comunicación interna sigue siendo el oficio. Observamos, en primera instan-cia, que procede de un aspecto histórico y tradicional. Enseguida, la comu-nicación interna se transmite por los medios de telecomunicación y electró-nicos; el correo electrónico gradualmente ha sustituido el uso de papelería.


En cambio, la comunicación externa —hacia la ciudadanía— funciona a través de espectaculares, spots radiofónicos, publicidad en gacetas y, ocasionalmente, trípticos. Además de éstos, la Dirección de Comunicación Social, existente en todos los municipios de la región estudiada, junto con el área de informática brinda una página web municipal (debemos destacar que no todas las páginas oficiales de información gubernamental son acce-sibles y amigables con los usuarios), cuya principal difusión es el periodo de recaudación del predial y las noticias de Comunicación Social.

La actualización de la página depende de las peticiones de las áreas del municipio y su periodicidad es semanal o quincenalmente.15

Otro punto a destacar es la recopilación y uso estadístico de insumos. Los municipios adoptaron una visión de recopilación, clasificación, res-guardo y uso de la información estadística. En León opera uno de los pri-meros y más fortalecido institutos de planeación municipal, donde se tienen registros de información geoestadística desde 1997, los cuales se han ac-tualizado continuamente y han sido la base de la planeación municipal. Finalmente, en Purísima, también el Instituto de Planeación se encarga de los insumos estadísticos. En Aguascalientes funciona el Instituto Munici-pal de Planeación como un organismo que realiza actividades estadísticas y de generación de información. Asimismo, en Celaya, el Instituto Munici-pal de Planeación y Estadística registra y clasifica la información geoesta-dística del municipio; su ventaja comparativa reside en que los proyectos y programas trianuales se determinan con base en la recopilación de datos por esta instancia.

En Irapuato se buscó firmar un convenio con el Comité Estatal de In-formación Estadística y Geográfica (CeieG), vinculado el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (ineGi), para la elaboración conjun-ta de la planeación estatal, apoyado de los demás institutos de planeación municipales. A diferencia de los anteriores municipios, otros como Apaseo, Corregidora, San Francisco y Silao, aún no han instituido procesos de

15 En las páginas electrónicas de los gobiernos estudiados es posible realizar servicios informativos (compras del gobierno, construcción de obra pública, infracciones administrati-vas); interactivos (transparencia, solicitudes de acceso a información pública, registro civil, recolección de basura, servicios públicos, desarrollo social, ecología y medio ambiente, turismo, infracciones de tránsito, infracciones de seguridad pública, seguridad pública, protección civil, quejas, denuncias y sugerencias) y transaccionales (pago de impuestos, agua potable, desarrollo urbano, licencias de negocios, licencias y permisos para el tránsito).


recopilación, ni otorgado atribuciones a alguna dependencia de su gobierno. El rezago es un área de oportunidad que deberían resarcir para consolidar su gestión de información, a la par podrán realizar proyectos y programas con base en sus indicadores.

Debemos señalar como área de oportunidad para todos los municipios estudiados la inexistencia de un sistema de información para evaluar la calidad de los servicios públicos. Un avance en la calidad de la prestación de los servicios sería la generación de indicadores, no sólo estadísticas, sino también de cobertura y calidad.

Gestión estratégica

La gestión estratégica es entendida como la existencia de mecanismos de evaluación de desempeño y la planeación estratégica a largo plazo. Para eva-luar estos elementos fue necesario obtener información sobre la existencia de los medios de planeación y evaluación con los que cuentan las adminis-traciones municipales como: los planes de desarrollo, objetivos, progra-mas específicos de desarrollo urbano o desarrollo económico, manuales o estándares de calidad, indicadores de gestión de planes y programas, evaluaciones externas, entre otros.

La totalidad de municipios de la región cuentan con un Plan de Desarro-llo Municipal, estos documentos son la base para la identificación de priori-dades de acción en el municipio porque contienen las políticas y las estra-tegias que la administración pública municipal seguirá para cumplir con los objetivos: necesidades básicas como servicios —seguridad, alumbrado, obras públicas—. En general tienen una estructura clara y permite com-prender los objetivos, metas específicas, estrategias generales y estrate-gias particulares.

Es notorio que los municipios de la región establecieron una jerarquía temática (que después se reflejó en los egresos municipales), principalmen-te se enfocaron a la seguridad pública, obra pública, administración por calidad —servicios personales—; así como las temáticas de desarrollo: de-sarrollo sustentable, desarrollo social, desarrollo económico; y, finalmente, otros temas como el transporte y vialidad, protección civil, migrantes, teso-rería, asistencia social, cultura y educación. Cada trienio se elabora de manera coyuntural o dependiente del tipo personal de los servidores


públicos electos, en un máximo de 100 días y después se publicita. En al-gunos municipios se expresó que el plan de gobierno no necesariamente es un instrumento de planeación porque implicaría señalar las obligacio-nes, cubre con las necesidades sociales de cada trienio de la administra-ción municipal. En otros términos, no se otorgan responsabilidades admi-nistrativas por la posibilidad de ejecutar acciones sin finalizar o, incluso peor, por la incapacidad gubernamental.

Destacan los municipios de Guanajuato, pues los gobiernos locales, además de la obligación legal de los planes de gobierno trianual se cuenta con un plan de desarrollo planteado a 30 años, con la necesidad de actua-lización cada cinco años.

Las actualizaciones que se tienen al momento son al 2035, pero lamen-tablemente el único municipio que cuenta con dicha actualización de los municipios estudiados de Guanajuato es Irapuato. Querétaro y Aguasca-lientes tienen planes al 2030, que se limitan a una visión de desarrollo ur-bano, pero no integran componentes de planificación social y económica.

El análisis de los planes de gobierno municipal indica que existe una relación entre las temáticas. La oferta de participación política se abre para los temas que se planifican trianualmente, después se presupuestan y esto, a su vez, se refleja en la integración de las comisiones de cabildo. Observamos una cierta lógica de gestión tradicional en la que se mantie-nen las formas y usos en la elaboración de planes y presupuestos. Al considerar este punto es notorio que los municipios de la región no cuen-tan con mecanismos de evaluación de desempeño (a través de mediciones de indicadores de cada programa que lleguen a medir el impacto social). El marco jurídico tampoco señala la creación de un sistema de indicado-res, sólo la obligatoriedad de cumplir con los planes —sin embargo, nin-guna legislación explica el cómo—. Esta área de oportunidad, señalada por el vacío legal, permite que cada administración municipal determine sus grados de transparencia y medición de sus indicadores —si llegase a im-plementar—, así como la amplitud, generalidad y temporalidad de super-visión de los mismos.

Para la generación de los planes de gobierno, el marco jurídico consi-derado es el federal, estatal y municipal. La consulta pública es obligatoria para delimitar los plazos y lineamientos generales. De esta manera, la participación ciudadana en la conformación de estos documentos se da a


través de comités de participación social segmentados por las temáticas prioritarias. Como habíamos mencionada antes, esta tarea se opera a tra-vés de los Comités de Planeación Municipal (Coplademun), mismos que se encargan de establecer las cuestiones de aplicación de los ejercicios en obra pública. Finalmente, se generan las estrategias y líneas de acción para alcanzar los objetivos.

En este punto surge una disyuntiva: los municipios que utilizan sus Institutos de Planeación para generar los documentos son pocos (Aguasca-lientes, León, Silao, Irapuato, Celaya, Querétaro y Corregidora). A pesar de contar con mecanismos e instituciones que recopilan bases de datos esta-dísticos, su utilización es mermada por cuestiones políticas y culturales.

Por otra parte, todos los municipios de la región cuentan la formalidad de planeación de un Plan de Desarrollo Urbano,16 cada uno mantiene un proceso de actualización anual. A pesar de que el marco jurídico no señala su obligatoriedad de ejercitar plazos de actualización, la mitad de los mu-nicipios la realizan anualmente.17

Para la elaboración de los Programas de Obra Anual (poa), cada muni-cipio realiza reuniones de participación ciudadana para la generación de obras o infraestructura, ya establecidas en los planes de desarrollo. Con la asignación de recursos, con lo sobrante presupuestario se atienden las demás demandas. En los poa cada dependencia señala sus metas y accio-nes mensuales y reporta a sus institutos de planeación, que a su vez da seguimiento del cumplimiento.

Sólo Irapuato, Celaya y Querétaro tienen sus Planes de Ordenamiento Territorial (pot) actualizados no mayores a 10 años. Lamentablemente los pot en los tres estados (Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro) sólo son actualizados por un marco jurídico que no es claro en la obligatoriedad, y las prioridades de los actores sociales y económicos que podría impulsar

16 Querétaro presenta una variedad en su Plan de Desarrollo Urbano, uno que se realiza segmentado en siete delegaciones municipales, cada una cuenta con un plan parcial que de-fine las características, los usos y tipos de suelo, densidades de población, entre otras. Debe destacarse que en Querétaro existe una Delegación del Centro, funciona aparte otro plan específico del Centro Histórico y otro más sobre el cuidado de monumentos y zonas históri-cas. Cada uno de los planes delegacionales o en el caso del aplicado en el Centro pueden ser muy particulares en sus indicadores y señalamientos.

17 En el 2011, el Instituto de Planeación de Celaya propuso una modificación legal —a la Ley de Planeación del Estado de Guanajuato— para la actualización periódica quinquenal de los planes, éstos deberían ser entregables al finalizar cada gobierno municipal.


su actualización se concentran en las obras de infraestructura y autoriza-ción de fraccionamientos, además de la gestión de equipamiento.

La primera área de oportunidad en la región es la incorporación de mecanismos para evaluar el cumplimiento de los planes de gobierno —que incluya objetivos y metas específicas—; indicadores de gestión y desem-peño; programas estratégicos y operativos, y además reglamentariamente se deberían realiza auditorías. La segunda área de oportunidad para la consolidación de la gestión estratégica: a pesar de la utilidad estadística y la ejecución del poa, es necesario contar con mecanismos de evaluación de cumplimiento de metas y, en su caso, modificar con acciones correctivas.

La tercera área de oportunidad en las administraciones municipales es la inexistencia de evaluaciones externas de los programas sociales y me-canismos para medir la satisfacción subjetiva de la ciudadanía con las ac-ciones municipales (con excepción de León y Aguascalientes que han ge-nerado para ello respectivamente un Observatorio Ciudadano y un Consejo de la Ciudad).

conclusIones

En general es notoria una mayor calidad de gobierno en los municipios con mayores ingresos, planeación, mecanismos de participación y ejercicio de los recursos, que integran la región Centro-Bajío de México.

A fin de consolidar el área de arquitectura institucional, en la transpa-rencia debemos considerar un cambio de mentalidad sobre su significado y funcionamiento desde el gobierno, así como en la ciudadanía. Además, es necesario aclarar la separación entre comunicación social y el acceso a la información, es necesario modificar las formas de comunicación e infor-mación pública para que los ciudadanos comprendan en qué se gastan los recursos municipales. De esta manera podrán ser partícipes en la toma de decisiones de políticas públicas municipales. Sin embargo, nuestro diseño institucional que determina los periodos de gobierno municipales trianua-les limita la rendición de cuentas; esta inferencia fomenta las gestiones sin evaluaciones y, ocasionalmente, irresponsables.

Deben adecuarse los mecanismos de coordinación gubernamental, de diseño institucional —mejorar la comprensión y aplicación de la normati-


vidad de transparencia, así como la posibilidad de clasificar información municipal—, y finalmente, mejorar la capacitación de los servidores públi-cos desde una perspectiva de la función que desempeñan y una sensibili-dad social y política congruente con un gobierno democrático y responsa-ble ante la ciudadanía.

Sobre la rendición de cuentas, los municipios de la región cuentan con elementos institucionales suficientes para ofrecer un gobierno de calidad porque cumplen con la normatividad en materia de transparencia y rendi-ción de cuentas; no obstante, se observan deficiencias en cuanto a la posi-ble discrecionalidad en el manejo de la función pública y ausencias de in-formación en la cuestión de erogación de recursos financieros que pueden comprometer el desarrollo del gobierno municipal en el largo plazo.

En general, los municipios han sostenido procedimientos de gestión adecuados, pero es notoria una falta de institucionalización administrativa que no sea vulnerada por la alternancia política. En la evaluación de los contrapesos institucionales (actividades del cabildo, integración de comi-siones, toma de decisiones consensadas) y a la administración de personal siguen existiendo elementos que merman la posibilidad del control de la gestión del gobierno: no se tienen reglas claras y eficientes de acceso al servicio público —insistimos en la operación del servicio civil— ni el cabil-do parece funcionar como órgano de control.

Respecto a la rendición de cuentas, Mauricio Merino (2013) presentó una serie de recomendaciones sobre el acceso a la información para pro-porciona una mayor calidad de gobierno. Primero, comprender que la ren-dición es un conjunto complejo de elementos encadenados que de manera conjunta propiciará mejoras en su función. Segundo, mejorar el sistema de archivos municipales, a través de medios electrónicos, con la capaci-dad de interrelacionarse en los tres órdenes de gobierno. Tercero, garanti-zar el acceso a la información, desde una posición normativa, para generar un gobierno abierto. Cuarto, transparentar a cabalidad la asignación de presupuestos para evitar discrecionalidad en el uso de recursos públicos.

Debe darse un paso hacia el cambio de paradigma, comprender que los presupuestos deberán basarse en evaluación por resultados —con su de-finición de objetivos, metas y avances—, en lugar de designar los recursos de manera inercial. Quinto, proseguir en el ajuste de la contabilidad guber-namental; es necesario adecuarse a los periodos, tiempos y formas


establecidos legalmente para la ejecución y uso de recursos públicos, así como el logro de armonización contable. Sexto, mejorar los mecanis-mos de monitoreo y evaluación de los programas y acciones municipales. Esto es de suma importancia debido a que indicaría la fortaleza del accio-nar gubernamental; no sólo es necesario comprender en qué se gastan los recursos, sino además en qué periodos y cómo fue su ejercicio completo. Séptimo, ejercer una fiscalización minuciosa de los recursos municipales que a su vez permita su revisión federal.

En el ámbito de las prácticas de gestión destaca aún la dependencia de recursos financieros nacionales, que a la par de desincentivar el cobro de impuestos municipales, genera un problema de recaudación lo que genera presupuestos limitados para impactar en el desarrollo local. Los munici-pios deben centrarse, para comenzar una nueva dinámica fiscal que los beneficie, en lograr una mejor recaudación y fomentar la responsabilidad en el ejercicio del gasto. En el ámbito de los egresos, debe buscarse un equilibrio destinatario al egresar los recursos federales y estatales a través de los ingresos del mismo orden. Todos los municipios tienen sustentabi-lidad financiera, pero se debe tener un control sobre los adeudos que han contraído, pues, representan montos significativos que pueden llegar a comprometer la viabilidad financiera del municipio.

En un segundo ámbito, en cuestiones de gestión de recursos humanos, la primera recomendación para continuar la profesionalización del personal es descontinuar los procesos de ingreso por mecanismos discrecionales e implementación real del servicio civil, esto podría detener los contratos temporales que terminan en despidos injustificados —que a su vez, erogan presupuestos altos para resolver las demandas—. Una segunda recomen-dación sería acompañar la profesionalización con programas de capacita-ción, de indicadores de resultados, programas anticorrupción y modifi-caciones en las sanciones o despidos por desapego a la normatividad.

La tercera recomendación es la permanencia y rotación del personal deberán fundamentarse en los méritos y resultados e implica otorgar y ascensos en los cargos públicos a través de convocatorias, exámenes de oposición y mejora continua.

En la cuestión de gestión de información la recomendación es rediseñar o crear un sistema de información (base de datos e indicadores de resulta-dos) para evaluar la calidad de los servicios públicos. La formulación de este


sistema deberá acompañarse de diversidad de variables (geoestadísticas), así como la calidad y la cobertura del servicio, los resultados del personal y las actividades político-administrativas. Las quejas ciudadanas deberán con-templarse como insumos e indicadores para los resultados de los gobiernos.

Finalmente, en la gestión estratégica, varios municipios de la región tienen trayectorias históricas en la planeación por la instauración de sus institutos o unidades responsables de esta actividad. En general recomen-damos atender tres puntos: primero, la incorporación de mecanismos para evaluar el cumplimiento (y diseño) de los planes de gobierno —que inclu-yan objetivos y metas específicas—; además de indicadores de gestión y desempeño; programas estratégicos y operativos, y también de manera reglamentaria se deberían realiza auditorías constantes. El segundo, es necesario contar con mecanismos de evaluación de cumplimiento de me-tas y, en su caso, modificar con acciones correctivas. El tercer punto, se deberán generar evaluaciones externas (ciudadanas o desde la sociedad civil) de los programas sociales y mecanismos para medir la satisfacción subjetiva de la ciudadanía con las acciones municipales.

El conjunto de recomendaciones deberán acompañarse con los avan-ces mencionados en el diagnóstico regional. Los municipios se muestran con fortalezas, pero es necesario señalar que la mejora en sus capacidades institucionales debe contemplarse como una política integral que tendrá funcionalidad plena cuando se eliminen los sesgos de discrecionalidad, falta de profesionalización y uso de recursos de manera irresponsable.

Fuentes consultadas

arellano, D. (2011), “Gobierno y administración pública municipal: Un pano-rama de fragilidad institucionalizada”, en E. Cabrero y D. Arellano, Los gobiernos municipales a debate: un análisis de la institución municipal a través de la Encuesta inegi 2009, México, Centro de Investigación y Docencia Eco-nómicas, p. 524.

Auditoría Superior de la Federación (asf) (2013), Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, México, Auditoría Superior de la Federación.

Caldera, A. (2012), “Las condiciones institucionales para el desarrollo humano: reflexiones desde lo local”, en J. Coronado y A. Caldera (coords.), Reflexio-

nes sobre el paradigma del desarrollo humano, México, Miguel Ángel Porrúa, Universidad de Guanajuato.

Cejudo, G. (2010), La calidad del gobierno en entidades federativas mexicanas. Una propuesta conceptual y de medición, México, Estatal, Cide.

(2009), “La calidad del gobierno: una definición basada en atributos del ejercicio del poder”, Reforma y Democracia (45), Clad.

(2008), La calidad del gobierno en el ámbito estatal. Una propuesta con-ceptual y un índice preliminar, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.

ineGi (2011), Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011, disponible en <http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/censos-gobierno/cng2011gmd/default.asp>. Consultado el 15 de julio de 2012.

Instituto Municipal de Planeación del Municipio de Querétaro, I. (2012), Entre-vista para comprensión de la Arquitectura Institucional del Municipio de Querétaro (P. F. Investigador Asociado, Entrevistador), 1 de junio.

Instituto Municipal de Planeación y Estadística, I. (2012), Entrevista para la comprensión de la Arquitectura Institucional del Municipio (I. A. Fordecyt, Entrevistador), 24 de mayo.

Instituto Municipal de Planeación, I. (2012), Entrevista para la comprensión de la Arquitectura Institucional del Municipio (I. A. Fordecyt, Entrevistador), 3 de mayo.

irapuato, H. A. (2010a), Plan de Desarrollo Municipal 2009-2012, Irapuato, Gua-najuato, H. Ayuntamiento de Irapuato.

(2010b), Reglamento Orgánico de la Administración Pública del Municipio de Irapuato, Guanajuato, Irapuato, Guanajuato, H. Ayuntamiento de Irapuato.

merino, M. (2013), “Siete premisas para rendir cuentas”, El Universal, disponi-ble en <http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2013/04/64176.php>. Consultado el 24 de abril de 2013.

pnud (2006), “El marco conceptual de desarrollo local del pnud”, Caja de herra-mientas, 13, Documento de trabajo del Diplomado en Indicadores de De-sarrollo Humano, organizado por la Escuela Virtual del pnud.

Presidencia Municipal de Celaya, Guanajuato (2009), Plan de Gobierno Municipal para el Municipio de Celaya, Guanjuato, Presidencia Municipal de Celaya, Guanajuato.

ríos, A. (2011), “Transparencia gubernamental”, en E. Cabrero Mendoza y A. David, Los gobiernos municipales a debate: un análisis de la institución muni-cipal a través de la Encuesta inegi 2009, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, p. 524.

urBano, S. (2012), Entrevista para la comprensión de la Arquitectura Institu-cional del Municipio (P. F. Investigador Asociado, Entrevistador), 18 de mayo.

"Calidad del Gobierno en la Región Centro-Bajío de México"

Documents

Transcript of "Calidad del Gobierno en la Región Centro-Bajío de México"