Fraternità e mutualismo: forme nuove di un legame antico, in Diritto pubblico, 2013, 3, 807-862

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Rivista

Diritto pubblico

ISSN: 1721-8985

Il Mulino

Articolo

3/2013, settembre-dicembre

pp. 807-862

DOI: 10.1438/77835

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Stefano Rossi

Fraternità e mutualismo: forme nuove di un legame antico

Abstract

Keywords:

The writing deals, within the confines of constitutional analysis, with one of the developments of

a word, 'fraternity', already in and of itself suggestive and rife with history and meanings, by

thoroughly examining the regulation of mutualism, particularly in the health sector, and its

sustainability in light of the fraternal paradigm, to draw conclusions as regards the faithfulness

of the model to the original inspiration in a context of welfare reform. In the author's view, the

principle of fraternity, hidden but vital heart of freedom and equality, has become the expression

of a pluralistic dimension reflecting, in addition to the multiple interpretations of the same ideal

compendium, the many languages that enrich its semantic complexity. Only from within this

perspective is it possible to comprehend the superabundance that fraternity displays compared

with the single specialized languages, which do not succeed in grasping the essence in full and,

at the same time, the elusiveness that this principle manifests with respect to readings tending

to crystallize its function, ignoring the finalistic and relational aspect. Fraternity thus presents

itself as a great field for the observation of the unfolding of human nature: indeed, the more one

tends to reduce it to a unitary, monologue dimension, the more one realizes the numerous

meanings that it comprises and the many social practices that it represents. Fraternity, care,

networking and solidarity weave the fabric that forms the mutualistic tie, i.e. of an associative

form that pursues purposes of solidarity through the socialization of the burdens stemming from

'catastrophic' events (sickness, death, accidents, etc.) that individuals would be unable to bear

personally, at the same time giving life to tangible forms of shared sociality. Mutualism presents

itself as a possible alternative to the individualism that marks contemporary social structures

and is part of the picture of renewed social policies of 'activation' in which the purposes of

welfare give importance as much to the traditional need to protect those who - due to age,

health conditions and social position - cannot participate actively, as to the commitment to

strengthen and sustain the general population's ability to actively participate.

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STEFANO ROSSI

FRATERNITÀ E MUTUALISMO:FORME NUOVE DI UN LEGAME ANTICO

Sommario: 1. Il codice fraterno del mutualismo. – 2. Le origini del mutuali-smo nel tardo Ottocento: solidarismo operaio e sussidiarietà cristiana. – 3. Il mu-tualismo come forma della fraternità nella Costituzione. – 4. Fraternità e soggettideboli. – 5. Nuovo Welfare e mutualismo sanitario.

1. Il codice fraterno del mutualismo. – Scriveva Elias Canetti che«le parole di solito camminano»(1), scelgono percorsi impervi, avolte si perdono, in altre si ritrovano. Con questo scritto si è cer-cato di tracciare, entro il solco dell’analisi costituzionalistica, unodei percorsi di una parola, «fraternità», già di per sé suggestiva e ca-rica di storia e significati, vagliando la disciplina del mutualismo, inparticolare nel settore sanitario, e la sua sostenibilità alla luce delparadigma fraterno, per trarne conclusioni in ordine alla fedeltà delmodello all’ispirazione originaria in un contesto di riforma del wel-fare. Il principio di fraternità, cuore nascosto, ma vitale, di libertàed uguaglianza(2), è divenuto espressione di una dimensione plura-listica, in cui si riflettono, oltre alle molteplici interpretazioni dellostesso compendio ideale(3), anche i tanti linguaggi che ne arricchi-––––––––––

(1) E. CANETTI, Il cuore segreto dell’orologio. Quaderni di appunti 1973-1985, Mila-no, Adelphi, 1987, p. 115.

(2) S. RODOTÀ, Gratuità e solidarietà tra impianti codicistici e ordinamenti costitu-zionali , in A. GALASSO - S. MAZZARESE (a cura di), Il principio di gratuità, Milano, Giuf-frè, 2008, p. 98, per il quale «senza la fraternità, la libertà e l’eguaglianza sono fuori dalla lo-gica di ogni legame sociale».

(3) Sul principio di fraternità, in ambito giuridico M. BORGETTO, La notion de fra-ternité en droit public français. Le passé, le présent et l’avenir de la solidarité, Paris, LGDJ,1993; A. MATTIONI - A. MARZANATI (a cura di), La fraternità come principio del dirittopubblico , Roma, Città Nuova, 2007; I. MASSA PINTO, Costituzione e Fraternità. Una teo -ria della fraternità conflittuale: ‘come se’ fossimo fratelli , Napoli, Jovene, 2011; F. PIZZO-LATO, Il principio costituzionale di fraternità. Itinerario di una ricerca a partire dalla Co -stituzione italiana, Roma, Città Nuova, 2012; ID., Fraternità (Principio di), in Digesto di-sc. pubbl., Aggiorn., vol. V, Torino, Utet, 2012. In ambito filosofico E. RESTA, Il dirittofraterno, Roma-Bari, Laterza, 2005; in sede di analisi politologica A.M. BAGGIO, Il princi -

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scono la complessità semantica. Solo entro questa prospettiva sipuò comprendere l’eccedenza che la fraternità mostra rispetto aisingoli linguaggi specialistici, i quali non riescono a cogliere a pienol’essenza, e nello stesso tempo, l’inafferrabilità che tale principiomanifesta rispetto a letture tendenti a cristallizzarne la funzione,ignorandone l’aspetto finalistico e relazionale.

La fraternità si propone quindi come un grande campo di os-servazione dello svolgersi della natura umana: infatti, quanto più sitende a ridurlo ad una dimensione unitaria e monologante, tantopiù ci si rende conto dei molteplici significati che esso racchiude edelle tante pratiche sociali che rappresenta.

In questo senso, solo nella concretezza dei rapporti che strut-turano i legami sociali e nelle forme di relazione che si instauranotra le persone emerge la verità del codice fraterno, nella misura incui la solidarietà familiare o di gruppo, l’azione disinteressata delvolontariato, la logica mutualistica del care preesistono all’ordina-mento, rappresentando risorse essenziali per la tenuta stessa deltessuto sociale.

Non è pertanto il principio astratto a poter essere ricondottoentro le categorie del diritto, ma la singola condotta in cui esso siincarna, e alla quale «l’ordinamento giuridico può far corrisponde-re, in modo parziale e graduato, doveri ed obblighi di solidarietàcon i quali ad una persona è chiesto di prestare soccorso ad altrepersone. La fraternità si [trova] così rispecchiata, nell’ordinamento,nella forma di atti di solidarietà, la cui specificità si rinviene nelladimensione orizzontale della cura richiesta»(4).

Cura(5) che, come la fraternità, appartiene intrinsecamente al-l’esperienza umana, laddove, nel quotidiano della vita in particola-––––––––––pio dimenticato. La fraternità nella riflessione politologica contemporanea , Roma, CittàNuova, 2007, ed infine in ambito storiografico M. OZOUF, Fraternitè, in F. FURET - M.OZOUF, Dictionnaire critique de la Revolution française, Paris, Flammarion, 1988.

(4) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità, cit., pp. 25 s.(5) Dato che ognuno di noi attraversa nella vita delle fasi più o meno lunghe di di-

pendenza, che ci rendono incapaci di una piena cooperazione sociale, ciò porta ad includere

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re, essa diviene la condizione che consente di essere nel mondo consé stessi e con gli altri, prefigurando quel rapporto «che conduce ilsingolo sulla via della costruzione dei rapporti sociali e dei legamitra gli uomini, di là da vincoli derivanti da doveri pubblici o da co-mandi dell’autorità»(6).

La cura, espressione concreta di fraternità, va pertanto intesacome una pratica, una pratica complessa che si svolge attraverso di-versi momenti e fasi, che richiedono qualità morali quali l’attenzio-ne all’altro, la responsabilità e il rispetto(7). Il prendersi cura (to ca-re) conseguentemente si sviluppa in impegno ed interesse, che spin-ge all’azione, a farsi carico, ad assumersi l’onore di «mantenere,continuare e riparare il nostro ‘mondo’ in modo da poterci viverenel modo migliore possibile»(8), dove per ‘mondo’ si intende nonsolo la sfera dei nostri affetti (i figli, il coniuge e gli amici), ma in-clude anche l’altro da noi, di cui non si conosce né il volto né ilnome e che purtuttavia si impone per la sua «concretezza»; persinol’altro lontano, a cui ci si sente legati da nuove forme di solidarietàe di appartenenza, da un sentimento fraterno, capace di attraversa-re confini, di superare distanze e differenze(9).––––––––––la cura, il diritto di ricevere e prestare cura, nel paniere dei beni sociali primari: ovvero «siail bene di essere assistito all’interno di una relazione di dipendenza che risponde a un biso-gno, se e quando uno è incapace di prendersi cura di se stesso da solo, sia il bene di soddisfa-re i bisogni di dipendenza degli altri senza costringere nessuno a dei sacrifici indebiti sonobeni primari nel senso rawlsiano». Cfr. E. FEDER KITTAY, La cura dell’amore. Donne,uguaglianza e dipendenza , Milano, Vita & Pensiero, 2010, p. 187.

(6) Corte cost., 28 febbraio 1992, n. 75, in Giur. cost., 1992, pp. 404 ss., con com-mento di E. ROSSI, Principio di solidarietà e legge-quadro sul volontariato, ivi, pp. 2348ss.; nello stesso senso P. BARCELLONA, A proposito della cittadinanza sociale, in Dem. dir.,1988 (2-3), pp. 15 ss.

(7) Così se da un lato l’empatia, riconosciuto in ogni individuo lo stesso valore assolu-to che troviamo all’interno di noi stessi, ci porta a rispettare – quale che sia – l’esito dellasua scelta, se lo riguarda intimamente e non danneggia gli altri, dall’altro la tolleranza cichiede di accompagnarlo, e di interagire, nel percorso della deliberazione (cfr. L. GIANFOR-MAGGIO, La tolleranza liberale nel pensiero di Scarpelli , in Notizie di Politeia, 2004 (73), p.150).

(8) J. TRONTO, Confini morali. Un argomento politico per l’etica della cura, a curadi A. Facchi, Reggio Emilia, Diabasis, 2006, p. 118.

(9) E. PULCINI, Il potere di unire. Femminile, desideri, cura, Torino, 2003, Bollati Bo-ringhieri, pp. XXVII s.; in ambito giuridico il suggestivo saggio di A. SPADARO, L’amore


Sicchè, tra le diverse forme che assume il solidarismo, l’occu-parsi dell’altro trova fondamento nella ricerca di una fraternità at-traverso cui l’estraneo acquista identità, un nome, una storia e unvolto, ma al contempo gli sono riconosciuti diritti e dignità in virtùdi una convenzione universalista in virtù della quale tutti devonopoter godere delle risorse fondamentali del vivere dignitoso.

Se il volto dell’altro invoca una risposta, una responsabilitàche non si ferma all’obbligazione morale, ma muove da un ricono-scimento e da una «spontaneità benevola intimamente connessa al-la stima di sé all’interno della vita buona», tuttavia tale tensione,quando è diretta verso una persona debole e sofferente, non deveperò scivolare in forme più o meno dirette di controllo e di pater-nalismo, creando un rapporto asimmetrico, ma dev’essere compen-sata «da un’autentica reciprocità dello scambio»(10). La cura devequindi farsi dono di fraternità, ovvero capacità di esprimere accetta-zione profonda, nei confronti della personalità altrui, e di favorirein quest’ultima un sentimento di reciprocità.

Il dono di fraternità non è tale, infatti, se non è anche dono dilibertà: non dà, al fine di togliere, ma per consentire all’altro di rice-vere, fra quanto gli è più caro, ciò di cui ha maggiormente bisogno,per aprirsi all’esistenza.

La cura deve dunque muovere verso l’altro, costruendo conlui un rapporto di reciprocità simmetrica, che si sviluppi in un qua-dro di eguaglianza garantito da istituzioni giuste.

In tale prospettiva il nesso tra cura e fraternità emerge dal rico-noscimento dell’interdipendenza tra le persone, quale via che por-ta, al di là della solidarietà, a divenire ‘fratelli’ nell’ambito di un con-testo comunitario giuridicamente delineato.

L’idea dei vincoli di reciprocità diviene allora cruciale nello svi-luppo di tale argomentazione, laddove i motivi che portano gli in-––––––––––dei lontani: universalità e intergenerazionalità. dei diritti fondamentali fra ragionevolezzae globalizzazione, in Dir. soc. , 2008, pp. 169 ss.

(10) P. RICOEUR, Sé come un altro, Milano, Jaca Book, 1993, pp. 286 s.

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dividui a farsi persone, ovvero ad assumersi i costi della fraternità,implicano il riconoscimento che dimensioni significative della pro-pria identità vengano a comporre a loro volta un’identità collettiva,che, andando oltre le differenze che pure permangono, apre ad unarelazionalità solidale(11).

Fraternità, cura, relazionalità e solidarietà intessono la tramadel legame mutualistico(12), ovvero di una forma associativa chepersegue finalità solidaristiche attraverso la socializzazione deglioneri derivanti da eventi ‘catastrofici’ (malattia, morte, infortuni …)che i singoli, individualmente, non sarebbero in grado di sopporta-re, dando al contempo vita e corpo a forme di socialità partecipata.

Il mutualismo si pone come un’alternativa possibile all’indivi-dualismo che connota le strutture sociali contemporanee, in cui«gli uomini sono divenuti totalmente privati, sono cioè stati privatidella facoltà di vedere e di udire gli altri, dell’essere visti e dell’essereuditi da loro. Sono tutti imprigionati nella soggettività della lorosingola esperienza»(13).

L’evasione da questa trappola non è più garantita infatti dallaprotezione offerta dai tradizionali sistemi di welfare, ma trova nuo-vi percorsi nella dimensione sociale dell’uomo in grado di struttu-rare relazioni, di mettersi in presa con la vita, di far circolare espe-rienze in un sistema vivente, che, rompendo la solitudine, creanuove appartenenze.

Anche il mutualismo si inscrive nel quadro di queste rinnovatepolitiche sociali di «attivazione», nel senso di «abilitanti» o «empo-

––––––––––(11) A. SPADARO, Contributo ad una teoria della Costituzione. Fra democrazia relati-

vista e assolutismo etico , vol. I, Milano, Giuffrè, 1994, p. 337; F. PIZZOLATO, Il principiocostituzionale di fraternità, cit., p. 116; F. GIUFFRÈ, La solidarietà nell’ordinamento costi-tuzionale, Milano, Giuffrè, 2002, p. 61.

(12) Significativa è la definizione di mutualismo in biologia, quale associazione tra in-dividui di specie differenti (detta anche simbiosi mutualistica), che comporta un vantaggioreciproco per gli individui associati, senza che tale rapporto sia obbligato. Cfr. voceMutualismo, in Vocabolario della lingua italiana, vol. III, Roma, Istituto Enciclopedia Ita-liana, 1989, p. 352.

(13) H. ARENDT, Vita activa , Milano, Bompiani, 1989, p. 43.


wering», che trascendono le tradizionali reti di protezione da rischidi «disabilitazione» o «dis-empowering»: le finalità del welfare si so-no in tal senso articolate dando rilievo tanto alla tradizionale neces-sità di proteggere chi – per età, condizioni di salute e posizione so-ciale – non può partecipare attivamente, quanto all’impegno di raf-forzare e sostenere le capacità di partecipazione attiva dei citta-dini(14).

È ben noto come, nel corso degli ultimi vent’anni, i sistemi diprotezione sociale in Europa si siano lentamente trasformati, nontanto o non solo per esigenze di bilancio, o per far fronte all’emer-gere di nuovi rischi sociali (flessibilità del lavoro, fragilizzazione del-la famiglia, invecchiamento della popolazione), ma soprattutto perfarsi ‘integranti’ rispetto alle istanze di libertà sostanziale rivendica-te dai cittadini(15).

Ciò che accomuna le nuove politiche sociali è infatti il loro ca-rattere integrato, ossia capace di mettere a sistema servizi pubblici,privati e non profit, nell’ambito di una relazione di cui il cittadino èsoggetto partecipe, venendo posto nelle condizioni di poter effetti-vamente godere delle risorse e dei diritti che gli sono riconosciuti erealizzare, quindi, le proprie potenzialità(16).

––––––––––(14) Si inscrivono nell’ambito di un ampio filone di studi J.C. BARBIER, Citizenship

and the Activation of Social Protection: A Comparative Approach , in J.G. ANDERSEN - P.JENSEN - A. GUILLEMARD - B. PFAU EFFINGER (ed.), The Changing Face of Welfare, PolicyPress, Bristol, 2005, pp. 113 ss.; M. PACI, Nuovi lavori, nuovo welfare. Sicurezza e libertànella società attiva , II ediz., Bologna, Il Mulino, 2007.

(15) P. TAYLOR-GOOBY (a cura di), New Risks, New Welfare. The Transformation ofthe European Welfare State, Oxford, Oxford University Press, 2004; C. SARACENO, Model-li di welfare e rischi sociali vecchi e nuovi , in Polis, 2006 (2), p. 243, che nota come la crisidel welfare, nell’ambito del processo storico di individualizzazione, appaia come una vera epropria crisi di crescita, non del welfare, ma dei cittadini. Proprio perché questi, anche gra-zie alle tutele offerte dai sistemi di welfare, sono divenuti più liberi e maturi, rivendicandonon tanto «sempre più diritti», quanto diritti diversi, più adeguati a biografie non facilmenestandardizzabili.

(16) In questi termini si può sviluppare un discorso sulle cd. libertà sociali, su cui sirinvia a S. LA PORTA, L’organizzazione delle libertà sociali , Milano, Giuffrè, 2004, pp. 31ss.; A. BARBA, Il ‘principio di libertà sociale’ nella giurisprudenza della Corte costituzionale,in P. RESCIGNO (a cura di), Autonomia privata individuale e collettiva , Napoli, Esi, 2006,pp. 327 ss.

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Si tratta di cambiamenti strutturali, che incidono sull’impalca-tura istituzionale, sulle basi cognitive delle comunità, sulle gramma-tiche di giustizia e sui modi in cui le norme sociali e giuridiche sonoistituite e praticate.

Per tale motivo si devono immaginare anche nuove forme nel-le relazioni non solo tra Stato e cittadini, ma anche nell’ambito delcontesto comunitario, che possono essere efficacemente descritteper mezzo della metafora della rete, quale vettore del passaggio dalverticale all’orizzontale nelle rappresentazioni dell’ordine socia-le(17). Ciò, evidentemente, si rispecchia anche nell’attuazione delprincipio di solidarietà(18) – come clausola di chiusura e sintesi sto-rica di libertà e giustizia – che accompagna la trasformazione del si-stema di Welfare State assistenzialista, spesso operante nel chiusodel rapporto meramente verticale e pubblicistico tra autorità e li-bertà, in un organizzazione policentrica di Welfare Community, co-erente con l’articolazione sussidiaria che la centralità della personasembra implicare(19).

In tale prospettiva la sfida del Community care risiede proprionella capacità di realizzare reti di assistenza per i membri più debolidi una comunità che sappiano coinvolgere una pluralità di soggetti(istituzionali e non) in grado di operare all’interno della comunitàlocale, cioè nell’ambiente umano e socioculturale in cui la personavive(20).

Ecco che è solo in tale contesto comunitario, centrato sul lega-me non mediato della fraternità, che si possono sperimentare diver-si percorsi, o crearne di nuovi, attraverso una modificazione strut-turale del modo di vedere soddisfatti i bisogni individuali, che inte-––––––––––

(17) M. CASTELLS, The Rise of the Network Society, Oxford, Blackwell, 1996, p. 232.(18) Significativo appare il riferimento alle riflessioni contenute in B. PEZZINI - C.

SACCHETTO (a cura di), Il dovere di solidarietà, Milano, Giuffrè, 2005.(19) E. BALBONI, Diritti sociali e doveri di solidarietà, Bologna, Il Mulino, 1987, 317

ss.; F. GIUFFRÈ, La solidarietà nell’ordinamento costituzionale, cit., p. 217.(20) Si vedano le riflessioni di R. BIN, I diritti di chi non consuma, in www.forumco -

stituzionale.it


grano la sfera della realizzazione della persona in termini di func-tioning and capabilities(21). In tali termini, lo stesso fine dei dirittisociali non può essere conchiuso esclusivamente nell’assegnazionedi un bene o di una merce, ma deve aprirsi anche nella partecipa-zione ad un valore di vita che richiede attività cooperative(22).

Si deve considerare infine come tale evoluzione abbia spinto ildiritto a ripensare le forme di regolazione delle interazioni in cuiviene in qualche modo in gioco l’interesse a cooperare. La vita so-ciale è infatti un intrecciarsi di aspettative che non sono a sensounico, ma necessariamente ‘mutue’, tanto che nella cooperazionesociale la coordinazione delle azioni è volta al beneficio comune edè governata dall’idea della reciprocità e della mutualità.

In tal senso il modello partecipativo sociale che è alla base dellalogica mutualistica(23), orientato a costruire tutte le aspettative sul-lo schema dei diritti e dei rapporti liberamente ‘agibili’ dagli inte-ressati, viene ad essere progettato, in una sorta di work in progress,che dunque legittima pretese ed attribuisce responsabilità nei con-fronti della comunità, e, al contempo, spezzando il meccanismomonopolistico che assegna allo Stato la funzione di riequilibrio deirapporti, disegna un sistema complesso i cui attori sono, contem-poraneamente e sussidiariamente, le amministrazioni pubbliche, leloro articolazioni territoriali e le formazioni sociali nelle quali sisvolge la personalità dell’uomo.

––––––––––(21) A.K. SEN, La diseguaglianza. Un riesame critico , Bologna, Il Mulino, 2000.(22) In tal senso, riprendendo Sen, il compito principale dello Stato è quello di assicu-

rare le condizioni affinché ogni individuo possa sviluppare al meglio le proprie capacità equesto deve essere inteso essenzialmente come un compito di stimolo e non di pura assisten-za. Questo non è soltanto il presupposto per una politica sociale, ma anche il fine della poli-tica sociale stessa. Sicchè i diritti sociali non sono semplicemente gli effetti della democrazia,ma il modo di esprimere e dar corpo al diritto alla cittadinanza, di cui la libertà individualestessa è un essenziale bene sociale, determinato anche dalle politiche pubbliche

(23) V. ZAMAGNI, Forme storiche della fraternità, in L.B. ARCHIDEO (ed.), Epistemo-logía de las Ciencias Sociales , cit., p. 323, per cui: «La parte positiva di tutto questo movi-mento di confraternite, società di mutuo soccorso e cooperative è il self-help, l’autogover-narsi, il fatto, vale a dire, che non è qualche cosa che cala dall’alto, ma è una fraternità vera-mente vissuta con responsabilità in prima persona».

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2. Le origini del mutualismo nel tardo Ottocento: solidarismo ope-raio e sussidiarietà cristiana. – Le idealità sono fenomeni carsici, chepercorrono strade oscure, emergono prepotenti per poi eclissarsi,risorgendo alfine dalle loro ceneri – quando il contesto è maturo –come la mitica Fenice. Ed è il contesto sociale e politico che si svi-luppa nel corso dell’Ottocento a rideclinare il senso della fraterni-tà(24), adattandone i contenuti ai nuovi attori sociali e alle struttureistituzionali nelle quali gli stessi sviluppano relazioni.

Se la prima grande ondata dell’industrializzazione, iniziatisi inInghilterra già verso la fine del Settecento, aveva propiziato il mu-tamento delle strutture sociali, solo a partire dal 1895, l’industria-lizzazione si affermò in tutti i paesi europei, anche se con notevolidifferenze di tempi e realizzazioni nelle singole realtà, portando aduna ristrutturazione radicale della compagine sociale, con rilevantirisvolti anche nei rapporti di forza tra le classi all’interno delle variecomunità politico-statuali(25).

Questo processo si è riflesso anche sulle strutture ‘solidaristi-che’, se vi sono infatti indubbi profili di continuità tra le vecchieistituzioni corporative e le nascenti società di mutuo soccorso, è es-senzialmente lo ‘spirito’ che le anima a mutare radicalmente: men-tre «nelle vecchie corporazioni esso non si fondava sulla parità e lareciprocità, ma si configurava come un rapporto verticale che lega-va padroni e lavoranti in una interazione necessaria alla loro esi-stenza, [al contrario] nel mutuo soccorso, fin dalle sue primeespressioni, la solidarietà ha tutt’altro significato: è un patto tra

––––––––––(24) Si deve rammentare come la definizione di fraternità, che si evince dalla relativa

voce redatta da De Jaucourt dell’Encyclopédie di Diderot e D’Alembert, risultasse inscrittain una logica ambivalente tra croce (le confraternite dei chierici) e spada (i «fratelli in ar-mi»), corrispondente «a un meccanismo pre-moderno di integrazione sociale e di identifica-zione collettiva, che trascende sia il citoyen che l’homo oeconomicus». Cfr. A. MARTINELLI,I principi della Rivoluzione francese e la società moderna, in A. MARTINELLI - M. SALVATI -S. VECA, Progetto 89. Tre saggi su libertà, eguaglianza, fraternità, Milano, Il Saggiatore,2009, p. 43.

(25) Questa ricostruzione è ripresa da W.J. MOMMSEN, L’Età dell’imperialismo, Mila-no, Feltrinelli, 1970.


eguali con fini precisi e anche limitati; coinvolge tutti nelle stesseregole, nello stesso modo e con gli stessi percorsi, non esiste cioèun rapporto di dipendenza»(26). Limitando il nostro sguardo alcontesto italiano(27), si deve notare come l’evoluzione del fenome-no mutualistico si sia venuta ad intrecciare con le matrici ideali,quella socialista e quella cattolica, che hanno scritto la storia del no-stro paese tra Ottocento e Novecento(28).

È bene rammentare che, solo con l’unità d’Italia(29), l’associa-zionismo mutualistico divenne un riferimento di fondamentale im-portanza per le classi dirigenti liberali sia come strumento – in as-senza di interventi diretti dello Stato – di politica sociale, sia comeaffermazione di un principio laico, di regolazione del delicato terre-no dell’assistenza e della previdenza, che era stato fino ad allora ap-pannaggio soprattutto delle corporazioni di mestiere e delle istitu-zioni legate alla Chiesa(30).

––––––––––(26) A. LAY, Un’etica per la classe: dalla fraternità universale alla solidarietà operaia,

in Riv. storia cont., 1989 (3), p. 317.(27) Sul mutualismo nel contesto europeo S. CORDERY, British Friendly Societies,

1750-1914, London, Palgrave Macmillan, 2003; M. DREYFUS, Libertè, ègalité, mutualité.Mutualisme et syndicalisme1852-1967, Paris, Les Éditions de l’Atelier, 2001.

(28) Sul punto di riferimento M.G. MERIGGI, Cooperazione e mutualismo. Esperienzedi integrazione e conflitto soclale in Europa tra Ottocento e Novecento, Milano, FrancoAngeli, 2005; L. TOMASSINI, Il mutualismo nell’Italia liberale (1861-1922), in AA.VV., Lesocietà di mutuo soccorso italiane e i loro archivi. Atti del seminario di studio. Spoleto 8-10novembre 1995, Roma, Ministero per i Beni e le Attività culturali, 1999, pp. 15 ss.; A. CHE-RUBINI, Beneficenza e solidarietà: assistenza pubblica e mutualismo operaio, 1860-1900, Mi-lano, Franco Angeli, 1991.

(29) Nel 1862, alla data della prima statistica ministeriale, le associazioni erano 443con 111.608 soci. Di esse solo il 15% erano nate prima del 1848; il 38% fra il 1848 e il 1860(di cui il 70% in Piemonte) e il 47% nei soli due anni fra l’unificazione e la redazione dallastatistica. Le regioni interessate da questa prima fase di sviluppo, oltre al Piemonte e alla Li-guria, furono principalmente la Lombardia, il Veneto e l’Emilia. Negli anni ottanta e no-vanta dell’Ottocento le società di mutuo soccorso crebbero rapidamente di numero e inbreve costituirono una realtà corposa e ramificata su tutto il territorio nazionale, con quasiun milione di associati (cifra di tutto rispetto per l’Italia del tempo, se si calcola che più del50% della popolazione era occupata in agricoltura, settore in cui il mutualismo era poco dif-fuso). Sul punto E. MORPURGO, Le condizioni del mutuo soccorso in Italia e in altri Statid’Europa, Roma, 1879; U. GOBBI, Le società di mutuo soccorso, Lodi, 1909.

(30) L.G. FABBRI, Solidarismo in Italia tra XIX e XX secolo , Torino, Giappichelli,1996, pp. 14 ss., per cui il fenomeno mutualistico, assumendo una funzione pedagogica e

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Un’organizzazione, perciò, quella mutualistica, del tutto fun-zionale alle esigenze di sviluppo economico e di controllo socialeespresse dai ceti dirigenti, ma non per questo leggibile solo nell’otti-ca riduttrice del paternalismo e della forzata collaborazione fra leclassi, bensì da collocare nel faticoso processo di affermazione e diconsolidamento dello Stato unitario, ove il diffondersi delle idee li-berali e la stessa prosecuzione della ‘rivoluzione borghese’ non era-no niente affatto un dato acquisito, stante il precario equilibrio traspinte al rinnovamento, paura del rivolgimento sociale, urgenza dievitare drastiche rotture con i settori più conservatori della societàpericolosamente protesi a negare il loro apporto alla fragile costru-zione risorgimentale.

La complessità dello scenario storico e sociale portò ad unaprogressiva accentuazione delle divisioni, sul piano ideologico, po-litico e religioso, tra le diverse associazioni: così, se fin dalle originierano evidenti gli elementi distintivi tra sodalizi moderati, mazzinia-ni e quelli democratici, con gli anni ’80, e l’acuirsi della conflittuali-tà sociale, i socialisti presero il sopravvento, divenendo egemoni,non solo in termini numerici, nell’ambito del movimento mutuali-stico. Gli stessi cattolici, incoraggiati dalle parole della Rerum Nova-rum a percorrere la strada dell’associazionismo, diedero vita ad unricco movimento che segnerà lo sviluppo del nostro paese per tut-to il Novecento(31).

In questo contesto frastagliato si situa la legge n. 3818, promul-gata il 15 aprile 1886(32), che riconosceva alle società di mutuo soc-

––––––––––politica, divenne un potente mezzo di integrazione dei ceti popolari nel nuovo sistema bor-ghese.

(31) D. MARUCCO, Teoria e pratica dell’autonomia nel mutualismo dell’Ottocento, inParolechiave, 1994 (4), p. 42.

(32) Tale legge, insieme alla legge 18 luglio 1883, n. 1473m sulla Cassa Nazionale diAssicurazione per gli infortuni sul lavoro e alla legge 11 febbraio 1986, n. 3657, sul lavorodei fanciulli, costituirono quelle che il meridionalista Pasquale Villari definì «leggi di pacesociale». Cfr. L. MARTONE, Le prime leggi sociali nell’Italia liberale (1883-1886), in Qua-derni fiorentini per la storia del pensiero giuridico moderno, 1974 (3-4), vol. I, p. 108; sullesocietà di mutuo soccorso pp. 122 ss.


corso la possibilità di acquisire la personalità giuridica. In essaemergevano istanze paternalistiche collegate intimamente con ten-denze repressive(33), come si desume dalla lettura delle condizioniessenziali alle quali le società avrebbero dovuto attenersi nei rap-porti con lo Stato e con le sue istituzioni, oltre che dalla loro strut-turazione: il soccorso ai soci come finalità, il risparmio come mez-zo, la mutualità come vincolo(34), escludendosi dunque qualsiasiscopo politico(35).

Al riconoscimento legale del fenomeno mutualistico, seguìl’approvazione della legge 17 marzo 1898, n. 80, che istituì un’assi-curazione obbligatoria contro gli infortuni, mentre la successivalegge 20 aprile 1898 creò la «Cassa nazionale di previdenza per lavecchiaia e l’invalidità degli operai», entrambi in qualche modosussidiari al mutuo soccorso, essendone l’adesione libera e la con-tribuzione volontaria(36).

Descritto in sintesi lo sviluppo del quadro normativo in mate-ria, si può cogliere l’importanza di riferirsi ai filoni culturali, la cuilenta sedimentazione ha prodotto l’affermazione del movimentomutualistico e dei suoi ideali di fraternità dapprima nella coscienzasociale, successivamente nella dimensione politica e, infine, nella di-mensione giuridica assunta anche nella nostra esperienza costitu-zionale.

––––––––––(33) A. CHERUBINI, Profilo del mutuo soccorso in Italia dalle origini al 1924, in

Previdenza sociale, 1961, XVII, pp. 29 ss.(34) Relazione al disegno di legge sul «riconoscimento giuridico delle società di mutuo

soccorso operaie» presentata dal ministro dell’Agricoltura Berti alla Camera dei Deputati il21 giugno 1883 (A.P. doc. n. 127, XV legislatura, Camera dei Deputati, 15).

(35) Lo Stato, con tale disciplina, voleva evitare che le società di mutuo soccorso si tra-sformassero in centri di potere politico dotati di notevoli risorse economiche, con il poten-ziale rischio di divenire strumento di sedizione e di scontro sociale.

(36) Tali riforme, seppur timide, portarono poi al d.l. 29 aprile 1919, che, nell’istituirel’assicurazione obbligatoria con contributi paritetici di imprenditori e operai (attorno al 4-5% del salario) e con il concorso dello Stato, veniva a strutturare un sistema previdenzialeobbligatorio organizzato e controllato dallo Stato, che si affermò in termini generalisti, in-teressando tutti i lavoratori dipendenti, e quindi con una base effettivamente di massa (oltre10 milioni di lavoratori).

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Come già in Inghilterra e in Francia, anche in Italia, «il mutuosoccorso si è presenta[to] come una prima reazione organizzata aduna sfida che veniva dalla crisi dei vecchi ordinamenti, ancor primache da nuovi e radicali rivolgimenti economici e sociali(37). Altre ri-sposte più energiche, seguir[ono], man mano che una strutturamoderna si venne affermando: la resistenza, la cooperazione, l’or-ganizzazione politica. Ma dal mutualismo, per quanto acerbo, ha[avuto] inizio un filone importante della nostra storia»(38).

In tal senso le società di mutuo soccorso costituirono in parti-colare per gli esponenti del socialismo, sul terreno strategico, unimportante avamposto per rafforzare il loro radicamento socia-le(39), che si concretò attraverso un’opera di penetrazione minuta ecapillare entro le associazioni tradizionali, con il fine di conquistar-ne gli organi direttivi.

Per i socialisti, che avevano assunto la direzione del movimen-to operaio italiano, il mutualismo rappresentava quindi un veicolo,una fase di passaggio verso una diversa dimensione della loro azio-ne(40).

Al di la di ciò, le società di mutuo soccorso – per il patrimoniocomune di valori e le pratiche che ne permeavano l’organizzazio-ne(41) – hanno rappresentato un laboratorio, ove prefigurare una

––––––––––(37) In tal senso «una fraternità che nasce da una condizione condivisa di domini, di

miseria e di sfruttamento è prima di tutto una fratellanza degli oppressi che intendonocombattere insieme contro l’oppressione e che in questa lotta prefigurano modelli più uni-versali di libertà, di eguaglianza e di giustizia». Cfr. A. MARTINELLI, I principi della Rivolu-zione francese e la società moderna, in A. MARTINELLI - M. SALVATI - S. VECA, Progetto89, cit., p. 44.

(38) R. ZANGHERI - G. GALASSO - C. CASTRONOVO, Storia del movimento cooperati-vo in Italia, Torino, Einaudi, 1987, pp. 16 ss.

(39) Per una analisi dei rapporti fra associazionismo e lotta politica M. RIDOLFI, Ilcircolo virtuoso. Sociabilità democratica, associazionismo e rappresentanza politica nel-l’Ottocento, Firenze, Cet, 1990.

(40) G. ARFÈ, Storia del socialismo italiano 1892-1926, Torino, Einaudi, 1965, pp. 29ss.

(41) Basti pensare allo Statuto di varie società di mutuo soccorso che legava tra loro i‘fratelli’, garantendo a tutti gli stessi diritti: eleggibilità, diritto di voto, sussidi temporali epiena partecipazione alle attività sociali.


società democratica, basata sull’egualitarismo, contrassegnata dallapresenza di forti dinamiche interne: e quindi, nel contesto di un so-cialismo realizzato, sono state una sorta di percorso iniziatico attra-verso cui la generica massa è divenuta classe e popolo.

La fraternità, espressa attraverso il mutualismo, è quindi partedel percorso compiuto dal movimento socialista nell’Ottocento, inquanto, come è stato suggestivamente scritto, è «sul sentimento cri-stiano della fraternità ed sull’istintivo attaccamento alla povera gen-te [che] sopravvive […] la fedeltà al socialismo» purché il sociali-smo si intenda e si pratichi e si viva «al servizio dell’uomo»(42).

Se il mutuo soccorso dall’originaria ispirazione mazziniana si èsviluppato in coincidenza col sindacalismo ed il movimento sociali-sta, esso tuttavia è stato terreno di sperimentazione in campo civileanche per i cattolici, che, esclusi dalla sfera politica, avevano trova-to proprio nel sociale la possibilità di svolgere un ruolo attivo nelcontesto nazionale.

Di fronte al sovvertimento degli assetti sociali ed economici, al-l’emersione della questione operaia, al conflitto tra capitale e lavo-ro e, più in generale, alla crisi del tipo moderno di organizzazionedel potere, la cultura cattolica diede forma a un corpo di dottrineche rinveniva nei principi di collaborazione, sussidiarietà e fraterni-tà lo strumento privilegiato per il cambiamento sociale.

Respinto il paradigma marxista della lotta di classe, nel pensie-ro cattolico, la giustizia sociale e il bene comune venivano declinatifacendo leva su di un’idea interclassista di solidarietà, sul ruolo del-le associazioni professionali, sui diritti dei deboli, sulla dignità deipoveri e sul perfezionamento della giustizia mediante la carità.

Tra i filoni ideali più significativi emersi in seno alla dottrinasociale della Chiesa vanno senz’altro ricordato il pensiero del VonKetteler, vescovo di Magonza e deputato alla Dieta di Francoforte,

––––––––––(42) I. S ILONE, L’avventura di un povero cristiano, IV ediz., Milano, Mondadori,

1968, p. 14.

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a cui si deve l’elaborazione compiuta del concetto di diritto sussi-diario. È in particolare attraverso l’esame del problema dell’istru-zione che egli determina i limiti naturali dell’ingerenza delle pubbli-che istituzioni, osservando come, sebbene lo sviluppo dell’istruzio-ne, parte integrante dell’interesse generale, rendesse necessario l’in-tervento statale, in quanto i privati e le famiglie non erano spessoin grado di svolgere appieno tale funzione, per mancanza di mezzie di determinazione, tuttavia l’intervento dell’autorità statale dove-va caratterizzarsi come ‘mite’, per non indebolire la capacità socia-le(43). Capacità che si esprimeva attraverso i corpi intermedi (indivi-duo, famiglia e comunità), idonei a prestare gli stessi servizi offertidallo Stato(44).

Il pensiero del Von Ketteler fu particolarmente influente, con-tribuendo a porre le premesse stesse della dottrina sociale dellaChiesa e del corporativismo cattolico(45), ed, in specie, i segni ditale ruolo di ‘egemonia culturale’ si riscontrano nelle encicliche pa-pali promulgate a cavallo tra la fine dell’ Ottocento e i primi delNovecento(46).

––––––––––(43) W.E. VON KETTELER, Offenes Schreiben Kettelers als Deputierten der deutschen

Nationalversammlung an seine Wähler (Frankfurt, 17. September 1848), in Kettelers Schrif-ten, ausgewählt und herausgegeben von J. Mumbauer, I, Kempten-Monaco, 1911, p. 403.In questo senso, sebbene l’aiuto suppletivo dello Stato sia necessario e utile nella misura incui rispetta nei cittadini la loro capacità di perseguire il proprio bene, «sarebbe un duro asso-lutismo, una vera schiavitù dello spirito e delle anime, se lo Stato abusasse di quel che iochiamo il diritto sussidiario».

(44) W.E. VON KETTELER, Offenes Schreiben Kettelers, cit., pp. 396 ss. per cui, «finchéla famiglia e il comune possono raggiungere il loro scopo naturale, bisogna lasciare lorol’autonomia […] Il popolo cura da sé i propri affari»

(45) J. HOFFNER, W.E. Von Ketteler und die katholische Sozialbewegung des 19. Jhts.,Wiesbaden 1962; L. LENHART, Bishof Ketteler , Mainz 1968; E. RITTER, Il movimento cat-tolico-sociale in Germania nel XIX secolo e il Volksverein, Roma, 1967, pp. 153 ss.; E. AN-CONA, Il più vicino possibile ai cittadini. Problematiche e prospettive della sussidiarietànell’ordinamento comunitario, in Iustitia, 2000, pp. 315 ss.

(46) In particolare Lettera enc. Rerum Novarum, 15-5-1891, Torino, 1998, p. 7, cheha dato forma alla concezione positiva di sussidiarietà, conferendo un dato sistematico al-l’insegnamento cattolico sui temi sociali e Lettera enc. Quadragesimo Anno, 15-5-1931, To-rino, 1991, p. 28, con cui si è posto l’accento sulla componente negativa della sussidiarietà,come non ingerenza da parte dello Stato.


Premessa indiscutibile di tale apparato concettuale è il primatodella persona sullo Stato: primato etico e precedenza storica(47).Strumento di tale primato diviene il principio di sussidiarietà, qualeviatico di valorizzazione della persona umana nel circuito vitalecreato dal rispetto di dignità e fraternità(48); principio, quello di sus-sidiarietà, che si articola nel duplice aspetto negativo e positivo: ne-gativo, quando assume il significato di non ingerenza da parte delloStato nella sfera della persona o delle comunità inferiori, positivo,invece, quando attribuisce ad ogni autorità il dovere di favorire esostenere, qualora sia necessario, anche sostituire, gli attori socialiincapaci o privi dei mezzi necessari a perseguire i compiti loronaturalmente affidati(49).

Ecco che, al termine di quest’opera di scavo alla ricerca di unatradizione profonda, ci si accorge che essa ha dato corpo ad una ‘ri-voluzione fraterna’: in fondo, il senso e la sorgente della carità cri-stiana, così come della solidarietà socialista è l’essere autenticamen-te e profondamente umana, quindi continuamente perfettibile esoggetta a progressivo sviluppo. Come ogni rivoluzione, anche––––––––––

(47) Secondo la dottrina cattolica l’uomo esiste prima della società e dello Stato. Essosarebbe il fine della società stessa, la quale, invece, sarebbe un mero mezzo o strumento po-sto al servizio dell’individuo. Compito, dunque, dello Stato è quello di promuovere e di va-lorizzare le capacità creative individuali. Per fare ciò, esso deve potere intervenire al fine diaiutare e soccorrere l’uomo. Cfr. A. MOSCARINI, Competenza e sussidiarietà nel sistemadelle fonti. Contributo allo studio dei criteri ordinatori del sistema delle fonti, Cedam, Pa-dova, 2003, pp. 18 ss.

(48) S. STAIANO, La sussidiarietà orizzontale: profili teorici , in V. BALDINI (a curadi), Sussidiarietà e diritti, Napoli, 2007, pp. 20 ss. In tal senso la sussidiarietà viene posta alservizio della dignità, con la conseguenza che l’ingerenza statale si giustifica unicamentequando l’individuo non è in grado di provvedere a se stesso. L’intervento statale è, quindi,legittimo solo quando è salvaguardata la libertà, per cui l’autorità pubblica non si sostituiscetout court alla persona, ma soccorre l’uomo solo, quando quest’ultimo ne ha strettamentebisogno.

(49) Sulla sussidiarietà in senso positivo A. ALBANESE , Il principio di sussidiarietàorizzontale: autonomia sociale e compiti pubblici , in Dir. pubbl., 2002, pp. 66 ss. In gene-rale sul principio di sussidiarietà I. MASSA PINTO, Il principio di sussidiarietà. Profili storicie costituzionali , Jovene, Napoli, 2003; F. PIZZOLATO, La sussidiarietà tra le fonti: socialitàdel diritto e istituzioni, in Pol. dir., 2006, pp. 385 ss.; M. CARRER - S. ROSSI, La sussidiarie-tà: metamorfosi e trasfigurazione di un principio costituzionale, in Quad. cost., 2012, pp.259 ss.; F. PIZZOLATO - P. COSTA (a cura di), Il lato oscuro della sussidiarietà, Milano,Giuffrè, 2013.

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questa, si è esplicata in «un appello di una tradizione meno perfettaad una tradizione più perfetta, […] da una tradizione meno profon-da ad una tradizione più profonda, più vera, più antica e, così, piùeterna». Sicché «lungi dall’essere un superamento in superficie, co-me si crede troppo generalmente, [anche questa] rivoluzione [si èrivelata] uno scavo, un approfondimento, un oltrepassamento inprofondità»(50).

3. Il mutualismo come forma della fraternità nella Costituzione. –Il mutualismo, come la fraternità, non trova espressa disciplina inCostituzione(51), tuttavia nel tessuto della nostra Carta fondamen-tale vi sono diversi principi e istituti che attraverso tale fenomenosi inverano: dinanzi all’ordinamento giuridico, infatti, il mutuali-smo si presenta sotto forma di sfere di relazioni sociali di cura, rico-nosciute, sostenute e formalizzate a livello costituzionale.

Se la fraternità è indissociabile dalla libertà e dall’eguaglianza,sublimandosi infine nell’orizzonte giuridico della solidarietà, allostesso modo la mutualità si pone al crocevia tra personalismo, soli-darismo e libertà, trovando l’attività delle vecchie associazioni dimutuo riconoscimento e nuova linfa nel contesto repubblicano.

In tale prospettiva, si intende dimostrare, analizzando alcunisnodi della disciplina costituzionale, come il carattere caleidoscopi-co ed espansivo della fraternità si esprima nella concretezza del‘fatto’(52) mutualistico, ovvero in condotte materiali che si conno-tano teleologicamente come se i partecipi fossero fratelli.

Il legame tra mutualità e fraternità si esprime, in primo luogo,attraverso la ‘cinghia di trasmissione’ tra personalismo ed egua-––––––––––

(50) C. PEGUY, Par ce demi-clair matin, Roma, Edizioni Lavoro, 1998, pp. 27 ss.(51) Ad eccezione della sua forma cooperativa, riconosciuta e tutelata dall’art. 45 Cost.(52) Riferendosi alla solidarietà P. BARCELLONA, La solidarietà come fatto e come di-

ritto, in Lav. dir., 1996, pp. 3 ss., ricorda come essa non possa «esistere come diritto se nonesiste come fatto e (...) la dimensione delle regole giuridiche presa isolatamente può essereingannevole». La solidarietà ‘come diritto’, dunque, è «il riconoscimento di un legame socia-le in base al quale ciascuno di noi appartiene a qualche cosa che ci trascende e ci accomuna,stringendoci in relazioni non mercantili».


glianza che connette gli artt. 2 e 3 Cost., attraverso il principio delladignità sociale.

Come rammenta autorevole dottrina(53) «la Costituzione siispira anzitutto all’idea-forza della centralità e del primato della per-sona umana, considerata come soggetto di diritti in certo senso an-teriori a qualsiasi riconoscimento da parte dello Stato, e quindi noncondizionati a finalità collettive di qualsiasi genere, anche se limitatie limitabili – ma non in qualsiasi direzione e misura – in vista di esi-genze degli altri individui della comunità, e quindi in vista del-l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà».

Nella prassi societaria gli uomini, nell’ambito della comunità,si aggregano spontaneamente per le esigenze di sviluppo della loropersonalità individuale o collettiva, dando vita a formazioni socialiche segnano il percorso dell’homme situè(54) nella trama dei diversirapporti politici, sociali ed economici: così la famiglia(55), le comu-nità religiose, le istituzioni scolastiche, le associazioni aventi diversefinalità e, ancora, le autonomie territoriali, espressione di legami ci-vici originari(56), costituiscono altrettante articolazioni della comu-

––––––––––(53) V. ONIDA, Costituzione italiana, in Digesto disc. pubbl., vol. IV, 1989, Torino,

Utet, pp. 329 s.(54) G. BURDEAU, Le dèmocratie gouvernante, son assise sociale ed sa philosophie poli -

tique, in Traitè de sciences politique, Paris, 1973, VII, pp. 39 ss.(55) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità, cit., pp. 10 ss., che ram-

menta come nella comunità familiare la dimensione della fraternità trova il luogo archetipi-co di espressione. Come conferma anche Cass. civ., sez. I, 10 maggio 2005, n. 9801, inGiust. civ., 2006, I, p. 93, per cui «Peraltro nel sistema delineato dal legislatore del 1975 ilmodello di famiglia-istituzione, al quale il codice civile del 1942 era rimasto ancorato, è statosuperato da quello di famiglia-comunità, i cui interessi non si pongono su un piano sovraor-dinato, ma si identificano con quelli solidali dei suoi componenti. La famiglia si configuraora come il luogo di incontro e di vita comune dei suoi membri, tra i quali si stabiliscono re-lazioni di affetto e di solidarietà riferibili a ciascuno di essi. […] La famiglia si configuraquindi come sede di autorealizzazione e di crescita, segnata dal reciproco rispetto ed immu-ne da ogni distinzione di ruoli, nell’ambito della quali i singoli componenti conservano leloro essenziali connotazioni e ricevono riconoscimento e tutela, prima ancora che come co-niugi, come persone, in adesione al disposto dell’art. 2 Cost., che […] delinea un sistemapluralistico ispirato al rispetto di tutte le aggregazioni sociali nelle quali la personalità diogni individuo si esprime e si sviluppa».

(56) E. ROSSI, Le formazioni sociali nella Costituzione italiana, Padova, Cedam,1989, pp. 119 ss.

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nità che valgono ad integrare le persone nel corpo sociale, entrovincoli di solidarietà operanti a monte dell’ordinamento statale(57).

In tale contesto comunitario «la fraternità può essere ricono-sciuta e valorizzata dall’ordinamento […] in quanto operante entroformazioni sociali [intese come] strutture portanti dell’organizza-zione della società. Si riconosce cioè che il tessuto connettivo dellasocietà è rafforzato dalla presenza di luoghi strutturati, e non occa-sionali, di svolgimento della personalità. Queste sono, in sensostretto, le formazioni sociali, e cioè comunità particolari i cui mem-bri, avvinti da legami tendenzialmente stabili, sono investiti di re-sponsabilità reciproche di cura»(58).

È poi attraverso l’art. 2, in particolare, che la Costituzione ri-conosce la capacità di autorganizzazione propria di ogni comunitàumana, dalla quale ha avuto origine un processo di stratificazionetra ordinamenti che ha corrisposto a fenomeni di progressiva inte-grazione sociale tra persone, ossia individui liberi e responsabili(59),in vista del perseguimento del benessere di ciascuno e della comu-nità complessivamente intesa.

Sicchè la tutela dei diritti della persona all’interno delle forma-zioni sociali assume significato proprio in considerazione del fattoche i corpi intermedi sono funzionali alla persona stessa e che,quindi specularmente, la compressione della libertà dei primi si tra-duce in un impedimento al pieno sviluppo della seconda.

Collocandosi in questa prospettiva di stampo personalista,sembrano apparire più nitidi i contorni della fraternità, che trovaforma giuridica nella solidarietà(60), quale legame associativo prefi-––––––––––

(57) F. GIUFFRÈ, La solidarietà nell’ordinamento costituzionale, cit., p. 61.(58) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità, cit., p. 71.(59) S. ROMANO, L’ordinamento giuridico , Firenze, 1945, pp. 19 ss.(60) A. MATTIONI, Solidarietà giuridicizzazione della fraternità, in A. MARZANATI -

A. MATTIONI (a cura di), La fraternità come principio di diritto pubblico , cit., pp. 20 ss.,secondo cui «l’iscrizione nelle costituzioni contemporanee di forme di solidarietà [è] stataculturalmente sostanziata dall’idea di fraternità; con la conseguenza che la demarcazionefra fraternità e solidarietà non è da ricercare in due diverse categorie conosciute dagli ordi-namenti contemporanei – la fraternità è identificata nei doveri di solidarietà personale e so-


gurato dalla Costituzione e descritto con efficacia dalla Corte costi-tuzionale come un’«istanza dialettica volta al superamento del limi-te atomistico della libertà individuale [nel senso che la libertà cosìintesa diviene manifestazione del percorso] che conduce il singolosulla via della costruzione dei rapporti sociali e dei legami tra gli uo-mini, di là da vincoli derivanti da doveri pubblici o da comandi del-l’autorità»(61).

I nostri padri costituenti sognarono dunque una formula poli-tica di convivenza, che, essendo centrata sulla relazionalità dellapersona, tendesse a rendere ciascuno solidale e responsabile del de-stino degli altri(62), delineando una sorta di responsabilità espansivatale da qualificare la realtà dei rapporti tra i singoli e le formazionigenerate dalla vocazione sociale dei primi, nonché fra i singoli, leformazioni sociali e il potere pubblico.

Appare quindi tutt’ora valido il paradigma interpretativo pro-posto da Serio Galeotti(63) che segnalava la distinzione fra una soli-darietà «fraterna» che opera su un piano orizzontale, poiché nasce– come «un moto ascendente che dal basso va verso l’alto» – dal re-ciproco soccorso che le persone si prestano, rispetto alla solidarie-tà «paterna» che si manifesta su un piano verticale, come funzioneattiva della Repubblica volta a rimuovere gli ostacoli di ordine eco-nomico e sociale che limitano l’eguaglianza e impediscono il pienosviluppo della persona umana.

––––––––––ciale, la solidarietà nei compiti istituzionali dell’autorità pubblica – quanto nell’idea che lafraternità abbia rappresentato il sostanziale presupposto etico-culturale-filosofico della suaistituzionalizzazione in solidarietà capace di esprimersi in ciascuna delle due forme».

(61) Corte cost., 28 febbraio 1992, n. 75, in Giur. cost., 1992, pp. 404 ss.; P. BARCEL-LONA, L’individuo sociale, Genova, 1996, pp. 52 ss., per cui l’identificazione dei rapportidi solidarietà esclusivamente lungo l’asse Stato-cittadino impedisce l’«autentica integrazioneinterpersonale e socializzazione dei valori condivisi».

(62) G. DE RUGGIERO, La libertà, Roma, 1945, pp. 44 ss.(63) S. GALEOTTI, Il valore della solidarietà, in Dir. soc. , 1996, pp. 10 ss.; anche S.

PRISCO, Solidarietà e sussidiarietà nel pensiero dell’ultimo Galeotti, in B. PEZZINI (a curadi), Poteri e garanzie nel diritto costituzionale. L’insegnamento di Serio Galeotti, Milano,Giuffrè, 2003, pp. 115 ss.

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Se infatti la solidarietà verticale si concreta nelle tradizionaliforme istituzionali dell’intervento pubblico e del Welfare State, lasolidarietà «fraterna», invece, richiede l’impegno generoso dei sin-goli e l’attivazione delle forze vive della società, in vista di un ne-cessario ‘mutuo soccorso’ tra i membri della comunità rispetto acui lo Stato si limita a porsi quale attivo garante esterno(64).

Il ruolo del mutualismo, del volontariato e della cooperazione,in tal senso, appare determinante per far sì che la solidarietà per-manga ‘diritto vivente’, laddove la sola dimensione verticale delprincipio condurrebbe, da un lato, a forme di degenerazione delloStato sociale in Stato assistenziale, creando una ‘dipendenza istitu-zionale’ tra utenti e servizi pubblici che richiama alla mente i con-trat d’allégeance, di fedeltà, di sudditanza, con cui si istituivano vin-coli di sottomissione ad un potere(65) e, dall’altro, a una mortifica-zione di quella carica deontologica della solidarietà evocante la re-sponsabilità del corpo sociale nei confronti di ciascuno dei suoimembri, che è parte integrante della funzione promozionale del di-ritto(66). Nella nostra Costituzione, come detto, la solidarietà non èvalore isolato, ma si innerva nei principi di libertà ed eguaglianza inquel punto d’incontro programmatico che è il modello partecipati-vo delineato dall’art. 3, co. 2, Cost., alla luce del quale il principiopluralista viene ad assumere una funzione di cerniera tra tutela del-le libertà collettive e l’assetto democratico dello Stato, favorendo ildialogo tra garanzie del pluralismo sociale e libertà individuali(67).––––––––––

(64) F. PIZZOLATO, La fraternità nell’ordinamento giuridico italiano, in A.M. BAG-GIO (a cura di), Il principio dimenticato, cit., pp. 213 s.; F. GIUFFRÈ, La solidarietà nel-l’ordinamento costituzionale, cit., pp. 126 ss.

(65) A. SUPIOT, Les deux visages de la contractualisation: déconstruction du droit etrenaissance féodale, in S. CHASSAGNARD-PINET - D. HIEZ (editè par), Approche critique dela contractualisation, Paris, 2007, pp. 19 ss.; anche ID., Homo Juridicus. Saggio sullafunzione antropologica del diritto, Milano, Bruno Mondadori, 2006, pp. 27 ss.

(66) N. BOBBIO, Sulla funzione promozionale del diritto, in Riv. trim. dir. proc. civ.,1969, pp. 1313 ss.

(67) F. GIUFFRÈ, La solidarietà nell’ordinamento costituzionale, cit., p. 214, che sotto-linea come dal primato della persona, fondamento e fine dell’organizzazione politica, di-scenda il riconoscimento dei diritti inviolabili come tratti consustanziali al suo valore etico,


È infatti nell’art. 3 Cost. che si esprime ed emerge la tensionetra Stato di diritto e Stato sociale, tra libertà ed eguaglianza, con-flitto che viene a stemperarsi tuttavia nel richiamo alla «pari dignitàsociale», intesa come parità di condizione «all’interno dei rapportiche implicano l’esercizio dei diritti di libertà, dei rapporti etico-so-ciali, economici e di quelli politici»(68). In questa prospettiva, se ladignità riconosce ciascuno come portatore di un valore pari a quel-lo di tutti gli altri cittadini, in forza della parità ontologica con ilprossimo, «per cui nessun uomo può denegare dignità e valore al-l’altro […] senza denegarli a se stesso»(69), la dignità sociale accrescelo spessore materiale e dunque l’efficacia della complessiva ispira-zione egualitaria della Costituzione, finalizzando l’azione dei singo-li, della società e dello Stato alla ‘ricucitura’ tra principi giuridici(eguaglianza formale) e prassi sociale (volta a rendere sostanzialel’eguaglianza stessa)(70).

Tuttavia, è bene notare che l’eguaglianza sarebbe ridotta a me-ro egualitarismo(71) senza l’esercizio dei diritti di libertà; libertà cheva intesa come autonomia, come capacità di autodeterminarsi del––––––––––ma anche l’esigenza di estendere il carattere di inviolabilità ai diritti sociali, in quanto stru-menti essenziali per affermare la condizione di equa libertas tra tutti i soggetti dell’ordina-mento.

(68) M. LUCIANI, La produzione economica privata nel sistema costituzionale, Pado-va, Ceadm, 1983, p. 201, che a sua volta riprende un precedente lavoro di G. FERRARA, Lapari dignità sociale. Appunti per una ricostruzione, in Studi in onore di Giuseppe Chiarel-li, vol. II, Milano, Giuffrè, 1974, pp. 1089 ss.

(69) S. COTTA, Persona (filosofia), in Enc. dir., vol. XXXIII, Milano, Giuffrè, 1983,pp. 168 ss.; A. RUGGERI, A. SPADARO, Dignità dell’uomo e giurisprudenza costituzionale(prime notazioni), in Pol. dir., 1991, pp. 347 ss., per cui la dignità verrebbe a rappresentareil con-fine delle libertà costituzionalmente protette, proprio perché costituirebbe l’unico ve-ro fine che esse possono e devono perseguire.

(70) Come sottolinea G. FERRARA, La pari dignità sociale, cit., pp. 1096 ss., se nelloStato liberale di diritto il cittadino era privo del titolo giuridico per rivendicare un’egua-glianza che andasse al di là della formale universalità del comando giuridico, nello Stato co-stituzionale, invece, il riconoscimento della pari dignità sociale assicura il nesso tra il princi-pio di eguaglianza e le persone concrete cui si riferisce, divenendo essenziale meccanismo dicondivisione e di distribuzione di valori sostanziali.

(71) C. ESPOSITO, Eguaglianza e giustizia nell’art. 3 della Costituzione, in ID., La Co-stituzione italiana. Saggi , Padova, Cedam, 1954, pp. 64 ss.; A CERRI, Eguaglianza giuridi-ca ed egualitarismo, L’Aquila-Roma, Japadre, 1984, pp. 11 ss.; B. CARAVITA, Oltre l’egua-glianza formale, Padova, Cedam, 1984, pp. 71 ss.

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soggetto in un mondo di relazioni, ma anche soprattutto come li-bertà positiva che «è materia di agire strategico, di attività coinvol-genti la scelta dei fini e la formazione di proprie scale di valori, dicondotte interattive e produttive implicanti rapporti con altri sog-getti, rapporti di scambio, di concorrenza, di conflitto, di comunio-ne, di solidarietà»(72).

La libertà è quindi relazione, che si forma e si svolge entro illegame sociale, in un cammino accompagnato e condiviso: sicchè,in tale contesto relazionale, lo sviluppo della libertà e dell’egua-glianza diviene fine indisponibile e responsabilità cui tende la com-plessiva organizzazione dei rapporti sociali. «Tale insieme è [infatti]sostanziato da rapporti sociali ordinati dalla capacità di cura e di so-lidarietà grazie a cui la persona ‘riceve’ e conquista la propria liber-tà. Questo stesso ordine traccia per la libertà della persona un oriz-zonte, originario e non sopraggiunto, di espansione e di legittimoesercizio, dato dal criterio di corresponsabilità verso quel legamesociale da cui essa stessa è stata accolta, costituita ed è continua-mente alimentata»(73).

La libertà individuale, in quanto socialmente conquistata nelperseguimento di un’opera comune, non contrasta con la solidarie-tà, né trova in essa un semplice limite esterno, ma si concreta incondotte fraterne, che si apprezzano, al contempo, quale compen-dio di diritti e doveri, e quale sintesi della valorialità complessa edirripetibile di ogni essere umano, che viene declinata differentemen-te a seconda delle plurime articolazioni di ciascuna esistenza e dellaconcretezza del contesto in cui ogni individuo si trova, in un preci-so attimo, a calcare la scena della vita.

Solidarietà, eguaglianza e libertà, nel contesto comunitario, de-lineano dunque un percorso costituzionale che salda, anche attra-

––––––––––(72) A. BALDASSARRE, Libertà I), Problemi generali , in Enc. giur., vol. XIV, Roma,

1989, pp. 18 s.; F. MODUGNO, I ‘nuovi diritti’ nella giurisprudenza costituzionale, Torino,Giappichelli, 1995, pp. 9 ss.

(73) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità, cit., p. 54.


verso il conflitto e il confronto tra valori e interessi, i margini dicondizionamento e di riconoscimento reciproco delle sfere di liber-tà(74). Allo stesso modo, questi principi hanno caratterizzato ilprofilo valoriale e lo sviluppo del fenomeno mutualistico, che, sindalle origini, si è manifestato attraverso una solidarietà (o meglio,fraternità) tra pari(75), che si proteggevano l’un l’altro dal rischiocomune (fosse la malattia, un infortunio o la morte), senza scivola-re nella beneficienza o nella carità. Si rivelano così i due risvolti delmutualismo, inteso a garantire l’equale libertà tra i membri della co-munità, laddove, per un verso, esso trova svolgimento nella liberainiziativa dei singoli associati con il fine di alleviare il bisogno pro-prio ed altrui, mentre, per l’altro, tale fenomeno presuppone il ne-cessario coinvolgimento nell’azione anche del beneficiato, affinchéquest’ultimo non sia solo il passivo destinatario di una beneficienzacaritatevole, bensì il consapevole protagonista dell’iniziativa volta afarlo partecipe a pieno titolo dei diritti e dei doveri propri di ognipersona.

L’analisi svolta trova ulteriore conferma nell’unica disposizio-ne in cui il mutualismo è espressamente considerato, ovvero l’art.45 Cost.(76), che riconosce la funzione sociale della cooperazione,connotata dagli elementi irrinunciabili dati dalla finalità mutualisti-

––––––––––(74) Con mirabile sintesi G. BERTI, Manuale di interpretazione costituzionale, Padova,

Cedam, 1994, p. 506, ricorda come «il riconoscimento del diritto altrui non è che il neces-sario perfezionamento della coscienza del proprio diritto e questa è la base della solidarietànella sua essenziale storicità».

(75) Sull’eguaglianza che struttura i rapporti tra i membri delle società di mutuo soc-corso si rammenta G. LE BRAS, Studi di sociologia religiosa, Milano, Feltrinelli, 1969, p.199, per cui «Fratellanza esclude aristocrazia, evoca le idee di collegio democratico e di mo-narchia fraterna. Un costante timore preme i confratelli: quello di un governo arbitrario.Essi hanno scongiurato il pericolo attraverso l’elettività, l’annualità delle cariche, la collegia-lità e il controllo».

(76) F. LOTITO - D. NARDELLA, Art. 45, in R. BIFULCO - A. CELOTTO - M. OLIVETTI(a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, Utet, 2006, pp. 914 ss.; F. CASTIELLO,Cooperazione e cooperative (Diritto pubblico), in Enc. giur., vol. IX, Roma, 1988, pp. 23ss.; A. NIGRO, Art. 45, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione, Bolo-gna-Roma, Zanichelli, 1980, pp. 4 ss., spec. 27 ss.

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ca e dall’assenza di intenti speculativi, quale strumento volto allacostruzione di rapporti economici e sociali più equi(77).

Sicchè, accanto all’assenza di finalità speculativa, spicca tra i ca-ratteri dello statuto costituzionale della cooperazione, il concetto dimutualità, ovvero la reciprocità dello scambio e la condivisione diutilità tra gli associati, il che viene a qualificare in termini di valoreanche il rapporto di produzione e lavoro, sotteso all’impresa coo-perativa.

In tale prospettiva infatti, sia l’art. 45 Cost., che l’art. 2511 cod.civ., con il termine «scopo mutualistico», definiscono i tratti dellacausa mutualistica con riferimento non solo alla gestione di servi-zio e al modo di esercitare l’attività stessa, ma anche alla strutturaorganizzativa dell’ente. Di qui l’emersione di due concetti di mutua-lità: «una c.d. strutturale, che si incentra sul modo d’organizzazionedell’attività, caratterizzata dal principio della porta aperta e del votocapitario e cioè da un modo individuale e democratico di gestionedell’impresa; ed un’altra c.d. funzionale, che attiene al piano delrapporto tra l’ente ed il partecipante, in cui assume rilievo l’ido-neità dell’organismo a soddisfare i bisogni del partecipante, ovvero,l’esclusiva o prevalente direzione dell’attività a favore dei parteci-panti»(78).

La funzione sociale della cooperazione consiste quindi nelloscopo mutualistico, perseguito dalle cooperative e nella tutela di al-cuni fondamentali diritti (salute, assistenza, educazione, inclusio-ne), espressivi di beni e servizi primari che sono resi accessibili a––––––––––

(77) In tali termini si presenta la società prefigurata sulla base dell’applicazione sistema-tica degli artt. 2 e 3 della Costituzione da A. PREDIERI, Pianificazione e costituzione, Mila-no, Giuffrè, 1963, ovvero una società segnata da un alto grado di omogeneità sociale graziealla funzione di integrazione svolta dai diritti sociali, ad una certa diffusione della proprietàprivata, e della proprietà della casa di abitazione in particolare; una società dove i lavoratoripartecipano alla gestione delle aziende, dove l’iniziativa economica privata è libera, ma in-contra limiti esterni invalicabili collegabili alla dignità umana, una società dove il lavoro è ilcriterio fondamentale per la individuazione del ruolo sociale di ciascuno nonché la misuradel merito, una società appunto dove le cooperative sono molte, attive ed operose.

(78) P. MARANO, Banche popolari e scopo mutualistico , in Banca, borsa, tit. cred.,2001, I, pp. 576 s.


soci e utenti, che non potrebbero fruirne né sul mercato né tramitelo Stato(79).

Da ultimo non si può trascurare la nuova ‘frontiera’ che la co-stituzionalizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale(80), dicui all’ultimo comma dell’art. 118 Cost., ha aperto anche al movi-mento mutualistico, quale formazione sociale capace di stabilire uncollegamento tra «mondi vitali»(81) e le istituzioni pubbliche.

L’art. 118, ult. co., contiene un’importante novità nel nostropanorama costituzionale disponendo che lo Stato e gli altri enti delgoverno territoriale favoriscano «l’autonoma iniziativa dei cittadini,singoli e associati per lo svolgimento di attività di interesse generalesulla base del principio di sussidiarietà». In essa si condensa la for-mulazione problematica(82) della cd. sussidiarietà orizzontale, percui il privato sussidia il pubblico, espletando attività di interesse ge-nerale, mentre, all’inverso, il pubblico, a sua volta, favorisce l’ini-ziativa privata in tale ambito. Se ne desumerebbe una preferenzaper l’attività privata, rispetto a quella provvedimentale della pubbli-

––––––––––(79) A. NIGRO, Art. 45, cit., p. 30: «Se […] la norma costituzionale ha volute fare della

cooperazione un veicolo di diffusione e di dislocazione del potere economico, uno strumen-to di impulso verso la modificazione in senso democratico delle strutture economiche, incontrapposizione alle tendenze centralizzanti ed egemonizzanti del capitalismo (private epubblico), ne risulta che il riferimento alla mutualità assume proprio il valore di richiamoalla, e sottolineatura della, organizzazione democratica propria della cooperazione».

(80) Per l’analisi del legame tra sussidiarietà e fraternità rinvio a I. MASSA PINTO,Sussidiarietà e fraternità alla prova: due declinazioni sintomatiche della critica antiforma-listica , in M. CAVINO - C. TRIPODINA (a cura di), La tutela dei diritti fondamentali tra di-ritto politico e diritto giurisprudenziale: ‘casi difficili’ alla prova , Milano, Giuffrè, 2012,pp. 199 ss., part. 215 ss.

(81) A. ARDIGÒ, Crisi di governabilità e mondi vitali , Bologna, Il Mulino, 1982. Latrasformazione del Welfare State in Welfare Community richiede un’autorità pubblica chepromuova e riconosca le formazioni sociali e i corpi intermedi, il cui ruolo di promozione ela capacità di veicolare gli interessi emergenti a livello sociale è in grado di diluire l’interven-tismo statale, bilanciandolo con controllate dosi di socialità sussidiaria.

(82) G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali , in Dir.pubbl., 2002, pp. 5 ss., 19, per cui «La sussidiarietà orizzontale riguarda la distribuzione traprivati da un lato e pubblici poteri dall’altro dei compiti di erogazione di servizi e benefici,dovendosi stabilire se essi spettano agli uni o agli altri secondo il principio di sussidiarietà(principio che in tal caso se ritenuto applicabile, dà la preferenza ai privati, salvo che sidimostri che nessun privato è disponibile o riesce a raggiungere i risultati ritenuti ottimali ocomunque migliori di quelli raggiunti o raggiungibili dai poteri pubblici)».

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ca amministrazione, la quale ultima dovrebbe arretrare o addirittu-ra non venire in rilievo, nel momento in cui quella privata risultipiù efficace ed efficiente, ossia, idonea a soddisfare l’interesse gene-rale(83).

Una tale impostazione viene a determinare un significativomutamento del rapporto tra cittadini ed amministrazione, ed il pas-saggio da un rapporto conflittuale(84) basato sulla distinzione gerar-chica tra Stato e cittadini ad una relazione biunivoca o collaborati-va(85) che vede cittadini ed amministrazione muoversi congiunta-mente, mediante una molteplicità di iniziative autonome da parte disingoli cittadini o di associazioni, che vanno ad affiancare o a sosti-tuire l’operato dell’amministrazione per una migliore realizzazionedei fini comuni(86).––––––––––

(83) I campi di intervento della sussidiarietà orizzontale possono essere numerosi e af-ferenti a più aspetti di formazione del capitale umano: così l’assistenza, la sanità, l’istruzio-ne, la formazione professionale, la previdenza e alcuni servizi di pubblica utilità potrebberotrovare una nuova dimensione alla luce del principio di sussidiarietà. Si veda C. MAGNANI,La sussidiarietà, principio normativo e pratica delle autonomie sociali , in ID., Beni pubbli -ci e servizi sociali in tempi di sussidiarietà, Torino, Giappichelli, 2007, pp. 12 ss.

(84) Si fa riferimento al cd. ‘paradigma bipolare’ che vede cittadini ed amministrazio-ne come «due poli separati, né convergenti, né contrattanti, ma in contrapposizione, a cau-sa della superiorità di uno sull’altro; a compensare tale superiorità, quello più forte è astrettoa regole e poteri, mentre il privato agisce secondo il proprio interesse, in modo libero, salvolimiti esterni imposti dalla legge. Intorno a questo paradigma si sono formati e sviluppati imodi dello studio e del sapere giuridico, per cui può dirsi che ogni pur remoto suo angolo èinfluenzato da questa fondamentale contrapposizione»: così S. CASSESE, L’arena pubblica.Nuovi paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001, p. 604.

(85) Relazione che non è indifferente all’interesse singulare del singolo o del corpo in-termedio nella misura in cui l’attivarsi di cittadini singoli e associati per realizzare l’interes-se generale configura un’assunzione di oneri e responsabilità per fini non (solo) egoistici; inaltri termini, così come accade per l’esercizio dei cosiddetti ‘nuovi diritti’ (diritto all’ambi-ente, all’efficienza della pubblica amministrazione, all’informazione, etc.), anche nella rea-lizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale i cittadini che si attivano mirano ad ot-tenere un vantaggio in cui può esserci un mix di interesse personale e di solidarietà. Cfr. G.ARENA, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118, u.c., della Costituzione, inStudi in onore di Giorgio Berti, vol. I, Napoli, Jovene, 2005, pp. 179 ss.

(86) In questo senso F. PIZZETTI, Il principio di sussidiarietà tra retorica e realtà, inNon Profit, 2001 (3), p. 294, per cui nel nostro attuale ordinamento non si può concepirela concentrazione del potere in un unico luogo o che le funzioni generali possano essere in-dividuate, definite ed organizzate solo dai titolari del potere pubblico, al contrario il cittadi-no deve essere posto al centro del nostro ordinamento collettivo con i suoi bisogni e con lesue necessità ma anche con la sua libertà, autonomia, il suo inalienabile diritto a svilupparela sua personalità.


Il principio di sussidiarietà orizzontale non impone solo di ri-definire il ‘perimetro’, o la funzione del sistema istituzionale e am-ministrativo, riducendo le attività di gestione o di produzione diret-ta di beni e servizi di interesse generale(87), quando esse possono es-sere svolte da altri (privato, terzo settore, volontariato) in modo dagarantire migliori risultati in termini di qualità delle prestazioni edei servizi e di costi per i bilanci pubblici, gli utenti e/o i contri-buenti, ma prescrive anche di sostenere le autonome iniziative deisingoli e della società civile, che possono integrare l’azione delleamministrazioni pubbliche nel perseguimento di interessi genera-li(88), richiamando, al tempo stesso, tali soggetti alla responsabilitàsociale.

La sussidiarietà orizzontale e l’uso del verbo ‘favoriscono’ –che ha come soggetto gli enti della Repubblica e come oggetto i cit-tadini – aprono scenari molto complessi che non si ha la possibilitàdi scandagliare in tutti i loro aspetti, sembra quindi sufficiente inquesta sede affrontare solo alcuni frammenti della questione.

Un primo aspetto da considerare attiene al nuovo ruolo checittadini e corpi intermedi vengono ad assumere nell’ordinamento,mentre un secondo e correlato profilo attiene alla modalità in cuil’amministrazione si rapporta con tali soggetti.

Vi sono, sul primo aspetto, due diverse letture del concetto,una riduttiva, di stampo essenzialmente procedurale(89), ed un’altrasostantiva che vede nella sussidiarietà un «criterio propulsivo in co-erenza al quale deve da ora svilupparsi, nell’ambito della società ci-vile, il rapporto tra pubblico e privato anche nella realizzazionedelle finalità di carattere collettivo. Ciò trova riscontro in una visio-

––––––––––(87) Focalizzando in tali settori il ruolo delle istituzioni pubbliche sulle funzioni di

regolazione, controllo e monitoraggio delle attività private a garanzia dell’uguaglianza nel-l’accesso ai servizi e della universalità dei diritti.

(88) F. BASSANINI, La Repubblica della sussidiarietà. Riflessioni sugli artt. 114 e 118della Costituzione, in Astrid Rassegna, 2007, 12, p. 15.

(89) Il riferimento è alla definizione del principio di sussidiarietà orizzontale data daG.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali , cit., p. 14.

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ne in cui lo Stato e ogni altra autorità pubblica proteggono e realiz-zano lo sviluppo della società civile partendo dal basso, dal rispettoe dalla valorizzazione delle energie individuali dal modo in cui colo-ro che ne fanno liberamente parte interpretano i bisogni collettiviemergenti dal ‘sociale’ e si impegnano direttamente per la realizza-zione di quelle che sono avvertite come utilità collettive, come esi-genze proprio della comunità di cui fanno parte»(90).

È anche vero, tuttavia, come è stato osservato in dottrina(91)che in difetto di indicazioni consolidate della Corte costituzionaleche annoverino il principio di sussidiarietà sociale tra i principi su-premi, la conclusione cui si deve pervenire è nel senso che non èipotizzabile alcun «effetto palingenetico», tale per cui la consacra-zione esplicita del principio possa sortire effetto innovativo nel si-stema costituzionale, trasformando il nostro ordinamento in unasorta di Stato comunitario(92).

Sembra così consolidarsi piuttosto una forma di Stato persona-lista e pluralista, dove il pluralismo istituzionale rappresenta losvolgimento necessario del pluralismo sociale, politico e territorialee del quale il principio di sussidiarietà rappresenta il principaleprincipio organizzatore flessibile, ossia in grado di presiedere la ri-cerca dell’equilibrio dinamico tra i valori della libertà e dell’egua-glianza, i quali trovano sintesi e finalizzazione nel rispetto della di-gnità umana.

Sotto il secondo profilo, il principio di sussidiarietà orizzontaleinduce necessariamente a dover riconsiderare sotto nuova e piùpregnante luce la valenza della posizione giuridica dei soggetti co-involti nell’azione amministrativa. Non v’è dubbio, infatti, che lo

––––––––––(90) Cons. Stato, Atti normativi, 6 marzo 2002, n. 1354, in Foro amm.-CDS , 2002, p.

2607.(91) Q. CAMERLENGO, Art. 118, in R. BIFULCO - A. CELOTTO - M. OLIVETTI (a cura

di), Commentario alla Costituzione, cit., pp. 2333, part. 2350 s.(92) Approfondisce gli effetti della sussidiarietà ‘fuori contesto’ F. Pizzolato, la sussi-

diarietà nell’eclisse del bene comune: la mediazione costituzionale, in F. PIZZOLATO - P.COSTA (a cura di), Il lato oscuro della sussidiarietà, cit., pp. 126 ss.


specifico ruolo ordinamentale attribuito ai privati ed alle loro for-mazioni sociali sul piano sostanziale riverberi i suoi effetti anchesul piano procedimentale e processuale. Così, per un verso, l’ap-porto di questi ultimi nell’ambito del procedimento andrà valoriz-zato non solo in termini di mera collaborazione nell’adozione deiprovvedimenti che incidano direttamente la loro sfera giuridica, maanche ai più generali fini della gestione stessa della funzione ammi-nistrativa per renderla più adeguata rispetto agli interessi pubbliciperseguiti. Per altro verso, poi, ai singoli ed alle loro formazioni so-ciali dovrà essere garantita la più ampia possibilità di sindacare an-che in sede giurisdizionale l’esercizio di detta funzione da parte de-gli enti istituzionali a ciò preposti(93).

Integrare l’autonoma iniziativa dei cittadini, anche nelle loroforme associative, nell’interesse generale diviene quindi per il sog-getto pubblico un essenziale strumento di rimozione degli ostacolialla piena realizzazione della persona, una sorta di intervento di so-ft-administration cui ricorrere in prima istanza di fronte alla neces-sità di risolvere problemi collettivi(94).

Per concludere sul tema, si può notare come la sussidiarietà,che trova il suo referente costituzionale nel personalismo, si imple-menti sia nella diluizione, opportunamente limitata, nella societàdella cura dell’interesse generale(95), sia a mezzo del ‘ripopolamen-to’ delle istituzioni pubbliche aperte ad un confronto collaborativoe paritario con i soggetti esponenziali dei corpi intermedi. Agendoquindi come principio che contribuisce alla creazione di una nuova

––––––––––(93) In questo senso il principio «non dice per ciascuna attività di interesse generale

quale scelta deve farsi tra soggetto pubblico oppure soggetto privato (o tra più soggetti pub-blici), ma dice quale cammino argomentativo bisogna percorrere per arrivare a tale decisio-ne»: G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzontale e diritti sociali , cit., p. 46.

(94) N. POLITO, Art. 118 u.c. della Costituzione. Un approfondimento sul ‘favorisco -no’ (paper - Laboratorio per la sussidiarietà, Roma, 24-3-2006), pp. 4 ss., in www.labsus.org.

(95) Entro questo vincolo di circolarità virtuosa tra azione istituzionale e solidarietàorizzontale (o sussidiaria) trova riconoscimento la capacità delle formazioni sociali di essereproduttrici di capitale sociale, da investire entro un sistema pubblico di cura, strutturato edintegrato, in virtù di un coordinamento delle istituzioni rappresentative.

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agorà, la sussidiarietà pertanto riattiva la capacità delle formazionisociali di farsi istituzione e le invita ad assumere una responsabilitàpolitica(96).

4. Fraternità e soggetti deboli. – Come si è cercato di mostrare lastoria del mutualismo è una storia di ribellione e riscatto, la storiadi uomini e donne che hanno fatto ‘lega’ per proteggersi vicende-volmente dalle conseguenze del processo di disgregazione, di rottu-ra dei legami sociali determinato dal capitalismo industriale.

Al contempo quella narrata è una storia che chiama in causauna categoria controversa, ovvero quella dei soggetti deboli, i quali,al di là di ogni elaborazione culturale, sono essenzialmente personeprive o private di un bene della vita, che tuttavia è complesso tute-lare per la disomogeneità delle situazioni esistenziali che portano al-la condizione di debolezza(97).

È difficile infatti mettere a sistema ciò che sistema non ha. Cosìcome comporre un puzzle frammentato in miriadi di pezzi, la cui fi-gura cambia forma, mutando continuamente.

La debolezza è un concetto ‘forte’, pieno di significati pregnan-ti, ma, al contempo, esso appare in balia del mutare delle condizio-ni sociali, dell’evoluzione del costume e dell’affermazione (o megliorivendicazione) della differenza come valore(98).

––––––––––(96) F. PIZZOLATO, Dal personalismo alla fraternità: fondamenti e condizioni per

una solidarietà pubblica , in A. MATTIONI - A. MARZANATI (a cura di), La fraternità comeprincipio del diritto pubblico , cit., p. 59.

(97) «Da un dato allora occorre partire, [dal] la disomogeneità che contraddistingue lagalassia dei c.d. deboli. Deficit di tipo grave o leggero, innati o sopravvenuti: fragilità nasco-ste o evidenti, nobili e meno nobili. Svantaggi legati all’età, alle condizioni di salute, alla vi-sta, alla memoria, oppure alla statura, alla cultura, al peso, all’identità razziale. Disagi co-stanti o intermittenti, diurni o notturni, progressivi o cronicizzati. Gli interrogativi per ilgiurista cominciano dai rimedi, da non pensare solo come azioni e diritti soggettivi, ma nel-la forma più complessa della ‘tutela’». Cfr. P.G. MONATERI, Diritto e fragilità: tutela deisoggetti deboli , in La Pazienza , 2011 (109), p. 25.

(98) L. AZZENA, Divieto di discriminazione e posizione dei soggetti ‘deboli’. Spuntiper una teoria della ‘debolezza’, in C. CALVIERI (a cura di), Divieto di discriminazione egiurisprudenza costituzionale. Atti del seminario di Perugia del 18 marzo 2005, Quadernidella Rivista di diritto costituzionale, Torino, Giappichelli, 2006, pp. 36 ss.


Nell’«età dei diritti»(99), caratterizzata dal trascorrere dai dirittiindividuali di libertà ai diritti sociali, sino ai diritti di ‘terza e quartagenerazione’, di cui non è più titolare l’uomo generico o astratto,che «cede il passo al bambino, all’anziano, alla donna, al disabile, alconsumatore, al lavoratore e così via»(100), i giuristi sono, pertanto,costretti a fare i conti con il diffondersi di situazioni soggettive dif-ferenti e differenziate, rispetto alle quali la stessa nozione di debo-lezza spazia da una dimensione esclusivamente socio-economica adun’altra, al contrario, spiccatamente esistenziale(101).

La condizione del soggetto debole si lega poi in maniera indis-solubile all’applicazione del principio di eguaglianza, laddove unsoggetto può dirsi debole solo in quanto non eguale. Ma proprioquando è in gioco il riconoscimento di bisogni e conflitti sinora na-scosti, o dimenticati o sottovalutati, la riscoperta rinnovata o defi-nitiva dell’art. 3 Cost. – ossia un diritto parzialmente diverso per idiversi, un corpo di dettami che ambisca a rendere ognuno di essimeno disuguale – diviene strategico, rendendo ciascuno portatore,comunque, di una quotidianità il meno lontana possibile rispetto aimargini di potenzialità esistenziale che quella specifica fragilità con-sente. Sicchè, rispetto alla condizione dei soggetti deboli, le prero-gative di stampo classico – quelle patrimoniali (proprietà, usufrut-to, servitù, abitazione, ecc.) o quelle personali (nome, immagine,onore, riservatezza) – non sono più sufficienti, dovendo assumere,per rendersi incisive sulla realtà giuridica, contorni e sfumature pre-valentemente relazionali, ovvero le forme del prendersi cura (Icare), del concreto «diritto ad un’abitazione sicura, alla cura (medi-cine, infermieri, ospedali), ad un sistema scolastico efficiente, ai tra-sporti particolari, alla pulizia del corpo, a una sorveglianza rigorosa––––––––––

(99) N. BOBBIO, L’età dei diritti, Torino, Einaudi, 2005.(100) G. FERRANDO, Il beneficiario, in L’amministrazione di sostegno. Quaderni di

Familia, Milano, 2005, p. 26.(101) P. STANZIONE, Costituzione, diritto civile e soggetti deboli , in F. D’AGOSTINO

(a cura di), Valori costituzionali. Per i sessanta anni della Costituzione italiana, Quadernidi Iustitia, 2008 (3), pp. 143 ss.; anche ID., Tutela dei soggetti deboli , Roma, 2004, pp. 9 ss.

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quando ci si può fare del male, ad inserimenti lavorativi decorosi,ad ambienti salubri»(102).

Ciò presuppone il benefico, ma non paternalistico, interessa-mento degli altri, nella misura in cui l’indipendenza di ciascuno sicostruisce sulla interdipendenza(103), la dignità si coniuga con la re-ciprocità, ossia l’essere inseriti in una rete di relazioni tendenzial-mente simmetriche e tali da garantire i bisogni e la cura dell’indivi-duo(104).

Entro questa prospettiva, la debolezza può essere posta alla ba-se del legame sociale, in quanto, in un circolo virtuoso, da essa na-sce la dipendenza, dalla dipendenza la fiducia e dalla fiducia la re-sponsabilità e l’autonomia. La fiducia di chi si affida, nei confrontidi chi si prende cura della debolezza altrui, che a sua volta si sostie-ne sulla «simmetria dei bisogni»(105), fa sorgere la necessità di darecura, l’urgenza di prendersi cura.

Da questo legame emerge ancora una volta, in una logica pro-fondamente umana, lo spirito fraterno, laddove «è l’incontro conla sofferenza la condizione che accomuna (e affratella) le vite dellepersone […], [il che] si traduce necessariamente in un dovere pub-

––––––––––(102) P. CENDON, Quali sono i soggetti deboli? Appunti per un incontro di studi, in

Pol. dir., 1996, p. 495.(103) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità. Itinerario di una ricerca

a partire dalla Costituzione italiana, cit., p. 114, secondo cui «se ci si muove entro questaconcezione antropologica costituzionale, il debole, il bisognoso non rappresenta un ‘minoruomo’, bensì costituisce l’icona dell’uomo in sé, in quanto manifesta pienamente la strut-turale apertura di ogni uomo alla relazione con gli altri, di cui ha bisogno per formarsiun’identità e per vivere».

(104) In tal senso «[se] i diritti dei forti sono diritti di soggetti a torto o a ragione consi-derati capaci, autonomi, responsabili. Sono diritti, quali la proprietà, la riservatezza, in uncerto senso solitari ed esclusivi per la cui attuazione è sufficiente che gli altri non si intro-mettano nel libero esercizio del titolare. I diritti dei deboli, invece, sono diritti che implica-no una relazione con altre persone che assistono, sostengono, si prendono cura. I diritti deideboli intendono superare la debolezza e, dunque, rendere più forte chi non lo è». Cfr. G.FERRANDO, Soggetti deboli. Discriminazione, in P. CENDON - P. ZIVIZ (a cura di), Il dan-no esistenziale. Una nuova categoria della responsabilità civile, Milano, Giuffrè, 2000, p.409.

(105) M. NUSSBAUM, Nascondere l’umanità. Il disgusto, la vergogna, la legge, Roma,Carocci, 2005, pp. 10 ss.


blico, e cioè in una responsabilità condivisa, di cura. La debolezzaè dunque […] la condizione da sostenere e, al contempo, la posizio-ne dalla quale indagare e, insieme, valutare la costituzione di unasocietà»(106).

In tal senso proclamare l’esistenza di un diritto per i soggettideboli, non significa constatarne, quale conseguenza naturale, l’ef-fettività: il linguaggio dei diritti ha infatti una grande funzione pra-tica, ossia quella di dar particolare forza alle rivendicazioni di quegliindividui o movimenti che richiedono per sé e per gli altri soddisfa-zione di nuovi bisogni materiali e morali, ma diviene ingannevolese oscura e occulta la faglia esistente tra il diritto rivendicato e quel-lo riconosciuto e protetto.

Si tratta, allora, di cambiare angolo di visuale, facendo proprioun lessico e una prassi che renda visibile l’intreccio, emergente nel-la realtà quotidiana, tra debolezza e umanità, in un contesto in cuici si trova a decidere sulle questioni sempre nuove e sempre ugualidella vita. È attraverso la ricostruzione, per mezzo di alcune parole-chiave (debolezza/forza, benessere/malattia, normalità/differenza),di una ‘semantica influente’ che si può avanzare una proposta disintesi tale da ricomporre in un tessuto unitario la trama e l’orditodel diritto alla debolezza, lungo direttive fondate sui principi delpersonalismo, sanciti a livello costituzionale.

In questo quadro assiologico il costituirsi progressivo di unaidea di persona come crogiolo di molti itinerari rappresenta unamessa in forma della relazionalità, come cifra fondamentale di tuttii bisogni insoddisfatti dei soggetti deboli, nella misura in cui il pro-gressivo rarefarsi delle occasioni di contatto e di dialogo comportacorrispondentemente per i soggetti fragili una drastica riduzionedelle opportunità di crescita e di normalizzazione nell’accesso allerisorse messe a disposizione dalle istituzioni.

––––––––––(106) F. PIZZOLATO, Il principio costituzionale di fraternità, cit., pp. 92 ss., part. 98.

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Se è vero che il diritto è quel sapere che, più di ogni altro, «facose con le parole»(107), questi concetti portano con sé effetti im-portanti a più livelli: il passaggio dal ragionare per strutture al ra-gionare per processi; la necessità di pensare a forme di riconversio-ne della spesa pubblica verso politiche sociali mirate; la necessità diripensare le forme organizzative dei servizi; una maggiore attenzio-ne ai risultati; una maggiore responsabilità nella decisione politica.

Ciò trova quindi rispondenza in un programma di azione chepuò trovare ispirazione nel secondo principio della teoria ralwsia-na, per cui una società giusta deve praticare una politica di ‘ripara-zione’, in quanto se «si vuole assicurare a tutti un’effettiva egua-glianza di opportunità, la società deve prestare maggiore attenzionea coloro che sono nati con meno doti o in posizioni sociali menofavorevoli. L’idea è quella di riparare i torti dovuti al caso, in dire-zione dell’eguaglianza»(108).

Emerge anche in questa prospettiva il legame fraterno che siesprime nel principio di differenza quale «significato naturale dellafraternità: cioè, [de]ll’idea di non desiderare maggiori vantaggi, ameno che ciò non vada a beneficio di quelli che stanno meno be-ne»(109). Attraverso tale principio si esprime l’idea democratica di––––––––––

(107) E. RESTA, Diritto vivente, Roma-Bari, Laterza, 2008, p. XI.(108) J. RAWLS, Una teoria della giustizia, cit., p. 110. Come ricorda Sandel (M.S.

SANDEL, Il liberalismo e i limiti della giustizia, Milano, Feltrinelli, 1994, pp. 23 s.) nel pen-siero di Rawls hanno prevalenza «non il regno dei fini, ma le comuni condizioni di giusti-zia […] non un futuro morale sempre sfuggente, ma un presente saldamente impiantatonella condizione umana [che] offre così alla giustizia la sua occasione». Sul principio di dif-ferenza, cfr. I. MASSA PINTO, Costituzione e Fraternità, cit., pp. 102 ss., part. 106.

(109) J. RAWLS, Una teoria della giustizia, cit., 114. Secondo Rawls ritenere che l’idea-le le della fraternità non si addica alla società, in quanto implica legami affettivi e sentimentiche non è realistico attendersi dai membri del corpo sociale, dimostra semplicemente che lanostra democrazia è ancora incompleta, dal momento che dei tre princìpi proclamati nel1789 la fraternità è quello più trascurato. Al contrario, Rawls propone una concezione del-la società anti-meritocratica e cooperativa, per cui i membri, se agiscono razionalmente,non possono che ritenere dannose le ingiustizie. Il principio di differenza viene collegatoalla regola del maximin (abbreviazione di maximum minimorum ), in base alla quale biso-gna migliorare il più possibile la situazione di coloro che stanno peggio o, con un’altra for-mulazione, le ineguaglianze sono ammesse quando massimizzano, o almeno contribuisco -no generalmente a migliorare, le aspettative di lungo periodo del gruppo meno fortunatodella società. Alla regola del maximin si attengono, secondo Rawls, gli individui nella posi-


fraternità che è legata all’immagine della società come schema di co-operazione e di reciprocità per il mutuo vantaggio, in cui l’egua-glianza o l’equità nell’allocazione delle dotazioni fondamentali dicittadinanza gioca il ruolo centrale di principio di giustificazio-ne(110).

Tuttavia, per perseguire un tale obiettivo, il giurista deve avereil coraggio di abbandonare i consueti modelli descrittivi o prescritti-vi, avventurandosi in percorsi capaci di ricomporre a sistema il da-to normativo in una prospettiva costituzionalmente orientata, os-sia attraverso l’assunzione della persona come nuovo alfabeto disenso anche nell’interpretazione giuridica. In tal senso «anche l’in-corporazione tenace, via via, di un grado supplementare di com-passione e di generosità in tutti i nostri codici – dal codice penalealle norme di giustizia sociale – costituisce un compito perfetta-mente ragionevole, benchè difficile e interminabile»(111).

Non ci si può nascondere che, nella cultura odierna, dominatadall’ansia del politicaly correct, definire «debole» un soggetto o unacategoria appare come una sorta di offesa o una forma di impro-pria stigmatizzazione.

Tuttavia tale effetto regressivo non è esclusivamente il frutto(avvelenato) del portato semantico di un concetto, quello di debo-lezza, che di per sé descrive una condizione asimmetrica determina-ta da un dato contesto sociale e giuridico, rappresentando, invece,una forma di reazione aggressiva – messa in atto da parte di tutte lesocietà – al narcisismo infantile e alla vergogna che nasce della na-––––––––––zione originaria, quando, incerti sulla propria condizione sociale futura (non sanno se sa-ranno tra i più o i meno avvantaggiati), scelgono razionalmente la soluzione più equa dalpunto di vista morale. Da sottolineare, infine, l’enfasi con cui Rawls collega i suoi princìpidi giustizia agli ideali democratici del 1789: «possiamo associare alle tradizionali idee di li -bertà, fraternità ed eguaglianza l’interpretazione democratica dei due princìpi di giustizianel modo che segue: la libertà corrisponde al primo principio, l’eguaglianza all’idea di egua -glianza del primo principio unita all’eguaglianza di equa opportunità, e la fraternità alprincipio di differenza». Cfr. J. RAWLS, Una teoria della giustizia, cit., p. 115.

(110) S. VECA, Libertà e eguaglianza. Una prospettiva filosofica , in A. MARTINELLI -M. SALVATI - S. VECA, Progetto 89, cit., p. 278.

(111) P. RICOEUR, Amore e giustizia, Brescia, Morcelliana, 2000, p. 45.

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turale incompletezza dei singoli individui, dal loro rifiuto di rico-noscersi mortali e deboli. Infatti, nel proiettare all’esterno la vergo-gna, marchiando i volti e i corpi degli altri (i ‘diversi’), i normali rea-lizzano una sorta di pienezza surrogata e soddisfano il loro deside-rio infantile di dominio e di invulnerabilità tramite l’imposizione diuno stigma a persone e gruppi vulnerabili(112).

Non pare quindi che l’uso del concetto di «vulnerabilità», invece di quello di debolezza, possa modificare la percezione consoli-datasi in un mondo di disuguaglianze materiali, laddove essa rap-presenta più propriamente una variante della soggettività debole,scollata dalla incapacità in senso tecnico-giuridico e connotata dauna situazione di fragilità(113).

L’uomo è per sua natura un essere vulnerabile, e lo è in modi egradi diversi, ma sono proprio le modalità concrete e il grado di talecondizione a determinare nel tempo l’identità biografica di ciascu-no. Se quindi consideriamo che l’uomo vive la sua vita attraversoun corpo, coesistendo con altri uomini e aspirando ad una vita giu-sta, i modi e i gradi che declinano la vulnerabilità possono essere ri-

––––––––––(112) M. NUSSBAUM, Nascondere l’umanità, cit., pp. 258 ss., secondo cui «i normali

sanno che i loro corpi sono fragili e vulnerabili, ma quando possono bollare con uno stigmale persone fisicamente disabili si sentono molto meglio nei confronti della loro umana debo-lezza. Si sentono davvero a posto, quasi immortali. I normali sanno che i loro intelletti so-no manchevoli per molti aspetti; tutti gli esseri umani hanno molte deficienze quanto a co-noscenza, capacità di giudizio e comprensione. Tuttavia, contornati da soggetti mental-mente disabili, bollati come ‘ritardati’, ‘idioti’, ‘mongoloidi’, ‘pazzi’, i normali si sentononotevolmente saggi ed intelligenti».

(113) AA.VV., Final Project Report on Basis Ethical Principles in European Bioethicsand Biolaw, Institut Borja de Bioetica & Centre for Ethics and Law, 2000, pp. 7 ss., in cuisi riporta la definizione data nella Dichiarazione di Barvellona del 1998 secondo cui «Vul-nerabilità esprime due idee fondamentali. (a) La prima esprime la fragilità e la finitezza del-l’esistenza umana su cui poggia, nelle persone capaci di autonomia, la possibilità e la necessi-tà di ogni vita morale. (b) La vulnerabilità è l’oggetto di un principio morale che richiedel’esercizio della cura nei confronti delle persone vulnerabili. Le persone vulnerabili sonoquelle persone la cui autonomia e dignità o integrità possono essere minacciate. In questosenso tutti gli esseri umani, in quanto portatori di dignità, sono protetti da questo principio.Ma il principio di vulnerabilità richiede specificamente non solo di non interferire con l’au-tonomia, la dignità o l’integrità degli esseri umani, ma anche che essi ricevano assistenza af-finché possano realizzare il loro potenziale. Da questa premessa ne consegue che vi sono di-ritti positivi per l’integrità e l’autonomia che fondano le idee di solidarietà, non discrimina-zione e comunità».


conosciuti all’interno di tre dimensioni contenitive del vivere: la vi-ta sociale, la corporeità, la vita morale(114).

Questa triplice dimensione viene a strutturarsi attraverso iprincipi affermati ai sensi degli artt. 2 e 3 Cost., nel legame tra per-sonalismo, dignità ed eguaglianza, che anima la nostra Carta fonda-mentale, la quale indicando nella persona umana – intesa quale ho-mme situè – un valore etico in sé, pertanto vieta ogni strumentaliz-zazione della stessa per un fine eteronomo e assorbente la sua iden-tità. In tale contesto si concepisce quindi l’intervento solidaristico esociale esclusivamente in funzione della persona e del suo svilup-po, avendo a riferimento il limite del rispetto della stessa, quale sog-getto morale, avendo presente tuttavia come «non poche fra le pre-rogative dei soggetti deboli appaiano tali da dover essere formal-mente atteggiate […] come veri e propri ‘diritti al diritto’, ossia co-me pretese del titolare a venire accortamente affiancato, nella vitadi ogni giorno, da chi sappia all’occorrenza aiutarlo ad esercitare luistesso i poteri e le facoltà che gli competono e a ritrovare, nella mi-sura del possibile, il gusto e il desiderio di questo esercizio»(115).

In ciò si esprime, al tempo stesso, il bisogno della persona anon essere lasciata sola, in balia di se stessa; la necessità che qualcu-no si prenda cura delle possibilità esistenziali del soggetto in condi-zione di rischio e fragilità, rispettando comunque l’imperativo disalvaguardarne e promuoverne l’autonomia(116). Si richiede pertan-to di assistere senza sostituire, ovvero, in una parola, di compensa-re la diversità senza negare la dignità della persona: in tal modo, su-

––––––––––(114) P. RACITI, Le dimensioni della vulnerabilità e la vita buona: un’introduzione ai

concetti, in Dialegesthai. Rivista telematica di filosofia, 2009 (11), p. 1.(115) P. CENDON, Il libro settimo del codice civile. Il diritto dei soggetti deboli , in Pol.

dir., 1990, p. 142.(116) Come nota Minkowski «accompagnare chi è in transito significa tenergli la ma-

no per compensare un passo incerto, aiutarlo a pensarsi in un altrove esistenziale dove siapiù dignitoso e soddisfacente vivere, mantenere aperte più strade affinché chi è in camminopossa scegliere la propria, aprire spazi di pensabilità non solitaria dell’avvenire. E pensarel’avvenire è pensare a un orientamento nel tempo che consenta all’avvenire di aprirsi da-vanti a noi». Cfr. E. MINKOWSKI, Il tempo vissuto, Torino, Einaudi, 1971, pp. 38 s.

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perando le fragilità e gli ostacoli di ogni sorta, si consegnano all’in-dividuo gli strumenti necessari a provvedere da sé ai propri bisogni,rendendolo capace sia di individuare e stabilire criteri di priorità, siadi azioni concrete per soddisfare bisogni e realizzare obiettivi(117).

Il tentativo sistematico di tracciare un limes ai mobili e non dirado incerti confini della debolezza, se comprova l’attualità del pro-filo, ne denuncia, al tempo stesso, la complessità. Così, quando siparla di soggetti deboli – come abbiamo cercato di spiegare – si uti-lizza necessariamente un concetto elastico che allude ad una galas-sia dai contorni indefiniti, nella quale entrano – volta a volta – nuo-vi soggetti (gli immigrati, i malati di Aids, i precari), a seconda delmutare delle circostanze economiche, sociali e culturali, mentre al-tri sembrano fuoriuscire da tale sfera, in seguito al riconoscimentoo mutamento del loro ruolo/status alla luce dell’evoluzione dell’or-dinamento (i lavoratori salariati, le donne, le minoranze linguisti-che). Dunque «chi è un soggetto debole? ‘Debole’ è chi ha menodiritti rispetto a tutti gli altri o rispetto a quello che, in quel mo-mento storico, è ritenuto lo standard costituzionale dei diritti con-nesso alla cittadinanza di un certo ordinamento ? O anche chi ne èastrattamente titolare, ma non è in condizione di esercitarli?»(118).

La descritta tendenza alla frammentazione rende difficile dareuna risposta esaustiva, tuttavia i riflessi della debolezza possono ri-comporsi solamente attraverso il richiamo alla categoria unificantedello status personae che – in una lettura prospettica dei concetti –riassume, senza negare, le peculiarità della singola condizione sog-gettiva dalla quale, poi, originano le distinte soluzioni di politica le-gislativa(119).

––––––––––(117) V. IORI - L. MORTARI, Per una città solidale. Le risorse informali nel lavoro so-

ciale, Milano, Unicopli, 2005, p. 31.(118) L. AZZENA, Divieto di discriminazione e posizione dei soggetti ‘deboli’. Spunti

per una teoria della ‘debolezza’, in C. CALVIERI (a cura di), Divieto di discriminazione egiurisprudenza costituzionale, cit., p. 37.

(119) P. STANZIONE, Costituzione, diritto civile e soggetti deboli , in F. D’AGOSTINO(a cura di), Valori costituzionali , cit., p. 144.


Peraltro la difficoltà di costruire un ‘abecedario’ da cui impara-re le parole di cui è fatta la debolezza deriva anche dai ‘vuoti’ e dai‘pieni’ di diritto, che connotano la vita e la condizione dei vari sog-getti deboli: così la legge (sia le fonti interne che quelle sovranazio-nali), da un lato, tende a riconoscere ampia protezione ai minori,alle donne o ai portatori di handicap, riservandosi, al contempo, dioffrire una tutela in progress agli omosessuali, ai rom o agli home-less(120).

Ma anche quando il diritto, nella sua formale enunciazione,sembra concedere un’ampia tutela, è sempre necessario verificare ilsuo atteggiarsi come law in action, ovvero vagliarne l’effettività: co-sì, ad esempio, pur a fronte di una legislazione avanzata, il tasso dioccupazione femminile è in Italia uno dei più bassi a livello euro-peo, il che trova causa nell’insostenibilità dei ritmi e delle condizio-ni concrete di occupazione delle donne, inconciliabili con il lavorodi ‘cura’ di cui ancor oggi sono tributarie in famiglia.

Non ci si può quindi limitare ad osservare la forma, occultan-do la sostanza, così come non si può cristallizzare la debolezza qua-le semplice categoria dell’essere, laddove è sul terreno esistenziale erelazionale che si sviluppa la distanza tra soggetti forti e soggetti de-boli.

Il debole è, quindi, colui che è impedito ovvero che si trova im-possibilitato ad agire i diritti fondamentali, ma che, al tempo stesso,non può che affidarsi al diritto per affermare le ragioni della pro-pria esistenza. Il collegamento con il tema dei diritti consente per-tanto di identificare una definizione di debolezza giuridica, piutto-sto che di ordine politico o morale o filosofico: il soggetto debole ètale in quanto non gode di alcuni diritti, non gode di tutti i diritti dicui godono tutti gli altri soggetti dell’ordinamento(121).

––––––––––(120) Sugli homeless come categoria dimenticata dal diritto mi permetto di rinviare a S.

ROSSI, Homeless, in P. CENDON - S. ROSSI (a cura di), I nuovi danni alla persona. I soggettideboli, Roma, Aracne, 2013, pp. 627 ss.

(121) L. AZZENA, Divieto di discriminazione, cit., p. 39.

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Così se il diritto è usato come specchio del presente, allora simanifesta ben presto il suo singolare rapporto con l’evoluzione fat-tuale: e dunque un soggetto debole è tale solo quando la situazioneconcreta di svantaggio in cui si trova e la sensibilità sociale a perce-pirne la condizione, ce ne fa scorgere la debolezza, in un processoche porta a pretendere parità nelle opportunità, tale da procurare ilpiù grande vantaggio ai membri più svantaggiati della società(122).

Si mette così a fuoco un essenziale riferimento assiologico cheorienta l’ordinamento dei rapporti sociali, ispirando le priorità del-l’azione istituzionale e ponendo un criterio di bilanciamento delleistanze di libertà e dei doveri di solidarietà: ed è appunto lungo que-ste coordinate connotate dalla dignità umana, dal libero sviluppodella personalità e dal principio di fraternità, che si svolge la tuteladi chi è debole, svantaggiato, minore, anziano, morente, malato,povero. È poi attraverso la duttilità del diritto – come disciplina-mento del pensiero possibilista e conduttore del pluralismo sociale– nel riconoscimento delle personalissime e singolari situazioni esi-stenziali delle persone, che i deboli oltrepassano la soglia, esconodall’ombra, ricevendo risposta dall’ordinamento alle loro invoca-zioni.

Ciò presuppone però un diritto prospettico che, «uniformenei suoi enunciati, anche se cangiante nell’interpretazione e nellaconcreta applicazione, st[ia] al centro delle correnti evolutive chefanno nascere, maturare e tramontare atteggiamenti e credenze, ementre anticipa e trascina i più lenti e vischiosi vortici del fiume, èanticipato e trascinato dal flusso del più vivace costume»(123).

––––––––––(122) J. RAWLS, Una teoria della giustizia, cit., p. 46. In questa prospettiva la virtù

civica della fratellanza si riallaccia ai legami sociali di ciascun cittadino, distinguendolo dal-l’individuo isolato ed astratto e qualificandolo come centro di imputazione, insieme, di dirit-ti fondamentali e di doveri sociali, posti in funzione del perseguimento dell’eguale libertàper tutti i partecipanti al contratto di associazione politica.

(123) P. ZATTI, Familia, Familiae – Declinazioni di un’idea . I. La privatizzazione deldiritto di famiglia, in Familia, 2002, I, p. 11.


5. Nuovo Welfare e mutualismo sanitario. – L’analisi che si è ten-tato di delineare, evidenziando l’intreccio storico, ideale e giuridicotra mutualismo e fraternità, ci porta a saggiare la sostenibilità diquell’idealtipo con la concretezza delle forme del nuovo mutuali-smo, in particolare di quello che ha per finalità la gestione ed eroga-zione di servizi e prestazioni sanitarie.

Appare quindi indispensabile considerare in premessa, seppurein termini di estrema sintesi, il diritto costituzionale alla salute(124),previsto dall’art. 32 Cost., e i suoi riflessi sulla concreta articolazio-ne della struttura del sistema sanitario del nostro paese.

È bene rammentare che la complessità delle trasformazioni isti-tuzionali del periodo post-bellico, determinate dal contesto demo-cratico e dalle nuove esigenze del sistema industriale di stampo for-dista, aveva comportato non soltanto la necessità di governarenuovi profili di un’idea di salute in evoluzione(125), ma di risponde-re alle istanze sociali emergenti dal pluralismo comunitario.

A queste sfide i Costituenti avevano risposto attraverso una di-sposizione costituzionale inedita e aperta a molteplici profili di

––––––––––(124) La letteratura giuridica su questi temi è molto ampia. Fra i lavori di maggiore in-

teresse, senza pretesa di completezza: C. MORTATI, La tutela della salute nella Costituzioneitaliana, in Riv. infortuni e malattie professionali , 1961, I, p. 1, ora in ID., Raccolta discritti, Milano, Giuffrè, 1972, pp. 433 ss.; L. CARLASSARE, L’art. 32 Cost. e il suo significa -to, in R. ALESSI (a cura di), L’amministrazione sanitaria italiana, Atti del congresso cele-brativo del centenario delle leggi amministrative di unificazione, Vicenza, 1967; D. VIN-CENZI AMATO, Art. 32, 2° co., in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione,Bologna, Zanichelli, 1976, pp. 169 ss.; F.D. BUSNELLI - U. BRECCIA (a cura di), Tutela dellasalute e diritto privato, Milano, Giuffrè, 1978; M. LUCIANI, Il diritto costituzionale allasalute, in Dir. soc. , 1980, pp. 769 ss.; R. D’ALESSIO, I limiti costituzionali dei trattamenti‘sanitari’, in Dir. soc. , 1981, pp. 536 ss.; F. MODUGNO, Trattamenti sanitari ‘non obbli -gatori’ e Costituzione (A proposito del rifiuto delle trasfusioni di sangue) , in Dir. soc. , 1982,pp. 303 ss.; B. PEZZINI, Il diritto alla salute: profili costituzionali , in Dir. soc. , 1983, I, pp.21 ss.; M. COCCONI, Il diritto alla tutela della salute, Padova, Cedam, 1998; D. MORANA,La salute nella Costituzione italiana. Profili sistematici , Milano, Giuffrè, 2002.

(125) Si afferma l’idea che l’esistenza della salute debba essere individuata con riferi-mento «non più soltanto alla situazione momentanea (e perciò incerta) dell’essere fisico opsico-fisico dell’individuo, ma alla sfera esterna in cui si muove, vive e lavora […] e che co-stituisce il principale fattore condizionante del mantenimento o della perdita, nel futuro ta-lora anche immediato, dello stato di salute». Cfr. M. LUCIANI, Salute (Diritto alla salute.Diritto costituzionale) , in Enc. giur., vol. XXVII, Roma, 1991, p. 6.

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espansione(126)(127): in tal senso si poteva cogliere, a semplice lettu-ra, la natura complessa del diritto costituzionale alla salute, che sirappresenta come una costellazione «nella quale assumono rilievo,contemporaneamente ed intrecciate tra loro, pretese a determinaticomportamenti pubblici, pretese di astensione, situazioni soggetti-ve di svantaggio»(128).

Una posizione giuridica soggettiva complessa, dunque, fondataessenzialmente sul riconoscimento della salute come valore sociale,che attribuisce al singolo la titolarità sia di un diritto sociale (pre-tesa alle prestazioni ed all’attività pubblica in ambito sanitario), chedi un diritto di libertà (pretesa di astensione da ogni interferenza il-legittima nella sfera di autodeterminazione del singolo) e, correlati-vamente, gli impone un dovere (che è sostanzialmente quello diconcorrere, anche attraverso limitazioni alla sua libertà, a preserva-re la salute pubblica)(129).

In questa prospettiva dinamica, il diritto alla salute – che, inquanto diritto fondamentale, si collega da un lato con la tutelagenerale della personalità (art. 2 Cost.), con i diritti fondamentali dieguaglianza, dignità (art. 3 Cost.) e libertà della persona (art. 13Cost.), dall’altro con le norme che garantiscono le concrete estrin-secazioni sociali della persona – esprime in via prevalente la sommadegli ottativi del soggetto ovvero delle pretese non aprioristicamene

––––––––––(126) Precedentemente solo nella Costituzione di Weimar del 1919, all’art. 19, vi era

un riferimento alla salute. Cfr. C. BOTTARI, Principi costituzionali e assistenza sanitaria,Milano, Giuffrè, p. 15, nota 26.

(127) Si deve peraltro notare come, sino agli inizi degli anni settanta, sia prevalsa indottrina e in giurisprudenza una lettura riduttiva, se non anacronistica, della disposizionein commento che prospettava un’idea della salute circoscritta alla mera conservazione o re-integrazione dell’integrità fisica, considerata non come un valore in sé, ma come bene stru-mentale al perseguimento di finalità ritenute essenziali per lo Stato (in particolare il mante-nimento dell’ordine pubblico). Cfr. D. MORANA, La salute nella Costituzione, cit., pp. 9 ss.

(128) B. PEZZINI, Il diritto alla salute: profili costituzionali , cit., p. 25; anche M. LU-CIANI, Salute, cit., p. 5. Ricostruisce la salute come «fascio di diritti» L. PRINCIPATO, Il di-ritto costituzionale alla salute: molteplici facoltà più o meno disponibili da parte del legisla -tore o differenti situazioni giuridiche soggettive?, in Giur. cost., 1999, II, p. 2513.

(129) B. PEZZINI, Il diritto alla salute: profili costituzionali , cit., p. 31.


determinabili la cui soddisfazione è presupposto fattuale del mi-glioramento degli standards qualitativi dell’esistenza, condizioni es-senziali per il libero svolgimento della personalità dell’individuostesso(130).

Il diritto alla salute può quindi definirsi a ragione come un di-ritto «nuovo»(131), quanto alla sua emersione nella coscienza giuri-dico-sociale come esempio emblematico del superamento delle clas-siche distinzioni tra diritti individuali da un lato, e diritti sociali dal-l’altro, e nella centralità che la tutela della dignità della persona as-sume nel suo dettato.

Ne è paradigma la garanzia di cure gratuite agli indigenti chenon può essere intesa in senso limitativo come espressione di pa-terna carità o di beneficienza, ma come rafforzamento dell’impe-gno generale per la tutela della salute, nel cui quadro l’assistenza aipiù bisognosi si conforma al principio costituzionale di solidarietà.

Al contempo lo spettro di rilevanza normativa della salute co-me diritto fondamentale di libertà e presidio della dignità di ognipersona trova ulteriore riconoscimento attraverso la disposizionedel secondo comma dell’art. 32 Cost., che per garantire la sfera didiritto di ciascuno da interferenze esterne, pone limitazioni preci-se(132), di tipo formale (riserva di legge) e sostanziale (rispetto dellapersona umana) al potere di intervento coattivo dello Stato(133).

––––––––––(130) M. COCCONI, Il diritto alla tutela della salute, cit., p. 65.(131) F. MODUGNO, I «nuovi diritti» nella giurisprudenza costituzionale, Torino,

Giappichelli 1995, pp. 3 ss.(132) B. PEZZINI, Il diritto alla salute: profili costituzionali , cit., p. 30, per cui «Una

seconda importante indicazione interpretativa deriva poi dalla definizione del rapporto trasalute collettiva e individuale rispetto alla imposizione del trattamento sanitario: la leggepuò cioè intervenire, sancendo un obbligo, solo quando sia in gioco direttamente l’interessecollettivo, ed ogni trattamento sanitario, sia pure indirizzato alla tutela della salute colletti-va, non può essere legittimamente imposto se non è direttamente finalizzato a favorire lasalute del singolo chiamato a subirlo»; S. PANUNZIO, Trattamenti sanitari obbligatori eCostituzione, cit., p. 903; F. MODUGNO, Trattamenti sanitari ‘non obbligatori’ e Costitu-zione (A proposito del rifiuto delle trasfusioni di sangue) , cit., p. 313. In tal senso anche laconsolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, 22 giugno 1990, n. 307, in Foro it.,1990, I, c. 2697; Corte cost., 12 ottobre 1990, n. 445, in Foro it., 1992, I, c. 1009; Cortecost., 7 maggio 1991, n. 202, in Foro it., 1991, I, c. 2312; Corte cost. 2 giugno 1994, n.

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Il riferimento al dettato dell’art. 32 Cost. è quindi una premes-sa indispensabile per comprendere lo spirito e lo sviluppo della ri-forma sanitaria del 1978, riforma che ha rappresentato un «cambia-mento talmente forte da segnare un capovolgimento – per così diresostanziale – nei rapporti di forza tra previsione costituzionale edintervento legislativo: nel senso, cioè, che la legge istitutiva del Ssn[è divenuta] la lente attraverso la quale interpretare lo stesso art. 32Cost. Le scelte di fondo operate dal legislatore offrir[ono] il metroper misurare l’ampiezza della previsione costituzionale: il compitodi tutela della salute affidato alla Repubblica dall’art. 32 Cost. siidentificherà progressivamente con il modello del servizio sanitarionazionale delineato nel 1978»(134).

La legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale del 1978 si se-gnala tuttavia, al contempo, come uno dei tanti esempi di ritardo emancata attuazione del dettato costituzionale(135), dimenticato invirtù di una logica di continuità del sistema che aveva riguardatoanche l’ambito dell’organizzazione sanitaria, la quale, almeno sinoal 1974, risultava ancora suddivisa in tre comparti (Stato, mutue eOpere pie) ermeticamente separati sul piano istituzionale, finanzia-rio ed operativo.

Con la legge del 1978 la tutela della salute, come «fondamenta-le diritto dell’individuo e interesse della collettività», viene a confi-gurarsi come diritto di cui sono titolari l’universalità dei soggetti,––––––––––218, in Giur. it., 1995, I, p. 1354; Corte cost. 23 giugno 1994, n. 258, in Foro it., 1995, I,c. 1452.

(133) D. VINCENZI AMATO, Art. 32, cit., pp. 174 s., che rammenta come «giustificarelimitazioni a quelle libertà e a quei diritti (…) tradurre un diritto in soggezione avvalendosidel richiamo all’interesse generale, significherebbe in realtà modificare il modello stesso»,determinando un sistema diverso «in cui l’ordine, la partecipazione (fittizia) alla vita delpaese ed il benessere stesso dei cittadini si realizza con l’imposizione».

(134) D. MORANA, Dal 1948 al 1978: l’interpretazione (riduttiva) dell’art. 32 Cost.nel primo «trentennio sanitario», in R. BALDUZZI (a cura di), Trent’anni di Servizio sani-tario nazionale. Un confronto interdisciplinare, Bologna, Il Mulino, 2009, p. 330.

(135) Sui motivi dei ritardi G.L. BULSEI, Servizio sanitario nazionale tra decisioni po-litico-amministrative e pratiche sociali , in R. BALDUZZI (a cura di), Trent’anni di Serviziosanitario nazionale. Un confronto interdisciplinare, cit., pp. 27 ss.; G. VICARELLI, Dal1948 al 1978: perché così tardi?, ibidem , pp. 440 ss.


ovvero «tutta la popolazione senza distinzione di condizione indi-viduale e sociale»; esso inoltre si riempie di contenuto divenendouna pretesa «alla promozione, al mantenimento ed al recupero del-la salute fisica e psichica» (art. 1, co. 3, legge n. 833/1978), quindialla globalità delle prestazioni da soddisfarsi «secondo modalità cheassicurino l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio» fi-nanziato dalla fiscalità generale. Tutto ciò, chiaramente, nel conte-sto dell’impostazione personalista che vuole «la tutela della salutefisica e psichica [garantita] nel rispetto della dignità e della libertàdella persona umana»(136).

Sull’analisi di tale complesso normativo non è possibile soffer-marsi ulteriormente in questa sede(137), volendo invece considerarerapidamente gli ulteriori sviluppi determinati dalle riforme successi-ve. Così, la ‘riforma bis’ e, cioè, il riordino degli anni 1992/1993,voluto dalla legge delega n. 421 del 23 ottobre 1992 e attuato con idecreti legislativi nn. 502/1992 e 517/1993, ha avuto come obietti-vo generale quello di garantire ai cittadini di poter accedere su tuttoil territorio nazionale ad una gamma di prestazioni di assistenza sa-nitaria predefinita, assicurando, nello stesso tempo, il rispetto deivincoli di spesa pubblica determinati prospettivamente in funzionedell’andamento dell’economia nazionale. Con tali provvedimenti siè inoltre determinato di riflesso il superamento del sistema organiz-

––––––––––(136) Pare significativo che, in uno dei primi commenti alla legge n. 833/1978, si de-

scrisse nei seguenti termini il nuovo rapporto tra Stato e individuo che essa aveva contribui-to a instaurato: «[g]li individui non sono (...) più il punto di riferimento oggettivo e passivo,di una normativa diretta a investire la Pubblica amministrazione di una serie di competen-ze istituzionali e organizzative, ma assumono la posizione attiva di titolari di un diritto sog-gettivo a pretendere, in difesa della loro salute, una serie di servizi delle strutture ammini-strative all’uopo costituite». Così F.D. BUSNELLI, Note introduttive. Legge 23 dicembre1978, n. 833 Istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, in Nuove leggi civ. comm., 1979,p. 1190.

(137) Si rinvia tra i molti ad A. MATTIONI, Le quattro riforme della sanità. Una lettu-ra sinottica di snodi istituzionali fondamentali , in R. BALDUZZI (a cura di), Trent’anni diServizio sanitario nazionale. Un confronto interdisciplinare, cit., pp. 263 ss.; B. PEZZINI,Diritto alla salute e diritto all’assistenza tra tensione all’uniformità e logiche della differen -ziazione, in R. BALDUZZI - G. D I GASPARE (a cura di), Sanità ed assistenza a confronto do-po la riforma del Titolo V, Milano, Giuffrè, 2002, pp. 108 ss.

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zativo precedente, che è passato da un modello di servizio nazio-nale verticalmente integrato (caratterizzato dalla presenza di un en-te, lo Stato, che interviene in più fasi del processo produttivo di be-ni e servizi sanitari), ad un modello misto ove i beni e servizi sani-tari sono opera sia del pubblico che del privato. Si è venuta quindiad affermare, in un’ottica ‘sussidiaria’, l’idea che fosse necessario in-staurare un sistema di concorrenza tra istituzioni pubbliche e pri-vate in funzione del miglioramento della qualità del servizio offertoe in ossequio al principio della libertà di scelta del cittadino(138).

Infine con il d.lgs. 229/1999 si è inteso riproporre, in una ver-sione razionalizzata, la cultura, le finalità e le idealità proprie dellariforma del 1978: si inscrive in tale contesto la sussunzione delle at-tività di tutela della salute entro la categoria di funzione pubblicarealizzativa del diritto soggettivo attribuito alla universalità dellepersone, di cui si garantisce la libertà e la dignità. Inoltre, in coeren-za con lo sviluppo di significative forme di integrazione socio-assi-stenziale, si viene a strutturare un sistema di governo della salute incui, sia pure in via embrionale, trovano considerazione il ruolo delvolontariato e delle espressioni del pluralismo etico-culturale(139).

Si delinea così un sistema in cui le formazioni sociali vengonoa giocare un ruolo attivo ricollegato alla personalizzazione dellapretesa alla prestazione sanitaria, che non assume soltanto il signifi-

––––––––––(138) A. MATTIONI, Le quattro riforme della sanità. Una lettura sinottica di snodi

istituzionali fondamentali , in R. BALDUZZI (a cura di), Trent’anni di Servizio sanitarionazionale, cit., pp. 297 ss., secondo cui «Dai provvedimenti di riordino emerge un Servizio– in cui le istituzioni non pubbliche accanto a quelle pubbliche sono acquisite al solo fine diuna razionalizzazione territoriale – che continua ad essere governato dalla programmazio-ne e che seleziona prestazioni sanitarie, non necessariamente integrate con quelle socio-assi-stenziali e non necessariamente unitariamente imputate – sulla base di un precostituito fab-bisogno finanziario messo a disposizione, alle quali accede l’universalità dei soggetti, ai qualipuò essere chiesto di partecipare anche finanziariamente».

(139) Per tutti R. BALDUZZI - G. D I GASPARE (a cura di), L’aziendalizzazione nel d.lgs.n. 229/99, Milano, Giuffrè, 2001; ID. (a cura di), Sanità ed assistenza dopo la riforma delTitolo V, Milano, Giuffrè, 2002; per contributi sul terzo settore nell’assistenza sanitaria G.D’ANGELO, Attività e ruolo delle organizzazioni di volontariato secondo la giurispruden -za amministrativa , in Dir. eccl., 2002 (1), p. 611; E. RANCI ORTIGOSA, Il rapporto tra ser -vizi sociali e sanitari dopo la l. n. 328 del 2000, in Ragiusan, 2005, pp. 1 ss.


cato di un diritto alla prestazione in senso tecnico, ma che si con-creta anche in una legittima aspettativa che il servizio offerto realiz-zi la concezione etico-culturale della persona al cui pieno sviluppoè diretto. Pertanto il soddisfacimento di un diritto così inteso impli-ca la necessità di un sistema articolato pluralisticamente di cui leformazioni sociali, spesso culturalmente orientate, non possononon essere costitutive, in quanto, in questo schema ordinamentale,istituzioni pubbliche e entità espressione della società si configura-no con pari dignità sociale e rilevanza costituzionale poiché rendo-no possibile la fioritura del pluralismo istituzionale(140).

Come abbiamo avuto modo di descrivere, nello sviluppo delleistituzioni sociali in Italia il mutualismo ha sempre avuto una storiae un radicamento attivo e concreto, e se l’arrivo del Servizio sani-tario nazionale ad accesso universalistico ne ha segnato la margina-lizzazione, non si può dimenticare che è grazie alla azione ramifi-cata di tali associazioni che i bisogni di cura hanno trovato, per laprima volta, una opportunità di massa non più legata esclusiva-mente alla disponibilità di reddito delle persone.

Anche in relazione a tale loro funzione, le mutue hanno rap-presentato storicamente un formidabile veicolo di inclusione inmomenti decisivi della vita nazionale, oltre ad essere espressione diun modello di tutela autogestito, regolato dai processi associativi eda una responsabilizzazione che, superando la dimensione pura-mente individuale, si è organizzata secondo canoni ‘fraterni’.

Paradossalmente è proprio la crisi del welfare e, in particolare ildrammatico problema della sostenibilità del sistema sanitario(141),ad aver riportato il dibattito alle origini, alla ricerca delle fondamen-––––––––––

(140) A. MATTIONI, Società e istituzioni. Una raccolta di scritti, Napoli, Jovene,2005, pp. 807 ss.

(141) Ex pluris A. TESTA, Sostenibilità economica e tenuta unitaria del SSN, in R.BALDUZZI (a cura di), Trent’anni di Servizio sanitario nazionale, cit., pp. 425 ss.; V.ATELLA, Spesa sanitaria e sostenibilità finanziaria: quale futuro?, in C. DE VINCENTI - R.FINOCCHI GHERSI - A. TARDIOLA (a cura di), La sanità in Italia. Organizzazione, gover -no, regolazione, mercato, Bologna, Il Mulino, 2010, 427 ss.; P. CAPPELLETTI, Il futuro dellasanità: sostenibilità finanziaria e scenari evolutivi , in Riv. it. med. lab., 201 (8), pp. 63 ss.

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ta su cui costruire un ‘secondo pilastro’ sanitario, formato da realtàorganizzative che offrono prestazioni sanitarie e assistenziali in gra-do di integrare l’offerta di servizio del settore pubblico(142).

La fase espansiva del welfare, rifluendo, non ha quindi lasciatoun deserto, ma una fitta rete di relazioni sociali, un’ intelligenza dif-fusa, una ‘cultura dei bisogni e delle risorse’ sulla quale oggi si van-no formando criteri inediti di cittadinanza nel rapporto con le isti-tuzioni(143). Tali sfere di autonomia, in grado di esprimere ‘capacitàdi cura’, se lasciate agire, entro un contesto regolato, potrannoaprire nuove prospettive di valorizzazione delle differenze, di cre-scita dell’autonomia e concettualità delle persone, anche di quellepiù deboli e marginali.

In tal senso, se, da un lato, lo Stato sociale non più in grado digarantire di per sé una giustizia distributiva, dall’altro il mercato e ilmodello dell’uomo economico sono ben lontani dal rispettare l’au-tonomia del singolo e la promozione del suo interesse personale, ilche comporta la necessità di profilare, quale ‘uscita di sicurezza’,una linea di sviluppo in un certo senso post-istituzionale, nella qua-le le istituzioni pubbliche vengano responsabilizzate a fornire al cit-tadino e alle formazioni sociali le condizioni operative e normativeche consentano di esplicare quella reciproca e spontanea azione diresponsabilità indispensabile per recuperare al diritto tutte le di-mensioni della vita collettiva e nella quale il privato ridefinisca ilsuo ruolo in termini di spazio e cultura di cooperazione e di pro-mozione dell’autonomia.

L’efficienza delle istituzioni si misura dunque oggi sulla loro‘resilience’, sull’elasticità e capacità di trasformarsi adattandosi al-

––––––––––(142) Quindi, se nel 1978 il sistema fondato sulla mutualità si evolveva in un sistema di

ispirazione universalistica con finanziamento nella fiscalità generale, oltre trent’anni dopoil pluralismo riprende il sopravvento, riaprendo la possibilità di ricorrere, accanto al SSN, asoggetti privati per l’erogazione di forme di copertura sanitaria.

(143) L. FAZZI, Il welfare mix come costruzione culturale, in A. SCAGLIA (a cura di),Regole e libertà. Pianificazione sociale, teoria sociologica, ambiti e tecniche di intervento,Milano, Franco Angeli, 1999, pp. 174 ss.


l’evoluzione che anche la loro stessa azione va man mano produ-cendo nel contesto sociale. Così la loro debolezza, o meglio la loromitezza, si muta in segno di forza, nella misura in cui consente lacomplementare crescita dell’autonomia dei cittadini e delle forma-zioni sociali, i quali contribuiscono liberamente e spontaneamenteal benessere collettivo, nell’aspettativa di una reciprocità che vieneancorata alla fiducia nei meccanismi di regolazione del legame co-munitario(144).

In questo contesto, interrogare le forme di mutualità avendo inmente le domande del presente significa dunque chiedersi non tan-to che cosa sia sopravvissuto di quell’esperienza storica, ma che co-sa da quell’esperienza sia nato e meriti di essere valorizzato e ripro-posto come uno degli strumenti possibili di un nuovo assetto deirapporti tra mercato, Stato e società civile nel settore sanitario.

È necessario pertanto considerare il quadro normativo in cui siinserisce la sanità integrativa(145), ed in particolare, l’art. 9 del d.lgs.229/1999 che esplicita l’intenzione di favorire l’erogazione di for-me di assistenza sanitaria integrativa rispetto a quelle assicurate dalServizio sanitario nazionale e quindi destinate a offrire prestazio-ni(146) non comprese nei livelli essenziali di assistenza (Lea), definiti––––––––––

(144) O. DE LEONARDIS - R. GOERGEN, Un’impresa sociale, Relazione al convegno«La questione psichiatrica», Trieste, 1988, in www.exclusion.net , p. 3.

(145) Sul punto per approfondimenti si rinvia a G. LABATE , A. TARDIOLA, La sanitàintegrativa in Italia, in C. DE VINCENTI - R. FINOCCHI GHERSI - A. TARDIOLA (a curadi), La sanità in Italia, cit., pp. 461 ss.; A. LUCIANO, Dalle società di mutuo soccorso allamutualità. Risposte alla crisi del Welfare, Euricse Working Paper, 2012, 32, pp. 1 ss.; S.RAGO, Italian mutual benefit societies: an organizational social innovation in health andhealthcare system , Aiccon Working Paper, 2012, 113, pp. 1 ss.; M. LIPPI BRUNI - S. RAGO -C. UGOLINI (a cura di), Il ruolo delle mutue sanitarie integrative: le società di mutuo soccor-so nella costruzione del nuovo Welfare di comunità, Bologna, Il Mulino, 2013.

(146) Se, nel d.lgs. n. 229/1999, tra le prestazioni previste sono comprese le prestazio-ni di medicina non convenzionale, le cure termali e, limitatamente alle prestazioni non acarico del Servizio sanitario nazionale, l’assistenza odontoiatrica, con il decreto del mini-stro della Salute del 31 marzo 2008 (attuativo dell’art. 1, co. 198, legge 24 dicembre 2007,n. 244 – ‘legge finanziaria 2008’) si è ampliato l’ambito di intervento a quasi tutti i settoridell’ambito sanitario sia dei fondi sanitari integrativi, ma in particolare degli enti, casse e so-cietà di mutuo soccorso, enfatizzando il loro carattere di complementarietà rispetto all’assi-stenza sanitaria pubblica. Espansione consolidata dopo il decreto Turco del 31 marzo 2008con il decreto Sacconi del 27 ottobre 2009.

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dal Piano sanitario nazionale, ivi incluso il rimborso di quote a cari-co degli assistiti per prestazioni a carico del Ssn(147). Il decreto pre-vede che questi fondi possano essere istituiti all’interno di contrattidi lavoro nazionali e aziendali, tramite accordi tra associazioni di la-voratori autonomi e liberi professionisti, da associazioni non lucra-tive e, in particolare, da società di mutuo soccorso riconosciute,con ciò favorendo l’espressione più ampia del pluralismo sociale.

Tutti questi soggetti possono istituire fondi sanitari integrativirispetto al Ssn(148), a condizione di non adottare politiche di sele-zione dei rischi o di discriminazione nella determinazione dei preminei confronti di determinati gruppi di soggetti (art. 9, co. 3, d.lgs. n.229/1999), il che rappresenta una cogente applicazione del princi-pio di eguaglianza e al contempo uno strumento per dare sostanzaa rapporti di solidarietà e di compensazione tra coloro che hannoaderito al fondo. «Utilizzando la terminologia scacchistica di LeGrand, i fondi permetterebbero, quindi, la trasformazione degliutenti da pawns in queens, da pedine in regine, ampliando l’area del-la libertà di scelta di acquisire prestazioni coerenti con le crescentidomande di personalizzazione delle cure»(149).

La stessa previsione, contenuta nel decreto Turco del 2008, percui i fondi sanitari per essere identificati come erogatori di servizi

––––––––––(147) L’aggettivo ‘integrativo ’ assume un duplica significato: una garanzia di copertura

di prestazioni non di competenza, al di fuori, del Ssn, in qualche modo aggiuntive e supple-mentari rispetto all’assistenza pubblica (anche se non esattamente nel senso in cui tale cate-goria viene comunemente impiegata in letteratura), ovvero la copertura di oneri a caricodell’utente dentro il Ssn quali ticket, pagamento per prestazioni libero-professionali intra-moenia e prestazioni di maggior comfort (quali, ad esempio, la camera singola, etc.), chequindi si configurano in questo senso come forme assicurative complementari rispetto al-l’assistenza pubblica.

(148) In tal senso è indispensabile che l’assistenza erogata in forma mutualistica riman-ga rigorosamente integrativa. Se le forme attuali di mutualità sono riuscite ad evitare effettidi selezione avversa e di azzardo morale, sistemi a più ampia copertura, per essere sosteni-bili, dovrebbero diventare selettivi e prendere misure severe per evitare rischi di opportuni-smo.

(149) E. GRANAGLIA, I fondi sanitari integrativi: una strada da potenziare ? Alcuniaspetti critici , in C. DE VINCENTI - R. FINOCCHI GHERSI - A. TARDIOLA (a cura di), Lasanità in Italia, cit., p. 232.


integrativi rispetto a quanto garantito dai LEA e quindi beneficiaredelle agevolazioni fiscali, devono mettere a disposizione dei propriassistiti il 20% delle risorse per specifici interventi a rilevanza socia-le (odontoiatria e non autosufficienza), costituisce un ulteriore ele-mento che contribuisce a riequilibrare in senso solidale i rapportitra gli utenti dei servizi, favorendo in particolare quelli più bisogno-si e necessitanti di cure più costose.

Al contempo i servizi resi tramite la sanità integrativa potreb-bero favorire una maggiore equità del sistema: se infatti «i vincoli dibilancio pubblico appaiono indiscutibili […] in un paese come l’Ita-lia, caratterizzato da bassi trend di crescita, elevato indebitamentoed una pluralità di richieste inevase di intervento pubblico […]nuove forme miste di finanziamento, pubblico e privato, permette-rebbero di evitare tagli espliciti o impliciti delle prestazioni (sottoforme di code e diminuzione della qualità), così contribuendo allasoddisfazione di finalità collettive»(150).

I fondi integrativi consentirebbero, quindi, di assicurare l’acces-so a servizi di cui altrimenti molti cittadini non potrebbero fruire(o potrebbero solo a costo di spese insostenibili), addossando albilancio pubblico, anziché il costo pieno, solo il costo dell’agevola-zione fiscale prevista a favore degli enti stessi.

L’istituzione di tali fondi, come detto, è consentita ad una seriedi soggetti, aventi però finalità e struttura estremamente diverse: inparticolare appare opportuno rammentare i principali elementi di-stintivi tra le società di mutuo soccorso e le imprese di assicurazio-

––––––––––(150) E. GRANAGLIA, I fondi sanitari integrativi: una strada da potenziare? Alcuni

aspetti critici , cit., p. 235. Non può non cogliersi tuttavia una relazione perversa fra la dif-fusione dei fondi e la logica dei tagli o della razionalizzazione della spesa sanitaria, laddove ifondi venissero utilizzati come stampella per evitare che i tagli pubblici si trasformino in uncorrispondente aumento della spesa out-of-pocket dei cittadini. Tale processo che verrebbead accentuare il carattere di complementarietà, anziché di integrazione, dei fondi rispettoal sistema pubblico, porterebbe nel medio periodo a scardinare l’universalismo del Ssn, fun-zionando da strumento di policy drift. Per cui un istituto pensato per un fine generale di in-nalzamento del livello di copertura del Ssn, verrebbe trasformato tacitamente in un succe-daneo dell’intervento pubblico, creando inevitabilmente iniquità e diseguaglianze nell’acces-so ai servizi sanitari.

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ne, allo scopo di evidenziarne le differenze di struttura organizzati-va e modalità di perseguimento dell’equilibrio economico-finanzia-rio.

Se, infatti, alla base dell’erogazione delle prestazioni delle socie-tà mutualistiche vi è la solidarietà tra le categorie occupazionali ogruppi di cittadini, il che ne condiziona la tipologia di coperturagarantita, di converso, le assicurazioni operano sulla base di princi-pi attuariali, che calcolano i premi su stime probabilistiche relativealle frequenze e al costo dei sinistri, ponendo in essere un meccani-smo di perequazione dei risultati tra un anno e l’altro. A ciò si ag-giunge, sul piano organizzativo, che il socio di un mutuo soccorsoè legato alla stessa da un particolare vincolo giuridico, segnatamen-te, il suo status di membro della compagine associativa, che difficil-mente è isolabile/separabile dal vincolo contrattuale, vale a dire lasottoscrizione delle prestazioni che la società eroga a suo favore.

Non si può infine dimenticare il substrato assiologico che con-nota la storia e le finalità del movimento mutualistico, tanto da ren-derlo protagonista nell’edificazione delle moderne democrazie at-traverso pratiche sociali volte all’integrazione: pratiche e azioni acui si sono accompagnate le parole ‘solidarietà’, ovvero il far frontecomune nel soddisfacimento di bisogni fondamentali, ‘educazione’e ‘cultura’, come strumenti di emancipazione individuale e colletti-va, l’esercizio di forme di ‘democrazia’ diretta, come occasione perl’affermazione dei diritti di cittadinanza da far valere anche pressole istituzioni del mercato e dello Stato.

Così, fedele alle sue origini, la mutualità integrativa, operandonel contesto di una società in cui i bisogni delle persone e delle fa-miglie diventano sempre più complessi, può produrre innovazionisociali di rilievo grazie alla sua maggiore vicinanza con gli utentiche, in veste di soci, possono esprimere le proprie esigenze, orien-tandone l’azione sociale.

Anche alla luce di quanto esposto, si può asserire che il quadronormativo delineato in materia di assistenza sanitaria integrativa of-


fra riferimenti adeguati a promuovere la forma mutualistica(151)come modello integrante di sanità non condizionato dalle logichedi mercato che sono invece prevalenti nell’azione delle compagniedi assicurazione, le quali hanno offerto finora prestazioni esposte auna serie di inefficienze allocative tali da compromettere la capacitàdi produrre esiti equi per la popolazione assicurata, escludendo pe-raltro dalla copertura del rischio sanitario la parte di popolazionepiù bisognosa(152).

Per concludere, la sfida del nuovo mutualismo rimane comun-que particolarmente ambiziosa, dovendo coniugare l’erogazione diprestazioni e servizi in termini economicamente sostenibili, tali dagarantire risorse per rispondere a bisogni collettivi, con la conser-vazione di forme di partecipazione attiva e controllo democraticoda parte degli associati.

È necessario quindi definire un sistema di governance che tengaconto dei diversi modelli gestionali con cui le società di mutuo soc-corso operano per fornire prestazioni o sostegno economico a fa-vore dei propri iscritti e individuare un reticolo di regole e compor-tamenti comuni di vigilanza e controlli condivisi, coerenti con le lo-ro finalità sociali. Si contribuisce, anche per questa via, alla soddi-––––––––––

(151) Anche il sistema mutualistico presenta i suoi problemi, tuttavia, nel confrontocon le pratiche in uso presso le assicurazioni di mercato, l’assenza di selezione all’entrata ela mancanza di diritto di recesso rende le organizzazioni mutualistiche più eque, lo stessonon si può affermare se il confronto viene operato tra la sanità integrativa, ancorché ditipo mutualistico, e il Ssn.

(152) Si deve rammentare che attualmente in Italia operano circa 95 compagnie assicu-rative che coprono appena il 4% della spesa sanitaria e che negli ultimi anni hanno registra-to risultati inferiori a quelli di altri rami assicurativi. La prevalenza degli utenti delle compa-gnie assicurative risiede nelle regioni del Centro Nord, ha tra i 40 e i 50 anni di età, con li-velli alti di istruzione, professioni e redditi medio-alti. Delle varie voci di spesa sanitaria di-rettamente sostenute dalle famiglie, il ricorso a cure ospedaliere compare in misura prepon-derante tra le prestazioni erogate tramite contratti di assicurazione con una evidente so-vrapposizione fra le prestazioni offerte dalle assicurazioni e quelle garantite dal Ssn. Emer-gono dunque evidenti segnali di selezione avversa, in quanto l’offerta di servizi sanitari daparte delle compagnie di assicurazione risponde a una domanda di servizi di elevata qualitàda parte di famiglie ad alto reddito e alimenta fenomeni di consumismo. Si tratta di una spe-sa sostanzialmente duplicativa rispetto a quella del Ssn e complementare a una consistentespesa out of pocket delle famiglie assicurate, con conseguenti effetti di scarsa efficienza del si-stema sanitario nel suo insieme.

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sfazione dei bisogni dei cittadini, riducendo i costi dei servizi per lefamiglie, integrandosi con un Ssn a base universalistica, che semprepiù dovrà connotarsi per la qualità delle sue cure primarie, per l’ec-cellenza dell’assistenza ospedaliera, per ricerca ed innovazione, mi-surandosi ed interagendo con le forme di sussidiarietà verticale edorizzontale previste dall’ordinamento.

Tornando infine sulla fraternità, filo rosso che intesse trama eordito di questa ricerca, se nella sua essenza essa si concreta in for-me di relazione, scambio e capacità di condivisione, allora il mutua-lismo ne rappresenta una forma peculiare di estrinsecazione. Inparticolare il mutualismo sanitario si potrebbe figurare come ilpunto di incontro in cui si rispecchiamo e trovano sintesi le catego-rie analitiche weberiane di comunità e associazione (e dunque difraternità e solidarietà), laddove per Weber «una relazione socialedeve essere definita «comunità» se e nella misura in cui la disposi-zione dell’agire poggia su una comune appartenenza soggettiva-mente sentita (affettiva o tradizionale) degli individui che ad essopartecipano; [...] deve [invece] essere definita associazione se e nellamisura in cui la disposizione dell’agire sociale poggia su una identi-tà di interessi, oppure su un legame di interessi motivato razional-mente»(153).

Ecco che se il mutualismo si sviluppa come legame comunita-rio volto alla cura e alla presa in carico del prossimo e, al contem-po, come associazione di interessi non egoistici, ma ‘cooperativi’ ereciproci, esso non potrà che essere promotore di un modello disviluppo basato su principi di solidarietà e di fratellanza, espressio-ne di quell’antico, ma sempre attuale, umanesimo che vede nel-l’amore per ogni essere umano il suo fine e dunque opera per con-ferire ad ogni persona dignità(154).

––––––––––(153) M. WEBER, Economia e società, vol. I, Milano, Edizioni Comunità, 1961, p. 38.(154) S. ZAMAGNI, L’economia come se la persona contasse. Verso una teoria economi-

ca relazionale, in P.L. SACCO - S. ZAMAGNI (a cura di), Teoria economica e relazioni inter -personali , Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 422 ss.

Fraternità e mutualismo: forme nuove di un legame antico, in Diritto pubblico, 2013, 3, 807-862

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