Revista Colombiana de Educación, N.º 68. Primer semestre de 2015, Bogotá, Colombia.

Artículo de investigación

Keywords

Educational public policies, teacher’s incentives, discourse analysis, educational reforms, teacher training processes, awards.

Palavras chave

Políticas públicas em educação, incentivos docentes, análise do discurso, reformas educativas, processos de formação, prêmios.

Palabras clave

Políticas públicas en educación, incentivos docentes, análisis del discurso, reformas educativas, procesos de formación, premios.

Resumen

El artículo interpreta y correlaciona los diferentes niveles del discurso y sus pla-nos de representación en documentos de política pública (1996-2013) en los cuales se plantean las prioridades, metas y proyectos orientados a cualificar la formación docente en Bogotá, D. C., mediante el otorgamiento de incentivos y su valoración por actores educativos representativos. Acude al análisis del discurso como propuesta teórica y metodológica para la interpretación docu-mental y testimonial de las políticas de formación docente y los premios a la investigación e innovación como incentivos docentes. Tales discursos vehiculi-zan representaciones e imaginarios sociales, por lo cual la interpretación sobre los “incentivos” puede variar según las concepciones de los actores educativos que impulsan las políticas o se benefician de ellas. Los resultados muestran, por una parte, las convergencias, tensiones y rupturas en las conceptualizaciones de incentivos; por otra, las acciones y limitaciones en la implementación de las políticas de incentivos docentes, así como las proyecciones y recomendaciones, tendientes a consolidar sus aspectos positivos y a mejorar sus ejecutorias.

Abstract

This article interprets and correlates different levels of discourse, and their levels of representation in public policy documents (1996-2013) containing priorities, goals, and projects aimed at qualifying teacher training in Bogota D.C. by means of incentives granted for its professionalization and assessment by representa-tive educational agents. The study grounds on discourse analysis as a relevant theoretical and methodological proposal for the documentary and testimonial interpretation of teacher training policies, and awards to research and innova-tion as teachers’ incentives. Such discourses mediate social imaginaries and representations. This is the reason why interpretation on “incentives” may vary according to the conceptions of educational agencies that promote policies or benefit from them. The results show, on the one hand, convergences, tensions and ruptures in the conceptualization of incentives; on the other hand, they show actions and constraints in the implementation of teacher incentive and

Recibido: 14/07/2013Evaluado: 22/08/2013

Convergencias, tensiones y rupturas en las políticas de formación e incentivos docentes en Bogotá D. C. (1996-2013)*

//Convergências, tensões e rupturas nas políticas de formação e incentivos docentes em Bogotá D.C. (1996-2013)

//Convergences, Tensions and Ruptures in Teacher Training and Incentives in Bogotá D. C. (1996-2013)

Gladys Jaimes Carvajal**María Elvira Rodríguez Luna***

pp. 113-148

*

**

***

Se exponen aspectos de la investigación Estudio de incentivos: balance y perspectivas de las políticas de incentivos docentes en el Distrito Capital (1996-2013) desarrollada bajo el auspicio del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico – IDEP (Proyecto de inversión No. 702 “Investigación e innovación para la construcción de conocimiento educativo y pedagógico”) iniciada en agosto de 2013 y finalizada en abril de 2014.

Doctora en Ciencias Pedagógicas. Universidad Central de las Villas. Investigadora Grupo "Lenguaje Cultura e Identi-dad" de la Universidad Distrital y del IDEP. gjaimesster@gmail.com

Doctora en Ciencias Pedagógicas. Universidad Central de las Villas. Investigadora Grupo "Lenguaje Cultura e Identi-dad" de la Universidad Distrital y del IDEP. mrodlun@yahoo.com

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recommendation policies aimed at consolidating the positive aspects of policies and improving their enforcement.

Resumo

O artigo interpreta e correlaciona os diferentes níveis do discurso e seus planos de representação em documentos de política pública (1996-2013) nos quais se planteiam as prioridades, alvos e projetos orientados a qualificar a forma-ção docente em Bogotá D. C., por meio do outorgamento de incentivo e sua valoração por atores educativos representativos. Chama ao analise do discurso como proposta teórica e metodológica para a interpretação documentaria e tes-timonial das políticas de formação docente e os prêmios à pesquisa e inovação como incentivos docentes. Estes discursos levam representações e imaginários sociais, levando a que a interpretação sobre os “incentivos” pode variar segun-do as conceições dos atores educativos que puxam as políticas ou se benefi-ciam delas. Os resultados mostram, por uma parte as convergências, tensões e rupturas nas conceitualizações de incentivos; por outra as ações e limitações na implementação das políticas de incentivos docentes, assim como as projeções e recomendações com tendência a consolidar seus aspectos positivos e a me-lhorar suas execuções.

Variadas experiencias en políticas públicas implementadas en países con reconocido desarrollo educativo han señalado la im-portancia de los incentivos docentes como factor fundamental para el mejoramiento de las instituciones y los resultados es-colares, y para el impulso de procesos de formación. En Co-lombia no existe aún una política pública de orden nacional que consagre los incentivos docentes como medios adecuados para alcanzar las metas educativas de calidad. Sin embargo, se reconocen esfuerzos locales y experiencias regionales en las cuales se propende por el mejoramiento del estatus profesio-nal docente al considerarlo fundamental para alcanzar cambios sustanciales en la educación, los cuales se concretan en normas y políticas públicas que motivan su cualificación, reconocen su estatus profesional y promueven su desarrollo.

Tal es el caso de las políticas de incentivos a la cualificación profesional docente impulsadas en cumplimiento de la Constitu-ción Política de Colombia (1991), la Ley General de Educación (115 de 1994), el Decreto 709 de 1996 que crea los pfpd y, en el plano local, el Decreto 884 de 2001 que define las funciones del Comité Distrital de Capacitación Docente, el Acuerdo 273 de 2007 del Concejo de Bogotá que crea el Premio a la Investi-gación y la Innovación, así como las Resoluciones 1450 de 2008 y 1668 de 2011 que reglamentan su aplicación, y los planes te-rritoriales, en particular el ptfd 2009-2012 que da sustento a los

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programas de apoyo a la formación posgradual, entre otras1.

La necesidad de hacer un balance de las políticas locales encaminadas a incentivar la profesionalización, la investigación y la innovación do-cente en la perspectiva de proponer acciones para su fortalecimiento y/o transformación constituyó una de las principales justificaciones del estudio. Así, la interpretación y correlación de algunas políticas educativas impulsadas por las admi-nistraciones de Bogotá entre 1996 y 2013 buscó establecer qué tanto se ha avanzado en la formulación e implementación de los incentivos docentes, cómo se expresan en los programas y proyectos específicos y qué resultados advierten tanto los formuladores y ejecutores de las po-líticas, como los beneficiarios de las mismas, con el fin de sistematizar proyecciones y recomendaciones que contribuyan al mejoramiento educativo en la ciudad.

El estudio se realizó en el marco del programa “Construcción de sa-beres. Educación incluyente, diversa y de calidad para disfrutar y apren-der”, proyecto “Fortalecimiento de las instituciones educativas con em-poderamiento ciudadano, docente y mejoramiento de la gestión sectorial,

1 Como se consigna en el estado de la cuestión de la investigación existe una propuesta elabo-rada por el Ministerio de Educación Nacional (2012) en la que se plantean los lineamientos básicos para la creación, el fortalecimiento y la implementación de un Plan Nacional de Incen-tivos para Docentes y Directivos Docentes del Sector Oficial del país. Los resultados de las in-vestigaciones del idep aportan elementos signi-ficativos en este campo.

acciones de política del Plan de Desa-rrollo: Bogotá Humana 2012-2016”. Respondió al propósito institucional de “articular la producción de cono-cimiento con la definición y conso-lidación de la política pública y de manera específica, fortalecer el Com-ponente de Cualificación Docente del idep, y avanzar en el desarrollo conceptual y metodológico del Ám-bito incentivos y reconocimientos”.

En lo que respecta a la revisión documental sobre incentivos docen-tes2 y su relación con los discursos sobre la profesionalización y la bús-queda de la calidad educativa, los re-sultados de la investigación indican la existencia de concepciones que difieren en cuanto a su definición, finalidad, estrategias y resultados esperados. En general, se identifican dos grandes orientaciones: los in-centivos como estrategias salariales compensatorias asociadas a la me-dición de resultados de la actividad docente, semejantes a los ofrecidos en la industria, y los incentivos como estímulos y reconocimientos a la dignificación y el estatus profesional docente que incluyen, además de mejoras salariales, premios y recono-cimientos a la producción en el es-pacio de sus prácticas profesionales.

2 En el libro Las políticas de incentivos docentes en Bogotá 1996-2013. De la educación como servicio a la educación como derecho (Jaimes, G. y Rodríguez, M. E., 2014) se destacan aspec-tos del estado de la cuestión que responden al interrogante sobre las conceptualizaciones de incentivos docentes presentes en las políticas educativas en los contextos distrital, regional, nacional y mundial.

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En el primer caso, los incentivos se reducen a retribuciones económicas para atraer a los mejores profesionales, clasificarlos según sus méritos y adscripción al proyecto educativo hegemó-nico y retener a quienes responden a los ideales relacionados con la eficiencia y la eficacia, como parámetros de la calidad educativa. Esta perspectiva vincula los incentivos especialmente a los resultados en las pruebas estandarizadas, las certificaciones institucionales y la visibilidad de la acción educativa a partir de galardones y méritos individuales o colectivos.

En el segundo caso, emergen enfoques sobre la educación y los incentivos docentes que superan las visiones sobre la re-muneración y la evaluación, aunque se consideren importantes y nada desdeñables, los cuales plantean acciones dirigidas al reconocimiento docente, su empoderamiento profesional y su dignificación. Estas perspectivas conciben a los docentes como sujetos pedagógicos con roles protagónicos en la educación y toman en consideración sus logros, sus expectativas, sus proyec-ciones, sus necesidades y sus deseos en el marco de los derechos consagrados en la Constitución.

En síntesis, el estudio que da origen al presente artículo apor-ta elementos para comprender algunas de las políticas públicas relacionadas con incentivos docentes y sus proyecciones. Para tal efecto, en primer lugar se sitúan los horizontes conceptuales y metodológicos del estudio sobre incentivos docentes que se concretan en la ruta metodológica adoptada; en segundo lugar se presentan los principales resultados en torno a la interpreta-ción de documentos y testimonios relacionados con las políti-cas de formación e incentivos y se focalizan las convergencias, tensiones y rupturas identificadas alrededor de los programas de formación y las ejecutorias de los premios a la investigación y la innovación, en tanto modalidades de incentivos. Finalmente se plantean conclusiones y recomendaciones tendientes al mejora-miento y la consolidación de la política de incentivos.

Horizontes conceptuales y metodológicos del estudio

Conceptos fundamentales

En el horizonte conceptual del estudio se sitúan el análisis del discurso en general, y el análisis crítico del discurso en particular,

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como propuestas que relacionan tres dominios de la acción: los dis-cursos, las representaciones y las prácticas educativas alrededor de las políticas de incentivos docentes.

Análisis del discurso

Los discursos son prácticas comu-nicativas de significación que cum-plen funciones sociales, políticas y culturales y se ejecutan en marcos institucionales, a través de la acción individual o colectiva, aspectos que otorgan características a la estructura, el funcionamiento y las modalidades de la actividad discursiva que consti-tuyen el objeto de interpretación.

Se asume el análisis del discurso como propuesta teórica y metodo-lógica al considerar que las políticas públicas son discursos que vehiculi-zan representaciones e imaginarios sociales puestos en escena a través de las acciones o prácticas sociales en contextos socioculturales e histó-ricos. Por consiguiente, la interpre-tación de las políticas de incentivos desarrolladas en Bogotá entre 1996-2013 sitúa el estudio en los cam-pos de conocimiento del lenguaje y de los discursos oficiales que las configuran.

De este modo se plantea la ne-cesidad de trascender el hecho dis-cursivo “hablar sobre algo” para avanzar en la comprensión de las representaciones e imaginarios pre-sentes en las acciones de política en las prácticas educativas. El análisis del discurso aborda la interacción social que se desencadena en las

prácticas discursivas, teniendo en cuenta los aspectos lingüísticos, psi-cológicos, sociales y culturales que se involucran en la producción, la circulación y el reconocimiento de los discursos, constituyéndose así no solo en enfoque teórico sino en un método interdisciplinario.

El análisis crítico del discurso, acd (Van Dijk, 2000, 2005, 2006 y otros), como corriente específica de las teorías del discurso, se retoma en la investigación en tanto se desarro-lla un enfoque interpretativo y expli-cativo que especifica las relaciones de poder y control que se establecen a través de las prácticas discursivas.

Políticas públicas

En ese orden de ideas, la puesta en escena del análisis del discurso per-mite la interpretación situada de las políticas públicas, entendidas estas como:

La acción del Estado orien-tada por el gobierno que, de una manera coherente, integral, legítima, sistemá-tica y sostenible, busca responder a las demandas sociales y desarrollar los mandatos constituciona-les y legales, acudiendo a distintos métodos de aná-lisis, modelos de gestión y criterios de evaluación, con la participación de los actores involucrados en el problema y en la búsque-da de la solución (Cuervo, 2010, p. 7).

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En palabras de Roth, la política pública es:

… un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos par-cialmente, por una institución u organización guberna-mental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (2004, p. 26).

El análisis de las políticas públicas incorpora a los anteriores planteamientos el enfoque de derechos, al contemplar:

La obligación del Estado de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfo-ques cuya rigidez no permite contemplar las especifici-dades de los grupos más vulnerables de la población, al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Con el término “elaboración de políticas” se abarcan todas las fases del ciclo de la polí-tica pública y no sólo la formulación. Se parte de la idea de que el enfoque de los derechos humanos debe estar presente no sólo en esa fase de diseño, sino también en la gestión, el monitoreo y la evaluación (Giménez y Va-lente, 2010, p. 52).

En este estudio se acogió la definición de Velásquez (2009) por cuanto engloba aspectos consignados en las anteriores con-ceptualizaciones, al concebir las políticas públicas como:

Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades pú-blicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación defi-nida como problemática [en] un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener (Velásquez, 2009, p. 156).

Incentivos y políticas de incentivos docentes

Los conceptos de incentivos, reconocimientos y estímulos se relacionan con el campo de la formación y profesionalización

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docente, algunos de los cuales se confunden por su proximidad semántica.

En su conjunto, los trabajos re-visados señalan la importancia de los incentivos como estrategias ade-cuadas para mejorar la actividad docente, generar identidades pro-fesionales y reconocer sus aportes a los procesos educativos, lo cual explica la amplia gama de situa-ciones que se pretende estimular y reconocer, así como la oportunidad que brindan para establecer diferen-cias en el desempeño profesional y sus impactos educativos. En general, coinciden en un concepto referido a la retribución adicional o recom-pensa por la labor comprometida y los resultados obtenidos, bajo el presupuesto de condiciones de tra-bajo adecuadas, retribución laboral equivalente a las demás profesiones, reafirmación de un estatus profe-sional y mejora permanente de sus capacidades.

Sin embargo, las concepciones del incentivo basadas en el retorno a la inversión no son las únicas. Otras propuestas comienzan a incorporar las recompensas simbólicas como dimensión fundamental para el ejercicio profesional, teniendo en cuenta la relación entre desempeño laboral y satisfacción profesional, lo cual implica no solamente con-tar con una remuneración digna sino también con condiciones físi-cas adecuadas para la transmisión y producción de nuevo conocimien-to y la innovación. Estos aspectos son importantes en relación con

la incorporación y retención en el sistema educativo de los mejores profesionales, cuya motivación se relaciona con las recompensas mo-netarias y simbólicas.

Estas últimas tienen gran inciden-cia en el estatus y las condiciones de trabajo, el prestigio de la profe-sión y los apoyos para el mejora-miento continuo, especialmente en lo concerniente a los premios y a la formación posgradual en maestría y doctorado. Sin embargo también se requiere prever que las motivacio-nes simbólicas pueden resultar poco atractivas para otros docentes, cuyas representaciones al respecto pueden estar centradas en mejor remunera-ción y mayores condiciones labora-les. Los propósitos relacionados con una ponderación y retribución de los esfuerzos docentes demandan la conformación del sistema de in-formación docente, que sirva de so-porte para el desarrollo de políticas y programas relacionados con la se-lección, formación y actualización que, a su vez, permita monitorizar y evaluar, oportunamente, los resulta-dos de la acción institucional.

Como antes se indicó, las políti-cas públicas expresan un conjunto de programas, proyectos, acciones y metas concebidas con el fin de dar respuesta a necesidades urgentes y promover cambios significativos en la acción pública. En particular, las políticas de incentivos se proponen como acciones orientadas hacia la consecución y consolidación de metas en la calidad de la enseñanza y el mejoramiento correspondiente

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de los aprendizajes escolares, la mejora en el ambiente escolar y la institucionalidad.

Muchas de estas políticas se vienen implementando de tiem-po atrás con la dificultad de “medir” los impactos esperados en el contexto educativo, la limitación de hacer seguimientos puntuales respecto a la retribución del “gasto” invertido en la educación y el establecimiento de relaciones directas entre el incremento del presupuesto para la educación pública y los re-sultados de las pruebas estandarizadas como mecanismos selec-cionados para la “rendición de cuentas”. La literatura consultada abunda en referencias sobre las implicaciones económicas deri-vadas de la remuneración del desempeño a la profesión docente, puesto que la tendencia mayoritaria se inclina al otorgamiento de incentivos monetarios a los docentes frente al cumplimiento de metas a partir de indicadores de desempeño.

Los estudios de caso impulsados en la región por el bid y otras organizaciones en la década del 2000 (Tobón, 2004; Uma-ña, 2004; Uribe, 2000; Vegas, 2006; Vegas y Umansky, 2005, entre otros) tienen un marcado sesgo económico en la adopción del “esquema” de incentivos destinados a procurar la mejora en los resultados educativos como factor de desarrollo econó-mico y social de la región y la búsqueda de mecanismos para que “la inversión en educación” exprese niveles de rentabilidad cuantificables y verificables a través de la evaluación. En este periodo se buscó la consolidación de las reformas educativas emprendidas desde la década de 1990 por recomendación de la banca internacional para garantizar el equilibrio entre financia-ción y desarrollo de los países de la región, conocidas como las reformas de primera y segunda generación. Estas tienen en co-mún la relación entre “financiamiento y evaluación educativa” con base en el rendimiento de los estudiantes como mecanismo para la supervisión de la calidad de la educación; la descentra-lización de la administración de los establecimientos escolares del sector público y la incorporación del sector privado como oferente de educación.

Sin embargo, las concepciones dominantes sobre incentivos en los contextos nacional, regional e internacional difieren de las que motivan las políticas de incentivos en el Distrito Capital, fundamentadas en el derecho a la educación y el reconocimien-to de los maestros como sujetos de derechos, trabajadores de la cultura e intelectuales en pleno ejercicio de su profesión. Esta política reivindica el papel estratégico del docente para elevar la

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calidad educativa, mediante el me-joramiento de los procesos pedagó-gicos, aunque también se destinan incentivos para los estudiantes, di-rectivos docentes y colegios distrita-les oficiales, teniendo en cuenta que la meta es la lucha contra la segre-gación y la defensa de lo público, sin olvidar que los incentivos acadé-micos y pecuniarios están en la base de la profesionalización y dignifica-ción de los docentes (Castro, 2013). Los planteamientos de la Asamblea Nacional por la Educación focali-zan la política implementada por la Secretaría de Educación en un mar-co de derechos dentro de los cuales se cuentan los incentivos docentes (Álvarez et ál., 2008).

En contraste, la propuesta sobre incentivos docentes planteada por el men (2012) se edifica en la teoría de la motivación, según la cual un incentivo se convierte en estímulo e incita una actividad que genera satisfacción intelectual o material dentro de los ámbitos social, insti-tucional o personal, con lo cual re-mite a planteamientos propios del campo de la economía, según los cuales el incentivo es un motivador, y motivar equivale a poner en movi-miento, impulsar a realizar determi-nado tipo de acciones las cuales se intentan ejecutar o ejecutan, ya fue-re por necesidades del actor o por las expectativas que el resultado de la acción genera en el mismo.

Esta teoría se traduce en el cam-po práctico de los incentivos docen-tes en la compensación basada en el desempeño y, particularmente,

los resultados de las pruebas Saber (3, 5, 9 y 11) se consideran como fundamentales para que los gobier-nos de los entes territoriales, los pa-dres de familia y la comunidad en general establezcan la realidad de la calidad de la educación imparti-da. Sin embargo, se advierte el peso de la medición, la evaluación de resultados no de procesos, la estan-darización de pruebas para medir el desempeño de los estudiantes y a partir de dichos resultados deter-minar el desempeño profesional de los docentes, con lo cual se desvía el sentido de la evaluación para me-jorar, dejando de lado otros factores que inciden en el aprendizaje en el aula con relación al problema de la calidad educativa.

Las experiencias analizadas indi-can que los incentivos pueden ser de diverso tipo y abarcan desde los pagos adicionales (incentivos mo-netarios) hasta los reconocimientos simbólicos (no monetarios) indivi-duales (por la labor destacada de un docente o directivo) o colectivos (por el desempeño institucional). Sin em-bargo, para que su otorgamiento ten-ga el impacto necesario y responda a las expectativas todos ellos requieren de sostenibilidad financiera y estabi-lidad. En tal sentido, Vegas y Umans-ky (2005) proponen una amplia tipo-logía de incentivos y los relacionan con las particulares condiciones de los contextos de enseñanza, reco-mendando el otorgamiento de es-tímulos que beneficien a la mayor parte de la comunidad, privilegian-do los colectivos sin abandonar los

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aspectos salariales, técnicos y políticos que demanda la imple-mentación eficaz de una política de este tipo.

Aspectos metodológicos

Desde el mencionado horizonte conceptual se recurrió al análisis discursivo para la identificación e interpretación de las políticas públicas de incentivos teniendo en cuenta el “curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a problemas públicos” (Kraft y Furlong, 2007, citados por Ordóñez-Matamoros, 2013, p. 29), puesto que los discursos son una construcción social sus-ceptible de ser develada y la realidad es una construcción social y relativizada, de modo tal que la actividad investigativa es sub-jetiva y sus resultados proceden de la interacción entre saberes.

El análisis del discurso de las políticas públicas, como cons-trucción social particular de sentido, permitió hacer un balance de los incentivos docentes en términos de lo que se hizo (ac-ciones) y lo que no se hizo (inacciones), mediante el estableci-miento de sistemas relacionales entre los planteamientos de los documentos de política y las concepciones que les subyacen, y lo que dicen los actores educativos sobre su implementación con el fin de hacer inferencias respecto a sus proyecciones, su transformación o consolidación.

De allí que la metodología se orientara hacia la identifica-ción, interpretación y correlación entre los distintos tipos de análisis, niveles discursivos y dimensiones de la representación sobre el problema de estudio, a partir de “discursos situados” en contextos delimitados conceptual, temporal y espacialmente.

Tipos de análisis

El análisis de los incentivos docentes se orientó desde una pers-pectiva discursiva, interpretativa y participativa que sitúa los discursos escritos y orales como el punto de partida para com-prender de qué manera se ponen en escena los marcos, los pro-pósitos e impactos esperados en las políticas y los planes de for-mación; en qué sentido estos tienen en cuenta las necesidades, aspiraciones y proyecciones de los docentes como profesionales de la educación, y cómo se proyectan sus deseos hacia nuevas acciones de política que contribuyan al mejoramiento de su la-bor educativa y a su reconocimiento como sujetos de derecho y profesionales de la educación.

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Para ello, el desarrollo de la inves-tigación articuló dos tipos de análi-sis: el documental y el testimonial, con el propósito de contrastar los distintos momentos de realización de las políticas públicas de incen-tivos docentes, focalizando los pro-gramas de formación y los premios.

El análisis documental se centró en la interpretación del corpus es-crito mediante el cual se hicieron explícitos los niveles de representa-ción de las políticas y se develaron las intenciones y acciones desea-bles para la solución de los proble-mas prioritarios en la educación y la formación docente, así como las acciones posibles de realizar y los proyectos factibles en su ejecución. Por tanto, se abordó el estudio de las políticas a partir de discursos que contienen lineamientos educativos, documentos normativos, planes de desarrollo y programas específicos.

El análisis testimonial focalizó la interpretación de los discursos orales de los actores educativos para reco-nocer y sistematizar su valoración sobre los impactos de los incenti-vos en la profesionalización docen-te y en la calidad de la educación. Se abordó la interpretación de lo que se asume como factible y necesario por parte de actores representati-vos en la formulación, ejecución y recepción de beneficios de la po-lítica de incentivos por medio de narrativas de ganadores de premios (7 participantes), dos grupos foca-les de beneficiarios de programas de formación (36 participantes) y entrevistas focalizadas a hacedores

e implementadores de políticas (11 participantes).

Mediante el análisis testimonial se identificaron convergencias, tensiones, rupturas y necesidades manifestadas por los actores educa-tivos frente a las políticas públicas contenidas en los documentos y se plantearon estrategias que conside-ran necesarias para transformarlas o consolidarlas. De esta manera, la ruta metodológica asumió una perspec-tiva discursiva, interpretativa y par-ticipativa que articula los dos tipos de análisis, garantizando así la con-fiabilidad de los resultados en cuan-to al balance y las perspectivas de la política. A su vez, en cada uno de los tipos de análisis se distinguen los niveles del discurso y los planos de la representación sobre las polí-ticas públicas.

Niveles de análisis

del discurso

Los discursos atienden las intencio-nalidades y alcances sociales y polí-ticos de los enunciados, por lo cual se distinguen tres niveles jerárquicos de análisis: el macro, el meso y el microdiscursivo.

El nivel macrodiscursivo corres-ponde a las estructuras de mayor sentido en cuanto a su proyección y alcance, puesto que expresan las ideas y paradigmas dominantes en el campo de la educación; los li-neamientos y recomendaciones nacionales e internacionales para responder a las necesidades y re-tos del sector educativo; los marcos

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constitucionales y legales que orientan los procesos educativos y la formación de docentes; las normas y disposiciones en las cua-les se consagran sus deberes y derechos y las correspondientes regulaciones sobre incentivos docentes.

El nivel mesodiscursivo corresponde a las estructuras interme-dias, aquellas mediante las cuales se determinan las prioridades de la acción pública, sus intencionalidades, objetivos, metas y estrategias, consignadas en los planes estratégicos: planes sec-toriales de educación, planes de desarrollo gubernamentales y planes territoriales de formación docente. En este nivel los textos expresan la planeación de la acción pública durante el periodo comprendido entre 1996 y 2013.

El nivel microdiscursivo corresponde a las estructuras presen-tes en los programas y proyectos de incentivos y en los enuncia-dos proferidos por los actores educativos representativos (hace-dores o formuladores y ejecutores de las políticas, beneficiarios de los programas de formación y premios a la investigación y la innovación), recolectados mediante entrevistas en profundidad, grupos focales y narrativas.

Planos de la representación

Por otra parte, con base en el planteamiento de Norbert Lechner (2002), se distinguen en los niveles discursivos planos de la re-presentación de las políticas públicas de incentivos docentes: lo deseable, lo posible y lo factible. Lechner señala que:

Lo social es indisociable de su representación. Ninguna situación es inteligible sin esquemas de interpretación que den sentido y coherencia a la multiplicidad y com-plejidad de los elementos en juego. […] Es a través de tales representaciones que la política delimita no sólo el campo de lo que está a disposición de la voluntad políti-ca, sino igualmente el campo de lo posible, lo deseable y lo factible. En fin, circunscribe lo que cabe esperar de la política (citado por Pérez, 2007, p. 25).

En ese orden de ideas, en el presente estudio se asume que:El plano de representación de lo deseable sitúa las prioridades

y perspectivas que orientan la acción pública con fundamento en las ideas y principios dominantes, tal como se expresan en las estructuras del nivel macrodiscursivo.

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El plano de la representación de lo posible define las metas alcanza-bles con base en la priorización de las acciones gubernamentales que se asumen como necesarias y ur-gentes en cada periodo de gobierno, tal como se expresan en los planes de desarrollo, los planes sectoria- les de educación y territoriales de formación y los programas, corres-pondientes al nivel mesodiscursivo.

El plano de la representación de lo factible define los proyectos y las estrategias concretas mediante los cuales se instrumentan las políticas públicas y se pone en marcha lo que se está en capacidad de hacer, tal como se expresa en los programas de incentivos docentes en un nivel microdiscursivo.

Por otra parte, dado que el estu-dio incluyó no solo el análisis de los documentos de política, sino tam-bién su valoración por los actores educativos, se contempló el plano de representación sobre lo necesa-rio, en el cual se expresan las valo-raciones de los actores educativos respecto a los modos de instrumen-tación de las políticas, sus efectos y recomendaciones, para transformar-las o consolidarlas.

Estrategias metodológicas

Para la conformación del corpus de análisis se recurrió al uso de estra-tegias variadas, como las narrativas, los grupos focales y las entrevistas semiestructuradas.

Frente a las narrativas se toma-ron en cuenta los planteamientos

de Atkinson (1998, citado por Va-silachis de Gialdino, 2006, p. 176) como “método de investigación cua-litativa para reunir información sobre la esencia subjetiva de la vida entera de una persona” y estas se aplicaron a los ganadores de premios. Las en-trevistas semiestructuradas giraron alrededor de puntos clave derivados del análisis documental y posibi-litaron, con la debida flexibilidad, “comprender el entorno político” en el curso de la interacción (Ordóñez-Matamoros, 2013, p. 291) y se diri-gieron a indagar sobre valoraciones de actores educativos representativos (docentes, diseñadores de políticas, ejecutores de políticas, evaluadores de premios, representantes sindica-les, entre otros) sobre las políticas de incentivos. Los grupos focales posi-bilitaron “obtener una multiplicidad de miradas y procesos emociona-les dentro del contexto del grupo” (Gibb, 1997, citado por Bonilla y Rodríguez, 2010, p. 52) y generaron la emergencia de actitudes, senti-mientos, creencias, experiencias y reacciones en los participantes.

La articulación entre los com-ponentes de la ruta metodológica (Tabla 1) se garantizó, mediante la triangulación, como el espacio de encuentro e integración de los da-tos cualitativos y cuantitativos, en correspondencia con la perspectiva interdisciplinaria propia del análisis del discurso, del enfoque interpre-tativo y dialógico que lo sustenta y de la pluralidad de estrategias me-todológicas implementadas. Según Denzin (1979, p. 38):

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Tabla 1 Ruta metodológica.

Perspectiva discursiva, interpretativa y participativa

Niveles de análisis

Plano de la representación

Modalidad del discurso

Tipo de análisis

Corpus de análisis

Estrategias de análisis

Macrodiscursivo Lo deseable

Escrita

Análisis del discurso

documental de política

pública docente

Ideas y paradigmas---------------

Documentos normativos

Interpretación y correlación de lineamientos,

políticas, recomendaciones, ideas, paradigmas,

normatividad (CP, Ley General de Educación,

Acuerdo 273 de 2007, entre otros).

Mesodiscursivo Lo posible

Planes de desarrollo,

planes sectoriales,

planes territoriales

Interpretación y correlación planes

de desarrollo, planes sectoriales de educación y

planes territoriales de formación

expedidos entre 1996 y 2013.

Microdiscursivo

Lo factible Programas de incentivos

Interpretación y correlación programas y proyectos de

incentivos (pfpd, pafp, premios a la investigación y la innovación,

galardón a la excelencia, entre

otros).

Lo necesario OralAnálisis del

discurso testimonial

Discursos in situ:

narrativas, entrevistas

focalizadas, grupos focales

Interpretación y correlación de los

resultados de las narrativas de

los ganadores de premios, las entrevistas en profundidad

a actores representativos y los grupos focales de beneficiarios de

programas de formación.

TRIANGULACIÓN

Fuente: elaboración propia.

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El principal objetivo de todo proceso de triangu-lación es incrementar la validez de los resultados de una investigación me-diante la depuración de las deficiencias intrínse-cas de un solo método de recogida de datos y el control del sesgo perso-nal de los investigadores. De este modo puede de-cirse que cuanto mayor es el grado de triangula-ción, mayor es la fiabili-dad de las conclusiones alcanzadas.

Fases de la investigación

El estudio se ejecutó en tres fases. La heurística, que asumió el diseño de la investigación e involucró las acciones de planeación de activi-dades: fundamentación teórica y metodológica; preparación de ins-trumentos y matrices de análisis. La fase hermenéutica, relacionada con el registro, la tematización y siste-matización de la información, el análisis y la interpretación del cor-pus documental y testimonial y la propuesta preliminar de documen-tos de socialización. La fase exposi-tiva, que involucró la socialización y discusión de los documentos del estudio y de la cual hace parte el presente artículo.

Análisis de resultados

En este apartado se relacionan los niveles discursivos desde lo macro hasta el microdiscursivo con los pla-nos de la representación por cuanto definen el marco en el cual se rela-cionan la formación docente y los incentivos para el mejoramiento de la calidad educativa. Así mismo se plantean algunas correlaciones entre las diversas acciones de la política pública que vinculan los lineamientos generales (ideas y pa-radigmas que inspiran las políticas) con las realizaciones mediante las cuales se concretan las acciones de política (planes y programas especí-ficos dirigidos a la cualificación do-cente y los incentivos asociados a la misma). Posteriormente se retoman las valoraciones de los actores edu-cativos en cuanto a las políticas de incentivos docentes.

Representación de lo deseable en la política de formación docente y su relación con los incentivos docentes

En el nivel macrodiscursivo se si-túan las prioridades y perspectivas que orientan la focalización de la acción pública, con fundamento en las ideas y principios, concepciones dominantes y problemas relevantes en determinados periodos, como representación de lo deseable de la acción del Estado. En consecuencia, para la comprensión de lo que se

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demanda como prioridad en el contexto educativo, se requie-re tomar en cuenta las recomendaciones internacionales sobre formación docente, profesionalización e incentivos, las ideas y paradigmas que sustentan dichas acciones al igual que los do-cumentos normativos que conforman el marco constitucional, legal y reglamentario de la educación y la formación en Colom-bia y en Bogotá y, en general, los lineamientos trazados para el mejoramiento educativo.

Reformas educativas, políticas de formación

e incentivos docentes

Los estudios internacionales sitúan como prioridades la realiza-ción de reformas que contemplen modificaciones a la carrera docente y al sistema educativo de modo tal que se adopten me-didas para el mejoramiento de la formación de los docentes ya vinculados y se estimule a quienes esperan ingresar a la carre-ra docente mediante la combinación de incentivos monetarios ligados a los escalafones y a los reconocimientos simbólicos, como premios y distinciones que contribuyan al mejor desempe-ño escolar (Mizala et ál, 2000; Ortiz et al., 1999; Umaña, 2004; Uribe, 2000; Vegas y Umansky 2005, 2006).

Otras recomendaciones señalan que no basta con generar in-centivos monetarios sin que se mejoren las condiciones docentes, como tampoco generar incentivos sin que se atiendan la formación inicial y el ingreso de los jóvenes a la carrera docente. Por lo tanto se requiere contar con mecanismos que retribuyan la mejora en la remuneración al servicio de acuerdo con criterios que incluyan variadas dimensiones de la acción educativa y la incorporación de representaciones positivas sobre el rol profesional y la subjetividad del docente para lograr cambios en las prácticas (Abramovich, 2006; Morduchowicz, 2011; ocde, 2011, entre otros).

Por tal razón se establece una fuerte correlación entre las reformas educativas, las políticas de formación docente y las conceptualizaciones de incentivos. En la revisión documental se identificaron especialmente tres tipos de orientaciones en las reformas educativas impulsadas en la región durante el periodo analizado (1996-2013): las que se sustentan en el financiamien-to, las que abogan por la competitividad y las que se orientan por la equidad3.

3 Esta categorización se desprende de la sistematización del estado de la cuestión de la in-vestigación que incorpora la revisión de documentos en el orden internacional y nacional

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Las reformas impulsadas por el financiamiento se sustentaron en la necesidad de reducir los presupues-tos del sector público como resul-tado de una crisis económica que obligó a los países de la región a encontrar una forma de disminuir el gasto en educación y, especialmen-te, se dirigieron al incremento de las matrículas.

Las reformas impulsadas por la competitividad, en respuesta al proceso de mundialización, se jus-tificaron en el incremento de la ca-pacidad educativa y las habilidades laborales para enfrentar nuevas y más productivas situaciones educa-tivas, con el objeto de preparar ca-pital humano de calidad y alcanzar una mayor competitividad en el es-cenario mundial.

Las reformas impulsadas por la equidad que trataron de modificar la función política de la educación como fuente de movilidad social y equidad, lo cual explica el sentido de los movimientos sociales y gremiales de oposición a las reformas anterio-res que conciben la educación des-de modelos gerenciales impuestos a los docentes, sin su participación. Tal como lo señalan Díaz e Inclán:

El nuevo paradigma en el que se sostienen las re-formas es una mezcla de liberalismo económico, modernización, reduc-ción del gasto público

entre 1996 y 2013. Al respecto, ver Jaimes y Rodríguez (2014) Cap. 3. “Estado actual de los incentivos docentes” (pp. 32-93).

como resultado de la cri-sis fiscal y cambios en las valoraciones de las so-ciedades, con exigencia de mayor participación y democratización de los procesos incluyendo los procesos de gestión, transformaciones cada vez más aceleradas en el conocimiento cientí-fico y en las tecnologías derivadas del mismo, y formación de un nuevo colectivo social a partir del papel interviniente de los medios (Díaz e In-clán, 2001, p. 1).

El plano de la equidad se rela-ciona con la promulgación de la Constitución Política de Colombia (1991) y la Ley General de Educa-ción (1994), en las cuales se destaca el papel del docente en los procesos de enseñanza y el compromiso del Estado frente a su profesionalización y dignificación, aspectos fundamen-tales para una política de incentivos que mantiene su vigencia a la fecha.

Lineamientos de política de

formación docente en el plano

nacional y su relación con los

incentivos docentes

El programa de gobierno “El Salto Social”, agenciado por el presidente Ernesto Samper Pizano, constituye un marco de referencia importante para la representación de lo desea-ble en las políticas de formación en

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el periodo analizado (1996-2013) en cuanto se viven los efectos de la promulgación de la Constitución Política (1991) y sus de-sarrollos en materia educativa mediante la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) y el Programa Nacional de Incentivos (1995), en las cuales se expresan grandes avances para la educa-ción colombiana que mantienen su vigencia.

Particularmente, la CP plantea que: “La enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógi-ca. La ley garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente” (artículo 68). En correspondencia con este mandato, la Ley 115 traza las siguientes finalidades para la for-mación de educadores:

a. Formar un educador de la más alta calidad científica y ética.

b. Desarrollar la teoría y la práctica pedagógica como parte fundamental del saber del educador.

c. Fortalecer la investigación en el campo pedagógico y en el saber específico.

d. Preparar educadores a nivel de pregrado y de posgra-do para los diferentes niveles y formas de prestación del servicio educativo (Ley 115 de 1994, Título VI, capítulo 2º).

A su vez, en el Plan Decenal de Desarrollo Educativo 1996-2005 se generaron dos programas pertinentes para la formación docente: la “Expedición Pedagógica Nacional”, realizada para dar continuidad a los planteamientos del Movimiento Pedagógi-co de la década de 1980, actualizándolo y redefiniéndolo. Esta estrategia:

… busca reconocer las instituciones que han encontrado formas ingeniosas de enseñanza creativa, documentar, clasificar y poner al servicio de todos los maestros los desarrollos pedagógicos alcanzados en las diversas ins-tituciones de enseñanza y convertirse además, en factor que propicie amplios procesos de investigación y experi-mentación pedagógica (men, 2012, p. 96).

En correspondencia con los propósitos del mencionado plan, mediante el Decreto 709 del 17 de abril de 1996, “se establece el reglamento general para el desarrollo de programas de forma-ción de educadores y se crean condiciones para su mejoramiento

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profesional”, adoptando la propues-ta de formación permanente de do-centes (pfpd) elaborada e implemen-tada por el Instituto de Investigación Educativa y Desarrollo Pedagógico, idep, en 1996, cuya estructura y fina-lidades mantienen su vigencia.

En el plano de lo deseable es evi-dente la relación entre las necesida-des de la formación, los mecanis-mos para la cualificación docente y los incentivos para el desarrollo pro-fesional, que se concretan no sola-mente en los pfpd sino que sientan las bases para el ofrecimiento de los Programas de Apoyo a la Formación Posgradual que posibilita a los do-centes el acceso a maestrías y doc-torados actualmente ofrecidos por la Secretaría de Educación de Bogotá.

Representación de lo posible

en la política de formación,

mejoramiento educativo y su

relación con los incentivos

docentes

El nivel de análisis mesodiscursivo se corresponde con la representación de lo posible, a partir de las metas trazadas desde los planes de desa-rrollo impulsados por los gobiernos de la ciudad de Bogotá, en los cuales plasman sus prioridades para respon-der a las necesidades identificadas como relevantes y cuyos principales énfasis se consigan a continuación.

El plan de desarrollo “Formar ciu-dad” (1995-1998) focalizó la armo-nización entre el progreso individual y la búsqueda del bien común en la

perspectiva de la competitividad, la equidad y el progreso. En conse-cuencia, definió como prioridades la formación de cultura ciudadana, el medio ambiente, el espacio públi-co, la productividad urbana y la le-gitimidad institucional. Como obje-tivos específicos planteó mejorar la relación entre el mundo de la edu-cación y el mundo del trabajo; la articulación entre la educación y el cuidado del medio ambiente; la co-municación entre la ciudadanía y la Secretaría de Educación y entre los múltiples estamentos y miembros de la comunidad educativa distrital.

El plan de desarrollo “Por la Bo-gotá que queremos” (1998-2001) definió como prioridades el desarro-llo pleno del potencial humano para lograr la felicidad de los individuos, la familia y la sociedad, mediante la articulación entre el sector público y el privado, con miras a la desmar-ginalización, la interacción social, la construcción de una ciudad a escala humana, la movilidad y el urbanismo, los servicios públicos, la convivencia y la eficiencia institu-cional. En el plano de la educación se orientó hacia el mejoramiento de la infraestructura física, la capacita-ción de los recursos humanos y el fortalecimiento de la organización escolar. Así mismo planteó el otor-gamiento de incentivos a centros educativos públicos y privados que demostraran mejoras significativas en sus resultados y propósitos con base en evaluaciones de logro edu-cativo. Surgieron como acciones sig-nificativas la atención diferenciada

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y especializada a instituciones educativas de bajo logro en las pruebas censales, la formación permanente para atender pobla-ciones especiales y el fortalecimiento de los sistemas de infor-mación, entre otros.

El plan “Bogotá para vivir todos del mismo lado” (2001-2004) propuso:

… avanzar hacia una ciudad construida colectivamen-te, incluyente y justa, amable con los niños y los viejos, donde aprendamos a vivir en paz con nuestra concien-cia y con la ley; una ciudad económicamente compe-titiva en producción de conocimientos y servicios; una ciudad donde lo público es sagrado.

En el plano de la educación, puso énfasis en la evaluación para mejorar las capacidades de saber, hacer y disfrutar de los habitan-tes de Bogotá y, en cuanto al mejoramiento de las competencias básicas, planteó la oferta integrada de las instituciones educati-vas, los programas de nivelación para la excelencia, la formación de los docentes y las innovaciones e investigaciones pedagógicas.

El plan de desarrollo “Bogotá sin indiferencia” (2004-2008) propuso “un compromiso social contra la pobreza y la exclu-sión” y se fundamentó en la construcción de las condiciones para el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los dere-chos humanos. En este contexto, el plan sectorial de educación “Bogotá una gran escuela” concretó los fundamentos, objetivos, principios, políticas y programas. De esta forma, se propuso crear condiciones sostenibles para el ejercicio pleno del derecho a la educación, con el fin de mejorar la calidad de vida, redu-cir la pobreza y la inequidad, potenciar el desarrollo autónomo, solidario y corresponsable de todas y todos los habitantes de la ciudad, en especial de las niñas, los niños y los jóvenes. En este propósito planteó como línea de política el reconocimiento del docente: “La sed auspiciará y patrocinará la formación y actuali-zación permanente de docentes; establecerá estímulos profesio-nales para el ejercicio de la enseñanza”.

El plan de desarrollo “Bogotá positiva: para vivir mejor” (2008-2012) propuso consolidar la ciudad como escenario para mejorar la calidad de vida de la población y el reconocimiento, la garantía y el restablecimiento de los derechos humanos y ambientales. Así mismo señaló como reto para la sed, la reali-zación de evaluaciones de impacto que permitieran establecer los logros, las decisiones y acciones de estas políticas, mediante

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indicadores para describir y anali-zar los resultados de la gestión pú-blica, puesto que “la ciudadanía debe conocer y comprender que una educación de calidad no so-lamente puede medirse a través de los resultados de las pruebas exter-nas” (sed, 2009, p. 33).

Finalmente, el plan de desarro-llo “Bogotá humana” (2012-2016) propone el mejoramiento del de-sarrollo humano, con énfasis en la primera infancia y la adolescencia desde un enfoque diferencial en todas sus políticas. De este modo aspira a reducir todas las formas de segregación social, aumentando las capacidades de la población para el goce efectivo de los derechos, el acceso equitativo mediante la pro-moción de políticas públicas sobre defensa y protección de los dere-chos humanos. Respecto a la edu-cación, plantea la reducción de las brechas de calidad de la educación a partir de la ampliación de una oferta de educación pública inclu-yente y de calidad, que garantice el acceso y la permanencia en el siste-ma educativo de niños, niñas, ado-lescentes y jóvenes y potencie sus capacidades para la apropiación de saberes. En el plano de la formación de docentes, las acciones de polí-tica se orientan hacia el reconoci-miento, empoderamiento y apoyo efectivo a sus procesos de forma-ción de excelencia, con lo cual la calidad se asume desde la transfor-mación del rol docente, la resignifi-cación de su labor, el elevamiento de su estatus social y económico,

mediante aprendizajes a lo largo de toda su vida.

La correlación entre los planes de desarrollo permitió apreciar un mayor énfasis en los aspectos admi-nistrativos o de gestión escolar y un mayor acento en la competitividad y la asignación de incentivos con base en los resultados de las evaluaciones y la búsqueda de la excelencia entre 1996 y 2004 y, por el contrario, la incorporación de estímulos para el reconocimiento docente y un mayor compromiso en el cumplimiento de los derechos sociales y culturales, como rasgo característico de los go-biernos locales entre 2004 y 2013.

Es en este último periodo cuan-do se expide la política de incenti-vos para una educación de calidad que impulsó el reconocimiento de docentes, directivos, investigadores, catedráticos y colegios destacados por sus contribuciones en el mejo-ramiento de la calidad de la educa-ción. Esta política se propuso lograr la calidad y pertinencia de la edu-cación que se imparte como realiza-ción plena y satisfactoria de los fines y objetivos de la educación; la cali-dad de los procesos de enseñanza, entendida como el adecuado uso y desarrollo de pedagogías, didácticas e innovaciones por los docentes; la calidad de los aprendizajes de los estudiantes entendida como la ca-pacidad de ser, hacer y estar fren-te a los retos sociales, cognitivos y productivos de manera exitosa; y la oportunidad entendida como la co-bertura, el acceso y la permanencia en el sistema educativo.

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Representación de lo factible

en las políticas de formación e incentivos

para el mejoramiento educativo

En nivel microdiscursivo se analizan los programas, proyectos y estrategias concretas mediante las cuales se ponen en ejecu-ción las políticas públicas de formación e incentivos docentes, relacionándolos con el plano de representación de lo factible; es decir, lo que se está en capacidad de hacer para responder a los problemas y las necesidades del sector educativo. Para los propósitos del presente artículo se abordan dos modalidades de incentivos puestos en escena en el Distrito Capital: los pfpd y los galardones y premios. Los primeros, desarrollados desde 1996 hasta la fecha y reglamentados mediante el Decreto 709 del Mi-nisterio de Educación Nacional; los segundos, implementados mediante el Decreto 379 de 1997 y posteriormente por Acuerdo 273 del Concejo de Bogotá en el año 2007.

Frente a estas dos modalidades, se estableció que los proce-sos de formación permanente de docentes han tenido incidencia en el desarrollo y fortalecimiento de la investigación y la inno-vación y en el avance de proyectos institucionales sobre temas clave de la educación en la ciudad. Así lo manifiestan los acto-res educativos en las entrevistas focalizadas, los grupos focales y las narrativas de premios, en cuyos discursos se destaca el papel fundamental de estos programas en el autorreconocimiento de sus potencialidades como profesionales docentes, las acciones desarrolladas en las instituciones educativas y sus contextos in-mediatos, y el acercamiento a la investigación y la innovación que da luego sus frutos en las experiencias ganadoras de pre-mios. Así mismo lo confirman los participantes en las entrevistas en profundidad y grupos focales, quienes sostienen que estas dos modalidades de incentivos han contribuido a su empodera-miento como intelectuales de la educación y la pedagogía y han propiciado el mejoramiento de la calidad educativa, gracias a la sostenibilidad financiera, la visibilidad de las acciones, la esta-bilidad y continuidad de la política y la participación e interés demostrado por la comunidad4.

4 Los datos concretos que sustentan estas afirmaciones se exponen en Jaimes y Rodríguez (2014) Cap. 5. Análisis testimonial de las políticas de incentivos docentes: balances y perspectivas (pp. 73-139), donde se sistematizan los planteamientos de beneficiarios de pfpd, programas de apoyo a formación posgradual, ganadores de premios y actores clave de la educación en Bogotá.

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En este contexto, se desarrolla un nuevo enfoque para la formación de docentes en ejercicio, según los li-neamientos del idep, que transforma el tradicional modelo de “capacita-ción” consistente en cursos y talle-res dispersos sin fundamento en la investigación, desarticulados de la vida escolar y sin proyección concreta en las prácticas de ense-ñanza. Así mismo, se introduce el concepto de formación permanente en los siguientes términos:

Se trata de un proceso continuo para buscar, ampliar y fortalecer el horizonte conceptual del docente, cualificar su práctica pedagógica y su dominio en el campo del saber. Este propósito se lo-gra mediante el desarrollo de actividades que permi-tan la problematización y transformación de sus representaciones sobre la educación, el conoci-miento, la sociedad, la institución escolar, la in-fancia, la juventud, la en-señanza y el aprendizaje. De esta manera los pro-cesos de formación cons-tituyen un componente fundamental del servicio educativo y una condi-ción indispensable para el mejoramiento cualitativo de la educación (Alcaldía Mayor de Bogotá, sed, idep, 1997: 10).

La reglamentación sobre estos programas de formación perma-nente de docentes asignó a las uni-versidades el reto de propiciar la participación de los docentes en actividades de investigación que promuevan relaciones con las ins-tituciones escolares, por lo cual los pfpd requieren estructurarse a partir de tres campos: la investigación, la innovación y la actualización.

En consonancia con lo anterior, los pfpd involucran acciones ten-dientes a la articulación de tres com-ponentes: la actualización, orientada a la profundización de teorías en el campo de la educación, la pedago-gía y las disciplinas involucradas en la actividad docente; el desarrollo de propuestas de investigación y la in-novación orientadas a la transforma-ción de las prácticas pedagógicas. La socialización de estas experiencias a través de eventos, publicaciones o divulgación en los medios de comu-nicación también constituye modali-dades de fomento a la investigación y promoción del saber docente.

Actualmente, pese a su largo re-corrido, los pfpd siguen siendo es-trategias de cualificación docente vigentes puesto que, además de la profesionalización, la investigación y la innovación, conllevan mejoras salariales (incentivos económicos) dada su incidencia en el escalafón docente, y junto con las demás ac-ciones previstas para la consolida-ción de la formación docente, siguen ocupando un lugar fundamental tan-to en las políticas internacionales como en las nacionales y locales.

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Sin embargo, con la entrada en vigencia del Decreto 1278 de 2001 o Nuevo Escalafón Docente se advierte la disminución en la demanda de los docentes a la oferta de estos programas pues-to que no tienen reconocimiento para su ascenso. Por el con-trario, se advierte el incremento en los programas de formación posgradual que se incorporan como condición para el ascenso en el Decreto 1278 de 2001, los cuales, a su vez, pierden el interés para los docentes vinculados mediante el Decreto 2277 de 1979 por su ausencia de reconocimiento en el escalafón. Sin embargo, no se puede perder de vista que el abanico de incen-tivos docentes debe ser amplio ya que sus diversas modalidades guardan entre sí correlaciones referidas a su intencionalidad: la cualificación de las prácticas educativas, la dignificación profe-sional docente y el fortalecimiento de la comunidad educativa.

Representación de lo deseable: los premios

como incentivos docentes

En el presente artículo se ilustra la representación de lo desea-ble, mediante la comparación entre dos dominios discursivos: el Galardón a la Excelencia y el Premio a la Investigación y la Innovación Educativa, con el propósito de hacer explícitas las prioridades y perspectivas que orientan la acción pública con fundamento en las ideas y principios dominantes en los respec-tivos periodos de su desarrollo.

En el primer dominio discursivo, se analiza el Decreto 379 de 1997, por el cual:

[se] crea el Galardón Santa Fe de Bogotá a la gestión escolar, como reconocimiento y estímulo a las insti-tuciones escolares estatales y privadas de enseñanza Preescolar, Básica y Media que hayan logrado articular exitosamente las tareas pedagógicas y administrativas consiguiendo innovar y mejorar la acción educativa5.

El análisis de los criterios, su definición y alcance permiten comprender que en su formulación se promueven modelos edu-cativos gerenciales en la gestión administrativa, en los siguientes

5 Entre 1997, año de creación del premio, y 2008, las instituciones privadas tuvieron predominio en el galardón, con 16 instituciones ganadoras, en comparación con las oficiales que obtuvieron el premio 9 veces y las mixtas, o colegios en concesión, en 3 oportunidades. Entre 1999 y 2002, tan solo una institución oficial fue acreedora del pre-mio y por el contrario las instituciones privadas obtuvieron 7 premios. En la convocatoria 2003-2004, el premio fue declarado desierto.

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términos: “Describa el enfoque defi-nido por el colegio para garantizar un ejercicio gerencial con rectitud y transparencia” (sed, 2009, p. 31). Por su parte, en el área de gestión académica, aunque se solicita que se mencione y describa el enfoque pedagógico, que en efecto es de autonomía institucional, en lo con-cerniente al área de gestión y apren-dizaje se plantea como requisito:

Describa de qué manera se promueve el uso peda-gógico de los resultados de las pruebas icfes y sa-ber, en la investigación, la innovación y experi-mentación con el fin de cualificar la práctica pe-dagógica y evaluativa y generar nuevas compren-siones sobre el hecho educativo, la construc-ción de métodos, proce-dimientos e instrumentos para la evaluación (Al-caldía Mayor-sed, 2009, p. 35).

De esta manera, actividades como la investigación y la innova-ción educativa se circunscriben al desempeño de los estudiantes en las evaluaciones masivas y estan-darizadas, como factores determi-nantes de los procesos pedagógicos, dejando de lado otros intereses de las comunidades educativas en es-tos ámbitos. Igualmente las defini-ciones de conceptos como capital intelectual, eficacia y eficiencia (2009, p. 53) que se consignan en

el glosario al final de la menciona-da guía para colegios, sustentan la prevalencia en los lineamientos del premio de factores que promueven una concepción de la educación como servicio, en donde los pará-metros de calidad se derivan de la función empresarial.

Como sostiene Barret, cuando se asimila la institución escolar a la actividad empresarial, “la com-prensión es reemplazada por la competencia, la perspectiva por la eficiencia y el rigor de la discu-sión interactiva por las habilidades comunicativas” (2001, p. 63); indi-cando la tendencia instrumentalista de la acción educativa.

Otro incentivo docente es el Pre-mio a la Investigación y la Innova-ción Educativa, creado a través del Acuerdo 273 del Concejo de Bogotá (febrero 16 de 2007), que establece en su artículo 11, referido a los in-centivos a la investigación:

Créase el premio a la “In-vestigación e Innovación Educativa” en el Distrito Capital, el cual será re-conocido anualmente a los diez mejores trabajos de investigación, inno-vación y/o experiencia pedagógica demostrati-va, presentados por las y los docentes y directivos docentes del sistema edu-cativo oficial de Bogotá, D. C.

En términos generales, el Pre-mio a la Investigación e Innovación

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Educativa se constituye en un verdadero incentivo docente por cuanto reconoce el trabajo docente como factor esencial de las transformaciones educativas, respeta la autonomía de los docen-tes, valora los desarrollos derivados de las prácticas pedagógicas sobre las cuales se construyen las propuestas pedagógicas que se someten a evaluación y difunde los resultados de las acciones de los docentes participantes y los merecedores de los premios, promoviendo de esta manera las transformaciones educativas requeridas para que la calidad de la educación no sea conside-rada un requisito del servicio sino un derecho que el Estado, la familia y la sociedad tienen la obligación de garantizar.

Representación de lo posible en el Premio

a la Investigación e Innovación

Este premio es un claro exponente de lo que se requiere y es po-sible hacer en torno al reconocimiento a la labor del docente por cuanto valida las prácticas de aula, fomenta la investigación y la innovación, promueve la creación de comunidades académicas, difunde los resultados de las acciones educativas, otorga incenti-vos simbólicos, de visibilización social, pecuniarios y promueve nuevas representaciones de la labor del docente.

El recorrido por las convocatorias a los premios de inves-tigación e innovación 2007-2012 mostró el incremento en la participación de los docentes cada año, con mayor número en la modalidad de innovación y la inclusión de temáticas y problemáticas que asumen nuevos enfoques educativos para la consolidación de estrategias pedagógicas, didácticas, de gestión institucional y social, cada vez más comprometidas con los pro-pósitos educativos locales, nacionales e internacionales.

Sin embargo, se requiere someter a discusión aspectos como la caracterización que se hace de la innovación y la investiga-ción y asumirlas como dos categorías articuladas en la perspec-tiva general de la acción educativa puesto que para que haya in-novación es necesaria la investigación que sustenta los cambios en los paradigmas, los modelos, las actividades y las acciones.

Del recorrido por las distintas convocatorias a los premios y la contrastación entre sus modalidades se concluyó que en los premios se reflejan las políticas educativas de cada momen-to histórico, las cuales se evidencian en las prácticas pedagó-gicas, didácticas, curriculares e institucionales socializadas. De esta manera, los premios, al igual que las otras modalidades

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de incentivos analizadas, contribu-yen de manera significativa en la creación de representaciones e ima-ginarios sociales sobre la educación como derecho, los docentes como impulsores de las transformaciones educativas y sociales y las institu-ciones escolares como espacios privilegiados de la construcción co-tidiana de ciudad y Nación.

Convergencias, tensiones y rupturas frente a la interpretación de lo necesario en las políticas de formación y premios

En este acápite se aborda el análi-sis de las valoraciones de los acto-res educativos respecto a los modos de instrumentación de las políticas, sus efectos y recomendaciones para transformarlas o consolidarlas. Se parte de las voces de los docen-tes beneficiarios de los pfpd, de los pafp (programas de apoyo a la for-mación posgradual) y de docentes ganadores de Premios a la Investiga-ción y la Innovación; los hallazgos más representativos se condensan a continuación.

Balance y perspectivas

de los pfpd

Se reconoce su papel en la actua-lización y fundamentación de las prácticas, la ampliación de horizon-te cultural y la apropiación de nue-vos conocimientos. Las tensiones aparecen en relación con el mayor

peso otorgado a la teoría y el lugar preponderante de la actualización, frente al escaso desarrollo de la in-vestigación y la innovación y las ba-jas opciones de aplicabilidad y per-tinencia de los contenidos ofrecidos en los cursos. También se presenta una tensión entre los dos tipos de escalafones y las posibilidades de acceder o no a puntos salariales como producto de la formación. Hay un predominio de lo individual frente al colectivo, por lo cual el proyecto profesional e institucional se debilita frente a las realizaciones personales que conllevan una mejo-ra salarial y un reconocimiento so-cial. No se reconocen avances en la construcción de comunidades como resultado de la relación entre uni-versidad y escuela, como tampoco entre instituciones o grupos de una misma institución.

Las recomendaciones de actores clave de la educación en Bogotá (ha-cedores, implementadores y benefi-ciarios de las políticas) se relacionan con la introducción de cambios en los pfpd en cuanto a orientaciones, contenidos, modalidades, organiza-ción y articulaciones. Así mismo se propone la apertura de nuevos esce-narios de formación que posibiliten ir más allá de los cursos pero que tengan puntaje en los escalafones y sean válidos para todos los pro-fesores. También se señala la nece-sidad de darle mayor visibilidad a la política para que se logre mayor reconocimiento y utilidad para sus beneficiarios.

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Balance y perspectivas de los pafd

En torno a los apoyos a la formación en maestrías y doctorados se encontró correspondencia entre los deseos de mejoramiento individual y colectivo y las posibilidades de lograrlo mediante el acceso a tales programas. Las intencionalidades de los docentes en formación y de quienes ya la han concluido, especialmente en el nivel doctoral, muestran el interés por la investigación y la incidencia de sus resultados en las instituciones donde laboran. Se registra la tensión entre los dos tipos de escalafones y las posi-bilidades de acceder o no a ascensos y mejoramientos salariales como producto de la formación. No se reconocen avances en la construcción de comunidades como resultado de la relación entre universidad y escuela, como tampoco entre instituciones o grupos de una misma institución. Esto, en parte, se deriva de la ausencia de políticas claras sobre los impactos esperados, la definición de líneas de trabajo e investigación en correspondencia con las ne-cesidades de las comunidades, la falta de articulación significativa y efectiva entre universidad y escuela, así como de la carencia de oportunidades reales para la investigación en las instituciones.

Los beneficiarios de los programas de maestría, al inicio de su proceso de formación, mostraron interés, entusiasmo y deseo de aprender, transformar, impactar y desarrollar procesos de inves-tigación conducentes al mejoramiento de la práctica profesional a partir de los nuevos conocimientos y el reconocimiento de sus potencialidades como sujetos políticos. Por el contrario, los be-neficiarios de los programas de formación doctoral, quienes ya habían concluido su proceso, expresaron una gran inconformi-dad en relación con las realizaciones derivadas de su formación, la carencia de condiciones para el desarrollo de la investiga-ción, la falta de incentivos salariales por su imposibilidad de as-cender en el escalafón puesto que se encuentran ya en un nivel muy alto, pero sobre todo, por las condiciones de trabajo que los limitan e impiden el desarrollo e impacto profesional producto de su cualificación.

Las recomendaciones se relacionan con la introducción de cambios en los pafp en lo que respecta a la articulación en-tre teoría y práctica y el otorgamiento de un mayor peso a los problemas del contexto y la pertinencia de las teorías para su solución. Igualmente se propone la generación de políticas de

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articulación entre la sed, el idep y las instituciones formadoras, en torno a la definición de líneas de investiga-ción pertinentes, acciones comparti-das, apoyo e interacción durante la formación y con posterioridad a ella. Así mismo se requiere la ampliación de incentivos relacionados con la producción, como publicaciones, eventos, reconocimiento a la labor institucional, etc., y la apertura de nuevos escenarios de formación na-cional e internacional que les posibi-liten ir más allá de los cursos.

Balance y perspectivas

de los premios

Los resultados del análisis de voces de docentes ganadores del Premio a la Investigación y la Innovación entre los años 2008 y 2012 reiteran la valoración de las convocatorias al premio como un verdadero in-centivo por el reconocimiento que se hace al trabajo de aula y la con-fianza que generan en sus propios saberes que someten a valoración, en espacios de socialización de las propuestas. Se articulan, en este sentido, las intencionalidades del Acuerdo 273 de 2007 con las políti-cas, planes y programas y los deseos de los docentes de consolidación de propuestas y avances en los desarro-llos educativos y las necesidades de apoyo a los procesos de investiga-ción e innovación en el aula.

Como aspectos significativos de las convocatorias los docentes destacaron: la oportunidad de te-ner el reconocimiento en el campo

profesional y social y demostrar que sí pueden hacer transformaciones educativas. En este mismo sentido se resalta la motivación posterior para continuar el desarrollo de los proyectos y emprender otros nue-vos, con la confianza en sus pro-pios conocimientos y los genera-dos en los colectivos. Igualmente evalúan como aspecto esencial su participación como coordinadores en procesos de formación perma-nente de docentes, como “Maestros que aprenden de maestros”, por la aceptación de los colegas, la opor-tunidad de seguir progresando en los aprendizajes compartidos y las posibilidades de generación de co-munidades de práctica.

Las tensiones se sitúan como factores que dificultan la plena realización de los propósitos de los premios como incentivos, los ambientes institucionales adversos que, inicialmente, generan indeci-siones, dudas y falta de confianza en sus propias realizaciones. Como aspectos negativos el “poco apoyo pedagógico de directivos docentes y las dificultades para lograr espacios para socializar la experiencia, en el propio colegio”. Es este un aspecto importante de atender para lograr que el conocimiento generado por los docentes en las actividades de investigación e innovación logren la valoración y circulación en los contextos de su realización y en las comunidades educativas, en corres-pondencia con las intencionalida-des de las políticas, manifiestas en el Acuerdo.

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Las recomendaciones en términos de la normatividad se orientan a establecer la categoría de docente investigador e ins-titucionalizar la actividad como constitutiva de las funciones de los docentes, su inclusión en la carga académica y otorgar cré-ditos o puntajes por las ejecutorias, válidas para ascensos en el escalafón. En términos generales, se plantea trabajar en la pers-pectiva de transformar los imaginarios sociales de subvaloración del docente: socializando sus logros en materia educativa y re-saltando los desarrollos en los procesos de profesionalización, de investigación e innovación en las prácticas de aula.

Principales conclusiones y recomendaciones

Las políticas públicas expresan un conjunto de programas, pro-yectos y metas concebidas con el fin de dar respuesta a necesi-dades urgentes y promover cambios significativos en la acción pública. Dentro de ellas, las políticas de incentivos se interpretan como estrategias planeadas para contribuir a la consolidación de metas en la calidad de la educación y el mejoramiento de los aprendizajes escolares, el ambiente escolar y la institucionalidad.

Se destaca la diferencia entre las concepciones dominantes sobre incentivos en los contextos mundial, regional y nacional caracterizadas por una visión instrumental orientada hacia la competitividad, frente a las políticas de incentivos impulsadas en el Distrito Capital a partir de 2004 y hasta la fecha, fundamen-tadas en el derecho a la educación y el reconocimiento de los maestros como sujetos de derechos, trabajadores de la cultura e intelectuales en pleno ejercicio de su profesión.

A diferencia de las demás experiencias, esta política reivindi-ca el papel estratégico del docente para elevar la calidad edu-cativa a través del mejoramiento de los procesos pedagógicos, aunque también se destinan incentivos para los estudiantes, directivos docentes y colegios distritales oficiales, teniendo en cuenta que la meta es la lucha contra la segregación y la defensa de lo público, sin olvidar que los incentivos académicos y pecu-niarios están en la base de la profesionalización y dignificación de los docentes.

Se recomienda que la política de incentivos logre diferenciar los incentivos de los derechos consagrados frente a la formación y la educación pública, dentro de los cuales se cuentan la fi-nanciación adecuada y sostenible de los programas tendientes a

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la cualificación docente, la genera-ción de condiciones dignas y el re-conocimiento del papel del docente como intelectual de la educación y la pedagogía.

Así mismo, se recomienda la adopción de medidas tendientes al mejoramiento profesional, no solo de quienes ya se encuentran vinculados al sistema, sino también de quienes esperan ingresar a la docencia, para lo cual la combinación de incentivos monetarios y reconocimientos sim-bólicos puede ser un atractivo para convocar, vincular, atraer y retener a los mejores docentes y contribuir al mejor desempeño escolar. No basta con generar incentivos mone-tarios sin mejorar las condiciones docentes, como tampoco generar incentivos sin atender la formación inicial y el ingreso de los jóvenes a la carrera docente. La incorporación de las representaciones sobre el rol profesional y la subjetividad del do-cente son fundamentales para lograr cambios en las prácticas ya que las reformas se han desarrollado en un plano supraestructural, sin tomar en consideración las representaciones del docente.

Finalmente, cuando los incenti-vos se asumen como equivalentes a remuneración y distribución de ingresos y su otorgamiento está con-dicionado al desempeño de los es-tudiantes en las pruebas se afianza la mercantilización de las prácticas pedagógicas, se impulsa el indivi-dualismo y se descuida su impacto en la institución, lo cual acarrea ri-validades y debilita a la comunidad

educativa. Cuando el estímulo es netamente económico no se hacen consideraciones sobre el campo in-telectual, como la investigación, la publicación, los estudios, las pasan-tías, la divulgación de resultados o la conformación de comunidades que investigan, innovan, participan en eventos, escriben sus experien-cias y las comunican en redes. Por consiguiente, los incentivos deben formar parte de una política inte-gral, integrada y participativa, que incorpore de manera simultánea, no fraccionada o desarticulada, to-das las dimensiones que inciden en la calidad de los aprendizajes. Es fundamental contar con el punto de vista de los sindicatos de profe-sores y trazar estrategias de partici-pación de la comunidad educativa.

Los planes de estímulos asocia-dos a los resultados de las pruebas incrementan la clasificación, la jerarquización entre instituciones alrededor de los mejores y los peo-res resultados, ampliando la brecha existente entre instituciones y estu-diantes. Estas prácticas fomentan la exclusión y el señalamiento en lugar de promover acciones que in-centiven el reconocimiento de las comunidades para hacer visibles sus logros y promover acciones de mejoramiento.

En correspondencia con el se-gundo caso, se destaca el enfoque de derechos como reto del sector educativo del Distrito Capital a par-tir del plan de desarrollo “Bogotá una gran escuela” (2004-2008) y refrendado en los siguientes planes

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sectoriales del 2008 al 2016. Estas políticas convergen en el pro-pósito de consolidar ideas impulsadas por el Movimiento Pe-dagógico y los mandatos de la Constitución Política de 1991, la Ley 115 de 1994, los planes decenales de educación 1996-2006 y 2006-2016 y las normas expedidas en su desarrollo. Ta-les discursos promueven nuevas representaciones e imaginarios sociales sobre el rol protagónico del docente en los procesos y avances educativos y, en consecuencia, la pertinencia de la po-lítica pública tendiente a promover los incentivos a la profesión docente.

Se plantea también la necesidad de establecer diferencias en-tre derechos, estímulos y condiciones laborales y precisar si la formación de alto nivel, la participación en comunidades aca-démicas, las pasantías y las publicaciones se corresponden con las categorías de estímulos, reconocimientos, deberes, derechos o condiciones profesionales y laborales necesarias para el cum-plimiento de las metas educativas. Igualmente, se señala la per-tinencia de incrementar la participación de los docentes en las investigaciones sobre su profesión, otorgarles espacios para el reconocimiento de sus aportes a la educación y delimitar estos conceptos que aún mantienen referencias difusas sobre el tema.

Por lo anterior se concluye que es necesario articular la polí-tica de incentivos de manera amplia, sistémica y coherente con otras políticas dirigidas al mejoramiento de la educación, para que los esfuerzos monetarios y no monetarios que realicen las instituciones estatales tengan los resultados esperados. Se trata, por lo tanto, de combinar las concepciones sobre lo individual con lo colectivo, lo profesional con lo institucional y dentro de estas dimensiones contar con sistemas y criterios de evaluación confiables que permitan, efectivamente, establecer los impactos y debilidades de estas políticas, diseñar políticas participativas en las que los actores educativos cuenten para la toma de de-cisiones, el seguimiento y el reconocimiento de los alcances de una política sostenible en el tiempo y con los recursos necesa-rios para establecer sus logros.

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