LOS DESAFIOS DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA EN EL MARCO DENUEVOS ENFOQUES PARA LA GESTION PÚBLICA

1Gustavo Longo

INTRODUCCIÓN

El sistema de administración financiera del sector público

argentino, creado por la Ley 24.156 ha sido una referencia

permanente, y un modelo para la administración financiera de la

gran mayoría de los países latinoamericanos. Desde el año 1992 y

hasta la actualidad este sistema ha estructurado el funcionamiento

del sector público nacional y de los niveles de gobierno sub-

nacionales.

En la misma Ley que crea el sistema de administración financiera

se crea también el sistema de control del sector público nacional,

poniendo en marcha un nuevo concepto de control interno más

tendiente al control de gestión, a través de la Sindicatura

General de la Nación y de las Unidades de Auditoría Interna en

cada organismo, y de la Auditoría General de la Nación, como

órgano de control externo al Poder Ejecutivo.

El sistema fue implementado en el marco de un proceso de reforma

del Estado que tuvo como base ideológica el Consenso de

Washington, cuyo decálogo, formulado por John Williamson en 1989,

se llevó adelante en su totalidad en la Argentina durante la

1 ? Contador Público. Magister en Evaluación de Proyectos. Candidato a Doctor en la Universidad Complutense de Madrid. Coordinador General del Programa de Fortalecimiento de la gestión de la sanidad y calidad agroalimentaria, BID 1950.

1

década de los ´90. Las medidas concretas propuestas eran:

disciplina fiscal; eliminación de subsidios indiscriminados (vía

controles de precios) y sustitución por programas sociales a los

estratos pobres y fomento a sectores productivos claves; reforma

impositiva (sistema tributario); tasas de interés reales positivas

orientadas por el mercado; tipo de cambio competitivo;

liberalización del comercio (eliminación de cuotas, aranceles

bajos y uniformes); liberación de (trabas a) la inversión externa;

privatización de empresas estatales; desregulación de los mercados

(trabas a su ingreso, restricciones a la competencia, con

controles sólo justificados (ambientales, protección de

consumidores, vigilancia del sistema financiero); y derechos a la

propiedad (marcas registradas). Aunque dicho paquete buscó, en un

principio, implantar medidas que devolviesen la solvencia a los

gobiernos (esencialmente disciplina fiscal y equilibrio en la

balanza comercial), se lo asoció desde 1990 a un modelo

neoliberal, basado en un fundamentalismo de mercado. Sus críticos

han sostenido que reflejaba la influencia que EE.UU. deseaba

ejercer sobre Latinoamérica, dado que se planteaba como un

programa amplio acerca del rol del gobierno en el conjunto de la

política económica de cada país.

Al ser contemporáneo de la Nueva Gerencia Pública, y coincidir en

un mayor rol del mercado, el consenso se asoció a ella. Sin

embargo, la NGP es un concepto más amplio, que busca eficiencia,

responsabilización y rendición de cuentas.

El proceso llevado a cabo durante los años ´90 estuvo marcado por

una reforma del Estado que en una primera etapa provocó cambios

2

estructurales, llamada reforma de primera generación y

posteriormente operó sobre los sistemas de trabajo del sector

público, llamada reforma de segunda generación. Si bien la

administración financiera formó parte de la primera etapa, fue

teniendo cambios y actualizaciones durante todo el período.

Por su parte, en lo que respecta a los modelos de gestión estatal,

se impuso en ese momento la idea de una gerencia pública más

racional, con aplicación de modernos mecanismos de gestión

provenientes de la lógica empresarial. Así, se ponen en marcha

procesos tendientes a la calidad total en algunas organizaciones,

se crean figuras como los gerentes de programas o similares, y se

busca un perfil gerencial que pueda gestionar en base a

resultados. La gestión por resultados es el concepto que atraviesa

todos los cambios provocados en ese período.

Se entiende que desde el año 2000 en adelante, Argentina ha

transitado por una fuerte crisis política e institucional, y que a

partir de 2003 comienza un nuevo recorrido para su sistema

político, fundamentalmente en el estilo de gobierno, al igual que

la mayoría de los países latinoamericanos, que combinan equilibrio

fiscal con una fuerte participación del Estado en la economía. El

sistema de administración financiera no ha sufrido cambios en su

concepción, pero parece ver limitada su función como sistema que

debe favorecer la eficacia y eficiencia de la gestión

gubernamental en ese nuevo contexto.

El presente trabajo intenta analizar los resultados de la

implementación de la administración financiera en los primeros

diez años de vigencia del sistema, y contrastar, a la luz de los3

cambios de gobierno sucedidos en los años siguientes y hasta el

2012, con su funcionamiento en un marco de direccionalidad

política diferente. A partir de esto, se intentará identificar

cuáles serán los desafíos, considerando el nuevo rol del Estado, y

los enfoques que se proponen para el fortalecimiento de la gestión

pública.

LA GESTION PÚBLICAPrevio a introducir el análisis de la administración financiera es

necesario considerar los enfoques aplicados en el proceso de

reformas, y que han configurado la estructura estatal que

prevalece en la actualidad. De alguna manera, el sistema de

administración financiera responde a la lógica imperante en el

momento de su creación, respecto de los modelos de gestión

estatal. Entre los principales antecedentes que justificaron su

puesta en marcha, se encuentran:

Desorganización de la administración financiera con la

consecuente incapacidad para programar el gasto y racionalizar

las decisiones fiscales. Falta de información confiable para la

toma de decisiones.

El presupuesto público no se utilizaba como instrumento de

fijación de políticas y de asignación de recursos. No existía la

administración presupuestaria.

No existían normas que regularan el crédito público ni una

organización que lo administrase.

4

La programación financiera se limitaba a la distribución de los

fondos disponibles. Era habitual la asistencia financiera del

BCRA al Tesoro en un contexto inflacionario.

La contabilidad central no se hallaba integrada adecuadamente a

las distintas ramas que la conforman y sólo brindaba información

para posibilitar el control legal del uso de los recursos y para

la elaboración de la Cuenta General del Ejercicio. No se

generaba información oportuna y confiable sobre la gestión

financiera pública, lo que originó el desarrollo de metodologías

ad-hoc producto de los requerimientos de las autoridades

correspondientes.

La capacitación permanente de los recursos humanos en esta

temática estaba descuidada.

Es decir, estaba muy presente la necesidad de mejorar la

información para la toma de decisiones y dotar de enfoque

estratégico a la asignación de los recursos.

Es importante aclarar que a principios de los ´90 ya se verificaba

una situación de desequilibrio en las cuentas fiscales, y los

indicadores macroeconómicos reflejaban una situación crítica

respecto de la economía del país. En ese marco, el gasto público

era un foco permanente de análisis por parte de quienes promovían

el achicamiento del Estado y la reducción del gasto como un factor

clave para lograr el equilibrio de las cuentas públicas y aportar

a la estabilización de la economía.

5

Se identifican claramente dos conceptos (relacionados entre sí)

que incidieron en la estructuración del aparato estatal, El

principal es la gestión por resultados, que fue el objetivo desde

el inicio de la reforma, y la Nueva Gerencia Pública, relacionada

con el anterior, marcó el modelo que se intentó implementar. No

obstante el avance de estos dos modelos, no se logró influenciar,

al menos en forma muy marcada, la cultura de los organismos

públicos, los cuales se sustentaban en un modelo jerárquico-

burocrático que persiste actualmente en las organizaciones y

genera las reglas de juego en materia de relaciones laborales y de

funcionamiento de las estructuras estatales. Para analizar con más

claridad este proceso resulta necesario hacer una reseña sobre el

plan de modernización iniciado a partir de 1990.

En la secuencia de reforma del sector público se reconocen dos

etapas. En la primera se observa un redimensionamiento del tamaño

del sector público y un cambio en la función reguladora del

Estado. En la segunda los esfuerzos se centran en la reforma

administrativa, en la introducción de conceptos como la

planificación estratégica, el diseño de incentivos al desempeño y

otras medidas de adecuación institucional y orgánica destinadas a

mejorar la gestión financiera del país las que no obstante, no

adquieren suficiencia por estar limitadas al ámbito de la

administración descentralizada y carecer de un enfoque y

metodologías unificados, dejándose a criterio de cada organismo la

determinación de la técnica a ser utilizada en el campo de la

planificación y los sistemas de incentivos.

6

Hacia 1993 la Administración Central comenzó el proceso de reforma

de la administración financiera que centró sus esfuerzos en el

desarrollo de un sistema de información económica-financiera que

integró los sub sistemas de presupuesto, tesorería, contabilidad y

crédito público en un modelo altamente centralizado en la

Secretaria de Hacienda, alimentado por sistemas locales de diversa

naturaleza.

Los procesos de reingeniería se concentraron básicamente en los

niveles centrales de los sistemas de tesorería y crédito público y

fue implantada parcialmente la programación presupuestaria.

La Ley de Segunda Reforma del Estado, Ley 24.629, establece el

antecedente que permite afirmar que el marco para implementar la

gestión por resultados está dado. En el Capítulo II, la Ley

24.629 trata el tema de la Reorganización Administrativa,

adjudicando al Poder Ejecutivo Nacional las facultades para

atender a la reorganización del Sector Público Nacional, a

fin de lograr mayor eficiencia y racionalización a partir

de la modificación, fusión o transferencia de todos aquellos

organismos cuyas responsabilidades se encuentren superpuestas o

duplicadas o se hayan tornado irrelevantes.

La autoridad de aplicación de esta ley, es decir, de las

acciones tendientes a la reorganización administrativa, es la

Jefatura de Gabinete de Ministros. Allí se establece también

que el Poder Ejecutivo Nacional debe informar

trimestralmente al Congreso acerca de la aplicación de las

facultades delegadas por esta ley, sus fundamentos y

resultados obtenidos. La aplicación de la Ley de Segunda7

Reforma del Estado y sus decretos reglamentarios generó un

gran ordenamiento en el manejo de los fondos, en la

información y en la previsión presupuestaria, incorporando al

presupuesto como un instrumento de gestión. Sin embargo, no llegó

al control por resultados.

El Decreto 928/96, exclusivamente orientado hacia los Organismos

Descentralizados, instala bases más sólidas para el

establecimiento del sistema: a partir de él se estableció la

responsabilidad de diseñar un Plan Estratégico que contuviera no

sólo una definición de la misión y visión del organismo sino

también que estableciera objetivos, metas y acciones, definidos en

los términos arriba mencionados.

Por otro lado, la Ley de Solvencia Fiscal constituye un marco más

firme para el establecimiento de la gestión por resultados en la

Administración Pública Nacional. La Ley incorpora algunos

mecanismos que regulan la elaboración del presupuesto y el

seguimiento y control de su ejecución. Además, establece que

el Poder Ejecutivo deberá elaborar un presupuesto plurianual de

tres años como mínimo.

Asimismo, declara la importancia de aumentar la eficiencia y

calidad de la gestión pública, estableciendo ciertas normas para

fortalecerlas, como la de incorporar desde el Sector Público

mecanismos de gestión y control comunitario (para favorecer

el control social) y se establece que gran parte de la

documentación producida en el ámbito de la Administración

Nacional (entre ellas: ejecución del presupuesto, órdenes de

compra y de pago, inventarios, información sobre el sistema de8

recursos humanos, estado de la deuda pública) tendrá el carácter

de información pública y será de libre acceso.

Además, brinda a la Jefatura de Gabinete de Ministros la facultad

de concertar Acuerdos-Programas con unidades ejecutoras

(tendientes a implementar un sistema de gestión por resultados). A

fin de incrementar la calidad de los servicios que el Estado

presta, se instituye un Programa de Evaluación de Calidad

del Gasto.

En noviembre de 2000 se promulga la Ley 25.344 de Emergencia

Económica Financiera y el Decreto 229/2000, por el cual se crea el

Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Durante ese mismo año,

comienza a implementarse el Plan Piloto de Modernización de la

Gestión Pública, cuyo propósito se centraba en la introducción de

nuevos instrumentos de gestión.

El 29 de enero de 2001 mediante Decreto 103 se aprueba el Plan

Nacional de Modernización del Estado que deja esbozada en su

articulado una metodología para la elaboración de indicadores de

gestión, acuerdos programa, y sistemas de incentivos por desempeño

institucional, como así también faculta al Jefe de Gabinete de

Ministros a celebrar Acuerdos Programa , señalando que resulta

necesario generalizar las experiencias realizadas al momento al

resto de las organizaciones de la Administración Pública Nacional.

En mayo de 2001 por Decreto 673 se creó la Secretaría para la

Modernización del Estado, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete

de Ministros, desde la cual se promovieron las reformas a la macro

estructura del Estado, y las reformas orientadas a la implantación

9

de un modelo de gestión orientado a resultados al interior de los

organismos de la Administración Pública Nacional.

La crisis política, económica e institucional interrumpió este

proceso hacia fines del 2001.

La gestión pública desde 2003El período que va desde 2003 a 2013 muestra un fortalecimiento de

la política en la gestión estatal y un regreso del Estado como

protagonista en las decisiones estratégicas en materia de política

económica y social, asumiendo un rol activo en la gestión de áreas

que habían sido privatizadas.

El objetivo principal de la gestión de gobierno fue, como se

mencionó, fortalecer el rol de la política en las decisiones que

anteriormente respondían a criterios de eficiencia económica, y

retomar la gestión de sectores clave como la Administración

Nacional de Seguridad Social, Aerolíneas Argentinas, Yacimientos

Petrolíferos Fiscales, entre otros.

Durante este período no se desarrolla un plan de modernización, o

una acción sistemática, como fue en la década anterior, para una

reforma estructural en los sistemas de administración y de gestión

estatal. Más bien el objetivo fue lograr una mayor presencia del

Estado en las áreas referidas, con un enfoque ideológico

claramente diferenciado de años anteriores, y acompañado por

procesos similares en la gran mayoría de los países de la región.

Esta acción de fortalecimiento de la gestión política del Estado

se dió en el contexto de un proceso de crecimiento económico

sostenido, y con un superávit en las cuentas públicas. Este

10

período se identifica por un proceso de fortalecimiento, y

crecimiento de la acción estatal en la actividad económica sobre

la base del equilibrio fiscal.

En lo que respecta a los modelos de gerenciamiento, coexisten

esquemas basados en el modelo weberiano implementado en los ´80,

con aspectos de la Nueva Gerencia Pública implementados en los

´90. Vale destacar la importancia que la NGP, y la gestión por

resultados tienen en cuanto a correr el eje de la auto-referencia

del Estado respecto de la ritualidad en la observancia de las

normas como único objetivo (Abal Medina, 2012).

Sobre el modelo de gestión orientado a resultados, puede decirse

que sus objetivos son los siguientes:

Ofrecer a los responsables de la administración pública los

elementos de información, conocimiento e intervención que les

permitan controlar y optimizar el proceso de creación de valor,

a fin de alcanzar el mejor resultado posible respecto a lo que

se espera de la acción del gobierno.

Contribuir a mejorar la capacidad de las autoridades y de los

organismos públicos para que puedan rendir cuentas y así

permitir que la ciudadanía, los órganos de control y la

comunidad internacional puedan evaluar su gestión.

Contribuir a la asignación descentralizada de objetivos y

responsabilidades, y a la evaluación del desempeño de quienes

ejerzan funciones directivas, con su correspondiente manejo de

incentivos y sanciones.

11

La implementación de este modelo ha tenido matices en diferentes

países del mundo. En países como Francia, Alemania o Irlanda el

foco de atención estuvo en la reforma de los procesos

presupuestarios. En otros países como Dinamarca, Holanda, Noruega

y Suecia el énfasis se colocó en el monitoreo de actividades y

productos.

Además, la Unión Europea, y en alguna medida España, intentaron

incrementar sus capacidades para la evaluación de las políticas,

los resultados y los servicios públicos  sin trabajar

necesariamente con indicadores de productos. Por otra parte,

Australia, Estados Unidos y el Reino Unido están comprometidos

tanto con el monitoreo de los productos como con la evaluación de

los resultados.

Respecto de la Nueva Gerencia Pública, es una filosofía y

corriente de modernización de la administración pública que se ha

desarrollado desde la década de los 80, orientándose a la búsqueda

de resultados y de la eficiencia, principalmente por medio de la

gestión del presupuesto público. La NGP enfatiza en la aplicación

de los conceptos de economía, eficiencia y eficacia en la

organización gubernamental, así como en los instrumentos políticos

y sus programas, esforzándose por alcanzar la calidad total en la

prestación de los servicios, todo ello, dedicando menor atención a

las prescripciones procedimentales, las normas y las

recomendaciones.

Sus dos principales objetivos son: reducir las diferencias

respecto al sector privado en términos de personal, sistemas de

12

remuneración y métodos de gestión; y disminuir el volumen de

reglas y procedimientos que articulan la gestión, mediante la

desregulación, la descentralización y la introducción de

competencia y transparencia en la rendición de cuentas.

El sustento teórico de la Nueva Gerencia Pública tiene su base en

tres vertientes: a) El “Public Choice” y la teoría de los “Costos

de Transacción” (introducción de la competencia); b) El “Neo-

Taylorismo” (racionalización normativa y nuevas políticas de

personal); c) La “Teoría de la Agencia” (transparencia y rendición

de cuentas).

Como se ha dicho anteriormente, no nos encontramos en presencia de

un plan sistemático y general para la modernización del Estado, al

estilo de las reformas de los años ´90. No obstante, muchos

autores vislumbran tendencias respecto de los nuevos modelos de

abordaje para lograr mejoras en la gestión pública. En este

sentido, Felcman y Blutman (2011) plantean los nuevos modelos de

gestión sobre la base de una versión aggiornada de los modelos

analizados, un modelo neo-burocrático que se basa en un modelo

weberiano, con matices de eficiencia y gestión de calidad,

orientado a resultados. Por otra parte, también se visualiza la

posibilidad de un modelo participativo, que implicaría un esquema

cooperativo, desafiante en cuanto a la necesidad del trabajo

transversal, y en redes.

El debate actual incluye no solo los enfoques relacionados con los

mecanismos de gerenciamiento y sistemas de trabajo, sino también

respecto de los perfiles del funcionariado y equipos técnicos,

como es el caso de incorporar en los criterios de selección de13

personal un componente relacionado con el compromiso con los

valores y el significado de lo público (Bernazza, 2012).

En síntesis, no puede analizarse la administración financiera en

forma aislada, sin tener en cuenta los modelos y mecanismos de

gerenciamiento que sustentan la forma de gestionar los recursos

públicos.

EL SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERAEl sistema que rige desde el año 1992 en Argentina, ha sido

adoptado por las provincias, y también ha sido un ejemplo tomado

por otros países latinoamericanos que implementaron sistemas

similares durante los ´90. Su implementación significó una

importante inversión para el país, que en su mayor parte fue

financiada por préstamos de organismos multilaterales de crédito.

Su principal objetivo fue integrar los distintos procesos que

hasta ese momento sostenían la administración financiera del

Estado, los cuales se detallan a continuación:

Tesorería

Contabilidad

Patrimonio

Deuda Pública

Compras y suministros

Recursos Humanos

Presupuesto

Desde un inicio se mejoraron sustancialmente los registros del

sector público y se generó una base de información, que en un

14

nivel agregado resultó de mucha utilidad para los órganos de

decisión.

Por otra parte, la administración financiera fue acompañada por la

puesta en marcha de un nuevo enfoque de control público, que

incorpora además del ya existente control contable y financiero,

el control operativo. La idea de control operativo está más

emparentada con el control de gestión, con lo cual exige la

utilización de indicadores relacionados con los procesos de

gestión y las metas y resultados medidos en términos físicos.

Este enfoque fue apoyado con la creación de la Sindicatura General

de la Nación (SIGEN), como organismo encargado de la auditoría

interna del Poder Ejecutivo, y complementario de la auditoría

externa que lleva adelante la Auditoría General de la Nación

(AGN), organismo de control externo de las cuentas públicas que

asiste técnicamente al Congreso de la Nación.

Asimismo, se incorpora en el marco de la norma de creación del

sistema, el concepto de programación presupuestaria. Se define a

un programa presupuestario como “un conjunto de acciones orientadas al logro

de un objetivo concreto, en el marco de una actividad gubernamental para la cual se

asignan recursos humanos, materiales, técnicos (insumos reales), y financieros necesarios

para su desarrollo y una unidad responsable de su ejecución”2. Este concepto

permite obtener una serie de ventajas en cuanto a mejorar la

gestión, ya que exige la definición de objetivos, facilita el

control por objetivos, permite verificar el destino de los fondos

y los resultados obtenidos con ellos, y genera un ámbito para la

mejor asignación de los recursos en base a objetivos de2 Véase el Manual de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas dela Argentina. Página 47.

15

desarrollo. Establece, en definitiva, el concepto de unidades

productivas que, a través de procesos determinados, combinan

insumos y generan productos para atender necesidades sociales.

El presupuesto se presenta anualmente al Congreso de la Nación

para su aprobación. Una vez aprobado, en el mes de diciembre de

cada año, se promulga por el Poder Ejecutivo y pone en marcha al

año siguiente la ejecución en cada organismo del sector público.

Una vez iniciada la ejecución del presupuesto anual, el Ministerio

de Economía y Finanzas es el responsable de consolidar los

registros y definir trimestralmente los límites de ejecución de

cada organismo, a través de las cuotas presupuestarias. Para esto,

además de los registros contables, se definen anualmente, y se

informan trimestralmente, metas físicas. Estas metas físicas

indican la producción que definió la organización, en base a los

objetivos institucionales, y relacionadas con los recursos

financieros requeridos para alcanzarlas. Las metas físicas son la

cantidad de productos necesarios para alcanzar un objetivo, por

ejemplo la cantidad de clases a dictar, o la cantidad de pacientes

a atender para alcanzar el nivel de formación esperado o la

cobertura en salud deseada.

Este enfoque fue reforzado, como se comentó anteriormente, por la

propia Constitución Nacional al plasmar la necesidad de una

vinculación entre el presupuesto y el programa de gobierno y la

inversión pública.

La vinculación debería darse, en primer lugar, entre los objetivos

institucionales definidos por la conducción de la organización, y

16

los recursos con los que cuenta. En segundo lugar, y como

elemento de monitoreo y evaluación del plan, entre las metas

físicas informadas y los recursos financieros aplicados. El

Ministerio de Economía recibe la información trimestral y analiza,

de manera agregada la ejecución. Comparando esta información con

el comportamiento de la recaudación, define los límites de gastos

por cada organismo. Es importante aclarar que la autoridad máxima

en cuanto al funcionamiento de la Administración Pública Nacional

es la Jefatura de Gabinete de Ministros, y por lo tanto interviene

en las decisiones macro. No obstante, es el Ministerio de Economía

el responsable de la administración financiera. En este caso,

también en la conformación institucional entre los organismos

rectores puede verificarse un ámbito complejo de relación entre la

política y las finanzas.

La programación de gastos y metas físicas se realiza en forma

trimestral. De esta manera, la ejecución se informa al final de

cada trimestre, y en función de la ejecución el Ministerio de

Economía establece techos trimestrales. Estos techos representan

uno de los factores que se identifican como mecanismos de control

del gasto, en muchos casos sin relación (a priori) con las

necesidades de ejecución de los organismos.

Aspectos a ser analizadosEl presente trabajo analiza a la administración financiera, e

intenta identificar los desafíos a futuro, teniendo en cuenta las

nuevas tendencias en lo que a modelos de gestión se refiere, y

fundamentalmente las capacidades que se le exigen al Estado en su

carácter de actor principal en la vida económica y social de la

17

Nación. Este trabajo presupone que la idea de un Estado mínimo y

retirado del mercado no es aceptable en el contexto social actual,

de modo tal que los planteos que se realicen, darán cuenta de un

Estado que debe seguir sosteniendo, y cada vez con mayor

eficiencia y eficacia, las políticas estratégicas que tiendan al

desarrollo del país.

En este sentido, se han identificado una serie de cuestiones que

podrían funcionar como primeros indicadores de una investigación

respecto de qué debe tener en cuenta la administración financiera

para afrontar los nuevos desafíos, transformándose en un sistema

que promueva, y no limite, la eficacia de las políticas definidas

a nivel de la conducción política.

Puede decirse que la Ley de Administración Financiera? propone una

vinculación entre el presupuesto de recursos y gastos, y el plan

de gestión. Así, es factible afirmar que si una política pública

cuenta con los recursos necesarios para sostenerlo, los resultados

serán alcanzados. En este juego no solamente deben considerarse

los criterios técnicos de diseño ó de producción, sino también las

capacidades e intereses de los actores intervinientes en el

proceso.

Es importante resaltar en este punto que el plan de gobierno,

definido para un período de gestión que represente su horizonte en

el tiempo, es aquel que contiene, por lo menos, la definición de

los objetivos más generales de la política, de los objetivos

específicos (objetivos concretos y con mayor precisión de lo que

se espera lograr), y las líneas de acción que se llevarán

adelante. En algunos casos, el plan contiene los productos que se18

desarrollarán y los indicadores para medir los resultados

obtenidos, como también el impacto. Los resultados son aquellos

cambios o transformaciones que se esperan por la implementación de

una acción o política concreta, que pueden ser medibles y

verificables. El impacto es el propósito de mayor alcance que

siempre representa el norte hacia el cual se orienta el plan, y

que por sus características es complejo para medir, como por

ejemplo el bienestar de una población.

En Argentina existe un elemento que no puede soslayarse en cuanto

a esta necesidad de vinculación entre recursos y políticas

públicas. Es lo dispuesto por la Constitución Nacional de la

República Argentina, reformada en el año 1994, que establece en su

artículo 75 inciso 8 que le corresponde al Congreso “Fijar anualmente,

conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el

presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en

base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o

desechar la cuenta de inversión”.

El propio Ministerio de Economía de la Nación (2012) analiza el

concepto de presupuesto por resultados en el marco de su

contribución al desarrollo institucional y plantea un abordaje

claro respecto de su relación con el plan de gobierno:

El presupuesto por resultados no debe convertirse en un

sistema mecánico y automático que reemplaza el proceso

político de toma de decisiones de recursos en un entorno

complejo de demandas. Por el contrario, aporta información

económica en la toma de decisiones presupuestarias y

fomenta un proceso de deliberación basada en la evidencia19

que asigna un peso importante a la información de

desempeño de las políticas públicas (Mecon, 2011, p.8).

Por otra parte, en la gestión concreta se producen algunas

brechas. Makón (2008) al realizar una evaluación sobre la

utilización del presupuesto por programas planteaba:

La decadencia y posterior falta de vigencia de la

planificación en América Latina, la débil

conceptualización de las características metodológicas del

presupuesto por programas (especialmente en lo que se

refiere a la definición de indicadores de producción e

impacto), la falta de una visión ínter sistémica que

relacione al presupuesto, en sus diversas etapas, con los

otros sistemas administrativos (recursos humanos, compras

y contrataciones, tesorería, crédito público y

contabilidad), la inexistencia de cambios o modificaciones

en los criterios de asignación de recursos en el

presupuesto y la continuación de prácticas donde sólo se

privilegiaba el control en el uso de recursos, son algunas

de las causales que explican los pocos resultados

obtenidos en lo que hace a la aplicación de esta técnica

(2008, p:40).

El autor remarca la debilidad basándose, entre otros aspectos, en

el criterio de control de los recursos como principal finalidad, o

los criterios de asignación de los recursos. En definitiva,

indica alguna de las causales por las cuales se produce una brecha

entre la política pública y el manejo de los recursos, ó en su

caso, entre el decisor político y el decisor financiero.20

No obstante, en lo normativo esa vinculación podría darse. Al

momento de programar recursos en relación con objetivos, los

organismos podrían mostrar una adecuada vinculación entre ambas

variables. Sin embargo, y en línea con lo expuesto anteriormente,

estos mecanismos podrían generar, en la gestión concreta,

situaciones que impidan sostener a lo largo del período de gestión

esta relación entre recursos y objetivos, o dicho de otra manera,

entre las políticas públicas y los recursos que les permiten

obtener sus resultados. De provocarse esta situación en la cual la

política que fue definida no reciba en tiempo y forma los recursos

necesarios, llevaría con el tiempo a un debilitamiento de la

capacidad del Estado y por lo tanto de su legitimidad como garante

de la provisión de bienes públicos en forma eficaz y eficiente.

Debe también considerarse el impacto negativo que esto implica en

la imagen que la sociedad tiene de los políticos en cuanto a su

capacidad de gestión.

En los últimos diez años alrededor de un 20 % de las

transferencias corrientes del Presupuesto Nacional se realizan a

entidades que se encargan de ejecutar políticas públicas, como el

caso de Fundaciones o Asociaciones Civiles encargadas de ejecutar

planes de viviendas, o campañas de erradicación de plagas en el

sector agropecuario, campañas de vacunación, entre otras. Esta

situación, que podría encuadrarse en una estrategia de

tercerización de acciones para buscar mayor eficacia, también

puede ser entendida como una forma de sortear los mecanismos

administrativos y financieros que limitan la ejecución de los

21

recursos, en el marco de las exigencias propias de cada política

gubernamental.

En los últimos quince años se ha producido una asignación de

atribuciones3 al Poder Ejecutivo para el manejo de determinadas

partidas presupuestarias ante incrementos en la recaudación, lo

cual ha generado innumerables debates tanto entre las diferentes

corrientes políticas como también entre los especialistas. De

hecho, este mecanismo que en su momento era una excepción, a

partir de 2006 se ha establecido como norma, y también estaría

indicando una forma de garantizar, aunque sea en una parte de los

recursos anuales, mayor eficacia en la asignación de recursos e

implementación de acciones en determinadas áreas de políticas

públicas.

Esto estaría reflejando que los decisores políticos intentan

permanentemente buscar mecanismos que agilicen los procesos de

ejecución financiera, en pos de garantizar la implementación de

políticas. Desde otro punto de vista, las áreas de administración

financiera deben garantizar el adecuado uso de los fondos, pero

siempre en relación con los objetivos de política. En este

proceso, la evidencia indicaría que el diseño y el avance de las

políticas públicas están determinados por la decisión financiera,

y más aún, por los responsables de las áreas financieras. Algunos

aspectos que integran el sistema, como la anticipación en la

formulación del presupuesto, la pérdida de los niveles de

autarquía por parte de organismos clave del sector público, ó la

escasa relación entre las metas físicas y la ejecución financiera

3 Conocido en los medios como “asignación de superpoderes”.22

que se verifica en la información publicada por el Ministerio de

Economía, son parte de las causas que llevan a que los decisores

políticos dejen en poder de las áreas financieras la decisión

sobre la asignación de los recursos, perdiendo así la oportunidad

de realizar una adecuada planificación para llevar adelante

políticas públicas eficaces.

El problema se plantea a partir de que el sistema de

administración financiera contiene mecanismos que limitan su

adecuado funcionamiento, en relación con los objetivos para los

que fue creado, y de esta manera lo transforman en un sistema que

debilita la acción de gobierno. De acuerdo con Makón (2008, p:41),

no se ha logrado una transformación profunda en los métodos para

administrar y vincular los recursos reales con los financieros.

Continuaron predominando en forma casi exclusiva, las normas

tradicionales sobre la asignación y uso de los recursos

financieros sin vinculación con políticas y prioridades. Es decir,

sigue prevaleciendo el criterio de control de gastos sin relación

con las políticas públicas.

En función de lo expuesto como problema, el objetivo principal del

presente trabajo es analizar los factores que integran el sistema

de administración financiera, y que determinan el nivel de

eficacia con el que se llevan adelante las políticas públicas.

FACTORES CLAVE PARA DEFINIR LOS DESAFIOSLa administración financiera, y más precisamente el sistema que la

sustenta fue pensado en primera instancia como un mecanismo de

23

integración de los sistemas que conformaban la administración de

los recursos del Estado, que a su vez permitía consolidar la

información sobre el gasto público a nivel de todo el aparato

estatal. De esta manera, se tuvo por primera vez un muy buen

registro que mejoró la capacidad de decisión sobre la política

fiscal. Asimismo, el sistema intentó transformarse en un apoyo del

proceso de planeamiento, es decir, alinear el plan de gestión

política con la asignación de los recursos.

Una forma de identificar los aspectos que pueden transformarse en

los desafíos que deberá afrontar la administración financiera en

este contexto, es considerar cuales fueron los factores que no

permitieron que el sistema resultase funcional a la eficacia de

los planes de gobierno.

Hasta el momento, en el punto anterior se dio cuenta de

situaciones que pueden resultar indicadores de esta necesidad de

adecuación, pero no necesariamente los cambios o adecuaciones

tienen que estar en el propio diseño del sistema. También podemos

estar en presencia de aspectos que hacen a la cultura de las

organizaciones, a los mecanismos de relacionamiento o a los

sistemas de empleo, entre otros.

En un trabajo realizado por Sotelo (2003), sobre la base de un

proceso de indagación a funcionarios y actores clave, surgen los

siguientes hallazgos respecto de la debilidad del proceso de

definición de la política presupuestaria, lo cual compromete

seriamente la calidad del proceso de asignación de recursos:

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Escasa articulación con la función de direccionamiento

estratégico del Estado.

Inexistencia de ámbitos y reglas de juego claras que permitan

gestionar los conflictos entre intereses y racionalidades

diversas.

Rol del nivel central más centrado en lograr restricciones

numéricas (o reglas macrofiscales), fijar límites de gastos a

las instituciones y generar información financiera que en la

orientación estratégica del gasto.

Débil incorporación de la lógica de la disciplina fiscal por

parte de los decisores políticos del Ejecutivo.

Énfasis en la distribución de los recursos en detrimento de la

producción de los organismos y los resultados de la acción de

gobierno.

Intervenciones políticas no reguladas sobre el proceso

presupuestario.

Por otra parte, y en relación con algunas de las actividades que

generan insumos para la definición de la política presupuestaria

previa, así como los instrumentos utilizados, se identificaron

deficiencias técnicas y de implementación que inciden en la

calidad del proceso de asignación de recursos.

Tendencia a la sobreestimación en el cálculo de los ingresos

fiscales.

Sub-utilización del Presupuesto Plurianual.

25

Sub-utilización del Presupuesto Preliminar.

Inexistencia de un proceso de evaluación y rediseño estratégico

de la red programática.

En el aspecto institucional, los hallazgos fueron los siguientes:

Ausencia de reglas de juego claras en la asignación y

reasignación de recursos en el ámbito jurisdiccional.

La distribución de cuotas, tanto de compromiso como de

devengado, carece de un dispositivo institucional con criterios

y reglas de juego claras, basadas en las prioridades y en la

producción:

Falta de una articulación adecuada entre la gestión

presupuestaria institucional y la función de direccionamiento

estratégico de la jurisdicción.

Débil procesamiento tecno-político de las restricciones

presupuestarias y de las prioridades estratégicas de la política

institucional.

Débil participación de los responsables de programa en el

proceso presupuestario institucional.

Débil análisis de la pertinencia de los créditos

internacionales, la relación con respecto a las prioridades de

la política institucional y sus consecuencias financieras sobre

los próximos ejercicios.

Estos, y otros resultados de la investigación que no se considera

necesario detallar en el presente trabajo, dan pautas respecto de

26

la opinión de actores clave en la gestión pública, al inicio del

segundo período analizado. En un relevamiento actual realizado en

el marco de una investigación de tesis doctoral, surge claramente

que muchos de los aspectos referidos generan opiniones similares,

aún habiendo transcurrido diez años. Puede decirse que el órgano

rector en materia presupuestaria, como es el Ministerio de

Economía y Finanzas ha realizado importantes cambios y

actualizaciones en el sistema, y desarrolla permanentemente

acciones de formación para los organismos, en un intento de

generar capacidades en todos los actores del sistema. También se

refleja una asimetría entre el proceso de modernización de los

órganos rectores y el de los organismos.

En líneas generales, los indicadores expresados en los puntos

anteriores, y las opiniones de los entrevistados, identifican

situaciones que, con matices, persisten en la actualidad.

El punto de partida para la revisión y fortalecimiento del sistema

debe considerar todas las variables posibles a ser abordadas, y en

ese sentido, el primer punto a tener en cuenta es que, de los tres

grandes objetivos de un sistema presupuestal, como son la

disciplina fiscal, la eficiencia en la asignación de los recursos,

y la eficiencia técnica en la ejecución, el segundo de ellos ha

sido el menos abordado en los procesos de reforma y modernización,

quizá por ser el que reviste el carácter más político y

conflictivo, y no puede ser definido desde una perspectiva técnica

y racional.

Por otra parte, el enfoque del sistema de administración

financiera dio por supuestos tres aspectos clave que en la27

realidad son difíciles de verificar, o inexistentes en algunos

organismos:

1) El comportamiento racional del aparato público.

La producción de políticas públicas puede ser un proceso

secuencial, claro, ordenado, en el que la acción estatal se

subordina a la técnica administrativa y el comportamiento

organizacional se dirige al logro de resultados e impactos bien

determinados, eligiendo para ello los medios más racionales.

2) La existencia de una función de direccionamiento estratégico

La definición del rumbo estratégico de las políticas, la elección

de alternativas, la selección de prioridades y la definición de

resultados factibles de ser monitoreados, tanto en el máximo nivel

del ejecutivo como en las jurisdicciones y entidades es una

práctica corriente.

3) La posibilidad de resolver los problemas de elección de

políticas -y por tanto de asignación de recursos- sobre la

base de criterios técnicos.

Existen siempre criterios racionales que permiten resolver los

problemas de prioridades sobre una base relativamente objetiva que

tienda al bien común.

Los diferentes intentos de implantación de modelos gerenciales

como los descriptos, y de reformas estructurales que avanzaran

sobre los diseños del aparato estatal, no alcanzaron para

potenciar esta función de direccionalidad estratégica, que

permitiera generar mecanismos sistemáticos de análisis de28

problemas, y toma de decisiones en ámbitos de conflicto y de pujas

de intereses, en los cuales no cuenta la racionalidad técnica.

Esto provocó que los supuestos sobre los cuales la administración

financiera y el sistema presupuestario pretendieron transformarse

en herramientas de gestión estratégica, no sucedieran, y por lo

tanto cualquier reforma técnica de estos sistemas no alcanzará

para potenciarlos como mecanismos de asignación eficiente de los

recursos.

Entre los antecedentes de la reforma de la administración se hace

referencia a la falta de direccionalidad estratégica, y a que el

presupuesto no se utilizaba como instrumento de fijación de

políticas. De alguna manera, la debilidad en la función de

direccionalidad estratégica determinó que la administración

financiera suplantara, de algún modo, a la planificación.

En la medida en que no se pongan en marcha mecanismos que

fortalezcan la participación de los hacedores de política en la

asignación presupuestaria, las políticas públicas seguirán

definiéndose sobre la base de criterios tecnocráticos, y la

formulación presupuestaria, incluyendo las definiciones políticas

y las líneas estratégicas, serán consideradas un mero paso

administrativo, a cargo de las áreas con mayor racionalidad

técnica pero que no cuentan con la necesaria visión sobre las

prioridades de asignación de los recursos públicos.

Los indicadores expresados, como la definición del presupuesto de

manera ritual, la permanente puja por los “superpoderes”, la poca

relevancia que tiene el presupuesto plurianual en la gestión

29

concreta de cada organización, la ritualidad en la información de

las metas físicas, con escasa concordancia con la ejecución

financiera, seguirán siendo una característica del sistema,

transformándolo en un mecanismo que lejos de aportar a la eficacia

de la gestión, corre el riesgo de limitarla, por el solo hecho de

no aprovechar todo su potencial.

El hecho de que los supuestos analizados no se cumplan, demuestra

que estos sistemas, desarrollados con una alta calidad técnica,

que han logrado incluso cambios culturales en la forma de

administración de los recursos, no facilitan un aumento de la

eficacia de las políticas y por lo tanto en el logro de

resultados.

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concepción distinta sobre el Estado. Buenos Aires. Revista Aportes para el

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