informe auditoría financiera - Contraloria

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INFORME AUDITORÍA FINANCIERA

INFORME DE AUDITORIA INDEPENDIENTE JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ

VIGENCIA 2020

CGR-CDST No. 24

Noviembre 2021

mailto:[email protected]

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INFORME AUDITORÍA FINANCIERA JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ

VIGENCIA 2020

Contralor General de la República Carlos Felipe Córdoba Larrarte

Vicecontralor Julián Mauricio Ruíz Rodríguez

Contralora Delegada para el Sector Trabajo

Jehan Alí Cabrales

Director de Vigilancia Fiscal Héctor Jairo Osorio Madiedo

Supervisor Eduardo López Sánchez.

Líder de auditoría Zaida Vásquez Zárate

Auditores Andrés Alfredo Bejarano Pinzón Blanca Fabiola Algeciras Rojas Jorge Iván de Jesús García Uribe Karen Andrea Vega Forero María Alejandra López Bustamante Nataly Barragán Chamorro



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TABLA DE CONTENIDO

1. HECHOS RELEVANTES .................................................................................................... 5

2. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 9

2.1. ALCANCE AUDITORIA ..................................................................................................... 11

2.1.1. Macroproceso Contable y Financiero ..................................................................... 11

2.1.2. Macroproceso y Presupuestal, Contractual y del Gasto ................................... 18

2.2. SUJETO DE CONTROL Y RESPONSABILIDAD ......................................................... 25

2.3. MARCO DE INFORMACIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTAL APLICABLE ....... 26

2.4. RESPONSABILIDAD DE LA CGR .................................................................................. 29

3. RESULTADO DE LA AUDITORIA FINANCIERA ........................................................ 30

3.1. OPINIÓN CONTABLE ....................................................................................................... 30

3.1.1. Fundamento de opinión contable ............................................................................ 30

3.1.2. Opinión Estados Contables ....................................................................................... 31

3.1.3. Principales Resultados Contables .......................................................................... 31

3.2. OPINIÓN PRESUPUESTAL ............................................................................................. 37

3.2.1. Fundamento de Opinión Presupuestal ................................................................... 37

3.2.2. Opinión Presupuestal .................................................................................................. 37

3.2.3. Principales Resultados Presupuestales ................................................................ 38

3.3. FENECIMIENTO SOBRE LA CUENTA FISCAL RENDIDA ........................................ 38

4. OTROS CONCEPTOS Y TEMAS EVALUADOS ......................................................... 39

4.1. CONCEPTO DE CONTROL INTERNO FINANCIERO ................................................ 39

4.2. EFECTIVIDAD DEL PLAN DE MEJORAMIENTO ........................................................ 40

4.3. SOLICITUDES CIUDADANAS ......................................................................................... 42

4.4. SISTEMAS DE INFORMACIÓN CALIDAD Y OPORTUNIDAD .................................. 42

5. RELACIÓN DE HALLAZGOS ......................................................................................... 43

6. PLAN DE MEJORAMIENTO ............................................................................................ 43

7. ANEXOS .............................................................................................................................. 44



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Anexo 1. Relación de hallazgos. ............................................................................................... 44 Anexo 2. Matriz de Hallazgos .................................................................................................. 264 Anexo 3. Estados Financieros Auditados ............................................................................. 265



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1. HECHOS RELEVANTES En el marco del desarrollo de esta auditoría Financiera, se determinaron algunos aspectos relevantes identificados que se destacan así: La Corte Constitucional como máximo órgano constitucional guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política de 1991, en las consideraciones de las sentencias C-1002 de 2004, y C-914 de 2013, determinó que las Juntas de Calificación de Invalidez, son órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares. Así mismo, la Corte estableció que, si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. En la sentencia C-914 de 2013, al declarar la inconstitucionalidad de algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, determinó que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991, y que en tal sentido, la definición de su estructura y de los procedimientos para la conformación de sus integrantes es un tema que goza de reserva legal, es decir, que sólo puede regularse mediante ley expedida por el Congreso de la República. En este sentido, es relevante mencionar que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 142 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa para presentar proyectos de ley que pretendan dictar o modificar leyes relacionadas con la función legislativa establecida en el numeral 7 del artículo 150 constitucional, es decir, sobre la estructura de la administración nacional, es privativa del Gobierno Nacional:

ARTÍCULO 142. INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO. Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: (...) 2. Estructura de la administración nacional.

En el año 2015 mediante auto del 3 de febrero de 2015, la Sección Segunda del Consejo de Estado, declara la medida cautelar de suspensión provisional de los artículos 5,6,8 y 9 del Decreto 1352 de 2013, disposiciones que fueron compiladas en el Decreto Único Reglamentario para el Sector Trabajo, Decreto 1072 de 2015. Sin embargo, en la actualidad, los artículos mencionados no son aplicables



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jurídicamente debido a la medida de suspensión que aún no se ha sido levantada, en espera de un fallo de fondo sobre el asunto. El proceso de nulidad según el Radicado 11001032500020130177600 (4697-2013) lleva más de siete años y no se dispone de un fallo en firme sobre los artículos suspendidos por el Consejo de Estado, por lo que no procede la ejecución de su legalidad, como tampoco se evidencia un proyecto de Ley procedente de la Rama Ejecutiva del Poder Público conforme a las funciones establecidas en el numeral 24 del artículo 6 Decreto 4108 de 2011 que den cuenta del avance respecto al vacío jurídico existente sobre la materia. Así mismo es importante resaltar, que la Ley 1562 de 2012, en el parágrafo 2 del artículo 19, modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993, prohíbe de manera expresa que los integrantes de cada junta permanezcan más de dos periodos continuos en el cargo:

ARTÍCULO 19. (Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993) Impedimentos, recusaciones y sanciones. (...) PARÁGRAFO 2. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.

En este sentido, la CGR, encuentra de suma importancia que el Ministerio del Trabajo como Entidad cabeza del Sector Trabajo, y en nombre del Gobierno Nacional, presente un proyecto de Ley por medio del cual se regule la conformación y elección de integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y en general de todas la juntas de calificación, teniendo en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012; así como la delicada ausencia de renovación de estos organismos, pues persiste la posesión indefinida en el cargo de sus actuales integrantes. Además, debido al vacío legal en el que se encuentran los integrantes de las juntas de calificación de invalidez, existe un incumplimiento de los principios rectores para la provisión de los cargos de un organismo estatal ocupados por particulares que ejercen funciones públicas. Así mismo, persiste la grave omisión de regular legalmente, los procedimientos y requisititos para la provisión de dichos cargos, que garanticen los irrenunciables principios constitucionales de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.



http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0100_1993.html#43

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Bogotá D.C. Señor CRISTIAN ERNESTO COLLAZOS SALCEDO

Director Administrativo y Financiero Junta Nacional de Calificación de Invalidez Correo electrónico: [email protected] Avenida Carrera 19 No. 102-53 Piso 1 Clínica la Sabana Bogotá D.C. Asunto: Informe Final Auditoría Financiera vigencia 2020. Cordial saludo. La Contraloría General de la República, en adelante la “CGR”, con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política y de conformidad con lo estipulado en la Resolución Orgánica 0012 del 24 de marzo de 2017, realizó Auditoría Financiera (AF) a los estados financieros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en adelante la “JNCI”, al 31 de diciembre de 2020, los cuales comprenden: Estado de Situación Financiera al 31 de diciembre de 2020, Estado de Resultados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020, Estado de Cambios en el Patrimonio del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020, y las Notas a los estados financieros. En el trabajo de auditoría se presentaron limitaciones no atribuibles al auditado ante la actual situación de emergencia sanitaria y de aislamiento social preventivo decretado por el Gobierno Nacional a causa del SARS-CoV-2, toda vez que con base en la normatividad dispuesta por el Gobierno Nacional con respecto a su prevención mediante el Aislamiento Preventivo Obligatorio, la JNCI adoptó medidas de trabajo en casa para sus funcionarios, con lo cual, imposibilitó efectuar in situ y con los responsables de los procesos, la recolección de pruebas y soportes contables, presupuestales y contractuales. Por lo anterior, si posteriormente a la liberación de este informe de auditoría, se detectan riesgos o hechos de la vigencia auditada que llegaren a afectar la opinión aquí emitida, la CGR tiene la facultad legal para abordar su evaluación y establecer si produce efectos en la opinión expresada, sin que ello implique responsabilidad de los servidores públicos que produjeron los resultados consignados en este informe,




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puesto que realizaron el ejercicio auditor con el profesionalismo y rigor técnico hasta donde las circunstancias generadas por la pandemia lo permitieron. Los estudios y análisis realizados se encuentran debidamente documentados, con base en la información suministrada por la JNCI, en papeles de trabajo que reposan en el Sistema Integrado para el Control de Auditorías – SICA de la CGR. Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la JNCI, dentro del desarrollo de la AF, otorgando el plazo establecido en la normativa para que la Entidad emitiera su pronunciamiento.

La entidad deberá elaborar y/o ajustar el Plan de Mejoramiento que se encuentra vigente, con acciones y metas de tipo correctivo y/o preventivo, dirigidas a subsanar las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la Contraloría General de la República como resultado del proceso auditor y que hacen parte de este informe. Tanto el Plan de Mejoramiento como los avances del mismo, deberán ser reportados a través del Sistema de Rendición de Cuentas e Informes (SIRECI), dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al recibo de este informe. La Contraloría General de la República evaluará la efectividad de las acciones emprendidas por las entidades para eliminar las causas de los hallazgos detectados en esta auditoría, según lo establecido en la Resolución Orgánica que reglamenta el proceso y la Guía de Auditoría aplicable vigentes.



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2. INTRODUCCIÓN La Contraloría General de la República en cumplimiento del Plan Nacional de Vigilancia y Control Fiscal 2021, realizó Auditoría Financiera a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez– JNCI por la vigencia 2020, con objetivo general de emitir opinión sobre los estados financieros a 31 de diciembre de 2020 y un concepto sobre la gestión presupuestal y financiera desarrollada en la vigencia auditada. De igual forma, atender derechos de petición recibidos y evaluar el control fiscal interno.

Objetivos Específicos

1. Expresar una opinión, sobre si los estados financieros a 31 de diciembre de 2020, están preparados, en todos los aspectos significativos, de conformidad con el marco de información financiera o marco legal aplicable y si se encuentran libres de errores materiales, ya sea por fraude o error.

2. Evaluar el control interno financiero y expresar un concepto.

3. Verificar si la información presupuestal refleja la realidad de los hechos económicos ocurridos y emitir la opinión correspondiente, con corte al 31 de diciembre de 2020.

4. Verificar el manejo financiero ejecutado por la entidad, relacionado con los recursos públicos para la implementación y ejecución de las políticas públicas de participación ciudadana y Ley de Víctimas. Según la normatividad que le aplique.

5. Verificar el manejo, utilización y cumplimiento de la normatividad frente a los recursos destinados y asignados para atender la emergencia por COVID-19.

6. Evaluar el manejo financiero del recurso público administrado y emitir concepto sobre el mismo.

7. Emitir concepto sobre la rentabilidad financiera de la inversión pública.

8. Emitir fenecimiento o no sobre la cuenta fiscal rendida por el sujeto de control.

9. Realizar seguimiento a las observaciones vigentes de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, si las hubiere.

10. Atender las denuncias asignadas.

11. Evaluar la efectividad del plan de mejoramiento presentado a la CGR en el SIRECI.

12. Determinar si los sistemas de información asociados a la administración de los recursos públicos de la entidad, cumplen con los criterios de calidad y oportunidad.



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Nota. Los objetivos específicos Nos. 4°, 5° 6°, 7° y 9° no se desarrollaron en razón a lo siguiente: Objetivo Específico No. 4° Verificar el manejo financiero ejecutado por la entidad, relacionado con los recursos públicos para la implementación y ejecución de las políticas públicas de participación ciudadana y Ley de Víctimas. La JNCI no recibe transferencias de recursos públicos del presupuesto General de la Nación para ejecutar políticas públicas, en atención al artículo 2.2.5.1.16 del Decreto 1072 de 2015. En general todas las Juntas de Calificación de Invalidez perciben ingresos operacionales mediante los honorarios recibidos por concepto de dictámenes emitidos y notificados.

“Artículo 2.2.5.1.16. Honorarios. Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante. (…)”

Según oficio JNCI-DAF-001 remitido el 02/08/21 por JNCI a la solicitud de información AFJNCI-01, ésta indica que los recursos de la JNCI no son transferidos por el orden nacional, y por lo tanto no hacen parte del presupuesto general de la Nación. De acuerdo con el Art. 16 de la ley 1562 de 2012 “Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la

reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.” Objetivo Específico No. 5° Verificar el manejo, utilización y cumplimiento de la normatividad frente a los recursos destinados y asignados para atender la emergencia por COVID-19 Se explica su no desarrollo por las mismas razones indicadas para el objetivo No. 4 debido a que la JNCI no recibió transferencias de recursos públicos del presupuesto General de la Nación para atender la emergencia por COVID-19



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Objetivo Específico No. 6° relativo al “(…) manejo financiero del recurso público administrado (…)” porque aplica de manera taxativa para particulares que administran fondos o bienes de la Nación y, entidades públicas que son administradoras de fondos públicos de creación legal o que les ha sido encargada la preparación de sus estados financieros, situación que no efectúa la JNCI por ser un Organismo del Sistema de la Seguridad Social Integral del orden nacional de carácter privado que administra recursos no pertenecientes al Presupuesto General de la Nación sino que se consolidan como Parafiscales. Objetivo Específico No. 7° concerniente a “(…) la rentabilidad financiera de la inversión pública (…)” porque este objetivo aplica para Sociedades de Economía Mixta del Orden Nacional con participación estatal menor al 90% de su capital suscrito y pagado, las cuales rinden un Informe anual Consolidado y la JNCI no se encuentra en esta clasificación. Objetivo Específico No. 9° Realizar seguimiento a las observaciones vigentes de la Comisión Legal de Cuentas (CLC) de la Cámara de Representantes, si las hubiere. Para la vigencia 2020 no existen observaciones o glosas emitidas por parte de la CLC para esta entidad. 2.1. ALCANCE AUDITORIA 2.1.1. Macroproceso Contable y Financiero Al examinar los estados financieros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se verificó el cumplimiento de los objetivos de la información contable y sus características cualitativas: comprensibilidad, relevancia, materialidad o importancia relativa, fiabilidad, la esencia sobre la forma, prudencia, integridad, comparabilidad, oportunidad, equilibrio entre costo y beneficio y hechos posteriores al cierre. Para ello se realizó el análisis de la muestra contable seleccionada, a través de pruebas analíticas y de detalle, con el fin de identificar las principales políticas y explicaciones de las transacciones significativas de las notas a los estados financieros, y su respectivo reconocimiento, en cumplimiento del marco normativo de las entidades sin ánimo de lucro que manejan recursos públicos, en convergencia con las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) en Colombia.

Análisis de los Estados Financieros Comparativos Junta Nacional de Calificación de Invalidez-JNCI:



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Cuadro N° 1 Estado de la Situación Financiera a 31 de diciembre de 2020

Auditoría Financiera Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI (Cifras en pesos)

Código Cuentas Saldo Final a 31- Dic-2020

Saldo Final a 31- Dic-2019 Análisis Horizontal

Análisis Vertical

2020

1 ACTIVO

17.235.037.317

16.137.249.494

1.097.787.823 100%

11 Efectivo y equivalentes de efectivo

4.171.707.872

4.992.283.634

(820.575.762) 24%

12 Inversiones Temporales

12.603.664.746

10.755.762.859

1.847.901.887 73%

13 Deudores

7.099.361

190.040.996

(182.941.635) 0%

15 Propiedades Planta y Equipo

452.565.338

199.162.005

253.403.333 3%

2 PASIVO

11.652.847.302

13.029.286.338

(1.376.439.036) 100%

23 Cuentas por Pagar

738.928.763

647.398.611

91.530.152 6%

24 Impuestos - Gravámenes y Tasas

33.984.117

31.911.297

2.072.820 0%

25 Obligaciones Laborales

107.156.275

104.445.911

2.710.364 1%

26 Pasivos Estimados y Provisiones

400.716.613

396.667.564

4.049.049 3%

27 Diferidos

10.372.061.534

11.848.862.955

(1.476.801.421) 89%

3 PATRIMONIO

5.582.190.015

3.107.963.156

2.474.226.859 100%

Fuente: Estados Financieros a 31 de diciembre de 2020 presentados por la JNCI. Elaboró: Equipo auditor

A 31 diciembre de 2020 el Activo, de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez asciende a $17.235.037.317, la cuenta “Activos Financieros” por $12.603.664.746, representan el 73,1% del total de activos, siendo así la cuenta más representativa de los activos. La segunda cuenta más relevante es la cuenta “Efectivo y equivalentes de efectivo” por $4.171.707.871, que representa el 24,2% del total de activos. Estas dos cuentas constituyen el 97,3% del activo. Los activos de la JNCI, se concentran en los activos corrientes, los cuales representan el 97,4% del total de activos. En lo referente a los activos no corrientes, estos se representan por la cuenta “Costo Equipos - Depreciación Acumulada (Neto)” por $452.565.338, que representa el 2,6% del total del activo. Estas tres cuentas componen el 100% del total de activos de la JNCI. A su turno, los Pasivos para el mismo periodo ascienden a $11.652.847.302, los cuales están representados en un 100% por pasivos corrientes, la cuenta más significativa es “Pasivos no Financieros” por $10.372.061.534 la cual constituye el 89% del total de pasivos y medido frente al activo esta representa el 60,2% del total de activos.



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La segunda cuenta más significativa es “Acreedores y otras cuentas por pagar” por $738.928.763 que constituye el 6,3% del total de pasivo y medido frente al activo representa el 4,3% del total del activo, estas dos cuentas significan el 95,4% del total de pasivos de la JNCI y el 64,5% del total de activos. Con valores menos representativos, pero por ello no menos importantes, se encuentra “Provisiones” por $400.716.613, que representan el 3,4% del total de pasivos y “Beneficios a Empleados” por $107.156.275 que significa el 0,9% del total de pasivos de la JNCI. La JNCI en el año 2020 registro un total de patrimonio por $5.582.190.015. La cuenta más relevante es “Reservas” por $2.328.945.536, que significa el 41,7% del total del patrimonio, que medido frente al activo representa apenas el 13,5% del total de activos, la segunda cuenta que explica el patrimonio es la “Excedentes del ejercicio” por $2.174.807.773, que representa el 39% del total del patrimonio y midiéndolo frente al activo constituye el 12,6%. También encontramos la cuenta “Excedentes acumulados” por $1.078.436.706 que representa el 19,3% del total del patrimonio, que medido frente al activo es el 6,3% del total de activos de la JNCI. Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez registro un total de activos por $17.235.037.317, a su vez reporto unos pasivos por $11.652.847.302 que, medidos frente al activo representan el 67,6% del total de activos; y el patrimonio por $5.582.190.015 que significa el 32,4% del total del activo de la JNCI.

Cuadro N° 2 Estado de Resultados

Del 01 de enero al 31 de diciembre de 2020 (Cifras en pesos)

Código Nombre Cuenta Saldo Final a 31- Dic-2020

Saldo Final a 31- Dic-2019

Análisis Horizontal

Análisis Vertical

2020

4 INGRESOS

20.227.685.210

17.635.666.960 2.592.018.250 100%

41 Ingresos Operacionales 19.428.695.712 16.920.955.109

2.507.740.603 96%

42 No Operacionales 798.989.498 714.711.851

84.277.647 4%

5 GASTOS

18.052.877.437

16.325.032.486 1.727.844.951 100%

51 Operacionales de Administración 9.302.249.586 8.713.340.756

588.908.830 52%

Costo de los servicios prestados 8.731.970.188 7.606.987.780

1.124.982.408 48%

53 No Operacionales 18.657.663 4.703.950

13.953.713 0%

Excedentes del Ejercicio 2.174.807.773 1.310.634.474 864.173.299

Fuente: Estados Financieros a 31 de diciembre de 2020 presentados por la JNCI



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Durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, obtuvo ingresos por $20.227.685.210 de los cuales los “Ingresos Operacionales por calificaciones” por $19.428.695.712, representan el 96,1% de los ingresos por actividades ordinarias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Por otro lado, los ingresos “No operacionales” por $798.989.498, representan el 3.9% del total de los ingresos de la JNCI. Finalmente, los gastos de la JNCI para el periodo 2020 ascendieron a $18.052.877.437, de los cuales los referentes a “Operacionales de Administración” por $9.302.249.586 y Costos de los Servicios prestados por $8.731.970.188, que en suma representaron el 99,9% del total de gastos, y medido frente al ingreso representaron el 89,16% del total de ingresos de la JNCI. Dentro de esta cuenta, las cuentas con mayor representación fueron “Honorarios” por $11.865.428.513 que representaron el 66,9% del total de gastos, “Servicios” por $2.027.561.353 que representan el 11,4% del total de gastos y la cuenta “gastos de personal” por $ 1.720.044.926 que representan el 9,7% del total de gastos. Los gastos “No operacionales” por $18.657.663 constituyeron el 0,1% del total gastos y medido frente al ingreso este obtuvo el mismo porcentaje de representación. Durante los años 2019 y 2020 el resultado del periodo no presentó pérdida alguna o resultado negativo del ejercicio, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 21 del artículo 12 del Decreto 1352 de 2013 (compilado por numeral 21 del artículo 2.2.5.1.8 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015). Muestra Contable El macroproceso tomado para el desarrollo del análisis de la información es el de Gestión Financiera y Contable con los procesos de: Administración de Inversiones, Gestión de Recaudos y Gestión de Costos y Gastos, basados en una materialidad de $344.700.746. Alcance y oportunidad de las pruebas: De acuerdo con el comportamiento financiero de la vigencia a analizar y teniendo como referencia el saldo al 31 de diciembre de 2020, se tomaron las siguientes cuentas, que por su nivel de materialidad y en atención a las pruebas de recorrido son susceptibles de ser evaluadas, para efectos de determinar la razonabilidad de los estados financieros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI así:



https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/decreto_1072_2015.htm#2.2.5.1.16

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Cuadro N° 3 Muestra de las cuentas a auditar

Auditoría Financiera Junta Nacional de Calificación de Invalidez - Vigencia 2020 (Cifras en pesos)

Código Cuentas Saldo Final a 31- Dic-2020 %

1 ACTIVOS 17.235.037.317

94,46%

1.1 Efectivo y equivalentes de efectivo 4.171.707.872

1.1.20 Cuentas de Ahorro 3.813.015.552

1.1.20.05 Banco- Cuenta de Ahorros 3.813.015.552

12 Inversiones Temporales 12.603.664.746

1.2.25 Inversiones Certificados 12.872.731.645

1.2.25.05 Depósitos a Termino (CDT) 12.570.892.906

1.2.25.07 Intereses Devengados de CDT-Honorarios 301.838.739

15 Propiedades Planta y Equipo 452.565.338

1528 Equipo De Cómputo Y Comunicación 980.834.164

152805 Equipos de Procesamiento de Datos 860.391.772

152810 Equipos Telecomunicaciones 120.442.392

1592 Depreciación Acumulada (758.427.732)

159220 Depreciación Acumulada Eq. Cómputo y Común. (619.690.535)

159225 Depreciación Acumulada Equipo Médico Científico (8.178.291)

2 PASIVO 11.652.847.303

96,60%

23 Cuentas por Pagar 738.928.763

2335 Costos y Gastos por Pagar 484.247.340

233530 Servicios Técnicos 227.159.583

26 Pasivos Estimados y Provisiones 400.716.613

2635 Para Contingencias 400.716.613

263505 Multas Y Sanciones Autoridades Administrativas 400.716.613

27 Diferidos 10.372.061.534

2705 Ingresos recibidos por Anticipado 10.372.061.534

270520 Honorarios 10.372.061.534

3 PATRIMONIO 5.582.190.015

100%

33 Reservas 2.328.945.536

3315 Reservas Ocasionales 2.328.945.536

331595 Otras 2.328.945.536

36 Excedentes del Ejercicio 2.174.807.773

3605 Utilidad del Ejercicio 2.174.807.773

360505 Utilidad del Ejercicio 2.174.807.773

37 Resultados Ejercicios Anteriores 1.078.436.706

3705 Utilidades Acumuladas 1.078.436.685

370505 Excedentes Acumulados 1.078.436.685

4 INGRESOS 20.227.685.210 100%

41 Ingresos Operacionales 19.428.695.712



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Código Cuentas Saldo Final a 31- Dic-2020 %

4165 Servicios Sociales y de Salud 19.428.695.712

416595 Actividades Conexas 19.428.695.712

42 No Operacionales 798.989.498

4210 Ingresos Financieros 778.849.556

421005 Intereses 778.849.556

5 GASTOS 18.052.877.437

99,27%

51 Operacionales de Administración 17.705.581.629

5105 Gastos de Personal 1.720.044.926

510506 Sueldos 987.188.098

5110 Honorarios 11.865.428.513

511010 Revisoría Fiscal 132.200.250

511035 Asesoría Técnica 11.642.626.173

5115 Impuestos 1.204.188.226

511570 IVA Descontable 899.948.782

5120 Arrendamientos 477.079.248

512010 Construcciones y Edificaciones 477.079.248

5135 Servicios 2.027.561.353

513540 Correo, Portes y Telegramas 358.125.469

513595 Otros 1.145.380.243

5160 Depreciaciones 239.581.705

516020 Equipo de Cómputo y Comunicación 213.797.111

5195 Gastos Diversos 387.936.660

519595 Otros 12.001.500

Fuente: Estados Financieros a 31 de dic de 2020 presentados por la JNCI

Descripción de las Cuentas Objeto de Análisis:

A continuación, se detallan las cuentas objeto de análisis contable, correspondientes a los estados financieros de la JNCI a diciembre 31 de 2020:

1. Efectivo y equivalentes del efectivo Se verificaron los conceptos registrados en las cuentas bancarias, las, conciliaciones bancarias, frente a la información suministrada a 31 de diciembre de 2020.

2. Inversiones Temporales Se determinaron los conceptos registrados en las inversiones - Certificados de depósito a término (CDT)), frente a la información suministrada a 31 de diciembre de 2020.



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3. Propiedades Planta y Equipo Se revisaron los conceptos registrados en las cuentas de Propiedad Planta y equipo, inventario de equipos, como también método y aplicación de la depreciación.

4. Cuentas por Pagar Se analizó la formalización y registro de los costos y gastos por pagar y los servicios técnicos en que incurre la junta, para llevar a cabo su correcta operación.

5. Pasivos Estimados y Provisiones

Se verificó los conceptos registrados en la cuenta multas y sanciones autoridades administrativas, frente a la información suministrada a 31 de diciembre de 2020.

6. Diferidos Se determinó los conceptos registrados en la cuenta honorarios, (ingresos recibidos por anticipado) frente a la información suministrada por la dirección financiera a 31 de diciembre de 2020.

7. Reservas Se analizó el proceso contable y la formalización de las reservas, así como la normativa y destino de los recursos. Se verificó los conceptos registrados en la subcuenta “331595-Otras” durante la vigencia 2020, para llevar a cabo la operación de la JNCI.

8. Excedentes del Ejercicio

Se revisó el proceso contable y la formalización de los excedentes del ejercicio contable vigencia 2020, igualmente la normativa y destino de los recursos.

9. Resultados Ejercicios Anteriores Se revisó el proceso contable de los excedentes acumulados, igualmente la normativa y destino de los recursos.

10. Ingresos Operacionales Se verificó que la totalidad del recaudo de ingresos por concepto de dictámenes registrado en la Cuenta 4165 – “Servicios Sociales y de Salud”, cruce con los registros contables y con las diferentes fuentes de información. Como también que



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se lleve a cabo la correspondiente distribución para honorarios y gastos de administración.

11. No Operaciones Se determinaron los conceptos registrados en la cuenta ingresos financieros por concepto de intereses frente a la información suministrada por la dirección financiera a 31 de diciembre de 2020.

12. Operacionales de administración Se revisó y analizó el proceso contable correspondiente a los gastos administrativos de la Junta, tales como: sueldos, honorarios, impuestos, arrendamientos, servicios, depreciaciones y gastos diversos con el fin de verificar, el adecuado tratamiento destinación, así como su normativa. Materialidad cualitativa Se tomó como base para el análisis de las cuentas, los aspectos básicos relacionados con la clasificación, revelación y presentación de los estados financieros, lo anterior, en razón a que no existe un manual de políticas contables establecido y documentado. 2.1.2. Macroproceso y Presupuestal, Contractual y del Gasto El macroproceso tomado para el desarrollo del análisis de la información es el de Gestión Presupuestal, Contractual y del Gasto con los procesos de Planeación y Programación Presupuestal, Ejecución presupuestal y Administración de Bienes. La JNCI cuenta con recursos que no dependen del presupuesto asignado por la Nación. En el Acta No. 7 de 2019 se aprobó el presupuesto para la vigencia 2020 con ingresos por $17.267.140.521 discriminados en ingresos por calificaciones por $16.535.820.800 e ingresos financieros por $731.319.721. En sus costos el 45% correspondió a los costos de los honorarios por calificación de los médicos y terapeutas o psicólogos y en los gastos operacionales el 15% correspondió a los honorarios por calificación de los abogados de cada una de las respectivas salas, los cuales se incrementan con el valor del IVA que la entidad presenta de manera separada. Los gastos de personal, digitalización de expedientes y correos corresponden al 38,93% de los gastos de la entidad.



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Durante el 2020 se presentaron reclasificaciones al presupuesto en las partidas de gastos de personal, correos, arriendo sede, gastos de viaje y tiquetes (diligencias judiciales y transporte expedientes), servicios de vigilancia sede, gastos de papelería y utensilios de escritorio, mantenimiento, reparación, sistemas y muebles, servicios generales y vigilancia judicial por $907.106.395. En suma, los gastos de la entidad equivalen al 59,2% por un valor de $9.789.010.764. En el siguiente cuadro se presenta la ejecución presupuestal de gastos de la Junta Nacional para la vigencia 2020:

Cuadro N° 4 Presupuesto Junta Nacional de Calificación de Invalidez – 2020 – Cifras en Pesos

Descripción Ejecutado Presupuesto Variación % Var

Ingresos

Ingresos Por Calificaciones 19.428.695.712

16.535.820.800 - 2.892.874.912 17%

Ingresos Financieros Y Otros 798.989.498 731.319.721 - 67.669.778 9%

Total Ingresos 20.227.685.210

17.267.140.521 - 2.960.544.690 17%

Costos

Costos de Honorarios por calificación (Médicos, Terapeutas)

8.731.970.188 7.441.119.360 - 1.290.850.828 17%

Gastos Operacionales

Gastos de Honorarios por calificación (Abogados)

2.910.655.985 2.480.373.120 - 430.282.865 17%

Gastos de personal (salarios, prestaciones S. Social, dotación encuentros

2.002.961.896 2.006.688.045 3.726.149 -0,20%

Correos 361.742.108 457.910.446 96.168.338 -21%

Arriendos sede 477.079.248 503.987.380 26.908.132 -5%

Digitalización-Expedientes Color Copy 424.687.047 495.000.000 70.312.953 -14%

Gastos de viaje y Tiquetes (Diligencias Judiciales y transporte expedientes)

38.899.847 77.899.847 39.000.000 -50%

Industria y Comercio 225.721.477 192.981.268 - 32.740.209 17%

Servicios de Vigilancia Sede 107.664.194 116.305.253 8.641.059 -7%

Gastos judiciales y Extrajudiciales (Demandas, Costas, tutelas, otros)

7.130.513 60.000.000 52.869.487 -88%

Call Center 219.258.667 247.179.999 27.921.332 -11%

Revisoría Fiscal 127.400.250 127.404.521 $ 4.271 0%

Mantenimiento-Reparación y edificio, sistemas y muebles

52.614.657 39.548.060 - 13.066.597 33%

Vigilancia Judicial 94.689.367 92.156.001 -$ 2.533.366 3%

Servicios Generales (Casa Limpia) 34.297.809 45.860.457 11.562.648 -25%

Gastos de papelería y utensilios de escritorio

20.771.856 33.808.216 13.036.360 -39%

Licencia Office 365, Digital Medic, otras 151.246.234 209.887.838 58.641.604 -28%

Programa de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo

34.875.297 45.000.000 10.124.703 -22%

Acueducto y Alcantarillado 6.260.380 11.658.000 5.397.620 -46%

Seguros Multiriesgos-Incendio-Terremoto-daños etc-Hemermédica

18.095.664 15.617.000 - 2.478.664 16%

Almacenamiento Archivo 88.041.864 96.000.000 7.958.136 -8%



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Descripción Ejecutado Presupuesto Variación % Var

Teléfono Fijo-Celulares-Internet y T.V 49.075.224 69.012.000 19.936.776 -29%

Energía 35.686.820 57.780.000 22.093.180 -38%

Lavandería- Batas 2.118.000 13.200.000 11.082.000 -84%

Otras asesorías 15.226.000 14.616.000 - 610.000 4%

PSE ACH Colombia 901.901 2.000.000 1.098.099 -55%

Gastos de Cafetería y Aseo 10.879.844 32.400.000 21.520.156 -66%

Gastos Bancarios 2.687.114 34.668.000 31.980.886 -92%

Gastos Notariales 446.986 2.400.000 1.953.014 -81%

Total Gastos Operacionales 7.521.116.248 7.581.341.451 60.225.203 -1%

Otros Gastos

Impuesto a los Mtos Financieros 4*1,000 78.271.695 68.138.709 - 10.132.986 15%

Impuesto a al valor Agregado IVA 900.195.053 755.112.000 - 145.083.053 19%

Depreciaciones y amortizaciones 239.581.704 150.546.000 - 89.035.704 59%

Total, Otros Gastos 1.218.048.452 973.796.709 - 244.251.743 25%

Total, Gastos Entidad 1.241.507.422 1.042.272.925 -$ 199.234.497 19%

Total, Uso de las reservas año 2020 328.638.144 - - 0%

Excedentes (Perdida)Del Ejercicio 2.503.445.920 27.970.063 -$ 2.475.475.857 8850% Fuente: Información presupuestal – Junta Nacional de Calificación de Invalidez

El 22.79% equivalen a los gastos operaciones sin incluir los honorarios a los abogados y el 7.27% son los gastos variables y otros con respectos a los ingresos por calificaciones. Muestra Presupuestal Se evaluó si la gestión de la entidad permitió comprometer y ejecutar el presupuesto aprobado de manera oportuna durante la vigencia 2020 para los rubros de funcionamiento, a partir de las muestras seleccionadas; de acuerdo con los riesgos y controles y la materialidad calculada. De conformidad con el comportamiento de los gastos de la vigencia 2020 se seleccionaron los siguientes rubros presupuestales que por su nivel de materialidad son susceptibles de ser evaluados, para efectos de emitir una opinión sobre la razonabilidad de la ejecución presupuestal, así: Para la determinación de la muestra de la ejecución presupuestal de funcionamiento la cual es de $17.724.239.290 se abordó una muestra por valor de $14.641.167.028 representando el 82,61%, como se muestra en el cuadro a continuación:

Cuadro N° 5 Muestra Ejecución Presupuestal Junta Nacional de Calificación de Invalidez

Vigencia 2020 Cifras en pesos $

Gastos Operacionales Ejecutado %

Costos de Honorarios por calificación (Médicos, Terapeutas) 8.731.970.188 49,27%

Gastos de Honorarios por calificación (Abogados) 2.910.655.985 16,42%

Gastos de personal (actividades comité) 12.001.500 0,07%

Correos 361.742.108 2,04%



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Gastos Operacionales Ejecutado %

Arriendos sede 477.079.248 2,69%

Digitalización-Expedientes Color Copy 424.687.047 2,40%

Call Center 219.258.667 1,24%

Revisoría Fiscal 127.400.250 0,72%

Vigilancia Judicial 94.689.367 0,53%

Licencia Office 365, Digital Medic, otras 151.246.234 0,85%

Almacenamiento Archivo 88.041.864 0,50%

Gastos Variables Ejecutado

Digitación Externa 86.876.000 0,49%

Imprevistos Varios 55.323.517 0,31%

Otros Gastos Ejecutado

Impuesto a al valor Agregado IVA 900.195.053 5,08%

Total muestra 14.641.167.028 82,61% Fuente: Información suministrada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

En la evaluación de la gestión presupuestal, se verificó el presupuesto aprobado frente a su ejecución. Reservas Las reservas son valores acumulados extraídos de los excedentes de cada periodo contable, las cuales surten aprobación por parte de la plenaria de los miembros e integrantes de la Junta Nacional y van encaminadas a la creación o constitución de proyectos específicos y/o adquisición de propiedad planta y equipo. En este caso, se reclasifican los excedentes a reservas con destinación específica que año a año se acumulan y contablemente hacen parte del patrimonio de la entidad y se afectan en la medida en que se apliquen para el cumplimiento de la finalidad para la que fueron creadas. La JNCI presentó uso de las reservas para el año 2020 por $328.638.144. En los estados financieros el movimiento registrado de reservas se indica por $769.907.000, avalado por la Revisoría Fiscal. Se revisó que las reservas estuvieran aprobadas en su constitución mediante el acta de plenaria No. 3 del 23 de mayo de 2018 y la No. 3 del 24 de mayo de 2019 así como los remanentes de proyectos en curso en el transcurso del año 2020 y las modificaciones realizadas en las actas de plenaria No. 5 del 11 de mayo de 2020 y No. 6 del 05 de agosto de 2020. La entidad explicó el origen de estas reservas y además por qué no se ejecutan en el mismo periodo y algunas de ellas no se utilizaron. Teniendo en cuenta que los proyectos comprenden varios años, las reservas se van ejecutando conforme se desarrollen las actividades. Algunas veces no se completa



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todo el proceso de selección y contratación de los proveedores en la misma vigencia por lo que las reservas surten eliminación o ajustes, en otros casos, debido a la prioridad en los proyectos o cambios en los procesos de la JNCI, también se ven afectadas. Se presentan reclasificaciones de las reservas dentro de la misma cuenta, aprobados por plenaria. Al utilizar las reservas la entidad registra un gasto contra el estado de resultados a menos que sea reconocido como un activo como la adquisición de un elemento de propiedad planta y equipo, y la reserva constituida en el patrimonio se reclasifica a los excedentes acumulados. Por su parte el total de gastos efectuados (usos) se segrega en los siguientes rubros:

Cuadro N° 6 Ejecución de las Reservas Vigencia 2020

Cifras en miles de pesos $

Concepto Valor

Proceso arbitral Soain Software Associates 125.163.550

PETI plan estratégico de proyecto 117.000.002

Archivo junta nacional 13.792.100

BPO contratación espacio data center 29.130.492

Programa de gestión y seguridad en el trabajo 23.724.000

Aire acondicionado data center 592.000

Consultoría actuaria o estadísticos 19.236.000

Total, reservas 328.638.144 Fuente: Auxiliar Cuenta 33, suministrados por contadora de la JNCI

De estos saldos ejecutados se seleccionó una muestra de auditoría por $242.163.552 que corresponde al 73,69% de los rubros asociados correspondientes a procesos arbitrajes por $125.163.550 y PETI Plan estratégico de proyecto por $117.000.002. Información Contractual Ejecución 2020

De acuerdo con la información suministrada por la JNCI, durante la vigencia 2020, se ejecutaron 85 contratos, por un aproximado de $2.913.276.870, valor que corresponde a las cifras comprometidas y pagadas durante el 2020, como se especifica en el siguiente cuadro.



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Cuadro N° 7 Contratación Ejecutada en la vigencia 2020 identificada por Concepto

CONCEPTO O RUBRO VALOR

Adecuaciones 102 34.407.398

Aire Acondicionado Data Center 5.345.388

Almacenamiento Archivo 88.041.864

Almacenamiento Externo Y Software Backup 82.806.150

Arriendos sede 473.077.907

Asesoría Mesa de Trabajo 55.175.385

Espacio Data Center 29.130.492

Call center 219.258.667

Correos 358.559.700

Digitación externa 117.067.000

Digitalización-Expedientes Color Copy 424.687.051

Gastos de personal (salarios, prestaciones SSocial,dotación encuentros) 303.546.169

Imprevistos varios 27.480.000

Licencia Office 365, Digital Medic, otras 82.961.757

Mantenimiento-Reparación Y Edificio, Sistemas Y Muebles 20.810.439

Otras asesorías 22.972.901

Peti Plan Estratégico De Proyecto 117.000.000

Proceso Arbitral Soain Software Associa. 44.358.850

Programa de Gestión de Archivo 13.792.100

Programa Estadísticas 19.646.760

Revisoría fiscal 127.400.250

Seguros Multiriesgos-Incendio-Terremoto-daños etc-Hemermédica 4.788.524

Servicios de Vigilancia Sede 107.664.194

Servicios Generales (Casa Limpia) 34.297.809

Transporte 4.310.748

Vigilancia judicial 94.689.367

TOTAL 2.913.276.870 Fuente: Respuestas\AFJNCI-001 (21-08-03) \19. Relación del universo de contratos. Elaboró CGR.

El valor es aproximado, porque conforme con la información contractual reportada por la Junta sobre la vigencia 2020, hay algunos contratos en los que no se relacionada su valor total en el año. De acuerdo con la información entregada por la Junta, de los 85 contratos ejecutados durante el 2020, 42 finalizaron en la misma vigencia. En el año 2021 se terminarían 22 contratos, 7 en el año 2022 y 2 contratos en 2023. Se observa que 12 contratos no tienen fecha de terminación. De la contratación vigente en el año 2020, se observaron contratos suscritos en años anteriores. Así, en el año 2020 se continuaron ejecutando 4 contratos suscritos en los años 2011, 2014, 2015 y 2016, respectivamente. Durante los años 2012 y 2013 se suscribieron 2 contratos en cada año, respectivamente; 5 contratos en 2018, 23 en 2019 y 49 en 2020.



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En las notas de los estados financieros de la entidad, se indica la existencia de un proceso arbitral por el incumplimiento de un contrato durante la vigencia 2018, suscrito para la implementación de una solución de BPMS Cloud. Dado el incumplimiento del contratista, la Junta contrató a una firma de abogados para adelantar las reclamaciones y acciones correspondientes a través de un proceso arbitral, para la recuperación de los desembolsos efectuados. Sin embargo, de acuerdo con la información reportada por la JNCI, durante la vigencia 2020 no se ejecutaron contratos con la firma de abogados para el proceso de arbitramento, pero si dos contratos con el fin de obtener pruebas para allegar al proceso de arbitraje. Sobre el componente contractual, es preciso mencionar que se han identificado riesgos como la falta de controles en materia de seguimiento contractual. La Junta no cuenta con un manual de procedimientos y el manual de contratación es una guía bastante general que no indica de manera específica, los responsables en las distintas etapas de la contratación. Muestra De un total de 85 contratos se seleccionaron 22, equivalentes al 26% de la totalidad de la contratación vigente durante el año 2020. La siguiente lista de contratos, corresponde a la muestra contractual. Sobre éstos se verificarán los requisitos de Ley para su suscripción y ejecución.

Cuadro N° 8 Muestra contratos Vigencia 2020

Cifras en miles de pesos $

No. CUENTA

CONTABLE NOMBRE DEL RUBRO

NIT o CC DEL CONTRATISTA

VALOR DEL CONTRATO

1 511010 Revisoría fiscal 860502xxx-1 92.736.000

2 514525 Mantenimiento-Reparación Y Edificio, Sistemas Y Muebles

900042xxx-1 4.333.560

3 33159515 Proceso Arbitral Soain Software Associa

52.212.xxx 4.600.000

4 33159517 Peti Plan Estratégico De Proyecto

900238xxx-1 98.319.318

5 33159518 Almacenamiento Externo Y Software Backup

900731xxx-5 69.585.000

6 51201005 Arriendos sede 860004xxx-7 23.000.000






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No. CUENTA

CONTABLE NOMBRE DEL RUBRO

NIT o CC DEL CONTRATISTA

VALOR DEL CONTRATO


11 51359504 Digitación externa 1019141xxx 13.788.000






17 51359504 Digitalización-Expedientes Color Copy

900257xxx-5 23.234.297

18 51359508 Vigilancia judicial 900973xxx-9 85.860.000

19 51359508 Vigilancia judicial 900973xxx-9 138.121.200

20 33159515 Proceso Arbitral Soain Software Associa.

900095xxx-5 56.525.000

21 513550/ 515520

Transporte 839000xxx-3 4.310.748

22 51359506 Seguros Multiriesgos-Incendio-Terremoto-daños etc.-Emermédica

800126xxx-7 4.788.524

Fuente: Respuesta al Oficio AFJNCI-001. Elaboro: CGR.

2.2. SUJETO DE CONTROL Y RESPONSABILIDAD La Junta Nacional de Calificación de Invalidez JNCI es una entidad técnica creada mediante la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. En sus artículos 42 y 43 la Ley 100 define la naturaleza, administración y funcionamiento de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, así como los impedimentos, recusaciones y sanciones de sus miembros. Tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 1562 de 2012 modificatoria, determinan que la JNCI está sujeta a revisoría fiscal, en tanto, los recursos con los que funciona son recursos del Sistema de Seguridad Social, de carácter público. Por ende, su vigilancia fiscal corresponde a la Contraloría General de la República. La auditoría incluyó el entendimiento de la actividad misional de la entidad auditada y la comprobación de que las operaciones financieras, administrativas y económicas se realizaron de conformidad con las normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada por la entidad y analizada por la CGR. Igualmente, es responsable por la preparación y correcta presentación de estos Estados Financieros.



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2.3. MARCO DE INFORMACIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTAL APLICABLE

Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que indica “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera”. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo al Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda. Para el caso particular de la JNCI le corresponde la aplicación del anexo estándar para Pymes, compilado en el anexo 2 del Decreto Único Reglamentario 2420 de 2015. Políticas Contables

Las políticas contables son “los principios, bases, acuerdos, reglas y procedimientos específicos adoptados por la entidad para la elaboración y presentación de sus estados financieros” (ver párrafos 5 de la NIC 8 y 10.2 del Estándar para Pymes). NIIF PARA LAS PYMES – JULIO 2009 Sección 10 Políticas Contables, Estimaciones y Errores Alcance de esta sección 10.1 “Esta sección proporciona una guía para la selección y aplicación de las políticas contables que se usan en la preparación de estados financieros. También abarca los cambios en las estimaciones contables y correcciones de errores en estados financieros de periodos anteriores”. Selección y aplicación de políticas contables 10.2 Son políticas contables los principios, bases, convenciones, reglas y procedimientos específicos adoptados por una entidad al preparar y presentar estados financieros.



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10.3 Si esta NIIF trata específicamente una transacción u otro suceso o condición, una entidad aplicará esta NIIF. Sin embargo, la entidad no necesitará seguir un requerimiento de esta NIIF, si el efecto de hacerlo no fuera material. 10.4 En ausencia de una NIIF que sea aplicable específicamente a una transacción o a otros hechos o condiciones, la gerencia deberá usar su juicio en el desarrollo y aplicación de una política contable, a fin de suministrar información que sea: Relevante para las necesidades de toma de decisiones económicas de los usuarios; y Fiable, en el sentido de que los estados financieros: (i) Presenten de forma fidedigna la situación financiera, el rendimiento financiero y los flujos de efectivo de la entidad; (ii) Reflejen la esencia económica de las transacciones, otros eventos y condiciones, y no simplemente su forma legal; (iii) Sean neutrales, es decir, libres de prejuicios o sesgos; (iv) Sean prudentes; y (v) Estén completos en todos sus extremos significativos. (…)

Esta auditoría observó que al interior de la JNCI no se ha adoptado un documento denominado Políticas Contables. Marco constitucional, legal, normativo o reglamentario de la Entidad con relación al manejo de información financiera y presupuestal aplicable es:

• Constitución Política de 1991, artículos 4, 209, 150, numeral 7.

• Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009.

• Decreto 2420 de 2015 modificado por los decretos 2469 de 2015 y 3121 de 2016. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Contabilidad, de Información Financiera y de Aseguramiento de la Información y se dictan otras disposiciones"



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• Anexo Técnico 2 Marco Técnico Normativo para los Preparadores Información Financiera que conforman el Grupo 2

• Norma Internacional de información Financiera para Pequeñas y Medianas Entidades -NIIF para las PYMES (vigentes a partir del 1 de enero de 2017)

• Artículo 10 de la Ley 1739 de 2014. “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones”. “Los contribuyentes del impuesto a la riqueza podrán imputar este impuesto contra reservas patrimoniales sin afectar las utilidades del ejercicio, tanto en los balances separados o individuales, así como en los consolidados”.

• Concepto Consejo Técnico de la Contaduría Pública 2021-0169 que ratifica que las Juntas Regionales y la Nacional les aplica la contabilidad correspondiente a Entidades Sin Ánimo de Lucro-ESAL.

• Documento de Orientación Técnica 014 Entidades Sin Ánimo de Lucro, octubre de 2015. Consejo Técnico de la Contaduría Pública Convergencia con las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF) en Colombia. Orientaciones técnicas NIIF.

Régimen Contractual

• Constitución Política de 1991, artículos 4, 209, 150, numeral 7.

• Sentencia C-1002 de 2004: Las juntas de calificación de invalidez órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares.

• Sentencia C-914 de 2013: La Corte Constitucional concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados.

• Código Civil colombiano

• Código de Comercio Decreto 410 de 1971

• Ley 100 de 1993, artículos 42 y 43



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• Ley 1562 de 2012

• Ley 610 de 2000, artículo 3

• Ley 1150 de 2007, artículos 13 y 3, literal c

• Ley 1712 de 2014, artículos 3, 5 y 11, literal g

• Circular Externa No 1 de 21 de junio de 2013 de Colombia Compra Eficiente, incisos 2 y 4

• Circular Externa Única, actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, puntos 1.2, 1.3 y 1.1, numerales 2 y 4

• Reglamento Interno de Funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez Versiones 1 y 2

• Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

2.4. RESPONSABILIDAD DE LA CGR La CGR realiza la Auditoría Financiera - AF con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política de Colombia, vigilando la gestión fiscal de la administración y de los fondos o bienes de la Nación. Así mismo, la CGR, de acuerdo con el artículo 268 constitucional, tiene la atribución de revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario. La CGR ha llevado a cabo esta AF teniendo como soporte técnico conceptual las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores – ISSAI, emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores INTOSAI, según lo establecido en la Resolución Orgánica No. 0012 de 2017, por la cual se adoptan principios, fundamentos y aspectos generales para las auditorías y la Guía de Auditoría Financiera – GAF. Dichas normas exigen que la CGR cumpla con los requerimientos de ética, así como que se planifique y ejecute la auditoría con el fin de obtener una seguridad razonable sobre si los estados financieros y cifras presupuestales están libres de incorrección material. Una auditoría conlleva la aplicación de procedimientos para obtener evidencia de auditoría sobre los valores y la información revelada por el sujeto de control. Los procedimientos seleccionados dependen del juicio del auditor, incluida la valoración



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de los riesgos de incorrección material en los estados financieros y cifras presupuestales, debido a fraude o error. Al efectuar dichas valoraciones, la CGR tiene en cuenta el control interno para la preparación y presentación de la información, con el fin de diseñar los procedimientos de auditoría que sean adecuados en función de las circunstancias. Esta auditoría también incluyó la evaluación de la adecuación de las políticas aplicables y de la razonabilidad de las estimaciones contables, así como la evaluación de la presentación global de los estados financieros y cifras presupuestales. En lo correspondiente a esta AF, la CGR concluye que la evidencia de auditoría que se ha obtenido proporciona una base suficiente y adecuada para la opinión de auditoría.

3. RESULTADO DE LA AUDITORIA FINANCIERA 3.1. OPINIÓN CONTABLE 3.1.1. Fundamento de opinión contable El examen de los estados contables o financieros requirió realizar una evaluación con base en pruebas selectivas de la evidencia que respalda las cifras y revelaciones en dichos estados. Además, incluyó la evaluación de los principios de contabilidad utilizados, de las estimaciones contables significativas realizadas por la administración de la JNCI y la presentación de los estados contables o financieros en conjunto. Con fundamento en el resultado de los procedimientos de evaluación aplicados, se considera que estos proporcionan una base razonable para expresar una opinión. A partir de los Estados Financieros presentados por la JNCI, con corte a 31 de diciembre de 2020, se realizó la respectiva evaluación de las cifras y de los datos contenidos en los mismos, así como la verificación al proceso contable en sus etapas de reconocimiento y revelación, a partir de actividades de identificación, clasificación, registros, ajustes y reportes contables, conciliaciones de información entre las diferentes áreas y la información tanto del sistema financiero como de las bases de datos en Excel que soportan los saldos.

Presentándose las incorrecciones e incertidumbres que a continuación se detallan:

• Sobrestimación de la depreciación acumulada por $116.289.894 para la vigencia analizada.

• Incertidumbre en la subcuenta provisión de las Costas Judiciales (26350501) por su saldo ($400.716.613).



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• Incertidumbre en la cuenta contable Honorarios recibidos por anticipado (270520) por $1.940.923.554.

• Incorrección en la clasificación revelación o presentación de la cuenta Iva descontable (511570) por $899.948.782.

El total de las incorrecciones sobrepasan en 2,95% la materialidad de Planeación considerada en esta auditoría.

3.1.2. Opinión Estados Contables

Opinión de los Estados Contables – Con salvedades De conformidad a los parámetros establecidos en la Guía de Auditoría Financiera, en opinión de la CGR, los estados financieros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez– JNCI, excepto por los efectos de las incorrecciones detectadas en los hallazgos presentan razonablemente, en todos los aspectos importantes, la situación financiera a 31 de diciembre de 2020 y los resultados de sus operaciones por el año que término en esta fecha, de conformidad con los principios y normas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidad. 3.1.3. Principales Resultados Contables Activos

Como resultado de la evaluación realizada a la muestra contable señalada en el alcance de la auditoría, se concluye que las mediciones son apropiadas a las características y circunstancias que dieron origen a las diferentes transacciones, hechos y operaciones de la JNCI, y que estos fueron reconocidos y revelados de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015 Ley 1314 de 2009. Con excepción de las situaciones observadas con respecto al manual de políticas contables y la depreciación acumulada.

Para la vigencia 2020 el valor total del activo de la JNCI se consolidó en $17.235.037.317, conformado por el Activo Corriente con un saldo por $16.782.471.979 y el Activo No Corriente por $452.565.338 que representan el 97,37% y 2.63% del total del activo respectivamente

Activo Corriente

Con un saldo definitivo de $16.782.471.979, los Activos Corrientes de la Junta están conformados por el grupo de Efectivo y equivalentes al efectivo $4.171.707.872, los cuales alcanzaron una participación del 24,20% del total de activo; la cuenta de



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Inversiones temporales - Activos financieros con un saldo de $12.603.664.746, que representó el 73,13% del total activo; entre tanto, los Deudores y otras Cuentas por cobrar se consolidaron en $7.099.361, que representaron el 0.04% del total del activo. El efectivo y equivalentes de efectivo está distribuido de la siguiente manera:

Cuadro N° 9 Junta Nacional de Calificación de Invalidez-JNCI

Efectivo y Equivalentes de efectivo Saldo en Bancos a 31 diciembre de 2020

Concepto Valor en pesos

Banco Davivienda Cta. Ahorro - Restringido 707.616.131

Banco Davivienda Cta. Ahorro - Operacional 3.105.399.421

Bancos Davivienda Cuenta Corriente 23.923.549

Bancos Davivienda Cuenta Corriente -Restringido 64.701.872

CDT por redimir a 90 días 269.066.899

Caja General Menor 1.000.000

Total 4.171.707.872 Fuente: Balance JNCI-Elaboró Grupo Auditor CGR

Portafolio de inversiones a 31 de diciembre de 2020:

Cuadro N° 10 Inversiones en CDTs a 31 de diciembre de 2020

Entidad Valor No. Días

Bancolombia S.A. 9.012.087.647 180-240-360

Bancolombia S.A. 501.337.008 186

Davivienda S.A. 819.943.470 186

Colpatria 1.890.413.882 181


Intereses devengados CDTs 301.838.739 Total 12.603.664.746

Fuente: Balance JNCI. Elaboró Grupo Auditor CGR

Activo No Corriente

En 2020 los Activos no Corrientes de la JNCI representan el 2,63% del total del Activo, con un saldo definitivo de $452.565.338, conformados por el valor neto de la Propiedad, Planta y Equipo que para la vigencia están constituidos así:



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Cuadro N° 11 Propiedad, Planta y Equipo

CUENTA SALDO

Equipo de Computación y Comunicación 980.834.164

Muebles y Enseres y Equipo de Oficina 220.346.522

Equipo Médico 9.812.384

Total 1.210.993.070 Fuente: Balance JNCI. Elaboró Grupo Auditor CGR

Cuadro N° 12

Depreciación Propiedad, Planta y Equipo

CUENTA SALDO

Depreciación Acumulada Equipos De Oficina -130.558.906

Depreciación Acumulada Equipo Computo Comunicación -619.690.535

Depreciación Acumulada Equipo Médico Científico -8.178.291

Depreciación Acumulada -758.427.732 Fuente: Balance JNCI. Elaboró Grupo Auditor CGR

Pasivos

La entidad posee un Pasivo corriente de $11.652.847.302 que representa el 67,61%. frente al total del activo, constituido por los Pasivos no Financieros que corresponde al grupo más representativo con un 89,01%, los acreedores y otras cuentas por pagar con el 6,34%, y las Provisiones con el 3,44%.

Ingresos recibidos por anticipado a 31 de diciembre están representados así:

Cuadro N° 13 Ingresos recibidos por anticipado JNCI

Código Concepto Saldo Final

270520 HONORARIOS 10.372.061.534

27052001 HONORARIOS CON IDENTIFICION 8.853.700.768

27052002 HONORARIOS SIN IDENTIFICAR 16.829.720

27052003 PAGOS INTERCONSULTORES 30.128.394

27052004 PAGO ANTICIPADO COLPENSIONES 1.471.402.652

Fuente: Balance JNCI. Elaboró Grupo Auditor CGR

La entidad ha efectuado el registro contable de los Ingresos recibidos por anticipado, excepto por la incertidumbre debido a la falta de depuración y reclasificación de algunos terceros sin identificar.



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Provisión de Costas Judiciales

La Entidad registra y suministra información sobre 1860 procesos en donde la entidad es “Demandada”, 1742 Activos y 118 terminados, la provisión causada a 31 de diciembre del 2020 y que corresponde a $400.716.613. La JNCI determinó en Asamblea de Integrantes registrar como provisión el 25% de un salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV) por cada uno de los casos reportados, teniendo en cuenta la probabilidad de incurrir en estos gastos o erogaciones de dinero para cancelar obligaciones de demandas de los proceso en curso, la provisión se registra de acuerdo con lo determinado en asamblea excepto por la incertidumbre que presenta la cuenta en su saldo debido a las imposibilidades evidenciadas por la comisión auditora de la CGR.

Patrimonio

El Patrimonio representa frente al total del activo el 32,39%, participando las Reservas con el 41.72%, excedentes del ejercicio con el 38,96%, y excedentes acumulados en 19.32%.

En las notas a los estados financieros, el patrimonio denominado como Fondo Social, lo representan las siguientes partidas:

Cuadro N° 14 Fondo Social JNCI

Patrimonio 31/12/2020

Reservas 2.328.945.536

Excedentes del ejercicio 2.174.807.794

Excedentes acumulados periodos anteriores 1.078.436.685

Total 5.582.190.015 Fuente: Balance a 31/12/2020 JNCI

Las Reservas están constituidas por asignaciones específicas que se hacen sobre los excedentes acumulados para el mejoramiento en la infraestructura tecnológica, de comunicaciones, archivo y demás actividades encaminadas a la optimización en los procesos operativos de la Junta, buscando el mejoramiento de los servicios a los usuarios en el cumplimiento de su objetivo misional. La constitución de reservas con destinación específica debe fundamentarse en las decisiones de la plenaria y permanecer como una partida separada en el patrimonio mientras no haya sido utilizada. Los Excedentes Acumulados de periodos anteriores se registran con base en los traslados de los excedentes originados año tras año en los estados de resultado de



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fin de ejercicio, previa determinación adoptada por la Plenaria de los Integrantes y Miembros de la Junta. Cuando los fondos son utilizados, la entidad registrara un gasto contra el resultado del ejercicio (salvo que la partida cumpla los requisitos para ser reconocido como un activo), y la reserva constituida en el patrimonio se reclasificara a los excedentes acumulados. Ingresos

Los ingresos de la JNCI se consolidaron en $20.227.685.210, para el año 2020, de los cuales, los ingresos operacionales participan en un 96,05% y los no operacionales con el 3.95%.

Durante la vigencia 2020 la JNCI recibió Ingresos operativos por los siguientes conceptos:

Cuadro N° 15

Ingresos operacionales JNCI 2020

Fuente: Balance a 31/12/2020 JNCI

La JNCI recibe otros ingresos no operacionales correspondientes a “Ingresos Financieros” por concepto de intereses por $798.989.498 así:

Cuadro N° 16 Ingresos no operacionales JNCI 2020

Cuentas Corrientes y de Ahorros 161.896.098

Intereses Devengados CDTs -Honorarios 546.867.922

Intereses Devengados CDTs -Operación 68.421.830

Intereses Recursos Arrendamiento 1.663.707

Total 778.849.556 Fuente: Balance a 31/12/2020 JNCI

Por otra parte tambien reciben ingresos no operacionales por los siguientes conceptos:

Cuadro N° 17 Otros ingresos no operacionales JNCI 2020

Recuperaciones 3.084.500

Indemizaciones por Incapacidades 14.872.227

Diversos 2.183.215

Total 20.139.942 Fuente: Balance a 31/12/2020 JNCI

Honorarios por Calificación Expedientes 19.406.003.862

Ingresos por Desistimientos 40% 22.691.850

Total 19.428.695.712



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Corresponde al valor de los honorarios pagados por las entidades de seguridad social por la calificación de los expedientes, equivalente a un salario mínimo mensual vigente, en el año de la solicitud y el 40% por desistimientos en la calificación. Los ingresos se causan cuando se han emitido y notificado los dictámenes a las partes interesadas, con lo cual se considera cumplida a cabalidad la prestación del servicio y el derecho de recaudo. El valor de cada dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deben ser evaluadas, es el equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud. Gastos Los gastos de la JNCI para el periodo 2020 ascendieron a $18.052.877.437, de los cuales los referentes a “Operacionales de Administración” por $18.034.219.773, representaron el 99,9% del total de gastos, y medido frente al ingreso representaron el 89.16% del total de ingresos de JNCI. Los gastos “No operacionales” por $18.657.663 constituyeron el 0,1% del total gastos y medido frente al ingreso este obtuvo el mismo porcentaje de representación.

Cuadro N° 18

Cuenta de Gastos JNCI

GASTOS 18.052.877.436

OPERACIONALES ADMINISTRACION 18.034.219.773

NO OPERACIONALES 18.657.663 Fuente: Balance a 31/12/2020 JNCI

Dentro de los gastos, se destaca la cuenta de “Honorarios” por $11.865.428.513, que representa el 66,9% del total, seguidamente “Servicios” por $2.027.561.353 que representa el 11,4% del total de gastos y la cuenta “gastos de personal” por $1.720.044.926 que representa el 9,7%.

Cuadro N° 19

Cuenta 5115 Impuestos

Cuenta Nombre cuenta Saldo a 31/12/20

5115 IMPUESTOS 1.204.188.226

511505 INDUSTRIA Y COMERCIO 225.721.477

511570 IVA DESCONTABLE 899.948.782

511595 OTROS 78.517.966



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Dentro de los gastos se encontró que en la cuenta “Impuestos” por $1.204.188.226, presenta un Inadecuado manejo contable en el concepto de “IVA descontable” (511570), presentando una sobrestimación en esta cuenta por $899.948.782, generando a su vez una subestimación en los registros de los gastos por el mismo valor. Evidenciado un incumplimiento en el registro contable del IVA, así como deficiencias en los mecanismos de seguimiento y monitoreo. 3.2. OPINIÓN PRESUPUESTAL 3.2.1. Fundamento de Opinión Presupuestal La JNCI no hace parte del presupuesto General de la Nación; por lo tanto, no se enmarca dentro de los principios presupuestales estatales, ni recibe recursos de la Nación a cualquier título. El análisis se adelantó basados en el seguimiento a las transacciones y operaciones realizadas con los recursos públicos administrados para determinar que los bienes y servicios con ellos adquiridos se recibieron, registraron y pagaron según lo pactado. Lo anterior como mecanismo de verificación de la adecuada utilización del presupuesto. Al respecto se concluye que los ajustes al presupuesto se debieron al incremento de casos recibidos en la vigencia 2020, porque se permitió un sistema eficiente para la entrega de los expedientes enviados por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. Se observa que el presupuesto de ingreso inicial fue de $17.267.140.521 y aumento un 17,14% a $20.227.685.210. Para el presupuesto de gastos se destinaron $9.798.051.097, presentando una ejecución de $8.992.269.102. El presupuesto total auditado corresponde a $14.969.805.172. Las actas que dieron origen a la aprobación del presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia 2020, fueron aprobados por parte de la Junta en Plenaria, al igual que las modificaciones a las apropiaciones iniciales. 3.2.2. Opinión Presupuestal Teniendo en cuenta que el Presupuesto de la JNCI durante la vigencia 2020, fue programado, preparado y ejecutado en todos los aspectos materiales, se determina sobre éste una opinión Razonable. En relación con este asunto, no se determinaron incorreciones para el sujeto auditado.



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3.2.3. Principales Resultados Presupuestales Presupuesto de Gastos: Se asignó un presupuesto de gastos de $9.798.051.097 aprobado en plenaria por todos los integrantes de la JNCI. Durante la vigencia 2020, la JNCI reajustó su presupuesto realizando modificación y reducciones en diferentes rubros del presupuesto. Los recursos de los movimientos presupuestales se destinaron principalmente al servicio de correo, arriendos y digitalización de expedientes que se hicieron con el fin de cumplir con el pago de estas obligaciones. El presupuesto de gastos examinado por esta auditoría corresponde a $3.001.837.244,75, cifra que representa el 30% del total del presupuesto asignado en la vigencia 2020, que alcanzó un valor de $9.798.051.097. Presupuesto de Ingresos: Los ingresos se causan cuando se emite y notifica los dictámenes a las partes interesadas la prestación del servicio y el derecho del recaudo del mismo. Se presupuestó recibir 400 expedientes por cada sala para un total de 1600 expedientes mensuales por un SMLV 2020 $877.803 e ingresos por calificaciones de $16.535.820.800 por 18.800 expedientes aproximadamente aumentando los ingresos en el transcurso del año por $19.428.695.712. Reservas El valor de las reservas corresponde a $328.638.000 de los proyectos procesos arbitral SOAIN software, PETI plan estratégico, archivo, BPO contratación espacio data center, programa de gestión y seguridad en el trabajo, aire acondicionado data center y consultoría actuaria desarrollado en la vigencia 2020 para cumplir con futuras obligaciones a terceros. 3.3. FENECIMIENTO SOBRE LA CUENTA FISCAL RENDIDA En el siguiente cuadro se ilustra el fenecimiento de la Cuenta a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI, por la vigencia 2020.



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Cuadro N° 20 Fenecimiento de Cuenta Fiscal

JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ -JNCI Vigencia 2020

OPINIÓN CONTABLE OPINIÓN PRESUPUESTAL

Con Salvedades Razonable

Fenece la Cuenta

Con fundamento en la opinión contable y presupuestal presentada, la CGR Fenece la cuenta fiscal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez– JNCI, por la vigencia fiscal 2020: De conformidad con lo previsto en la Resolución Orgánica N° 0042 de 2020, a través del Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes – SIRECI, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez– JNCI, rindió la cuenta en oportunidad el 7 de abril de 2021, respecto a la modalidad M-1: CUENTA O INFORME ANUAL CONSOLIDADO, fecha de corte: 2020-12-31, Periodicidad ANUAL. Se revisaron los diferentes formatos que se deben presentar a través del SIRECI. Los formatos M-1 “cuenta o informe anual consolidado” fueron reportados el 7 de marzo del 2021, con relación a los formatos M-3 “Plan de mejoramiento” se reportaron el 5 de febrero del 2021, los formatos del M-9 “Gestión Contractual” con periodicidad mensual para diciembre de 2020 se reportaron el16 de enero del 2021. Se efectuó el procedimiento de auditoría de verificación del cumplimiento en términos de oportunidad y contenido de la rendición de informes en el SIRECI que debía presentar la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a la Contraloría General de la República, en la cuenta rendida determinándose que fue presentada en oportunidad y calidad.

4. OTROS CONCEPTOS Y TEMAS EVALUADOS 4.1. CONCEPTO DE CONTROL INTERNO FINANCIERO Aplicada la metodología establecida en la CGR para la evaluación del Control Interno Financiero, la JNCI obtuvo una calificación de 1.7, correspondiente a Con Deficiencias, dado que se evidenció el diseño de controles y la efectividad de los mismos en el proceso financiero.



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Cuadro N° 21 Calificación Control Interno Financiero

CALIFICACIÓN GENERAL DEL

DISEÑO DE CONTROL

PARCIALMENTE ADECUADO

CALIFICACIÓN TOTAL

PROMEDIO RIESGO

COMBINADO

MEDIO

SUMATORIA Y PONDERACIÓN

DE LA EVALUACIÓN

DEL DISEÑO Y LA

EFECTIVIDAD DEL CONTROL

(90%)

1.57

Calificación del diseño de control PARCIALMENTE

ADECUADO

Calificación riesgo combinado

BAJO Gestión Financiera y

Contable Gestión Financiera

y Contable

Calificación del diseño de control

PARCIALMENTE ADECUADO

Calificación riesgo combinado

MEDIO Gestión Presupuestal Contractual y del

Gasto

Gestión Presupuestal,

Contractual y del Gasto

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LOS COMPONENTES DE CONTROL INTERNO (10%)

1 ADECUADO

CALIFICACIÓN FINAL DEL CONTROL INTERNO FISCAL CONTABLE 1,7

CALIFICACION SOBRE LA CALIDAD Y EFICIENCIA DEL CONTROL INTERNO CON

DEFICIENCIAS

Fuente: Formato No. 14 Matriz de riesgos y controles GAF fase ejecución

En la verificación y confrontación de los procesos y procedimientos implementados por la entidad en el cumplimiento de su objeto social, se evidencian deficiencias en los mecanismos de Control Fiscal Interno, respecto de la inexistencia de políticas contables, manuales específicos contables, financieros y de inversión, partidas negativas de saldos por terceros en cuentas contables y controles manuales en la clasificación de obligaciones para pago. En cuanto a la calificación del control interno referente al manejo presupuestal, se determina que no obstante la Administración efectúa seguimiento y verificación al Presupuesto aprobado, se observa la no identificación en la guía de contratación de los actores responsables del seguimiento y ejecución contractual y de la supervisión ejercida, así como el responsable de validar y aprobar la póliza contractual suscritas a favor de la JNCI; elementos que no afectan la opinión presupuestal, por cuanto para este asunto no se determinaron incorrecciones. 4.2. EFECTIVIDAD DEL PLAN DE MEJORAMIENTO De conformidad con lo señalado en la Resolución Orgánica Nº 0042 del 25 de agosto de 2020 y de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 de la Circular 5 del 11 de marzo de 2019 de la CGR, y como quiera que la responsabilidad de la CGR sobre este tema es verificar si la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces esté realizando seguimiento al cumplimiento de las acciones que fueron formuladas para subsanar los hallazgos consignados en los informes de auditorías anteriores y



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si las acciones cumplidas son efectivas. Esta auditoría efectúo la respectiva verificación de los soportes de cumplimiento anexados según respuesta al oficio AFJNCI-001.

El Plan de Mejoramiento suscrito por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez contiene un total de 27 hallazgos con 33 actividades correspondientes a las vigencias comprendidas entre el 2015 - 2020. Es así como en la fase de ejecución de la auditoría, con corte a 31 de diciembre de 2020, se evaluó las acciones adelantadas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con fecha de cumplimiento en 2020; con el fin de verificar su efectividad y eficacia. Por su parte, el plan de mejoramiento registrado en el SIRECI está conformado por tres acciones de mejora con corte a 31 de diciembre de 2020, respecto de la Actuación Especial de Fiscalización adelantada por la CGR para las vigencias 2013 y 2014, de las cuales, la Junta ha cumplido con las actividades previstas en el plan de mejoramiento, objeto de seguimiento.

Cuadro N° 22 Actividades a Reportar Plan de Mejoramiento CGR Segundo Semestre de 2020

Vigencia del Informe

Fecha del Informe

Actividades Pendientes a ejecutar 2020

Observación

2014 Nov/2015

Implementación del diagnóstico integral a la gestión documental y archivo realizado a la JNCI.

Se realizaron reuniones con las juntas regionales para recibir los expedientes digitales. Cuentan con acceso a la documentación operativa digital en un portal de acceso web.

2014 Nov/2015 Capacitación funcionarios manejo aplicativo HTA Diver, modelo de datos.

Manejo de información del año 2006 al 2020, para entrega y análisis de estadísticas e indicadores.

2014 Nov/2015

Presentación póliza de cumplimiento y calidad del director administrativo y financiero.

Obligatoriedad de la constitución de la póliza en el artículo 2.2.5.1.8. funciones del director administrativo y financiero numeral 16 del Decreto 1072 de 2015.

Fuente: Informe Seguimiento Plan de mejoramiento de la Contraloría General de la Republica con corte 30 de diciembre de

2020.

El resultado de la evaluación y seguimiento al Plan de Mejoramiento, presentado a la Contraloría General de la República, en el SIRECI, es el siguiente:

Cuadro N° 23 Evaluación Plan de Mejoramiento vigencia 2020

No de hallazgos según la CGR

No de Metas

Propuestas

Numero de Metas cumplidas

*

Cumplimiento del Plan o Planes en % a

31/12/20

Avance del Plan o Planes en % a 31/12/20 (**)

27 33 27 81% 48% Fuente: Información suministrada en oficio AFJNCI-001, análisis CGR



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Para el seguimiento al Plan de Mejoramiento, se consultó el aplicativo SIRECI de la CGR, donde se pudo comprobar que la entidad cumplió con el ingreso del informe M-3 Plan de Mejoramiento según certificado de acuse de recibo con fecha de 05 de febrero de 2020, bajo consecutivo 1010F14, al cual, se le efectuaron pruebas analíticas a las acciones de mejora planteadas por la Entidad al igual que a las evidencias aportadas mediante oficio AFJNCI-001. Teniendo en cuenta lo anterior, se determina que el Plan de Mejoramiento implementado por la JNCI durante la vigencia 2020, según las acciones de mejora evaluadas, aplicando el formato 8 de la GAF sobre efectividad del plan de mejoramiento fue INEFECTIVO, con un porcentaje del 81%. Lo anterior obedece al hallazgo relacionado con la constitución de la Póliza Director Administrativo y Financiero. 4.3. SOLICITUDES CIUDADANAS Durante el desarrollo de la presente auditoría financiera, no se recibieron derechos de petición 4.4. SISTEMAS DE INFORMACIÓN CALIDAD Y OPORTUNIDAD Se evaluó el proyecto del Plan Estratégico de Tecnologías de Información ejecutado en el 2020. El PETI se encuentra en la fase inicial, por lo tanto, se realizó una selectiva de partidas presupuestales y a través de un análisis cualitativo se determinó cuáles ha sido los factores determinantes en la eficiencia de los sistemas que este proyecto contempla. Se realizó la revisión documental de dos (2) contratos ejecutados durante la vigencia 2020, (PETI Plan Estratégico, y Almacenamiento Externo y Software Backup, se adquirió en diciembre, a la fecha está cerrado y llevaba el 50% de ejecución) en donde se observó que cumplen con las obligaciones contractuales, pagos de proveedores y los tiempos de entregas. Ejecutándose los contratos y cumpliendo con los principios evaluados (economía, eficiencia y eficacia). Por su parte se notaron las siguientes debilidades:

- No hay manuales de usabilidad de alguno de los sistemas de información - La entidad no cuenta con roles asignados dentro de los sistemas de

información a terceros asociados a la entidad que cumplen una tarea fundamental en los procesos internos y externos de esta. Por ende, se puede concluir que no hay un seguimiento permanente a los procesos de la entidad.



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5. RELACIÓN DE HALLAZGOS En desarrollo de la presente auditoría financiera se establecieron veintiséis (26) hallazgos administrativos, de los cuales, tres (3) tienen incidencia fiscal por $2.167.805.046, y diez (10) tienen presunta incidencia disciplinaria. Del total de hallazgos administrativos veinticuatro (24) corresponden a la gestión de la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez y dos (2) se comunicaron y validaron para el Ministerio del Trabajo; los hallazgos números 12 Funciones del Ministerio del Trabajo respecto de las Juntas de Calificación de Invalidez y 13 Reglamentación y adopción del sistema de información del estado de cada proceso en trámite.

6. PLAN DE MEJORAMIENTO La entidad deberá elaborar y/o ajustar el Plan de Mejoramiento que se encuentra vigente, con acciones y metas de tipo correctivo y/o preventivo, dirigidas a subsanar las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la Contraloría General de la República como resultado del proceso auditor y que hacen parte de este informe. Tanto el Plan de Mejoramiento como los avances del mismo, deberán ser reportados a través del Sistema de Rendición de Cuentas e Informes (SIRECI), dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al recibo de este informe. La Contraloría General de la República evaluará la efectividad de las acciones emprendidas por las entidades para eliminar las causas de los hallazgos detectados en esta auditoría, según lo establecido en la Resolución orgánica que reglamenta el proceso y la Guía de auditoría aplicable vigentes. El presente informe se trasladará al Ministerio del Trabajo en atención a las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, establecidas en la Ley 1562 de 2012 y el artículo 42 de la Ley 100 de 1993. Bogotá, D. C, JEHAN ALÍ CABRALES Contralora Delegada para el Sector Trabajo Revisó: Héctor Jairo Osorio Madiedo – Director de Vigilancia Fiscal para el Sector Trabajo Aprobó: Eduardo López Sánchez – Supervisor Zaida Enith Vásquez Zárate – Líder Elaboró: Equipo Auditor



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7. ANEXOS

Anexo 1. Relación de hallazgos.

HALLAZGOS CONTABLES

Hallazgo No. 1. Inversiones de remanentes y excedentes de ejercicios De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social

del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”

Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015.

El Decreto 1072 de 2015. Artículo 2.2.5.1.19. Remanentes juntas calificación de invalidez. Los remanentes de los gastos de administración a 30 de junio y a 31 de diciembre de cada año, una vez atendidos todos los gastos de operación y administración, se deberán invertir con criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad en entidades financieras autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia, que cuenten con calificación por una sociedad calificadora de riesgos autorizada en el país. En consideración a que los recursos que administra la junta de calificación de invalidez corresponden a un portafolio de carácter no especulativo, serán preferibles las inversiones en títulos emitidos o con respaldo del Gobierno Nacional. (…)

En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo al Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda 3 (…) De acuerdo con el criterio normativo especificado y teniendo en cuenta que los recursos que

administra la Junta corresponden a un portafolio de carácter no especulativo, la comisión auditora de la CGR encuentra que las inversiones en títulos valores con corte a diciembre 31 de 2020, están valorados en $12.570.892.906 y están conformados por los siguientes títulos:



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Cuadro N° 24 Inventario de Inversiones en CDT con corte al 31 diciembre de 2020

Entidad Valor en pesos $ No. Días

Colpatria 223.669.104 90

Banco Caja Social 45.397.795 90

Bancolombia S.A. 9.012.087.647 180, 360 y 240


Davivienda S.A. 819.943.470 186

Colpatria 1.890.413.882 181


Total 12.570.892.906 Fuente: Balance General 2020-JNCI. Elaboró: Equipo Auditor CGR

Se observa que no existe dentro de la JNCI una estrategia de inversión de los excedentes financieros que determine un esquema de inversiones para los recursos de capital, en contravención al Decreto 1072 de 2015. Al respecto de esto, se había hecho mención en el informe de actuación Especial de Fiscalización de la CGR No. 85 fechado del mes de noviembre de 2015, sin que la Administración de la Junta haya establecido una política ajustada a las necesidades de la organización. Por su parte, el Informe de Control Interno del 2019 de la firma de Revisoría fiscal CPABAAS menciona lo siguiente: “En el tema financiero nos llama la atención, que, aunque se evidencia una constancia en las inversiones realizadas por la JNCI, no hay política definida para la realización de inversiones. (…) En varias ocasiones se ha discutido la necesidad de contar con herramientas como flujos de caja que sirvan de base para la toma de decisiones. Documentar un procedimiento con el fin de monitorear los vencimientos de los títulos valores CDT’s buscando negociaciones adecuadas”. Aspecto que fue reiterado por la misma firma en el Informe sobre el Sistema de Control Interno para la vigencia 2020.

Lo anterior causado por la inexistencia de un procedimiento definido para llevar a cabo la inversión de los remanentes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI y la falta de una evaluación técnica y financiera. Lo cual ocasiona que no se tenga presente las oportunidades de obtener rentabilidad y se descuidan aspectos financieros generando riesgos de pérdida de recursos públicos o menor rentabilidad de estos. Hallazgo Administrativo.



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Respuesta de la Entidad La Junta Nacional de Calificación de Invalidez si tiene una política de inversión no escrita, pero si existen definidos unos controles, tomando en cuenta el siguiente artículo del Decreto 1072 del 2015: Artículo 2.2.5.1.19. Remanentes juntas calificación de invalidez. Los remanentes de los gastos de administración a 30 de junio y a 31 de diciembre de cada año, una vez atendidos todos los gastos de operación y administración, se deberán invertir con criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad en entidades financieras autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia, que cuenten con calificación por una sociedad calificadora de riesgos autorizada en el país. En consideración a que los recursos que administra la junta de calificación de invalidez corresponden a un portafolio de carácter no especulativo, serán preferibles las inversiones en títulos emitidos o con respaldo del Gobierno Nacional. Los excedentes de la Junta se tienen invertidos en CDT´s (Certificados de Depósito a Término) los cuales se consideran como una opción segura en inversiones, minimizando riesgos de pérdidas de recursos públicos. Las entidades en las que se tienen estas inversiones son de calificación AAA, que es la más alta dada por las calificadoras de riesgo autorizadas en el país. En el momento del vencimiento de estos títulos se realiza una cotización en 3 bancos con calificación AAA y se escoge el que nos ofrezca la mejor tasa del mercado para realizar la inversión. Como consecuencia no se tenga en cuenta esta observación como hallazgo.

Análisis de la Respuesta La Entidad manifiesta en su respuesta “La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, si tiene una política de inversión no escrita, pero si existen definidos unos controles (…) (resaltado fuera de texto).

Por lo cual se evidencia la inexistencia de una política contable de Inversiones plasmada, que sirva como soporte para orientar a los preparadores y usuarios de la información financiera, en términos de procedimientos para llevar a cabo las inversiones bajo los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad en entidades financieras o preferiblemente en títulos emitidos o con respaldo del Gobierno Nacional, como lo estipula la norma (Decreto 1072 del 2015 Artículo 2.2.5.1.19). Teniendo en cuenta lo anterior, se valida como hallazgo de carácter administrativo.



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Hallazgo No. 2. Reconocimiento contable de la Propiedad Planta y Equipo adquirida con recursos de las Reservas

De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”

Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo con el Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda (…)

Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció que, para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009. El anexo 2 del decreto 2420 de 2015 y el anexo 2.1 del decreto 2496 de diciembre 23 de 2015 y 2131 de 2016, denominado Marco Técnico Normativo para el grupo 2 (MTN2), modificada con el decreto 1432 de 2020

“Reconocimiento en los Estados financieros” Activos: 2.37 Una entidad reconocerá un activo en el estado de situación financiera cuando sea probable que del mismo se obtengan beneficios económicos futuros para la entidad y, además, el activo tenga un costo o valor que pueda ser medido con fiabilidad. Un activo no se reconocerá en el estado de situación financiera cuando no se considere probable que, del desembolso correspondiente, se vayan a obtener beneficios económicos en el futuro, más allá del periodo actual sobre el que se informa.”



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Decreto 1072 de 2015 en su artículo 2.2.5.1.3. Principios rectores. “La actuación de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad. Su actuación también estará regida por la ética profesional, las disposiciones manual único de calificación de invalidez o norma que lo modifique o adicione, así como las contenidas en el presente capítulo y demás normas que complementen”

Artículo 2.2.5.1.8. Funciones del director administrativo y financiero de la junta de calificación de invalidez. El director administrativo y financiero de cada una de las juntas tendrá las siguientes funciones: (…) 17. Firmar los estados financieros de la junta, junto con el contador y revisor fiscal. (…) 23. Velar por el adecuado funcionamiento y mantener actualizada la información en el sistema de información establecido por el Ministerio del Trabajo. 24. Implementar y utilizar el sistema de correspondencia de la junta y velar por su adecuado mantenimiento y actualización de la información. 25. Las demás que por razón de sus funciones le correspondan o le asignen el presente capítulo, el Ministerio del Trabajo y la respectiva junta en su reglamento interno

Artículo 2.2.5.1.20. Manejo de las cuentas bancarias. El monto de los honorarios que se deberán cancelar a las juntas de calificación de invalidez se consignará así: (…) Las juntas regionales y la nacional de calificación de invalidez deben llevar su propia contabilidad, con sus respectivos libros que reflejen la realidad financiera de la junta, de acuerdo con las normas contables vigentes. Su manejo está sometido a control de la Contraloría General de la República toda vez que manejan recursos públicos.

Artículo 2.2.5.1.21. Funciones del revisor fiscal de las Juntas de Calificación de Invalidez. “11. Supervisar y ejercer el estricto control de la contabilidad y presupuesto de la junta. (…) (Decreto 1352 de 2013 art 25)”

En las notas a los estados financieros de la JNCI año 2020, respecto del reconocimiento de los Activos fijos se manifiesta que “El reconocimiento de un bien, se



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efectúa cuando se ha recibido a satisfacción por parte de la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ y se han recibido los riesgos y beneficios del mismo. Se entiende que el bien se ha recibido, cuando se han cumplido las condiciones establecidas con el proveedor, como sitio de entrega, condiciones del bien, etc.

En cuanto a la Depreciación: “La JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ

determinará el cargo por depreciación de forma independiente, para cada grupo de activos. La base para el cálculo de la depreciación será el costo de adquisición en libros de los activos en Propiedad, planta y equipos, más la valorización menos el valor del deterioro, menos la depreciación, menos el valor residual estimado si existiere a la fecha de corte del período. La depreciación de las propiedad, planta y equipo se inicia cuando el activo está disponible para su uso, en la ubicación indicada para su uso y en las condiciones necesarias para ser capaz de operar. La depreciación de un activo cesará cuando se da de baja en cuentas. La depreciación no cesa en el caso de que el activo esté sin utilizar o se haya retirado del uso activo, a menos que se encuentre depreciado completamente”.

Las reservas son valores acumulados extraídos de los excedentes de cada periodo contable, las cuales surten aprobación por parte de la plenaria de los miembros e integrantes de la Junta Nacional y van encaminadas a la creación o constitución de proyectos específicos y/o adquisición de propiedad planta y equipo. En este caso, se reclasifican los excedentes a reservas con destinación específica que año a año se acumulan y contablemente hacen parte del patrimonio de la entidad y se afectarán en la medida en que se apliquen para el cumplimiento de la finalidad para la que fueron creadas. Según la revisión efectuada por la CGR, se determina que existieron activos, adquiridos mediante el uso de reservas para las vigencias 2018 y 2019 que no se reconocieron adecuadamente, conforme a la normatividad contable vigente. Es decir, no se contabilizó la Propiedad Planta y Equipo adquirida teniendo en cuenta su valorización, deterioro y depreciaciones. Y se determina que se están reconociendo activos fijos y depreciaciones por su valor de compra dos (2) años después de su adquisición. Los registros contables fueron así identificados: En los años 2018 y 2019 se registraron las compras de propiedad planta y equipo así: “bancos contra activos”. No obstante, durante la vigencia 2020 se realizaron los siguientes movimientos en las cuentas contables 152810, 152405, 159220, 159215 y 33159505; 33159506, 33159522, 33159520, 33159518, tal como se describe a continuación:



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Cuadro N° 25 Reconocimiento Propiedad Planta y Equipo adquirido en periodos anteriores mediante recursos de

Reservas y registrado en el 2020

Fecha Cuenta activos

Cta. Deprec

Cuenta reserva

Grupo de activo VALOR MESES VALOR

DEPREC ACUMUL

A ENERO

31/03/2018 152810 159220 33159505 Equipos Telecomunicaciones

20.375.894 33

11.206.742

34


23.571.917 25

9.821.632

26


1.249.500 25

520.625

26


4.165.000 25

1.735.417

26

27/11/2019 152405 159215 33159522 Muebles y Enseres

4.149.628 13

899.086

14

17/12/2019 152405 159215 33159522 Muebles y Enseres

15.913.559 12

3.182.712

13

25/10/2019 152805 159220 33159520 Equipos Procesamiento Datos

11.900.000 14

2.776.667

15


5.950.000 13

1.289.167

14


212.144.618 24

84.857.847

25

TOTAL 299.420.116 116.289.894

Fuente: JNCI- Ajustes Propiedad Planta y Equipo vigencia 2020

Por su parte, en la Nota 6 de los Estados Financieros referente a la propiedad planta y equipo, no se muestra el reconocimiento de estos bienes realizado en la vigencia objeto de auditoría, con el detalle explicativo del movimiento contable efectuado. Tal como se observa en el cuadro precedente, el respectivo registro se llevó a cabo en el 2020; no obstante, los activos fueron adquiridos durante los años 2018 y 2019 por $299.420.116 y solamente para el 2020 se adquirieron $82.806.150. Así mismo fueron revelados en reservas “$328.638.144 cuenta 51959501 Reconocimiento de los gastos en 2020 por uso de reservas y la liberación”. Dicha situación se presenta debido a la materialización de riesgos de índole contable en donde hechos económicos registrados no cumplen con los criterios de reconocimiento, medición, revelación y presentación establecidos por la normatividad contable. Ocasionando la inoportunidad en el registro de adquisición de activos, inapropiada aplicación de la depreciación y deterioro de activos por inadecuados esquemas de control interno y procedimientos contables. Lo anterior afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, puesto que no se ha aplicado un sistema de depreciación oportuno, afectando el gasto, el patrimonio, la utilidad de ejercicios anteriores y los excedentes de la vigencia, toda



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vez que se subestimaron los gastos de las vigencias 2018 y 2019 y para el 2020 se sobreestimaron los gastos por $116.289.894 y para las vigencias 2018 y 2019, se subestimó el valor de los activos en $299.420.116. Respuesta de la Entidad

“La Junta Nacional de Calificación de Invalidez realizó el movimiento contable en el mes de diciembre del año 2020 reconociendo activos comprados por reserva en años anteriores presentando razonablemente las cifras contables. Se soporto esta decisión sustentados en el documento emitido por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública concepto 107 del 15 de marzo de 2018, documento enviado al correo de la Dra. Zaida, el Dr. Andrés y la señora Blanca el día 02 de septiembre. Con el objetivo de presentar las cifras razonablemente, se hizo la revisión de la Propiedad Planta y Equipo adquirida por reservas y se efectuaron los adecuados reconocimientos al corte 31 de diciembre de 2020. Se muestra la situación real en la contabilidad; la subestimación en los años 2018 - 2019 y la sobreestimación del año 2020 que es igual a cero.

Como consecuencia no se tenga en cuenta esta observación como hallazgo”. Análisis de la Respuesta Si bien es cierto que la Entidad reconoció la compra de activos adquirida con recursos de Reservas y este reconocimiento se efectuó dos años más tarde de la fecha de su adquisición. Además, es necesario tener presente que no se efectuaron las correspondientes depreciaciones en el tiempo y oportunidad señalados por la norma contable, afectando el gasto y el patrimonio, tanto de los años anteriores como de la vigencia auditada. Según el concepto del Consejo Técnico de la Contaduría Pública Concepto No. 107 del 201820187- Radicado CTCP-10-00-329-2017, referido por la entidad, resaltamos los siguientes apartes que corroboran la observación planteada por la CGR:

A continuación damos respuesta a su consulta en los siguientes términos: el manejo contable de las reservas con destinación espécifica, de acuerdo con lo indicando en los nuevos marcos técnicos normativos que desarrollan la Ley 1314 de 2009, el cual no ha sufrido modificación frente a lo señalado en el Decreto 2649 de 1993, es como sigue:

(...) “ARTICULO 40. GASTOS. Los gastos representan flujos de salida de recursos, en forma de disminuciones del activo o incrementos del pasivo o una combinación de ambos, que generan disminuciones del patrimonio, incurridos en las actividades de administración,



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comercialización, investigación y financiación, realizados durante un período, que no provienen de los retiros de capital o de utilidades o excedentes”

Conceptos como el del Director de la Federación Antiqueña de ONG que le adjunta, expresan que los excedentes se deben contabilizar en una cuenta de patrimonio. Cuando se comiencen a ejecutar los excedentes se debitan de dicha cuenta, sin afectar el gastos del periodo siguiente. (…)

Cuando los fondos son utilizados, la entidad registrará un gasto contra el estado de resultados (salvo que la partida cumpla los requisitos para ser reconocido como un activo, como en el caso de la adquisición de un elemento de propiedades, planta y equipo), y la reserva constituida en el patrimonio se reclasificará a las ganancias retenidas. Cuando la transacción haya generado el reconocimiento de un activo depreciable, la reserva del patrimonio podría irse reclasificando a las ganancias retenidas en la medida en que el activo se deprecia por la entidad, para compensar el importe de la depreciación que la entidad iría reconociendo en el resultado”.

Por lo anterior, se valida como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 3. Provisión contable de las Costas Judiciales De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y Nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”

Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez:

“Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo al Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda 3 (…)



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Los pasivos por provisiones de la entidad se medirán de conformidad con la NIC 37 o mediante la sección 21 de la NIIF para PYMES. Mediante el concepto 2015-07731 que emitió el CTCP, hace referencia a las provisiones y pasivos contingentes. “(…) En resumen, las provisiones en el nuevo marco técnico normativo se reconocen en el estado de situación financiera como pasivos cuando la entidad no tiene otra alternativa que pagar la obligación, y los pasivos contingentes, contrario a las provisiones, no se reconocen en el estado de situación financiera, pero es necesario revelar las circunstancias que los originan en las notas, con el fin de proporcionar información relevante a los usuarios de la información financiera. El siguiente cuadro tomado del material educativo de la NIIF para las PYMES puede ser de gran ayuda para el entendimiento de las diferencias entre provisiones y pasivos de carácter contingente: Las relaciones entre provisiones y pasivos de carácter contingente se resumen de la siguiente manera: En el caso de que, como consecuencia de sucesos pasados, pueda producirse una salida de recursos que incorporen beneficios económicos futuros para pagar: (a) una obligación presente o (b) una obligación posible, cuya existencia ha de ser confirmada sólo por la ocurrencia, o en su caso por la no ocurrencia, de uno o más sucesos inciertos en el futuro, que no están enteramente bajo el control de la entidad y…

El Decreto Único Reglamentario 2420 de 2015, Sección 21 Provisiones y Contingencias, párrafo 21.7: La medición inicial de una provisión lo establece en la NIIF para Pymes en el párrafo 21.72, así: “Una entidad medirá una provisión como la mejor estimación del importe requerido para cancelar la obligación, en la fecha de presentación. La mejor estimación es el importe que una entidad pagaría racionalmente para liquidar la obligación al final del periodo sobre el que se informa, o para transferirla a un tercero en esa fecha.

(a) Cuando la provisión involucra a un conjunto importante de partidas, la estimación del importe reflejará una ponderación de todos los posibles resultados por sus probabilidades asociadas. En el caso de que el rango de resultados posibles sea un continuo, y cada punto del mismo tenga la misma probabilidad que otro, se utilizará el valor medio del intervalo.

(b) Cuando la provisión surja de una única obligación, la mejor estimación del importe requerido para cancelar la obligación puede ser el resultado individual que sea más probable. No obstante, también en este caso la entidad considerará otros resultados posibles. Cuando otros resultados posibles sean mucho más caros o mucho más baratos que el resultado más



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probable, la mejor estimación será un importe mayor o menor, respectivamente, que el resultado más probable

En respuesta al oficio AFJNCI-001 radicado 2021EE0117974 del 26 de julio de 2021 en el numeral 12, mediante oficio JNCI-DAF-001 del 2 de agosto de 2021, que indica: 12.“Relación de procesos en contra de la JNCI y los iniciados por la Entidad y/o de las actuaciones en el ejercicio de la Defensa Judicial, Extrajudicial y Administrativa, así mismo, las actas de conciliación suscritas durante la vigencia 2020 (en archivo Excel).” “Respuesta JNCI: Se adjunta en carpeta digital libro de Excel que contiene hoja 1 de procesos en contra, hoja 2 de procesos iniciados por la JNCI.”

Al respecto, la entidad no detalla “las actas de conciliación suscritas durante la vigencia 2020” solicitadas. La base de datos remitida corresponde a los procesos en contra de la Junta. Allí se presentan 1.860 casos de los cuales 118 casos se encuentran terminados y 1.742 casos se encuentran activos, no obstante, se presentan inconsistencias como se detalla a continuación:

Cuadro N° 26 Relación Procesos Judiciales Activos

Terminados reportados al 31 diciembre 2020

AÑO PROCESO ACTIVOS TERMINADOS

1900 86 4

1990 10

2006 2

2007 2

2008 2

2009 9 1

2010 14 3

2011 16

2012 29 3

2013 77 6

2014 102 10

2015 160 17

2016 255 27

2017 269 19

2018 333 19

2019 275 9

2020 101

TOTAL 1.742 118 Fuente: Respuesta al oficio AFJNCI-001



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Dentro de los casos activos, se relacionan 96 con fechas indeterminadas para los años 1900 y 1990, 1.270 casos del año 2006 al 2018, 275 casos corresponden al año 2019 y 101 casos del año 2020.

ACTIVOS 1742

AÑOS 1900,1990 96

2006 AL 2018 1270

AÑO 2019 275

AÑO 2020 101

De una muestra seleccionada y analizada de ciento veinticinco (125) procesos judiciales activos, en cuarenta y uno (41) de ellos se evidencian inconsistencias como se describe a continuación:

1. Dos (2) de ellos tienen trámite de tutela, que ya se archivó y aún siguen en activos

Fuente: Procesos activos JNCI- Rama Judicial Elaboró: Grupo Auditor

2. Diez (10) de ellos no se pudieron verificar a través del número de

radicado/proceso que tiene la JNCI, es decir no tienen datos actualizados del proceso.

Cuadro N° 27

Procesos Judiciales no verificables

Fuente: Procesos activos JNCI- Rama Judicial Elaboró: Grupo Auditor

No. No. de Radicado

Fecha de última

actuación Revisión

CGR

Observación CGR

49 08001310500320130051700 1/02/2016 Archivo de incidente de desacato


No. No. de Radicado

Fecha de última

actuación Revisión

CGR

Observación CGR Observaciones JNCI

776834310500120100017600 No presenta No se puede verificar

No se registra informacion actualizada en

Rama Judicial.


18/01/2018: Proceso se ubica aun en el

despacho del Tribunal.

34


26/11/2020: Tribunal emite sentencia en el

cual revoca la sentencia y condena a la

NAVIERA.

95 13430311300220180008500 No presenta No se puede verificar Proceso sin actuaciones vigentes.

97 00000000000002017006700 No presenta No se puede verificar Proceso sin actuaciones vigentes.

109 20001310500320110069400 No presenta No se puede verificar







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3. Veintinueve (29) no tienen actuaciones vigentes.

Cuadro N° 28 Procesos Judiciales sin actuación Vigente

No. No. de Radicado Fecha de última actuación

Revisión CGR Observación CGR

114 20001310500320120043700 13/01/2020 Apelación

115 20001310500220100007300 29/09/2020 Pruebas

116 23001310500320190012200 11/04/2019 Radicación de proceso

120 68001310500520140022300

121 08001310501120100062500 6/11/2020 Apelación

122 08001310501120160039500 26/04/2021 Apelación

123 08001310501220180040200 4/08/2021 Apelación

124 08001310500720190044600 21/07/2021 Apelación

125 81001310500120110008401 18/12/2018 Termina proceso por transacción

1 08001310500220090030600 7/10/2011 Notificación

8 13001310500820130051900 3/12/2013 Reparto

16 11001310501220150031300 9/09/2021 Confirmada sentencia en la Corte

19 08001310501020090018800 2/10/2014 Reparto a Descongestión

28 08001310500220090073700 1/09/2011 Adición y aclaración de sentencia

31 76001310500520080012700 23/07/2015 Consulta de Sentencia 30/07/2021 Sentencia 2da. instancia modificada

32 08001310500220090087000 9/10/2013 Cambio de despacho debió haber cambiado de radicado

33 08001310501120100054400 28/05/2013 Reparto a Descongestión

38 20001310500220100060300 27/10/2021 desistimiento de apelación

77 23001310500120110015800 23/01/2012 Se remitió a otro juzgado, debió haber cambiado de radicado

102 05376311200120180025500 29/09/2020 Para Audiencia

103 08001310500420140045301 En consulta se ordena notificar a la JNCI

104 47001310500220190026800 3/12/2019 Inadmisión de demanda

105 08001310500720190016100 13/10/2021 Para Audiencia

106 08001310501320190010100 6/07/2021 Para Audiencia

107 66001310500320150067700 3/05/2017 Apelación

108 08001310500220140023700 18/07/2014 Inadmisión de demanda

111 13001310500620180003100 24/02/2021 Contestación demanda

112 11001310500120060061000 17/11/2015 Compensado como ejecutivo nueva radicación

113 13001310500620130031500 29/07/2013 Reparto y radicación

Fuente: Procesos activos JNCI- Rama Judicial. Elaboró: Grupo Auditor

En las notas a los estados financieros de la vigencia auditada se afirma la existencia de “1.826 casos reportados por el Grupo Hisca por concepto de costas judiciales, de las demandas

de pacientes por inconformidades en la calificación de los dictámenes emitidos por la JNCI”. Así mismo, ha definido en Plenaria de Integrantes que la JNCI registra como provisión el 25% de un salario mínimo mensual vigente (SMMLV) por cada uno de los casos activos reportados. Según lo mencionado en los Estados Financieros, el valor de la provisión para los 1.826 casos se calcula de la siguiente forma:

SSMLV 2020 Porcentaje Valor Provisión Casos 2020 Provisión

877.803 0,25 219.451 1826 400.717.070



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Ahora bien, teniendo presente que se trata de 1.742 casos activos, entonces el valor de la provisión a aplicar para los casos teniendo como soporte la base de datos de las demandas en contra de la JNCI con el porcentaje que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó registrar como provisión, corresponde a un 25% de un salario mínimo mensual vigente (SMMLV) por cada uno de los casos reportados, calculo aritmético que nos arroja el siguiente resultado:

Cuadro N° 29 Cálculo de Provisión teniendo como base la BD demandas contra de la JNCI

SSMLV 2020 Porcentaje Vr

Provisión casos Activos

2020 Calculo Provisión

877.803 0,25 219.451 1.742 382.283.207 Fuente: Elaboró CGR con base en información suministrada por la JNCI.

Según lo anteriormente descrito, se evidencian errores en las bases de datos, fechas indeterminadas en la admisión de los procesos. Existen procesos archivados que aún siguen en las bases, otros sin la debida actualización requerida, diferencias entre el número de casos reportados en la base de datos, comparados con las cifras reveladas en los Estados financieros y sus notas respecto a lo reportado por el Grupo Hisca, así como, casos activos que datan de más 8 años. Lo anterior genera imprecisión en el porcentaje y el valor de la provisión aplicada. Así las cosas, se evidencia una incertidumbre en el saldo de la cuenta contable 26350501 provisión por concepto de costas judiciales constituida con corte a 31 de diciembre de 2020 por $400.716.613. Dicha situación se presenta debido a la materialización de riesgos de índole contable y jurídica, en donde los hechos económicos registrados no cumplen con los criterios de reconocimiento, medición, revelación y presentación establecidos por la normatividad contable y la falta de coordinación con el área jurídica en lo que se refiere a los procesos judiciales en contra. Cuyo efecto es la razonabilidad de las cifras en los estados financieros, puesto que, no se han depurado, ni conciliado los rubros correspondientes a procesos judiciales, presentándose incertidumbre en el valor provisionado para costas judiciales por $400.716.613. Hallazgo Administrativo Respuesta de la Entidad “Me permito manifestarle que en la respuesta dada en el oficio AFJNCI-001 en el numeral 12 la Junta Nacional no “Detalla las actas de conciliación escritas…” por cuanto no existen, toda vez de conformidad con los artículos 2.2.5.1.42 y 2.2.5.1.43 del decreto 1072 de 2015



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las controversias frente a los dictámenes de las juntas son dirimidas por la justicia laboral ordinaria, en ese sentido la entidad no cuenta con facultad para conciliar además las pretensiones que se persiguen con las demandas es frente al reconocimiento de unas prestaciones económicas que solo recaen en cabeza de las entidades del sistema de seguridad social. (…cuadro) En cuanto a la observación dada por ustedes de fechas indeterminadas aclaramos que la Junta Nacional empezó su funcionamiento en 1996, se colocan los años 1900 – 1990 teniendo en cuenta que el formato del reporte de SIRECI nos obliga a diligenciar el campo “FECHA DE ADMISION DE DEMANDA” sin embargo en algunos casos no contamos con el auto admisorio ni con la información del portal de rama judicial y es por ello por lo que se diligencia con estas fechas (01/01/1900 – 01/01/1990). En el siguiente cuadro se relacionan las observaciones correspondientes aclarando que los procesos no corresponden a acciones de tutela sino a procesos de demandas, pero se tuvo un lapsus mecanográfico. Así mismo de acuerdo con la anotación realizada por ustedes la JNCI no realiza provisiones para las acciones de tutela

2. Es de aclarar que los datos de la JNCI se encuentran actualizados al estado de información de los aplicativos dispuestos para el efecto por la rama judicial, frente a lo cual aclaramos que la JNCI no tiene competencia o control en las actualizaciones del portal de la rama judicial, es un proceso que se escapa por completo de la JNCI; ya que realiza la función de verificación de los movimientos que surgen de los procesos judiciales (demandas) con la información que reporta diariamente nuestro proveedor de vigilancia judicial HISCA S.A., quien efectúa las actualizaciones de los procesos directamente con el juzgado que lleva el proceso. En casos como los relacionados por ustedes en los numerales 7 y 18 son casos de ciudades que no registran en la rama judicial por este motivo no es posible verificar el proceso en línea, pero esto NO se puede interpretar como que no existe el proceso o que no se cuente con la información. (…imagen)

No. No. de Radicado Fecha de última actuación Revisión CGR Observación CGR Observación JNCI


Existe error en el nro de radicado por un lapsus

mecanográfico, pero la información que se reporto en el

informe es real frente al paciente 32715533 - OROZCO

BOBADILLA MIRIS DEL CARMEN que se calificó y no

guarda relación con la acción de tutela que es el caso

que se refleja en rama judicial paciente OSIRIS DE

ARLES OROZCO OROZCO basado en el radicado

mencionado. El radicado correcto para el caso es

08001310500520130051700.


Este proceso se encuentra en Cienaga Magdalena y

rama judicial no tiene activa la información para dicha

ciudad. La JNCI cuenta con la información del proceso

para el día 07 de abril de 2016se encontraba con

audiencia de conciliación que había decretado pruebas.

La información corresponde al paciente 73092656

VIVANQUEZ BETANCOURT ORLANDO



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3. Consideramos que no es consistente la observación, toda vez que los registros que reposan en los expedientes de la Junta corresponden a la información cargada en el SIRECI y como es el caso de los numerales 122,123,124,16,38,105,106,111en el que se señalan observaciones con estados posteriores al que lógicamente por la diferencia temporal era imposible actualizarlos a ese corte. Por otra parte, las observaciones dadas por ustedes no corresponden a los ítems establecidos en el formato de informe del SIRECI. En este formato no existe por ejemplo la instancia de apelación se toma para diligenciar el informe “2. SEGUNDA INSTANCIA”. Se adjunta imagen de lista desplegable del formato del SIRECI para el campo de la columna 44 “INSTANCIA - ETAPA DEL PROCESO”. (…) Se adjunta cuadro donde me permito presentar las observaciones de la JNCI frente a la relación de casos auditados. (…) Si bien es cierto que la JNCI informa un total de casos en los estados financieros 1826 tenidos en cuenta en la provisión y otro en el SIRECI 1742 reportados a ustedes en el oficio AFJNCI-001, esta situación se debe: En el campo de “ESTADO DE PROCESO” según el formato para el reporte de SIRECI, un proceso se da por terminado, cuando existe la sentencia (y se coloca la fecha de terminación de acuerdo con la sentencia como lo establece el reporte). Pero al interior de la JNCI se da por terminado un proceso cuando: (i) no existen trámites procesales (liquidación de costas ejecutoriada o el auto que ordena archivo), (ii) ni trámites administrativos pendientes (solicitud documentos y/o pago de costas judiciales), teniendo en cuenta que después de la sentencia pueden surtirse cambio en la liquidación de las costas. Así las cosas, en la práctica aun cuando se tiene una sentencia ejecutoriada el juez de conocimiento puede emitir decisiones en torno al proceso, tales como, la orden de pago de costas y por esa razón hasta tanto el proceso sea archivado, si bien ha terminado procesalmente le subsisten actuaciones que involucran a las partes, dentro de la cuales se encuentra la Junta Nacional. En conclusión, la diferencia numérica entre los procesos reportados en la contabilidad de la Junta Nacional y el reporte de SIRECI corresponde a aquellos procesos que han terminado, pero no han sido archivados por el juez de conocimiento, motivo por el cual hasta tanto no se comunique dicho auto de archivo no pueden ser descargados de la contabilidad de la Junta aun encontrándose terminados para efectos del reporte. Como consecuencia no se tenga en cuenta esta observación como hallazgo



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Análisis de la Respuesta

En la respuesta otorgada, la Junta Nacional aduce que en cuanto a las fechas indeterminadas en los procesos judiciales en donde se “colocan” los años 1900 – 1990 como fecha de admisión de la demanda de los procesos judiciales, se debe a que el formato de SIRECI obliga a la Entidad a diligenciar ese campo, y que debido a que la Entidad no cuenta con las fechas exactas ni con la información del portal de la rama, el campo queda reportado con tales años 1900 – 1990. Además, manifiesta la Junta en su respuesta que “las observaciones dadas por ustedes no corresponden a los ítems establecidos en el formato de informe del SIRECI. En este formato no existe por ejemplo la instancia de apelación se toma para diligenciar el informe “2. SEGUNDA INSTANCIA”, lo cual no significa que el proceso no exista o que no concuerde con la información”. Al respecto se hace necesario manifestar que la comisión de la CGR al solicitar a la JNCI la información de los procesos judiciales solicitó claramente, la “Relación de procesos en contra de la JNCI y los iniciados por la Entidad y/o de las actuaciones en el ejercicio de la Defensa Judicial, Extrajudicial y Administrativa, así mismo, las actas de conciliación suscritas durante la vigencia 2020 (en archivo Excel).” En este sentido, al entregar la información requerida, la Junta manifestó: “Se adjunta en carpeta digital libro de Excel que contiene hoja 1 de procesos en contra, hoja 2 de procesos iniciados por la JNCI.” En este sentido, la CGR no solicitó en ningún momento la información de los procesos judiciales reportados en el SIRECI, y la Junta tampoco adujo que los datos entregados en Excel correspondieran a un formato usado para reportar la información en el SIRECI. Por lo tanto, la forma de reportar la información para la presente auditoría fue decisión de la propia Junta, y si ésta fue entregada desactualizada o con problemas en su formato, que la hacen carecer de actualización, es responsabilidad de la Entidad auditada. En cuanto a los procesos con radicados Nos. 47001310500220120014300 y 47001310500220120014300, la Junta manifiesta que sobre éstos hubo un “lapsus mecanográfico” y que la Entidad “no realiza provisiones para las acciones de tutela”, evidenciando la falta de seguimiento en el reporte de la información, lo cual, es responsabilidad de la propia Junta como Entidad auditada. En este sentido, es un hecho que las dos tutelas reportadas a la CGR como procesos judiciales, aparecen contabilizadas para la provisión contable de costas judiciales, cuya digitación y reporte como procesos activos, es responsabilidad exclusiva de la Junta. De igual manera, en su respuesta la Junta argumenta no tener competencia frente a las actualizaciones del portal de la Rama Judicial, y que para los procesos de



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verificación de los movimientos que surgen de los procesos judiciales (demandas) con la información que reporta diariamente nuestro proveedor de vigilancia judicial HISCA S.A., quien efectúa las actualizaciones de los procesos directamente con el juzgado que lleva el proceso. Al respecto, es claro que la competencia de actualizar los reportes de los procesos judiciales en la página de la Rama Judicial escapa a las facultades de la Junta, no obstante, también es cierto que tal como lo manifiesta la propia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Entidad contó durante la vigencia 2020, y cuenta durante el año 2021, con contratos para la vigilancia judicial suscritos con la mencionada empresa HISCA S.A. y que tales contratos contienen clausulas expresas para la revisión y reportes de procesos judiciales en los propios despachos de los juzgados, pudiendo haber actualizado en tiempo los procesos que no tienen las actuaciones al día en la página de la Rama Judicial. Más aún, cuando los procesos revisados en la página de la Rama por parte de la CGR correspondieron a una muestra de 125 procesos de un universo de 1.860 procesos judiciales reportados por la Junta. Lo anterior, es precisamente lo que la CGR echa de menos, y es que, en la base de datos de Excel sobre procesos judiciales entregada por la Junta Nacional, no se encuentren actualizados por la propia Entidad por lo menos para el año 2020 (contando con contratos de vigilancia judicial para tal fin), los procesos cuyas anotaciones en la página de la Rama Judicial, son tan antiguas. De acuerdo con lo anterior, los argumentos otorgados por la Junta en su respuesta no tienen la capacidad de desvirtuar la observación en los términos en que fue comunicada, máxime cuando éstos tampoco la controvierten con el fin de explicar la falta de claridad en la provisión contable. Así, se valida como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 4. Facturación de Ingresos mediante Terceros con el código

111 nombre XXXX y otros De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”.




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En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo con el Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda (…)

DUR 1072 DE 2015 Artículo 2.2.5.1.3. Principios rectores. “La actuación de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad. Su actuación también estará regida por la ética profesional, las disposiciones manual único de calificación de invalidez o norma que lo modifique o adicione, así como las contenidas en el presente capítulo y demás normas que complementen.” Artículo 2.2.5.1.16. Honorarios. “(…) las juntas de calificación de invalidez percibirán los recursos de manera anticipada, pero el pago de los honorarios a sus integrantes solo será cancelado hasta que el respectivo dictamen haya sido emitido y notificado, recursos que deben ser diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad, la cual estará certificada por el revisor fiscal de la respectiva junta”. ARTÍCULO 2.2.5.1.21. Funciones del revisor fiscal de las Juntas de Calificación de Invalidez. “11. Supervisar y ejercer el estricto control de la contabilidad y presupuesto de la junta. (…) Artículo 2.2.5.1.29. Solicitudes incompletas ante las Juntas de Calificación de Invalidez. “(…) PARÁGRAFO 3. Cuando exista desistimiento de la solicitud de conformidad con el presente artículo, en las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se devolverá a los solicitantes el valor de los honorarios de los integrantes de la Junta, descontando el porcentaje de administración, de conformidad con lo establecido en el presente capítulo.

Una vez revisada la información suministrada por la Junta Nacional de Calificación de invalidez-JNCI en lo referente a los ingresos operacionales, se evidencia que existen asientos contables en la cuenta “41659505 Honorarios por calificación expedientes” con descripción “FACTURA ENTIDAD CRUCE



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ANTICIPOS PACIENTES” con 27 registros sin código ni nombre de tercero por $26.345.856, como se detalla a continuación:

Cuadro N° 30

Registros Cuenta contable 41659505 Honorarios por calificación expedientes fch_doc num_doc cod_ter ter_nombre deb_mov cred_mov

20/01/2020 C5161 111 X X X X $0,00 $828.116

24/01/2020 C5188 111 X X X X $0,00 $828.116

24/01/2020 C5206 111 X X X X $0,00 $828.116

24/01/2020 C5237 111 X X X X $0,00 $828.116

24/01/2020 C5238 111 X X X X $0,00 $828.116

7/02/2020 C5275 111 X X X X $0,00 $781.242

20/02/2020 C5363 111 X X X X $0,00 $1.609.358

13/03/2020 C5494 111 X X X X $0,00 $2.485.266

20/03/2020 C5531 111 X X X X $0,00 $1.656.232

24/03/2020 C5558 111 X X X X $0,00 $828.200

24/04/2020 C5592 111 X X X X $0,00 $828.116

5/05/2020 C5646 111 X X X X $0,00 $828.116

5/05/2020 C5669 111 X X X X $0,00 $830.000

8/05/2020 C5697 111 X X X X $0,00 $567.800

11/05/2020 C5709 111 X X X X $0,00 $1.705.919

18/05/2020 C5730 111 X X X X $0,00 $825.000

19/06/2020 FEV00035 111 X X X X $0,00 $877.803

27/07/2020 FEV00212 111 X X X X $0,00 $880.000

6/08/2020 FEV00243 111 X X X X $0,00 $828.200

6/08/2020 FEV00244 111 X X X X $0,00 $890.000

4/09/2020 FEV00370 111 X X X X $0,00 $828.116

7/09/2020 FEV00390 111 X X X X $0,00 $877.803

23/10/2020 FEV00619 111 X X X X $0,00 $566.700

3/11/2020 FEV00655 111 X X X X $0,00 $878.000

4/11/2020 FEV00665 111 X X X X $0,00 $877.800

20/11/2020 FEV00739 111 X X X X $0,00 $877.803

3/12/2020 FEV00797 111 X X X X $0,00 $877.802

Total $26.345.856 Fuente: JNCI y libros auxiliares cuentas ingresos. Elaboró: Grupo Auditor

También se determina en la cuenta “41659510 INGRESOS POR DESISTIMIENTOS 40%”, cuarenta (40) registros con el documento contable “Nota Debito” que se encuentran afectando los ingresos por $22.867.411, documentos registrados mediante asiento contable de ajuste a valores iniciales y no como factura de ingresos propiamente dicha, tal como se observa a continuación:

Cuadro N° 31

Registros Cuenta contable 41659510 Ingresos por desistimientos 40%

FECHA NOMBRE DEL TERCERO MOV.

CRÉDITO

8/01/2020 COMPAÑIA DE SEGUROS BOLIVAR S.A. $331.246

8/01/2020 LIBERTY SEGUROS DE VIDA S.A. $331.246

8/01/2020 SEGUROS DE VIDA ALFA S.A. $331.246

8/01/2020 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES $662.493




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FECHA NOMBRE DEL TERCERO MOV.

CRÉDITO

19/02/2020 ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIA PROTECCION S.A. $331.246




4/03/2020 COMPAÑIA DE SEGUROS DE VIDA COLMENA S.A. $682.368




11/03/2020 COMPAÑIA DE SEGUROS DE VIDA COLMENA S.A. $331.246


7/04/2020 POSITIVA COMPAÑIA DE SEGUROS S. A. $351.121


13/05/2020 SEGUROS DE VIDA SURAMERICANA S.A. $351.121


28/05/2020 COMPAÑIA DE SEGUROS BOLIVAR S.A. $1.104.391


11/06/2020 POSITIVA COMPAÑIA DE SEGUROS S. A. $331.246


11/06/2020 UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION Y CONTIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL $526.682

18/06/2020 AXA COLPATRIA SEGUROS DE VIDA S.A. $351.121



17/07/2020 LIBERTY SEGUROS DE VIDA S.A. $2.381.800



19/08/2020 SEGUROS DE VIDA SURAMERICANA S.A. $351.121

19/08/2020 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES $3.511.212

17/09/2020 POSITIVA COMPAÑIA DE SEGUROS S. A. $1.053.364


17/09/2020 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES $1.013.614






TOTAL $22.867.411 Fuente: JNCI y libros auxiliares cuentas ingresos. Elaboró: Grupo Auditor

Dentro de estos registros se realizó la conciliación con el tercero Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Nit 900.336.004-7, La Administradora remite oficio con número de Radicado, 2021_12553307 del 22/10/21 en donde identifica que existe un saldo registrado por $9.899.005 a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en razón a los pagos hechos por Colpensiones por concepto de honorarios que corresponde a valores retenidos por la Junta que no han sido facturados. Este desglose se describe así:



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Cuadro N° 32 . Saldos a Favor de la JNCI retenidos y no facturados provenientes de COLPENSIONES

PACIENTE VALOR

PAGADO No. OFICIO

PAGO VALOR

DEVUELTO JNCI SALDO SIN

FACTURAR JNCI GLOBALES

745xxxx 781.242 00073 DEL 2018 468.745 312.497

937.491 6457xxxx 781.242 00073 DEL 2018 468.745 312.497

3789xxxx 781.242 00073 DEL 2018 468.745 312.497

6681xxxx 781.242 00650 DEL 2018 468.745 312.497 312.497

7012xxxx 781.242 00910 DEL 2018 468.745 312.497 624.994

5181xxxx 781.242 00910 DEL 2018 468.745 312.497

457xxxx 737.717 10951 DEL 2017 442.630 295.087 295.087

2482xxxx 737.717 11410 DEL 2017 442.630 295.087 295.087

36xxxx 781.242 20138 DE 2018 468.745 312.497 624.994

9121xxxx 781.242 20138 DE 2018 468.745 312.497

1893xxxx 781.242 21408 DE 2018 468.745 312.497 624.994

273xxxx 781.242 21408 DE 2018 468.745 312.497

7200xxxx 781.242 21542 DE 2018 468.745 312.497 312.497

1589xxxx 828.116 30443 DE 2019 496.870 331.246 331.246

450xxxx 828.116 30555 DE 2019 496.870 331.246 662.493

9110xxxx 828.116 30555 DE 2019 496.870 331.246

8308xxxx 828.116 30632 DE 2019 496.870 331.246 331.246

977xxxx 828.116 30665 DE 2019 496.870 331.246 331.246

1591xxxx 828.116 30692 DE 2019 496.870 331.246 331.246

1264xxxx 828.116 30939 DE 2019 496.870 331.246 331.246

549xxxx 828.116 DML-H 12102 496.870 331.246 331.246

504xxxx 737.717 10791 DEL 2017 442.630 295.087 590.174

1961xxxx 737.717 10791 DEL 2017 442.630 295.087

628xxxx 828.116 30593 DE 2019 496.870 331.246 331.246

1550xxxx 828.116 DML-H 14828 496.870 331.246 331.247

1590xxxx 828.116 30246 DE 2019 496.870 331.246

1.324.985 1023xxxx 828.116 30246 DE 2019 496.870 331.246

4277xxxx 828.116 30246 DE 2019 496.870 331.246

445xxxx 828.116 30246 DE 2019 496.870 331.246

4359xxxx 828.116 DML-H 13371 496.870 331.246 331.246

4192xxxx 781.242 20483 DE 2018 468.745 312.497 312.497

31.611.288 9.899.004 9.899.005

Fuente: Libros auxiliares JNCI y Dirección de Medicina Laboral de Colpensiones oficio con No. de Radicado, 2021_12553307.

Los $9.899.004 corresponden a la parte del valor pagado por Colpensiones a la Junta Nacional no devueltos conforme lo establece el parágrafo 3° del artículo 31 Decreto número 1352 de 2013 (compilado en el Artículo 2.2.5.1.29 Decreto 1072 de 2015), dineros que no fueron facturados y corresponden a los honorarios sobre los cuales no se adelantó la calificación o emisión del dictamen. Dicha situación se presenta debido a la falta de criterios contables en donde hechos económicos registrados no cumplen con las características básicas de reconocimiento, medición, revelación y presentación establecidos por la normatividad contable. Ocasionando una inadecuada contabilización de ingresos y la ausencia de un tercero para su aplicación, lo anterior debido a la ausencia de esquemas de control interno y procedimientos contables.



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Lo anterior afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, puesto que no se ha llevado a cabo la facturación con el lleno de los requisitos legales y jurídicos en vista de que no hay un tercero al que se le haya efectuado; esto quiere decir que se estarían cancelando honorarios por dictámenes sin paciente por $22.867.411 y se estarían recibiendo ingresos sin la respectiva facturación por $26.345.856. Hallazgo Administrativo Respuesta de la Entidad

“En relación con la afirmación: “Lo anterior afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, puesto que no se ha llevado a cabo la facturación con el lleno de los requisitos legales y jurídicos en vista de que no hay un tercero al que se le haya efectuado; esto quiere decir que se estarían cancelando honorarios por dictámenes sin paciente por $22.867.411…”, creemos conveniente destacar:

• Que los ingresos totales de la Junta Nacional para el año 2020 fueron de $20.227,685.210.

• Con ello, es de resaltar que estos $22.867.411 corresponden al 0,11% del total de los ingresos y no afectarían el concepto de razonabilidad de los estados financieros.

• Si bien es cierto que no se está registrando el ingreso en la subcuenta “41659510 Ingresos por Desistimientos 40%” mediante factura, este si está siendo registrado mediante nota debido a nombre de la entidad que corresponda, discriminando así mismo el caso (paciente, identificación de paciente, valor pagado por la entidad), similar al registro que se realiza mediante factura, por lo que no es cierto que exista ausencia de tercero para su aplicación, muestra de ello se ve reflejado en la tabla relacionada N°3, donde se refleja el nombre del tercero (entidad).

• No es preciso indicar que se están cancelando honorarios por dictámenes sin paciente por $22.867.411, toda vez que sobre los ingresos por desistimiento no se realiza ninguna distribución de honorarios a los miembros e integrantes. La distribución de los honorarios se realiza únicamente sobre los casos calificados.

• Actualmente el ingreso por desistimiento se reconoce con el documento nota debido y se está revisando el realizar su inclusión mediante facturación electrónica.

• Se adjuntan documentos (notas debito) correspondientes a las devoluciones realizadas durante el 2020 (Tabla N°2) y los correos enviados a las entidades informando sobre dichas devoluciones junto con el soporte bancario (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta Observación 20).

En relación con la afirmación: “…y se estarían recibiendo ingresos sin la respectiva facturación por $26.345.856.”, aclaramos:



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• Los $26.345.856 detallados en la tabla No 1 del informe de la CGR corresponden a la calificación de pacientes plenamente identificados y agrupados en el código 111 debido a que corresponde a pagos recibidos de particulares.

• Estos ingresos se encuentran respaldados por sus correspondientes facturas electrónicas las cuales se adjuntan. (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta Observación 20).

• No es preciso decir que estos terceros no están identificados, pues como se detalla en las observaciones específicas, el registro de estos pagos particulares se encuentra identificado.

• El código 111 fue asignado para agrupar pagos recibidos de particulares y no para agrupar pagos sin identificar.

• Todos los honorarios liquidados y pagados corresponden a casos efectivamente calificados, identificados en su totalidad y con cumplimiento de los requisitos para la calificación, cuenta con su expediente físico y su calificación se puede constatar en las actas de audiencia de cada una de las salas de calificación.

Observación especifica CGR N°1 Una vez revisada la información suministrada por la Junta Nacional de Calificación de invalidez-JNCI en lo referente a los ingresos operacionales, se evidencia que existen asientos contables en la cuenta “41659505 Honorarios por calificación expedientes” con descripción “FACTURA ENTIDAD CRUCE ANTICIPOS PACIENTES” con 27 registros sin código ni nombre de tercero por $26.345.856, como se detalla a continuación:

Registros Cuenta contable 41659505 Honorarios por calificación expedientes fch_doc num_doc cod_ter ter_nombre deb_mov cre_mov Observación JNCI

20/01/2020 C5161 111 XXXX 0,00 828.116,00

En el módulo de Contabilidad local se creó con este nombre, siendo correcto, como registra en el módulo de Cuentas por cobrar “PARTICULAR-JUZGADO-TRIBUNAL”.

24/01/2020 C5188 111 XXXX 0,00 828.116,00

24/01/2020 C5206 111 XXXX 0,00 828.116,00

24/01/2020 C5237 111 XXXX 0,00 828.116,00

24/01/2020 C5238 111 XXXX 0,00 828.116,00

7/02/2020 C5275 111 XXXX 0,00 781.242,00

20/02/2020 C5363 111 XXXX 0,00 1.609.358,00

13/03/2020 C5494 111 XXXX 0,00 2.485.266,00

20/03/2020 C5531 111 XXXX 0,00 1.656.232,00

24/03/2020 C5558 111 XXXX 0,00 828.200,00

24/04/2020 C5592 111 XXXX 0,00 828.116,00

5/05/2020 C5646 111 XXXX 0,00 828.116,00

5/05/2020 C5669 111 XXXX 0,00 830.000,00

8/05/2020 C5697 111 XXXX 0,00 567.800,00

11/05/2020 C5709 111 XXXX 0,00 1.705.919,00

18/05/2020 C5730 111 XXXX 0,00 825.000,00

19/06/2020 FEV00035 111 XXXX 0,00 877.803,00

27/07/2020 FEV00212 111 XXXX 0,00 880.000,00

6/08/2020 FEV00243 111 XXXX 0,00 828.200,00



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fch_doc num_doc cod_ter ter_nombre deb_mov cre_mov Observación JNCI

6/08/2020 FEV00244 111 XXXX 0,00 890.000,00

4/09/2020 FEV00370 111 XXXX 0,00 828.116,00

7/09/2020 FEV00390 111 XXXX 0,00 877.803,00

23/10/2020 FEV00619 111 XXXX 0,00 566.700,00

3/11/2020 FEV00655 111 XXXX 0,00 878.000,00

4/11/2020 FEV00665 111 XXXX 0,00 877.800,00

20/11/2020 FEV00739 111 XXXX 0,00 877.803,00

3/12/2020 FEV00797 111 XXXX 0,00 877.802,00

Total 26.345.856,00

Respuesta especifica JNCI N°1: *Código de tercero: El código registrado como 111 se encuentra correcto, debido a que este fue asignado para agrupar los pagos recibidos por particulares (personas naturales o jurídicas que no pertenecen a entidades de seguridad social), teniendo en cuenta que recibiríamos un único pago por parte de ellos y se consideró funcional agrupar dichos pagos y no registrar cada uno de ellos como cliente. Cabe aclarar que al igual que las demás entidades al exportar un Auxiliar contable registra información bajo el NIT (cod_ter), pero al ver el detalle del documento (020 Factura) se verán reflejados los datos discriminados de los casos calificados (nombre del paciente, número de identificación, valor pagado) *Nombre de tercero: Se evidencio que el nombre del tercero registraba como “XXXX” debido a que en Novasoft en el módulo de Contabilidad local se creó con este nombre. Siendo correcto, como registra en el módulo de Cuentas por cobrar “PARTICULAR-JUZGADO-TRIBUNAL”. A continuación, se relaciona las imágenes de las evidencias indicadas anteriormente: En el módulo de Contabilidad local registra:



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En el módulo de Cuentas por cobrar local registra:

Al editar el nombre registrado en Contabilidad local y registrarlo como se encuentra en Cuentas por cobrar, la información sobre el nombre de Tercero se actualiza. Adjunto auxiliar exportado de la cuenta 41659505 Honorarios por calificación expedientes con la información del tercero 111 Particular-Juzgado-Tribunal (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta Observación 20). Observación especifica CGR N°2 También se determina en la cuenta “41659510 INGRESOS POR DESISTIMIENTOS 40%”, cuarenta (40) registros con el documento contable “Nota Debito” que se encuentran afectando los ingresos por $22.867.411, documentos registrados mediante asiento contable de ajuste a valores iniciales y no como factura de ingresos propiamente dicha. (…) Respuesta especifica JNCI N°2: Efectivamente, cuando se realiza devolución de dinero, se usa el documento (030) FDE que corresponde a una Nota débito, independientemente si se trata de una devolución del 100% o 60%, donde esta esta ultima el restante del 40% se toma como ingreso y éste no se está siendo registrado mediante factura de venta. Observación especifica CGR N°3 Dentro de estos registros se realizó la conciliación con el tercero Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Nit 900.336.004-7, La Administradora remite oficio con número de Radicado, 2021_12553307 del 22/10/21 en donde identifica que existe un saldo registrado por $9.899.005 a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en razón a los pagos hechos por Colpensiones por concepto de honorarios que



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corresponde a valores retenidos por la Junta que no han sido facturados. Este desglose se describe así: Tabla No 3 Saldos a Favor de la JNCI retenidos y no facturados provenientes de COLPENSIONES. (…) Los $9.899.004 corresponden a la parte del valor pagado por Colpensiones a la Junta Nacional no devueltos conforme lo establece el parágrafo 3° del artículo 31 Decreto número 1352 de 2013 (compilado en el Artículo 2.2.5.1.29 Decreto 1072 de 2015), dineros que no fueron facturados y corresponden a los honorarios sobre los cuales no se adelantó la calificación o emisión del dictamen. Respuesta especifica JNCI N°3: La información suministrada por Colpensiones corresponde también a la explicación dada anteriormente sobre el uso del documento (030 FDE Nota debito), donde no se ha facturado con documento (020 FACTURA DE VENTA) aquellas devoluciones realizadas por el 60% del valor recibido por anticipado.

Análisis de la Repuesta La entidad argumenta lo irrelevante de la cifra “$22.867.411 corresponden al 0,11% del

total de los ingresos“ por el poco porcentaje de afectación a la razonabilidad de los estados financieros, acepta “es cierto que no se está registrando el ingreso en la subcuenta

“41659510 Ingresos por Desistimientos 40%” mediante factura”, toda vez que, “Actualmente el ingreso por desistimiento se reconoce con el documento nota debido (sic) y se está revisando el realizar su inclusión mediante facturación electrónica”.

Las devoluciones se están llevando a cabo debidamente, el proceso y aplicación de la normatividad por desistimiento es adecuado y soportado, lo cual no está en duda ni es motivo de la presente observación, lo que la comisión quiere significar es que no se ha generado el documento soporte idóneo como lo es la factura de venta. La JNCI argumenta el código de tercero “111” y Nombre de tercero “XXXX” por $26.345.856 (tabla No 1 del informe de la CGR) corresponden a la calificación de pacientes plenamente identificados y agrupados en el código 111 debido a que corresponde a pagos recibidos de particulares, respaldados por sus correspondientes facturas electrónicas las cuales se adjuntan en el “Anexo en

carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta Observación 20” sin archivo adjunto. Se

concluye que contablemente las facturas se designan al momento de registrar e imputar la respectiva cartera a un tercero que no corresponde. La entidad reitera “El código 111 fue asignado para agrupar pagos recibidos de particulares y no para agrupar pagos sin identificar, teniendo en cuenta que recibiríamos un único pago por parte de ellos y se consideró funcional agrupar



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dichos pagos y no registrar cada uno de ellos como cliente”. no obstante, la contabilidad debe ser un proceso detallado, veraz y oportuno, uno a uno, los terceros requieren ser identificados en su totalidad tal como la entidad afirma, “Todos los honorarios liquidados y pagados corresponden a casos efectivamente calificados, identificados en su totalidad y con cumplimiento de los requisitos para la calificación, cuenta con su expediente físico y su calificación se puede constatar

en las actas de audiencia de cada una de las salas de calificación” situación que con mayor razón debe revelarse en las cifras contables. Se requiere actualizar maestros de terceros puesto que la contabilidad debe reflejar la realidad de cada transacción realizada, es decir que cada tercero con el que la Junta realice transacciones debe estar plenamente identificado, para lo cual es utilizado el RUT o identificación de la persona respectiva. La respuesta no desvirtúa los argumentos de la observación toda vez, que no controvierte lo manifestado en ella, por lo tanto, se valida como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 5. Ingresos recibidos por anticipado sin identificar De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas Regionales y Nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”

Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo al Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda 3 (…) DUR 1072 DE 2015

Artículo 2.2.5.1.3. Principios rectores.



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“La actuación de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad. Su actuación también estará regida por la ética profesional, las disposiciones manual único de calificación de invalidez o norma que lo modifique o adicione, así como las contenidas en el presente capítulo y demás normas que complementen”. Artículo 2.2.5.1.16. Honorarios. “(…) Las juntas de calificación de invalidez percibirán los recursos de manera anticipada, pero el pago de los honorarios a sus integrantes solo será cancelado hasta que el respectivo dictamen haya sido emitido y notificado, recursos que deben ser diferenciados y plenamente identificables en la contabilidad, la cual estará certificada por el revisor fiscal de la respectiva junta. (…)” ARTÍCULO 2.2.5.1.21. Funciones del revisor fiscal de las Juntas de Calificación de Invalidez. “11. Supervisar y ejercer el estricto control de la contabilidad y presupuesto de la junta”. (…) El anexo Técnico 2 del decreto 2420 de 2015 y el anexo 2.1 del decreto 2496 de diciembre 23 de 2015 y 2131 de 2016, denominado Marco Técnico Normativo para el grupo 2 (MTN2), modificada con el decreto 1432 de 2020

Características Cualitativas de la Información en los Estados Financieros 2.10 “Integridad: Para ser fiable, la información en los estados financieros debe ser completa dentro de los límites de la importancia relativa y el costo. Una omisión puede causar que la información sea falsa o equívoca, y por tanto no fiable y deficiente en términos de relevancia”. “2.27 Reconocimiento es el proceso de incorporación en los estados financieros de una partida que cumple la definición de un activo, pasivo, ingreso o gasto y que satisface los siguientes criterios: (a) es probable que cualquier beneficio económico futuro asociado con la partida llegue a, o salga de la entidad; y (b) la partida tiene un costo o valor que pueda ser medido con fiabilidad. 2.28 La falta de reconocimiento de una partida que satisface esos criterios no se rectifica mediante la revelación de políticas contables seguidas, ni tampoco a de notas u otro material explicativo”.



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Documento de Orientación Técnica 009. Orientaciones Técnicas Sobre la Aplicación de la NIIF para las Pymes Activos y Pasivos financieros “2. Definiciones Un instrumento financiero es un contrato que da lugar a un activo financiero de una entidad y a un pasivo financiero o a un instrumento de patrimonio de otra. (…) En este sentido, las normas internacionales establecen, a la par, los requisitos de reconocimiento y valoración de activos y pasivos financieros, definidos en la NIIF para las Pymes en los siguientes términos (idénticos a los establecidos en la NIC 32): Un pasivo financiero es cualquier pasivo que sea una obligación contractual de entregar efectivo u otro activo financiero a otra entidad; o de intercambiar activos o pasivos financieros con otra entidad, en condiciones que sean potencialmente desfavorables para la entidad; Atendiendo al detalle mínimo de partidas que exige la NIC 1 Presentación de Estados Financieros, serían activos financieros el efectivo y equivalentes al efectivo, deudores comerciales y otras cuentas por cobrar e inversiones financieras, tanto corrientes como no corrientes. Entre los pasivos financieros quedan incluidos los acreedores comerciales (proveedores) y otras cuentas por pagar, bonos emitidos y deudas tanto corrientes como no corrientes y en general cualquier contrato que conlleve una obligación de entregar efectivo y otro activo financiero”.

Norma Internacional de Información Financiera (NIIF) para Pequeñas y Medianas Entidades

“Pasivos distintos de los pasivos financieros 2.51 La mayoría de los pasivos distintos de los pasivos financieros se medirán por la mejor estimación del importe que se requeriría para liquidar la obligación en la fecha sobre la que se informa.”

En la cuenta 2705 Ingresos recibidos por anticipado la entidad presenta otros pasivos no financieros por $10.372.062.534, correspondientes a Honorarios recibidos por anticipado, representados en 12.169 casos pagos al cierre del ejercicio contable 2020, pertenecientes a las solicitudes de calificación que están pendientes de dictamen y notificación. Esta cuenta se clasifica así:



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Cuadro N° 33 Clasificación y desglose de los Pasivos Diferidos

Código Concepto Saldo Final

27 DIFERIDOS 10.372.061.534

2705 INGRESOS RECIBIDOS POR ANTICIPADO 10.372.061.534

270520 HONORARIOS 10.372.061.534

27052001 HONORARIOS CON IDENTIFICION 8.853.700.768

27052002 HONORARIOS SIN IDENTIFICAR 16.829.720

27052003 PAGOS INTERCONSULTORES 30.128.394

27052004 PAGO ANTICIPADO COLPENSIONES 1.471.402.652 Fuente: Balance JNCI. Elaboró: Grupo Auditor CGR

En el desglose de la subcuenta 27052001 “HONORARIOS CON IDENTIFICION” se presenta un rubro sin identificar por $136.148.943 como se observa a continuación:

Cuadro N° 34 . Subcuenta 27052001 con Nit 111

COD CLIENTE NOMBRE VALOR

111 PARTICULAR-JUZGADO-TRIBUNAL 136.148.943 Fuente: Auxiliar JNCI Elaboró: Grupo Auditor

De los cuales se detallan a continuación un total de doscientos cinco (205) casos detectados según lo indica la entidad en su auxiliar por terceros en cuanto a la procedencia y el número de casos por regional, juzgado y/o sin identificar.

Cuadro N° 35 Relación de Casos de Juntas sin identificar por cada Junta Regional y Juzgados

REGIONAL-JUZGADO-OTROS CASOS VALOR

JUNTA REGIONAL DE ANTIOQUIA 3 1.651.350

JUNTA REGIONAL DE ATLANTICO 8 6.143.034

JUNTA REGIONAL DE BOGOTA 20 15.380.740

JUNTA REGIONAL DE BOLIVAR 2 1.470.696

JUNTA REGIONAL DE CALDAS 1 877.803

JUNTA REGIONAL DE CESAR 4 2.847.520

JUNTA REGIONAL DE HUILA 1 877.803

JUNTA REGIONAL DE MAGDALENA 3 2.067.954

JUNTA REGIONAL DE META 4 2.992.267

JUNTA REGIONAL DE NARIÑO 3 2.165.434

JUNTA REGIONAL DE RISARALDA 1 616.000

JUNTA REGIONAL DE TOLIMA 11 7.666.365

JUNTA REGIONAL DE VALLE DEL CAUCA 3 2.026.417

JUZGADO 10 6.580.483

SIN IDENTIFICAR 131 82.785.077

205 136.148.943 Elaboró: Grupo Auditor Fuente: Auxiliar JNCI Elaboró: Grupo Auditor

En el desglose de la subcuenta 27052002 “HONORARIOS SIN IDENTIFICAR” se presentan rubros sin identificar por $9.842.490 como se observa a continuación:



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Cuadro N° 36 .

Subcuenta 27052002 Honorarios sin Identificar con tercero 111

COD CLIENTE NOMBRE VALOR

111 X X X X 9.842.490 Fuente: Auxiliar JNCI Elaboró: Grupo Auditor

Para Colpensiones la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, tiene la subcuenta 27052004 “PAGO ANTICIPADO COLPENSIONES” por $1.471.402.652; no obstante, en la subcuenta 27052001 “HONORARIOS CON IDENTIFICION”, también aparece Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones con saldo por $48.858.777. Mediante circularización efectuada por la comisión de auditoría de la CGR con corte a 31 de diciembre de 2020 a las Entidades que concurren en el pago anticipado por concepto de Honorarios, se evidenciaron inconsistencias en la información tanto en el número de casos pendientes por dictamen, como en los valores consignados a favor, tal como se describe a continuación:

Cuadro N° 37 Relación de Casos pendientes de calificar a 31 diciembre de 2020 por Entidad

concurrente en el pago de los honorarios.

NIT SALDO

DIFERENCIA CASOS JNCI ASEGURADORA

800149XXX 25.017.419 16.678.257 8.339.162 18

800226XXX 854.277.988 406.442.784 447.835.204 429

800256XXX 406.875.005 0 0 0

830008XXX 149.113.646 169.708.583 -20.594.937 79

860002XXX 479.283.786 499.151.507 -19.867.721 574

860002XXX 739.693.208 382.722.108 356.971.100 0

860002XXX 19.638.194 26.451.747 -6.813.553 34

860503XXX 916.739.212 903.963.091 12.776.121 18

890903XXX 2.572.493.841 1.644.025.645 928.468.196 1.873

900336XXX 48.858.777 9.899.005 38.959.772 31

TOTALES 6.211.991.076 4.059.042.727 1.746.073.344 3.056

Fuente: Auxiliares JNCI y Circularización Aseguradoras. Elaboró: Grupo Auditor CGR

También se evidenciaron pacientes que no se encuentran en la base de datos de las aseguradoras, pero si en la base de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, registros consignados por valor diferente al reportado por la Junta, como se presenta a continuación:

Cuadro N° 38 Relación de Registros no coincidentes fecha corte a 31 diciembre de 2020 por Entidad

concurrente en el pago de los honorarios.

Nit Registros No están Aseguradora Registros diferente valor

No Si JNCI No JNCI Aseguradora

800226XXX 687 540.806.104 10 9.801.733 10.026.241



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Nit Registros No están Aseguradora Registros diferente valor

No Si JNCI No JNCI Aseguradora

860002XXX 44 37.050.813 1 877.803 689.455

800149XXX 17 13.605.980 0 0 0

860503XXX 329 245.423.788 8 5.891.063 6.194.308

860002XXX 502 407.195.644 2 1.565.833 1.755.606

830008XXX 174 135.946.601 0 0 0

890903XXX 2258 1.878.092.951 14 10.166.766 12.289.242

860002XXX 4 3.171.842 0 0 0

TOTAL 3.261.293.723 35 28.303.198 30.954.852

Fuente: Auxiliares JNCI y Circularización Aseguradoras. Elaboró: Grupo Auditor CGR

Según lo anteriormente descrito se evidencian errores e inconsistencias en las bases de datos suministrados por la Junta, presentándose incertidumbre en la cuenta 2705-Ingresos Recibidos por Anticipado por $1.940.923.554 para la vigencia 2020 cuyo valor corresponde a la sumatoria aritmética de: Subcuenta 27052001 con Nit 111 (tabla 5 y 6), Subcuenta 27052002 Honorarios Sin Identificar con tercero 111 (tabla 7), la diferencia de la relación de casos pendientes por calificar a 31 diciembre de 2020, por Entidad concurrente en el pago de los honorarios (tabla 8), y rubro de la subcuenta 27052001 “HONORARIOS CON IDENTIFICION” correspondiente al saldo de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones por $48.858.777. Dicha situación se presenta debido a la materialización de riesgos de índole contable falta de circularización entre la JNCI, las aseguradoras y Colpensiones, lo cual denota poco seguimiento, falta de celeridad de los hechos económicos registrados, incumplimiento de los criterios de reconocimiento, medición, revelación y presentación establecidos por la normatividad contable y falta de control interno contable en los procesos de ajustes y reclasificación de los rubros existentes entre las cuentas contables. Lo anterior afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, puesto que no se han depurado, ni conciliado los rubros correspondientes a la cuenta 2705-Ingresos Recibidos por Anticipado presentándose incertidumbre por $1.940.923.554 en la vigencia 2020. Hallazgo Administrativo Respuesta de la Entidad “Respecto a la afirmación: “Dicha situación se presenta debido a la materialización de riesgos de índole contable falta de circularización entre la JNCI, las aseguradoras y Colpensiones, lo cual denota poco seguimiento, falta de celeridad de los hechos económicos registrados, incumplimiento de los criterios de reconocimiento, medición, revelación y presentación establecidos por la normatividad contable y falta de control interno contable en los procesos de ajustes y reclasificación de los rubros existentes entre



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las cuentas contables” indicamos:

• No es cierto que la JNCI no realiza la circularización, esta es realizada anualmente al iniciar el año por parte de Revisoría fiscal y a partir de ella, se estable comunicación continua con las entidades que dan respuesta a dicho requerimiento.

• Para el año 2020 Revisoría fiscal envió información con corte a 31 de diciembre de 2019, algunos de estos soportes de circularización fueron enviados el 11 de agosto de 2021 a la señora Blanca Algeciras, igualmente adjuntamos todos los correos enviados por parte de la Revisoría fiscal y correos de las entidades de las cuales se obtuvo respuesta (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta observación 21).

Respecto a la afirmación: “Lo anterior afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, puesto que no se han depurado, ni conciliado los rubros correspondientes a la cuenta 2705-Ingresos Recibidos por Anticipado presentándose incertidumbre por $1.940.923.554 en la vigencia 2020” indicamos:

• Los $1.746.073.344 corresponden a diferencias entre: Los saldos de la cuenta 27 tomada de los libros de la contabilidad de la Junta Nacional, la cual es una cuenta acumulativa del Estado de Situación Financiera, que contiene los dineros recibidos por anticipado en toda la historia de la Junta y que al corte 31 de diciembre de 2020 se encuentran pendientes de calificar y en el informe de la circularización realizada por la CGR a las entidades de seguridad social muestran los pagos realizados por estas entidades durante el año fiscal 2020. Respetuosamente se considera que la comparación no sería acertada toda vez que se están comparando diferentes bases y años. Se adjunta archivo compartido con nombre “BASE INFORMACIÓN ASEGURADORES” con las observaciones para cada caso (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta observación 21).

• Los registros realizados en la subcuenta 27052001 son respaldados por:

a) Extractos bancarios de la cuenta de ahorros 0099 0014 5690 del Banco Davivienda b) Archivos exportados de PSE, donde se encuentra la información registrada por cada una de las entidades, sobre cada pago realizado, herramienta utilizada desde el año 2017 (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta observación 21), si se tienen registros de pagos anteriores, los soportes son los correos o correspondencia recibida con la información detallada de pagos realizados.

• De los $136.148.943 registrados bajo el código 111, es preciso decir que, fue asignado para agrupar los pagos recibidos por particulares (personas naturales o jurídicas que no pertenecen a entidades de seguridad social) y no para pagos sin identificar, del registro de los pagos recibidos por anticipado con el código 111, se puede evidenciar que:

Total: 100% $136.148.943 que corresponde a 205 pagos Pendiente por identificar: 16% $ 22.109.746 que corresponde a 35 pagos Pagos identificados: 84% $114.039.197 que corresponde a 170 pagos



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Se adjunta archivo donde se realiza la diferenciación de los pagos identificados y aquellos pendientes por identificar. (Anexo carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta observación 21).

Observación especifica CGR N°1

En la cuenta 2705 Ingresos recibidos por anticipado la entidad presenta otros pasivos no financieros por $10.372.062.534, correspondientes a Honorarios recibidos por anticipado, representados en 12.169 casos pagos al cierre del ejercicio contable 2020, pertenecientes a las solicitudes de calificación que están pendientes de dictamen y notificación. Esta cuenta se clasifica así: Tabla No 4 Clasificación y desglose de los Pasivos Diferidos (…) En el desglose de la subcuenta 27052001 “HONORARIOS CON IDENTIFICION” se presenta un rubro sin identificar por $136.148.943

Respuesta especifica JNCI N°1: El código 111 fue asignado para agrupar los pagos recibidos por particulares (personas naturales o jurídicas que no pertenecen a entidades de seguridad social) y no para pagos sin identificar. A pesar de que existen algunos pagos pendientes por identificar (conocer nombre del paciente, número de identificación y Junta Regional de procedencia o juzgado) no corresponde a la totalidad del valor indicado $ 136.148.943, tal como se muestra en el detalle de la siguiente tabla de la subcuenta 27052001 Honorarios Con Identificación.



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Pago sin identificar: Pagos recibidos mediante consignación bancaria sin ningún tipo de dato. Durante el 2019 se solicitó información o copia de consignación al Banco Davivienda, pero debido a su antigüedad no se logró obtener información. NIT o CC sin identificar: Pagos recibidos mediante consignación bancaria, donde el depositante y/o cajero registraron como referencia un número de documento que no logro relacionarse a una persona natural o jurídica. NIT JNCI: Pagos recibidos mediante consignación bancaria, donde el depositante y/o cajero registraron como referencia de pago en NIT de la Junta Nacional. A partir del 2019, se solicitó al Banco Davivienda generar convenio, donde se le indicara al cajero, que al recibir una consignación para la Junta Nacional era necesario que en el campo de la consignación “Referencia 1” quedara registrado número de cedula del paciente. Observación especifica CGR N°2 De los cuales se detallan a continuación un total de doscientos cinco (205) casos detectados según lo indica la entidad en su auxiliar por terceros en cuanto a la procedencia y el número de casos por regional, juzgado y/o sin identificar Tabla No 6 Relación de casos de Junas sin identificar por cada Junta Regional y Juzgados (…)



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Respuesta especifica JNCI N°2: La información es correcta, lo cual contradice la observación anterior, donde indican que la totalidad del valor registrado bajo el código 111 corresponde a pagos sin identificar. Observación especifica CGR N°3 En el desglose de la subcuenta 27052002 “HONORARIOS SIN IDENTIFICAR” se presentan rubros sin identificar por $9.842.490:

Respuesta especifica JNCI N°3: Se creo la subcuenta 27052002 en años anteriores, con el fin de tener diferenciados aquellos pagos plenamente identificados, con aquellos sobre los cuales no contábamos con algún tipo de dato (conocer nombre del paciente, número de identificación y Junta Regional de procedencia o juzgado), debido a que a la fecha no hemos recibido información sobre dichos pagos, por esta razón no han sido reclasificados. Observación especifica CGR N°4 Para Colpensiones la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, tiene la subcuenta 27052004 “PAGO ANTICIPADO COLPENSIONES” por $1.471.402.652; no obstante, en la subcuenta 27052001 “HONORARIOS CON IDENTIFICION”, también aparece Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones con saldo por $48.858.777. Respuesta especifica JNCI N°4: Se cuenta con registros de pagos recibidos por anticipado por parte de Colpensiones en las subcuentas 27052001 y 27052004 debido a cambios realizados con dicha entidad, por diferentes conceptos sobre pagos anticipados y NIIF. La entidad inicialmente (2013 al 2017) enviaba listado de casos a pagar, se generaba factura y posteriormente realizaban el pago. En julio de 2017 se llevó a cabo reunión con la entidad llegando al acuerdo de manejar los pagos igual que las demás entidades, es decir, debían realizar el pago anticipado y este se facturaba una vez se emitía el dictamen. En diciembre de 2019 se llevó a cabo una nueva reunión, donde la entidad realizó solicitud para que se les facturara los pagos de los casos pendientes por calificación y que los pagos que empezaran a realizar a partir del año 2020 fueran facturados en la misma fecha del pago y no cuando se emitiera el dictamen, basándose en concepto emitido por la DIAN. Por lo anterior se realizó la siguiente clasificación: 27052001: Corresponde a los pagos recibidos por anticipado hasta Julio del año 2017.



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27052004: Corresponde a los pagos recibidos por anticipado desde agosto del año 2017 a la fecha. Observación especifica CGR N°5 Mediante circularización efectuada por la comisión de auditoría de la CGR con corte a 31 de diciembre de 2020 a las Entidades que concurren en el pago anticipado por concepto de Honorarios, se evidenciaron inconsistencias en la información tanto en el número de casos pendientes por dictamen, como en los valores consignados a favor tal como se describen a continuación:

Tabla No. 8 Relación de Casos pendientes de calificar a 31 diciembre de 2020 por Entidad concurrente en el

pago de los honorarios.

NIT SALDO

DIFERENCIA CASOS Observación JNCI JNCI ASEGURADORA

800149XXX 25.017.419 16.678.257 8.339.162 18 Se evidencia, que la información entregada por las entidades se refiere solo a pagos realizados en el año 2020, por lo cual se podría solo comparar pagos recibidos durante dicha anualidad. La diferencia se genera en razón a que se encuentran en contabilidad causados los registros de pagos recibidos por anticipado en años anteriores, los cuales aún tenemos "disponibles", debido a que no hemos recibido expediente por parte de las JRCI o corresponde a pagos dobles, sobre los cuales no hemos recibido algún tipo de confirmación para proceder con devolución de dinero.

800226XXX 854.277.988 406.442.784 447.835.204 429

800256XXX 406.875.005 0 0 0

830008XXX 149.113.646 169.708.583 -20.594.937 79

860002XXX 479.283.786 499.151.507 -19.867.721 574

860002XXX 739.693.208 382.722.108 356.971.100 0

860002XXX 19.638.194 26.451.747 -6.813.553 34

860503XXX 916.739.212 903.936.091 12.776.121 18

890903XXX 2.572.493.841 1.644.025.645 928.468.196 1.873

900336XXX 48.858.777 9.899.005 38.959.772 31

TOTALES 6.211.991.076 4.059.015.727 1.746.073.344 3.056

Respuesta especifica JNCI N°5: En el archivo compartido con nombre “BASE INFORMACIÓN ASEGURADORES” se evidencia, que la información entregada por las entidades a la CGR se refiere solo a pagos realizados en el año 2020, por lo cual se podría solo comparar pagos recibidos durante dicha anualidad. La diferencia se genera, en razón a que se encuentran en contabilidad causados los registros de pagos recibidos por anticipado en años anteriores (2013 al 2020), los cuales aún tenemos "disponibles", debido a que no hemos recibido expediente por parte de las JRCI o corresponde a pagos dobles, sobre los cuales no hemos recibido algún tipo de confirmación para proceder con la devolución del dinero. Observación especifica CGR N°6

También se evidenciaron pacientes que no se encuentran en la base de datos de las aseguradoras, pero si en la base de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, registros consignados por valor diferente al reportado por la Junta como se presenta a continuación:



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Respuesta especifica JNCI N°6

a) En el archivo compartido con nombre “PW 27 bases para cruzar_JORGE” se evidencia: que los registros con valor diferente corresponden en su mayoría a dobles pagos que ha realizado la misma entidad a nombre del mismo paciente, sobre aquellos que hemos recibido un solo pago, pero que la entidad asegura haber realizado pago por valor diferente al registrado, se adjuntan los soportes entregados por la misma entidad. Se adjunta este mismo archivo con las observaciones para cada caso. (Anexo en carpeta digital AFJNCI-63 subcarpeta observación 21).

b) Para aquellos casos que no se encuentran en la base de datos de las entidades, pero si en la base de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, se adjuntan los archivos exportados de PSE desde el año 2017 a 2020, donde se evidencian los datos del paciente y el valor pagado, los cuales son registrados por la misma entidad al momento de realizar el pago a través de PSE. Es importante tener presente que los registros realizados en la subcuenta 27052001 son respaldados por: *Extractos bancarios de la cuenta de ahorros 0099 0014 5690 del Banco Davivienda *Archivos exportados de PSE, donde se encuentra la información registrada por cada una de las entidades sobre cada pago realizado, herramienta utilizada desde el año 2017”.

Análisis de la Repuesta

Efectivamente la entidad no ha llevado a cabo la circularización y depuración de los ingresos recibidos por anticipado, esta fue adelantada por la Firma de la Revisoría fiscal CPA BAAS. Sin embargo, dentro de la evidencia no se determina que se haya obtenido respuesta de la totalidad de los terceros vinculados con la empresa y no se observan los ajustes que se hayan adelantado respecto de los saldos que se vienen trayendo de años anteriores. Lo cual denota que la Revisoría Fiscal, más no la JNCI, está revisando saldos al final del año, labor que demanda ejecutar la



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organización de manera permanente en aras de la determinación de la validez de los estados financieros. La entidad argumenta que “El código 111 fue asignado para agrupar los pagos recibidos por

particulares (personas naturales o jurídicas que no pertenecen a entidades de seguridad social) y no

para pagos sin identificar”. A pesar de que existen algunos pagos pendientes por identificar (conocer nombre del paciente, número de identificación y Junta Regional de procedencia o juzgado) no corresponde a la totalidad del valor indicado, no obstante, en la información suministrada por la JNCI en el Auxiliar de la cuenta 27 2020 Y. “12. Anticipos diciembre 27052001” están descritos dichos saldos.

Respecto a los honorarios sin identificar no se observa la gestión adelantada por la Junta para efectos de proceder a determinar el origen de los recursos por lo cual, existe una ausencia de depuración de partidas que por su antigüedad no se identifica el tercero y respecto a las que están identificadas, se requiere reclasificarlas con el nombre que corresponde, es decir identificando el RUT de la persona o tercero, aún más si se trata de recursos públicos recibidos. Dentro de los auxiliares entregados se encuentra dicho valor en este rubro “111-X X X X” La entidad acepta que “Se creo la subcuenta 27052002 en años anteriores, con el fin de tener

diferenciados aquellos pagos plenamente identificados, con aquellos sobre los cuales no contábamos con algún tipo de dato (conocer nombre del paciente, número de identificación y Junta Regional de procedencia o juzgado), debido a que a la fecha no hemos recibido información sobre dichos pagos, por esta razón no han sido reclasificados”.

Para el tercero denominado Colpensiones: “27052001: Corresponde a los pagos recibidos

por anticipado hasta Julio del año 2017.27052004: Corresponde a los pagos recibidos por anticipado

desde agosto del año 2017 a la fecha”. La comisión observa a que en atención a la antigüedad de las partidas se debió realizar los procesos de reclasificación de estas subcuentas contables. Se definen dos auxiliares para registrar un mismo tercero o cliente y los saldos no hay quedado saneados. Con respecto a la comparación entre las bases de datos entregadas por la JNCI y las entregadas por las aseguradoras, la solicitud efectuada a cada una de las entidades se encaminó a analizar los saldos a 31 de diciembre de 2020, para este efecto se solicitó el saldo contable de los expedientes por calificar a este corte: No obstante, existen dictámenes pendientes por calificar y pagos dobles sobre los cuales la Junta no ha procedido para la respectiva devolución de estos dineros y se presentan inconsistencias en las bases de datos provenientes de contabilidad que deben ser objeto de depuración y conciliación. Es relevante el hecho que no se lleva a cabo una permanente actualización y conciliación de saldos, basada en la revisión conjunta con cada entidad que efectúa los pagos.



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La gestión que adelanta la JNCI es insuficiente para asegurar respecto de los recursos cuyos expedientes no han sido allegados para su correspondiente calificación se garantice la devolución del recurso; así como también para que se solicite a las entidades que giraron recursos por más de un pago por un mismo paciente confirmar y proceder a su devolución. Esta revisión se requiere como parte de los procesos de auditoría interna organizacional por cuanto las cifras no son coincidentes. En los casos en donde no se pueda confirmar los saldos por la forma en que se llevan los registros contables o cuando no existen registros; se pueden enviar duplicados de consignaciones, facturas o soportes que permitan analizar las cifras y dinamizar el proceso de seguimiento de partidas. Con la circularización lo que se pretende es obtener evidencia suficiente respecto de las afirmaciones consignadas en los estados financieros para validar la veracidad (si existen), integridad (si están debidamente contabilizados en los registros correspondientes) y si los saldos de los ingresos recibidos por anticipado o pasivos diferidos reflejan todos los hechos que afectan su medición contable. Dado lo anteriormente descrito, se puede evidenciar que la Junta no controvierte lo referente a la existencia de pagos pendientes por identificar, la falta de reclasificación tanto de pagos como de subcuentas contables, así como de procedimientos para la depuración y conciliación de información entre sus bases de datos y los de las entidades que concurren en el giro de los recursos públicos, por lo tanto, se valida como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 6. Porcentaje de Honorarios distribuidos a los abogados

integrantes de la Junta (D,F) Art 3 y 6 Ley 610 2000 “Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.”

Ley 610 de 2000. Artículo 6° (modificado por el artículo 126 del Decreto 403 de 2020)



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"Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo.” Art 9°. Caducidad y Prescripción. <Artículo modificado por el artículo 127 del Decreto Ley 403 de 2020. El nuevo texto es el siguiente:>

“La acción fiscal caducará si transcurridos diez (10) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Una vez proferido el auto de apertura se entenderá interrumpido el término de caducidad de la acción fiscal.

Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.

La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir de la expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de los términos establecidos en el presente artículo no impedirá que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios que haya sufrido la administración, a través de la acción civil o incidente de reparación integral en calidad de víctima en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría correspondiente o por la respectiva entidad pública”. Memorando Interno 2020IE0038368 del 26/06/2020 de la Contralora Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo-CGR Asunto: Instructivo Plan de Mejoramiento Institucional – Responsabilidad Fiscal y Cobro Coactivo En relación con el término de caducidad de la acción fiscal previsto en el artículo 9° de la Ley 610 de 2000, modificado por el artículo 127 del Decreto Ley 403 de 2020, es necesario observar los siguientes aspectos: De conformidad con la norma referida “La acción fiscal caducará si transcurridos diez (10) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Una vez proferido el auto de apertura se entenderá interrumpido el término de caducidad de la acción fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto”.



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Tal y como se observa, el término de caducidad fue modificado, aumentándose de cinco (5) a diez (10) años. En consecuencia, del nuevo término establecido en el artículo 127 del Decreto Ley 403 del 16 de marzo de 2020, se aplicará así: Si el término ha comenzado a computarse bajo la vigencia del artículo 9 de la Ley 610 de 2000 (original), pero al 16 de marzo de 2020 no ha fenecido, resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 127 del Decreto 403 de 2020, esto es el de diez (10) años, teniendo en cuenta el ya trascurrido. No obstante, si a la entrada en vigor de la norma up supra el plazo de caducidad de cinco (5) años regido por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000 se ha cumplido, no resulta viable aplicar la disposición contenida en el artículo 127 de Decreto 403 de 2020, pues ya sería una situación consolidada a favor de los presuntos responsables fiscales. En este caso, una aplicación del nuevo término sería violatorio del principio de seguridad jurídica establecido implícitamente en el artículo 83 de la Constitución Política. En definitiva, el nuevo término de caducidad establecido en el artículo 127 del Decreto 403 de 2020, entra en vigor de forma inmediata pero no revive la acción fiscal (la caducidad) consolidada bajo la anterior norma. Al respecto, la Oficina Jurídica de la entidad mediante radicado No.2020EE0064931 de fecha 24 de junio de 2020, señaló: “5.1. En relación con la caducidad de la acción fiscal de acuerdo con el tránsito de legislación de las normas aplicables en los procesos de responsabilidad fiscal, las situaciones jurídicas en curso que no han generado situaciones consolidadas ni derechos adquiridos en el momento de entrar en vigencia el Decreto Ley 403 de 2020, se les aplicará lo dispuesto en esta disposición legal. Esto es, el término de caducidad de la acción fiscal será de diez (10) años para aquellos hechos generadores de daño que hayan ocurrido con un término inferior a cinco años, contados al 16 de marzo de 2020, es decir aquellos que no alcanzaron a consolidar la caducidad establecida en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000. 5.2. Por el contrario, en aquellos casos en que haya operado la caducidad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 403 de 2020 se aplicará lo establecido en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000”. Por otro lado, es oportuno tener en cuenta que al tenor de la disposición transcrita, el término de caducidad de la acción fiscal debe contabilizarse así: para los hechos o actos instantáneos empezará a contarse desde el día de su realización, mientras que para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado, empezará a contarse desde la fecha del último hecho o acto.

El numeral 15 del artículo 12 de citado decreto, compilado por el art. 2.2.5.1.8, Decreto Nacional 1072 de 2015. en tratándose de las funciones del Director Administrativo y Financiero de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez establece: “15. Autorizar el pago de los honorarios de los integrantes de la junta que le correspondan previa verificación del número de dictámenes emitidos y notificados, así como revisado el pago de la seguridad social y luego de realizadas las deducciones correspondientes.”



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El Literal b del parágrafo 3° Art 420 del Estatuto Tributario dispone:

“Hechos sobre los que recae el impuesto. El impuesto a las ventas se aplicará sobre: (…) c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos.” Parágrafo 3° del Artículo 1.6.1.4.8.del Decreto 1625 de 2015 Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. Requisitos de la factura de venta y de los documentos equivalentes.

“PARÁGRAFO 3. Los responsables del impuesto sobre las ventas -IVA y del impuesto nacional al consumo incluirán el valor correspondiente de los citados impuestos en los precios de venta al público de bienes y servicios gravados.” Concepto General IVA 1 del 19/06/2003 TITULO VII CAUSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS DESCRIPTORES: CAUSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS. CAUSACION EN LA VENTA DE BIENES. CAUSACION EN LA PRESTACION DE SERVICIOS. CAUSACION EN EL RETIRO DE BIENES. CAUSACION EN LA IMPORTACION “ (…) La causación del IVA establece el momento en que surge la obligación del afectado económico de cancelar el valor del impuesto conjuntamente con el precio de la transacción. Es de recordar que dentro del precio del bien o del servicio sujeto al IVA, se entiende incluido el impuesto”.

Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único.

“ARTÍCULO 53. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)”

Ley 1952 de 2019 Artículo 69



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“Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.”

Art 20 Decreto 1352 de 2013, con relación a Honorarios compilado por el art. 2.2.5.1.16, Decreto Nacional 1072 de 2015.señala:

“Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante. (…) Los honorarios de las juntas corresponderán a un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada dictamen solicitado, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, del cual un porcentaje será para el pago de honorarios de los integrantes de las Juntas y otro porcentaje a la administración de la junta.”

Art 21 Decreto 1352 de 2013 en materia de distribución de honorarios a los integrantes y miembros de las Juntas de calificación de invalidez, compilado por el art. 2.2.5.1.17, Decreto Nacional 1072 de 2015.señala:

“El Director Administrativo y Financiero de la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, de la siguiente forma: a) La Junta Nacional y las Juntas Regionales tipo A, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorario de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta. b) Las Juntas Regionales tipo B, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 20% del valor de honorario de la junta como porcentaje de honorarios de sus integrantes. Las juntas tendrán un solo Director Administrativo y Financiero, sin importar el número de salas, cuyos honorarios serán definidos por el Ministerio del Trabajo teniendo en cuenta los ingresos de la Junta a conformar y se darán a conocer en el proceso de selección. La distribución de los honorarios de los integrantes de la Junta será supervisada por el revisor fiscal quien deberá reportar de manera inmediata a las autoridades todas las anomalías detectadas”.

Respuesta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN a la consulta de la revisoría fiscal CPABAAS con la referencia consulta impuestos sobre las Ventas. Miembros Juntas de Calificación de Invalidez, del 27 de junio de 2016, bajo el radicado 2016021190, mediante el cual se da el concepto DIAN 2016021477 jun de 2016 Art 20 y 21 Dec. 1352/13 Art 420 ET Hecho generador IVA prestación servicios, el cual señala:



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“(…) Como se observa el precio está fijado legalmente y dentro de él debe entenderse incluido el IVA. Así lo señala el artículo 14 del decreto 1001 de 1997. “Artículo 14. Discriminación del lVA en la factura. Los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, en los precios de venta al público de bienes y servicios gravados, incluirán el valor correspondiente al impuesto sobre las ventas y en las facturas expedidas discriminarán el valor total del impuesto generado”. A su vez en el concepto general unificado del IVA 00001 de 2003 en sus páginas 238 y 239 señala al respecto: “La causación del IVA establece el momento en el que surge la obligación del afectado económico de cancelar el valor del impuesto conjuntamente con el precio de la transacción es de recordar que dentro del precio del bien o del servicio sujeto al IVA se entiende incluido el impuesto.” (subrayado fuera del texto original). Por lo tanto, no importa si el precio, es fijado por una de las partes, por las partes intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA.

Estatuto Tributario Nacional:

Art. 476. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas. Nota 1. Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios y los bienes relacionados explícitamente a continuación: 1. Los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio, para la salud humana. 2. Los servicios de administración de fondos del Estado y los servicios vinculados con la seguridad social de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de1993. 3. Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por entidades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de prima media con prestación definida, los servicios prestados por administradoras de riesgos laborales y los servicios de seguros y reaseguros para invalidez y sobrevivientes, contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad a que se refiere el artículo 135 de la Ley 100de 1993 o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan. 4. Las comisiones por intermediación por la colocación de los planes de salud el sistema general de seguridad social en salud expedidos por las entidades autorizadas legalmente por la Superintendencia Nacional de Salud, que no estén sometidos al impuesto sobre las ventas -IVA. (…)”

De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y Nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del

orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”.

En razón a la naturaleza jurídica de la JNCI y a que se asimila a una entidad que se encuentra excluida del impuesto sobre las ventas IVA, los bienes y servicios que adquiera con terceros responsables del IVA, deben ser reconocidos y registrados como un mayor valor de costo o gasto del bien o servicio que lo origina, toda vez que este IVA no es descontable para JNCI, por cuanto no es persona responsable del IVA



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En este sentido, los honorarios que cobran los abogados, que hacen parte de la JNCI, como responsables de IVA, deben liquidarlo y cobrarlo en sus facturas emitidas; por tanto, la JNCI debe reconocerlos como un gasto y contabilizarse dentro de la subcuenta Honorarios Asesoría técnica (511035) incluyendo el valor del IVA, pues de acuerdo con los criterios normativos, éste se constituye como un mayor valor del gasto. El IVA que le cobran los proveedores de bienes y servicios a la JNCI, como no puede descontarse de un IVA generado, no se debe separar del concepto de gasto causado, como sí ocurre con el IVA cuando se trata de una persona responsable del IVA quien si lo puede descontar del Impuesto generado y en este caso su registro contable sería un pasivo en la cuenta IVA por pagar descontable (2408). En conclusión, el IVA que le cobran a la JNCI y que paga tiene que tratarse como parte integral del costo o gasto. En consideración de lo anterior, se evidencia un inadecuado manejo contable por parte de la JNCI en lo referente a las cuentas: Asesoría técnica (511035) e IVA descontable (511570), toda vez que los reconocimientos contables de la cuenta IVA descontable (511570), no cumplen la condición técnica del registro, ya que esta cuenta es de uso exclusivo para los responsables del IVA. Siendo obligatorio para los no responsables, como lo es la JNCI, el reconocimiento exclusivo del IVA en la cuenta del gasto, que para el caso es la Asesoría técnica (511035). Según la facturación de venta por concepto de la prestación de los servicios de los cuatro (4) abogados que son parte de cada una de las salas que compone la JNCI y conforme a los registros contables, se evidencia que los abogados presentan facturas con IVA toda vez que ejercen una profesión liberal en el área administrativa de la entidad, por lo que son responsables de IVA. Según el concepto de la DIAN No 2016021477 de junio de 2016, (Art 20 y 21 Dec. 1352/13 Art 420 ET) Hecho generador IVA en la prestación servicios, el precio de los servicios de estos profesionales “está fijado legalmente y dentro de él debe entenderse incluido el IVA, no importa si el precio es fijado por una de las partes, por las partes intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA.” (subrayado fuera del texto original) Así entonces, se evidencia que se causó y canceló a estos integrantes de la JNCI, por concepto de honorarios, valores adicionales al porcentaje establecido en el Artículo 21 Decreto 1352 de 2013, por cada uno de los dictámenes emitidos. Tal como se puede evidenciar en la siguiente tabla:



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Cuadro N° 39 . Pagos causados por concepto de Honorarios a los miembros e integrantes de la JNCI Año 2020

Resp IVA

Tercero Cuenta 511035 Asesoría técnica Cuenta 511570

IVA desc Total

pagado

SI 1011xxxx 511035 747.366.978 511570 141.999.759 889.366.737

SI 1349xxxx 511035 693.075.850 511570 131.684.440 824.760.290

NO 1908xxxx 511035 692.820.167 511570 0 692.820.167

NO 1939xxxx 511035 747.445.118 511570 0 747.445.118

SI 4173xxxx 511035 722.899.346 511570 137.350.912 860.250.258

NO 4179xxxx 511035 693.076.056 511570 0 693.076.056

NO 5168xxxx 511035 747.367.327 511570 0 747.367.327

SI 5175xxxx 511035 747.569.681 511570 142.038.207 889.607.888

NO 5199xxxx 511035 722.899.671 511570 0 722.899.671

NO 5205xxxx 511035 747.367.327 511570 0 747.367.327

NO 5210zzzz 511035 722.899.671 511570 0 722.899.671

NO 5261xxxx 511035 693.076.056 511570 0 693.076.056

NO 5730xxxx 511035 722.775.453 511570 0 722.775.453

NO 594xxxx 511035 747.367.327 511570 0 747.367.327

NO 6329xxxx 511035 747.569.685 511570 0 747.569.685

NO 7934xxxx 511035 747.569.685 511570 0 747.569.685

NO 5183xxxx 511035 504.325 511570 0 504.325

TOTALES 11.643.649.723 553.073.318 12.196.723.041

Fuente: Auxiliares contables de las cuentas contables suministrados por la JNCI. Consolidó CGR

Según lo establece el literal a) del artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, “se distribuirá

a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorarios de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta.”

Teniendo en consideración que la Junta Nacional está dividida en (4) cuatro salas y que cada una de estas salas está conformada por (4) cuatro miembros, el valor máximo que puede disponer la JNCI para el porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta será del 60% del valor de los ingresos por dictamen emitido y notificado; registro que se hace en la cuenta (41659505) Honorarios por calificación expedientes y que con corte a 31 de diciembre de 2020, presenta un saldo por $19.406.003.862. Siendo el 60% de este valor el porcentaje de honorarios máximo a distribuir entre los miembros e integrantes de la JNCI, según lo dicta el literal a) del artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, la cifra resultante corresponde a $11.643.602.317. La JNCI al registrar y pagar el IVA por concepto de los honorarios de calificación de expedientes, en la cuenta (511570) IVA Descontable, está excediendo en un 2,85%



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el porcentaje de honorarios que dicta el literal a) del artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, causando por este concepto un total de $12.196.723.041 cifra que representa el 62.85% del valor registrado en la cuenta (41659505) Honorarios por calificación de expedientes, excediendo en la vigencia 2020, el límite reglamentario para este concepto en una cifra de $553.073.318. Por su parte, este hecho fue analizado por el Revisor Fiscal CPABAAS, Firma que solicitó en el año 2016 un concepto tributario a la DIAN respecto del IVA en las facturas por concepto de honorarios de los abogados integrantes, concepto que fue emanado según oficio 2016021477 de junio de 2016. Sin embargo, la JNCI no dio cumplimiento al criterio tributario. La CGR evidenció que el incremento injustificado en los gastos de administración por concepto de Honorarios de los abogados de la JNCI se constituye en una gestión ineficaz y antieconómica, con una presunta afectación del patrimonio público, que administra este organismo, beneficiando al integrante de la Junta y afectando la eficiente asignación y distribución de los recursos parafiscales. Ahora bien, como la causación y el pago de honorarios a los miembros de la JNCI se consideran hechos de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado es decir cuya realización se prolonga en el tiempo, es necesario retrotraernos hacia los pagos efectuados por este concepto hasta la fecha en que los criterios normativos determinen la posible caducidad de la acción fiscal. En este sentido, se tomó para efectos de determinar la cuantía del daño, los pagos efectuados desde el mes de abril del año 2015 hasta el 31 de diciembre de 2020, por lo cual obtenemos los montos que a continuación se describen:

Cuadro N° 40 Relación de pagos por concepto de IVA desde el 1 abril de 2015 al 31 diciembre de 2020

IVA DESC. TERCERO 2020 2019 2018 2017 2016 04/2015-12/2015

511570 1011xxxx

141.999.759

114.814.187 93.530.099 82.200.951 56.437.967

43.445.005

511570 1349xxxx 131.684.440

125.136.322 109.069.920 84.544.208 56.798.126 43.203.351

511570 4173xxxx

137.350.912

125.194.497 101.001.358 76.557.092 55.913.752

42.974.002

511570 5175xxxx 142.038.207

116.659.588 92.375.701 80.208.311 56.494.007

43.191.184

Pago adicional pagado por concepto de honorarios a los

abogados de la junta

553.073.318

481.804.594

395.977.078

323.510.562

225.643.852

172.813.542

Daño patrimonial 04/2015-12/2015; 2016; 2017; 2018;

2019 y 2020

2.152.822.946

Fuente: Auxiliares contables de la cuenta contable suministrados por la JNCI. Elaboró Consolidado CGR



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Lo anterior es causado por una aplicación jurídica inadecuada de la normativa aplicable, lo cual produce incremento en los gastos administrativos de la JNCI por este concepto, así como el incumplimiento normativo de los deberes a cargo de la Dirección administrativa y financiera encaminada a efectuar un control estricto de los pagos por concepto de honorarios. Hallazgo administrativo con incidencia fiscal por $2.152.822.946 y presunta incidencia disciplinaria conforme lo establece la Ley 734 de 2002. Respuesta de la Entidad CONTEXTO GENERAL Es importante recordar que los miembros actuales de la Junta Nacional fueron nombrados bajo la vigencia del Decreto 2463 de 2001 que regulaba el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, en donde estipulaba en el artículo 12 cual es la conformación, así: Artículo 12. “Conformación de las juntas de calificación de invalidez. Las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez estarán conformadas por el número de salas de decisión que determine el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el cual designará a sus integrantes principales y a sus respectivos suplentes, quienes tendrán el carácter de personales… A. Para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y para las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, Valle del Cauca, Antioquia y Atlántico: 1. Dos (2) Médicos con título de especialización en Medicina Laboral, Medicina del Trabajo o Salud Ocupacional, con una experiencia específica de 5 años o con 7 años de experiencia específica en alguna de esas disciplinas para quienes no acrediten los estudios de especialización correspondientes. 2. Un (1) Psicólogo o Terapeuta Físico u Ocupacional con título de especialización en Salud Ocupacional y experiencia específica de 3 años o con 5 años de experiencia específica en alguna de esas disciplinas para quienes no acrediten los estudios de especialización correspondientes. 3. Un (1) Abogado con título de especialización en Derecho Laboral en Salud Ocupacional o Seguridad Social y 5 años de experiencia en alguna de esas disciplinas o 7 años de experiencia específica en alguna de ellas para quienes no acrediten el título de especialización. Fijación de Honorarios por Ley En donde se evidencia que los abogados eran parte de la sala de decisión y los honorarios estaban establecidas, en el artículo 52. “Distribución de honorarios. El secretario de la respectiva junta de calificación de invalidez o sala de decisión, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, en la siguiente forma:



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1. El quince por ciento (15%) para cada uno de los miembros que hayan ejercido sus funciones en la junta o sala de decisión. (…)” El decreto 2463 de 2001 fue derogado por el Decreto 1352 de 2013 en donde se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, cambiando la conformación de las Juntas en el artículo 5 y en particular la de la Junta Nacional, así: 1. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Se conforma por cinco (5) integrantes, así: a) Tres (3) médicos: Dos (2) con título de especialización en salud ocupacional o medicina del trabajo o laboral y uno (1) con título de especialización en fisiatría, con una experiencia mínima de cinco (5) años en su especialidad. b) Un (1) psicólogo, con título de especialización en salud ocupacional con una experiencia profesional mínima de cinco (5) años. c) Un (1) terapeuta físico u ocupacional, con título de especialización en salud ocupacional, con una experiencia profesional mínima de cinco (5) años. En la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se podrán conformar el número de salas de decisión que determine el Ministerio del Trabajo, las cuales cada una deberá contar como mínimo con los cinco (5) integrantes y con los perfiles señalados en los literales a, b y c del presente numeral.” Y, en el artículo 59 hoy artículo 2.2.5.1.57 decreto 1072 de 2015, estableció normas de transición respecto de los antiguos secretarios, señalando que se respetara el período para el que fueron elegidos y “los porcentajes de honorarios de los actuales integrantes y miembros” “Transición: A partir de la entrada en vigencia del presente decreto las Juntas Regionales y Nacional tienen el término de seis (6) meses para ajustar la conformación de sus integrantes, estructura y procedimientos en todos los aspectos del presente decreto. El Ministerio del Trabajo realizará las correspondientes designaciones y nombramientos provisionales por el periodo faltante, conforme a la lista de elegibles del actual concurso, y agotada la lista de elegibles podrá designar personas que cumplan con los requisitos para ser integrante de Junta. Las cuentas bancarias, los títulos valores y bienes muebles e inmuebles pasan a favor de la respectiva junta como persona jurídica de derecho privado, y sin ánimo de lucro, en el término de diez (10) días hábiles a partir de la publicación del presente decreto.



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Los integrantes de las Juntas que son secretarios serán designados como Directores Administrativos y Financieros hasta culminar el actual período, y en caso de existir más de una sala, de manera conjunta ejercerán sus funciones. La representación legal, la ordenación del gasto, el manejo de los recursos de la cuenta bancaria y el reparto de solicitudes será de un solo secretario que será elegido por la mayoría de los integrantes de la Junta y. los demás secretarios realizarán la defensa judicial y demás funciones administrativas. (subrayado fuera del texto). En la Junta Nacional de Calificación de Invalidez a los médicos se les conservara su designación actual y los nuevos perfiles serán para el próximo concurso. El Ministerio del Trabajo, realizará los ajustes, adecuaciones, redistribuciones de cargos y demás acciones para aplicar el presente decreto, respetando el período de vigencia de la junta y los porcentajes de honorarios de los actuales integrantes y miembros. (subrayado fuera del texto). Dicha transición significa que los honorarios que se pagan a los abogados se rigen por lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013 subrogado por el 2.2.5.1.17. que reza: “Distribución de honorarios a los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Director Administrativo y Financiero de la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, de la siguiente forma: a) La Junta Nacional y las Juntas Regionales tipo A, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorario de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta.” Y a su vez, el artículo 8 señaló quiénes son Integrantes, miembros y trabajadores de las Juntas de Calificación de Invalidez, estipula. Las Juntas Regionales y la Nacional tendrán el siguiente personal: 1. Integrantes: Son los médicos, psicólogos o terapeutas, quienes emiten los correspondientes dictámenes. 2. Miembros: Son aquellas personas que son designadas para ejercer funciones de Director Administrativo y Financiero, existiendo uno (1) por cada junta, sin importar el número de salas que existan. Siendo claro que desde 2013 hasta a la fecha, los abogados son los miembros que han sido elegidos para ejercer la Dirección Administrativa.



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Es importante recordar que posteriormente, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda– Sub-Sección “A” en Auto del tres (03) de febrero de dos mil quince (2015) con ponencia del consejero Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren para la radicación: 11001 03 25 000 2013 01776 00 (4697-2013), RESUELVE: 1.- DECRETAR la medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos de los artículos 5º, 6º, 8º, y 9º del Decreto Reglamentario 1352 (sic) de 2013, acorde con lo explicado en la motivación anterior.

Del recuento normativo anotado se colige que los abogados de las juntas de calificación de invalidez que pertenecen a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se presentaron al concurso público y fueron nombrados por el Ministro de Trabajo mediante la Resolución No. 04726 del 11 de octubre de 2011, como miembros de las cuatro (4) salas de decisión y cumplir las funciones como secretarios y recibir como honorarios el 15% del salario mínimo legal vigente por cada dictamen emitido en la sala de decisión correspondiente. En el año 2013, sobreviene el Decreto 1352 en donde se modifica la estructura de las salas de decisión en donde no aparecen abogados como miembros de salas. Sin embargo, esta norma fue suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado en el año 2015, conforme el auto anotado y que se adjunta. En este decreto reglamentario, se estipulo específicamente una norma de transición para los anteriores secretarios y/o abogados de las salas de decisión nombrados en el año 2011, señalando que se respetaba el periodo y “los porcentajes de los honorarios”, lo que significa que continuaran recibiendo el 15% por cada dictamen emitido. De donde se desprende con meridiana claridad que, los actuales abogados de las salas de decisión de la Junta Nacional deben recibir, a título de honorarios por cada dictamen el 15% del salario mínimo, que se emita en la sala de decisión a la que pertenecen desde el año 2011. Sin que en tal transición se hubiera señalado nada referido a los impuestos establecidos en las normas tributarias. Por todo lo anterior, aún en la actualidad nos encontramos bajo la transición establecida en el Decreto 1352 de 2013, subrogado por el Decreto 1072 art. 2.2.5.1.57, dado que desde el año 2011 no ha existido el nombramiento de las juntas de calificación bajo las normas del señalado decreto, pues dicha conformación está suspendida. De lo expuesto se evidencia que el legislador estableció los honorarios para remunerar a los abogados miembros de la Junta, sin establecer que ese monto de remuneración incluye IVA.

- Principios del derecho tributario Respecto del derecho tributario la Honorable Corte Constitucional ha expresado que considerando que la tributación constituye una “carga impositiva”, para que dicha carga sea



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exigible deben estar garantizados unos principios mínimos en el marco del Estado Social de Derecho, de esos principios se destacan:

- Principio de Reserva de Ley La Corte Constitucional al respecto ha indicado que “Del principio de legalidad tributaria propio del Estado de Derecho, se deriva así mismo el postulado conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. (…) Ello quiere decir que (…) el reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones, restricciones o gravámenes para las personas.”1 A la luz de este principio los tributos deben aplicarse y son exigibles en los estrictos y expresos términos establecidos por la Ley.

- Principio de Certeza Tributaria El principio de certeza en materia tributaria, surge como consecuencia lógica del de legalidad y tiene, según lo expuesto, la finalidad de garantizar que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados inequívocamente en la ley, bien porque las normas que crean el tributo los expresan con claridad, o porque en el evento en que una disposición remite a otra para su integración, es posible identificar dentro del texto remitido el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa del gravamen2 En el caso concreto nos damos cuenta que el equipo auditor con la observación que nos ocupa está ignorando el principio de certeza y los demás principios expuestos, pues está pretendiendo un efecto fiscal que no está previsto en la Ley, con base en una interpretación sobre la cual el mismo órgano de control se pronunció indicando que no era generadora de daño fiscal alguno.

- Principio de Interpretación restrictiva Como garantía propia del Estado Social de Derecho están prohibidas las interpretaciones extensivas de las normas prohibitivas, impositivas o gravosas, tal y como lo precisó la Corte Suprema de Justicia, al señalar que: “[e]n la interpretación de las leyes prohibitivas no deben buscarse analogías o razones para hacerlas extensivas a casos no comprendidos claramente en la prohibición”3.

1 Sentencia C-594/10

2 Sentencias de la Corte Constitucional C-569 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Diaz y C-114 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

3 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de 14 de diciembre de 1898, XIIV, 92; reiterada por la Sala de Casación Laboral de

esa misma corporación en Sentencia de 24 de julio de 1998, radicación 10767.



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En consecuencia, la interpretación y aplicación restrictiva es una regla que rige tratándose de normas prohibitivas, dado que consagran limitaciones al ejercicio de un derecho o de competencias señaladas en la ley, criterio hermenéutico que responde al principio de taxatividad, de acuerdo con el cual solo operan las prohibiciones que en forma precisa establece el legislador1.

- Principio de Seguridad Jurídica De forma magistral la Corte también ha expuesto que: ’El Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares. Se trata, por tanto, de amparar unas expectativas válidas surgidas a partir de acciones u omisiones de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones normativas’’ (Corte Constitucional) Así las cosas, el Estado a través de la Contraloría General de la República no puede establecer una regla tributaria e impositiva que no estableció el legislador y que impacta tanto a los profesionales abogados tanto de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez como a los de las demás juntas del país. Acto de archivo de indagación preliminar emitido por la CGR En el año 2015 la Contraloría General de la República desarrollo la actuación especial de fiscalización a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para relación con el segundo semestre de 2013 y vigencia año 2014 y en su informe final señalo en el HALLAZGO 27. DISTRIBUCIÓN DEL PORCENTAJE DE HONORRIOS (sic) (A, IP), los siguiente: “Se observa que para los meses de julio a diciembre de 2014 se causó y se canceló a los abogados que son integrantes de la JNCI por concepto de honorarios $100.5 millones, registrados contablemente en la cuenta “511570 IVA DESCONTABLE” … En la cuenta contable 511570 IVA DESCONTABLE se registró el IVA por concepto de honorarios, cuando en materia tributaria la Junta Nacional no conserva un IVA para descontar, por cuanto este organismo del sistema de seguridad social del orden nacional no es contribuyente del impuesto a las ventas por el servicio que suministra, el cual se encuentra excluido expresamente del tributo. En este sentido, este gasto corresponde a los honorarios pagados a los abogados integrantes de la JNCI, de tal manera que la analizar las cifras presentadas se determina que el valor cancelado para los meses de julio a diciembre de 2014 por este concepto excede al 15% del porcentaje, para los meses seleccionados en la muestra de 2014, en un 17,4% del total del dinero recaudado para la expedición de los dictámenes periciales. Por su parte este hecho no es advertido por el revisor fiscal en alguno de los informes que emitió y que fueron allegados al equipo de la actuación especial.

1 Concepto Sala de Consulta C.E. 2166 de 2013 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil



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Lo anterior es causado por una aplicación jurídica inadecuada de la normativa contable. Lo cual produce un incremento de los costos de la JNCI por este concepto, así como un incumplimiento normativo de los deberes del ejercicio de la Dirección Administrativa y Financiera encaminada a efectuar un control estricto de los pagos por concepto de honorario y de los deberes a cargo de la Revisoría Fiscal encargada de ejecutar, supervisar, ajustar, documentar y concluir las acciones de fiscalización en el desarrollo de su ejercicio profesional. (…) Al analizar la respuesta suministrada por la Junta, la Contraloría determina que existen dos interpretaciones jurídicas con consecuencias distintas y ambas pueden ser validas. Como el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013 no establece si el valor de los honorarios es con IVA o sin IVA pueden ser concebibles las dos posibilidades, que el IVA se pague por fuera del rubro de los honorarios o que los honorarios incluyan el valor del IVA , con el límite o restricción establecido por la reglamentación citada, lo que deja duda sobre los elementos que deben reunirse para la configuración de una hallazgo con incidencia fiscal, razón por la cual se dará traslado para que se inicie un indagación preliminar, tendiente a establecer la ocurrencia del hecho generador del presunto daño patrimonial.” (negrillas fuera del texto). Es así como de dicha actuación efectivamente se da traslado a la Dirección de Vigilancia Fiscal de la Contraloría General de la República, quien mediante Auto No. 072 del 31 de mayo de 2016 se pronuncia declarando la improcedencia de iniciar un proceso de responsabilidad fiscal y se archiva. Providencia que solo fue conocida por la Junta Nacional el 27 de febrero de 2018, luego de elevar derecho de petición. Dentro de las consideraciones expuestas por la Directora de Vigilancia Fiscal – Contraloría Delegada para el Sector Social, se destacan los siguientes apartes en donde expone el cambio normativo presentado en la integración de las Juntas de Calificación, así:

• “El problema jurídico se centra en determinar si los servicios prestados por los abogados, al interior de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, son susceptibles del pago del IVA (según lo señalado en el literal b del artículo 420 del Estatuto Tributario) a diferencia de los servicios prestados por los otros profesionales, como los médicos, terapeutas y psicólogos que se encuentran excluidos del pago de dicho gravamen, según lo señalado en el artículo 476 del Estatuto Tributario y si ese pago del IVA se encuentra incluido en el 15% considerando como el pago de honorarios para los miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, según lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013.

• Es necesario indicar que durante la vigencia del Decreto 2463 de 2001, dentro de los integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, no sólo hacían parte profesionales de las ciencias de las salud, sino que también profesionales en Derecho, los cuales no ejercían funciones en la sala de decisión, puesto que eran asignados como secretarios de las mismas, cumpliendo las funciones en su momento señalados en el artículo 16 del Decreto 2463 de 2001, norma vigente hasta la expediente del Decreto 1352 de 2013.



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Con la expedición del Decreto 1352 de 2013, se terminó la figura de las secretarias de las salas de decisión y diferenció las denominaciones de integrantes, miembros y trabajadores de las Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

• Transcribe el artículo 21 y 59 del mencionado Decreto.

• Pasa a exponer una reseña sobre aspectos generales del Régimen Tributario del IVA señalando que “debe quedar claro que el IVA es un impuesto al valor agregado (IVA) al consumo, es decir, es un gravamen adicional que se cobra en la venta de bienes corporales muebles o en la prestación de servicios, por lo tanto, el valor del bien o del servicio, siempre y cuando esté gravado con este impuesto debe adicionarse el valor del IVA.

• Existen una serie de servicios profesionales que dada su importancia y uso por la población es conveniente estén exentos de este impuesto, es decir no cobran IVA, como lo son los servicios médicos -asistenciales y odontológicos, de cirugía y hospitalización. La razón es que las personas de menos recurso que no pudieran ser atendidas en servicios públicos puedan optar a estos servicios prestado por profesionales privados, sin la carga tributaria del IVA (encarece el servicio). Los abogados y otros profesionales privados, son contribuyentes ordinarios del IVA, requieren el cumplimiento de deberes formales como: la facturación legal, en el registro de los libros de compras y ventas, la declaración y el pago del IVA cuando corresponda.

• En el caso concreto, podría señalarse también que si bien es cierto los pagos que le ha realizado la Junta a aquellos miembros que se desempeñan como abogados son superiores al 15% establecido para los integrantes de la Junta, tienen incluido el valor correspondiente al IVA, por desempeñar actividades al interior de la Junta, que no se encuentran excluidas del pago del mencionado impuesto en virtud del literal b del artículo 420 del Estatuto Tributario y que no podrán entenderse como pago adicional, por cuanto como se indicó en el Oficio N. 039105 de 25-05-2007 de la Oficina Jurídica de la DIAN, que los responsables del impuesto sobre las ventas, que ejecutan hechos generadores del tributo, tienen como una de las principales obligaciones jurídicas, la de cobrar el tributo para trasladarlo al Estado; en este sentido, el impuesto sobre las ventas así cobrado, no obstante formar parte del valor del contrato, no constituye ingreso para el mismo, es decir no forma parte de los honorarios.

• El impuesto a las ventas que se canceló a los abogados de la Junta no constituye un ingreso adicional para ellos, existe distinción especifica entre el gasto de honorarios (15%) y el gasto de los impuestos por IVA, no hace parte de los honorarios, ni incrementa su patrimonio, en razón a que fueron inmediatamente consignados a la DIAN. (resaltado fuera de texto)

• Por otro lado, si bien es cierto lo estipulado en el literal 9 del artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, también es cierto que esta norma no especifica que este porcentaje se entienda libre de impuestos, por lo que no cancelar el valor del IVA por concepto de honorarios a los abogados acarrearía demandas futuras incoadas por éstos, con resultados nefastos para el Estado representado en la JNCI.

• Como quiera que no existe norma que señale la forma como se cancelan los honorarios para el personal que desempeña funciones jurídicas y que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para el año 2014 se encontraba realizando los



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pagos equiparando a los abogados como integrantes de las junta, como lo disponía el derogado Decreto 2463 de 2001 y en el entendido que los servicios que prestan los abogados están sujetos al IVA y que el mismo no hace parte del valor de los honorarios, mal puede el equipo auditor señalar un presunto detrimento patrimonial, por el mayor valor cancelado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el cual como ya se señaló corresponde al IVA.

• En este orden de ideas y en el entendido de que la interpretación dada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es perfectamente válida, no puede hablarse de la existencia de un daño patrimonial al Estado por el pago adicional al 15% (que como ya se indicó obedeció al incremento por el IVA) por concepto de honorarios a los abogados integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

• En el caso de la responsabilidad fiscal, el daño debe reunir tal exigencia de certeza que mientras esa característica no se encuentre demostrada, no es posible iniciar el respectivo proceso, por ausencia de unos de los elementos generadores del daño.

En consecuencia, como la observación No.23 contiene los mismos fundamentos que la formulada en el año 2015, debemos concluir que como lo analizo el área de fiscalización en el Auto No. 072, que nos permitidos adjuntar, es evidente que, primero, no existe una errada interpretación de las normas tributarias ni de las normas que regulan el funcionamiento de las Juntas de Calificación y en particular en el pago de los honorarios a los abogados que ejercen las funciones jurídicas en esta entidad. Y segundo, no existe el daño patrimonial señalado, considerando que el legislador estableció que 15% corresponde a honorarios, sin establecer en ninguna disposición que ese valor incluye IVA, y por el contrario, existen varias normas que señalan que los abogados deben percibir el mismo valor de los honorarios de los integrantes de la Junta Nacional. Solicitud frente al hallazgo y a sus incidencias Elementos del hallazgo y debido proceso de auditoría De acuerdo con lo expuesto en esta respuesta, se evidencia que, en el asunto expuesto en la observación, no existe transgresión de ninguna norma, dicho en otras palabras, no hay un criterio de auditoría transgredido, siendo este uno de los elementos sine qua non para validar cualquier hallazgo. De acuerdo con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías En La CGR en el Marco de las Normas de Auditoría de Entidades Fiscalizadoras Superiores – ISSAI, adoptada por la Contraloría General en 2017 y vigente actualmente, establece que:

“El hallazgo de auditoría es un hecho relevante que se constituye en un resultado determinante en la evaluación de un asunto en particular, al comparar la condición [situación detectada] con el criterio [deber ser] y concluir que distan uno del otro.



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Igualmente, es una situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará estableciendo sus causas y efectos.” Negrilla y subrayado fuera del texto original.

Así las cosas, de manera respetuosa solicitamos que esta observación no sea validada como hallazgo, por cuanto lo expuesto en la observación corresponde a una interpretación con la que se ignorarían los principios tributarios expuestos: principio de legalidad, certeza del tributo, interpretación restrictiva, reserva de ley y seguridad jurídica, así como el precedente emitido por la misma Contraloría General de la República mediante Auto de Archivo de Indagación Preliminar sobre el mismo asunto y la misma argumentación esbozada en sede de auditoría en vigencias anteriores. Respecto de la incidencia fiscal En el caso expuesto, no existe daño, deterioro, menoscabo o detrimento alguno frente al patrimonio público y por el contrario, el actuar de la Junta y de sus abogados ha estado sujeto al marco legal, conclusión a la que llegó la misma Contraloría en Auto de Archivo No. 072 del 31 de mayo de 2016, al pronunciarse sobre idéntico hallazgo elevado en el 2015. Considerando que tal como lo establece la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías de la CGR, para que una observación con presunta incidencia fiscal se valide como hallazgo se debe contar con evidencia de auditoría que soporte tal observación con incidencia fiscal, para lo cual deben existir documentos, registros fotográficos, archivos digitales y demás material útil, pertinente y conducente para la demostración del daño patrimonial, de la manera más respetuosa, solicitamos a todos los integrantes del equipo auditor, así como al supervisor y al experto en responsabilidad fiscal designado para el análisis de este hallazgo, de acuerdo con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales, que analicen y valoren con especial detenimiento la argumentación expuesta y las evidencias dadas con esta respuesta, que demuestran que los recursos correspondientes a los aportes públicos de 2013 a la fecha han generado rendimientos en las condiciones del contrato y de la Ley y que en consecuencia, el auditor se fundamenta en supuesto errado, al afirmar que existe un detrimento por el valor del cálculo hecho por él, en el que estima una rentabilidad muy por debajo de lo que realmente han generado en rendimientos los aportes públicos al proyecto. Es de mencionar que el elemento esencial para que se presuma la existencia de detrimento fiscal y por lo tanto se justifique la configuración de un hallazgo fiscal, es que esté evidenciado un daño definido por el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, modificado por el artículo 126 del Decreto Ley 403 de 2020, así:

“se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo



http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_0403_2020_pr003.html#126

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funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo.”

Considerando que en la exposición realizada en la observación que nos ocupa, no está evidenciado el daño que expone el auditor, se solicita que esta observación no se valide como hallazgo y que se elimine la incidencia fiscal anunciada. Solicitud especial análisis de respuesta y concepto experto en responsabilidad fiscal Considerando la representatividad e impacto en todas las Juntas del País de este asunto, en caso de que esta observación se valide como hallazgo se solicita comedidamente que en el hallazgo respectivo se refleje el análisis de esta respuesta, así como las razones por las que la Contraloría se aparta de su posición consignada en el Auto de Archivo No. 072 del 31 de mayo de 2016; así mismo se solicita que de llegar a validarse el hallazgo en el mismo se integre el concepto del experto en responsabilidad fiscal designado para el análisis de este hallazgo, de acuerdo con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales. Respecto de la Incidencia Disciplinaria De acuerdo con lo expuesto en esta respuesta, se evidencia que en el asunto expuesto en la observación no existe transgresión a ninguna norma, dicho en otras palabras, no hay un criterio de auditoría transgredido (elemento esencial para la validación de un hallazgo y para la configuración de una incidencia disciplinaria). Adicionalmente, es preciso tener en cuenta que para que exista una incidencia disciplinaria debe haber inobservancia evidente de una NORMA, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, tal como lo ha expresado la Honorable Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734 de 2000 Código Disciplinario Único en Sentencia C-948/02, posición adoptada de manera pacífica por la Procuraduría General de la Nación y recientemente ratificada por el Consejo de Estado el 8 de febrero de 2018, en providencia de la Sección Segunda No. 11001032500020130029600 (06442013). Por lo anterior, considerando que no existen elementos que demuestren un actuar negligente u omisivo de la entidad y que por lo tanto no están dadas las premisas básicas para justificar una incidencia disciplinaria, de forma comedida solicitamos que no se valide este hallazgo ni su incidencia.

Análisis de la Respuesta En la respuesta de la entidad la misma hace un contexto general de la normatividad y transcurrir de los abogados en la conformación de la JNCI, en donde se puede



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extraer como relevante que: “desde 2013 hasta a la fecha, los abogados son los miembros que

han sido elegidos para ejercer la Dirección Administrativa”. En el año 2013, sobreviene el Decreto 1352 en donde se modifica la estructura de las salas de decisión en donde no se define a los abogados como miembros de salas. Sin embargo, esta norma fue suspendida provisionalmente por el Consejo de Estado en el año 2015. En este decreto reglamentario, se estipuló específicamente una norma de transición para los anteriores secretarios y/o abogados de las salas de decisión nombrados en el año 2011, señalando que se respetaba el periodo y “los porcentajes de los honorarios”, lo

que significa que continuaran recibiendo el 15% por cada dictamen emitido.”

Lo anterior, permite concluir que hasta la fecha los abogados son miembros de la JNCI y que el precio de los servicios prestados por estos profesionales, se encuentra fijado según lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013 subrogado por el 2.2.5.1.17. que reza:

“Distribución de honorarios a los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Director Administrativo y Financiero de la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, de la siguiente forma: a) La Junta Nacional y las Juntas Regionales tipo A, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorario de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta.”

La entidad expresa, “de lo expuesto se evidencia que el legislador estableció los honorarios para remunerar a los abogados miembros de la Junta, sin establecer que ese monto de remuneración incluye IVA.”

Frente a esta situación, tal como se comunicó en la observación, la JNCI cuenta con un concepto tributario de la DIAN, solicitado por el Revisor Fiscal CPABAAS, respecto del IVA en las facturas por concepto de honorarios de los abogados integrantes, concepto que fue emanado según oficio 2016021477 de junio de 2016, y que cita:

“(…) En segundo término, afirma la consulta que, si se responde, que dichos servicios se encuentran grabados con IVA, por considerar que el decreto 1352 de 2013 fija el valor de los honorarios en el 15% el IVA se debe facturar aparte y adicional a dicho 15%. De conformidad con lo señalado en el último inciso del artículo 20 del decreto 1354 de 2013. “Los honorarios de las juntas corresponderán a un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada dictamen solicitado, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, del cual un porcentaje será para el pago de honorarios de los integrantes de las Juntas y otro porcentaje a la administración de la Junta.”



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A su vez, el artículo 21 ibídem señala: “artículo 21. Distribución de honorarios a los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Director Administrativo y Financiero de la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, según sea el caso, distribuirá mensualmente los honorarios correspondientes a los dictámenes emitidos, de la siguiente forma: a)La Junta Nacional y las Juntas Regionales tipo A, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorario de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta.” Como se observa el precio está fijado legalmente y dentro de él debe entenderse incluido el IVA. Así lo señala el artículo 14 del decreto 1001 de 1997. “Los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, en los precios de venta al público de bienes y servicios gravados, incluirán el valor correspondiente al impuesto sobre las ventas y en las facturas expedidas discriminarán el valor total del impuesto generado”. A su vez en el concepto general unificado del IVA 00001 de 2003 en sus páginas 238 y 239 señala al respecto: “La causación del IVA establece el momento en el que surge la obligación del afectado económico de cancelar el valor del impuesto conjuntamente con el precio de la transacción es de recordar que dentro del precio del bien o del servicio sujeto al IVA se entiende incluido el impuesto.” (subrayado fuera del texto original). Por lo tanto, no importa si el precio, es fijado por una de las partes, por las partes intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA.”

Frente a esto es importante señalar, que este concepto proviene de la autoridad tributaria y que además se profirió de manera específica a la JNCI. Este concepto resuelve entonces toda duda sobre si el monto de remuneración incluye IVA. Es claro al señalar que “no importa si el precio, es fijado por una de las partes, por las partes

intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA”

A la luz del anterior Concepto también podríamos referirnos frente a los principios del derecho tributario citados en la respuesta de la entidad, toda vez que, en relación con los efectos de los conceptos emitidos por la DIAN, la Sala ha precisado lo siguiente: “Con respecto al carácter vinculante y los efectos de los conceptos emitidos por la DIAN,

esta Sección ha reiterado que “los conceptos que en ejercicio de las funciones expide la División de Doctrina Tributaria de la Dirección de impuestos Nacionales, constituyen interpretación oficial para los funcionados de la entidad” y, “aunque no son obligatorios para los contribuyentes, si son un criterio auxiliar de interpretación.” (…).

Lo anterior, desvirtúa lo argumentado por la entidad en el principio de certeza tributaria, pues la observación no supone ninguna interpretación, sino que, está relacionada con un concepto otorgado por la autoridad máxima en materia tributaria. Concepto específico que se presenta con posterioridad a la señalaba pronunciación de la CGR, frente a hechos similares en la actuación del año 2015.



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Ahora bien, respecto de la Principio de Seguridad Jurídica no es cierto que la CGR haya establecido una regla tributaria, ni mucho menos que esté por encima de la autoridad doctrinaria en esta materia, esto lo determina la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo cual en ningún momento hemos emitido normas, reglas o criterios en este sentido. Ahora bien, con relación al impacto que pueda presentarse a los profesionales y la vulneración de la confianza legítima en el Estado, es importante mencionar que la labor de la CGR no se circunscribe al interés particular por cuanto prevalece el interés general sobre el interés particular y se resuelve a favor del interés general1.

Prosigue la respuesta de la entidad citando algunos apartados del Auto No. 072 del 31 de mayo de 2016, el cual, se pronuncia declarando la improcedencia de iniciar un proceso de responsabilidad fiscal y se archiva. En este sentido es importante realizar algunas precisiones:

• Para el equipo auditor es claro que, a la emisión de Auto No. 072, de 31 de mayo de 2016, se desconocía el concepto citado anteriormente de la DIAN, con lo cual se constituye en una prueba específica otorgada con posterioridad al dictamen satisfactorio emitido por parte de la extinta Dirección de Vigilancia Fiscal para el Sector Social. Toda vez que dicho concepto se da en respuesta a la consulta efectuada por la revisoría fiscal CPABAAS del 27 de junio de 2016.

• Al analizar el concepto de la DIAN, se puede concluir que los abogados son responsables de IVA, al ejercer una profesión liberal en el área administrativa de una entidad.

• En el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013 subrogado por el 2.2.5.1.17, se establece el monto a pagar por concepto de honorarios a los miembros de la Junta.

• El concepto de la DIAN es claro al señalar que, no importa si el precio es fijado por una de las partes, por las partes intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA.

• La JNCI está conformada por 16 miembros, de los cuales 4 de ellos son responsables de IVA, por ejercer una profesión liberal en el área administrativa de la entidad. Los demás miembros de la JNCI, ejercen actividades excluidas del impuesto sobre las ventas IVA según el Estatuto

1 Es posible ver Sentencias de la Corte Constitucional T-248-2008, T-472-2009 T-308-2011, T244-2012 y Radicado 440123330020130059-01 Sección Segunda Consejo de Estado 01/09/16



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Tributario Nacional: Art. 476. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas.

• De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y Nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”. En razón a la naturaleza jurídica de la JNCI, la misma no es responsable del IVA.

• El hecho de que 12 de los miembros de la JNCI, estén excluidos del IVA, no supone que estos profesionales ganen más como contraprestación de los servicios prestados, frente a los 4 miembros responsables de IVA. Toda vez que la distribución se realiza conforme a la norma de manera equitativa. Mientras que responsabilidad respecto de las obligaciones tributarias les corresponde a los prestadores del servicio y no a la JNCI.

• Los miembros de la JNCI, no presentan un vínculo laboral con la misma, en el entendido que se da una contraprestación económica “honorarios”, a unos profesionales, por la prestación de unos servicios ejercidos de manera autónoma, esto se aprecia en la actividad económica principal suscrita por cada uno de los Profesionales en el RUT de la DIAN.

• El artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, establece el valor máximo que puede pagar la junta como porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta, así: “a) La Junta Nacional y las Juntas Regionales tipo A, se distribuirá a cada uno de los integrantes por cada dictamen emitido y notificado el 15% del valor de honorario de la junta, proporción que de ahora en adelante se denominará porcentaje de honorarios de los integrantes de la junta.”

• Si bien no hay un pronunciamiento expreso en el artículo 21 del Decreto 1352 de 2013, frente al pago del IVA, si existe una restricción que fija el máximo porcentaje que puede disponer la junta para el pago de estos honorarios. Por lo que aquellos profesionales responsables de IVA, que quieran hacer parte de la JNCI, deberán acogerse a las limitaciones de ley.

Se considera que el concepto de la DIAN, constituye una prueba pertinente para demostrar una irregularidad relacionada con la gestión fiscal que se da con posterioridad al Auto No. 072, de 31 de mayo de 2016, sumado a lo expresado en la Ley 610 del 2000, que cita:

“Artículo 40. El trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. Apertura del proceso de responsabilidad fiscal. Cuando de la indagación



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preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo, el funcionario competente ordenará la apertura del proceso de responsabilidad fiscal. El auto de apertura inicia formalmente el proceso de responsabilidad fiscal. En el evento en que se haya identificado a los presuntos responsables fiscales, a fin de que ejerzan el derecho de defensa y contradicción, deberá notificárseles el auto de trámite que ordene la apertura del proceso. Contra este auto no procede recurso alguno. PARAGRAFO. Si con posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad fiscal.”

La certeza del daño patrimonial del Estado está determinada y señalada por cuanto el valor del Impuesto a las Ventas al ser parte de los honorarios que se adjudican con ocasión del servicio provisto por los abogados miembros de la Junta, estos dineros se están girando no de los ingresos recibidos por la JNCI provenientes de la proporción del 15% conforme lo establece el numeral a) del artículo 21 del Decreto 1352 de 2013. compilado por el art. 2.2.5.1.17, porcentaje que corresponde distribuir a cada uno de los miembros e integrantes de la Junta por concepto de HONORARIOS, hasta completar el 60%, sino que se está girando a cada abogado del porcentaje restante que corresponde al 40% del total de los honorarios recibidos por cada calificación o dictamen emitido, establecido en el art 22 del Decreto 1352 de 2013 Compilado por el art. 2.2.5.1.18 del Decreto Nacional 1072 de 2015, concepto que es denominado “gastos administrativos”. Con lo cual se está girando a los abogados por concepto de honorarios un porcentaje superior al 15% establecido en el criterio normativo. Con lo anterior, se está manifestando una gestión ineficiente en el cumplimiento de su objeto social según el cual la Junta está obteniendo unos resultados sin propender por la máxima racionalidad en el uso del recurso público, respecto de la relación costo-beneficio. Se valida como hallazgo administrativo con incidencia fiscal por $2.152.822.946 y presunta incidencia disciplinaria conforme lo establece la Ley 734 de 2002 Hallazgo No. 7. Registro Contable del gasto IVA descontable (código 511570)

(D) De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez: “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”.



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Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo con el Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda (…)”

Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció que, para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009. Decreto Número 1072 de 2015 “Artículo 2.2.5.1.3. Principios rectores. La actuación de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad. Su actuación también estará regida por la ética profesional, las disposiciones manuales único de calificación de invalidez o norma que lo modifique o adicione, así como las contenidas en el presente capítulo y demás normas que complementen. (Decreto 1352 de 2013, art. 3)”.

Estados financieros de la junta en el numeral (2.) Bases de preparación y presentación de los Estados Financieros. En el ítem (2.1.) Marco técnico normativo – Adopción de las NIIF. Describe: “La Junta preparó los estados financieros adjuntos según lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Información Financiera y Aseguramiento de la Información, número 2420 de 2015. Mediante la Ley 1314 de 2009, el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009.”

El anexo Técnico 2 del decreto 2420 de 2015 y el anexo 2.1 del decreto 2496 de diciembre 23 de 2015 y 2131 de 2016, denominado Marco Técnico Normativo para el grupo 2 (MTN2), modificada con el decreto 1432 de 2020. Características Cualitativas de la Información en los Estados Financieros



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2.10 “Integridad: Para ser fiable, la información en los estados financieros debe ser completa dentro de los límites de la importancia relativa y el costo. Una omisión puede causar que la información sea falsa o equívoca, y por tanto no fiable y deficiente en términos de relevancia”.

El Literal b del parágrafo 3° Art 420 del Estatuto Tributario dispone:

“Hechos sobre los que recae el impuesto. El impuesto a las ventas se aplicará sobre: (…) c) La prestación de servicios en el territorio nacional, o desde el exterior, con excepción de los expresamente excluidos.”

Parágrafo 3° del Artículo 1.6.1.4.8.del Decreto 1625 de 2015 Decreto Único Reglamentario en materia tributaria. Requisitos de la factura de venta y de los documentos equivalentes.

“PARÁGRAFO 3. Los responsables del impuesto sobre las ventas -IVA y del impuesto nacional al consumo incluirán el valor correspondiente de los citados impuestos en los precios de venta al público de bienes y servicios gravados.”

Concepto General IVA 1 del 19/06/2003 TITULO VII CAUSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS DESCRIPTORES: CAUSACION DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS. CAUSACION EN LA VENTA DE BIENES. CAUSACION EN LA PRESTACION DE SERVICIOS. CAUSACION EN EL RETIRO DE BIENES. CAUSACION EN LA IMPORTACION “ (…) La causación del IVA establece el momento en que surge la obligación del afectado económico de cancelar el valor del impuesto conjuntamente con el precio de la transacción. Es de recordar que dentro del precio del bien o del servicio sujeto al IVA, se entiende incluido el impuesto”.

Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único.

“ARTÍCULO 53. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)”



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Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN a la consulta de la revisoría fiscal CPABAAS con la referencia consulta impuestos sobre las Ventas. Miembros Juntas de Calificación de Invalidez, del 27 de junio de 2016, bajo el radicado 2016021190, mediante el cual se da el concepto DIAN 2016021477 jun de 2016 Art 20 y

21 Dec. 1352/13 Art 420 ET Hecho generador IVA prestación servicios, el cual señala: “(…) Como se observa el precio está fijado legalmente y dentro de él debe entenderse incluido el IVA. Así lo señala el artículo 14 del decreto 1001 de 1997. “Artículo 14. Discriminación del lVA en la factura. Los responsables del régimen común del impuesto sobre las ventas, en los precios de venta al público de bienes y servicios gravados, incluirán el valor correspondiente al impuesto sobre las ventas y en las facturas expedidas discriminarán el valor total del impuesto generado”.

A su vez en el concepto general unificado del IVA 00001 de 2003 en sus páginas 238 y 239 señala al respecto: “La causación del IVA establece el momento en el que surge la obligación del afectado económico de cancelar el valor del impuesto conjuntamente con el precio de la transacción es de recordar que dentro del precio del bien o del servicio sujeto al IVA se entiende incluido el impuesto.”

Por lo tanto, no importa si el precio, es fijado por una de las partes, por las partes intervinientes en la negociación, por la ley o el reglamento dentro del precio se entiende incluido el IVA.

Estatuto Tributario Nacional:

“Art. 86. Prohibición de tratar como costo el impuesto a las ventas. En ningún caso, el impuesto a las ventas que deba ser tratado como descuento podrá ser tomado como costo o gasto en el impuesto sobre la renta.

Art. 488. Solo son descontables los impuestos originados en operaciones que constituyan costo o gasto. Sólo otorga derecho a descuento, el impuesto sobre las ventas por las adquisiciones de bienes corporales muebles y servicios, y por las importaciones que, de acuerdo con las disposiciones del impuesto a la renta, resulten computables como costo o gasto de la empresa y que se destinen a las operaciones gravadas con el impuesto sobre las ventas.

Art. 493. Los impuestos descontables no constituyen costo ni deducción. En ningún caso el impuesto a las ventas que deba ser tratado como descuento, podrá ser tomado como costo o gasto en el impuesto sobre la renta. Art. 509. Obligación de llevar registro auxiliar y cuenta corriente para responsables del régimen común. Los responsables del impuesto sobre las ventas sometidos al régimen común, incluidos los



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exportadores, deberán llevar un registro auxiliar de ventas y compras, y una cuenta mayor o de balance cuya denominación será "impuesto a las ventas por pagar", en la cual se harán los siguientes registros: En el haber o crédito: a. El valor del impuesto generado por las operaciones gravadas b. El valor de los impuestos a que se refieren los literales a) y b) del artículo 486. En el debe o débito: a. El valor de los descuentos a que se refiere el artículo 485. b. El valor de los impuestos a que se refieren los literales a) y b) del artículo 484, siempre que tales valores hubieren sido registrados previamente en el haber. Art. 476. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas. Nota 1. Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios y los bienes relacionados explícitamente a continuación: 1. Los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio, para la salud humana. 2. Los servicios de administración de fondos del Estado y los servicios vinculados con la seguridad social de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de1993. 3. Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por entidades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de prima media con prestación definida, los servicios prestados por administradoras de riesgos laborales y los servicios de seguros y reaseguros para invalidez y sobrevivientes, contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad a que se refiere el artículo 135 de la Ley 100de 1993 o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan. 4. Las comisiones por intermediación por la colocación de los planes de salud el sistema general de seguridad social en salud expedidos por las entidades autorizadas legalmente por la Superintendencia Nacional de Salud, que no estén sometidos al impuesto sobre las ventas -IVA. (…)”

De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y Nacional de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”.

En razón a la naturaleza jurídica de la JNCI y en atención a que se encuentra excluida del impuesto sobre las ventas IVA, (Art. 476 del Estatuto Tributario Nacional), los bienes y servicios que adquiera con terceros responsable del IVA, deben ser reconocidos y registrados como un mayor valor de costo o gasto del bien o servicio que lo origina, toda vez que este IVA no es descontable para JNCI, por cuanto no es persona responsable del IVA. En este sentido, los costos y gastos que adquiera la JNCI con terceros responsables de IVA, quienes liquidan y cobran IVA en sus facturas emitidas, debe reconocerse como gasto y contabilizarse dentro de las respectivas cuentas del gasto, incluyendo el valor del IVA en la misma, como un mayor valor del costo o gasto, por cuanto



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forma parte del mismo gasto y en este caso el IVA, se constituye como como mayor valor del gasto atendiendo los criterios normativos. El IVA que le cobran los proveedores de bienes y servicios a la JNCI, como no puede descontarse de un IVA generado, no se debe separar del concepto de gasto causado, como sí ocurre con el IVA cuando se trata de una persona responsable del IVA quien si lo puede descontar del Impuesto generado y en este caso su registro contable sería un pasivo en la cuenta IVA por pagar descontable (2408). En conclusión, el IVA que le cobran a la JNCI y que paga tiene que tratarse como parte integral del costo o gasto. En consideración de lo anterior, se evidencia un inadecuado manejo contable por parte de la JNCI en lo referente a la cuenta IVA descontable (511570), toda vez que los reconocimientos contables de esta cuenta, no cumplen la condición técnica del registro, ya que esta cuenta es de uso exclusivo para los responsables del IVA; siendo obligatorio para los no responsables, como lo es la JNCI, el reconocimiento exclusivo del IVA en la cuenta del gasto que lo originó. Lo anterior es causado por una aplicación incorrecta de la normativa aplicable, lo cual produce una incorrección en la clasificación y revelación del registro contable del IVA, causando una sobrestimación en la cuenta IVA descontable (511570), por $899.984.782, lo que genera a su vez una subestimación en cada uno de los gastos específicos determinados por el mismo valor. Dicha circunstancia afecta la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, ya que la cuenta IVA descontable (511570) y el registro de los distintos gastos no revelan de manera adecuada el saldo. Hallazgo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002. Respuesta de la Entidad “Se toma la recomendación dada por la Contraloría General de la República, la cual se empezará a aplicar a partir de enero de 2022; sin embargo, consideramos que dicha situación no afecta la razonabilidad de las cifras de los Estados Financieros en el entendido que no desvirtúa la posición financiera y los resultados de las operaciones. Respecto de la incidencia disciplinaria Es preciso tener en cuenta que para que exista una incidencia disciplinaria debe haber inobservancia evidente de una NORMA, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, tal como lo ha expresado la Honorable Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734



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de 2000 Código Disciplinario Único en Sentencia C-948/02, posición adoptada de manera pacífica por la Procuraduría General de la Nación y recientemente ratificada por el Consejo de Estado el 8 de febrero de 2018, en providencia de la Sección Segunda No. 11001032500020130029600 (06442013). Por lo anterior, considerando que no existen elementos que demuestren un actuar negligente u omisivo de la entidad o la transgresión de una norma y que por lo tanto no están dadas las premisas básicas para justificar una incidencia disciplinaria, de forma comedida solicitamos que no se valide este hallazgo ni su incidencia”.


En consideración de la respuesta de la entidad es importante señalar que la CGR en la observación no realizó una recomendación, sino que detecto una situación que es contraria a las normas transgredidas y a la doctrina contable, omitiendo el adecuado registro contable de las cuentas, para un ente no responsable del IVA, generando el registro contable como responsable del IVA. Pues, según lo señalado en el Estatuto Tributario Nacional:

“Art. 86. Prohibición de tratar como costo el impuesto a las ventas. En ningún caso, el impuesto a las ventas que deba ser tratado como descuento podrá ser tomado como costo o gasto en el impuesto sobre la renta. Art. 488. Solo son descontables los impuestos originados en operaciones que constituyan costo o gasto. Sólo otorga derecho a descuento, el impuesto sobre las ventas por las adquisiciones de bienes corporales muebles y servicios, y por las importaciones que, de acuerdo con las disposiciones del impuesto a la renta, resulten computables como costo o gasto de la empresa y que se destinen a las operaciones gravadas con el impuesto sobre las ventas. Art. 493. Los impuestos descontables no constituyen costo ni deducción. En ningún caso el impuesto a las ventas que deba ser tratado como descuento, podrá ser tomado como costo o gasto en el impuesto sobre la renta. Art. 509. Obligación de llevar registro auxiliar y cuenta corriente para responsables del régimen común. Los responsables del impuesto sobre las ventas sometidos al régimen común, incluidos los exportadores, deberán llevar un registro auxiliar de ventas y compras, y una cuenta mayor o de balance cuya denominación será "impuesto a las ventas por pagar", en la cual se harán los siguientes registros: En el haber o crédito: a. El valor del impuesto generado por las operaciones gravadas b. El valor de los impuestos a que se refieren los literales a) y b) del artículo 486. En el debe o débito: a. El valor de los descuentos a que se refiere el artículo 485. b. El valor de los impuestos a que se refieren los literales a) y b) del artículo 484, siempre que tales valores hubieren sido registrados previamente en el haber.



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Art. 476. Servicios excluidos del impuesto sobre las ventas. Nota 1. Se exceptúan del impuesto los siguientes servicios y los bienes relacionados explícitamente a continuación: 1. Los servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio, para la salud humana. 2. Los servicios de administración de fondos del Estado y los servicios vinculados con la seguridad social de acuerdo con lo previsto en la Ley 100 de1993. 3. Los planes obligatorios de salud del sistema de seguridad social en salud expedidos por entidades autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud, los servicios prestados por las administradoras dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad y de prima media con prestación definida, los servicios prestados por administradoras de riesgos laborales y los servicios de seguros y reaseguros para invalidez y sobrevivientes, contemplados dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad a que se refiere el artículo 135 de la Ley 100de 1993 o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan. 4. Las comisiones por intermediación por la colocación de los planes de salud el sistema general de seguridad social en salud expedidos por las entidades autorizadas legalmente por la Superintendencia Nacional de Salud, que no estén sometidos al impuesto sobre las ventas -IVA. (…)”

En este sentido tal y como se comunicó en la observación, los costos y gastos que adquiera la JNCI con terceros responsables de IVA, quienes liquidan y cobran IVA en sus facturas emitidas, deben reconocerse como gasto y contabilizarse dentro de las respectivas cuentas del gasto, incluyendo el valor del IVA en la misma, como un mayor valor y en este caso el IVA, se constituye como como mayor valor del gasto atendiendo los criterios normativos. Generando con esta situación, una afectación a la razonabilidad a las cifras de los estados financieros, ya que la cuenta IVA descontable (511570) y el registro de los distintos gastos no revelan de manera adecuada el saldo. El uso incorrecto de la normativa aplicable, ha permitido que la junta mantenga en error, el registro contable del IVA, lo que ha generado una confusión y ha sido un mecanismo que ha permitido un aumento injustificado en los gastos administrativos, en lo concerniente al pago del IVA de los cuatro (4) miembros de la junta responsables del IVA (abogados). Situación advertida y desarrollada por la comisión auditora, en el hallazgo denominado Porcentaje de Honorarios distribuidos a los abogados integrantes de la Junta, de este informe. En cuanto a la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal,



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pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria que debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello. Con lo anterior, se establece que, la respuesta de la entidad es insuficiente para desvirtuar la observación, por lo cual se valida como hallazgo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002. Hallazgo No. 8. Sanción en la Presentación de la Información exógena a la

Secretaría de Hacienda Distrital (D-F) La Constitución Política de Colombia: Art. 209 La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”

Resolución No. DDI-000173 de 10 de enero de 2020 del director Distrital de Impuestos de Bogotá “Por la cual se establecen las personas naturales, jurídicas, consorcios, uniones temporales y/o, sociedades de hecho, el contenido y las características de la información que deben que deben suministrar a la Dirección Distrital de impuestos de Bogotá - DIB”

Que el incumplimiento o cumplimiento extemporáneo o defectuoso en el suministro, por medio magnético, de la información endógena y exógena solicitada por vía general mediante la presente Resolución acarrea para el obligado tributario la sanción prevista en el artículo 24 del Acuerdo 21 de 2001, modificado por el artículo 6 del acuerdo 671 de 2017. Que el incumplimiento o cumplimiento extemporáneo o defectuoso en el suministro, por medio magnético, de la información endógena y exógena solicitada por vía general de la Resolución No. DDI-000173 de 10 de enero de 2020, acarrea para el obligado tributario las sanciones previstas.

Decreto 403 de 2020 “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal” Art. 3. Principios de la vigilancia y el control fiscal. La vigilancia y el control fiscal se fundamentan en los siguientes principios:



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a) Eficiencia: En virtud de este principio, se debe buscar la máxima racionalidad en la relación costo-beneficio en el uso del recurso público, de manera que la gestión fiscal debe propender por maximizar los resultados, con costos iguales o menores. b) Eficacia: En virtud de este principio, los resultados de la gestión fiscal deben guardar relación con sus objetivos y metas y lograrse en la oportunidad, costos y condiciones previstos. c) Equidad: En virtud de este principio, la vigilancia fiscal debe propender por medir el impacto redistributivo que tiene la gestión fiscal, tanto para los receptores del bien o servicio público considerados de manera individual, colectivo, o por sector económico o social, como para las entidades o sectores que asumen su costo. d) Economía: En virtud de este principio, la gestión fiscal debe realizarse con austeridad y eficiencia, optimizando el uso del tiempo y de los demás recursos públicos, procurando el más alto nivel de calidad en sus resultados. e) Concurrencia: En virtud de este principio, la Contraloría General de la República comparte la competencia de la vigilancia y control fiscal sobre los sujetos y objetos de control fiscal de las contralorías territoriales en los términos definidos por la ley. f) Coordinación. En virtud de este principio, el ejercicio de competencias concurrentes se hace de manera armónica y colaborativa, de modo que las acciones entre la Contraloría General de la República y los demás órganos de control fiscal resulten complementarias y conducentes al logro de los fines estatales y, en especial, de la vigilancia y el control fiscal. (…)

Ley 610 de 2000. Artículo 6° (modificado por el artículo 126 del Decreto 403 de 2020)

"Artículo 6°. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo.”

Concepto CGR-OJ -220 del 23 de diciembre de 2020, Preceptúa:

“(…), queda completamente definido que, si es posible la generación de daño al patrimonio público, cuando se pagan multas, sanciones e intereses de mora, por parte de las entidades públicas, cuando tales pagos se efectuaron por culpa grave o dolo del servidor público o particular que administra recursos públicos.”. (…)



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“En el evento de multas y sanciones, la imposición de estas constituye el hecho generador del daño, lo cual se generó por la omisión en el ejercicio de una obligación” (…) “En consecuencia, en el caso consultado el daño se origina en la conducta del agente que se materializa en una actuación administrativa o investigación que impone una sanción, una multa o el pago de intereses, pero el detrimento o daño al erario, solo se presenta cuando la entidad eroga recursos públicos para su pago”. (…)

Ley 1819 de 2016, Por medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria.

Artículo 640. Aplicación de los principios de lesividad, proporcionalidad, gradualidad y favorabilidad en el régimen sancionatorio. (…)


“ARTÍCULO 53. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)”

Revisados los registros contables del periodo 2020, se evidenció el pago de una Sanción a la SHD por no presentar los medios magnéticos distritales del año 2018, la cual fue liquidada y pagada durante el 2020. Mediante comprobante de egreso No. CEG0015088 del 11/09/2020 por $10.682.100 a favor de Distrito Capital- Secretaría de Hacienda del Distrito-SHD, se evidencia que la fuente de los recursos girados se efectúa a través de una Cuenta de ahorros del Banco Davivienda No.9900283293, en la cual se depositan y registran recursos de la seguridad social que administra Junta Nacional de Calificación de Invalidez- JNCI. Así mismo, se observa que el formulario de Recibo de Pago 000000111167202 expedido por la Dirección Distrital de Tesorería tiene fecha de recibido del 11/09/2020.



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Lo anterior, evidencia ausencia de mecanismos de control y seguimiento en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias que permitan el reporte oportuno, eficaz y eficiente de las Declaraciones Tributarias y demás información requerida por la Secretaría de Hacienda Distrital, así mismo, por debilidades en el control interno contable, respecto al reconocimiento de las cuentas por pagar. Esto genera un impacto desde el punto de vista financiero, al propiciarse pagos por concepto de sanciones que fueron asumidas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez- JNCI, pero debidas al incumplimiento por parte del responsable en la presentación oportuna y adecuada de la obligación tributaria de reporte e información a la Secretaría de Hacienda Distrital, y por ende el menoscabo de los recursos que afectan la adecuada utilización de estos en el cumplimiento de los fines y objetivos de la administración de la Junta y que tienen destinación específica. Hallazgo con incidencia fiscal por $10.682.100, toda vez que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez- JNCI realizó el pago de una sanción por la no presentación de la información exógena y con presunta incidencia disciplinaria, de acuerdo con la Ley 734 de 2002. Respuesta de la Entidad “Nos permitimos realizar las siguientes manifestaciones en relación con la observación No 10 elevada por la Contraloría General de la República “Sanción en la Presentación de la Información exógena a la Secretaría de Hacienda Distrital (A-D-F)” 1. El 04 de marzo de 2019 se realiza el cambio de director administrativo y financiero, en ese momento la Junta no tenía contador, pues el contador Luis Eduardo Ochoa, quien llevaba más de 5 años con la Junta renunció a partir del 31 de diciembre de 2018, en consecuencia se eligió al contador David Alejandro Ruiz Espinosa quien inicia labores el 6 de diciembre de 2018, para recibir inducción y capacitación por parte del contador Luis Eduardo Ochoa, no obstante el señor contador David Alejandro Ruiz Espinosa renunció a partir del día 15 de febrero de 2019. 2. La primera y más importante tarea de ese momento era conseguir un contador para garantizar la adecuada marcha de la Junta Nacional, es decir, necesitaba un contador transitorio que se encargara del manejo contable de la Junta mientras los integrantes de la Junta Nacional elegían el nuevo contador, como se trataba de unas cuantas semanas ello implicaba que necesariamente el contador ya debía conocer la Junta, por lo que adelanté gestiones para contactar al contador Luis Eduardo Ochoa, y de esta forma logré que nos acompañara mientras llegaba el nuevo contador y que además le diera la respectiva capacitación, de esta forma el señor Luis Eduardo se vinculó de nuevo el 7 de marzo de 2019 con la Junta y permaneció todo ese mes de marzo hasta el día 29; la nueva contadora elegida por la Junta Nacional fue la doctora Ana Paola Montaño Cañón, con ella se suscribió el respectivo contrato de trabajo a partir del 14 de marzo de 2019 y en la actualidad es la contadora de la Junta Nacional.



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3. Como se puede observar en los contratos suscritos por la Junta con los contadores que estuvieron en el año 2019, se dejó expresamente indicado que dentro de las obligaciones de los contadores como expertos en la materia, estaba la de: “cumplir las normas legales vigentes en materia tributaria”, la presentación de la información exógena a la SHD es una de esas funciones que le corresponde a los contadores, tal tarea no la realiza el Director de la Junta, no está dentro de sus obligaciones y además es un tema que escapa a su conocimiento y competencia. Es de resaltar que por disposición legal el Director Administrativo es de formación abogado, por lo que se rige por la legitima confianza que se deposita tanto en el contador como en la Revisoría Fiscal. Se resalta que en debida diligencia la Junta, en cabeza del Director Administrativo busca el elegir y garantizar el mejor perfil posible para las labores contables por la importancia y especial rigor y cuidado que esta materia altamente especializada exige; en consecuencia, la Dirección Administrativa no realiza las tareas contables sino que funcionalmente esta es encomendada a un profesional idóneo para el efecto fundándose así una base de confianza legítima en el contador y en la Revisoría Fiscal. De parte de la Dirección se desplegó la debida diligencia buscando garantizar a pesar de la coyuntura antes expuesta, que la Junta siempre contara con un contador experimentado y conocedor de la Junta Nacional como el doctor Luis Eduardo Ochoa y que la nueva contadora la doctora Ana Paola Montaño pudiera estar acompañada de Luis Eduardo Ochoa al menos 2 semanas para su capacitación en las especificidades de la Junta Nacional. Informado lo anterior, es de resaltar que una vez notificada de la sanción por parte de la SHD y haciendo las averiguaciones correspondientes se confirma que efectivamente no sé había presentado tal declaración. Ante tal situación y en firme la sanción era necesario realizar el pago inmediato, a fin de evitar la generación de intereses. Es importante también indicar que está sanción se pagó con un porcentaje de reducción del 75% según lo establecido en el acuerdo 671 de 2017 numeral 2 artículo primero, esto por tener la Junta Nacional un buen comportamiento frente a sus obligaciones tributarias. Lo sucedido se atribuye a una omisión involuntaria que se escapa al cumplimiento del deber hacer por la Dirección Administrativa, teniendo en cuenta la coyuntura presentada que implicó varios cambios del responsable contable en poco tiempo y justo en los meses en que debía cumplirse la obligación que dio lugar a la sanción. Es de resaltar que la Junta ha adoptado medidas para evitar que tales situaciones se vuelvan a presentar, medidas que han sido efectivas, toda vez que la gestión contable ha sido adecuada y no ha generado sanción, ni vicisitud alguna. Así las cosas, de forma respetuosa solicitamos al equipo auditor retirar la incidencia fiscal considerando que para que se pueda predicar responsabilidad fiscal deben estar acreditados tres elementos indispensables: el daño, una conducta dolosa o gravemente culposa y un nexo causal entre el daño y la conducta; y teniendo en cuenta que en este



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caso la situación descrita por el equipo auditor obedeció a una coyuntura de cambio del responsable contable, no imputable a los miembros de la Junta, la cual desde la Dirección Administrativa se gestionó de la forma más diligente, considerando también que la situación que llevó a la imposición de la sanción escapa al ámbito de experticia y formación de los miembros de la Junta y del Director Administrativo, de formación abogado (la Junta está compuesta por médicos y abogados expertos en seguridad social). Se anexa los siguientes documentos (Contrato, renuncia, acta de entrega de cargo David Alejandro Ruiz Espinosa, Contratos Luis Eduardo Ochoa, contrato de Ana Paola Montaño).”

Análisis de la Respuesta Se revisa que según el Concepto emitido por el Concepto Técnico de la Contaduría Pública No. CTCP 2021-0166 17 de marzo de 2021 Contador público – presentación declaraciones, concepto emitido posterior al pago de la sanción que se toma para efectos aclaratorios respecto de la responsabilidad de la Administración en la presentación y pago de las declaraciones tributarias. (…) Es relevante indicar que en relación en el tema contractual entre Contador Público y los usuarios de sus servicios, recomendamos observar lo establecido en los artículos 45 y 46 de la ley 43 de 1990. Respecto del contrato con la entidad, es indispensable que las relaciones profesionales entre el contador y quien recibe sus servicios se encuentren pactadas por escrito en el contrato o en la carta que formaliza la prestación de los mismos, se establezcan claramente las obligaciones y responsabilidades de cada una de las partes.

Es de importancia también indicar que es responsabilidad de los contadores que participan en la elaboración de la información financiera, el observar el cumplimiento de las afirmaciones relacionadas con la existencia de activos y pasivos a la fecha de corte, incluidos los relacionados con asuntos impositivos ante la autoridad tributaria – DIAN, así mismo que todos los hechos económicos sean reconocidos, que los activos representan derechos económicos y los pasivos probables sacrificios económicos, que los importes han sido presentados de manera apropiada y que han sido correctamente clasificados, descritos y revelados (ver artículo 3 del anexo 6 del DUR 2420 de 2015).(Resaltado fuera de texto) De igual forma es importante mencionar que el responsable de la presentación de las declaraciones tributarias es la administración de la entidad; en el mismo sentido, la responsabilidad por el cumplimiento de las obligaciones fiscales recae en el contribuyente o representante legal directo y no en el contador o revisor fiscal, lo que no significa que los contadores públicos en Colombia no asuman responsabilidades frente a sus actuaciones, para lo cual se tendrán en cuenta los compromisos asumidos contractualmente, y las razones de la sanción tributaria. (…)



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En lo que respecta a la terminación del vínculo laboral, el CTCP, a través del Concepto 0678 de 2018, manifestó que se recomienda al contador que al momento de su retiro de una entidad elabore un informe por medio del cual debe documentar lo siguiente:

• Estado actual de la contabilidad. • Notas de contabilidad y demás comprobantes contables pendientes por realizarse. • Impuestos no liquidados y que se encuentren pendientes por cumplir con sus

obligaciones formales.

Debe también entregar la documentación con los soportes contables y libros de contabilidad, y demás datos que considere pertinentes.

Además de lo anterior, el CTCP señala que, a la terminación del vínculo contractual, se recomienda al contador público y a la administración la elaboración de un acta de entrega, en el cual se consignen los asuntos pendientes. La Entidad argumenta en su respuesta hechos o situaciones administrativas atenientes al cambio de Director administrativo, la ausencia del contador, la presentación de la información exógena a la SHD, argumenta que a causa del perfil profesional que posee el Director Administrativo de la Junta este encomienda a un profesional idóneo fundándose así una base de confianza legítima para quién posee su conocimiento y competencia; argumentos que contravienen la responsabilidad y el cumplimiento de las funciones del Director como autoridad administrativa, responsable fiscal y ordenador del gasto. La respuesta dada por la Junta no es de recibo, por cuanto no presentó evidencias ni soportes frente a las causales del incumplimiento al haber presentado la información exógena de manera extemporánea, por cuanto no justificó en ningún sentido la procedencia del pago de esta sanción. Por lo anterior, la respuesta de la entidad no desvirtúa lo observado, se valida en los mismos términos que fue comunicada, como hallazgo con incidencia fiscal por $10.682.100 y presunta connotación disciplinaria. Hallazgo No. 9. Manual de Políticas Contables Junta Nacional de

Calificación de Invalidez – JNCI (D) De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”.



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En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez: “Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo con el Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda (…)

Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció que, para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009. Norma Internacional de Contabilidad 8 Políticas Contables, Cambios en las Estimaciones Contables y Errores 5. Los términos siguientes se usan, en esta Norma, con los significados que a continuación se especifican: Políticas contables son los principios, bases, acuerdos, reglas y procedimientos específicos adoptados por la entidad en la elaboración y presentación de sus estados financieros. (…)

NIIF PARA LAS PYMES – JULIO 2009 Sección 10 Políticas Contables, Estimaciones y Errores Alcance de esta sección

10.1 “Esta sección proporciona una guía para la selección y aplicación de las políticas contables que se usan en la preparación de estados financieros. También abarca los cambios en las estimaciones contables y correcciones de errores en estados financieros de periodos anteriores”.

Selección y aplicación de políticas contables



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10.2 Son políticas contables los principios, bases, convenciones, reglas y procedimientos específicos adoptados por una entidad al preparar y presentar estados financieros. 10.3 Si esta NIIF trata específicamente una transacción u otro suceso o condición, una entidad aplicará esta NIIF. Sin embargo, la entidad no necesitará seguir un requerimiento de esta NIIF, si el efecto de hacerlo no fuera material. 10.4 En ausencia de una NIIF que sea aplicable específicamente a una transacción o a otros hechos o condiciones, la gerencia deberá usar su juicio en el desarrollo y aplicación de una política contable, a fin de suministrar información que sea:

(a) Relevante para las necesidades de toma de decisiones económicas de los usuarios; y (b) Fiable, en el sentido de que los estados financieros:

(i) Presenten de forma fidedigna la situación financiera, el rendimiento financiero y los flujos de efectivo de la entidad; (ii) Reflejen la esencia económica de las transacciones, otros eventos y condiciones, y no simplemente su forma legal; (iii) Sean neutrales, es decir, libres de prejuicios o sesgos; (iv) Sean prudentes; y (v) Estén completos en todos sus extremos significativos.

(…)



Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)”

Ley 1952 de 2019 Artículo 69 “Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.” Decreto 1072 de 2015

ARTÍCULO 2.2.5.1.21. Funciones del revisor fiscal de las Juntas de Calificación de Invalidez. “11. Supervisar y ejercer el estricto control de la contabilidad y presupuesto de la junta.



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(…) (Decreto 1352 de 2013 art 25)”

Hacen parte integral de los estados financieros los siguientes apartes: 1.1. Entidad Reportante (…) Los órganos de administración de la Junta Nacional son la Plenaria de Miembros e Integrantes de la Junta y Representante Legal quien es el Director Administrativo y Financiero. (…) 1.3 Órganos de decisión Los órganos de administración están conformados por la plenaria de los 16 Miembros/Integrantes de las cuatro salas que determinó la ley para las Junta Nacional de Calificación de Invalidez. La representación legal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez está a cargo del Director Administrativo y Financiero que es el ordenador del gasto.

2. Bases de preparación y presentación de los Estados Financieros 2.1 Marco técnico normativo – Adopción de las NIIF La Junta preparó los estados financieros adjuntos según lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Información Financiera y Aseguramiento de la Información, número 2420 de 2015. Mediante la Ley 1314 de 2009, el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009.

2.4 Resumen de las políticas contables significativas Las principales políticas contables detalladas a continuación fueron aplicadas en la preparación de los estados financieros adjuntos. (…)

Las políticas contables representan la aplicación de las normas internacionales NIIF y es el derrotero a partir del cual las organizaciones sustentan los temas tanto generales y específicos que se requieran al momento de organizar la contabilidad. Según solicitud de Información de la Auditoría Financiera AFJNCI-001 del 26 de julio de 2021 en el numeral 22, se solicita a la Entidad el Manual de procedimientos y políticas contables actualizado y vigente para el año 2020. En su respuesta JNCI-DAF-001 del 02 de agosto de 2021 indica: 22.“Manual de procedimientos y políticas contables actualizado y vigente para el año 2020.”



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Respuesta JNCI: Se adjuntan en la carpeta digital los manuales de procedimientos contables validación de ingresos para pago de honorarios, procedimiento asistente talento humano, procedimiento de devolución de honorarios, procedimiento registros contables y estados financieros, procedimiento asistencia administrativa, aprobados por el comité. En correo electrónico del 3 de septiembre de 2021, la entidad responde “Me permito enviar el borrador de las políticas NIIF con los comentarios para que ustedes vean en que se modificaron”. El adjunto corresponde a 17 archivos: el instructivo o cartilla “Norma NIIF para las PYMES” y 16 archivos correspondientes al borrador de las “políticas NIIF” no están firmadas, ni aprobadas, por lo cual se constituyen en borradores.



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Dentro de las especificaciones de cada documento:

1. En algunos se menciona: :

Creado por: TCP BAAS SAS Responsable: Director Administrativo y Financiero Control: Contador Fecha de Emisión: 23 de septiembre de 2015 Fecha de Aprobación: 22 de diciembre de 2015 Acta Nro.: 10 Aprobado por: Comité de Políticas Contables

Y la “Nota. Las políticas se aplicarán conforme a su vigencia y no tendrán aplicación retroactiva a menos que se exija de manera explícita por una sección de las NIIF para PYME, o la propia política”. El control del documento está vacío. 2. Otros no corresponden a la Entidad: La PC 05 (política contable) - Deterioro de valor de los activos no financieros Creado por: TCP BAAS

SAS Corresponden a la “JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE BOGOTÁ Y CUNDINAMARCA”. Y otros existen sin vigencia, ni fecha de emisión ni aprobación y conducentes a la misma política:

La “PC 14 POLÍTICAS CONTABLES, ESTIMACIONES Y ERRORES”. La “PC 00 MARCO DE REFERENCIA DE LAS POLITICAS CONTABLES”

Por su parte, la JNCI emitió en diciembre de 2020 la orden de servicios No. A-264 por $5.712.000 con el objetivo de consolidar el Manual de las políticas contables de



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la organización. Sin embargo, el documento aún no ha surtido el trámite de aprobación de la plenaria del órgano administrativo y por ende no se le ha dado aplicabilidad. Es así como en la reunión virtual de prueba de recorrido de Presupuesto e Ingresos, adelantado el 5 de agosto de 2021, se preguntó por parte del equipo auditor con respecto al manual de políticas contables y la respuesta fue “No tenemos manual de políticas contables”. Dentro del contenido de sus estados financieros la Entidad se refiere a unas “políticas contables” que no tienen constituidas, estas políticas estructuran las normas que regulan el reconocimiento, medición, revelación y presentación de los hechos financieros, económicos, sociales o ambientales de modo que se obtenga un reporte integrado de información financiera que le sirva a la entidad y a los usuarios. Por otra parte, la entidad debe alinear sus procesos y procedimientos a dichas políticas, con el fin de darle aplicabilidad a las normas adoptadas en el mismo, en concordancia con la Ley No. 1314 de 2009 y se debe tener claro que la norma contable es el marco conceptual, y la política es la adaptación de las normas internacionales de acuerdo con las características de la Junta. Dicha situación se presenta debido a inadecuados procedimientos y falta de control interno en cuanto al seguimiento y monitoreo de requisitos y normas. Lo anterior afecta la validez y veracidad de los Estados Financieros en vista de que las políticas contables no han sido aprobadas por los órganos de administración de la Junta Nacional de Invalidez. Por lo tanto, su aplicación es incorrecta y pierden validez puesto que no son base para sustentar lo descrito en los Estados Financieros, teniendo en cuenta que dichas políticas deben elaborarse con el objetivo de orientar a los preparadores y usuarios de la información financiera, en términos del tratamiento de los hechos económicos que se registran. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002. Respuesta de la Entidad La Junta Nacional de Calificación de Invalidez dando respuesta al oficio N° AFJNCI-001. Del 26 de Julio del 2021 del punto CONTABLE 22. Manual de procedimientos y políticas contables actualizado y vigente para el año 2020. envió el día 03 de agosto de 2021, mediante oficio AFJNCI-001 (Anexo 1) en donde se adjuntan las políticas contables NIIF aprobadas por la plenaria mediante Acta 007 del 17 de octubre de 2018 y que se encuentran



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vigentes al corte de esta auditoría, adjunto (Anexo 2). Cabe mencionar que los Estados Financieros a cierre del año 2020 se encuentran sustentados y preparados bajo las políticas NIIF aprobadas en esta fecha. Como se menciona en la observación, se envió el borrador de las políticas por petición del equipo de auditoría a fin de verificar el resultado de la Orden de Servicio del mes de Diciembre No. A-264 por valor de $5.712.000 a nombre del proveedor TCP BAAS SAS, quien realizó la actualización de las políticas contables NIIF, las cuales fueron entregadas como borrador en el año 2021 a la JNCI. RESPECTO DE LA INCIDENCIA DISCIPLINARIA De acuerdo con lo expuesto en esta respuesta, se evidencia que la Junta cuenta con sus políticas contables debidamente ajustadas al marco de las NIFF, con base en la cual están sustentados los estados contables de la vigencia auditada 2020. Así las cosas, lejos de haber transgresión de deber funcional o norma alguna, existe un estricto acatamiento del marco normativo que rige la materia. En este contexto, es preciso tener en cuenta que para que exista una incidencia disciplinaria debe haber inobservancia evidente de una NORMA, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, tal como lo ha expresado la Honorable Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734 de 2000 Código Disciplinario Único en Sentencia C-948/02, posición adoptada de manera pacífica por la Procuraduría General de la Nación y recientemente ratificada por el Consejo de Estado el 8 de febrero de 2018, en providencia de la Sección Segunda No. 11001032500020130029600 (06442013). Por lo anterior, considerando que no existen elementos que demuestren un actuar negligente u omisivo de la entidad y qué, por lo tanto, no están dadas las premisas básicas para justificar una incidencia disciplinaria, de forma comedida solicitamos que no se valide este hallazgo ni su incidencia.

Análisis de la Respuesta En la respuesta dada a esta observación la Entidad no presenta su “Manual de Políticas Contables”; por el contrario, adjunta a la presente el Acta de plenaria No. 07 del 17 octubre de 2018, que en el punto 6. Proposiciones y varios numeral 6.2. señala “Aprobación Políticas contables NIF” cuyo texto hace alusión a un “Resumen de las Políticas NIF”. Lo cual corrobora la ausencia de un Manual de Políticas contables propio de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez-JNCI. (resaltado fuera de texto). Según lo preceptuado por el Consejo Técnico de la Contaduría Pública en el Concepto CTCP 2021-0083 del 10 de febrero de 2021.- Tema Políticas contables – obligatoriedad, indica:



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“(…) Es importante mencionar que las políticas contables compilan bajo cualquier marco técnico normativo Grupo 1, 2 o 3, los principios de reconocimiento, medición, presentación y revelación, que ha adoptado la entidad para el desarrollo de su objeto social, están serán elaboradas a la medida de las operaciones de la entidad y aunque pudieran ser similares a otra entidad no serán iguales, por lo que se convierten en una obligación de carácter indispensable que una entidad cuente con un Manual de Políticas Contables. Es impracticable que una entidad que pertenece a un grupo o es sucursal extranjera o es subsidiaria adopte como propio el manual de políticas contables de su casa matriz u oficina principal, ya que esta entidad puede haber elaborado sus políticas contables bajo su propio marco de información financiera que puede ser distinto al de la entidad local que las adopta, por tanto el manual de políticas contables debe ser íntegro y único y deben ser actualizadas cada vez que sea necesario a las circunstancias actuales de las operaciones de la entidad. Respecto de las políticas contables el CTCP ha manifestado:

Concepto Resumen 2019-886

03-10-2019 “Para cumplir los requerimientos legales establecidos en el DUR 2420 de 2015 y sus modificatorios, se entendería que un buen administrador debe mantener actualizadas las políticas contables que sirven de base para la elaboración de la información financiera, lo que incluye adoptar los cambios en las mismas, cuando una nueva norma es emitida.”

2019-824 24-09-2019

“El no tener documentadas las políticas contables no necesariamente constituye un error material, siempre que las mismas se hayan aplicado de conformidad con las normas de información financiera vigentes en Colombia. No obstante, si las políticas contables se encuentran documentadas, pero no se aplican de manera adecuada, podría ocasionar riesgos de incorrección material.”

2018-605 10-08-2018

“Las políticas contables bajo NIIF deben ser elaboradas por la administración de la compañía, pero NO requieren de un Acta de Asamblea de Accionistas o de Junta de socios para su aprobación”

2018-885 07-11-2018

“Los manuales de políticas contables deben prepararse como base de los lineamientos definidos en los Marcos Técnicos Normativos actuales, que son de responsabilidad exclusiva de los Administradores de cada entidad”

2018-475 26-05-2018

“Cada entidad debe elaborar sus políticas contables, siendo la administración quien las define y el área contable quien las implemente y las mantiene. La responsabilidad de las políticas no recae en el contador público, ni en la revisoría fiscal, las políticas deben definirse con las áreas de la compañía, quienes tienen conocimiento de los procesos que se manejan y quedarán plasmadas en el Manual que la administración tenga para tal fin…”

2017-627 18-07-2017

“… en los estados financieros debe incluirse un resumen de las políticas contables significativas, y si eso no es suficiente, … haciendo uso del derecho de inspección de los libros de contabilidad, podrían requerirse mayores detalles y explicaciones sobre las políticas contables aplicadas al elaborar estados financieros que se ponen a disposición”

Fuente: Concepto CTCP 2021-0083 - Políticas Contables obligatoriedad-Elaboró Grupo Auditor

Teniendo en cuenta lo anterior es preciso resaltar que el Manual de Políticas Contables de una entidad estructura las normas que regulan el reconocimiento, medición, revelación y presentación de los hechos financieros, económicos,



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sociales o ambientales y que esta, debe alinear sus procesos y procedimientos a dichas políticas, las cuales deben ser elaboradas con el objetivo de orientar a los preparadores y usuarios de la información financiera, en términos del tratamiento de los hechos económicos que se registran y bajo este precepto darle aplicabilidad a las normas adoptadas en el mismo, en concordancia con la Ley No. 1314 de 2009 (Sección de la NIIF para las PYMES). Por lo tanto, se valida como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. Hallazgo No. 10. Saldos de terceros contrarios a la naturaleza de su cuenta Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009. Artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”

Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez:

“Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo al Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda 3 (…)

El Marco Conceptual para la Información Financiera

“El objetivo de la información financiera con propósito general constituye el fundamento del Marco Conceptual. Otros aspectos del Marco Conceptual —el concepto de entidad que informa, las características cualitativas y restricciones de la información financiera útil,



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elementos de los estados financieros, reconocimiento, medición, presentación e información a revelar se derivan lógicamente del objetivo”. (…) “Los temas seleccionados para estos documentos de la serie de Información Financiera y Contabilidad están relacionados con las áreas que contienen un mayor número de aspectos novedosos y que puedan ser de más amplio interés, distinguiendo los dos marcos de información financiera previstos por el International Accounting Standards Board (IASB): las NIIF completas y la NIIF para las Pymes (versión de 2009)”. El principal objetivo de la contabilidad es suministrar información fiable y de utilidad para los diferentes usuarios, siendo necesario para ello que la información contable reflejada en las cuentas anuales, esté libre de errores materiales y, además, cumpla lo siguiente:

1. Sea clara, comprensible y realizada conforme a la legalidad vigente. 2. Debe reflejar la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los

resultados de la empresa. 3. Se deben aplicar en su realización de manera sistemática y regular los requisitos,

principios y criterios contables recogidos en el Plan General de Contabilidad. 4. La contabilización de las operaciones debe atender a su realidad económica y no

sólo a su forma jurídica. 5. Debe ser neutral, es decir, estar libre de sesgos. 6. Debe ser integra, para lo cual deben registrarse todos los datos que pueden influir

en la toma de decisiones, sin ninguna omisión de información significativa. 7. En caso de conflicto entre principios contables, prevalecerá el que mejor conduzca

a que las cuentas anuales expresen la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera y de los resultados de la empresa.

Reclasificación de cuentas contables. La reclasificación de una cuenta consiste en que el saldo de la cuenta a reclasificar debe ser trasladado a otra cuenta, de forma tal que la presentación de los estados financieros y la información contable sea lo más adecuada posible. La necesidad de reclasificar una cuenta por lo general surge cuando el saldo de dicha cuenta es contrario al de su naturaleza. Anexo 2 del Decreto 2420 de 2015 y el anexo 2.1 del Decreto 2496 de diciembre 23 de 2015 y 2131 de 2016, denominado Marco Técnico Normativo para el Grupo 2 (MTN2), modificada con el decreto 1432 de 2020.

Características cualitativas de la información en los estados financieros:

(…) Fiabilidad

2.7. La información proporcionada en los estados financieros debe ser fiable. La información es fiable cuando está libre de error significativo y sesgo, y representa fielmente lo que



https://www.sage.com/es-es/blog/contabilidad-esencial/

https://www.sage.com/es-es/blog/9-ajustes-a-realizar-en-la-contabilidad-para-el-cierre-de-ejercicio/

https://www.sage.com/es-es/blog/ventajas-de-usar-el-plan-general-de-contabilidad-en-formato-electronico/

https://www.sage.com/es-es/blog/presentacion-cuentas-anuales/

https://www.gerencie.com/estados-financieros-basicos.html

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pretende representar o puede esperarse razonablemente que represente. Los estados financieros no están libres de sesgo (es decir, no son neutrales) si, debido a la selección o presentación de la información, pretenden influir en la toma de una decisión o en la formación de un juicio, para conseguir un resultado o desenlace predeterminado.”

Al revisar y analizar la base en Excel del Balance General, se evidencian terceros registrados con saldos contrarios a la naturaleza de las cuentas, así como la utilización del Nit denominado “114” correspondiente a “Depreciaciones” en las diferentes cuentas de la propiedad planta y equipo como se observa a continuación:

Cuadro N° 41 Balance General por Tercero

CUENTA /NIT VALOR

11100503 DAVIVIENDA CTA CTE No. 00446999XXXX

80022xxxx -120.000

83002xxxx -11.690.921

83004xxxx -3.796.940

83012xxxx -12.000.000

86001xxxx -8.200.500

86003xxxx -54.071.240

86005xxxx -414.892

89030xxxx -1.046.900

90030xxxx -3.900.000

90048xxxxx -15.150.000

90082xxxx -28.690.000

152405 Muebles y Enseres

1018xxxx -590.000

114 -55.468.776

80024xxxx -389.700

90002xxxx -1.648.094

90023xxxx -5.518.162

90041xxxx -589.900

152410 Equipos

114 -2.316.134

83003xxxx -7.099.973

90041xxxx -1.374.600

152805 EQUIPOS DE PROCESAMIETO DE DATOS

114 -10.103.830

7938xxxx -2.350.000

7968xxxx -172.550

83001xxxx -1.508.000

83003xxxx -1.278.090

89090xxxx -3.000.000

90002xxxx -10.468.857

90013xxxx -1.136.800

90033xxxx -14.720.186

90035xxxx -2.168.040

170535 MANTENIMIENTO DE EQUIPOS

900195xxxx -7.306.600

238007 APORTES VOLUNTARIOS AFC Y PENSIONES

86000xxxx -3.000.000

26350501 COSTAS JUDICIALES



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CUENTA /NIT VALOR

1009xxxx -2.249.151

1011xxxx -26.435.069

1026xxxx -3.906.210

111853xxxx -109.717

1122xxxx -653.600

1122xxxx -1.876.814

112804xxxx -689.500

1297xxxx -390.621

1349xxxx -26.590.813

1380xxxx -1.342.705

1383xxxx -737.717

1423xxxx -2.213.151

1538xxxx -390.621

163xxxx -1.562.500

1741xxxx -1.041.656

1892xxxx -3.124.968

1926xxxx -520.828

2243xxxx -621.125

2958xxxx -200.000

3028xxxx -260.414

3232xxxx -1.288.700

3279xxxx -828.116

361xxxx -828.116

362xxxx -1.378.908

4173xxxx -28.735.466

447xxxx -812.000

4547xxxx -828.116

49732xxxx -165.623

5161xxxx -903.900

5175xxxx -27.479.692

5226xxxx -2.343.726

5226xxxx -390.621

5238xxxx -195.310

6040xxxx -781.242

622xxxx -500.000

622xxxx -414.058

6572xxxx -781.242

7008xxxx -3.688.585

7069xxxx -1.378.908

7090xxxx -2.000.000

7164xxxx -616.000

7701xxxx -1.378.910

771xxxx -130.207

7908xxxx -689.455

7914xxxx -414.058

80003xxxx -29.453.549

80100xxxx -828.116

80201xxxx -390.621

871xxxx -1.378.908

89098xxxx -1.283.578

90098xxxx -8.568.000

33159505 SISTEM.INTEGR.DE GESTION E INFORMACION

3976xxxx -17.600.000



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CUENTA /NIT VALOR

7950xxxx -16.133.333

7953xxxx -23.280.000

80002xxxx -428.400

83002xxxx -9.448.600

83010xxxx -13.804.000

90003xxxx -11.206.742

90082xxxx -8.901.200

33159506 PROYECTOS TICS AÑO 2018

90019xxx -123.754.017

90052xxxx -1.735.417

90073xxxx -84.857.847

33159509 LICENCIAMIENTO SOFTWARE Y SISTEMAS

135 -3.042.000

83000xxxx -986.416

83005xxxx -36.175.660

90019xxxx -44.456.020

90066xxxx -1.547.477

33159510 PROGR.DE GESTION Y SEGUR.EN EL TRABAJO

5269xxxx -9.336.000

80004xxxx -5.103.280

83003xxxx -3.927.000

83004xxxx -10.761.900

83012xxxx -662.000

83012xxxx -4.500.000

86040xxxx -1.081.500

90019xxxx -1.348.000

90035xxxx -4.526.464

90044xxxx -771.010

90092xxxx -6.806.800

33159511 ARCHIVO JUNTA NACIONAL

86009xxxx -13.792.100

33159513 RESERVA ENCUENTRO JUNTAS

4179xxxx -500.000

5199xxxx -500.000

6329xxxx -500.000

80022xxxx -1.265.786

81104xxxx -1.350.000

83005xxxx -1.194.000

90031xxxx -37.595.798

90099xxxx -3.956.454

33159514 RESER.CONSULTORIA ACTUARIA O ESTADISTICS

GOT0809C9 -111.766.762

33159515 PROCESO ARBITRAL SOAIN SOFTWARE ASSOCIA.

3969xxxx -11.816.700

5221xxxx -4.000.000

7932xxxx -11.816.700

7979xxxx -4.965.000

8047xxxx -11.816.700

86000xxxx -8.497.514

90009xxxx -67.264.750

90098xxxx -31.892.000 Fuente: Balance de Prueba por terceros al 31 diciembre de 2020



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Esta situación es repetitiva y se presenta por debilidades de control interno contable e ineficacia en la revisión de los saldos a nivel terceros y ausencia en la reclasificación de las cifras que componen los estados financieros. La información contable entregada no cumple con el principio de representación fiel, por lo tanto, no revela de manera completa, amplia y suficiente los saldos y movimientos de las cuentas contables de acuerdo con las operaciones normales de la entidad; permitiendo interpretaciones erróneas a los diferentes usuarios de la información financiera y en el reconocimiento de la medición, la presentación y la revelación de la información financiera de la Junta. Hallazgo Administrativo. Respuesta de la Entidad “Cuenta 11100503 DAVIVIENDA CTA. CTE N° 004469993945 Esta cuenta se constituyó para recibir los recursos girados por las entidades administradoras de riesgos laborales, las administradoras del sistema general de pensiones o demás interesados para realizar los exámenes complementarios de interconsultores. Los recursos ingresan a esta cuenta en el momento que ya están aprobados previamente estos exámenes por la entidad, su registro contable se realiza con el Nit. de la entidad que está girando los recursos para realizar el examen. Ahora bien, para el pago al interconsultor se realiza una transferencia de la cuenta N° 004469993945 a la cuenta de ahorros operativa de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez N° 009900283293 se trasladan con el Nit de la JNCI o de Davivienda de la cual se realiza la dispersión de pagos a proveedores y demás obligaciones que tenga la Junta, por esta razón los saldos se ven con naturaleza contraria porque ingresan con el Nit de la entidad administradora y se trasladan con el Nit de la JNCI o de Davivienda . Decreto 1072 de 2015 Artículo 2.2.5.1.14. “Equipo interconsultor externo de las juntas de calificación de invalidez. Todas las juntas deben llevar un directorio de profesionales o entidades interconsultores independientes de las instituciones de seguridad social relacionadas con el caso sobre el cual se va a emitir el dictamen, a quienes se les solicitará la práctica de exámenes complementarios o valoraciones especializadas, la confirmación de los resultados de aquellas pruebas practicadas en la primera oportunidad cuando no existe claridad sobre los mismos y otras pruebas que en concepto de la junta se requieran para emitir el dictamen. La junta de calificación de invalidez inscribirá a sus interconsultores, velando porque haya profesionales idóneos de todas las áreas del conocimiento de la salud. Para tal efecto, se deberá aportar la correspondiente hoja de vida del profesional idóneo o si el interconsultor es una entidad, de sus profesionales idóneos. En todo caso, será el paciente el que escoja



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del directorio al interconsultor según la especialidad que se requiera, quedando evidencia escrita de su elección. Las tarifas que se paguen a ras entidades o profesionales, registrados como interconsultores, serán las establecidas por la respectiva junta conforme a los precios del mercado en cada ciudad, las cuales serán publicadas en las instalaciones de las juntas y serán asumidas por la administradora de riesgos laborales, las administradoras del sistema general de pensiones o demás interesados cuando recurran por su cuenta ante las juntas de calificación de invalidez de conformidad con lo establecido en el presente capítulo. Las juntas cuando soliciten valoraciones especializadas, exámenes médicos o pruebas complementarias deberán comunicarles a todos los interesados la realización de dichas pruebas para garantizar el debido proceso, frente a lo cual no procede recurso alguno. Cuando para el estudio de un caso la junta de calificación de invalidez requiera de exámenes complementarios, lo hará saber a la entidad solicitante o interesado que haya radicado la solicitud ante la junta, quien deberá cancelarlos en el término de cinco (5) días hábiles de recibido el requerimiento ante la respectiva junta quien trasladará ese pago al equipo interconsultor correspondiente. El término para allegar los resultados de exámenes complementarios será de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su solicitud. En caso de que se requieran exámenes especializados en Colombia se señala un término no mayor de treinta (30) días y si se deben practicar en el exterior será hasta de sesenta (60) días. PARÁGRAFO 1. Para efectos de los dictámenes establecidos en el presente capítulo, los exámenes a llevarse a cabo en el exterior corresponderán a aquellos que por criterio de la junta sea indispensable su realización y que sea imposible realizarlos en Colombia. En estos casos no se requerirá que la entidad extranjera requiera estar registrados como interconsultores en la junta. PARÁGRAFO 2. Si la solicitud de dictamen la realizó la entidad promotora de salud el pago del interconsultor le corresponderá a la administradora del fondo de pensiones o administradora de riesgos laborales según la calificación en primera oportunidad, cuyos valores podrán recobrarse una vez el dictamen quede en firme. (Decreto 1352 de 2013, art. 18)” Cuenta152405-152410-152805 ACTIVOS FIJOS Para el año 2018 se realizó un cambio de software en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. En el momento en que se cargaron los saldos iniciales en el módulo de contabilidad del nuevo software se realizó con el NIT de Junta Nacional teniendo en cuenta que realizar el cargue por tercero es más dispendioso por lo tanto se realizó con un único NIT, pero en el módulo de Propiedad Planta y Equipo se encuentran discriminados los activos con el NIT del proveedor de compra lo cual nos permite tener la trazabilidad de la información, esta es la razón por la que se encuentran los terceros con saldos de naturaleza contraria



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Cuenta 170535 MANTENIMIENTO DE EQUIPOS Este saldo es un error del sistema que tomo como NIT de la causación del diferido con NIT 0 (cero) y la cancelación del diferido con el NIT del proveedor que es Consemad. El saldo de la cuenta se encuentra en cero (0). Cuenta 26350501 COSTAS JUDICIALES La constitución de la provisión establecida para costas judiciales se realiza contablemente con el Nit. de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (crédito a la cuenta) y se pagan las costas judiciales cuando recibimos el auto administrativo del juzgado, mediante el cual ordena el pago a nombre del paciente, el abogado o el banco agrario, luego se realiza la causación con este tercero para tener el seguimiento en la cuenta del pago realizado, por esta razón se encuentran los terceros con saldos de naturaleza contraria. Cuenta 33159505 33159506 33159509 33159510 33159511 33159514 33159515 RESERVAS Al constituir contablemente la reserva de acuerdo con la decisión de la plenaria se causa con el Nit de Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la fecha que haya sido aprobada por acta de plenaria. La razón por la que se constituye con este Nit es porque en ese momento aún no se tiene el conocimiento de quien será el proveedor que ejecutará el proyecto. Cuando ya se empiezan a realizar los diferentes desembolsos por la utilización de la misma al proveedor se contabilizan con este Nit para tener la trazabilidad del tercero contratado y uso de la reserva”.

Análisis de la Respuesta: La Entidad manifiesta en su respuesta el pleno conocimiento y la causa de la observación descrita. Se puede evidenciar que la Junta aun teniendo presente las falencias y la falta de procedimientos no ha llevado a cabo lo pertinente respecto a la depuración del balance y el posterior saneamiento de los terceros con saldos contrarios. Por lo cual, efectúa registros y causaciones sin el cumplimiento de los principios contables de representación fiel y revelación de la información financiera en las operaciones de la entidad. Teniendo en cuenta la respuesta analizada, al evaluar los argumentos presentados por la Entidad, la comisión auditora de la CGR no los comparte por cuanto persiste una ausencia de revisión de los saldos por terceros y la apremiante necesidad de reclasificar al finalizar el periodo contable y realizar el cierre, respecto de los saldos de las cuentas cuando tales son contrarios al de su naturaleza. Se valida el hallazgo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002.



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Hallazgo No. 11. Control Interno (D) Constitución política artículo 209. Principios de la Administración Administrativa, “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.” De conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, las Juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez:

“son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”. Por lo anterior, deberán llevar su contabilidad, de conformidad con los marcos de información financiera establecidos en la Ley 1314 de 2009 y reglamentados en el DUR 2420 de 2015. En el concepto 2021-0169 que emitió el CTCP, hace referencia a la Contabilidad Juntas de calificación de invalidez:

“Las Juntas de calificación de invalidez son entidades sin ánimo de lucro que deben cumplir lo establecido en el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009 que menciona “la presente ley aplica a todas las personas naturales y jurídicas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén obligadas a llevar contabilidad, así como a los contadores públicos, funcionarios y demás personas encargadas de la preparación de estados financieros y otra información financiera. Las operaciones contables deben ser reconocidas de acuerdo con el Marco Normativo que le aplique de acuerdo a la clasificación que le corresponda (…)” Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único.

“ARTÍCULO 53. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las



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entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)” Ley 1952 de 2019 Artículo 69

“Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.” Ley 1314 de 2009, por la cual el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció que, para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009. Decreto número 1072 de 2015

“Artículo 2.2.5.1.3. Principios rectores. La actuación de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad. Su actuación también estará regida por la ética profesional, las disposiciones manuales único de calificación de invalidez o norma que lo modifique o adicione, así como las contenidas en el presente capítulo y demás normas que complementen. (Decreto 1352 de 2013, art. 3)”. Estados financieros de la junta en el numeral (2.) Bases de preparación y presentación de los Estados Financieros. En el ítem (2.1.) Marco técnico normativo – Adopción de las NIIF. Describe:

“La Junta preparó los estados financieros adjuntos según lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Información Financiera y Aseguramiento de la Información, número 2420 de 2015. Mediante la Ley 1314 de 2009, el Gobierno Nacional adoptó las normas internacionales de información financiera y estableció para entidades como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el estándar que debe aplicar son las Normas de Información Financiera para PYMES emitidas por el IASB (International Accounting Standards Board) hasta el año 2009.” La Ley 1712 de 2014. Por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional y se dictan otras disposiciones:

“Artículo 3. “Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública…se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad… (…) principio de la calidad de la información…deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en forma accesibles para los solicitantes… Artículo 5 establece: “Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: (…)



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f). Las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.”

La sentencia C-181 de la corte constitucional descrita en el concepto C.E. 2209 de 2015 del consejo de estado Sala de Consulta y Servicio Civil establece:

“La jurisprudencia constitucional ha indicado con claridad que la administración de recursos públicos por los particulares constituye una función pública. Así lo señaló la Corte Constitucional colombiana en la sentencia C-181 del 2002 indicando: La administración de recursos fiscales y parafiscales es, por definición, una función pública.”

Ley 87 de 1993, Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones, define: “Artículo 1º.- Definición del control interno. Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. Artículo 2º.- Objetivos del sistema de Control Interno. Atendiendo los principios constitucionales que debe caracterizar la administración pública, el diseño y el desarrollo del Sistema de Control Interno se orientará al logro de los siguientes objetivos fundamentales: a. Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada administración ante posibles riesgos que lo afecten; b. Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades definidas para el logro de la misión institucional; c. Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad; d. Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional; e. Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros; f. Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el logro de sus objetivos; g. Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios mecanismos de verificación y evaluación; h. Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su naturaleza y características.”

El sistema de control interno es de vital importancia, ya que promueve la eficiencia, asegura la efectividad, previene que se violen las normas y los principios contables de general aceptación. De manera general el control interno tiene como propósito principal el minimizar las desviaciones y riesgos, permitiendo anticiparse en lo posible a la detección de alteraciones a lo establecido, algunas de las definiciones de control interno son:



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Según Coopers & Lybrand (1997). En el informe COSO, Los nuevos conceptos de control interno. primera edición, define al control interno desde el punto de vista del modelo COSO así: “Es un proceso ejecutado por el consejo de directores, la administración y el

resto del personal de una entidad, diseñado para proporcionar seguridad razonable con miras a la consecución de objetivos en las siguientes categorías: - Efectividad y eficiencia de las operaciones; - Confiabilidad en la información financiera; - Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables. “

Por otra parte, se tiene la definición de control interno mostrada en el modelo COCO (Criteria of Control) de Canadá, en donde Ramírez Eliana (2006). En su trabajo especial de grado, análisis comparativo entre los enfoques modernos de Control Interno: COSO, COCO y MICIL, determina: “El control interno incluye aquellos elementos

de una organización (recursos, sistemas, procesos, cultura, estructura y metas) que tomadas en conjunto apoyan al personal en el logro de los objetivos de la entidad. Estos objetivos pueden referirse a una o más de las siguientes categorías: - Efectividad y eficiencia de las operaciones; - Confiabilidad de los reportes internos o para el exterior; - Cumplimiento con las leyes y reglamentos aplicables, así como con las políticas internas”.

Como estos hay distintas definiciones y dentro de las mismas diferentes componentes que debe cumplir el control interno de una entidad, obedeciendo al modelo que dicha entidad desee aplicar, algunos de los modelos más utilizados y conocidos en Colombia son: el COSO (USA), el COCO (Canadá), MICIL (adaptación del COSO para Latinoamérica), modelo de control interno del régimen público, entre otros. En consideración de lo anterior el control interno es de suma importancia para cualquier administración pública o privada y siendo la JNCI una entidad que administra recursos públicos, la misma debe acogerse a alguna metodología de medición y valoración; y a su vez, implementar alguno de los modelos de control interno vigentes y aceptados, con la adaptación, expedición, aprobación y actualización de las Normas de Control Interno. Toda vez que este sistema es de orden administrativo, gerencial, operacional y de toda índole, afecta a la organización en su conjunto. A lo largo del proceso auditor en las distintas pruebas de recorrido, respuestas de la entidad, comunicaciones y demás, se identificó que la entidad no cuenta con un modelo de control interno definido, por lo que no se evidencia la existencia de un sistema adecuado de control interno, en ninguno de los componentes que lo conforman para cualquier modelo de sistema de control interno que la entidad quisiera adoptar, situación que lo evidenció también la firma CPABAAS (Business Advisory & Audit Services) Firma de revisoría fiscal de la JNCI, quien en el informe sobre el sistema de control interno del 27 de enero de 2021, advirtió la importancia del control interno en las organizaciones.



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El control interno se identifica como una actividad de autocontrol natural de los operarios de la JNCI, pero se determina que estos controles no se encuentran documentados, por lo que hay una inexistencia de control interno documental, se evidenció la falta de mapas de riesgos y controles, políticas contables, código de ética, manual de presupuesto, estudios previos, manual de acción de repetición, entre otros. La JNCI está desconociendo que la administración requiere de un sistema de control interno que le permita desenvolverse mediante el conocimiento de los procedimientos, riesgos y controles que deben cumplir con un marco regulador que dictará las normas, políticas y manuales específicos que consideren necesarios para su gestión, los cuales deben cumplirse a fin de garantizar que las actuaciones de la administración sean transparentes. Los hechos descritos evidencian falta de control y seguimiento, así como incumplimiento, en la normatividad relacionada con el control interno. La situación anterior, afecta la adecuada interpretación y comprensión de los hechos económicos y demás actuaciones que puedan afectar a futuro a la JNCI. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002. Respuesta de la Entidad “Si bien es cierto que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez apenas se encuentra en etapa de definición e implementación formal de un Sistema de Control Interno como parte del mejoramiento continuo de la entidad, incluso con los recursos económicos ya aprobados para tal fin por parte de la plenaria, no podemos aceptar el señalamiento de carecer en absoluto de procedimientos, riesgos y controles, es probable que falte documentarlos pero la Junta si tiene controles en cada uno de sus procesos, cada uno de los funcionarios saben perfectamente que función debe desempeñar dentro determinado proceso y cuál es el objetivo último, cuáles los riesgos o desviaciones en que se puede incurrir y debe presentar informes de sus actividades en general así como de las contingencias que llegaren a presentarse, en el Comité Administrativo realizado mensualmente entre el Director Administrativo y los 3 abogados de las diferentes Salas se hace control de los procesos que se desarrollan en la Junta Nacional, es especial todo lo relacionado con el proceso de calificación, número de expedientes ingresados, número de casos calificados, contingencias informadas de cualquier orden desde tecnológicas, económicas, contractuales hasta aspectos del personal, se monitorea las cifras, se toman correctivos, se orientan los procesos todos apuntando a cumplir de la forma más idónea y oportuna nuestra labor finalista. Igualmente, en el área de contabilidad contamos con unas políticas, procesos y procedimientos claros y previamente establecidos, estos si documentados.



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Aceptamos que falta madurar nuestro Control Interno actual y avanzar hacia la formalización del mismo siguiendo uno de los modelos conocidos, implementándolo y documentándolo pero repetimos a riesgo de fatigar que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez si realiza actividades de monitoreo y vigilancia desde las diferentes perspectivas de cumplimiento, reporte y operaciones, tanto en el ambiente de control, evaluación de riesgos, actividades de control, información y comunicación y actividades de monitoreo, incluso la Junta Nacional ha tomado decisiones estratégicas en materia de tecnología tendientes a ensanchar fortalecer el expediente digital, la intercomunicación digital con las Juntas Regionales, el envío de los expedientes digitales desde las Juntas Regionales, firmas digitales de los dictámenes, audiencias de decisión virtuales, valoraciones virtuales y se ha asignado los recursos que garanticen estos nuevos cambios de adaptación, cada una de estas actividades tiene sus respectivos controles y mediciones, esta es labor finalista de la Junta Nacional, estos orientación en la prestación del servicio no hubiese sido posible sin horas de discusión en la plenaria eligiendo los pasos a seguir que garanticen la mejor prestación del servicio, incluso adoptamos un PETI que es nuestra carta de navegación para los próximos años en materia de tecnología, ninguna de esas decisiones fue arbitraria ni espontanea sino producto muchas horas de deliberación, de inspección, vigilancia y control del proceso de calificación. Reiteramos que estamos en un proceso de transición hacia un Control Interno formal, probablemente hacia un modelo COSO, pero que en modo alguno se pueda considerar que nuestra entidad se encuentre en la orfandad absoluta en materia de control, vigilancia e inspección, incluso estamos finalizando los términos de la convocatoria para asegurar la participación de un experto en Control Interno que nos permita fortalecer rápidamente este aspecto. Se anexan procesos y procedimientos, ANS, Funciones y perfiles, mapa de riesgos, riesgos y controles, indicadores de gestión, Código comité de gobierno, MEP para procesos de JNCI y procesos de apoyo, políticas contables, manual contable, actas comité, manual y políticas de seguridad de la información, PETI. En Carpeta Digital AFJNCI-63 subcarpeta Observación 25. Respecto de la incidencia disciplinaria Es preciso tener en cuenta que para que exista una incidencia disciplinaria debe haber inobservancia evidente de una NORMA, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, tal como lo ha expresado la Honorable Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734 de 2000 Código Disciplinario Único en Sentencia C-948/02, posición adoptada de manera pacífica por la Procuraduría General de la Nación y recientemente ratificada por el Consejo de Estado el 8 de febrero de 2018, en providencia de la Sección Segunda No. 11001032500020130029600 (06442013). Por lo anterior, considerando que no existen elementos que demuestren un actuar negligente u omisivo de la entidad o la transgresión de una norma y que por lo tanto no están dadas las premisas básicas para justificar una incidencia disciplinaria, de forma comedida solicitamos que no se valide este hallazgo ni su incidencia”.



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Análisis de la Respuesta En consideración a la respuesta presentada por la entidad, se evidencia en la primera parte, que la misma está aceptando que se encuentran en la construcción un control interno formal, y que es posible que falte documentar este control interno, además menciona: “no podemos aceptar el señalamiento de carecer en absoluto de

procedimientos, riesgos y controles, es probable que falte documentarlos pero la Junta si tiene controles en cada uno de sus procesos, cada uno de los funcionarios saben perfectamente que función debe desempeñar dentro determinado proceso y cuál es el objetivo último, cuáles los riesgos o desviaciones en que se puede incurrir y debe presentar informes de sus actividades en general así como de las contingencias que llegaren a presentarse.”

Frente a este señalamiento es importante reiterar que tal como se comunicó en la observación, el control interno ejercido por la Junta se identifica como una actividad de autocontrol natural de los operarios, pero se determina que estos controles no se encuentran documentados, por lo que hay una inexistencia de control interno documental, se evidenció la falta de mapas de riesgos y controles, políticas contables, código de ética, manual de presupuesto, estudios previos, manual de acción de repetición, entre otros. Siendo así consecuente la observación con lo expresado en la respuesta de la entidad. Ahora bien, la entidad se pronuncia frente a un control interno documentado, en el área de contabilidad, con unas políticas, procesos y procedimientos claros y previamente establecidos, estos si documentados. Además, enuncia unos anexos en donde se encuentran: procesos y procedimientos, ANS, Funciones y perfiles, mapa de riesgos, riesgos y controles, indicadores de gestión, Código comité de gobierno, MEP para procesos de JNCI y procesos de apoyo, políticas contables, manual contable, actas comité, manual y políticas de seguridad de la información, PETI. La CGR, realizó el análisis de los documentos soportados en la respuesta, por lo que podemos concluir, tal como se evidencia en el hallazgo denominado: Manual de Políticas Contables Junta Nacional de Calificación de Invalidez, adelantada por la comisión auditora, en donde se allegaron los mismos soportes del área de contabilidad, que fueron enviados anexos a la presente observación, en donde se concluyó que: “(…) La entidad no presenta su “Manual de Políticas Contables”; por el contrario, adjunta a la presente el Acta de plenaria No. 07 del 17 octubre de 2018, que en el punto 6. Proposiciones y varios numeral 6.2. señala “Aprobación Políticas contables NIF” cuyo texto hace alusión a un “Resumen de las Políticas NIF”. Lo cual corrobora la ausencia de un Manual de Políticas contables propio de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez-JNCI. (resaltado fuera de texto).



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(…) Es preciso resaltar que el Manual de Políticas Contables de una entidad estructura las normas que regulan el reconocimiento, medición, revelación y presentación de los hechos financieros, económicos, sociales o ambientales y que esta, debe alinear sus procesos y procedimientos a dichas políticas, las cuales deben ser elaboradas con el objetivo de orientar a los preparadores y usuarios de la información financiera, en términos del tratamiento de los hechos económicos que se registran y bajo este precepto darle aplicabilidad a las normas adoptadas en el mismo, en concordancia con la Ley No. 1314 de 2009 (Sección de la NIIF para las PYMES). ”

Así mismo, analizando los demás documentos presentados por la entidad, teniendo en consideración las pruebas de recorrido, la presente respuesta de la entidad, todos los procedimientos adelantos a lo largo de la auditoria, y las observaciones planteadas por la comisión auditora; se puede expresar que estos documentos no satisfacen de debida forma los componentes de ningún modelo de control interno. Toda vez que en su mayoría se encuentran desactualizados, estos documentos no están siendo eficientes, ni suficientes con miras al resultado de la auditoría financiera ejecutada por la CGR, con vigencia 2020, en donde se evidenciaron faltas de control y seguimiento, así como incumplimiento, en la normatividad relacionada con el control interno. La situación anterior, afecta la adecuada interpretación y comprensión de los hechos económicos y demás actuaciones que puedan afectar a futuro a la JNCI. Entonces, hace bien la Junta al encaminarse en un proceso de transición hacia un Control Interno formal, ya que, tal como lo indica en la respuesta puede que haya un intento de generar un control interno documentado, y que la misma no se encuentre en orfandad absoluta frente a este, pero es evidente que el sistema no está siendo eficiente. De esta manera la JNCI está desconociendo que la administración requiere de un sistema de control interno que le permita desenvolverse mediante el conocimiento de los procedimientos, riesgos y controles que deben cumplir con un marco regulador que dictará las normas, políticas y manuales específicos que consideren necesarios para su gestión, los cuales deben cumplirse a fin de garantizar que las actuaciones de la administración sean transparentes. Debido a que, el control que hace la junta no satisface lo planteado en la Ley 87 de 1993, Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones, define:

“Artículo 1º.- Definición del control interno. Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las



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normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos. El ejercicio de control interno debe consultar los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y valoración de costos ambientales. En consecuencia, deberá concebirse y organizarse de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidad del mando. (…)”

Adicional al anterior criterio, se debe también referir la Constitución política en el artículo 209. Principios de la Administración Administrativa,

“La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.”

Frente a la presunta incidencia disciplinaria, hay que precisar, de acuerdo con lo fijado por la Corte Constitucional, en sus sentencias C-1002 de 2004 y C- 914 de 2013, en las cuales analiza y se refiere de manera expresa a la naturaleza de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de las Juntas de Calificación en general, éstos son órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares. Así mismo, manifiesta el máximo Tribunal Constitucional, si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. Entonces, sobre la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal, pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria, debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello.



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Con lo anterior, se establece que la respuesta de la entidad es insuficiente para desvirtuar la observación, por lo cual se valida como hallazgo con presunta incidencia disciplinaria de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002 Hallazgo No. 12. Funciones del Ministerio del Trabajo respecto de las Juntas

de Calificación de Invalidez

El artículo 20 de la Ley 1562 del 11 de julio de 2012 “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, dispone:

“Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes. Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales. Parágrafo. La Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre los dineros que ingresen a las Juntas de Calificación de Invalidez por ser dineros de carácter público. La Procuraduría General de la Nación tendrá el control disciplinario sobre los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez por ser particulares que ejercen funciones públicas". Para el caso particular de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el órgano de administración está conformado por la plenaria de los 16 Miembros/Integrantes de las cuatro salas que determinó la ley para las Junta Nacional de Calificación de Invalidez. La representación legal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez está a cargo del Director Administrativo y Financiero que es el ordenador del gasto. Mediante sentencia C-914 de 2013, la Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.



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De acuerdo con la Corte Constitucional, la norma “desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto”.

Así, los siguientes apartes subrayados, fueron los fragmentos del texto de la Ley 1562 de 2012, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-914 de 2013. “Parágrafo 1° del artículo 16 de la ley 1562 de 2012. Los integrantes de las Juntas Nacional y regionales de Calificación de Invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo periodo y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el periodo correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo”.

Artículo 19. El artículo 43 de la Ley 100 de 1993, quedará así:

“Artículo 43. Impedimentos, recusaciones y sanciones. Los integrantes principales y suplentes de las Juntas Regionales y Nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.

Sin embargo, para la Corte Constitucional es claro que: “De acuerdo con la

jurisprudencia de la Corte respecto de las juntas de calificación de invalidez, su autonomía debe entenderse comprendida bajo las categorías de los órganos estatales que pertenecen a la rama ejecutiva, sin que pueda entenderse que gozan de independencia, como supone el actor. En efecto, dependen del Gobierno Nacional, bajo la modalidad de incorporación legal de los particulares a las entidades públicas”2.

En el año 2013 el Ministerio del Trabajo expidió el Decreto 1352 de 2013, por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones. Algunas normas contenidas en este decreto fueron objeto de una Demanda de nulidad ante la Sección Segunda del Consejo de Estado3, teniendo en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional sobre la reserva de ley, para la determinación de la elección de los miembros de la Junta. En este sentido, mediante Auto del 3 de febrero de 2015, la Sección Segunda del Consejo de Estado, declara la medida cautelar de suspensión provisional de los siguientes artículos del Decreto 1352 de 2013:

Artículo 5. Conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez



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Artículo 6. Proceso de selección de los integrantes y miembros de las Juntas Artículo 8. Integrantes, miembros y trabajadores de las Juntas de Calificación

Artículo 9. Personal administrativo de las Juntas de Calificación. Decreto 4108 de 2011 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”.

Articulo 6 Funciones del despacho del Ministro:

Numeral 24 “Dirigir la Agenda Legislativa en materia de trabajo, empleo, pensiones y economía solidaria del Sector Administrativo del Trabajo y de la Comisión Permanente de Políticas Salariales y Laborales, y presentar los proyectos de ley al Congreso de la República”.

Tal como se indica en el numeral 24 del Artículo 6° del Decreto 4108 de 2011 señala entre las funciones del Ministro del Trabajo presentar los proyectos de Ley por medio de los cuales se toma a consideración del Congreso de la República para debate y aprobación sobre los temas relacionados con la Conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez, Proceso de selección de los integrantes y miembros de las Juntas. Teniendo en cuenta que la atribución legal que tenía el Ministerio fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C914-2013, creando un vacío respecto de la reglamentación establecida en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, afectando la aplicación de los artículos 5, 6, 8,9 del Decreto 1352 de 2013 que actualmente están suspendidos por la jurisdicción contenciosa administrativa.

De acuerdo con lo anterior, y ante la situación de vacío jurídico permanente en el que se encuentran los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez, el Ministerio ha omitido su función de presentar un proyecto de Ley con trámite de urgencia, como iniciativa del gobierno nacional, para que el Congreso subsane esta falta de reglamentación para la conformación de las Juntas la cual solamente puede ser expedida por el Órgano Legislativo de acuerdo con las funciones establecidas en el numeral 7° Art. 150 de la Constitución Política, tal como lo estableció la Corte Constitucional.

En este sentido, y desde la fecha en que se profirió la Sentencia de Inconstitucionalidad, es decir el año 2013, no se evidencia gestión del Ministerio del Trabajo, sobre la presentación de un proyecto de Ley, por cuanto los mismos han sido de iniciativa de los parlamentarios, pero han sido archivados por falta de debate.

A causa a este vacío legal, el nombramiento de los integrantes de la JNCI en la mayoría de los casos sobrepasa el tiempo establecido por el acto administrativo de designación y no se cuenta con la regulación necesaria para renovarlos o renombrarlos.



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Los actuales integrantes y miembros fueron designados mediante Resoluciones del Ministerio y su permanencia en el nombramiento es la que a continuación se describe:

Cuadro N° 42 Listado Integrantes y Miembros de la JNCI con fecha de nombramiento y tiempo de

permanencia en sus funciones

SALA

ACTO ADMTIVO

FECHA PERMANENCIA AL 31/12/20

(MESES)

1 1159 19 de abril de 2013 93

1 4726 12 octubre de 2012 99

1 4726 12 octubre de 2012 99

1 4726 12 octubre de 2012 99

2 870 04 de abril de 2019 21

2

3084 04 de diciembre de 2012

97

2 4726 12 octubre de 2012 99

2 4726 12 octubre de 2012 99

3 4726 12 octubre de 2012 99

3

4726

12 octubre de 2012

99

3 4726 12 octubre de 2012 99

3 4726 12 octubre de 2012 99

4

4726

12 octubre de 2012

99

4

4726

12 octubre de 2012

99

4 4726 12 octubre de 2012 99

4

4726

12 octubre de 2012

99 Fuente: Elaboró CGR a partir de los Documentos entregados por la JNCI.

Lo anterior se presenta por omisión del Ministerio en el ejercicio de las funciones administrativas e inexequibilidad de la normatividad aplicable, lo cual inhibe la intervención del Órgano administrativo central de Inspección, vigilancia y Control. Cuyo efecto se sitúa en la ausencia de renovación de los integrantes de la Junta, transparencia en el proceso de selección y en el incumplimiento de los principios rectores de la provisión para los miembros e integrantes quienes son particulares que ejercen funciones públicas, omitiendo también que se establezca requisititos y procedimientos que garanticen los principios constitucionales de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección. Hallazgo Administrativo



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Respuesta del Ministerio del Trabajo

El artículo 113 de la Constitución establece: ARTICULO 113º—Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que existen tres ramas del poder público distintas entre sí. A saber: (i) la legislativa a quien le compete formar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración, (ii) la ejecutiva que hace cumplir las decisiones del poder legislativo y (iii) la judicial que aplica las normas para proteger los derechos, el cumplimiento de obligaciones y en general de solucionar conflictos para garantizar una convivencia pacífica. Ahora bien, en tratándose del poder legislativo, el artículo 150 de la Constitución, dispuso las funciones asignadas al Congreso, entre ellas las siguientes Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

En ese sentido, y en tratándose de proyectos de ley que versen sobre las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen iniciativa legislativa: el Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Trabajo.

Lo anterior, en el entendido que dicha facultad legislativa no está circunscrita al Ministerio del Trabajo sino que la materia objeto de regulación es principalmente de competencia del Congreso de la Republica en virtud del numeral 23 del artículo 150 de la Constitución. En efecto, en tratándose de las Juntas de Calificación de Invalidez, la iniciativa legislativa puede ser tanto del Congreso de la Republica como del Gobierno Nacional, pues de acuerdo a la naturaleza de las Juntas, éstas “son organismos del sistema de la seguridad social integral del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio del Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio”. En cuanto a los integrantes y miembros que conforman las Juntas de Calificación de Invalidez, el artículo 2.2.5.1.45 del Decreto 1072 de 2015 dispone que son particulares que ejercen funciones públicas.



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Ahora bien, en virtud del principio de colaboración armónica, que tiene sustento constitucional en el artículo 113 de la Carta Política, las entidades deben colaborar con otras para facilitar el ejercicio de sus funciones y satisfacer los fines estatales.

En virtud del citado principio, el ejecutivo está facultado para reglamentar asuntos que son de su competencia en eventos excepcionales, por ejemplo, mediante la expedición de decretos legislativos. En otras circunstancias, asiste mediante iniciativas de proyectos de ley o rinde concepto sobre los mismos.

En tratándose de las Juntas de Calificación de Invalidez, el Congreso de la Republica a través del Senado, ha tenido la iniciativa de presentar proyectos de ley que tienen por objeto establecer la conformación e integración de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez En efecto, el Proyecto de Ley 109 de 2020, cuyos ponentes son los senadores Alberto Castilla Salazar, Victoria Sandino Simanca y Gabriel Velasco Ocampo, tenía por objeto establecer un procedimiento imparcial, transparente y basado en el mérito, para la escogencia de los miembros e integrantes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Siendo así las cosas y considerando que la competencia de hacer las leyes radica principalmente en el Congreso de la República, en el caso de las juntas de calificación de invalidez, varios Honorables Senadores tuvo la iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley que establezca el proceso de conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Ministerio del Trabajo, asistió técnicamente y dio recomendaciones al proyecto de ley 109 de 2020, para finalmente el 14 de agosto de 2020 dar concepto favorable al senador Alberto Castilla Salazar, ponente de dicho proyecto, concepto el cual se adjunta. Lo anterior, considerando que el articulado del proyecto estaba conforme a los criterios definidos en la Constitución, la Ley y en la Sentencia C - 914 de 2013. El concepto mencionado del Ministerio del Trabajo se refirió a cada una de las disposiciones contempladas en el proyecto en los siguientes términos: ARTICULO OBSERVACION MINISTERIO DEL TRABAJO

Art 1 El objetivo de la presente ley es la selección de los miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez Regional y Nacional, importante para realizar el concurso de méritos al respecto, dejando el procedimiento de primera oportunidad dado por las EPS, AFP; Colpensiones y ARL vigente. Siendo viable el proyecto de ley, para selección de los miembros de los juntas regional y nacional de invalidez.

Art. 2 Crea los ingredientes de la junta, sus requisitos y la facultad al Ministerio del Trabajo para integrarlas, siendo viable dicho artículo.

Art. 3 Establece una clasificación de todas las personas que participan en las juntas, no hay comentario y es viable dicha clasificación

Art 4 Establece los criterios de conformación de las juntas regional y nacional de calificación de invalidez conforme a los criterios definidos por la Honorable Corte



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ARTICULO OBSERVACION MINISTERIO DEL TRABAJO

Constitucional en sentencia 914 de 2014 de 4 de diciembre de 2013, M.P Dr. Luis Ernesto Vargas Silva En primera oportunidad de la calificación del origen, perdida de la capacidad laboral y fecha de estructura se debe establecer la competencia de regular el tema. Es viable técnica y jurídicamente la propuesta de conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez y los parámetros de funcionamiento establecidos.

Art. 5 El periodo de vigencia de cuatro (04) años, no presenta inconveniente, el artículo es viable.

Art. 6 Para dar utilidad a la lista de elegibles y no estar realizando concursos constantemente por parte del Ministerio con una Universidad, en el parágrafo 2 se recomendó: PARAGRAFO 2: Las listas de elegibles tendrán la vigencia de cuatro años tendrán una vigencia de cuatro años a partir de su expedición y deberán ser usadas para proveer los cargos en vacancia definitiva cuando aún no haya terminado el periodo vigente

Art. 7 No existe inconveniente es viable la prohibición y se encuentra ya establecida en el artículo 2.2.5.1.5. del Decreto 1072 de 2015

Art. 8 Es facultad para crear salas de descongestión o mecanismos que permitan una correcta y rápida calificación cumpliendo con los términos de ley

Art. 9 El artículo 12 del Decreto 2453 de 2001, fue derogado por el Decreto 1352 de 2013, no es viable su derogatoria.

En dicho sentido, el concepto del Ministerio del Trabajo se resume de la siguiente manera: …” El Viceministerio de Relaciones Laborales con soporte en la Dirección de Riesgos conceptúa el proyecto de ley como CONVENIENTE y necesario para la conformación de las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez, está acorde a lo establecido por la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-914-13 de 4 de diciembre de 2013, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. Soluciona la problemática que existe con la suspensión provisional de los artículos 5°, 6°, 8°, y 9° del Decreto 1352 de 2013, según proceso de nulidad Radicación: 11001 03 25 000 2013 01776 00 (4697-2013), demandante CARLOS ALBERTO LOPEZ CADENA, demandado: NACION-MINISTERIO DE TRABAJO, donde no ha sido posible realizar el concurso y revelo de los integrantes de las juntas desde hace cinco (5) años. Se otorgan facultades al Ministerio del Trabajo para realizar el concurso de integrante de juntas y los requisitos para ser integrante de las mimas, lo cual se necesita para aplicar correctamente el Decreto 1072 de 2015 y actualizar todo el trámite y procedimientos de las juntas y cumplimiento de términos en la calificación; por lo anterior el proyecto de ley es viable” … Adicionalmente el Ministerio del Trabajo allegó información solicitada por el senador ponente del proyecto y participó en la audiencia previa al primer debate del Proyecto de Ley 109/20 Senado, que se llevó a cabo el 23 de mayo de 2021 en la Comisión Séptima. Es de precisar que la audiencia puede consultarse a través del siguiente link:



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https://www.youtube.com/watch?v=RgEI90kKnh en el cual se evidencia la intervención que realizó esta cartera ministerial. El citado Proyecto de Ley se encuentra archivado conforme se evidencia en la página del Senado de la República, así: (imagen) No obstante y por la importancia del tema , el día 22 de octubre de 2021, los senadores Alberto Castilla Salazar, Victoria Sandino Simanca, José Rittero López Peña y Gabriel Velazco Ocampo en uso de sus facultades constitucionales y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 150, 153, y 156 de la Ley 5 de 1992, el día 22 de octubre de 2021, pusieron en consideración de los miembros del Senado el informe de ponencia positiva para el primer debate del Proyecto de Ley No. 028 de 2021 Senado “Por el cual se establece la conformación e integración de las juntas regionales y nacional de la calificación de invalidez y se dictan otras disposiciones”.

El Ministerio del Trabajo, respetando la competencia del Congreso de la Republica y garantizando la celeridad en el trámite legislativo, analizó el proyecto de ley LP028 de 2021 y observo que su articulado en su mayoría es igual al que se había propuesto en el PL 109 de 2020 (hoy archivado) Por lo anterior a continuación, se hace un paralelo del articulado de ambos proyectos para evidenciar que el cambio entre uno y otro no es sustancial y radica por ejemplo en la edad de retiro forzoso para quienes conformarán las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez:

PL 109 de 2020- ART. ORIGINAL PL 028 de 2021

ARTICULO 1º. Objeto. Establecer un procedimiento imparcial, transparente y basado en el mérito, para la escogencia de los miembros e integrantes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez

ARTICULO 1º. Objeto. Establecer un procedimiento imparcial, transparente y basado en el mérito, para la escogencia de los miembros e integrantes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

ARTICULO 2º. Conformación e Integración. Las Juntas de Calificación de Invalidez, estarán conformadas por el número de Salas de Decisión que determine el Ministerio del Trabajo y que permitan dar cumplimiento a los términos de la calificación en forma imparcial, oportuna, y eficiente. Las Juntas estarán integradas por un número impar de médicos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales y psicólogos que cuenten con especializaciones que les otorguen licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo vigente y que acrediten experiencia no menor a tres (3) años en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, de su origen y de su fecha de estructuración o experiencia relacionada en la materia. Se entenderá por experiencia relacionada aquella vinculada con funciones o actividades en medicina laboral, ocupacional o

ARTICULO 2º. Conformación e Integración. Las Juntas de Calificación de Invalidez, estarán conformadas por el número de Salas de Decisión que determine el Ministerio del Trabajo y que permitan dar cumplimiento a los términos de la calificación en forma imparcial, oportuna, y eficiente. Las Juntas estarán integradas por un número impar de médicos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales y psicólogos que cuenten con especializaciones que les otorguen licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo vigente y que acrediten experiencia no menor a tres (3) años en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, de su origen y de su fecha de estructuración o experiencia relacionada en la materia. Se entenderá por experiencia relacionada aquella vinculada con funciones o actividades en medicina laboral, ocupacional o rehabilitación. El Ministerio del Trabajo creará Salas de Decisión según lo exija la demanda para evitar el represamiento de solicitudes previo análisis de



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rehabilitación, la cual podrá ser convalidada por diplomados o cursos en calificación de invalidez, pérdida de capacidad laboral o reparación del daño. El Ministerio del Trabajo creará Salas de Decisión según lo exija la demanda para evitar el represamiento de solicitudes. El Ministerio del Trabajo contará con el apoyo de una Universidad de reconocido prestigio para la elaboración del concurso y sus bases

sostenibilidad financiera de la sala y concurso de mérito. El Ministerio del Trabajo contará con el apoyo de una Universidad de reconocido prestigio, que cuente con los programas de Derecho y de Medicina para la elaboración del concurso y sus bases.

ARTICULO 3°: Integrantes, miembros y trabajadores de las juntas de calificación de invalidez. Las Juntas Regionales y la Nacional tendrán el siguiente personal: 1. Integrantes: Son los médicos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales y otros profesionales con especializaciones que les otorguen licencia en Seguridad y Salud en el trabajo quienes emiten los correspondientes dictámenes. 2. Miembros: Son aquellas personas que son designadas para ejercer funciones administrativas existiendo un Director Administrativo y Financiero y un Asesor Jurídico existiendo uno (1) director y uno

(1) abogado por cada junta, sin importar el número de salas que existan. 3. Trabajadores: Los trabajadores de las Juntas se dividen en trabajadores dependientes e independientes, los dependientes se rigen por el código sustantivo de trabajo y los independientes con contrato de prestación de servicios conforme a las normas civiles.

PARÁGRAFO: Los miembros, integrantes y trabajadores de las Juntas Regional y Nacional son particulares que ejercen una función pública regulada por la Constitución, la ley y otras normas concordantes. Corresponde a los integrantes principales y miembros de las respectivas juntas el reconocimiento de salarios, prestaciones sociales, seguridad social y demás derechos consagrados en las normas laborales vigentes del personal con vinculación laboral, así como de los honorarios al personal con prestación de servicios.

ARTICULO 3°: Integrantes, miembros y trabajadores de las juntas de calificación de invalidez. Las Juntas Regionales y la Nacional tendrán el siguiente personal: 1. Integrantes: Son los médicos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales y otros profesionales con especializaciones que les otorguen licencia en Seguridad y Salud en el trabajo quienes emiten los correspondientes dictámenes. 2. Miembros: Son aquellas personas que son designadas para ejercer funciones administrativas existiendo un Director Administrativo y Financiero y un Asesor Jurídico existiendo uno (1) director y uno

(1) abogado por cada junta, sin importar el número de salas que existan. 3. Trabajadores: Los trabajadores de las Juntas se dividen en trabajadores dependientes independientes, los dependientes se rigen por el código sustantivo de trabajo y los independientes con contrato de prestación de servicios conforme a las normas civiles.

PARÁGRAFO: Los miembros, integrantes y trabajadores de las Juntas Regional y Nacional son particulares que ejercen una función pública regulada por la Constitución, la ley y otras normas concordantes. Corresponde a los integrantes principales y miembros de las respectivas juntas el reconocimiento de salarios, prestaciones sociales, seguridad social y demás derechos consagrados en las normas laborales vigentes del personal con vinculación laboral, así como de los honorarios al personal con prestación de servicios.

ARTICULO 4º. Criterios para la conformación e integración. El Ministerio del Trabajo, conformará e integrará las Juntas de Calificación de Invalidez Regionales y Nacional, teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1. la Junta Nacional de la Calificación de Invalidez tendrá sede en la Capital de la República y contará con jurisdicción para conocer de casos en segunda instancia de todo el territorio nacional. Funcionará conformada por el número de

Salas de Decisión que determine el Ministerio del Trabajo. Cada Sala de decisión estará integrada

ARTICULO 4º. Criterios para la conformación e integración. El Ministerio del Trabajo, conformará e integrará las Juntas de Calificación de Invalidez Regionales y Nacional, teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1. la Junta Nacional de la Calificación de Invalidez tendrá sede en la Capital de la República y contará con jurisdicción para conocer de casos en segunda instancia de todo el territorio nacional. Funcionará conformada por el número de Salas de Decisión que determine el Ministerio del Trabajo. Cada Sala de decisión estará integrada por:

a) Tres (3) médicos con especialización que le otorgue



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por: a) Tres (3) médicos con especialización que le otorgue Licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. b) (1) fisioterapeuta o (1) terapeuta ocupacional que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. c)

(1) psicólogo que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. 2. Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez tendrán sede en las capitales de los departamentos y en aquellas entidades territoriales en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera. Su jurisdicción y competencia podrá coincidir o no con la división política territorial de los respectivos departamentos según lo determine el Ministerio del Trabajo. Las Juntas regionales estarán conformadas por el número de Salas de Decisión que la demanda les exija según lo determine el Ministerio del Trabajo con el fin de atender, en forma eficiente y oportuna y dentro de los términos legales, las solicitudes que se les presenten para su calificación. Cada Sala de Decisión estará integrada por: a) Dos (2) médicos con especialización que le otorgue Licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de tres (3) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. b) Un (1) fisioterapeuta o Un (1) terapeuta ocupacional o Un (1) psicólogo que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de tres (3) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. 3. La Junta Nacional y las Juntas Regionales contarán con los siguientes miembros, quienes velarán por el debido funcionamiento de las Juntas de Calificación pero no intervendrán en el proceso de calificación ni elaboración de dictámenes: a) Un director Administrativo y financiero que deberá ser

Licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. b) (1) fisioterapeuta o (1) terapeuta ocupacional que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. c)

(1) psicólogo que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de cinco (5) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. 2. Las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez tendrán sede en las capitales de los departamentos y en aquellas entidades territoriales en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera. Su jurisdicción y competencia podrá coincidir o no con la división política territorial de los respectivos departamentos según lo determine el Ministerio del Trabajo. Las Juntas regionales estarán conformadas por el número de Salas de Decisión que la demanda les exija según lo determine el Ministerio del Trabajo con el fin de atender, en forma eficiente y oportuna y dentro de los términos legales, las solicitudes que se les presenten para su calificación. Cada Sala de Decisión estará integrada por: a) Dos (2) médicos con especialización que le otorgue Licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de tres (3) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. b) Un (1) fisioterapeuta o Un (1) terapeuta ocupacional o Un (1) psicólogo que cuente con especialización que le otorgue licencia en Seguridad y Salud en el Trabajo y experiencia demostrada mínima de tres (3) años, en la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de su origen y de la fecha de estructuración o experiencia relacionada. 3. La Junta Nacional y las Juntas Regionales contarán con los siguientes miembros, quienes velarán por el debido funcionamiento de las Juntas de Calificación pero no intervendrán en el proceso de calificación ni elaboración de dictámenes: a) Un director Administrativo y financiero que deberá ser profesional en el área administrativa, financiera, contable o económica con experiencia relacionada mínima de 3 años para las Juntas regionales y 5 años para la Junta Nacional y con posgrado en las mismas áreas. b) Un abogado especialista en Derecho del Trabajo, Derecho de la seguridad social, salud ocupacional o afines con experiencia relacionada mínima de 3 años para las Juntas regionales y 5 años para la Junta Nacional.



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profesional en el área administrativa, financiera, contable o económica con experiencia relacionada mínima de 3 años para las Juntas regionales y 5 años para la Junta Nacional y con posgrado en las mismas áreas. b) Un abogado especialista en Derecho del Trabajo, Derecho de la seguridad social, salud ocupacional o afines con experiencia relacionada mínima de 3 años para las Juntas regionales y 5 años para la Junta Nacional. PARÁGRAFO 1. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Ministerio de Trabajo podrá ampliar el número de Salas de Decisión, tanto de las Juntas Regionales, como de la Junta Nacional, cuando la demanda así lo requiera y cumpliendo con los requisitos señalados en la presente Ley, con el propósito de evitar el represamiento de solicitudes y atendiendo las estadísticas de procesos, de la población atendida y el normal funcionamiento de la Junta, así como a la necesidad de dar estricto cumplimiento de los términos legales previstos en los procesos de calificación, la garantía de los derechos y principios que rigen el procedimiento de la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, su origen y fecha de estructuración, según evaluaciones que realice el Ministerio de Trabajo, en períodos semestrales. PARAGRAFO 2. Los integrantes y miembros principales de las Juntas de Calificación de Invalidez Regionales y Nacional, deberán tener suplentes, con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos y términos establecidos en la presente ley, ante su ausencia temporal o definitiva. El Ministerio de Trabajo designará los miembros e integrantes suplentes, teniendo en cuenta el orden de la lista de elegibles, listas que estarán vigentes durante el periodo de los miembros e integrantes principales. Las listas serán desintegradas una vez se convoque el siguiente concurso. PARAGRAFO 3. Los profesionales que no tomen posesión de sus cargos como integrantes o miembros principales o suplentes, serán excluidos de manera definitiva de la lista de elegibles. Esta exclusión no inhabilita para presentar nuevos concursos. PARAGRAFO 4: La calificación en primera oportunidad del origen, pérdida de la capacidad laboral y fecha de estructuración, es competencia de las Entidades Promotoras de Salud, Administradoras de Fondos de Pensiones,

PARÁGRAFO 1. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, el Ministerio de Trabajo podrá ampliar el número de Salas de Decisión, tanto de las Juntas Regionales, como de la Junta Nacional, cuando la demanda así lo requiera y cumpliendo con los requisitos señalados en la presente Ley, con el propósito de evitar el represamiento de solicitudes y atendiendo las estadísticas de procesos, de la población atendida y el normal funcionamiento de la Junta, así como a la necesidad de dar estricto cumplimiento delos términos legales previstos en los procesos de calificación, la garantía de los derechos y principios que rigen el procedimiento de la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, su origen y fecha de estructuración, según evaluaciones que realice el Ministerio de Trabajo, en períodos semestrales. Lo anterior deberá contar con un análisis previo de sostenibilidad financiera que permita garantizar la viabilidad operacional de la (s) nueva (s) sala (s). y agotar el respectivo concurso de méritos para llenar las nuevas vacantes.

PARAGRAFO 2. Los integrantes y miembros principales de las Juntas de Calificación de Invalidez Regionales y Nacional, deberán tener suplentes, con el fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos y términos establecidos en la presente ley, ante su ausencia temporal o definitiva. El Ministerio de Trabajo designará los miembros e integrantes suplentes, teniendo en cuenta el orden de la lista de elegibles, listas que estarán vigentes durante el periodo de los miembros e integrantes principales. Las listas serán desintegradas una vez se convoque el siguiente concurso.

PARAGRAFO 3. Los profesionales que no tomen

posesión de sus cargos como integrantes o miembros principales o suplentes, serán excluidos de manera definitiva de la lista de elegibles. Esta exclusión no inhabilita para presentar nuevos concursos.

PARAGRAFO 4: La calificación en primera oportunidad del origen, pérdida de la capacidad laboral y fecha de estructuración, es competencia de las Entidades Promotoras de Salud, Administradoras de Fondos de Pensiones, Colpensiones y Administradoras de Riesgos Laborales y será realizada con un grupo interdisciplinario y un procedimiento igual al de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, usando el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional, los manuales usados para la calificación en los regímenes de excepción, las guías y protocolos que el Ministerio emite para tal efecto. El grupo interdisciplinario deberá dar un dictamen integral con origen, pérdida de la capacidad laboral y fecha de estructuración en un término



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Colpensiones y Administradoras de Riesgos Laborales y será realizada con un grupo interdisciplinario y un procedimiento igual al de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, usando el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional, los manuales usados para la calificación en los regímenes de excepción, las guías y protocolos que el Ministerio emite para tal efecto. El grupo interdisciplinario deberá dar un dictamen integral con origen, pérdida de la capacidad laboral y fecha de estructuración en un término no superior a treinta (30) días hábiles, luego de culminado el proceso de rehabilitación cuando procesa y se concede un término de diez (10) días a los interesados para controvertir el dictamen, ejercer los derechos a la defensa, la doble instancia y la contradicción ante las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.

no superior a treinta (30) días hábiles, luego de culminado el proceso de rehabilitación cuando procesa y se concede un término de diez (10) días a los interesados para controvertir el dictamen, ejercer los derechos a la defensa, la doble instancia y la contradicción ante las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez.

ARTICULO 5°. Periodos de vigencia. El periodo de vigencia de los integrantes de las Juntas Regionales y Nacional de la Calificación de Invalidez, será de cuatro (4) años contados a partir de la fecha de posesión de los miembros de cada una de las Salas de Decisión. PARAGRAFO. Los integrantes y miembros de las Salas de Decisión de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos en el cargo ya sea en la misma Junta o en otra Nacional o Regional, ni suscribir contratos para realizar actividades de medicina laboral con las entidades administradoras del sistema de seguridad social, hasta por un período de dieciocho (18) meses, posterior a su desvinculación como integrante o miembro de las juntas de calificación de invalidez. La edad de retiro forzoso para los miembros e integrantes de las Juntas de Calificación será de 65 años. PARÁGRAFO TRANSITORIO: Los actuales integrantes y miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez que se encuentran nombrados a la fecha de la expedición de esta ley, podrán optar por una única vez para ser elegidos como integrantes y miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez o de las Juntas Regionales de Calificación de invalidez.

ARTICULO 5°. Periodos de vigencia. El periodo de vigencia de los integrantes de las Juntas Regionales y Nacional de la Calificación de Invalidez, será de cuatro (4) años, contados a partir de la fecha de posesión de los miembros de cada una de las Salas de Decisión. PARAGRAFO. Los integrantes y miembros de las Salas de Decisión de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos en el cargo ya sea en la misma Junta o en otra Nacional o Regional, ni suscribir contratos para realizar actividades de medicina laboral con las entidades administradoras del sistema de seguridad social, hasta por un período de dieciocho (18) meses, posterior a su desvinculación como integrante o miembro de las juntas de calificación de invalidez. La edad de retiro forzoso para los miembros e integrantes de las Juntas de Calificación será de 70 años. PARÁGRAFO TRANSITORIO: Los actuales integrantes y miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez que se encuentran nombrados a la fecha de la expedición de esta ley, podrán volver a optar por una única vez para ser elegidos como integrantes y miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez o de las Juntas Regionales de Calificación de invalidez

ARTICULO 6°. Proceso de selección. Con recursos del Fondo de Riesgos Laborales, El Ministerio del Trabajo, por intermedio de una Universidad de reconocido prestigio que cuente

ARTICULO 6°. Proceso de selección. Con recursos del Fondo de Riesgos Laborales, El Ministerio del Trabajo, por intermedio de una Universidad de reconocido prestigio que cuente con áreas de formación en salud



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con áreas de formación en salud ocupacional, medicina del trabajo o laboral, realizará un concurso de méritos público y objetivo para la selección de los miembros e integrantes de las Junta Nacional de Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral, estableciendo una lista de elegibles, mediante la cual se conformarán los integrantes principales de las Salas Decisión, el director administrativo y financiero y el asesor jurídico a partir del mayor puntaje. Los términos y bases del concurso, establecerán los parámetros y criterios para desarrollar el proceso de selección de los integrantes y miembros, donde se deberán considerar los conocimientos y manejo de los diferentes manuales de calificación de las personas objeto de dictamen que puedan llegar a las juntas, tales como el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional, los manuales usados para la calificación en los regímenes de excepción conforme a la presente Ley, así como las normas sobre el procedimiento, proceso de calificación del origen, pérdida de la capacidad laboral u ocupacional, origen de las contingencias, fecha de estructuración y demás normas técnicas, jurídicas y jurisprudenciales relacionadas. PARAGRAFO 1: El Ministerio de Trabajo dispondrá de un (1) año a partir de la entrada en vigencia de la presente para la realización del concurso de selección y el nombramiento de los integrantes y los miembros de la Junta Nacional y las Juntas Regionales de la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Ocupacional y Laboral, del origen y de la fecha de estructuración. PARAGRAFO 2: Antes de cumplir el periodo para el cual fueron designados los delegados a las juntas de calificación de invalidez, El Ministerio del Trabajo convocará a un nuevo concurso de méritos para asignar las que quedarán en vacancia. Las listas de elegibles tendrán una vigencia de cuatro años a partir de su expedición y deberán ser usadas para proveer los cargos en vacancia definitiva cuando aún no haya terminado el periodo vigente.

ocupacional, medicina del trabajo o laboral, y en derecho, realizará un concurso de méritos público y objetivo para la selección de los miembros e integrantes de las Junta Nacional de Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral, estableciendo una lista de elegibles, mediante la cual se conformarán los integrantes principales de las Salas Decisión, el director administrativo y financiero y el asesor jurídico a partir del mayor puntaje. Los términos y bases del concurso, establecerán los parámetros y criterios para desarrollar el proceso de selección de los integrantes y miembros, donde se deberán considerar los conocimientos y manejo de los diferentes manuales de calificación de las personas objeto de dictamen que puedan llegar a las juntas, tales como el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional, los manuales usados para la calificación en los regímenes de excepción conforme a la presente Ley, así como las normas sobre el procedimiento, proceso de calificación del origen, pérdida de la capacidad laboral u ocupacional, origen de las contingencias, fecha de estructuración y demás normas técnicas, jurídicas y jurisprudenciales relacionadas. PARAGRAFO 1: El Ministerio de Trabajo dispondrá de seis meses (6) a partir de la entrada en vigencia de la presente para actualizar el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral y Ocupacional, y de otros seis (6) meses, luego de la expedición del nuevo manual para la realización del concurso de selección y el nombramiento de los integrantes y los miembros de la Junta Nacional y las Juntas Regionales de la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Ocupacional y Laboral, del origen y de la fecha de estructuración. PARAGRAFO 2: Antes de cumplir el periodo para el cual fueron designados los delegados a las juntas de calificación de invalidez, El Ministerio del Trabajo convocará a un nuevo concurso de méritos para asignar las que quedarán en vacancia. Las listas de elegibles tendrán una vigencia de cuatro años a partir de su expedición y deberán ser usadas para proveer los cargos en vacancia definitiva cuando aún no haya terminado el periodo vigente.

ARTICULO 7°. Prohibición para la vinculación con Entidades de Seguridad Social Integral o de Vigilancia y Control. Los integrantes y miembros principales de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez tendrán dedicación exclusiva y por lo tanto, no podrán tener vinculación contractual o

ARTICULO 7°. Prohibición para la vinculación con Entidades de Seguridad Social Integral o de Vigilancia y Control. Los integrantes y miembros principales de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez tendrán dedicación exclusiva y por lo tanto, no podrán tener vinculación contractual o laboral alguna, durante su



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laboral alguna, durante su periodo como integrantes o miembros de las Juntas, ni podrán realizar actividades relacionadas con la calificación del origen, fecha de estructuración y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales con las entidades administradoras del sistema de seguridad social integral, ni con las entidades de dirección, vigilancia y control. Para el efecto, se deberá radicar en la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo antes de la fecha de posesión para el periodo de vigencia, una certificación presentada bajo la gravedad del juramento en la que conste la no vinculación a la que hace referencia el inciso anterior. En caso de no presentar dicha certificación, no se podrá posesionar y su nombre será excluido de la lista de elegibles. Esta certificación no será exigible para los integrantes y miembros suplentes que designe el Ministerio del Trabajo; salvo que sea nombrado como integrante principal de manera permanente o ejerza esta función por un periodo superior a cuatro meses, caso en el cual deberá allegar la certificación.

periodo como integrantes o miembros de las Juntas, ni podrán realizar actividades relacionadas con la calificación del origen, fecha de estructuración y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales con las entidades administradoras del sistema de seguridad social integral, ni con las entidades de dirección, vigilancia y control. Para el efecto, se deberá radicar en la Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo antes de la fecha de posesión para el periodo de vigencia, una certificación presentada bajo la gravedad del juramento en la que conste la no vinculación a la que hace referencia el inciso anterior. En caso de no presentar dicha certificación, no se podrá posesionar y su nombre será excluido de la lista de elegibles. Esta certificación no será exigible para los integrantes y miembros suplentes que designe el Ministerio del Trabajo; salvo que se nombrado como integrante principal de manera permanente o ejerza esta función por un periodo superior a cuatro meses, caso en el cual deberá allegar la certificación.

ARTICULO 8°. Derogatorias. La presente Ley deroga, los artículos 5º, 6º, 7º 8º y 9° del Decreto 1352 de 2013 y demás normas y disposiciones que le sean contrarias

ARTICULO 8°. Derogatorias. La presente Ley deroga, los artículos 5º, 6º, 7º 8º y 9° del Decreto 1352 de 2013 y demás normas y disposiciones que le sean contrarias

ARTICULO 9°. Vigencia. La presente Ley rige a partir de su publicación.

ARTICULO9°.Vigencia. La presente Ley rige a partir de su publicación

En materia de Juntas de Calificación de Invalidez, el Congreso ha tenido la iniciativa para establecer la conformación e integración de las Juntas de Calificación de Invalidez. Por su parte, el Ministerio del Trabajo ha analizado los proyectos presentados y conceptuado sobre los mismos en aras de garantizar el adecuado funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.

Dado que el legislador (Congreso) es el constituyente derivado y ha radicado proyectos de ley para la conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez, esta cartera ministerial no ha radicado otro proyecto porque ha tenido una participación activa en reuniones, audiencias y foros con los Senadores Ponentes del proyecto de ley en materia de Juntas de Calificación de Invalidez.

Luego, esta cartera ministerial ha apoyado la iniciativa del Congreso como legislador primario y ha conceptualizado en pro de su adopción al estar conforme a derecho y a las necesidades de estructuración y conformación de la Juntas de Calificación de Invalidez. Frente a la observación con incidencia administrativo y disciplinario



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Señala la Contraloría que el Ministerio del Trabajo ha omitido su función de presentar un proyecto de Ley con trámite de urgencia, como iniciativa del gobierno nacional, para que el Congreso subsane esta falta de reglamentación para la conformación de las Juntas.

Como se expresa en el escrito el Ministerio en cumplimiento del principio constitucional de colaboración armónica, consagrado en el artículo 113 de la Carta Política, ha estado prestando el apoyo a la iniciativa legislativa en los proyectos de ley PL-109 de 2020 y PL028 de 2021, para facilitar el ejercicio de sus funciones y satisfacer los fines estatales. Los tramites de las iniciativas legislativas están plenamente establecidas al órgano legislativo de acuerdo con las funciones establecidas en el numeral 23 del Artículo 150 de la Constitución Política, tal como lo estableció la Corte Constitucional.

Por todo lo anterior, muy respetuosamente se solicita al Dr. Lopez y a la Comisión Auditoría Financiera a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI, vigencia 2020, analizar las posiciones de hecho y de derecho expresadas en el escrito y se proceda a desistir de la observación formulada al Ministerio de Trabajo con incidencia administrativa y disciplinario.

Como sea ha expresado el Ministerio de Trabajo ha prestado la colaboración armónica a la facultad e iniciativa del Honorable Congreso de la República, se han realizado reuniones y mesas de trabajo con los senadores ponentes de la iniciativa, Doctores Alberto Castilla Salazar, Victoria Sandino Simanca, José Rittero López Peña y Gabriel Velazco Ocampo y expidió el concepto favorable al proyecto de ley (LP109).

Así mismo para el Ministerio de Trabajo y como se le ha indicado a la Contraloría General de la Republica en mesas de trabajo adelantadas sobre el tema, esta cartera ministerial establece que el Decreto 1352 de 2013 esta expedido de conformidad a la Constitución y la Ley y por ello, se ha ejercido la defesa técnica en el proceso de nulidad radicado 11001032500020130177600 (4697- 2013).

El Ministerio de Trabajo en las intervenciones realizadas, afirmamos que los artículos 5,6,8 y 9 del Decreto 1352 de 2012 no deben ser declarados nulos en consideración a los siguientes argumentos:

1. La Corte Constitucional, en sentencia C-1002 de 2004, se refirió a la naturaleza

jurídica de las Juntas de Calificación de Invalidez, precisando algunos aspectos de los artículos 42 y 43 de Ley 100 de 1993. Al respecto, señaló que son organismos de creación legal, de carácter público, que forman parte del Sistema de Seguridad Social del orden nacional, conformadas por particulares que desempeñan funciones públicas, como son las relacionadas con la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios de dicho sistema. Este pronunciamiento fue retomado por la Ley 1562 de 2013 y reglamentado mediante el Decreto 1352 de 2013, que se compiló en el Decreto 1072 de 2015, hoy vigente. De otra parte, la referida sentencia señaló que la estructura general de las Juntas de Calificación de Invalidez está determinada por la ley y su “composición está



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asignada a una autoridad del nivel central de la administración pública: el Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio del Trabajo), autoridad encargada de la vigilancia y control de las mismas. Por demás, los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez se producen previo agotamiento de los procedimientos de calificación de invalidez fijados por el Gobierno Nacional… la competencia de las juntas de calificación de invalidez se encuentra expresamente delimitada por la ley, en cuanto que dichos órganos no pueden realizar función distinta a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema”. (Subraya fuera de texto).

2. No le asiste razón al accionante, al invocar la reserva legal del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, porque el Congreso creó las Juntas de Calificación de Invalidez, les dio la estructura y los parámetros de constitución, para que el Gobierno determinara su reglamentación, la cual se dio mediante el Decreto 1352 de 2013.

En efecto, la facultad reglamentaria en esta materia es del señor Presidente de la República de conformidad al numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 16, 17, 18, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012.

Por lo tanto, no es cierto, es una falacia, un gran error señalar en la demanda que el Ministerio del Trabajo, violó la reserva legal o la facultad reglamentaria del Presidente, porque el Decreto 1352 de 2013 fue expedido por quien tiene la facultad reglamentaria por mandato constitucional y no por esta Cartera.

Se reitera que quien reguló el tema de Juntas de Calificación de Invalidez, fue el Presidente como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa y en virtud de lo reglamentado por este, quien realiza el concurso y los nombramientos de los miembros de estos organismos es el Ministerio del Trabajo, lo cual es constitucionalmente valido. En ningún momento los artículos demandados violan el principio de la reserva legal, ya que el Decreto 1352 de 2013 lo expidió el Gobierno Nacional para reglamentar la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, creadas, estructuradas y organizadas en los artículos 16, 17, 18, 19 y 20 de la Ley 1562 de 2012, como organismos de la Seguridad Social conformada por particulares que no tienen el carácter de servidores públicos.

Al respecto el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012, señala:

“Parágrafo 1°. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de invalidez no tienen el carácter de servidores públicos, no



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devengan salarios, ni prestaciones sociales y sólo tienen derecho a los honorarios establecidos por el Ministerio de Trabajo”.

3. Debe tenerse presente además, que la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-914 de 2013, determinó que el Ministerio del Trabajo no puede reglamentar el tema de las Juntas de Calificación de Invalidez, sino que es el Gobierno Nacional quien está facultado para regular este asunto.

Luego, la Alta Corporación avaló la creación de las Juntas y dejo en claro que el poder reglamentario corresponde al Presidente de la República y no al Ministerio del Trabajo, al declarar la inconstitucionalidad de algunos apartes de la Ley 1562 de 2012.

4. El Ministerio del Trabajo no vulneró el principio de reserva legal, puesto que quien

reguló el tema de Juntas de Calificación de Invalidez fue el Presidente y, en virtud de lo reglamentado por éste, corresponde a este Ministerio realizar el concurso y los nombramientos de los miembros de las Juntas, lo cual es constitucionalmente válido.

Se subraya que la norma demandada fue expedida por el Presidente en ejercicio de la facultad reglamentaria y no por el Ministerio del Trabajo, al cual reitero le compete atender las funciones que le fueron otorgados mediante el Decreto 1352 de 2013.

5. El Decreto 1352 de 2013 en el artículo 4, hace referencia al artículo 16 de la Ley

1562 de 2012, y contempla la autonomía de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, la cual es técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son obligatorias y controvertibles ante la Justicia Laboral Ordinaria. No puede afirmarse que su autonomía recae sobre aspectos administrativos que son materia de reglamentación, pues se trata de organismos integrados por particulares que cumplen funciones públicas y que por lo tanto deben estar bajo el control y vigilancia del Gobierno Nacional, quien debe dar pautas de funcionamiento.

Por lo tanto y de acuerdo con la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, donde dispone que hasta que no exista un fallo en firme sobre los artículos suspendidos por el Consejo de Estado del Decreto 1072 de 2015, no se podrán ejecutar hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelarse, por lo tanto, se presume legal hasta tanto no sean declarados de forma contraria. Es necesario señalar que con las diferentes mesas técnicas realizadas con los diferentes actores en el marco de las iniciativas parlamentarias así no hayan prosperado, esta cartera viene estructurando un proyecto de ley que recoge los diferentes aportes técnicos y legales en materia de Juntas de Calificación de Invalidez.



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Por lo anteriormente expuesto le solicito muy respetuosamente a la comisión auditora no elevar a hallazgo, “La Observación No. 11. Funciones del Ministerio del Trabajo respecto de las Juntas de Calificación de Invalidez (A,D)”, teniendo en cuenta que el Ministerio de Trabajo es quien ha puesto en conocimiento ante este órgano de control las diferentes situaciones que se han presentado con las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez y así mismo esta cartera ministerial viene realizando todas las actividades propias desde el ámbito de sus competencias en la conformación e integración de las estos entes.

Análisis de la respuesta del Ministerio

Teniendo en consideración la respuesta dada por el Ministerio del Trabajo, y debido la naturaleza jurídica de la Junta Nacional de Calificación, de conformidad con el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, que dicta las Juntas regionales y Nacional de Calificación de Invalidez “son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional,

de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario”, se realiza el correspondiente análisis, en los siguientes términos:

Teniendo en cuenta que la atribución legal que tenía el Ministerio para reglamentar la conformación de las Juntas de Invalidez, fue declarada inconstitucional mediante la sentencia C-914 de 2013, y que tal declaración creó preocupación sobre el fundamento de la reglamentación del parágrafo del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, es decir, sobre los artículos 5, 6, 8,9 del Decreto 1352 de 2013; y que por tal motivo, éstos fueron demandados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y que su aplicación se encuentra suspendida por auto del Consejo de Estado, mientras se profiere fallo de fondo, se ha creado un vacío jurídico que ha perdurado por varios años, y que ha permitido que los integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, permanezcan en sus cargos desde hace más de siete años. Es claro que la creación de tan grande vacío jurídico no fue responsabilidad del Ministerio del Trabajo, pues la reserva legal (# 7 art. 150 C.P.), que en criterio de la Corte Constitucional debe primar sobre el tema (sent. C. 914/2013), sólo puede subsanarse con la aprobación y expedición de una ley por parte del Congreso de la República, es decir, a través de la rama legislativa, a la que corresponde hacer las leyes, como expresión del principio democrático. Sin embrago, también es claro que el Ministerio del Trabajo ha omitido su función de presentar un proyecto de ley, sobre el cual puede solicitar trámite de urgencia, como iniciativa del Gobierno Nacional, para que el Congreso subsane esta falta de reglamentación para la conformación de las Juntas. En la respuesta a la observación otorgada por el Ministerio del Trabajo se confirma que el mismo, ha prestado su colaboración con las iniciativas del Congreso de la



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Republica a través del Senado, en el Proyecto de Ley 109 de 2020, Senado “Por el

cual se establece la conformación e integración de las juntas regionales y nacional de la calificación

de invalidez y se dictan otras disposiciones”. Al igual que con el proyecto de ley LP028 de 2021, para el cual observó que su articulado, en su mayoría, es igual al que se había propuesto en el PL 109 de 2020 (hoy archivado). Así mismo, el Ministerio aduce haber participado activamente en reuniones, audiencias y foros con los Senadores Ponentes del proyecto de ley en materia de Juntas de Calificación de Invalidez. De acuerdo con lo anterior, y según la respuesta del Ministerio del Trabajo, “en materia

de Juntas de Calificación de Invalidez, el Congreso ha tenido la iniciativa para establecer la conformación e integración de las Juntas de Calificación de Invalidez. Por su parte, el Ministerio del Trabajo ha analizado los proyectos presentados y conceptuado sobre los mismos en aras de garantizar el adecuado funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”.

En este sentido, el Ministerio del Trabajo manifiesta en su respuesta: “en tratándose

de proyectos de ley que versen sobre las Juntas de Calificación de Invalidez, tienen iniciativa legislativa: el Congreso de la Republica y el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Trabajo.”

En primer lugar, se debe reiterar que la Corte Constitucional en la sentencia C-914 de 2013, estableció de manera clara que en algunos partes del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, se desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución). La Sentencia determinó que el inciso segundo y el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012 y el inciso primero del artículo 19, que establecían que la designación de los miembros de las juntas, se haría según la reglamentación del Ministerio del Trabajo, vulneraban el principio de reserva legal, debido a que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991. Así, el artículo 150 constitucional, establece:

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...)

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.



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Al respecto, y aun cuando se presentaron proyectos de ley por parte de congresistas, se debe tener en cuenta que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 142 de la Ley 5 de 1992, la iniciativa para presentar proyectos de ley que pretendan dictar o modificar leyes relacionadas con la función legislativa establecida en el numeral 7 del artículo 150 constitucional, es decir, sobre la estructura de la administración nacional, es privativa del Gobierno Nacional:

ARTÍCULO 142. INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO. Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias:

(...)

2. Estructura de la administración nacional.

Así mismo es importante resaltar, que la misma Ley 1562 de 2012, en el parágrafo 2 del artículo 19, modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993, prohíbe de manera expresa que los integrantes de cada junta permanezcan más de dos periodos continuos en el cargo:

ARTÍCULO 19. (Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993) Impedimentos, recusaciones y sanciones.

(...)

PARÁGRAFO 2. Los integrantes de la Junta Nacional y los de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no podrán permanecer más de dos (2) periodos continuos.

Ahora bien, tal como se indica en el numeral 24 del artículo 6 del Decreto 4108 de 2011, una de las funciones del Ministro del Trabajo, corresponde a la de dirigir la agenda legislativa en materia de trabajo, empleo, pensiones y economía solidaria del Sector Administrativo del Trabajo y de la Comisión Permanente de Políticas Salariales y Laborales, y presentar los proyectos de ley al Congreso de la República; incluyendo aquellos por medio de los cuales se ponga a consideración del Congreso de la República para debate y aprobación los temas relacionados con la conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez y el proceso de selección de sus integrantes. De acuerdo con lo anterior, la CGR observa que el Ministerio del Trabajo no ha presentado ante el Congreso de la República, ningún proyecto de Ley a iniciativa propia a nombre del Gobierno Nacional, con el fin de subsanar la situación de vacío legal que impide la renovación de los integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (y de todas las juntas del país), permitiendo el persistente incumplimiento a la prohibición legal sobre la no permanencia de los integrantes en cada junta, por más de dos periodos continuos; situación grave en la que se




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encuentran inmersos los integrantes de la Junta Nacional, y que no ha sido resuelta en un periodo prolongado de tiempo. En este sentido, se hace necesario resaltar las siguientes consideraciones: a) Debido a la naturaleza jurídica de las juntas, éstas se encuentran adscritas al Ministerio del Trabajo; b) A través del proceso auditor, se evidenció con respecto a la JNCI, que sus integrantes se encuentran ejerciendo el cargo de manera indefinida. c) Con corte de 31 de diciembre del 2020, los miembros de la JNCI completan un periodo promedio de 92 meses en el cargo. d) Existe una prohibición legal de que los integrantes de cada junta permanezcan más de dos periodos continuos en el cargo. e) Los proyectos de ley que sobre la materia han cursado en el Congreso de la República, han sido presentados por iniciativa del propio legislativo; f) El Ministerio del Trabajo ha participado activamente en los trámites de los proyectos de ley que han sido presentados por iniciativa de los Congresistas, ante el Congreso de la República. g) Tal como lo reconoce el Ministerio del Trabajo, el numeral 24 del Artículo 6 del Decreto 4108 de 2011 al determinar sus funciones, establece que es competencia de esa Entidad, presentar proyectos de ley; función que incluye aquellos PL por medio de los cuales se ponga a consideración del Congreso de la República para debate y aprobación, los temas relacionados con la Conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez y proceso de selección de sus integrantes. h) De acuerdo con la Ley 5 de 1992, son de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, los proyectos de ley para dictar o modificar una ley sobre la estructura de la administración nacional. En efecto, y habiendo valorado la respuesta dada por el Ministerio del Trabajo a la observación, se constata que la Entidad aun cuando ha omitido su función de presentar ante el Congreso de la República, un proyecto de ley por medio del cual se corrija el vacío jurídico dejado por la declaración de inconstitucionalidad de la sentencia C-914 de 2013, que busque subsanar la situación irregular en la que se encuentran ejerciendo su cargo los integrantes de la Junta Nacional de Calificación, y de todas las juntas regionales, éste ha actuado ante las solicitudes realizadas por



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la Comisión y los ponentes de los proyectos de ley, que han surtido trámite ante el Congreso de la República. Así, y aunque la asistencia que el Ministerio ha prestado al Congreso de la República se circunscribe a la emisión de los conceptos solicitados por las comisiones y los ponentes de los proyectos de ley de iniciativa del legislativo, éste ha participado activamente, impulsando el trámite legislativo. Sin embargo, el Ministerio no ha ejercido la función de presentar una iniciativa propia, como parte del Gobierno Nacional, para este tipo de proyectos legislativos, según la Ley 5 de 1992 y las funciones del Ministro del Trabajo del numeral 24 del artículo 6 del Decreto 4108 de 2011. En este sentido, la comisión auditora de la CGR, encuentra de suma importancia que el Ministerio del Trabajo presente una iniciativa legal, es decir, un proyecto de Ley por medio del cual se regule su conformación y elección de sus integrantes, en cuya justificación se exponga claramente la grave situación de irregularidad que se presenta con los integrantes de las juntas de calificación de invalidez, a la luz del parágrafo 2 del artículo 19 de la Ley 1562 de 2012; así como la delicada ausencia de renovación de estos organismos, pues persiste la posesión indefinida en el cargo de sus actuales integrantes. Además, debido al vacío legal en el que se encuentran los integrantes de las juntas de calificación de invalidez, existe un incumplimiento de los principios rectores para la provisión de los cargos de un organismo estatal (sentencias C-914 de 2013 y C- 1002 de 2004)1, ocupados por particulares que ejercen funciones públicas. Así mismo, persiste la grave omisión de regular legalmente, los procedimientos y requisititos para la provisión de dichos cargos, que garanticen los irrenunciables principios constitucionales de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección. Por lo anterior, se valida como hallazgo administrativo Hallazgo No. 13. Reglamentación y adopción del sistema de información del estado de cada proceso en trámite Decreto 4108 de 2011, por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo, artículos 1, 2 numerales 11 y 12 y 23 numeral 14:

1 Las juntas de calificación de invalidez órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares. (C-1002 de 2004). Esa conclusión es presupuesto necesario para abordar el estudio de fondo del cargo por violación del principio de reserva de ley, según se manifestó en la sentencia C-1002 de 2004: si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. (C-914 de 2013)



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“ARTÍCULO 1. OBJETIVOS. Son objetivos del Ministerio del Trabajo la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo, el respeto por los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales. ARTÍCULO 2. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL TRABAJO. El Ministerio del Trabajo cumplirá, además de las funciones que determinan la Constitución y el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 11. Formular las políticas y estrategias orientadas a facilitar la divulgación para el conocimiento de los derechos de las personas en materia de empleo, trabajo decente, salud y seguridad en el trabajo, y su reconocimiento por los entes competentes.

12. Definir y administrar, en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social y demás entidades competentes, el sistema de información para el Sector Administrativo del Trabajo.

ARTÍCULO 23. FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN DE RIESGOS PROFESIONALES. Son funciones de la Dirección de Riesgos Profesionales, las siguientes:

14. Coordinar las acciones de vigilancia y control sobre la organización y funcionamiento de las Juntas Nacionales y Regionales de Calificación de Invalidez y dirimir los conflictos de competencia por jurisdicción que se presenten entre estas.” Subrayado fuera de texto

Ley 1562 de 2012, artículo 20:

ARTÍCULO 20. SUPERVISIÓN, INSPECCIÓN Y CONTROL DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. El Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.

Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales. Los recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales”. Negrita y subrayado fuera de texto. Decreto 1352 de 2013, artículos 10 numeral 17 y 12 numeral 23:



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“ARTÍCULO 10. Funciones comunes de las Juntas de Calificación de Invalidez. Son funciones de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, las siguientes:

(…)

17. Implementar un sistema de información de conformidad con los parámetros del Ministerio del Trabajo”.

ARTÍCULO 12. Funciones del director administrativo y financiero de la Junta de Calificación de Invalidez: El Director Administrativo y Financiero de cada una de las Juntas tendrá las siguientes funciones:

“(…)

23. Velar por el adecuado funcionamiento y mantener actualizada la información en el sistema de información establecido por el Ministerio del Trabajo”.

Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único. Teniendo en cuenta las funciones del Ministerio del Trabajo y de sus respectivas dependencias, el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 establece la obligación legal en cabeza de esta Entidad, de implementar un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes, así como de implementar un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez. En este sentido, los sistemas de información se requieren para recopilar, procesar, almacenar y difundir información útil para apoyar en la toma de decisiones. Un sistema recoge información de varias fuentes o actores en este caso provenientes de la seguridad social integral que obedezca a un esquema conceptual único y que su fin último sea proteger el derecho de los trabajadores y la ciudadanía; y fomentar el desarrollo de políticas y programas entorno a la pérdida de la capacidad laboral y ocupacional de los trabajadores y la calificación del origen de las enfermedades. Así mismo, se requiere como forma de desarrollar las funciones de todas la Juntas del país y de los directores Administrativos y Financieros que pertenecen a cada Junta. De manera que al implementar un sistema de información único se está garantizando el adecuado funcionamiento y mantenimiento actualizado de la información que se suministra en una única fuente primaria.



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Se observa a la fecha de esta auditoría que conforme a la información suministrada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, el Ministerio del trabajo no ha regulado el establecimiento de tales parámetros, de acuerdo con las normas reglamentarias vigentes, así como la implementación del Sistema de Información sobre el estado de cada proceso en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez. De acuerdo con lo anterior y ante la falta de expedición de un acto administrativo por parte del Ministerio del Trabajo, por el cual se reglamente y adopte el mencionado sistema de información, ordenado por la Ley 1562 de 2012, se genera un vacío reglamentario, que impide el cumplimiento de las funciones comunes a todas las Juntas, así como de las funciones de sus Directores Administrativos y Financieros. De igual manera, y en atención a las siguientes respuestas dadas por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez en el procedimiento de circularización realizado por la CGR en el marco de la presente auditoría financiera, demuestran la necesidad de que se implemente de manera urgente el sistema de información sobre cada proceso en trámite ante estos organismos, pues es grave la falta de claridad y calidad de la información, la falta de sistematización de esos procesos, así como la falta de certeza en los datos suministrados. En desarrollo del Plan de Vigilancia y Control Fiscal – PVCF 2020 la CGR adelantó requerimiento de información a las quince Juntas de Calificación Regionales, respecto del total de expedientes remitidos a la Junta Nacional, así descrito:

“ (…)

1. Total, de expedientes remitidos a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el periodo 1 de enero de 2020 a 31 de diciembre de 2020 para efectos de la segunda instancia, con la siguiente información, separado por columnas en el formato Excel (diligenciarse las columnas en el caso en el que aplique):

o Identificación del expediente. o ID del paciente. o Nombre del paciente. o Fecha de recepción por parte de la Junta Regional de dicho expediente.

Formato fecha DD/MM/AA. o ¿Expediente enviado a la JNCI?, responda (SI/NO) o Fecha de la remisión del expediente a la JNCI. Formato fecha DD/MM/AA. o Entidad a la que pertenece el expediente. o ¿Expediente calificado por la JNCI con corte a 31 diciembre de 2020? responda (SI/NO). o Fecha de calificación del expediente por parte de la JNCI. Formato fecha DD/MM/AA. o ¿Expediente calificado por la JNCI y entregado a la Regional junto con el

dictamen? Responda (SI/NO).



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o Fecha de recepción por parte de la junta regional del expediente calificado por la JNCI. Formato fecha DD/MM/AA”.

Al respecto, según respuesta otorgada por cada una de las Juntas Regionales, no son congruentes ni con la información suministrada al Ministerio del Trabajo (Radicado 2121ER0086656_Rta_al_Oficio_ 2021EE0101246_MIN_TRABAJO) entregada a la CGR, DVF Sector Trabajo, ni consecuente con la entregada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez - JNCI, en algunos casos no respondieron o no completaron la información aludiendo que se les otorgara un plazo mayor a 6 meses, o que no poseen bases de datos sólidas, o que están construyéndolas, generando inconsistencias en la información, entre otras, como se relaciona a continuación:

Cuadro N° 43 . Reporte de casos pendientes por calificar

REGIONAL

CASOS PENDIENTES POR CALIFICAR MINISTERIO TRABAJO Rta a CGR

oficio 2021EE0101246

OBSERVACIONES JNCI RESPUESTA REGIONAL

HISTÓRICO VIGENCIA

2020 ENVIADOS PENDIENTES

ANTIOQUIA 1550 1228 2479 43 148 No calificado- dictamen entregado-sin información fecha calificación

ATLANTICO 392 255 1102 4 122

4 archivos elaborados por diferentes personas con resultados distintos-expedientes entregados sin dictámenes sin embargo calificado según la Regional

BOGOTA 3445 2656 5794 1460 4466 La regional se encuentra fase de levantamiento de bases de datos, por lo cual la información puede variar

BOLIVAR 567 306 635 2 405

La cantidad de recursos enviados a la Junta Nacional en el año 2020 disminuye 3 casos, toda vez que por error de digitación se relacionaron dos veces 3 casos.

BOYACA 141 141 357 118 45 Inconsistencias en el número de casos

CALDAS 52 52 116 No reportó Información

CESAR 178 15 - No reportó Información

HUILA 111 91 - No reportó Información

MAGDALENA 659 504 153 No reportó Información

META 254 239 1190 No informó 387 No entregan la información solicitada "otorgar un plazo de más de 6 meses" para ello

NARIÑO 121 79 344 66 30 Envío de expedientes digitales

NTE DE SANTANDER

170 164 660 153 139 Inconsistencias: pendientes por calificar, sin embargo, entregado el dictamen casilla

QUINDIO 48 47 478 176 12 Inconsistencias en el número de casos

RISARALDA 83 69 421 31 349 Inconsistencias en el número de casos



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REGIONAL

CASOS PENDIENTES POR CALIFICAR MINISTERIO TRABAJO Rta a CGR

oficio 2021EE0101246

OBSERVACIONES JNCI RESPUESTA REGIONAL

HISTÓRICO VIGENCIA

2020 ENVIADOS PENDIENTES

SANTANDER 181 171 1014 3 278 Refiere 1231 casos

TOLIMA 386 230 139 No reportó Información

VALLE DEL CAUCA

1788 1432 2901 17 772 Inconsistencias en el número de casos

JUZGADO 26 7 Casos sin identificar

SIN IDENTIFICAR 421 39 Casos sin identificar

TOTAL 10.573 7.686 17.375 2.073 7.561

Fuente: Juntas Regionales- proceso de circularización. Elaboró: Grupo Auditor

Así mismo, a la fecha del levantamiento de las pruebas de recorrido realizadas por la CGR, la JNCI informa que desconocía acerca del sistema de Información reglamentado por el Ministerio del Trabajo. Lo anterior es causado por insuficiencia en los mecanismos de transparencia y acceso de la información que genera cada Junta Regional cuya ausencia favorece a la indisponibilidad de datos actualizados dificultando y retrasando la capacidad de decisión de los actores generales del sistema. De igual manera, esta ausencia del sistema de información, en el que sea posible sistematizar y acceder de manera ordenada a los datos sobre los procesos que llevan las Juntas de Calificación de Invalidez, afecta el efectivo acceso a la información confiable y fidedigna de los ciudadanos y los usuarios del Sistema de Seguridad Social. Hallazgo Administrativo. Respuesta del Ministerio del Trabajo Mediante oficio No. 08SE2021310000000065041, la Directora de Riesgos Laborales y el Subdirector de Inspección del Ministerio del Trabajo, dieron respuesta a la observación No. 19, comunicada a través del Oficio No. AFJNCI-61, en los siguientes términos:

“I. COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL TRABAJO

El titulo 5 del Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo” se refirió a las Juntas de Calificación de Invalidez y en el artículo 2.2.5.1.44 dispuso la competencia del Ministerio del Trabajo para realizar visitas de supervisión, inspección y control y, verificar, entre otros aspectos, los tiempos de



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resolución de casos, la notificación y participación de las partes involucradas en los procesos de calificación, violación de los términos de tiempo y procedimientos.

Sobre el particular, el mencionado artículo dispuso:

“Artículo 2.2.5.1.44. Competencia del Ministerio del Trabajo. El Ministerio del Trabajo realizará visitas de supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez, y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación de las partes involucradas en los procesos de calificación, violación de los términos de tiempo y procedimientos del presente capítulo y de la reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.

Previa investigación y con el cumplimiento del debido proceso, el director territorial del Ministerio del Trabajo, podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las Juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes según la gravedad de la falta, las cuales serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.

La primera instancia de las sanciones e investigaciones administrativas corresponden al director territorial, y la segunda instancia será la Dirección de Riesgos Laborales”. (negrilla fuera de texto)

II. SOLICITUDES A LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ

En el marco de las competencias asignadas a esta cartera ministerial, se han realizado varias solicitudes de información a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez que pretenden la captura de datos unificados sobre solicitudes de calificación, estado de los procesos, persona sujeta de calificación, represamiento en la emisión de dictámenes.

En efecto, el Ministerio de Trabajo a través de las Direcciones Territoriales y el Nivel Central ha realizado distintos requerimientos a las Juntas de Calificación de Invalidez y con la información que remiten realiza análisis de datos, confronta los datos sujetos de verificación y en caso de ser pertinente, adopta decisiones en pro del adecuado funcionamiento de estos organismos de la Seguridad Social.

Un ejemplo de ello, son las solicitudes que se han realizado a las Juntas de Calificación de Invalidez para que remitan información sobre represamiento, solicitudes de calificación e información financiera, la cual se procesa y en los casos pendientes por dictamen, se traslada a los organismos del sistema de seguridad social.

En efecto, desde el nivel central, se ha solicitado información a las Juntas de Calificación de Invalidez, a saber:

1. En el 2019, se solicitó información sobre dictámenes 2. En el año 2020, información mensual de solicitudes pendientes de calificación, y de información contable y financiera



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3. En el 2021, se solicita información trimestral sobre represamiento, solicitudes radicadas, recursos pendientes de resolver, expedientes enviados o pendientes de remitir a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Es pertinente aclarar que la información que remiten las Juntas de Calificación de Invalidez constituye un auto reporte y la misma es analizada y confrontada en caso de considerarse necesario con otros organismos y entidades de la seguridad social, como EPS, Fondos de Pensiones, Colpensiones y ARLs

Por ejemplo, el auto reporte remitido con corte a 31 de diciembre de 2020, se consolidó, se analizó y permitió concluir:

Una vez consolidada la información de los Estados de Situación Financiera, de las 16 Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, presentan Activos por $45.210.538.301.00, Pasivos por $33.040.467.793.00 y Patrimonio $12.170.070.506.00.

Los Estados de Resultados Integrales consolidados, de las 16 Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, presentan Ingresos Totales por $56.497.358.346.00, Gastos Totales por $53.448.745.765.00, y Superávit por $3.048.612.581.00.

Al analizar la liquidez con la información de los Estados de Situación Financiera y los Estados de Resultados Integrales, de las 16 Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y si se procede a dar cumplimiento al artículo 2.2.5.1.19 del Decreto 1072 de 2015, (Remanentes), más los Ingresos Recibidos por Anticipado, que corresponde a las solicitudes de dictamen, nueve (9) Juntas Regionales de Calificación de Invalidez presentan iliquidez.

Igualmente, las 16 Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, a diciembre 31 de 2020, reportaron solicitudes pendientes dictamen 32.404 solicitudes, de las cuales 17.737 no habían radicado el respectivo expediente por parte de los usuarios, pero si han consignado los honorarios respectivos.

Paralelo al auto reporte de casos efectuado por las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y la información allegada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se solicitó información sobre casos pendientes de dictamen a otros actores del Sistema General de Seguridad Social, a saber: Colpensiones, Asofondos y a las Administradoras de Riesgos Laborales.

Los oficios enviados con la solicitud de información fueron:

OFICIOS ACTUALIZACION CASOS PENDIENTES DE DICTAMEN JCI (REPRESAMIENTO)

CORTE 31 DE DICIEMBRE DE 2020

TIPO DESTINATARIO RADICADO BABEL

AFP

COLPENSIONES 08SE2021310300000005165

ASOFONDOS 08SE2021310300000005164



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OFICIOS ACTUALIZACION CASOS PENDIENTES DE DICTAMEN JCI (REPRESAMIENTO) CORTE 31 DE DICIEMBRE DE 2020

TIPO DESTINATARIO RADICADO BABEL

ARL

ALFA 08SE2021310300000005154

AURORA 08SE2021310300000005155

AXXA 08SE2021310300000005156

BOLIVAR 08SE2021310300000005157

COLMENA- GRUPO SOCIAL 08SE2021310300000005159

POSITIVA 08SE2021310300000005160

SURA 08SE2021310300000005161

LA EQUIDAD 08SE2021310300000005162

MAPFRE 08SE2021310300000005163

La información fue consolidada y analizada, se trasladó a las Direcciones Territoriales mediante los siguientes memorandos:

NOMBRE DE LA DIRECCION TERRITORIAL NO. MEMORANDO

DT ANTIOQUIA

08SI2021310300000004490

DT ATLANTICO 08SI2021310300000004489

DT BOGOTA- JRCI BOGOTA DC Y CUND.

08SI2021310300000004491

DT BOLIVAR

08SI2021310300000004492

DT BOYACA 08SI2021310300000004493

DT CALDAS 08SI2021310300000004494

DT HUILA 08SI2021310300000004495

DT MAGDALENA 08SI2021310300000004497

DT META 08SI2021310300000004496

DT NARIÑO 08SI2021310300000004500

DT NORTE DE SANTANDER 08SI20213310300000004499

DT QUINDIO 08SI2021310300000004501

DT RISARALDA 08SI2021310300000004502

DT SANTANDER 08SI2021310300000004503

DT TOLIMA 08SI2021310300000004504

DT VALLE DEL CAUCA 08SI2021310300000004506

DT BOGOTA-JNC 08SI2021310300000004505

Se informa que actualmente dicha información está siendo objeto de verificación en las visitas que se realizan a las Juntas de Calificación de Invalidez en el año 2021, con respectivo plan de visitas que se está realizando a nivel nacional, como se expondrá en el siguiente acápite.

Ahora bien, se resalta que, del análisis efectuado a la información remitida por las Juntas de Calificación de Invalidez, se han evidenciado oportunidades de mejora que han hecho que varíen los términos de las solicitudes en aras de satisfacer las necesidades que surgen y unificar la remisión de información que realizan las Juntas.



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El análisis de las solicitudes de información y las respuestas remitidas por las Juntas Regionales y Nacional de Calificación Invalidez, complementado con requerimientos y las necesidades que surgen después de ver in situ el manejo que dan a la información, son antecedentes que preceden el levantamiento de los requerimientos funcionales y no funcionales que soportan el desarrollo del Sistema de Información de Riesgos Laborales en materia de juntas de calificación de invalide.

III. VISITAS DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL Y ACOMPAÑAMIENTOS TÉCNICOS

A) VISITAS DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL

En tratándose de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de conformidad al artículo 2.2.5.1.44 del Decreto 1072 de 2015, se precisa que la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio de Trabajo es competente para realizar las visitas de supervisión, inspección y control y, verificar, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación de las partes involucradas en los procesos de calificación, violación de los términos de tiempo y procedimientos.

Así las cosas y en cumplimiento de sus funciones, se han realizado visitas presenciales y virtuales a la citada Junta de Calificación de Invalidez, en las cuales se atendió un plan de mejora y se realizó seguimiento.

Ahora bien, se precisa que, de acuerdo al plan, se ha programado que del 29 de noviembre de 2021 al 2 de diciembre de 2021 se llevará a cabo una visita a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual será liderada por la Dirección Territorial de Bogotá, que tiene la jurisdicción de dicha Junta, y en la cual el Grupo de Medicina Laboral realizara el respectivo acompañamiento técnico, con contadores y abogados e ingeniero industrial.

I. ACOMPAÑAMIENTO TÉCNICO A LAS DIRECCIONES TERRITORIALES

En el marco de su competencia, el Grupo Interno de Trabajo de Medicina Laboral, realiza acompañamiento técnico a las Direcciones Territoriales que lo soliciten en las visitas que realizan a las Juntas de Calificación de Invalidez.

En ese orden, desde el 2018 se han realizado los citados acompañamientos y en el 2021 se desarrolla el plan de visitas que tiene como propósito revisar el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificar el cumplimiento de varios ítems administrativos y operativos, financieros y contables.

Se aclara que los ítems de seguimiento a expedientes y casos que se tramitan en las juntas de calificación de invalidez están comprendidos en el acta GPP-F-34 del 14 de julio de 2021 (se anexa acta) que actualiza el formato de acta de visita de inspección operativa, administrativa, capacidad técnica, contable y financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez.



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Es preciso en el acta de visitas, la verificación del cumplimiento de términos del proceso de calificación y determinando los casos pendientes por dictamen en la respectiva Junta de Calificación de Invalidez, esto a partir de la verificación in situ que se hace de la información auto reportada y aquella remitida por otros actores del Sistema de Seguridad Social.

Se precisa que las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo lideran la visita y el Grupo de Medicina Laboral de la Dirección de Riesgos Laborales de esta cartera ministerial, realiza acompañamientos técnicos a las Direcciones Territoriales en las visitas que realizan a las Juntas de Calificación de Invalidez cuando así se les solicita y posteriormente se remite un informe a la Dirección Territorial para lo de su competencia, inspección y vigilancia a nivel departamental y la junta nacional de calificación de invalidez ejerce las actividades de inspección y vigilancia la Dirección Territorial de Bogotá.

II. VISITAS POR PARTE DE LAS DIRECCIONES TERRITORIALES

El Ministerio del Trabajo ha venido realizando acciones de inspección anuales a todas las Juntas de Calificación de Invalidez, entre ellas a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez con equipos de apoyo desde los años 2019, 2020 y 2021.

Es de anotar que en los años 2020 y 2021 en consideración a la emergencia sanitaria se hicieron acciones de inspección virtuales y adicionalmente en el año 2021 se programó una visita acompañada de un grupo de apoyo técnico multiprofesional (abogado, ingeniero, contador) a todas las Juntas de Calificación de Invalidez tal como se evidencia en el siguiente cronograma:

Nombre de la Junta Fecha capacitación Fecha Inicio Fecha

Terminación

VALLE 11:00 AM 08/Jul/2021 13-Jul-21 16-Jul-21

MAGDALENA 9:00 AM 21/Jul/2021 27-Jul-21 30-Jul-21

CALDAS 7:00 AM 26/Jul/2021 4-Aug-21 6-Aug-21

TOLIMA 8:00 AM 03/Aug/2021 11-Aug-21 13-Aug-21

3 BOLIVAR 7:00 AM 10/Aug/2021 18-Aug-21 20-Aug-21

BOYACA 7:00 AM 17/Aug/2021 25-Aug-21 27-Aug-21

4 ANTIOQUIA 7:00 AM 24/Aug/2021 31-Aug-21 3-Sep-21

BOGOTA 7:00 AM 30/Aug/2021 8-Sep-21 10-Sep-21

6 ATLANTICO 7:00 AM 07/Sep/2021 14-Sep-21 17-Sep-21

7 QUINDÍO 11:00 AM

13/Sep/2021

22-Sep-21 24-Sep-21

1 SANTANDER 7:00 AM 21/Sep/2021 29-Sep-21 1-Oct-21

2 NARIÑO 7:00 AM 28/Sep/2021 6-Oct-21 8-Oct-21

9NORTEDE SANTANDER 7:00 AM 26/Oct/2021 3-Nov-21 5-Nov-21

8 RISARALDA 7:00 AM 02/Nov/2021 10-Nov-21 12-Nov-21

META 7:00 AM 09/Nov/2021 17-Nov-21 19-Nov-21

5 HUILA 7:00 AM 16/Nov/2021 24-Nov-21 26-Nov-21



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Nombre de la Junta Fecha capacitación Fecha Inicio Fecha

Terminación

NACIONAL 7:00 AM 23/Nov/2021 29-Nov-21 2-Dec-21

Para la realización de las visitas, se han utilizado diversos instrumentos que han venido evolucionado con el tiempo, en los que se detalla la información solicitada y permiten focalizar las visitas en los aspectos más relevantes, como es la parte financiera y los tramites de los expedientes en las juntas.

La actualización de los instrumentos de las visitas se ha hecho tanto de los aspectos generales administrativos y operacionales como los relacionados con los financieros y contables, que es un insumo del sistema de información que está en construcción, pero que está dando resultado en las visitas que se están adelantando, cuando desde Bogotá, ya están determinados antes de las visitas los hallazgos contables y de acumulación de procesos en cada junta que se va a visitar.

De las visitas in situ se han desarrollado varios instrumentos normativos como el proyecto de resolución por la cual se adopta el Manual de Funcionamiento de Juntas de Calificación de Invalidez y aquella por la cual se adoptan los Estándares Mínimos para las Juntas de Calificación de Invalidez, los cuales serán verificados una vez se culmine el plan de visitas 2021, siendo importante observar las falencias y establecer el mecanismo técnico y jurídico para superar los diferentes inconvenientes que se detecten en las visitas a las juntas.

Una mejora importante es que en las visitas hechas en el 2021 se han inspeccionado las Juntas de Calificación de Invalidez de forma individual, pero también se ha abordado su interrelación con la Junta Nacional, para lo cual fueron adaptados los instrumentos de apoyo como la nueva acta de visita.

Está programada una visita a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para el 29 de noviembre. Gracias a las visitas realizadas a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez se han encontrado que, algunos expedientes remitidos por las Juntas Regionales a la Junta Nacional, los honorarios no son pagados por el actor correspondiente (Administradora de Riesgos Laborales, Administradora de Fondo de Pensiones, Paciente, empresa, etc.), razón por la cual la Junta Nacional devuelve el expediente a la Regional, con la posibilidad que el actor o responsable del pago de los honorarios realice el giro correspondiente, quedando la Junta Nacional con el pago pero sin los documentos, por lo cual al no existir el trámite simultaneo de los documentos junto con los honorarios se crea una dificultad entre los actores, lo cual se supera en la norma de estándares mínimos de juntas.

Con base en esta experiencia, el Ministerio ha recopilado información a fin de mejorar los procesos logísticos de las Juntas a la vez que su interrelación con lo contable y financiero y se han identificado los siguientes retos y oportunidades de mejora:



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• Establecer los documentos mínimos necesarios (resultados de exámenes diagnósticos y sintomatología) que deben ser utilizados para realizar la calificación de las patologías. • Modificar el mecanismo de pago de honorarios para garantizar la identificación del pago respectivo, probablemente creando un formato especial único para ser utilizado al momento de consignar en el banco el valor correspondiente. • Modificar el procedimiento para el pago de honorarios a la Junta Nacional de Calificación, por cuanto el procedimiento actual muestra que la JRCI le informa a un tercero para que pague por un paciente los honorarios de la JNCI, el tercero hace el pago en un banco en cuenta de la JNCI pero no requiere realizar comunicación a la JRCI pero si a la JNCI; la JNCI no debe informar su conformidad de recibo del pago a la JRCI; pero ésta última debe remitir a la JNCI el expediente. • Establecer estándares de productividad por parte del ministerio del trabajo. • Adoptar un protocolo de documentos mínimos para realizar la calificación desde el punto de vista médico, por ejemplo, en la historia clínica remitida no reposan los exámenes diagnósticos que el médico ponente de la Junta considera necesarios para poder calificar, sobre esto es pertinente recordar que la calificación si bien tiene un manual único, también es un acto médico.

IV. DESARROLLO SISTEMA DE INFORMACIÓN DE RIESGOS LABORALES

Como se indicó en otros acápites, el Ministerio de Trabajo a través de las Direcciones Territoriales y el Nivel Central ha realizado distintos requerimientos a las Juntas de Calificación de Invalidez para que auto reporten información y con los datos que remiten realiza análisis de datos, confronta los datos sujetos de verificación y en caso de ser pertinente, adopta decisiones en pro del adecuado funcionamiento de estos organismos de la Seguridad Social. Del análisis efectuado a la información remitida por las Juntas de Calificación de Invalidez, se han evidenciado oportunidades de mejora que han hecho que varíen los términos de las solicitudes en aras de satisfacer las necesidades que surgen y unificar la remisión de información que realizan las Juntas. El análisis de las solicitudes de información y las respuestas remitidas por las Juntas Regionales y Nacional de Calificación Invalidez, complementado con requerimientos y las necesidades que surgen después de ver in situ el manejo que dan a la información, son antecedentes que preceden el levantamiento de los requerimientos funcionales y no funcionales que soportan los estudios previos del contrato 255 de 2021, que se adelanta con la Agencia nacional Digital y el Ministerio de Trabajo, para consolidar el sistema de información se el ministerio está estructurando, ya con un ingrediente tecnológico y de sistema de información.

En efecto, el estudio de necesidad, la identificación de requerimientos para la suscripción del

contrato que tiene por objeto el desarrollo del Sistema de Información de Riesgos Laborales, fueron las solicitudes que ha realizado esta cartera ministerial y las respuestas



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que han remitido las Juntas de Calificación de Invalidez y otros actores del Sistema de Seguridad Social. Se reitera que el desarrollo de un Sistema de Información inició por fases en las que se realizó la captura de datos por parte de las Juntas de Calificación de Invalidez a través de auto reportes y de la información remitida por otras entidades de seguridad social como las Administradoras de Riesgos Laborales. Además, se precisa que esta cartera ministerial que han tenido objetos contractuales encaminados al desarrollo e implementación del Sistema de Información de Riesgos Laborales, a saber:

NO CONTRATO OBJETO CONTRACTUAL

1 117-2014 Prestar los servicios profesionales para asesorar a la Dirección de Riesgos Laborales en la implementación del Sistema Único de Información del Sistema General de Riesgos Laborales, dentro del marco del Sistema Integrado de Información del Ministerio del Trabajo

2 123-2015 Prestar los servicios profesionales a la Dirección de Riesgos Laborales en la captura de información del Sistema General de Riesgos Laborales, así como en la asesoría para la implementación del del Sistema Único de Información del Sistema General de Riesgos Laborales.

3 119-2016 Prestar los servicios profesionales como ingeniera brindando asesoría en la

estructuración técnica y de contenidos del sistema de información y captura de datos

a incorporar en el mismo, así como en la recopilación de información estadística del

Sistema General de Riesgos Laborales

4 344-2017 Prestar los servicios profesionales brindando asesoría en la estructuración técnica y

de contenidos del sistema de información de Riesgos Laborales

Posteriormente, se suscribió el contrato 255 de 2020 con la Agencia Nacional Digital cuyo objeto contractual es “Analizar, diseñar, desarrollar, implementar y poner en operación el sistema de información para el Sistema General de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo”

Se precisa que el sistema de información con la AND, en tratándose del actor Juntas de Calificación de Invalidez, previó un módulo exclusivo para estos organismos, en el cual, a través de formularios web, se realizará el registro de información correspondiente: 1. Conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez: captura información básica de la Junta de Calificación de Invalidez, como integrantes y miembros que la conforman, número de salas, director Administrativo y Financiero, ubicación, entre otros 2. Módulos y funcionalidades en los cuales se registrará el proceso de actividades administrativas que se requieren para resolver las solicitudes de calificación radicadas, a saber: a. Radicación de una solicitud de calificación b. Dictamen de primera oportunidad



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c. Reparto de las solicitudes d. Valoración, exámenes adicionales y/o antecedentes e informes adicionales e. Radicación de la ponencia y audiencia privada de la decisión f. Dictamen g. Notificaciones y comunicaciones h. Comunicación de dictámenes, aclaraciones y/o correcciones, recurso de reposición y apelación i. Decisiones judiciales j. Traslado de casos Junta Nacional de Calificación de Invalidez k. Reasignación de casos internos Junta de Calificación de Invalidez l. Información financiera de la Junta de Calificación de invalidez i. Informe de ingresos mensuales ii. Informe de gastos operacionales y administrativos iii. Honorarios, entre otros 3. Módulos de tableros. - reportes Power BI a. JCI 001 Conformación de la Junta de Calificación de Invalidez b. JCI 002 Recepción de la solicitud y traslados de solicitudes c. JCI 003 Reparto, valoración y participantes ad-hoc d. JCI 004 Dictámenes y decisiones judiciales e. JCI 005 Honorarios, transportes y capacitaciones f. JCI 006 Informe de gastos g. JCI 007 Informes de ingresos y remanente V. ALCANCE DE LA DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN En el entendido que un sistema de información es aquel que ésta conformado por una serie de datos vinculados entre sí para conseguir un objetivo común y considerando que las fases para que funcionen comprenden: • Entrada de la información • Procesamiento de la información • Almacenamiento de la información • Salida de la información Es claro que el Ministerio de Trabajo ha cumplido su obligación de desarrollar un sistema de información para la captura de datos sobre el funcionamiento de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. No obstante, el Sistema que ha desarrollado para capturar información, procesar y almacenar la misma, así como dar respuesta o realizar los traslados pertinentes, se actualizó conforme a la nueva realidad que sugiere la creación de software que facilite el procesamiento de información. Así las cosas, y una vez identificadas las necesidades que se requiere satisfacer, analizar las oportunidades de mejora en la solicitud de información, definir los requerimientos funcionales y no funcionales del Sistema, se suscribió el citado contrato 255 de 2020 para



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diseñar, desarrollar, implementar y poner en operación el sistema de información para el Sistema General de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo. VI. SOLICITUD Por todo lo anterior, muy respetuosamente se solicita al Dr. López y a la Comisión Auditoría Financiera a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI, vigencia 2020, no elevar a hallazgo, “La Observación No. 11. Funciones del Ministerio del Trabajo respecto de las Juntas de Calificación de Invalidez (A,D)”, teniendo en cuenta que el Ministerio de Trabajo desde hace varios años, está estructurando un sistema de información que tienen datos de los auto reportes que hacen las juntas de calificación de invalidez, tiene la información dadas por las entidades de seguridad social y con el contrato con la Agencia Nacional Digital se contar con un software que facilite el procesamiento de información en las juntas.

La parte financiara y represamiento de casos en las Juntas de Calificación de Invalidez está siendo en estos momentos verificado y se es cruzando con la información de las juntas, las entidades de seguridad social y l Ministerio de Trabajo, ejecutándose en este momento un plan de visitas a nivel nacional como se señaló anteriormente.

Que es el Ministerio de Trabajo quien ha puesto en conocimiento ante este órgano de control las diferentes situaciones que se han presentado con las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez y así mismo

esta cartera ministerial viene realizando todas las actividades propias desde el ámbito de sus competencias en la estructuración de un sistema de información el cual está en desarrollo. Finalmente, se relacionan los anexos a este escrito: (…)”

Análisis a la respuesta del Ministerio del Trabajo El Ministerio divide su respuesta en seis acápites:

1. Competencia del Ministerio del Trabajo 2. Solicitudes a las Juntas de Calificación de Invalidez 3. Visitas de inspección, vigilancia y control y acompañamientos técnicos 4. Desarrollo sistema de información de riesgos laborales 5. Alcance de la definición del sistema de información, y 6. Solicitud

En cuanto a la competencia del Ministerio, se hace alusión al artículo 2.2.5.1.44 del Decreto 1072 de 2015, en el cual se establece la competencia de la Entidad para realizar visitas de supervisión, inspección y control y, verificar, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación de las partes



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involucradas en los procesos de calificación, violación de los términos de tiempo y procedimientos. Los acápites denominados solicitudes a las Juntas de Calificación de Invalidez y visitas de inspección, vigilancia y control y acompañamientos técnicos, están desarrollados en un mismo título, en el cual, el Ministerio explica el proceso que ha venido efectuando durante los años 2019, 2020 y 2021 de realizar visitas (presenciales y virtuales) a las Juntas, en el marco de su competencia de inspección. De acuerdo con el Ministerio, se han adoptado distintos instrumentos que permiten focalizar las visitas en los aspectos más relevantes, como es la parte financiera y los tramites de los expedientes en las juntas. Así mismo, manifiesta que ha recopilado información con el fin de mejorar los procesos logísticos de las Juntas a la vez que su interrelación con lo contable y financiero. En este sentido, el Ministerio expone que ha identificado retos y oportunidades de mejora, relacionados con los siguientes temas:

1. Establecer los documentos mínimos necesarios (resultados de exámenes diagnósticos y sintomatología) que deben ser utilizados para realizar la calificación de las patologías.

2. Modificar el mecanismo de pago de honorarios para garantizar la identificación del pago respectivo, probablemente creando un formato especial único para ser utilizado al momento de consignar en el banco el valor correspondiente.

3. Modificar el procedimiento para el pago de honorarios a la Junta Nacional de Calificación, por cuanto el procedimiento actual muestra que la JRCI le informa a un tercero para que pague por un paciente los honorarios de la JNCI, el tercero hace el pago en un banco en cuenta de la JNCI pero no requiere realizar comunicación a la JRCI pero si a la JNCI; la JNCI no debe informar su conformidad de recibo del pago a la JRCI; pero ésta última debe remitir a la JNCI el expediente.

4. Establecer estándares de productividad por parte del ministerio del trabajo. 5. Adoptar un protocolo de documentos mínimos para realizar la calificación desde

el punto de vista médico, por ejemplo, en la historia clínica remitida no reposan los exámenes diagnósticos que el médico ponente de la Junta considera necesarios para poder calificar, sobre esto es pertinente recordar que la calificación si bien tiene un manual único, también es un acto médico.

Así mismo, es necesario resaltar que el Ministerio del Trabajo manifiesta que como resultado de tales visitas ha desarrollado varios instrumentos normativos, como el proyecto de resolución por la cual se adopta el Manual de Funcionamiento de Juntas de Calificación de Invalidez y aquella por la cual se adoptan los Estándares Mínimos para las Juntas de Calificación de Invalidez, los cuales serán verificados una vez se culmine el plan de visitas 2021. (Resaltado fuera de texto)



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Sobre los acápites de la respuesta, denominados desarrollo del sistema de información de riesgos laborales y alcance del Sistema de Información, la Entidad manifiesta que, a través de las Direcciones Territoriales y el Nivel Central ha realizado distintos requerimientos a las Juntas de Calificación de Invalidez para que auto reporten información y con los datos que remiten realiza análisis de datos, confronta los datos sujetos de verificación y en caso de ser pertinente y que: El análisis de las solicitudes de información y las respuestas remitidas por las Juntas Regionales y Nacional de Calificación Invalidez, complementado con requerimientos y las necesidades que surgen después de ver in situ el manejo que dan a la información, son antecedentes que preceden el levantamiento de los requerimientos funcionales y no funcionales que soportan los estudios previos del contrato 255 de 2021, que se adelanta con la Agencia nacional Digital y el Ministerio de Trabajo, para consolidar el sistema de información se el ministerio está estructurando, ya con un ingrediente tecnológico y de

sistema de información. El Ministerio precisa que, para lograr el desarrollo e implementación del Sistema de Información de Riesgos Laborales, el proceso se ha realizado por fases, y que para ello, ha suscrito varios contratos en distintos años, así:

No. Contrato OBJETO CONTRACTUAL

1 117-2014

Prestar los servicios profesionales para asesorar a la Dirección de Riesgos Laborales en la implementación del Sistema Único de Información del Sistema General de Riesgos Laborales, dentro del marco del Sistema Integrado de Información del Ministerio del Trabajo

2 123-2015

Prestar los servicios profesionales a la Dirección de Riesgos Laborales en la captura de información del Sistema General de Riesgos Laborales, así como en la asesoría para la implementación del del Sistema Único de Información del Sistema General de Riesgos Laborales.

3 119-2016

Prestar los servicios profesionales como ingeniera brindando asesoría en la estructuración

técnica y de contenidos del sistema de información y captura de datos a incorporar en el

mismo, así como en la recopilación de información estadística del Sistema General de

Riesgos Laborales

4 344-2017

Prestar los servicios profesionales brindando asesoría en la estructuración técnica y de

contenidos del sistema de información de Riesgos Laborales Elaboró: Ministerio del Trabajo

Así mismo, adjunta el Contrato 255 de 2020 suscrito con la Agencia Nacional Digital cuyo objeto contractual es “Analizar, diseñar, desarrollar, implementar y poner en operación el sistema de información para el Sistema General de Riesgos Laborales del

Ministerio del Trabajo”, el cual se encuentra en ejecución, y prevé un módulo exclusivo para las Juntas de Calificación de Invalidez, en el cual, a través de formularios web,

se realizará el registro de información correspondiente.



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Conformación de las Juntas de Calificación de Invalidez: captura información básica de la Junta de Calificación de Invalidez, como integrantes y miembros que la conforman, número de salas, director Administrativo y Financiero, ubicación, entre otros 2. Módulos y funcionalidades en los cuales se registrará el proceso de actividades administrativas que se requieren para resolver las solicitudes de calificación radicadas, a saber: a. Radicación de una solicitud de calificación b. Dictamen de primera oportunidad c. Reparto de las solicitudes d. Valoración, exámenes adicionales y/o antecedentes e informes adicionales e. Radicación de la ponencia y audiencia privada de la decisión f. Dictamen g. Notificaciones y comunicaciones h. Comunicación de dictámenes, aclaraciones y/o correcciones, recurso de reposición y apelación i. Decisiones judiciales j. Traslado de casos Junta Nacional de Calificación de Invalidez k. Reasignación de casos internos Junta de Calificación de Invalidez l. Información financiera de la Junta de Calificación de invalidez i. Informe de ingresos mensuales ii. Informe de gastos operacionales y administrativos iii. Honorarios, entre otros La observación radica en que el Ministerio del Trabajo no ha regulado los parámetros ni ha implementado el sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez, tal como lo establecen el inciso segundo del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, y los artículos 10, numeral 17 y 12, numeral 23 del Decreto 1352 de 2013. En este sentido, se hace necesario señalar que la Entidad en su respuesta permite constatar que ha iniciado actividades tendientes a desarrollar e implementar el Sistema de Información de Riesgos Laborales, en cuyo diseño se tiene previsto un módulo para las juntas de calificación de invalidez, incluyendo a la Junta Nacional, el cual, permitiría, según las descripciones hechas por el Ministerio sobre el Contrato 255 de 2020, registrar la información sobre el estado de cada proceso en trámite ante estos organismos. Así mismo, es posible observar que el Ministerio cuenta con el proyecto de resolución por la cual se adopta el Manual de Funcionamiento de Juntas de Calificación de Invalidez y aquella por la cual se adoptan los Estándares Mínimos para las Juntas de Calificación de Invalidez, el cual debe ser verificado de acuerdo con la culminación del plan de visitas 2021, a las juntas de calificación de invalidez. Dada la respuesta de la Entidad, se hace necesario aclarar que, en el marco de esta AF, la CGR carece de competencia para realizar la revisión sobre la ejecución de tales contratos, y que, por lo tanto, solo se ha procedido a verificar los términos de



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su objeto, y su relación con la información y módulos diseñados para incluir en el sistema de información a las juntas de calificación de invalidez. De acuerdo con lo anterior, es posible confirmar que aún no está implementado el sistema de información sobre el estado de los procesos ante las juntas de calificación, pues éste no se encuentra en funcionamiento y tampoco se ha expedido ningún acto administrativo para adoptar sus parámetros. Sin embargo, es claro que el Ministerio del Trabajo en el marco de sus precisas competencias legales y reglamentarias sobre este sistema de información y en el marco del desarrollo del sistema general de información del sistema de riesgos profesionales, ha iniciado y está desarrollando actividades específicas, tendientes a subsanar la ausencia del sistema de información para las juntas de calificación de invalidez y de sus parámetros. En este sentido, se levanta la presunta incidencia disciplinaria y se mantiene como hallazgo administrativo.

Hallazgo No. 14. Variación de los precios unitarios del Contrato 16-2020 SUNTIC SAS

CN Art. 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016: Principio de economía 2.3 “Al emplearse recursos públicos en la contratación estatal, hay una obligación en términos sociales de garantizar que éstos se utilicen de la mejor forma posible y se evite el despilfarro. Interesa a todos proteger el patrimonio estatal y que por ende, que cuando se adquieran bienes y servicios, se busque la mejor relación costo/beneficio.”

Dec. Ley 1352/2012 Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones. “Art. 3o. PRINCIPIOS RECTORES. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> La actuación de los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la publicidad, la integralidad y la unidad.



189



(…)”

Ley 610 del 2000, establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal en sus artículos 3 y 6, indica: “Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente Ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. Artículo 6o. Daño patrimonial al estado. <Artículo modificado por el artículo 126 del Decreto Ley 403 de 2020. Para efectos de esta Ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo”.

Ley 1474 de 2011, “…por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública…”

Se revisó el Contrato 116 de 2020 suscrito el 22 de septiembre de 2020 entre la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y el Contratista SUNTIC S.A.S. y las modificaciones acordadas en los Otro sí No. 1 del mismo Contrato, cuyo objeto es: “la prestación de servicios de digitalización de documentos institucionales a las diferentes dependencias para apoyar el normal funcionamiento de las labores diarias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”. En el citado otrosí No 1 menciona: “durante la ejecución del contrato han surgido nuevas obligaciones y actividades a cargo de EL CONTRATISTA que no estaban pactadas inicialmente”, por lo cual se ajustó la cláusula Segunda Remuneración



190



en donde el precio por unidad de Cobro o imagen digitalizada pasa de $31 a $53. No obstante en el expediente contractual no se determina el estudio de precios que señale la variación del precio unitario de digitalización a pagar a partir del 01/12/2020, notándose un incremento no justificado del 71% en la variación del precio unitario. En el siguiente cuadro se comparan las actividades originales del contrato y acciones ajustadas en el Otro si No 1:

Cuadro N° 44

Cuadro comparativo Actividades del Contrato 116 de 2020

N° Actividades iniciales Actividades Modificadas en el otro si No 1

1

Recepción de los documentos con acta de entrega

Recepción de los documentos con acta de entrega

2

Retiro de elementos corrosivos (ganchos, clips)

Retiro de elementos corrosivos (ganchos, clips)

3

Alistamiento (desdoblar, recortar, descartar)

Alistamiento (desdoblar, recortar, descartar)

4 Digitalizar Digitalizar

5

Dejar en el mismo orden como están los documentos


6 Almacenar en las mismas carpetas Almacenar en las mismas carpetas

7

Sello indique fecha, hora de digitalización

Reporte de productividad diario

8

Almacenar en cajas x300 por ciudad

Almacenar en cajas X300 por ciudad

9

Sticker a la caja que indique el número de caja y el contenido


10

Control de Calidad de las imágenes y la información

Control de calidad de las imágenes y la información

11 Digitalizar los expedientes en lote Digitalizar los expedientes en lote

12

Se digitaliza en el orden en que se encuentra la carpeta


13

Almacenamiento local en formato TIFF multipágina

Almacenamiento local en formato PDF con OCR

14

Conversión de imagen en línea a PDF


15

Control de calidad que hayan quedado bien y todas las hojas


16

Mantener Tamaño de archivo optimo (58k)

Mantener tamaño de archivo optimo (58k)

17

Resolución de escaneo (entre 200dpi y 600dpi)

Resolución de escaneo entre 200d • i 600 d

18 Formato de PDF/A Sin actividad

19

Cargue de todas las imágenes al repositorio indicado


20

Las imágenes quedan con el número del expediente

Se tomarán como filtro los ítems: número de radicado, cédula y nombres y apellidos del paciente.



191



N° Actividades iniciales Actividades Modificadas en el otro si No 1

21 Verificación de datos Verificación de datos

22

Entrega de las imágenes con acta de entrega

Entre a de las imágenes con acta de entrega

23 Se recibe con acta de entrega Se recibe con acta de entrega

24

Se hace impresión virtual en PDF Se hace impresión virtual en PDF OCR (si hay imagen a convertir

25

Se ubica el expediente y tipo documental

Se ubica el expediente y se nombra dependiendo del contenido

26

Dejar imagen para entrega

Si es posible todo se convertirá en PDF en los casos en que no se pueda se dejará tal y como registra (por ejemplo, video).

27

Indexar documentos adicionales en OCR

Sin actividad

28

Expedientes que llegan a las instalaciones


29

Su proceso se requiere hacer inmediatamente


30

Se digitaliza y se ingresa en el acta de trabajo

se digitaliza y se ingresa en el acta de trabajo

Elaborado CGR a partir del expediente contractual remitido por la JNCI

Observando las actividades que se surten dentro de la minuta contractual encontramos que las actividades 18 y 27, esto es, “Formato de PDF/A” e “Indexar documento adicional en OCR” no fueron estipuladas en el Otrosí No 1.

Así mismo, en el parágrafo tercero de la Cláusula segunda del Otro si No. 1 se pactó unas actividades adicionales; sin embargo, al revisarlas no se evidencia que correspondan a las labores que sustenten la variación de los precios unitarios. A continuación, se describen las actividades adicionales:

Tabla No

Contenido Parágrafo Segundo Actividades Mínimas Otro Sí # 1

1. REPARTO DIGITAL: Atender procesos de unificación por tomos o partes; igualmente, los expedientes que lleguen con información al revés, girarlos en sentido de la lectura, en lo posible mejorar su presentación, convertirlos a PDF OCR en los casos posibles.

2. Se atienden algunas solicitudes de mejorar calidad de las imágenes de expedientes de reparto digital procesados por otras regionales sin ser satisfactorios en su resultado final por calidad de origen.

3. Tener en cuenta que en el proceso de entrega reparto físico se recibe Acta física por salas de reparto 1, 2, 3, 4 y se debe realizar una transformación en la organización para la entrega final por regional (hasta 17 regionales).

4. Carga de algunos archivos en medios USB, CD's tales como audio, video u otros no consideradas imágenes a la plataforma de la entidad.

5. Digitalización y cargue de notificaciones individuales de Junta Nacional de calificación de Invalidez

Elaborado CGR a partir del expediente contractual remitido por la JNCI



192



Al revisar el otrosí No 1 y el contentivo del expediente contractual se determina que no implican o corresponden a actividades adicionales que exterioricen la variación de los precios, como tampoco se determina un estudio unitario de los precios pactados que permita comprobar cómo se obtuvo

La variación de precios se observa en las facturaciones de los meses de octubre, noviembre y diciembre, así: La facturación del ítem digitalización para el mes de diciembre de 2020, según documento FESN 12, fue $10.525.535 más IVA y para los meses anteriores, es decir octubre y noviembre $5.908.321 y $6.296.441 más IVA respectivamente.

Cuadro N° 45 Desglose Facturas canceladas Contrato 116 SUNTIC SAS

No Doc. Fecha ITEM Cant Precio unitario Vr Total EGRESO fecha pago

Vr Cancelado

FESN 1 04/11/2020 Digitalización 190.591 31 5.908.321

CEG 0015333

IVA 1.122.581

7.030.902 19/11/2020 6.794.569


CEG 0015508

Cajas 92 4200 386.400

IVA 1.269.740

7.952.581 24/12/2020 7.685.267


CEG 0015629

Cajas 28 4200 117.600

IVA 2.022.196

12.665.331 26/01/2021 12.239.606

Elaborado CGR a partir de los comprobantes de egreso suministrados por la JNCI

Tal como se observa en el cuadro precedente, se determina un pago no justificado por $4.369.090 para la factura FESN12 sobre el ítem digitación al no evidenciarse soporte que determine la variación del precio unitario. Este valor es calculado mediante la diferencia de los dos precios multiplicado por la cantidad reportada en la factura FESN 12.

Lo anterior se presenta por deficiencias en la planeación contractual, y la ausencia de estudios previos al igual que deficiencias e improvisación en la contratación, sus modificatorias y en la determinación de los costos del servicio adquirido, constituyéndose en una gestión ineficaz y antieconómica, con una presunta afectación del patrimonio público, que administra esta entidad privada, beneficiando al contratista y afectando la eficiente asignación y distribución de los recursos del sistema de seguridad social administrados.

De tal forma que se produce sobrecostos en los servicios suministrados al Contratista. La CGR evidenció que el incremento injustificado en el costo de los productos genera un detrimento de los recursos administrados. Hallazgo administrativo.

Respuesta de la Entidad.



193



“En efecto, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez suscribió el día 22 de septiembre de 2020 contrato de prestación de servicios con la empresa SUNTIC S.A.S cuyo objeto es “la prestación del servicio de digitalización de documentos institucionales con destino a las diferentes dependencias para apoyar el normal funcionamiento de las labores diarias de la Junta Nacional de Calificación de invalidez”. En efecto, el día 1 de diciembre de 2020 se suscribió con esa misma empresa un otrosí modificatorio al contrato inicial en cuanto a adición y modificación de actividades y cuantía del contrato. Habiendo dicho lo anterior, es preciso e importante aclarar ante el equipo auditor, que para contratar a SUNTIC S.A.S la entidad realizó un estudio de mercado en el que de manera juiciosa, imparcial, transparente y con la debida planeación y en procura de la satisfacción de las necesidades latentes de la Entidad, buscamos la mejor relación costo beneficio (Anexamos cuadro precontractual). Del proceso de planeación y precontractual se destacan los siguientes valores del mercado para el servicio a contratar

ÍTEM CASOBA SUNTIC

AUROS COLOR COPY Fecha de Creación

2017 2008

Experiencia

Servicios de outsourcing en la digitalización de

documentos, digitación de datos, suministros, alquiler

de equipos y mantenimiento de

hardware, soporte en software.

Integrador Tecnológico con experiencia de más de 10 años en el desarrollo de negocios que proveen al

mercado productos y servicios de soluciones de tecnología

Informática, telecomunicaciones, medio

ambiente y energías renovables.

Compañía especializada de servicios y consultoría en

Gestión Documental, elaboración de tablas de retención documental,

procesos de reproducción y digitalización de

documentos.

Pendiente

Propuesta Cot 150_20 / 27

agosto 2020

Cot 7 septiembre 2020. (Incluye insumos en la oferta a

todo Costo)

Cotización N°200701-00010. Julio 2 de

2020 (provisional solo para cálculo de costo)

N/A

Valor Mensual

Alistamiento

(desdoblar, recortar,

descartar) $ 32 $ 31 $ 144 $ 53

Digitalización

Archivado

IVA $ 6 $ 6 $ 27 $ 10

Total $ 38 $ 37 $ 171 $ 63

Otro aspecto que permite verificar que los valores de digitalización tanto del contrato como de la adición están dentro de los valores del mercado y que por lo tanto ni el uno ni el otro constituyen sobre costos, es el referente autorizado que se genera por el ARCHIVO GENERAL DE LA NACIÓN, que en materia de gestión documental y actividades conexas como lo es la digitalización es la autoridad y rector. Esta Entidad establece dentro de su manual tarifario los techos o máximos valores que cualquier entidad pública y/o privada puede cobrar y/o pagar por las actividades o servicios contratados relacionados con Gestión Documental. En consecuencia, al consultar la normatividad vigente sobre la materia se evidencia que (para la fecha de suscripción del contrato) la Resolución No. 088 de 20201 en su anexo técnico 2 numeral 9 establece que para el servicio de digitalización



194



de una imagen tamaño carta el valor máximo a cobrar o pagar es de $210 más IVA es decir un valor total de $250 IVA incluido. Para el caso que nos ocupa, el valor pactado con la empresa SUNTIC S.A.S inicialmente era de 31 pesos por imagen digitalizada y con la adición producto de las actividades adicionales incluidas pasó a ser de $53, lo que significa que en la etapa precontractual producto de un proceso de selección competitivo se logró un precio bastante razonable en comparación con los precios de otros oferentes y del referente autorizado del mercado como lo es el Archivo General de la Nación; y luego, en la ejecución del contrato al adicionarse actividades indispensables para la correcta ejecución del objeto y del servicio requerido por la Junta, se negoció en un ejercicio diligente liderado por la entonces Directora Administrativa y Financiera de la JNCI por un valor de 53 pesos que aún incluyendo más actividades, está acorde con el mercado, e inclusive representa $157 (por cada imagen digitalizada) por debajo del valor autorizado de referencia. Se anexa en carpeta digital: concepto de asesor de TIC´S, Resolución No. 088 de 2020 y anexo 2. Así las cosas, en el caso objeto de análisis no existe sobrecosto alguno y por lo tanto, no se puede predicar la existencia de daño patrimonial al Estado, que es el elemento sine qua non para validar un hallazgo con incidencia fiscal. No obstante lo anterior, y con el ánimo de descartar cualquier asomo o posibilidad de tan siquiera mencionar un posible detrimento patrimonial por presuntamente aumentar el valor de cada imagen digitalizada “sin evidenciar labores o actividades adicionales que justifiquen dicho incremento”, es preciso indicar que ciertamente las actividades iniciales fueron desarrolladas por el contratista, PERO en la realidad se evidenció por parte de la Junta como por el Contratista, que con la realización única de esas actividades no se atendía todo el alcance requerido por la JNCI, identificándose durante la ejecución del contrato algunos aspectos necesarios para garantizar la calidad del servicio, por tal razón se ampliaron las actividades a realizar, mismas que ciertamente acarrean más tiempo y capital humano a cargo del contratista, quien así lo manifestó y propuso un incremento inicial que aceptó la Junta considerando los principios de equilibrio contractual, mantenimiento del sinalagma y buscando evitar caer en enriquecimiento sin justa causa. Para mayor claridad se aporta el siguiente cuadro con la debida aclaración en cada uno de los ítems: 8 Almacenar en cajas

x300 por ciudad Almacenar en cajas X300 por ciudad

9



10 Control de Calidad de las imágenes y la información

Control de calidad de las imágenes y la información

11

Digitalizar los expedientes en lote

Digitalizar los expedientes en lote; adicionalmente, para los casos que los expedientes lleguen por tomos se analiza la información y se entrega la digitalización unificada. La unificación puede realizarse en tiempo real o posterior al proceso de la entrega del paciente según sea el caso. Lo cual por el informe diario de productividad permite validad la trazabilidad en detalle de los expedientes unificados por fecha de proceso.



195



12



13

Almacenamiento local en formato TIFF multipágina

Almacenamiento local en formato PDF con OCR

14


Conversión de imagen en línea a PDF OCR

15



16

Mantener Tamaño de archivo optimo (58k)

Mantener tamaño de archivo optimo (58k)

17

Resolución de escaneo (entre 200dpi y 600dpi)

Resolución de escaneo entre 200d • i 600 d

18 Formato de PDF/A FORMATO PDF OCR

19



20

Las imágenes quedan con el número del expediente

Se tomarán como filtro los ítems: número de radicado, cédula y nombres y apellidos del paciente.

21 Verificación de datos Verificación de datos

22


Entrega de las imágenes con acta de entrega; Se presentan actas semanales de las imágenes procesadas en formato PDF OCR con todo el nivel de detalle ya mencionado del formato de productividad diaria mencionado en el punto 7

23 Se recibe con acta de entrega

Se recibe con acta de entrega

4 Se hace impresión virtual en PDF

Se hace impresión virtual en PDF OCR (si hay imagen a convertir, casos USB, CD)

25 Se ubica el expediente y tipo documental

Se ubica el expediente y se nombra dependiendo del contenido

26

Dejar imagen para entrega

Si es posible todo se convertirá en PDF en los casos en que no se pueda se dejará tal y como registra (por ejemplo, video).

27

Indexar documentos adicionales en OCR

Se indexa en la sala de reparto el expediente del paciente con el total de imágenes procesadas en formato PDF OCR, y si son varios tomos se UNIFICAN

28 Expedientes que llegan a las instalaciones


29 Su proceso se requiere hacer inmediatamente


30 Se digitaliza y se ingresa en el acta de trabajo

se digitaliza y se ingresa en el acta de trabajo

Con base en lo anterior es claramente justificable el incremento al valor que por imagen digitalizada se pactó con el Proveedor SUNTIC S.A.S, toda vez que el soporte de dicho incremento SON LAS ACTIVIDADES ADICIONALES NO PACTADAS INICIALMENTE EN EL CONTRATO, pero pactadas en el otrosí y contempladas igualmente en los informes de gestión que periódicamente requerimos al proveedor y éste suministra.

La junta no sólo estudia precio o valor, sino también analiza aspectos como: beneficios, calidad y cumplimiento en el desarrollo de las actividades realizadas por el proveedor que en primera instancia no se habían contemplado y adicional en las cotizaciones recibidas inicialmente otros proveedores no cumplían con los requisitos establecidos



196



para el efecto. Se resalta que en el tiempo que se llevaba con el contrato era notorio el cumplimiento de SUNTIC S.A.S; lo cual, permitía desarrollar a cabalidad las tareas de los empleados, miembros e integrantes de la JNCI para cumplir con el proceso misional de la misma.

Frente al detrimento al patrimonio comunicamos, que dadas las tarifas oficiales del AGN (anexos), al cierre de diciembre 2020 realizó un ahorro a JNCI por imagen de $157, es decir que en diciembre del 2020 el ahorro fue por valor de $31.179.415 (imágenes facturadas a cierre mes diciembre 198.595 x $157 de diferencia a la tarifa full de AGN)

Como ha quedado demostrado con la exposición jurídica y de presupuesto público realizada, el presunto detrimento anunciado por el auditor está fundamentado en supuestos facticos, jurídicos y técnico-presupuestales errados.

(…)

Análisis de la Respuesta En atención a la primera parte de la respuesta otorgada por la Junta relacionada con el estudio de mercado realizado para la suscripción del contrato 116 SUNTIC SAS, así como la manifestación del mejor precio atendiendo la Resolución No. 088 de 2020 de Mintic se hace necesario aclarar que estas antes mencionadas no tiene la capacidad de desvirtuar la observación, dado que el reproche realizada por la CGR no se centra en el precio o valor unitario inicial del contrato sino en la inexistencia de una clara justificación al establecer un incremento al valor unitario en el OTROSI respecto a las actividades iniciales establecidas en el contrato 116. En cuanto a la segunda parte de la respuesta de la JNCI, con la cual se aporta una tabla en la que se realiza un paralelo entre las actividades iniciales y las del OTROSI, esta fue revisada detenidamente por la CGR, sin embargo, se pudo constatar que las actividades adicionales relacionadas en la mencionada tabla de la respuesta no corresponden a las actividades adicionales consagradas en el OTROSI #1 del primero de diciembre del 2020, tal como se describe a continuación:

Cuadro N° 46 Comparativo Actividades según el Otro sí No 1 del Contrato 116/2020

Actividades otrosí #1 según carpeta contractual

Actividades Modificadas en el otro si No 1, según tabla de respuesta JNCI (Oficio JNCI-DAF-001)

Actividades adicionales relacionadas en el otro si #1, según carpeta contractual Vs. Actividades adicionales relacionadas en tabla del Oficio de respuesta JNCI-DAF-001)


Dejar en el mismo orden como están los documentos; se debe realizar un punteo previo de cada entrega por tipo de reparto y reportar

La Actividad #5 en la respuesta contiene detalles que no se



197



establecieron en el otrosi#1

Reporte de productividad diario

Reporte de productividad diario con todo el nivel de detalle de la trazabilidad de inicio a fin del proceso: No de radicado, fecha de radicado, nombre del paciente, Tipo de documento, No de cédula, Nombre de Regional, Entidad, Sala de reparto, No caja de devolución a regional, hora de recepción , fecha de digitalización, cantidad de imágenes, novedades, detalle del auxiliar que realiza el cargue en el portal, esto aplicado por tipo de reparto ( Físico, Digital, Urgentes, no pagos, devoluciones a regionales, otros como contratos, control de procesos, jurídico, notificaciones, seguridad y salud en el trabajo, hojas de vida, comprobantes de egresos, respuestas) adicionalmente, se presenta la hoja de resumen que permite verificar diariamente las cantidades procesadas, tipo de reparto, fuente, fecha, cantidad de registros día, total imágenes y el respectivo estado de cargue y/o pendiente; En conclusión, este informe gerencial permite conocer en tiempo real el proceso interno de operación de inicio a fin con todo el nivel de detalle expuesto. Permite mejorar las métricas de control de calidad y eficiencia en los procesos internos de JNCI por parte del personal que entrega el insumo a procesar y permite medir el nivel de eficiencia en tiempos de respuesta del proveedor.

La Actividad #5 en la respuesta contiene detalles que no se establecieron en el otrosí #1

Digitalizar los expedientes en lote

Digitalizar los expedientes en lote; adicionalmente, para los casos que los expedientes lleguen por tomos se analiza la información y se entrega la digitalización unificada. La unificación puede realizarse en tiempo real o posterior al proceso de la entrega del paciente según sea el caso. Lo cual por el informe diario de productividad permite validad la trazabilidad en detalle de los expedientes unificados por fecha de

proceso.



Conversión de imagen en línea a PDF OCR La Actividad #14 en la respuesta contiene detalles que no se establecieron en el otrosí #1


Entrega de las imágenes con acta de entrega; Se presentan actas semanales de las imágenes procesadas en formato PDF OCR con todo el nivel de detalle ya mencionado del formato de productividad diaria mencionado en el punto 7


Se hace impresión virtual en PDF OCR (si hay imagen a convertir)

Se hace impresión virtual en PDF OCR (si hay imagen a convertir, casos USB, CD)


NO EXISTE ESTA ACTIVIDAD EN EL OTROSI

Se indexa en la sala de reparto el expediente del paciente con el total de imágenes procesadas en formato PDF OCR, y si son varios tomos se UNIFICAN

La Actividad relacionada como #27 en la respuesta NO aparece como actividad adicional porque es una actividad inicial pactada en el contrato original.

Elaborado CGR a partir de la información del Contrato y la repuesta a la observación.

Respecto de la incidencia fiscal esgrimida en la observación y teniendo en cuenta que no es evidente la realización por parte de la Junta de un estudio de mercado, en la respuesta se adjunta las tarifas oficiales del Archivo General de



198



la Nación que son superiores a los precios facturados. En este sentido, se acepta los argumentos planteados por la entidad relacionados, que desvirtúan la presunta incidencia fiscal. Por lo tanto, se consolida como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 15. Prórroga y adición del contrato No. 116 SUNTIC S.A.S. (D)

Artículo 3 de la Ley 610 de 2000: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.

Reglamento Interno de Funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez Versión 1, aprobado en reunión plenaria del 17 de diciembre de 2018, Acta número 9 de 2018:

La Junta Nacional de Calificación de Invalidez consciente de la necesidad de mejorar continuamente tanto los procesos misionales como de la gestión administrativa y financiera, considera necesario ir establecimiento en forma progresiva algunos lineamientos para la mejor gestión de estos. Se entiende que como entidad adscrita al Ministerio de Trabajo corresponde a éste trazar los lineamientos generales para el funcionamiento, administración y gestión de las Juntas de Calificación, no obstante, al no haberse trazado directriz alguna por parte del Ministerio la Junta Nacional procede a trazar lineamientos generales en el entendido que cuando el Ministerio los emita la Junta Nacional ajustará los suyos en caso de conflicto:

(…) 3- Quórum y mayorías. El quorum decisorio mínimo será el ordinario, es decir, se requiere la asistencia de la mitad más uno de los integrantes y miembros para deliberar y adoptar decisiones. No obstante, tratándose de la aprobación del presupuesto o la modificación del mismo; la aprobación de distribución de remanentes junto con la inversión, la modificación de la planta de personal de la entidad, así como la aprobación de contratos iguales o superiores a cien salarios mínimos mensuales legales vigentes (100 SMMLV) se requiere la aprobación de por una mayoría calificada de ¾ partes, es decir la aprobación por al menos 12 integrantes y/o miembros. Lo anterior sin perjuicio de las mayorías especiales que exija la normatividad vigente para la aprobación de ciertas decisiones. (subrayado y negrita fuera de texto)

Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, artículo 53:



199



ARTÍCULO 53. SUJETOS DISCIPLINABLES. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.

Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.

Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…)


ARTÍCULO 69. NORMAS APLICABLES. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.

En las carpetas de los expedientes contractuales, suministradas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se entregaron los otros sí de los contratos, por medio de los cuales se realiza la prórroga y adición. El contrato relacionado a continuación, se prorrogó por un plazo hasta tres veces mayor al término inicial y se adicionó por un valor hasta tres veces más alto al precio inicial (mayor a 100 SMLMV, sin evidencia de que se haya puesto a consideración y aprobación de la Plenaria.

Cuadro N° 47 Contenido del Contrato 116 SUNTIC S.A.S.

No.

Contrato

Objeto contractual

Contratista

Valor Inicial

Plazo Inicial

Termino

Prorrogado

Valor

adicionado

116

Prestación del servicio de digitalización de documentos institucionales con destino a las diferentes dependencias para apoyar el normal funcionamiento de las labores diarias de la Junta.

SUNTIC S.A.S. Suscrito el 20/09/2020

48.000.000

TRES MESES Del 01/10/2020 Al 31/12/2020

12 meses 132.000.000

Fuente: Información JNCI carpeta contractual



200



Por omisión en las funciones de los miembros de la JNCI e inobservancia al principio de eficiencia. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por cuanto se trata de un incumplimiento de disposiciones sobre el funcionamiento de la JNCI y su reglamento interno. Respuesta de la Entidad

“Se empieza por precisar que en plenaria según acta 6 del 5 de agosto de 2020, fue aprobada la modificación al rubro presupuestal de digitalización por cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000,oo) MENSUALES, ya que este servicio de digitalización es imprescindible para el funcionamiento de la Junta Nacional, debido a que con los actuales avances tecnológicos y por ser el insumo principal del producto de la Junta (Dictámenes), independientemente del contratista.

Si bien es cierto en el contrato inicial se estableció un valor promedio de cuarenta y ocho millones de pesos m/cte. ($48.000.000, oo) valor tenido en cuenta para la constitución de la póliza de cumplimiento, el cual no supera los $50.000.000 aprobados en presupuesto para ese rubro.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la guía de contratación establece que deben ser aprobados por plenaria los contratos que superen los cincuenta S.M.L.V en el presente contrato se dan las siguientes circunstancias a saber: a Es un gasto fijo para el cual sólo se debe tener en cuenta el presupuesto es decir cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo) MENSUALES. b No se puede tomar el valor del contrato por los tres meses, como ya se aclaró este valor es una estimación, teniendo en cuenta la cláusula segunda del contrato remuneración que dice: c “El contratante liquidará y pagará mensualmente al contratista por la prestación de sus servicios la suma de dinero que resulte multiplicar el nro. total de las imágenes digitalizadas por el valor de cada imagen…”, es decir el valor mensual varía de acuerdo con el servicio prestado como se muestra más adelante. De igual manera se tiene la misma situación en la prórroga, pues no supera los cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo) aprobados en el presupuesto MENSUAL. En cuanto a la prórroga, establecida en la cláusula tercera- termino de este contrato “El presente contrato tendrá una duración de tres meses, contados a partir del 01 de octubre de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2020 y sólo será renovado si las partes, previo a su vencimiento, decidieran de manera expresa hacerlo.” Así las cosas, la Dirección Administrativa y Financiera soportada en el buen funcionamiento del proveedor, en la fecha de su pronto vencimiento, teniendo el monto aprobado por plenaria de cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo) MENSUALES y siendo el rubro de digitalización un GASTO FIJO se procedió a su respectiva prorroga y validado en plenaria el 18 de diciembre



201



de 2020, mediante acta nro. 13 que se aprobó el presupuesto 2021 validando el rubro de digitalización.

Valga aclarar que la plenaria aprueba montos de inversiones o gastos más no los procedimientos como estos se ejecutan, labor que le corresponde desarrollar al Director Administrativo y Financiero, en esa medida es preciso señalar que el contrato, inicialmente se suscribió por tres meses para verificar la calidad requerida por la JNCI, corroborado lo anterior se procedió a su prorroga contando con la autorización de cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000,oo) MENSUALES otorgado por la plenaria.

En cuanto a la aprobación del monto a este contrato de acuerdo con la Guía de Contratación de la JNCI, como ya se anotó la aprobación es MENSUAL en este caso por cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo). Por tanto, los gastos realizados por este rubro no superan los cien S.M.L.V como lo manifiesta la CGR sino de cincuenta millones m/cte. ($50.000.000, oo). Valga decir que la plenaria aprobó con quorum del cien por ciento (100%), cumpliendo con lo establecido en el reglamento interno.

En cuanto a que supuestamente se aumentó el valor de tres veces al precio inicial, no se ajusta a la realidad por las razones anotadas en el oficio AFJNCI-55 y en las circunstancias anotadas anteriormente.

Frente al gráfico de valores que aparece, es pertinente aclarar que los gastos que se realizaron fueron:

MES VALOR

Octubre 2020 $ 5.908.321 más IVA

Noviembre 2020 $ 6.682.841 más IVA

Diciembre 2020 $10.643.135 más IVA

TOTAL $23.234.297 más IVA

Con lo anterior se demuestra:

a. Que, la cifra no alcanza los cincuenta S.M.L.V previstos en la guía de contratación, b. Ni a los cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo) autorizados por

plenaria el día 05 de agosto de 2020. c. Ni a los cien salarios S.M.L.V del reglamento interno. Es más, a HOY tampoco se

ha llegado a las cifras aprobadas por el presupuesto mensual”.


La Junta Nacional en su respuesta expone que su Guía de Contratación establece que deben ser aprobados por plenaria, los contratos que superen 50 S.M.L.M.V, y que en el caso del Contrato de SUNTIC, éste corresponde a un gasto fijo, que cuenta con presupuesto mensual de cincuenta millones de pesos, que el valor del contrato de cuarenta y ocho millones de pesos, corresponde a un valor estimativo para la suscripción de la póliza, que la cláusula sobre remuneración establece que



202



se liquidará y pagará mensualmente por el contratante, y que por lo tanto el valor del contrato es variable, y que, de igual manera se tiene la misma situación en la prórroga,

pues no supera los cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000,oo) aprobados en el presupuesto MENSUAL.

Al respecto debe manifestarse que el reproche de la observación realizado por la CGR se basa no en los preceptos de la Guía de Contratación, sino en lo establecido por la propia Junta, en su Reglamento Interno V. 1, según el cual, para la aprobación de contratos iguales o superiores a cien salarios mínimos mensuales legales vigentes (100 SMMLV) se requiere la aprobación de por una mayoría calificada de ¾ partes, es decir la aprobación por al menos 12 integrantes y/o miembros de la Plenaria. (Punto 3) En este sentido, al haberse prorrogado por doce meses y adicionado por un valor de 132 millones de pesos, el Contrato No. 116 de 2020 suscrito con SUNTIC, cuyo plazo inicial era de 3 meses y cuyo valor inicial era de 48 millones de pesos, permitió a la Administración de la Junta, omitir el requisito de aprobación de la Plenaria, para los contratos iguales o mayores a 100 S.M.L.M.V., tal como lo establece el Reglamento Interno de la Junta. Lo que llama la atención es que tal prórroga y adición en el valor del contrato, es ostensiblemente superior al su término y precio iniciales. Sobre lo manifestado por la Junta, en cuanto a que el valor real del Contrato No. 116 de 2020, corresponde a la remuneración mensual, la cual, en total durante los tres meses del plazo inicial, fue de $23.234.297 más IVA, no implica que el valor estimado del Contrato por 48 millones de pesos, no haya sido su valor real, así como tampoco que el valor de la adición, no corresponda a 132 millones de pesos, en tanto, éstos son los valores que la propia Junta está disponiendo para sus suscripción y ejecución en el presupuesto de gastos. De acuerdo con lo anterior, no se encuentra justificación para la realización de una adición superior a los 100 S.M.L.MV, cuando el valor pagado al contratista por 23 millones de pesos durante la ejecución del plazo inicial de tres meses no corresponda ni a la mitad del valor inicial estimado, y que tal adición se haya realizado por 132 millones de pesos. De acuerdo con lo anterior, se mantiene la observación en los mismos términos en que fue comunicada. En cuanto a la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por



203



acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal, pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria, debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello. Dado que la observación se basa en la omisión de cumplimiento de las normas internas de la Junta, que determinan el cumplimiento de unos procedimientos tendientes a que la Plenaria apruebe su contratación, como máximo órgano de la Entidad, debe ser el funcionario competente quien valore si tal conducta, constituye o no, una falta disciplinaria. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria Hallazgo No. 16. Aprobación para dar inicio a un proceso contractual

determinado

Artículo 3 de la Ley 610 de 2000: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.

Numeral 2.3, literal b. Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016:

b) Aprobaciones: la aprobación de montos que superaren los 50 SMMLV, con el objeto de iniciar un proceso contractual, deberá ser previamente aprobado en plenaria por los integrantes de LA JUNTA, así como la aprobación de los montos presupuestales para la ejecución de proyectos específicos que se aprueben en la plenaria. (subrayado fuera de texto)



204



Realizada la revisión de la documentación de los contratos objeto de la muestra, pagados con los recursos del presupuesto del 40% de gastos administrativos, se evidenció la siguiente situación sobre el rubro de digitalización: En el acta 6 del 05 de agosto de 2020 la plenaria aprobó por unanimidad, el cambio de denominación del rubro de “color copy” a “digitalización (julio-diciembre)”. Así mismo, se aprobó que el valor de este rubro ascendiera a la suma de $50 millones mensuales. Sin embargo, de acuerdo con lo establecido en el literal b del numeral 2.3. sobre representación legal y ordenación del gasto de la guía de contratación, no se observa que el incremento en el rubro de digitalización se haya aprobado para dar inicio a un determinado proceso contractual, tal como lo establece la mencionada guía, sino que es la continuación de un contrato ya suscrito. Debido a la falta de control y precisión por parte de la plenaria sobre el proceso contractual e inobservancia del principio de eficiencia. La presente observación administrativa por cuanto se trata del incumplimiento de una disposición especifica establecida para la aprobación de los montos que superaren los 50 SMMLV con el objeto de iniciar un proceso contractual. Respuesta de la Entidad

“Mediante el oficio JNCI-DAF-001, el Director Administrativo y Financiero de la Junta, dio respuesta a las observaciones comunicadas a través del oficio AFJNCI-60. La respuesta a la observación 12 sobre la omisión de la Aprobación para dar inicio a un proceso contractual determinado (A), fue otorgada en los siguientes términos: Guía 19 de octubre de 2016,

Es cierto que el acta 6 del 05 de agosto de 2020 se aprobó el cambio del nombre es decir que no va el nombre del proveedor sino del servicio como es digitalización.

Cuando se realizó la aprobación del cambio de valor en el rubro de digitalización no se hizo para establecer una nueva contratación, el fin era un incremento al rubro mencionado tal como ustedes lo mencionan:

“Sin embargo, de acuerdo con lo establecido en el literal b del numeral 2.3. sobre representación legal y ordenación del gasto de la guía de contratación, no se observa que el incremento en el rubro de digitalización se haya aprobado para dar inicio a un determinado proceso contractual, tal como lo establece la mencionada guía, sino que es la continuación de un contrato ya suscrito.”

Sin embargo, la Dirección Administrativa y Financiera identificó la necesidad de realizar el cambio de proveedor, pero tratándose del mismo rubro. Explicación dada en la observación No. 17



205



Revisada la respuesta a la observación 17, se encuentra que, en esta sólo se hace referencia al tema de la observación 16 en el párrafo sexto, así: En cuanto a la aprobación del monto a este contrato de acuerdo con la Guía de Contratación de la JNCI, como ya se anotó la aprobación es MENSUAL en este caso por cincuenta millones de pesos m/cte. ($50.000.000, oo). Por tanto, los gastos realizados por este rubro no superan los cien S.M.L.V como lo manifiesta la CGR sino de cincuenta millones m/cte. ($50.000.000, oo)”.

Análisis de la Respuesta Aduce la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que la aprobación del cambio del valor en el rubro de digitalización no se hizo para establecer una nueva contratación, porque el fin era sólo un incremento al rubro mencionado. En este sentido, precisamente ese el reproche realizado por la CGR, pues el hecho de que la Plenaria en sesión del 05 de agosto de 2020 según consta en el Acta 6 de la misma fecha, hubiera aprobado el aumento del rubro de digitalización1 sin enunciar, ni definir para qué proceso contractual se elevó ese valor, vulnera su propia Guía de Contratación, que exige que, al aprobar el aumento en un rubro, también se debe aprobar el proceso contractual que se llevará a cabo con esos recursos. Debe hacerse la aclaración de que la observación está encaminada a reprochar el incumplimiento de la Guía de Contratación por parte de la Plenaria que, al aprobar el aumento del rubro de digitalización, omitió definir y aprobar qué tipo de contratación o contrato se suscribiría con los recursos que se incrementaron en el mencionado rubro. En este sentido, la Plenaria, claramente incumplió lo establecido en el numeral 2.3, literal b de la Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016. Debido a que la respuesta otorgada por la Junta no controvierte la observación y, al contrario, confirma el proceder omisivo de la Plenaria, ésta se mantiene en los mismos términos en los que fue comunicada. Hallazgo administrativo.

Hallazgo No. 17. Variación de los precios unitarios de los Contratos de prestación de Servicios 102, 103, 106 y 107 (F)

CN Art. 209. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,

1 Rubro que antes se denominaba color copy y que, en la misma sesión, la plenaria aprobó la modificación de su denominación a digitalización.



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imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la

desconcentración de funciones”. Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016: Principio de economía 2.3 “Al emplearse recursos públicos en la contratación estatal, hay una obligación en términos sociales de garantizar que éstos se utilicen de la mejor forma posible y se evite el despilfarro. Interesa a todos proteger el patrimonio estatal y que por ende, que cuando se adquieran bienes y servicios, se busque la mejor relación

costo/beneficio.” Dec. Ley 1352/2012 Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de

las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones . “Art. 3o. PRINCIPIOS RECTORES. <Artículo compilado en el artículo 2.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015. Debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 3.1.1 del mismo Decreto 1072 de 2015> La actuación de los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez estará regida por los principios establecidos en la Constitución Política, entre ellos, la buena fe, el debido proceso, la igualdad, la moralidad, la eficiencia, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad, la

publicidad, la integralidad y la unidad. (…)” Ley 610 del 2000, establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal en sus artículos 3 y 6, indica: “Artículo 3°. Gestión fiscal. Para los efectos de la presente Ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. Artículo 6o. Daño patrimonial al estado. <Artículo modificado por el artículo 126 del Decreto Ley 403 de 2020. Para efectos de esta Ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales



207



del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente

en la producción del mismo”. Ley 1474 de 2011, “…por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la

efectividad del control de la gestión pública…” Se adelantó revisión a los Contratos de prestación de Servicios números 102, 103,106 y 107 suscritos durante el año 2020 cuyos objetos similares son: “EL CONTRATISTA se obliga para con EL CONTRATANTE a ejecutar los trabajos y demás actividades propias del servicio contratado el cual debe realizar de conformidad con los parámetros y cláusulas del presente documento. Digitación de datos y textos de expedientes digitales de la JUNTA, para ponencias de dictámenes de calificación.” Así también se identificó las modificaciones acordadas en los Otro sí No. 1 de los citados contratos. En la Cláusula tercera del otrosí No. 1 contractual menciona: “VALOR: El valor a pagar del presente se ejecutará periódicamente, por volumen de trabajo realizado, estableciéndose un pago unitario por expediente digitado de DIECISÉIS MIL PESOS ($16.000,00) MCTE”. Se observa que hubo un ajuste en la remuneración por los servicios suministrados, en donde el precio por expediente digitado pasa de $12.000 a $16.000. No obstante, en el expediente contractual no se determina el estudio que señale la variación del precio unitario por digitación a pagar a partir del 01 de noviembre de 2020, notándose un incremento no justificado del 33,33% en la variación del precio. Otro aspecto a señalar en los Contratos de prestación de servicios 102, 103, 106 y 107, es que los otros sí No. 1 se firmaron con fecha del 30 de noviembre de 2020 y posee efectos jurídicos legales de variación de precio a partir del 1 del mismo mes, es decir con una retroactividad de 29 días se adecua el precio luego de haber sido ejecutado y en avance el contrato. La variación de precios se observa en las facturaciones de los meses noviembre y diciembre, así:



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Cuadro N° 48 Costos de los contratos en el periodo Analizado

Documento Identif

N cta. cobro

FECHA CTA.

PERIODO CUBRE

CANT CASOS

COSTO UNITARIO

PRECIO TOTAL

EGRESO Valor Vr No

Justificado

103239xxxx

5

23/12/2020

21/12/20 AL 16/01/21

162

16.000

2.592.000

CEG 0015535

2.566.961

648.000

4

25/11/2020

11/11/20 AL 14/12/20

125

16.000

2.000.000

CEG 0015446

1.980.680

500.000

3

26/10/2020

13/10/20 AL 05/11/20

125

12.000

1.500.000

CEG 0015261

1.485.510

-

101914xxxx

5

25/12/2020

21/12/20 AL 21/01/21

163

16.000

2.608.000

CEG 0015531

2.582.807

652.000

4

30/11/2020

11/11/20 al 15/12/20

125

16.000

2.000.000

CEG 0015440

1.980.680

500.000

3

30/10/2020

14/10/20 al 05/11/20

125

12.000

1.500.000

CEG 0015322

1.485.519

101607xxxx

125

16.000

2.000.000

500.000

4

30/11/2020

09/11/20 al 03/12/20

125

16.000

2.000.000

CEG0 015500

1.980.680

500.000

3

5/11/2020

05/10/20 al 27/10/20

125

12.000

1.500.000

CEG 0015351

1.485.519

5296xxxx

25/12/2020

125

16.000

2.000.000

500.000

sin

30/11/2020

9/11/2020 al 03/12/20

125

16.000

2.000.000

CEG 0015478

1.980.680

500.000

sin

31/10/2020

05/10/20 al 27/10/20

125

12.000

1.500.000

CEG 0015318

1.485.510

TOTALES 4.300.000

Elaborado CGR a partir de los comprobantes de egreso y registros contables suministrados por la JNCI

La CGR evidenció que el incremento injustificado en el costo de los servicios suministrados generó un detrimento de los recursos de la salud administrados por $4.300.000, valor en sumatoria con los contratos de prestación de servicios 102, 103, 106 y 107. Tal como se observa en el cuadro precedente, se determina un pago no justificado por $4.300.000 para las contratistas al no evidenciarse soporte que determine la variación del precio unitario. Este valor es calculado mediante la diferencia de los dos precios multiplicado por la cantidad facturada de casos digitados durante el periodo evaluado. Lo anterior se presenta por deficiencias en la planeación contractual, y la ausencia de estudios previos al igual que deficiencias e improvisación en la contratación y en la determinación de los costos del servicio adquirido, constituyéndose en una gestión ineficaz y antieconómica, con una presunta afectación del patrimonio público, que administra esta entidad privada, beneficiando al contratista y afectando la eficiente asignación y distribución de los recursos administrados, cuyo efecto es un sobrecosto de los servicios suministrados por las Contratistas. Hallazgo administrativo con incidencia Fiscal en cuantía de $4.300.000.



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Respuesta de la Entidad “Es de señalar, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no contempla en su Manual de Contratación la necesidad imperante de realizar estudios de mercado para la suscripción de contratos de prestación de servicios. Además, las personas que tienen el contrato con la Junta Nacional no sólo digitan y/o transcriben la información del expediente, sino también deben analizar para transcribir de acuerdo con las indicaciones dadas por el equipo interdisciplinario y según el tipo de documento trátese de: Recursos, dictámenes, peritajes, tutelas, historia clínica, exámenes médicos, EPT, FURAT, registro de defunción, necropsia. Se anexa Excel en carpeta para tener en cuenta para algunos de los documentos mencionados. Adicional de acuerdo con el motivo de calificación cambia la plantilla de formato para la digitación y algunos documentos para digitar. Ahora bien, el aumento de precio por el expediente se debió a que en plenaria se discutió que el valor de este no se había aumentado desde el año 2017, recordando algunas sentencias de la corte suprema de justicia en varias oportunidades a recalcado que la remuneración de los trabajadores debe ser mínima y vital. El hecho de no tener estudio de mercadeo NO es configurativo de un daño fiscal. Es de aclarar que este aumento fue aprobado por plenaria el día 30 de octubre de 2020 como lo establece la guía de contratación, cuyo cumplimiento se dio de manera inmediata. No se puede afirmar que hay una retroactividad de 29 días toda vez que las cuentas de cobro de digitación externa se reciben mes vencido, es decir no se pagó por servicio anticipado sino por servicio prestado. (En los casos mencionados el servicio prestado fue en el mismo mes de noviembre, pagados en el mes de diciembre de 2020). Si bien es cierto en los contratos su otrosí fue suscrito el 30 de noviembre de 2020, se materializa una decisión adoptada por la plenaria de la Junta Nacional en la reunión llevada a cabo el día 30 de octubre de 2020. En consecuencia, solicitamos al equipo no considere que estamos frente a un detrimento de los recursos de la salud por cuanto este gasto ya se encontraba provisionado en el presupuesto desde el inicio del año razón por la cual no hubo necesidad de hacer ningún reajuste presupuestal, teniendo en cuenta que ya se tenía un excedente. En cuanto al pago no justificado es de aclarar que esta junta pagó lo que en efecto el contratista trabajó en la cantidad de casos digitados como está demostrado en las cuentas de cobro con sus respectivos soportes. Logísticamente para la junta es beneficioso contratar personal externo para la digitación debido a que este personal es contratado por contingencia dependiendo de la cantidad de expedientes que se tengan, los tiempos de valoración de estos, si se tuvieran directamente por la junta sería mayor la carga prestacional y todo lo que genera una relación laboral.



210



Así las cosas, como ha quedado demostrado con la exposición jurídica y de presupuesto público realizada, el presunto detrimento anunciado por el auditor está fundamentado en supuestos facticos, jurídicos y técnico-presupuestales errados. Considerando que tal como lo establece la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías de la CGR, para que una observación con presunta incidencia fiscal se valide como hallazgo se debe contar con evidencia de auditoría que soporte tal observación con incidencia fiscal, para lo cual deben existir documentos, registros fotográficos, archivos digitales y demás material útil, pertinente y conducente para la demostración del daño patrimonial, de la manera más respetuosa, solicitamos a todos los integrantes del equipo auditor, así como al supervisor y al experto en responsabilidad fiscal designado para el análisis de este hallazgo, de acuerdo con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales, analicen y valoren con especial detenimiento la argumentación expuesta y las evidencias dadas con esta respuesta, que demuestran que la adición de recursos a los contratos corresponde a una decisión adoptada por la plenaria de la Junta Nacional que no trasgrede los principios de la gestión fiscal y que atiende el procedimiento establecido para el efecto en el Manual de Contratación vigente en la entidad, en consecuencia, el auditor se fundamenta en supuesto errado, al afirmar que existe un detrimento por el pago no justificado a los contratistas al no evidenciarse soporte que determine la variación del precio unitario por deficiencias en la planeación contractual y la ausencia de estudios previos. Es de mencionar que el elemento esencial para que se presuma la existencia de detrimento fiscal y por lo tanto se justifique la configuración de un hallazgo fiscal, es que esté evidenciado un daño definido por el artículo 6 de la Ley 610 de 2000 modificado por el artículo 126 del Decreto Ley 403 de 2020, como: “la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal. Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo.” Considerando que en la exposición realizada en la observación que nos ocupa, no está evidenciado el daño que expone el auditor, y que los supuestos facticos y jurídicos en los que se fundamenta la observación son imprecisos y errados, se solicita que esta observación no se valide como hallazgo.



211



Así las cosas, solicito muy respetuosamente al equipo auditor dar por satisfecha la explicación con respecto a la observación No. 2 y archive la misma. Solicitud especial análisis de respuesta y concepto experto en responsabilidad fiscal Considerando la representatividad de este asunto, en caso de que esta observación se valide como hallazgo se solicita comedidamente que en el hallazgo respectivo se refleje el análisis de esta respuesta y el concepto del experto en responsabilidad fiscal designado para el análisis de este hallazgo, de acuerdo con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales”.


Revisada la primera parte de la respuesta dada por la entidad el reproche realizado por la CGR en la observación no se motiva en la ausencia de un estudio de mercado ni en si el gasto se encontraba provisionado en el rubro de digitación. Así mismo, es claro que cualquier contratista o trabajador tiene derecho de su mínimo vital y en ese sentido el empleador o contratante puede incrementar el valor del salario o de los honorarios. Sin embargo, la observación realizada por la CGR se soporta en el hecho de que la JNCI modificó el precio de los contratos a través de otrosíes sin justificar el incremento de los precios iniciales en ninguno de los documentos contractuales.

En este sentido, la JNCI aduce contar con aprobación de la plenaria para realizar el incremento de los precios unitarios de los contratos de digitación Nos. 102, 103, 106 y 107, pero tal aprobación no tiene la capacidad de desvirtuar la observación porque la decisión de la plenaria no fue introducida por la administración de la JNCI en ninguno de los otrosíes modificatorio de los contratos, careciendo estos de un fundamento expreso en el que conste el porqué del aumento del precio unitario por digitación de cada expediente de $12 mil a $16 mil pesos. Así, se presentó un incremento no justificado del 33,33% en la variación del precio inicial. Cuando la CGR observa que en el documento de contratación no se determina el estudio que señale la variación del precio unitario por digitación a pagar a partir del 01 de noviembre de 2020, se refiere a que tal como lo establece la guía de contratación de la JNCI en el expediente contractual debe constar de todas las solicitudes realizadas por la dirección administrativa y financiera para la renovación, prorroga o cualquier otra novedad a los contratos para no incurrir en ejecución sin soporte contractual. La JNCI envía el Acta 10 de la plenaria del 30 de octubre 2020 donde dice que explican el incremento de valor del expediente, por lo cual se describe



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textualmente lo consignado allí: “La Dirección informa que actualmente se paga un valor de $12.000 por carpeta digitada a los trabajadores externos, sugiere que se aumente el valor a $ 16.000, además que quede digitado los 3.000 casos que reposan en este momento en la junta, por lo tanto, se aumenta el rubro a $45.000.000 a lo cual

los miembros lo aprueban por unanimidad.” En el anterior parágrafo no se soporta en el hecho de que la JNCI modificó el precio de los contratos a través de otrosíes sin justificar el incremento de los precios iniciales en ninguno de los documentos contractuales. Luego la JNCI envía un audio de la misma plenaria desde el minuto 8:57 al minuto 9:30 donde hablan de un incremento de 125 a 150 expedientes, ya que se encontraban represados tres mil casos en la JNCI, decidieron incrementar el valor del expediente con el fin de que estos digitadores accedieran a resolver más casos en menos tiempo, esto justifica el incremento de la retribución de las digitadoras externas, pasando de 12 mil a 16 mil pesos por expediente. Justifican que quieren igualar los salarios de las digitadoras externas con los digitadores internos de la JNCI, un funcionario de la junta explica lo siguiente: “para poder igualar los salarios de las digitadoras externas con los de la junta, tendríamos que pagar los 125 expedientes a 20 mil pesos para que queden iguales”. Al final después de 25 minutos tratando de definirles la remuneración, solo 3 voces dijeron aprobado dos salarios para los digitadores, para que les llegara junto a la bonificación de navidad. Esto no tiene la capacidad de desvirtuar la observación porque la decisión del audio de la plenaria no cuenta con los mismos hechos que fueron expuestos en la respuesta enviada por la JNCI que indica: “Además, las personas que tienen el contrato con la Junta Nacional no sólo digitan y/o transcriben la información del expediente, sino también deben analizar para transcribir de acuerdo con las indicaciones dadas por el equipo interdisciplinario y según el tipo de documento trátese de: Recursos, dictámenes, peritajes, tutelas, historia clínica, exámenes médicos, EPT, FURAT, registro de defunción, necropsia”. Con lo anterior, se demuestra que no hay consistencia en la información entregada de forma digital con la información que fue escuchada en el audio de la plenaria. Además, los otrosíes modificatorios de los contratos, carecen de fundamentos expresos que señalen el aumento del precio unitario por digitación de cada expediente de $12 mil a $16 mil pesos. En los anteriores términos, la respuesta de la entidad no desvirtúa lo observado, se valida en los mismos términos en que fue comunicada como hallazgo administrativo con incidencia Fiscal en cuantía de $4.300.000 conforme lo establece la Ley 610 de 2000 y Decreto Ley 403 de 2020.



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Hallazgo No. 18. Contrato No. 102223 EMERMEDICA Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210: ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

Ley 1562 de 2012, artículos 16 y 19, modificatorios de la Ley 100 de 1993.

ARTÍCULO 16. Modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993.NATURALEZA, ADMINISTRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.

ARTÍCULO 19. Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993. IMPEDIMENTOS, RECUSACIONES Y SANCIONES. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control. Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.

Sentencia C-1002 de 2004 de la Corte Constitucional: De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por





http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo_contencioso_administrativo.html#30

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los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.

Sentencia C-914 de 2013 de la Corte Constitucional:

La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991. De acuerdo con la Corte Constitucional, la norma desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto. La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados.


ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. (subrayado fuera de texto)

Ley 1150 de 2007, artículo 13: ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el



http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr006.html#209


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caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

Reglamento Interno de Funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez Versión 2, aprobado en reunión plenaria del 5 de agosto de 2020, literal d): “d) Utilización de las sedes

La JNCI cuenta con dos sedes en la ciudad de Bogotá 1. En la Diag. 36 Bis Nro. 20 -74 en donde desarrolla todas sus actividades excepto las actividades de valoración de la sala 2 en la Av. Cra. 19 Nro 102-71.” Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016, 3.2.3 Garantías, literal a) Pólizas, inciso 4:

Cuando se presente una novedad en los instrumentos, se requiera a su vez revisar y modificar el contenido de las pólizas que amparan las garantías del mismo, dicha modificación será de carácter obligatorio por parte del contratista. La verificación de su pertinencia estará a cargo de la División Administrativa frente a la novedad presentada.

Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, artículo 53



Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…)





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Realizada la revisión de los documentos contractuales de los contratos objeto de la muestra, pagados con los recursos del presupuesto del 40% de gastos administrativos, se evidenció la siguiente situación: En la carpeta del Contrato No. 1022230, suministrada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, suscrito con EMERMEDICA S.A. Servicios de Ambulancia Prepagados, Nit. 800.128.785.-7, se entregaron un formulario de contrato de prestación de servicios médicos especiales de emergencia para área protegida, sin fecha y con firma, pero sin nombre de las partes, en el cual se consignan los datos de la Junta como contratante. Así mismo, dentro de los documentos contractuales, se encontró una factura No. BOJC-76980 del primer pago mensual por valor de $280.500, con un anexo en el cual se establece el concepto de la factura, así: “plan área protegida contratante 830 026.324 junta nacional de calificación de invalidez. Tipo de beneficiario: sede junta nacional de calificación de invalidez sede cl 35 20 29 2010 área protegida.”

También, aparece una carta de bienvenida del mes de julio de año 2011, en la que Emermédica, hace saber a la JNCI la información remitida a ésta como contratista y que quedará registrada en su sistema, así: (…) nos enorgullece tener su empresa afiliada a nuestro servicio de Atención Medica Prehospitalaria, nuestra misión es proteger la salud de sus empleados y visitantes ocasionales ante los eventos de salud que alteren su estrado habitual o signifiquen riesgo grave para su ida”

(…)

Verificado el Manual del usuario de Emermédica1, sobre cobertura, es posible observar lo siguiente:

11 https://www.emermedica.com.co/wp-content/uploads/2020/02/manual-usuario2-feb.pdf



https://www.emermedica.com.co/wp-content/uploads/2020/02/manual-usuario2-feb.pdf

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Atención dentro de la Cobertura Geográfica habilitada para prestar los servicios de salud y dentro del perímetro de prestación (frontera o límite dentro de cada ciudad habilitada) delimitado por Emermédica S.A. Así mismo, en la revisión de los documentos contractuales, se encontraron todas las cartas de autorización de renovación automática del contrato, desde junio del año 2011, hasta el mes de junio del año 2020. Revisados todos los documentos remitidos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que constituyen los soportes de ejecución del contrato, se encontraron todas las facturas y los soportes de pago mensuales realizados durante la vigencia 2020. Sin embargo, no se encontraron los siguientes documentos necesarios para la ejecución del contrato de prestación de servicios, suscrito con EMERMEDICA S.A. Servicios de Ambulancia Prepagados, Nit. 800.128.785.-7.

Cuadro N° 49 Documentos no evidenciados en el Contrato No. 1022230

Normas Internas Documentos

Reglamento Interno V2, literal d). Manual del Usuario de Emermédica Feb. 2020

Notificación al contratista Emermédica del cambio y/o adición de la sede ubicada en el Norte para cobertura del área protegida.

Guía de Contratación 3.2.3 Garantías, literal a) Pólizas, inciso 4

Pólizas suscritas a favor de la Junta Nacional para la prestación del servicio para las prórrogas del contrato desde el año 2016, para la entrada en vigencia de la Guía de Contratación.

La inexistencia de los anteriores documentos durante la ejecución contractual evidencia la ausencia de control en el requerimiento y verificación de las garantías necesarias para las prórrogas de un contrato de prestación de servicios, así como fallas de comunicación con el contratista, para informar las sedes usadas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, para efectos de verificación de cobertura del área protegida. Hallazgo Administrativo. Respuesta de la Entidad “La Junta Nacional es una entidad que siempre ha respetado las decisiones y sugerencias impartidas por los órganos de control, siendo así que el actuar de la Junta Nacional después de la visita de la CGR donde emiten informe en noviembre de 2015 se basó en el hallazgo, a partir de cual la JNCI emitió la Guía de Contratación.

De manera comedida le manifestamos sobre la dirección de la junta, que si bien es cierto no se ha cambiado, también lo es, que no afecta de ninguna manera la prestación del servicio, como ocurrió en el año 2019 con una trabajadora de la JNCI.



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Además, se ha intentado cambiar tal dato, pero el sistema no lo permite. Al margen de la dirección en el (sic) la clausula (sic) tercera característica del servicio señala lo siguiente:

“3.1 Lugar del servicio: Se prestará el servicio de acuerdo con el área de cobertura establecida por EMERMEDICA S.A dentro del perímetro urbano de Bogotá…”

Por tanto, este hallazgo carece de fundamento.

Acerca de la póliza, resulta que por su naturaleza y en el caso específico de EMERMEDICA en la clausula (sic) quinta obligaciones y responsabilidades señala:

“5.4 Que EMERMEDICA tiene suscrita una póliza de seguros para cubrir los prejuicios que por todo concepto y en especial por lesiones, muerte o incapacidad permanente, puede sufrir EL USUARIO como consecuencia de cualquier accidente que pudiera ocurrir dentro del traslado de este al CENTRO HOSPITALARIO. Así mismo, el USUARIO y sus herederos aceptan que el monto de cobertura de dicha póliza será la cantidad máxima de cualquier posible reclamo a EMERMEDICA y que, por tanto, cualquier reclamo que por daño que el USUARIO llegase a hacer a EMERMEDICA por cualquier accidente de esta índole, no podrá ejercer el monto de cobertura de dicha póliza.” Anexo pólizas.

Sobra decir, que por la solidez y reconocimiento de la empresa, la JNCI tiene la certidumbre de que el servicio se brinda de manera eficaz y oportuna.

La mejor garantía de lo dicho en caso de alguna deficiencia del servicio (que hasta ahora no se ha presentado después de 10 años), no se pagará la respectiva mensualidad con lo cual se protege no sólo el servicio, sino el respectivo pago.

La Junta Nacional viendo el servicio que se presta a través de este contrato y por su naturaleza se consideró que no era necesario.

Acerca de este tema la guía de contratación dice:

“Los contratos, ofertas mercantiles y ordenes de servicio requieren como garantía para cualquier contingencia en su ejecución, de la constitución de pólizas, que de acuerdo con la naturaleza de la contratación mitiguen adecuadamente los riesgos para LA JUNTA. Esta, en observancia de la naturaleza y objeto del contrato tendrá la potestad de solicitar la constitución de garantías independientemente de la cuantía del instrumento.”

En conclusión este Contrato de prestación de servicios que constituye una afiliación a un servicio de atención de emergencias que oferta emermedica (sic), por tal razón es un contrato de adhesión como el que se firma con claro, etb, codensa, acueducto u otros de la misma naturaleza se realiza sobre unas proformas establecidas por el prestador del servicio, es un servicio que se compra, con el que no se cumple la misión de la junta es solo una previsión para alivianar los riesgos de emergencias de salud para nuestros empleados y usuarios, por esta razón no podríamos modificar los formatos de contrato ni adicionarle ninguna clausula, ya que es un servicio que estamos comprando, por esta razón no podemos exigir garantías de cumplimiento como las consagradas en la guía de contratación consideramos que es transparente esa situación, sin embargo emermedica (sic) tiene unas pólizas que garantizan la buena prestación del servicio.



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Análisis de la Respuesta La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, responde que, en el marco de la ejecución del Contrato No. 1022230 de prestación de servicios, efectivamente no ha dado aviso, ni notificado al contratista Emermédica S.A., sobre las dos sedes utilizadas por este organismo durante la vigencia del año 2020, específicamente sobre la sede norte. En este sentido, la Junta aduce que conforme con el punto 3.1 de la cláusula tercera del Contrato, “(…) se prestará el servicio de acuerdo con el área de cobertura establecida por EMERMEDICA S.A dentro del perímetro urbano de Bogotá (…)”; al respecto, se hace necesario poner de presente que tal como lo establece la aducida cláusula tercera, es necesario conocer las direcciones de las sedes que constituirán el área protegida en el marco de la ejecución del contrato, para que se pueda constatar que éstas se encuentran dentro del área de cobertura del contratista. En cuanto a la parte de la respuesta relacionada con la no afectación del servicio debido a “como ocurrió en el año 2019 con una trabajadora de la JNCI”, y a que “se ha intentado cambiar tal dato, pero el sistema no lo permite”, ninguno de los anexos remitidos a la CGR con la respuesta a la observación por parte de la Junta Nacional, soportan estas afirmaciones, impidiendo su constatación. Así, de acuerdo con la página de internet de la empresa Emermédica S.A., https://www.emermedica.com.co/preguntas-frecuentes/, el cambio de sede es una novedad que debe reportarse a través de los canales dispuestos para ello. De igual manera, puede observarse que, para los contratos jurídicos de área protegida, Emermédica S.A., ha dispuesto el siguiente correo electrónico: [email protected]

Preguntas frecuentes ¿Cómo afiliarse a Emermédica? ¿Qué es una novedad y cómo reportarlas? Corresponde a cualquier cambio que se quiera efectuar a un contrato existente que se encuentre bajo algunos de los planes de Emermedica. Tipos de novedades: Cancelación de contrato. Exclusión de beneficiarios o sedes. Cambio de contratante, beneficiario o sede. Actualización de datos. Unificación de contratos. Traslados. Reactivación.



https://www.emermedica.com.co/preguntas-frecuentes/

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Para reportar cualquier novedad ten en cuenta: 1. Especificar datos de nombre completo, cedula, tipo de novedad, cuenta de correo electrónico y numero de contacto. 2. Según el tipo de contrato escribir a: a. Contrato familiar: [email protected] b. Contratos jurídicos Área Protegida y Plan Preferencia Empleados: [email protected]

Ahora bien, en cuanto a las garantías remitidas por la Junta Nacional con la respuesta a la observación (4 archivos de PDF denominados Póliza seguro responsabilidad civil extracontractual a 20JUN2021; Póliza seguro responsabilidad civil extracontractual Emermédica; Póliza seguro responsabilidad civil Emermédica), éstas corresponden a las pólizas constituidas a favor de Emermédica S.A., en su respectivo orden: póliza No. 360-80-994000000226 por la Aseguradora Solidaria de Colombia, con cobertura del 30 de junio de 2020, al 30 de junio de 2021 para responsabilidad civil extracontractual; póliza No. 50934 por Chubb Seguros Colombia S.A. con cobertura del 30 de junio de 2021 al 30 de junio del 2022 para responsabilidad civil extracontractual; póliza No. 40116 por Chubb Seguros Colombia S.A. con cobertura del 16 de junio de 2020 al 30 de junio de 2020 constitutiva de endoso para prorroga de la póliza inicial; y póliza No. 50895 por Chubb Seguros Colombia S.A. con cobertura del 01 de julio de 2021 al 30 de junio de 2022. Al revisar las pólizas descritas anteriormente, es posible ver que éstas fueron expedidas para el amparo de responsabilidad civil extracontractual de terceros, y su vigencia inicia desde el mes de junio de 2020, sin justificar todos los años anteriores en los cuales se prorrogó el Contrato No. 1022230 de prestación de servicios médicos especialmente de emergencia para área protegida. Respecto al argumento relacionado con el hecho de que el Contrato No. 1022230 de prestación de servicios médicos especialmente de emergencia para área protegida corresponde a un contrato de adhesión “como el que se firma con claro, etb, codensa, acueducto u otros de la misma naturaleza se realiza sobre unas proformas establecidas por el prestador del servicio”, y que por tal motivo la Junta no puede modificar los formatos del contrato ni adicionarle cláusula alguna, ni exigir garantías de cumplimiento como las consagradas en la Guía de Contratación de la Entidad, es necesario manifestar lo siguiente, en cuanto a los contratos de adhesión: De acuerdo con el profesor de la Universidad del Rosario Camilo Posada Torres1, en los contratos de adhesión su contenido es impuesto por el predisponente al

1 C. Posada Torres, "Las cláusulas abusivas en los contratos de adhesión en el derecho colombiano", Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, N° 29, julio-diciembre de 2015, pp. 141-182.



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adherente sin ninguna posibilidad de ser discutido ni modificado, incrementándose así el riesgo de alteración del equilibrio jurídico del mismo, mediante la inclusión de cláusulas abusivas en su contenido. Así mismo, de acuerdo con el autor, en el ordenamiento jurídico colombiano se han identificado diversas clases de cláusulas que implican beneficios desmedidos, injustos e injustificados a favor del predisponente, y que colocan al adherente en una situación de mayor debilidad. Ahora bien, de acuerdo con el literal f del artículo 2 de la Ley 1328 de 2009, “los contratos de adhesión corresponden a los contratos elaborados unilateralmente por la entidad vigilada y cuyas cláusulas y/o condiciones no pueden ser discutidas libre y previamente por los clientes, limitándose estos a expresar su aceptación o a rechazarlos en su integridad”. Según el Ministerio de Salud, de acuerdo con la regulación de los planes voluntarios de salud los cuales pueden ser: a) Planes de atención complementaria del Plan Obligatorio de Salud emitidos por las Entidades Promotoras de Salud; b) Planes de Medicina Prepagada, de atención prehospitalaria o servicios de ambulancia prepagada, emitidos por entidades de Medicina Prepagada; c) Pólizas de seguros emitidos por compañías de seguros vigiladas por la Superintendencia Financiera; d) Otros planes autorizados por la Superintendencia Financiera y la Superintendencia Nacional de Salud, corresponden a contratos de adhesión entre particulares, financiado exclusivamente con recursos propios de quien contrata. De acuerdo con lo anterior, y lo expuesto por la Junta sobre la imposibilidad de modificar los formatos del contrato y en ese sentido, no poder exigir garantías de cumplimiento como las consagradas en la Guía de Contratación de la Entidad, se desvirtúa la observación, en relación con la falta de las garantías. Por lo demás, se configura como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 19. Razón social del contratista en la póliza 14-45-101029355,

prórroga del contrato (sin número) de revisoría fiscal Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210:

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.



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Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

Ley 1562 de 2012, artículos 16 y 19, modificatorios de la Ley 100 de 1993. ARTÍCULO 16. Modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993.NATURALEZA, ADMINISTRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo. ARTÍCULO 19. Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993. IMPEDIMENTOS, RECUSACIONES Y SANCIONES. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.

Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único. (Negrita y subrayado fuera de texto)

Sentencia C-1002 de 2004 de la Corte Constitucional: De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.

Sentencia C-914 de 2013 de la Corte Constitucional: La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.

De acuerdo con la Corte Constitucional, la norma desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto.






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La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados.

Ley 610 de 2000, artículo 3: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. Negrita y subrayado fuera de texto


ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal”. (Negrita y subrayado fuera de texto)

Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016, 3.2.3 Garantías, literal a) Pólizas, inciso 4: Cuando se presente una novedad en los instrumentos, se requiera a su vez revisar y modificar el contenido de las pólizas que amparan las garantías del mismo, dicha modificación será de carácter obligatorio por parte del contratista. La verificación de su pertinencia estará a cargo de la División Administrativa frente a la novedad presentada.

Realizada la revisión de la documentación de los contratos objeto de la muestra, pagados con los recursos del presupuesto del 40% de gastos administrativos, se evidenció la siguiente situación respecto del contrato de Revisoría Fiscal (sin número asignado): La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, suscribió contrato para la prestación de servicios profesionales de Revisoría Fiscal con la empresa CPA BAAS BUSINESS ADVISORY & AUDIT SERVICES el 16 de marzo de 2016, por $92.736.000 + IVA. El contrato se ha venido prorrogando así:





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✓ 1er Año (2017) por $99'228.000 + IVA ✓ 2do Año (2018) por $106.173.960 + IVA ✓ 3er Año (2019) por $113.601.960 + IVA

El 18 de abril del año 2017, la empresa contratista informó a la JNCI que: (…) en el mes de marzo de 2017, nuestra sociedad se transformó por lo cual ¡indicamos nuestra razón social actual. CPA BUSSINES ADVISORYAND AUDIT SERVICES S.A.S NIT 860.502.299-1 Para efecto de actualización de su base de datos adjuntamos los siguientes documentos: Rut, Certificado de Existencia y Representación Legal” (Negrilla fuera de texto). El mencionado certificado de Existencia y Representación Legal allegado ante la JNCI fue expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, el 21 de marzo del 2017. Para amparar la primera prórroga del contrato de Revisoría Fiscal, en el mes de abril del año 2017, mediante escrito, la empresa contratista, allega la póliza de cumplimento No. 14-45-101029355, expedida el 18 de abril de 2017 por la aseguradora Seguros del Estado S.A., con el fin de cubrir “el Otro sí No. 01 del CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CELEBRADO ENTRE LA JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ Y CPA BAAS S.A.S SUSCRITO EL 16 DE MARZO DE 2016”. Sin embargo, en la póliza que continuó amparando el contrato prorrogado, aparece como tomador la empresa CPA BUSSINES ADVISORYAND AUDIT SERVICES LTDA., generándose por parte de la JNCI la aceptación tácita y la continuación de la ejecución del Contrato de Revisoría Fiscal, con una póliza en la que figura una empresa cuya razón social es distinta a la informada por el contratista, evidenciándose falta de control en la verificación de las garantías necesarias para la prórroga contractual. Hallazgo administrativo Respuesta de la Entidad “En Cuanto esta observación si bien es cierto que no se actualizó el cambio de razón social, esto no afecta la persona jurídica en sus derechos y deberes.

Es de resaltar que no ha acaecido siniestro respecto de la cobertura de la póliza, y que como lo afirma la aseguradora la póliza goza de plena cobertura a los intereses de la Junta Nacional y el cambio de razón social del tomador no afecta su validez.

Se adjunta imagen del correo enviado a ASOSEGUROS LTDA, en atención a la consulta realizada por parte de CPA BASS”



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La Junta en su respuesta aduce que no ha habido ningún siniestro que afecte la póliza, es decir, que no se ha requerido hacerla efectiva. Además, manifiesta, que según la respuesta a una consulta por parte de la “aseguradora”, la póliza tiene plena cobertura, y que el hecho de haber omitido la verificación de la razón social del contratista en la garantía, no se afecta la persona jurídica en sus derechos y deberes. Al respecto, es necesario observar que la afirmación de la Junta en su respuesta, sobre el correo electrónico adjuntado, es por lo menos, imprecisa, dado que la manifestación realizada sobre la plena cobertura de la póliza no es realizada por la aseguradora Seguros del Estado S.A, empresa que emitió la garantía, sino por ASOSEGUROS LTDA. Empresa sobre la cual, no se aclara la calidad en la que emite tal concepto. Ahora bien, los argumentos expuestos por parte de la Junta Nacional de Invalidez sobre esta observación no controvierten el reproche que ésta envuelve; pues el reparo realizado por la CGR se centra en la falta de control de la Junta en la verificación de las garantías necesarias para la prórroga contractual. Esta falta de control se evidencia en permitir la continuación de la ejecución del Contrato de Revisoría Fiscal, con una póliza en la que figura una empresa cuya razón social es distinta a la informada por el contratista. Así mismo, esta situación demuestra las implicaciones que tiene la carencia de procedimientos claros y detallados sobre quiénes o qué funcionarios o integrantes de la Junta tienen a cargo cuáles procedimientos contractuales, y cómo se deben realizar tales trámites internos. De acuerdo con las anteriores consideraciones se establece como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 20. Procedimientos para la publicación en el SECOP I Agencia

Colombia Compra Eficiente (D) Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210: ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.



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ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.


Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único. Sentencia C-1002 de 2004 de la Corte Constitucional: De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.


La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.






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La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados. Ley 610 de 2000, artículo 3: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.

Ley 1150 de 2007, artículos 13 y 3, literal c:

ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA

ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal. ARTÍCULO 3. DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional.

(…)

c) Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos (…).






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Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones, artículos 3, 5 y 11, literal g:

ARTÍCULO 5. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: (…) c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público.

d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función. (…)

ARTÍCULO 3. OTROS PRINCIPIOS DE LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:

Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley. Principio de buena fe. En virtud del cual todo sujeto obligado, al cumplir con las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información pública, lo hará con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa o culposa. Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo. Principio de no discriminación. De acuerdo al cual los sujetos obligados deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivación para la solicitud. Principio de gratuidad. Según este principio el acceso a la información pública es gratuito y no se podrá cobrar valores adicionales al costo de reproducción de la información. Principio de celeridad. Con este principio se busca la agilidad en el trámite y la gestión administrativa. Comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las tareas a cargo de entidades y servidores públicos. Principio de eficacia. El principio impone el logro de resultados mínimos en relación con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales. Principio de la calidad de la información. Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad. Principio de la divulgación proactiva de la información. El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que



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conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros. Principio de responsabilidad en el uso de la información. En virtud de este, cualquier persona que haga uso de la información que proporcionen los sujetos obligados, lo hará atendiendo a la misma.

ARTÍCULO 11. INFORMACIÓN MÍNIMA OBLIGATORIA RESPECTO A SERVICIOS, PROCEDIMIENTOS Y FUNCIONAMIENTO DEL SUJETO OBLIGADO. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva: (…) g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones; (…) Circular Externa No 1 de 21 de junio de 2013 de Colombia Compra Eficiente, incisos 2 y 4: Las entidades que contratan con cargo a recursos públicos están obligadas a publicar oportunamente en el SECOP, sin que sea relevante para la exigencia de esta obligación su régimen jurídico, naturaleza de público o privado o la pertenencia a una u otra rama del poder público.

Las entidades que contraten de acuerdo con regímenes especiales deben publicar en el SECOP utilizando la clasificación "régimen especial". Circular Externa Única, actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, puntos 1.2, 1.3 y 1.1, numerales 2 y 4:

1.1 Quiénes deben publicar su actividad contractual en SECOP: (…) 2. Las entidades del Estado que tienen un régimen especial de contratación, siempre y cuando el

contrato ejecute o tenga como fuente de financiación dineros públicos, sin importar su proporción, a través del módulo “Régimen Especial”, de acuerdo con lo establecido en su propio manual de contratación. De manera enunciativa, estas son: las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al 50% que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, empresas de servicios públicos domiciliarios, empresas sociales del Estado, entidades descentralizadas indirectas, entre otras.

(…)

4. Los particulares que contraten con cargo a recursos públicos. Estos deberán realizar la publicación a través del módulo “Régimen Especial”.

1.2 Oportunidad en la publicación de la información en el SECOP. Las Entidades que aún utilizan el SECOP I están obligadas a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…)

1.3 Componentes del SECOP. Son componentes del Sistema Electrónico de Contratación las siguientes plataformas administradas por Colombia Compra Eficiente:

SECOP I: Plataforma en la cual las entidades que contratan con cargo a recursos públicos publican los Documentos del Proceso. El SECOP I es una plataforma exclusivamente de publicidad



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Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…) Ley 1952 de 2019, artículo 69:


Realizada la revisión de la Guía de Contratación adoptada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en plenaria del 19 de octubre de 2016, según consta en el Acta 8 de 2016, así como la revisión de las versiones 1 y 2 del Reglamento Interno de la Junta aprobados en plenaria del 17 de diciembre de 2018, conforme al Acta número 9 de 2018 y por plenaria del 05 de agosto de 2020, respectivamente, se evidencia que en ninguna de estas disposiciones se establece o determina la manera en que el organismo publica en el SECOP I, utilizando la clasificación de "régimen especial". Lo anterior por omisión en las funciones de los integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, establecidas en los incisos 2 y 4 de la Circulares Externas No. 1. expedida el 21 de junio de 2013 y Única actualizada el 16 de abril de 2019 de la Agencia Gubernamental Colombia Compra Eficiente. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por cuanto se trata del incumplimiento de disposiciones vigentes y específicas para la materia, establecidas por una agencia Gubernamental en desarrollo de la Ley 1150 de 2011, para los organismos que no están sujetos al Régimen de Contratación Estatal, pero que deben cumplir con unos deberes específicos; vulnerando los principios constitucionales y los legales sobre la gestión fiscal, como la transparencia y la publicidad.



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Respuesta de la Entidad

“La Junta Nacional es una entidad que siempre ha respetado las decisiones y sugerencias impartidas por los órganos de control, siendo así que el actuar de la Junta Nacional después de la visita de la CGR donde emiten informe en noviembre de 2015 se basó en el hallazgo, a partir de cual la JNCI emitió la Guía de Contratación.

En el informe de la CGR en su página 41 punto iii. SEGUIMIENTO CONTRACTUAL, la CGR manifestó lo siguiente:

“La entidad no cuenta con un Manual de Contratación y se gestión contractual se realiza bajo las normas generales del derecho privado en el cual prima la voluntad de las partes, sin embargo existen disposiciones no aplicables a las entidades que rigen por el derecho privado pero por tratarse de particulares que administran recursos públicos debe cumplir con los principios constitucionales de la función administrativa, los principios de la seguridad social, los establecidos en sus reglamento interno y los principios de gestión fiscal…”.

Nótese que en parte alguna la CGR hace referencia y/o sugiere que debemos dar cumplimiento a la Ley 1712 de 2014, llamada ley de transparencia sancionada en marzo 6 del mismo año, es decir para el momento del informe relacionado ya estaba en vigencia como también las circulares a que nos hacen referencia en la presente observación.

Mencionado lo anterior, a partir de este momento la JNCI aprobó la guía de contratación donde implementa los principios de la gestión contractual y de la gestión fiscal, en atención a la observación anteriormente reseñada.

En este orden la JNCI ha dado cumplimiento, pues en el informe de fiscalización de noviembre de 2015 no se ordenó o sugirió el cumplimiento de las normas de transparencia, de lo contrario se habrían desplegado las acciones para su oportuna atención.

Sin embargo, es de resaltar que la JNCI dando cumplimiento al principio de publicidad ha invitado a través de su página web a participar a los proveedores que estén interesados en las contrataciones a realizar.

De otra parte, el Procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, instauró una acción de cumplimiento ante el solicitando:

“Que en el plazo perentorio que fije el Tribunal, la Junta publique sus procesos de contratación en el SECOP II y actualice esa información periódicamente, en aplicación del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014”.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección primera- subsección B; en sentencia del 25 de octubre de 2021 de la Magistrada Ponente Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, en uno de sus apartes expuso:



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“…No existe duda alguna que las juntas de calificación de invalidez es un organismo de la seguridad social del orden nacional adscrita al Ministerio de Trabajo y hace parte de la estructura administrativa como ente del orden nacional, sin embargo resalta la sala que el hecho que pertenezca a uno de los sectores de la rama ejecutiva tenga un régimen jurídico público, pues son conceptos diferentes y como lo afirma en las mencionadas sentencias la corte constitucional el legislador tiene amplia potestad de configuración para determinar la estructura de las entidades de la administración pública, por lo que no existe prohibición constitucional alguna para que aquél diseñe, según las conveniencias, el modelo jurídico que habrá de exigir una entidad en particular y en este puntual caso determinó en la ley que el régimen jurídico de las juntas de calificación de invalidez es privado, se repite, el régimen es privado y su naturaleza es pública.”

Así las cosas y de acuerdo con el numeral primero del fallo, a partir de la fecha en que cobró ejecutoria el fallo la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, cuenta con un término de tres meses para el cumplimiento de la orden impartida.

De otra parte y en relación con el artículo 210 constitucional, nos permitimos resaltar que de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1352 de 2013, establece que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es una entidad del orden nacional, adscrita al Ministerio del Trabajo con personería jurídica y el artículo 210 superior refiere su aplicación a las entidades del orden nacional descentralizadas, hipótesis no aplicable a la Junta Nacional. Se anexa copia de sentencia.

Análisis de la Respuesta Aduce la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que debido a que la Contraloría General de la República, en el informe de la actuación especial de fiscalización realizada en el 2015, no indicó o sugirió de manera expresa incluir en la guía de contratación la Ley 1712 de 2014, la norma no fue incluida en la Guía adoptada por la Junta y, por lo tanto, no se le está dando aplicación por parte de ese organismo. En este sentido, al revisar el informe y la parte del informe de la mencionada actuación especial, aducido en la respuesta por la Junta, es posible constatar que efectivamente, la Contraloría General de la Nación determinó que la Junta Nacional de Invalidez no contaba con un manual de contratación, que debido al manejo de los recursos públicos por parte de este organismo, debía contemplar los posibles riesgos contractuales y la manera de mitigarlos en protección del patrimonio público, y del adecuado manejo de la gestión fiscal, conforme a lo establecido en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000. De acuerdo con lo anterior, no es de recibo el argumento esgrimido por la Junta Nacional, dado que la elaboración e implementación de su manual de contratación corresponde de manera exclusiva a la Junta, y es su obligación constitucional, dar aplicación y cumplimiento a todas las normas de la República que le sean aplicables



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en desarrollo de su gestión fiscal. En este sentido, tal como lo establece el inciso 2 del artículo 4 de la Constitución Política, (…) es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. En cuanto a la segunda parte de la respuesta dada por la Junta sobre la decisión proferida el 25 de octubre de 2021, por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en atención a la acción de cumplimiento interpuesta por la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, por medio de la cual, el Ministerio Público solicitó a la autoridad judicial que, la Junta publique sus procesos de contratación en el SECOP II y actualice esa información periódicamente, en aplicación del artículo 10 de la Ley Estatutaria 1712 de 2014; se hace necesario resaltar dos cosas:

1. Las decisiones judiciales no pueden ser más que acatadas y obedecidas. 2. Los distintos tipos de responsabilidades establecidas en el ordenamiento

jurídico colombiano (administrativa, disciplinaria, fiscal y/o penal), son independientes, así como los procesos judiciales y administrativos en los que se discute su declaración.

Así mismo, es necesario establecer de manera clara, que la petición de cumplimiento instaurada por la Procuraduría General de la Nación, así como la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo, no versan sobre los mismos asuntos objeto de la presente observación, por lo tanto, en gracia de discusión, los argumentos de la ratio decidendi del Tribunal, no tienen la capacidad de desvirtuarla. Lo que sí queda bastante claro, según las consideraciones de la sentencia del 25 de octubre de 2021, de la Sección Primera- Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del Radicado No. 25000-23-41-000-2021-00781-00, es que tal como lo estableció la Corte Constitucional en las sentencias C-1002 de 2004, y C-914 de 2013, las Juntas de Calificación de Invalidez, son órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares. Así mismo, si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, el reproche que realiza la CGR en la observación consiste en que la Junta en ninguna de sus disposiciones internas, está dando cumplimento a las normas legales y reglamentarias que determinan el deber, la obligación de las entidades y/u organismos que contratan con recursos públicos de



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publicar en el SECOP I, utilizando la clasificación de "régimen especial"; situación o supuestos facticos que no son iguales a los que dan origen a la demanda de la acción de cumplimiento impetrada por la Procuraduría y conocida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ni está relacionada con los argumentos de esa Corporación, pues la decisión del Tribunal hace referencia específicamente al sistema SECOP II. Lo anterior encuentra sentido, dado que, de acuerdo con la reglamentación vigente en Colombia, las entidades que se encuentran dentro del anexo de la Circular No. 1 de 2019 de la Agencia Colombia Compra Eficiente, así como aquellas incluidas en las circulares posteriores, están obligadas a efectuar sus procesos de contratación y a publicar sus actividades contractuales en el SECOP II, mientras que las entidades exceptuadas de la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o las que aún no están obligadas a tramitar sus procesos en el SECOP II, sí deben publicar la información de su contratos en el SECOP I, para garantizar los principios de publicidad y transparencia. En conclusión, analizada la respuesta otorgada por la Junta Nacional, se constata que este organismo no justifica el incumplimiento de lo establecido en los incisos 2 y 4 de la Circulares Externas No. 1. expedida el 21 de junio de 2013 y Única actualizada el 16 de abril de 2019 de la Agencia Gubernamental Colombia Compra Eficiente, vulnerando los principios constitucionales y los legales sobre la gestión fiscal, como la transparencia y la publicidad, por lo que se mantiene la observación, en los mismos términos en que fue comunicada. En cuanto a la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal, pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria, debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello. Dado que la observación se basa en la omisión de cumplimiento de unas normas reglamentarias vigentes, que determinan la realización de unas actividades específicas a quienes contraten con recursos públicos, aun cuando no les sea



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aplicables el estatuto de contratación del Estado, debe ser el funcionario competente quien valore si tal conducta, constituye o no, una falta disciplinaria. De acuerdo con las anteriores consideraciones se establece como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. Hallazgo No. 21. Publicación de la contratación en el Secop I Agencia

Colombia Compra Eficiente (D)

Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210: ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.


Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.







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De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.

Sentencia C-914 de 2013 de la Corte Constitucional: La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.


La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados.

Ley 610 de 2000, artículo 3: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.

Ley 1150 de 2007, artículos 13 y 3, literal c:

ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

ARTÍCULO 3. DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Los






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mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional.

(…)

c) Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos (…).

Ley 1712 de 2014, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones, artículos 3, 5 y 11, literal g:

ARTÍCULO 5. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: (…) c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público.

d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función. (…)

ARTÍCULO 3. OTROS PRINCIPIOS DE LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:

Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley. Principio de buena fe. En virtud del cual todo sujeto obligado, al cumplir con las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información pública, lo hará con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa o culposa. Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo. Principio de no discriminación. De acuerdo al cual los sujetos obligados deberán entregar información a todas las personas que lo soliciten, en igualdad de condiciones, sin hacer distinciones arbitrarias y sin exigir expresión de causa o motivación para la solicitud. Principio de gratuidad. Según este principio el acceso a la información pública es gratuito y no se podrá cobrar valores adicionales al costo de reproducción de la información.



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Principio de celeridad. Con este principio se busca la agilidad en el trámite y la gestión administrativa. Comporta la indispensable agilidad en el cumplimiento de las tareas a cargo de entidades y servidores públicos. Principio de eficacia. El principio impone el logro de resultados mínimos en relación con las responsabilidades confiadas a los organismos estatales, con miras a la efectividad de los derechos colectivos e individuales. Principio de la calidad de la información. Toda la información de interés público que sea producida, gestionada y difundida por el sujeto obligado, deberá ser oportuna, objetiva, veraz, completa, reutilizable, procesable y estar disponible en formatos accesibles para los solicitantes e interesados en ella, teniendo en cuenta los procedimientos de gestión documental de la respectiva entidad. Principio de la divulgación proactiva de la información. El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros. Principio de responsabilidad en el uso de la información. En virtud de este, cualquier persona que haga uso de la información que proporcionen los sujetos obligados, lo hará atendiendo a la misma.

ARTÍCULO 11. INFORMACIÓN MÍNIMA OBLIGATORIA RESPECTO A SERVICIOS, PROCEDIMIENTOS Y FUNCIONAMIENTO DEL SUJETO OBLIGADO. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva:

(…)

g) Sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones; (…) Circular Externa No 1 de 21 de junio de 2013 de Colombia Compra Eficiente, incisos 2 y 4: Las entidades que contratan con cargo a recursos públicos están obligadas a publicar oportunamente en el SECOP, sin que sea relevante para la exigencia de esta obligación su régimen jurídico, naturaleza de público o privado o la pertenencia a una u otra rama del poder público.

Las entidades que contraten de acuerdo con regímenes especiales deben publicar en el SECOP utilizando la clasificación "régimen especial".

Circular Externa Única, actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, puntos 1.2, 1.3 y 1.1, numerales 2 y 4: 1.1. Quiénes deben publicar su actividad contractual en SECOP: (…) 2. Las entidades del Estado que tienen un régimen especial de contratación, siempre y cuando el contrato ejecute o tenga como fuente de financiación dineros públicos, sin importar su proporción, a través del módulo “Régimen Especial”, de acuerdo con lo establecido en su propio manual de



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contratación. De manera enunciativa, estas son: las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al 50% que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, empresas de servicios públicos domiciliarios, empresas sociales del Estado, entidades descentralizadas indirectas, entre otras. (…) 4. Los particulares que contraten con cargo a recursos públicos. Estos deberán realizar la publicación a través del módulo “Régimen Especial”. 1.2 Oportunidad en la publicación de la información en el SECOP. Las Entidades que aún utilizan el SECOP I están obligadas a publicar en el SECOP los Documentos del Proceso dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. (…) 1.3 Componentes del SECOP. Son componentes del Sistema Electrónico de Contratación las siguientes plataformas administradas por Colombia Compra Eficiente: SECOP I: Plataforma en la cual las entidades que contratan con cargo a recursos públicos publican los Documentos del Proceso. El SECOP I es una plataforma exclusivamente de publicidad




Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…). Subrayado fuera de texto.

Ley 1952 de 2019, artículo 69: ARTÍCULO 69. NORMAS APLICABLES. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.

Realizada la revisión de la muestra contractual de 22 contratos suscritos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y en ejecución durante la vigencia del año



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2020, se puede evidenciar que ninguno de éstos fue publicado en el sistema SECOP I, de la Agencia Colombia Compra Eficiente, en tanto, la Junta Nacional tampoco se encuentra registrada en la pestaña del buscador del mencionado sistema:

Cuadro N° 50 Lista de contratos no publicados Cifras en pesos

No. NOMBRE DEL RUBRO NOMBRE DEL CONTRATISTA NIT o CC DEL

CONTRATISTA VALOR DEL CONTRATO

1 Revisoría fiscal CPA BAAS BUSINESS ADVISORY &

AUDIT SERVICES 860502299-1 92.736.000

2 Mantenimiento-

Reparación Y Edificio, Sistemas Y Muebles

ITRO GRAPHIC E.U. 900042005-1 4.333.560

3 Proceso Arbitral Soain

Software Associa. ADIELA MAIRA ACOSTA 52.212.581 4.600.000

4 Peti Plan Estratégico De

Proyecto GROW DATA SAS 900238438-1 98.319.318

5 Almacenamiento

Externo Y Software Backup

JUST IN TIME SOLUTIONS TRADE SAS (JIT SOLUTIONS)

900731082-5 69.585.000

6 Arriendos sede COMPAÑÍA COMERCIAL CURACAO DE

COLOMBIA 860004871-7 23.000.000

7 Arriendos sede PRESWYLFA COLOMBIA S.A.S 860402887-1 28.300.300

8 Arriendos sede SI INMOBILIARIO 830064264-3 19.396.384

9 Arriendos sede CARRIZOSA HERMANOS LTDA 860000037-2 2.352.335

10 Arriendos sede CARRIZOSA HERMANOS LTDA 860000037-2 2.365.800

11 Digitación externa MYRIAM YANETH PINZON ARANDIA 1019141326 13.788.000

12 Digitación externa ADRIANA MARCELA VERGARA

SANCHEZ 52961026 10.030.000

13 Digitación externa TATIANA ANDREA PARADA ARIAS 1016075411 10.048.000

14 Digitación externa DAISY MARICELA FULA RUBIANO 1032399339 13.772.000

15 Digitación externa MYRIAM YANETH PINZON ARANDIA 1019141326 13.788.000

16 Digitación externa DAISY MARICELA FULA RUBIANO 1032399339 13.772.000

17 Digitalización-

Expedientes Color Copy SUNTIC S.A.S. 900257830-5 23.234.297

18 Vigilancia judicial GRUPO HISCA S.A.S. 900973859-9 85.860.000

19 Vigilancia judicial GRUPO HISCA S.A.S. 900973859-9 138.121.200

20 Proceso Arbitral Soain

Software Associa. ADALID CORP S.A.S 900095522-5 56.525.000

21 Transporte TRANSPORTES UNITURS LTDA 839000107-3 4.310.748

22 Seguros Multiriesgos EMERMEDICA S.A. 800126785-7 4.788.524 Fuente: Elaborado por la CGR a partir de la consulta en el sistema SECOP I

Debido a la omisión de este organismo, en obligaciones establecidas en los incisos 2 y 4 de la Circular Externa No 1 expedida el 21 de junio de 2013, así como la Circular Externa Única actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, con sustento en la Ley 1150 de 2011. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por cuanto se trata del incumplimiento de disposiciones reglamentarias del orden nacional, vigentes,



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expedidas por una agencia del Gobierno Nacional, para los organismos que no están sujetos al Régimen de Contratación Estatal, pero que deben cumplir con unos deberes específicos en términos de transparencia de la información; vulnerando los principios constitucionales y los legales sobre la gestión fiscal, como la transparencia y la publicidad.


“Con ocasión de la acción de cumplimiento presentada por el Procurador 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección primera- subsección B; en sentencia del 25 de octubre de 2021 de la Magistrada Ponente Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, en uno de sus apartes al referirse al asunto afirmó: “Sobre la obligación de publicar la actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP) por parte de las entidades que contratan con recursos públicos, independientemente del régimen contractual que les sea aplicable, la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 25 de febrero de 2021, dentro del expediente con número de radicado 11001-03-26-00-2016-00003-05 (56151) en el medio de control de simple nulidad suspendió provisionalmente los apartes de las circulares externas número 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015 expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente que disponían que las entidades regidas por el derecho privado que manejen recursos públicos deben publicar su actividad contractual en el SECOP en tanto que la entidad que las expidió excedió su competencia y desconoció el alcance del artículo 3º de la Ley 1150 de 2007…” En línea con lo anterior, refiere de la JNCI lo siguiente: “ En esa dirección resulta evidente que el artículo 10 de la Ley 1712 no es exigible a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en tanto que a la entidad no le es aplicable el estatuto de contratación pues como lo determinó el Consejo de Estado el mismo legislador se encargó de regular el alcance del principio de publicidad de los contratos regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública como de los contratos financiados con recursos públicos, razón por la cual no es admisible ordenar el cumplimiento del artículo 10 de dicha normatividad a la entidad demandada en tanto que no está sometida al régimen de contratación estatal..,” En conclusión, producto del análisis de la naturaleza jurídica y régimen de contratación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez realizado por la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, se concluye que no le son aplicables las normas de publicación de la contratación en SECOP I y en razón de ello, la Junta en la actualidad no tiene dentro de su mapa de procesos tal publicación de información. Se anexa copia de sentencia”.




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Aduce la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que de acuerdo con los considerandos de la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 por la Sección Primera- Subsección B del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del trámite de la acción de cumplimiento promovida por la Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos, a la Junta no le es aplicable el artículo 10 de la Ley 1712 de 2014, y que tampoco le son aplicables las normas de publicación de la contratación en SECOP I. Al respecto se deben hacer las siguientes precisiones:

1. Ninguno de los párrafos de la sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 dentro del proceso con Rad. No. 25000-23-41-000-2021-00781-00, por la Sección Primera- Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, exime del cumplimiento de la publicación en el SECOP I a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues la sentencia sólo se refiere a la inaplicación del sistema SECOP II. Esto es relevante porque los sistemas son distintos, el SECOP II es un sistema transaccional, en el que se deben realizar todas las actividades contractuales de manera electrónica, y sólo es obligatorio para la Entidades a las que se les aplique el Estatuto de Contratación Estatal; mientras que el SECOP I sólo es un sistema de publicidad, donde se deben publicar los contratos ya suscritos, en el que si deben publicar las entidades y organismos exceptuados del Estatuto de Contratación Estatal.

2. La sentencia proferida el 25 de octubre de 2021 por la Sección Primera- Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del radicado 25000-23-41-000-2021-00781-00, en efecto, hace referencia al auto proferido el 25 de febrero de 2021 por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del Rad. No. 11001-03-26-00-2016-00003-05 (56151), por medio del cual se suspendieron provisionalmente algunos apartes de las circulares externas número 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015 expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; sin embargo, la mencionada decisión judicial no suspendió ningún aparte de la Circular Externa Única actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, la cual se encuentra vigente en su integridad.

3. El auto del Consejo de Estado decretó la solicitud de suspensión provisional de los apartes de las Circulares Externas No. 1 de 21 de junio de 2013 y 20 de 27 de agosto de 2015, expedidas por la Dirección de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, que contengan la expresión “actividad contractual”; pero no las obligaciones de publicación en el SECOP.

4. El mencionado auto del Consejo de Estado, la Corporación no expresa que las entidades que se rigen por el derecho privado en su actividad contractual no deban publicar la información oficial de la contratación en el SECOP. Por el contrario, este máximo Tribunal de lo contencioso-administrativo, aclara en



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varios apartados de esta decisión, que el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, específicamente, el literal c), también debe ser acatado por dichas entidades.

5. En efecto, según el mismo auto aludido por la Junta Nacional, referenciado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Consejo de Estado determina que hay disposiciones de la Ley 1150 de 2007 que son transversales a la contratación estatal, es decir, que vinculan también a las entidades exceptuadas. Así, afirma:

No hay duda de que el literal c) del artículo 3o pertenece a este grupo de normas. Expresamente establece que ese aparte del artículo se aplica a la “contratación realizada con dineros públicos”. Para su aplicación resulta irrelevante el régimen contractual del contrato. La publicación de la información oficial de la contratación debe realizarse si los negocios jurídicos adelantados fueron financiados con recursos públicos.

De acuerdo con lo anterior, la observación se fundamenta en el hecho de que todos los 22 contratos de la muestra contractual, algunos suscritos desde años anteriores y que continuaron ejecutándose en la vigencia 2020, no se encuentran publicados en el sistema SECOP I, es decir, desde antes de que fuera proferido el auto del 25 de febrero de 2021, del Consejo de Estado. Ahora bien, se debe manifestar que en razón a que el auto no suspendió la obligación de las entidades u organismos que contraten con recursos públicos, de publicar, ni tampoco hizo ninguna alusión a la Circular Externa Única actualizada el 16 de abril de 2019 de Colombia Compra Eficiente, la cual se encuentra vigente en su integridad, la observación se mantiene, en los mismos términos en los que fue comunicada. En cuanto a la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal, pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria, debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello. Dado que la observación se basa en la omisión de cumplimiento de unas normas reglamentarias vigentes que determinan la realización de unas actividades



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específicas a quienes contraten con recursos públicos, aun cuando no les sea aplicable el estatuto de contratación del Estado, debe ser el funcionario competente quien valore si tal conducta, constituye o no, una falta disciplinaria. De acuerdo con las anteriores consideraciones se establece como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria.

Hallazgo No. 22. Procedimientos específicos en la Guía de Contratación de la Junta

Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210:

“ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley”.

Ley 1562 de 2012, artículos 16 y 19, modificatorios de la Ley 100 de 1993. “ARTÍCULO 16. Modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993.NATURALEZA, ADMINISTRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo. Negrilla y subrayado fuera de texto.

ARTÍCULO 19. Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993. IMPEDIMENTOS, RECUSACIONES Y SANCIONES. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.

Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único”.






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Sentencia C-1002 de 2004 de la Corte Constitucional: “De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999”.

Sentencia C-914 de 2013 de la Corte Constitucional: “La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.

De acuerdo con la Corte Constitucional, la norma desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto. La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados”.

Ley 610 de 2000, artículo 3: ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. (Negrita y subrayado fuera de texto).


ARTÍCULO 13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal. Negrita y subrayado fuera de texto





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Revisada y analizada la Guía de Contratación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada en reunión plenaria del 19 de octubre de 2016, acta 8 de 2016, es posible observar la inexistencia u omisión de establecer procedimientos claros y detallados y quiénes o qué funcionarios o integrantes de la Junta tienen a cargo cuáles procedimientos contractuales, y cómo se deben realizar tales trámites internos. En este sentido, la guía determina en su glosario, qué se entiende por gestión contractual: Gestión Contractual: Se entiende como el trámite y procedimiento que se desarrolla en las etapas: inicial, contractual, de ejecución y cierre de cualquier instrumento. En el Titulo III de la Guía, sobre “LA GESTION CONTRACTUAL”, se determinan las etapas 3.1 Inicial; 3.2 Contractual (3.2.1 Tipos de Negocios, 3.2.2 Elaboración y/o Aceptación, 3.2.3 Garantías, 3.2.4 Anticipos y 3.2.5 Cláusulas penales); 3.3 De ejecución y cierre; 3.4 Modificaciones y novedades; y 3.5 Buenas prácticas. En estos puntos en la guía se establecen definiciones generales sobre cada etapa, los números de propuestas a recibir según el valor y el tipo de contrato, los porcentajes y vigencias de las pólizas y los criterios para exigirlas. En el punto 3.5 sobre buenas prácticas, se intenta desarrollar cada una de las etapas definidas con anterioridad, a través de una relación de verbos en infinitivo, como detallar las condiciones, definir claramente el objeto y alcance del instrumento, definir parámetros básicos que garanticen el seguimiento y control a la ejecución contractual, definir las garantías necesarias; sin embargo, la guía omite establecer claramente, cómo, en qué orden, quiénes y en qué plazos se ejecutarán tales actividades. Tampoco define cuál es el trámite regular interno que se debe seguir para lograr la ejecución de las actuaciones descritas, como por ejemplo: Cómo y quién debe revisar el cumplimiento de los porcentajes y valores de las garantías y quién debe aprobarlas, quién debe suscribir las actas de inicio de cada contrato. Sobre la etapa de ejecución, en el punto de buenas prácticas, la guía determina que es de vital importancia el proceso de seguimiento a la ejecución contractual y a través de una relación de actividades establece, de manera general, qué se debe definir, quién será la persona encargada del seguimiento, cómo se debe ejercer el seguimiento y control del contrato y de su ejecución presupuestal, en que términos y condiciones se debe solicitar a la Dirección Administrativa y Financiera la renovación, prórroga o cualquier otra novedad de los contratos, informar a la Dirección Administrativa y Financiera, cuando se identifiquen situaciones que ponen en riesgo el contrato y se debe evidenciar con soportes documentales las labores de seguimiento al cumplimiento contractual.



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No obstante, además de esta relación de deberes, la guía no establece a cargo de quién están esas obligaciones de seguimiento contractual, tampoco determina quién tiene el deber de designar a una persona o funcionario o integrante de la Junta para realizar el seguimiento de cada contrato, ni los instrumentos en los cuales se realizará tal deber de designación. Así mismo, respecto del control a la gestión contractual en el punto 3.5.3, se puede leer en la Guía de Contratación: “Se estructura una metodología que permite conocer el estado actual del proceso de contratación de toda LA JUNTA, a través de una base de datos en donde se encuentra incluida aquella información que permite establecer puntos de control, seguimiento, y alertas de riesgos: Fechas de inicio y finalización, suspensiones, adiciones y prórrogas, pólizas, persona encargada del seguimiento, reporte de pagos, entregables, entre otros”. Sin embargo, en ningún acápite de la Guía está establecida, formulada, elaborada o estructurada la citada metodología, ni mucho menos, se define quién es la persona y/o funcionario y/o integrante de la Junta, encargado de implementarla. Para la etapa de cierre, el punto de buenas prácticas define que se debe realizar el seguimiento para garantizar el cierre de los contratos, en los plazos establecidos,

para lo cual determina: Se debe: • Verificar que se cumplió con el objeto de

contractual, dentro de la vigencia del contrato. • Verificar que se realizaron los pagos

pactados. • En los casos de contratos de tracto sucesivo, generar el acta de cierre, que permitirá saber con certeza los contratos que ya están finalizados, y reducir la

posibilidad que se estén ejecutando contratos, por fuera de su plazo. • En los contratos de entrega de bienes o servicios de ejecución instantánea, generar un acta de recibo. En este sentido, la guía tampoco define quién es la persona o área responsable del cierre, los criterios para determinar el cumplimiento o incumplimiento contractual ni las formas de realizar tales verificaciones sobre la satisfacción de la prestación de un servicio o de una compra, ni las formas o tipos de documentos de validación de los soportes requeridos para tales actuaciones, ni a quién o cómo se deben presentar los soportes para la realización de los pagos. Esta falta de definición de procedimientos específicos y delimitados para el agotamiento de cada etapa, la falta de plazos, la falta de especificaciones sobre criterios de evaluación y desempate, la falta de criterios estándares, la falta del establecimiento de competencias claras en un área o persona o funcionario específico, la falta de la metodología mencionada pero no formulada para el control



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de la contratación, que permita establecer en la misma guía, los puntos de control, seguimiento, y alertas de riesgos; la falta de un procedimiento que permita conocer la forma de realizar la publicidad de la contratación, la falta de procedimientos sobre el seguimiento, específicamente sobre la supervisión e interventoría, vulnera los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de legalidad, eficiencia, eficacia, imparcialidad, transparencia y publicidad. En este sentido, la sola enunciación de algunos de estos principios en la Guía de Contratación no significa que estos se vean reflejados en las distintas etapas del procedimiento establecido en el documento. Hallazgo administrativo por cuanto se trata de omisiones en un documento de vital importancia para el funcionamiento administrativo de la Junta, y para la correcta ejecución de los recursos utilizados para sufragar los gastos del organismo, vulnerando las disposiciones generales que establecen los principios rectores para la correcta administración de los recursos públicos, así como unas reglas claras establecidas con anticipación, que permitan el fortalecimiento administrativo e institucional para la gestión fiscal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.


“En razón a que en la pasada auditoría por parte de la contraloría pudieron evidenciar que en la JNCI no se contaba con un manual de contratación quedando dentro del plan de mejoramiento.

Dando cumplimiento a este plan de mejoramiento la JNCI no contando con esa profesión dentro de la organización, se contrato (sic) a una firma muy reconocida en este campo, la firma GOMEZ LEE EXPERTOS abogados y auditores “IDGL SAS” quienes se encargaron de desarrollar la Guía de Contratación, vigente a la fecha.

Sin embargo, al interior de la JNCI fuimos conscientes de que era necesario una renovación a esta guía y se quiso para el año 2020 pese a ser un año atípico contratar para la elaboración de un nuevo Manual de Contratación. Así las cosas, la dirección a través de su página web hizo convocatoria pública en julio de 2020, teniendo en cuenta que solo se contó con un oferente no fue posible continuar con el proceso de contratación en aplicación del principio de selección objetiva”.


Aduce la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que tuvo la intención de contratar la renovación de la guía de contratación, pero que por falta de oferentes no se ha realizado dicho contrato. En este sentido, a la CGR no le compete establecer si para la actualización y/o mejoramiento de la Guía, así como la inclusión de las normas legales y reglamentarias vigentes en la Guía de contratación de la Junta se requiere o no la suscripción de un contrato.



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Así mismo, este no corresponde a un argumento válido para justificar que, en la Guía de Contratación vigente para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, aprobada desde el año 2016, en reunión plenaria del 19 de octubre de ese mismo año (acta 8 de 2016), no existan o se haya omitido establecer procedimientos claros y detallados y quiénes o qué funcionarios o integrantes de la Junta tienen a cargo cuáles procedimientos contractuales, y cómo se deben realizar tales trámites internos. De igual manera, no es de recibo tal argumento, para justificar que la Guía de Contratación vigente, adolezca de falta de definición de procedimientos específicos y delimitados para el agotamiento de cada etapa, falta de plazos, falta de especificaciones sobre criterios de evaluación y desempate, falta de criterios estándares, falta de establecimiento de competencias claras en un área o persona o funcionario específico, falta de la metodología mencionada pero no formulada para el control de la contratación, que permita establecer en la misma guía, los puntos de control, seguimiento, y alertas de riesgos; adolezca de falta de un procedimiento que permita conocer la forma de realizar la publicidad de la contratación, la falta de procedimientos sobre el seguimiento, específicamente sobre la supervisión e interventoría, vulnera los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de legalidad, eficiencia, eficacia, imparcialidad, transparencia y publicidad. De acuerdo con lo anterior, se establece como hallazgo administrativo. Hallazgo No. 23. Póliza de cumplimiento y calidad Director Administrativo y

Financiero (D) El Decreto 1072 de 2015 Establece: Artículo 2.2.5.1.8

“Funciones del director administrativo y financiero de la junta de calificación de invalidez. Numeral. 16. Constituir a su costo una póliza de cumplimiento y calidad del 25% y 20% respectivamente sobre el valor de los honorarios”. Artículo 2.2.5.1.57

“Transición. Los integrantes de las Juntas que son secretarios serán designados como directores administrativos y financieros hasta culminar el actual período, y en caso de existir más de una Sala, de manera conjunta ejercerán sus funciones. La representación legal, la ordenación del gasto, el manejo de los recursos de la cuenta bancaria y el reparto de solicitudes será de un solo secretario que será elegido por la mayoría de los integrantes de la Junta y los demás secretarios realizarán la defensa judicial y demás funciones administrativas.” (Decreto 1352 de 2013, art. 59)

Artículo 2.2.5.1.44



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“Competencia del Ministerio del Trabajo. El Ministerio del Trabajo realizará visitas de supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez, y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación de las partes involucradas en los procesos de calificación, violación de los términos de tiempo y procedimientos del presente capítulo y de la reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.

Previa investigación y con el cumplimiento del debido proceso, el Director Territorial del Ministerio del Trabajo, podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las Juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes según la gravedad de la falta, las cuales serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.

La primera instancia de las sanciones e investigaciones administrativas corresponden al Director Territorial, y la segunda instancia será la Dirección de Riesgos Laborales.” (Decreto 1352 de 2013, art. 46)




Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos (…)”



Mediante oficio 2021EE0117974 del 26 de julio de 2021, se solicitó a la JNCI allegar al equipo auditor los soportes y acciones realizadas al plan de mejoramiento con corte a 31 de diciembre de 2020 de la auditoría realizada por la CGR en el año 2015.



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Con respecto al hallazgo 23 Póliza del Director Administrativo y Financiero del Informe de la Actuación Especial de Fiscalización No. 85 de noviembre 2015, la JNCI entrega el soporte de la última respuesta del Ministerio del Trabajo (oficio 08SE2018310300000033941 de 17 de septiembre de 2018 del Ministerio del trabajo). Según indica: “Los Directores Administrativos y Financieros de las Juntas de Calificación de Invalidez, ejercen la representación legal, la ordenación del gasto, el manejo de los recursos de la cuenta bancaria, el reparto de las solicitudes y la constitución a su costo de la póliza de cumplimiento y calidad del 25% y 20% respectivamente sobre el valor de los honorarios, de las Juntas de Calificación de Invalidez”. Sin que sea afectado por el pronunciamiento de la medida cautelar de suspensión provisional en virtud de la demanda de nulidad respecto de los efectos de los artículos 5, 6, 7, 8 y 9 del decreto reglamentario 1352 de 2013 radicado 11001-03-25-000-2013-01776-00 (4697-2013) del Consejo de Estado en su sala de lo contencioso administrativo sección segunda – sub sección A del 03 de febrero de 2015, la cual se encuentra vigente y trata de la conformación, del proceso de selección, la clasificación del personal y el personal administrativo de las Juntas de Calificación de Invalidez, los cuales se encuentran suspendidos”. Así mismo, la CGR según oficio 2021EE0166741 del 04 de octubre de 2021, solicitó al Ministerio del Trabajo informar de las actividades realizadas ante la JNCI con respecto a la exigibilidad de la póliza de cumplimiento y calidad del Director administrativo y financiero y las acciones correctivas adelantadas por la entidad para subsanar las observaciones presentadas en la auditoría de 2015 realizada a la JNCI con incidencia para el Ministerio del Trabajo dando respuesta con el radicado 08SE20213103000000056929 del 13 de octubre de 2021. El Grupo de Medicina Laboral de la Dirección de Riesgos Laborales del Ministerio del Trabajo dio respuesta a la JNCI del oficio 045355. Según oficio radicado 08SE201831030000033941 del 17 de septiembre de 2021 se conceptuó sobre la obligatoriedad que los directores administrativos de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y Junta Nacional de Calificación de Invalidez constituyeran una póliza de calidad y cumplimiento. En tal sentido, se observa que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no ha dado cumplimiento a la obligatoriedad de exigir una póliza para la vigencia 2020 por parte del Director Administrativo y Financiero. La situación detectada se origina en el incumplimiento de la función u obligación establecida en el numeral 16 del artículo 2.2.5.1.8. del Decreto 1072 de 2015, por parte de los Directores Administrativos y Financieros que han sido nombrados en la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.



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Por lo cual, al indicar el citado decreto que quien cumple funciones de ordenador del gasto quien es un particular que ejerce funciones públicas, le obliga a constituir una póliza que garantice el cumplimiento y la calidad de sus obligaciones como Director Administrativo y Financiero. Esta inobservancia produce un efecto que está directamente relacionado con un riesgo asociado a la protección del patrimonio público administrado por un ente privado. Hallazgo Administrativo con presunta incidencia Disciplinaria conforme lo preceptuado por la Ley 734 de 2002 y la Ley 1952 de 2019.


Se informa por parte del ente: “Si bien es cierto que existe un concepto emitido por parte del coordinador del grupo de medicina laboral del Ministerio de Trabajo, donde concluye que efectivamente debemos suscribir una póliza los directores administrativos transcribiendo la norma que no desconocemos que existe, también lo es, que la solicitud por parte de la junta consiste en responder las inquietudes expuestas en la comunicación enviada en el año 2016 teniendo en cuenta el actual periodo de transición establecido en el artículo 2.2.5.1.57 del decreto 1072 de 2015. Dado que la situación actual de los directores es bastante particular, como se puede observar en el documento enviado al Ministerio por medio del cual, se plantearon interrogantes en relación con el cumplimiento de tales instrucciones; el Ministerio en su respuesta no fue claro en determinar las condiciones en que se debía adquirir la póliza, faltando entre otras su contestación el derecho y el deber de dar una respuesta clara, concisa a todos los interrogantes que tiene un derecho de petición. En este orden, la Junta Nacional a la fecha no ha constituido póliza por encontrarse en un vacío que debe suplir el Ministerio del Trabajo al direccionar sus instrucciones y que no puede ser endilgado a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.”

Análisis de la Respuesta Se informa por parte de la JNCI que el Ministerio del Trabajo no ha dado contestación a los interrogantes presentados para la adquisición de la póliza. Por otra parte, el Ministerio del Trabajo ha establecido la obligatoriedad de contar con la póliza y ha solicitado las mismas a todas las Juntas Regionales y la Nacional de Calificación de Invalidez en cumplimiento de la adquisición de la póliza de seguro de cumplimiento de entidad estatal para el Director Financiero y Administrativos encargado para amparar el cumplimiento del contrato por el 25% de los honorarios y calidad del servicio por el 20% de los honorarios, establecido en el numeral 16 del artículo 2.2.5.1.8 del decreto 1072 de 2015. Por tal motivo, la respuesta recibida por parte de la entidad no es aceptada ya que no se tiene una justificación válida para no contar con la póliza de cumplimiento y



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calidad señalada para el Director Administrativo y Financiero, manteniéndose el hallazgo dado que la responsabilidad recae en el Director Administrativo y Financiero, quien dentro de sus facultades se encuentra la de cumplir con la normatividad establecida en el Decreto 1072 de 2015. De acuerdo con los anterior, se establece como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. Hallazgo No. 24. Procedimientos internos sobre la procedencia o no de la

acción de repetición (D) Constitución Política de Colombia de 1991, artículos 209 y 210:

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

Ley 1562 de 2012, artículos 16 y 19, modificatorios de la Ley 100 de 1993.

ARTÍCULO 16. Modificatorio del artículo 42 de la Ley 100 de 1993.NATURALEZA, ADMINISTRACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS JUNTAS REGIONALES Y NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de invalidez son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.

ARTÍCULO 19. Modificatorio del artículo 43 de la Ley 100 de 1993. IMPEDIMENTOS, RECUSACIONES Y SANCIONES. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las Entidades Administradoras del Sistema Seguridad Social Integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.





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Los integrantes de las Juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los Jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.


De acuerdo con la Corte las juntas de calificación desempeñan funciones públicas y que sus miembros son particulares en el ejercicio de esas funciones, posibilidad permitida por los artículos 123 y 210 de la Constitución. Añadió este Tribunal que esas funciones pueden ser ejercidas por particulares de manera permanente, según sentencia C-702 de 1999.


La Corte Constitucional declaró inexequibles algunos apartes de la Ley 1562 de 2012, modificatoria de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, relacionados con la potestad del Ministerio del Trabajo para la designación de los órganos de dirección de las Juntas de Calificación de Invalidez, teniendo en cuenta que estos organismos son entidades del orden nacional, de las relacionadas en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991. De acuerdo con la Corte Constitucional, la norma desconoció el principio de reserva legal en la definición de la estructura de la administración pública (artículo 150, numeral 7º de la Constitución) al prever en el inciso segundo y en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, así como en el inciso primero del artículo 19, ibídem, la designación de los miembros de las juntas, según la reglamentación que el Ministerio del Trabajo expida para el efecto. La Corte concluye que las juntas son organismos del sistema de riesgos profesionales del nivel nacional, y reitera que las juntas de calificación de invalidez, al ser órganos del sistema nacional de riesgos profesionales no son entes privados.


ARTICULO 3. GESTION FISCAL. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales.

Ley 678 de 2001, artículos 2 y 4:




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ARTÍCULO 2. Acción de repetición. La acción de repetición es una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercitará contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. ARTÍCULO 4. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes. El

incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta. Decreto 1352 de 2013, artículo 50:

ARTÍCULO 50. Demandas o denuncias contra las Juntas de Calificación de Invalidez y sus integrantes de periodo vigente o anteriores. El Director Administrativo y Financiero contratará los servicios de defensa judicial y asumirá como parte de los gastos de administración, aquellos que se generen como consecuencia del proceso. Cuando hay una condena en contra de la Junta de Calificación de Invalidez, esta repetirá contra el integrante o miembro de la misma el pago de honorarios de abogado, indemnizaciones y costas derivados del proceso judicial o administrativo, siempre que la condena se haya producido como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de dicho miembro o integrante.






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Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…) Ley 1952 de 2019, artículo 69: ARTÍCULO 69. NORMAS APLICABLES. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos.

Partiendo de la base de que la Ley 678 de 2001 debe aplicarse por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, es deber de este organismo del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscrito al Ministerio de Trabajo y con personería jurídica, implementar las estrategias necesarias que le permitan determinar los procedimientos internos para lograr la efectividad de la acción de repetición, para la recuperación de los recursos públicos utilizados conforme al inciso final del artículo 50 del Decreto 1352 de 20013, compilado en el artículo 1.2.1.5 del Decreto 1072 de 2015. Realizadas las pruebas de recorrido, se evidencia que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no cuenta con ningún procedimiento interno, a partir del cual se determine quién o quiénes, cómo se decidirá y en dónde quedará constancia, sobre el análisis de la procedencia o no de la acción de repetición contra el integrante o miembro de la misma el pago de honorarios de abogado, indemnizaciones y costas derivados del proceso judicial o administrativo, cuando la condena se haya producido como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de dicho miembro o integrante. Lo anterior denota debilidades de control y genera riesgos administrativos, financieros y legales. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, por cuanto se trata del incumplimiento de disposiciones legales y reglamentarias vigentes y específicas para el análisis sobre la procedencia o no de la acción de repetición, vulnerando también, los principios legales de la gestión fiscal, sobre la legalidad, eficiencia, eficacia y economía. Respuesta de la Entidad

“Quizá la Junta no tenga un procedimiento documentado para avaluar en qué momento será procedente una acción de repetición, pero con seguridad si nos hubiéramos vistos (sic)



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enfrentados a tal situación con seguridad hubiéramos hecho el estudio correspondiente de evaluar ese caso específico, la Junta Nacional nunca ha sido condenada a pagar indemnizaciones por daños producidos por la conducta dolosa o gravemente culposa de sus integrantes o miembros, tal vez por ello no contamos con un procedimiento formal documentado no obstante repetimos que la situación no es que se este, presentando este tipo de condenas en contra de entidad y estamos omitiendo hacer el respectivo estudio si procede o no la acción de repetición, se reitera que si se hubiese presentado tal situación, que la Junta hubiera sido condenada por la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus integrantes o miembros se hubiese realizado el respectivo estudio de procedencia de la acción de repetición. Aceptamos entonces que no se tiene el proceso documentado, pero nunca indiferencia a la hora de velar por los intereses de la Junta Nacional”.

Análisis de la Respuesta En su respuesta, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez manifiesta que, en efecto, no cuenta con este proceso documentado. De acuerdo con lo fijado por la Corte Constitucional, en sus sentencias C-1002 de 2004 y C- 914 de 2013, en las cuales analiza y se refiere de manera expresa a la naturaleza de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y de las Juntas de Calificación en general, éstos son órganos públicos pertenecientes al sector de la seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares. Así mismo, manifiesta el máximo Tribunal Constitucional, si las juntas pudieran concebirse como órganos de naturaleza privada, la definición de su estructura y objetivos no estaría sometida a la reserva de ley del artículo 150 (numeral 7º) de la Constitución Política. Debido al alcance y aclaración realizada por la Corte Constitucional, y a lo establecido en las normas que rigen expresamente las Juntas de Calificación de Invalidez (Ley 1562 de 2012, artículos 16 y 19, modificatorios de la Ley 100 de 1993), la respuesta otorgada por la Junta sobre la acción de repetición, de no haber realizado el estudio correspondiente de evaluar ese caso específico, pues la Junta Nacional nunca ha sido condenada a pagar indemnizaciones por daños producidos por la conducta dolosa o gravemente culposa de sus integrantes o miembros, no es posible de ser verificado, pues precisamente el no tener un procedimiento y no haber documentado y analizado los casos en los que fue condenada la Entidad, impiden verificar si tales condenas obedecieron o no a comportamientos dolosos o gravemente culposos.



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En este sentido, los términos en los cuales fue dada la respuesta de la Junta no tienen la capacidad de desvirtuar la observación, sobre el incumplimiento de los preceptos establecidos en la Ley 678 de 2001, en concordancia con lo determinado en el artículo 50 del Decreto 1352 de 2013, por lo que se mantiene el hallazgo en los mismos términos en que fue comunicada. En cuanto a la presunta incidencia disciplinaria, sobre la cual, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, solicita sea levantada conforme a los considerandos de la sentencia C-948 de 2002, debe manifestarse que, la presunta incidencia disciplinaria corresponde a que las irregularidades administrativas en las que por acción u omisión, incurren los servidores públicos o particulares en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de las funciones, encontradas en el ejercicio del control fiscal, pueden dar lugar a una responsabilidad disciplinaria. Esto conlleva a que la decisión sobre la inobservancia evidente de una norma, que por sí misma altere el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines, como falta disciplinaria, debe ser valorada por el órgano competente y dentro del procedimiento establecido por las normas vigentes para ello. Dado que la observación se basa en la omisión de cumplimiento de unas normas legales y reglamentarias vigentes, que determinan la realización de unas actividades específicas para quienes ejercen funciones públicas, debe ser el funcionario competente quien valore si tal conducta, constituye o no, una falta disciplinaria. De acuerdo con las anteriores consideraciones se establece como hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria. Hallazgo No. 25. Manual de uso Técnico y de Operación de los S.I externos

de la JNCI (A) Ley 1712 de 2014 – “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”

Art. 2 Decreto 1064 de 2020 – Funciones del Ministerio. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tendrá, además de las funciones que determinan la Constitución Política y la Ley 489 de 1998. “Diseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.”

Es así como el MINTIC establece lineamientos con el fin de implementar buenas prácticas, algunas de estas son:



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“Guía 4. Roles y Responsabilidades” “Guía 5. Guía para la Gestión y Clasificación de Activos de Información.” “Guía 8. Controles de Seguridad y Privacidad de la Información” “Guía 9. Guía de Mejora Continua” Norma la ISO IEC 27005 – 2009 - “Es el estándar internacional que se ocupa de la gestión de riesgos de seguridad de información. La norma suministra las directrices para la gestión de riesgos de seguridad de la información en una empresa, apoyando particularmente los requisitos del sistema de gestión de seguridad de la información definidos en ISO 27001.” Gestión de Sistemas de Información de la Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información del Departamento Nacional de Planeación, DNP - Arquitectura de MinTIC en su Documento Maestro de Arquitectura Empresarial, y más exactamente en la guía G.SIS.01 Guía del dominio de Sistemas de Información que contiene el lineamiento LI.SIS.16 en su ámbito de cumplimiento del Lineamiento “La dirección de Tecnologías y Sistemas de la Información o quien haga sus veces debe asegurar que todos sus sistemas de información cuenten con la documentación de usuario, técnica y de operación, debidamente actualizada, que asegure la transferencia de conocimiento hacia los usuarios, hacia la dirección de Tecnologías y Sistemas de la Información o quien haga sus veces y hacia los servicios de soporte tecnológico.” NORMA TÉCNICA COLOMBIANA NTC-ISO/IEC 27001 - 4.2.2 Manual de la calidad

“4.3 REQUISITOS DE DOCUMENTACIÓN 4.3.1 Generalidades La documentación del SGSI debe incluir registros de las decisiones de la dirección, asegurar que las acciones sean trazables a las decisiones y políticas de la gerencia, y que los resultados registrados sean reproducibles. Es importante estar en capacidad de demostrar la relación entre los controles seleccionados y los resultados del proceso de valoración y tratamiento de riesgos, y seguidamente, con la política y objetivos del SGSI” ISO/IEC 27001:2013 - Auditorías internas del SGSI 8.2.2 –

“DOCUMENTACION BASE DE UN SGSI Un Sistema de Gestión de Seguridad de la Información tiene como información documentada básica la siguiente estructura: 1. Alcance 2. Políticas 3. Objetivos (SGSI), planes para alcanzarlos y su monitoreo/medición 4. Gestión de Riesgos (identificación, análisis y tratamiento) 5. Declaración de Aplicabilidad 6. Partes interesadas y requisitos 7. Gestión de activos así como reglas y principios relacionados 8. Procedimientos de control operativo 9. Programa de auditorías y auditorías 10. Operatividad de la mejora continua 11. Revisión por la dirección 12. Aseguramiento de competencias 13. Gestión de incidentes 14. Gestión de la continuidad del negocio. Otros documentos adicionales son ya los operacionales que garanticen la funcionalidad y eficacia del Sistema de Gestión de Seguridad de la Información. De igual manera, se espera que existan documentos relacionados con la operatividad de la mejora continua.”

Los Sistemas de Información externos adquiridos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, tales como: Mesa de ayuda, Seal Mail Correo seguro, Digital Medic, CRM(Wolvox), Novasoft y Office 365 no cuentan con manual técnico



http://www.isotools.org/normas/riesgos-y-seguridad/iso-27001/?__hstc=201785486.6d2759c43d4f34f09d9004e202d4e0fc.1634673723553.1634673723553.1634673723553.1&__hssc=201785486.2.1634673723553&__hsfp=1908706972&divcontenidoservicios

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y de operación de los sistemas de información. Estos manuales sirven para el seguimiento y control del Plan Estratégico de la entidad y de los Planes de Acción Funcional de las distintas dependencias. Lo anterior se presenta por deficiencias en los controles en el ciclo de vida de los Sistemas de Información. Es por tal motivo, que para cada momento del desarrollo de software se tiene una documentación relevante a ser entregada por parte de los Lideres técnico y funcionales del sistema entre ellos el Manual técnico y de Operación. “El manual técnico y de operación debe estar listo cuando el sistema está terminado y se requiere hacer la transición a su explotación y producción; usualmente se va preparando con anterioridad a medida que se van entregando, probando y aceptando funcionalidades y componentes”1. El hecho presentado ocasiona Inefectividad en las labores adelantadas por la Junta al no permitir que las personas que utilizan los sistemas de información se les facilite el entendimiento y uso de las funcionalidades que este posee. Además, es una guía de asistencia para el usuario final sobre el funcionamiento de los aplicativos y de solución a los problemas más comunes y se presenta por la falta de controles en el manejo y operación de los sistemas de información. Hallazgo administrativo.

Respuesta de la Entidad “Los Sistemas de Información externos adquiridos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, son: manageengine servicedesk plus: Se cuenta con un manual de usuario final elaborado por la junta. Seal Mail Correo seguro: Se cuenta con manual de uso. Digital Medic: El proveedor implemento la aplicación se adjunta manual de usuario. CRM(Wolvox): Cuando se hizo la gestión de call center con Financrédito empresa tercera que provee esta aplicación nos compartió el manual de usuario final para el uso de la aplicación. Novasoft: No se cuenta con los manuales técnicos ni de usuarios finales. Office 365: Se cuenta con un manual técnico generado por la junta. No se cuenta con los manuales de usuarios finales debido a que es un servicio cloud el cual se actualiza regularmente. Se anexan en la carpeta virtual los manuales mencionados.

1 Guía para la elaboración del Manual Técnico y de Operación de los Sistemas de Información. DNP, Bogotá 2020



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Actualmente no se cuenta con un modelo de capacitación en el uso de las herramientas tecnológicas para los usuarios finales, pero se cuenta con una inducción del uso de estas para realizar las labores asignadas, lo cual garantiza el conocimiento en el uso de las herramientas informáticas con que cuenta la Junta Nacional para el desarrollo de su misionalidad”.

Análisis de la Respuesta Conforme la revisión efectuada, se desvirtúa lo correspondiente a los sistemas de información Manageengine servicedesk plus, Seal Mail Correo seguro, Digital Medic, CRM(Wolvox), Office 365 por cuanto fueron remitidos los respectivos manuales Técnicos y de Operación. Por otra parte, se valida como hallazgo para el S.I Novasoft, porque este no cuenta con los manuales técnicos ni de usuarios finales. Hallazgo administrativo. Hallazgo No. 26. Roles de usuarios S.I externos de la JNCI Ley 1712 de 2014 – “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.”

Art. 2 Decreto 1064 de 2020 - Artículo 2°. Funciones del Ministerio. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tendrá, además de las funciones que determinan la Constitución Política y la Ley 489 de 1998. “Diseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.” Es así como el MINTIC establece lineamientos con el fin de implementar buenas prácticas, algunas de estas son: “Guía 4. Roles y Responsabilidades” “Guía 5. Guía para la Gestión y Clasificación de Activos de Información.” “Guía 8. Controles de Seguridad y Privacidad de la Información” “Guía 9. Guía de Mejora Continua”

Norma la ISO IEC 27005 – 2009 - “es el estándar internacional que se ocupa de la gestión de riesgos de seguridad de información. La norma suministra las directrices para la gestión de riesgos de seguridad de la información en una empresa, apoyando particularmente los requisitos del sistema de gestión de seguridad de la información definidos en ISO 27001.” Gestión de Sistemas de Información de la Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información del Departamento Nacional de Planeación, DNP - Arquitectura de MinTIC en su Documento Maestro de Arquitectura Empresarial y más exactamente en la guía G.SIS.01 Guía del dominio de Sistemas de Información que contiene el lineamiento LI.SIS.16 en su



http://www.isotools.org/normas/riesgos-y-seguridad/iso-27001/?__hstc=201785486.6d2759c43d4f34f09d9004e202d4e0fc.1634673723553.1634673723553.1634673723553.1&__hssc=201785486.2.1634673723553&__hsfp=1908706972&divcontenidoservicios

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ámbito de cumplimiento del Lineamiento “La dirección de Tecnologías y Sistemas de la Información o quien haga sus veces debe asegurar que todos sus sistemas de información cuenten con la documentación de usuario, técnica y de operación, debidamente actualizada, que asegure la transferencia de conocimiento hacia los usuarios, hacia la dirección de Tecnologías y Sistemas de la Información o quien haga sus veces y hacia los servicios de soporte tecnológico.” NORMA TÉCNICA COLOMBIANA NTC-ISO/IEC 27001 - 4.2.2 Manual de la calidad

“4.3 REQUISITOS DE DOCUMENTACIÓN 4.3.1 Generalidades La documentación del SGSI debe incluir registros de las decisiones de la dirección, asegurar que las acciones sean trazables a las decisiones y políticas de la gerencia, y que los resultados registrados sean reproducibles. Es importante estar en capacidad de demostrar la relación entre los controles seleccionados y los resultados del proceso de valoración y tratamiento de riesgos, y seguidamente, con la política y objetivos del SGSI” ISO/IEC 27001:2013 - Auditorías internas del SGSI 8.2.2 - “DOCUMENTACION BASE DE UN SGSI Un Sistema de Gestión de Seguridad de la Información tiene como información documentada básica la siguiente estructura: 1. Alcance 2. Políticas 3. Objetivos (SGSI), planes para alcanzarlos y su monitoreo/medición 4. Gestión de Riesgos (identificación, análisis y tratamiento) 5. Declaración de Aplicabilidad 6. Partes interesadas y requisitos 7. Gestión de activos así como reglas y principios relacionados 8. Procedimientos de control operativo 9. Programa de auditorías y auditorías 10. Operatividad de la mejora continua 11. Revisión por la dirección 12. Aseguramiento de competencias 13. Gestión de incidentes 14. Gestión de la continuidad del negocio. Otros documentos adicionales son ya los operacionales que garanticen la funcionalidad y eficacia del Sistema de Gestión de Seguridad de la Información. De igual manera, se espera que existan documentos relacionados con la operatividad de la mejora continua.”

Los sistemas de información externos asociados a la JNCI tales como: Manager exp virtual, Seal Mail Correo seguro, Digital Medic, CRM(Wolvox), Novasoft. no cuentan con un rol de consulta, que vaya dirigido al funcionario encargado de monitorear las actividades y tareas realizadas por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que tenga la asignación de controles y que pueda verificar los datos ingresados por los distintos actores del sistema de información. Esto con el fin de mejorar los procesos de calidad y oportunidad de los S.I. Lo anterior es a causa de la falta de mecanismos de seguimiento y monitoreo para cada proceso interno del sistema de información asociados a los procesos administrativos de la Junta. Estos sistemas de información requieren tener por lo menos un rol con acceso, que sean capaz de generar, obtener, transformar, conservar, eliminar o utilizar la información. El hecho presentado ocasiona Inefectividad en las labores adelantadas por la Junta y se presenta por la Falta de seguimiento y monitoreo de los sistemas de



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información asociados a la junta. En esto S.I Se deben definir y documentar los roles y responsabilidades de los empleados, contratistas y usuarios de terceras partes por seguridad de los sistemas, de acuerdo con la política de seguridad de la información de la organización. Hallazgo administrativo. Respuesta de la Entidad

Actualmente no contamos con los procesos y procedimientos de asignación de roles para los usuarios en los sistemas de información.

Análisis de la Respuesta Se valida como hallazgo Administrativo, por no contar con los procesos y procedimientos de asignación de roles para los usuarios en los sistemas de información externos asociados a la JNCI. Se cuenta con un manual técnico generado por la junta. No se cuenta con los manuales de usuarios finales debido a que es un servicio cloud el cual se actualiza regularmente



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Anexo 2. Matriz de Hallazgos

No Descripción del Hallazgo A D F Cuantía

1 Inversiones de remanentes y excedentes de ejercicios X

2 Reconocimiento contable de la Propiedad Planta y Equipo adquirida con recursos de las Reservas

X

3 Provisión contable de las Costas Judiciales X

4 Facturación de Ingresos mediante Terceros con el código 111 nombre XXXX y otros

X

5 Ingresos recibidos por anticipado sin identificar X

6 Porcentaje de Honorarios distribuidos a los abogados integrantes de la Junta (D,F)

X X X 2.152.822.946

7 Registro Contable del gasto IVA descontable (código 511570) (D)

X X

8 Sanción en la Presentación de la Información exógena a la Secretaría de Hacienda Distrital (D-F)

X X X 10.682.100

9 Manual de Políticas Contables Junta Nacional de Calificación de Invalidez – JNCI (D).

X X

10 Saldos de terceros contrarios a la naturaleza de su cuenta X

11 Control Interno (D) X X

12 Funciones del Ministerio del Trabajo respecto de las Juntas de Calificación de Invalidez (D)

X

13 Reglamentación y adopción del sistema de información del estado de cada proceso en trámite

X

14 Variación de los precios unitarios del Contrato 116-2020 SUNTIC

X

15 Prórroga y adición del contrato No. 116 SUNTIC S.A.S. (D) X X

16 Aprobación para dar inicio a un proceso contractual determinado

X

17 Variación de los precios unitarios de los Contratos de prestación de Servicios 102, 103, 106 y 107 (F)

X X 4.300.000

18 Contrato No. 102223 EMERMEDICA X

19 Razón social del contratista en la póliza 14-45-101029355, prórroga del contrato (sin número) de revisoría fiscal

X

20 Procedimientos para la publicación en el SECOP I Agencia Colombia Compra Eficiente (D)

X X

21 Publicación de la contratación en el Secop I Agencia Colombia Compra Eficiente (D)

X X

22 Procedimientos específicos en la Guía de Contratación de la Junta

X

23 Póliza de cumplimiento y calidad Director Administrativo y Financiero (D)

X X

24 Procedimientos internos sobre la procedencia o no de la acción de repetición (D)

X X

25 Manual de uso Técnico y de Operación de los S.I externos de la JNCI

X

26 Roles de usuarios S.I externos de la JNCI X

TOTALES 26 10 3 2.167.805.046

A: Administrativo D: Disciplinario F: Fiscal



265



Anexo 3. Estados Financieros Auditados a diciembre 31 de 2020

Estado de la Situación Financiera



266



Estado de Resultados



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