วิ ทยาลั ยพั ฒนาการปกครองท้ องถิ ่ น...

วทยาลยพฒนาการปกครองทองถน สถาบนพระปกเกลา

ระบบการปกครองทองถน ประเทศสมาชกประชาคมอาเซยน:

ภาณวฒน พนธประเสรฐ

ขอมลทางบรรณานกรมของสำนกหอสมดแหงชาต National Library of Thailand Cataloging in Publication Data ภาณวฒน พนธประเสรฐ. ระบบการปกครองทองถนของประเทศสาธารณรฐอนโดนเซย.-- กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา, 2556. 104 หนา. -- (ระบบการปกครองทองถนประเทศสมาชกประชาคมอาเซยน). 1. อนโดนเซย--การเมองและการปกครอง. I. ชอเรอง. 320.9591 ISBN 978-974-449-735-2

รหสสงพมพของสถาบนพระปกเกลา วปท.57-03-100.0 เลขมาตรฐานสากลประจำหนงสอ 978-974-449-735-2

พมพครงท 1 พฤศจกายน 2556 จำนวนพมพ 100 เลม

ลขสทธ สถาบนพระปกเกลา

บรรณาธการ ผชวยศาสตราจารย ดร.อรทย กกผล และอตพร แกวเปย

จดพมพโดย สถาบนพระปกเกลา ศนยราชการเฉลมพระเกยรต 80 พรรษาฯ อาคารรฐประศาสนภกด ชน 5 (โซนทศใต) เลขท 120 หม 3 ถนนแจงวฒนะ แขวงทงสองหอง เขตหลกส กรงเทพฯ 10210 โทรศพท 02-141-9566-70 โทรสาร 02-143-8175 http://www.kpi.ac.th

พมพท บ.จรลสนทวงศการพมพ จำกด เลขท 219,221,223,225,227,229,231,233 ซอยเพชรเกษม102/2 แขวงบางแคเหนอ เขตบางแค กรงเทพฯ 10160 โทรศพท 02-809-2281 โทรสาร 02-809-2284

สาธารณรฐอนโดนเซย ภาณวฒน พนธประเสรฐ

ระบ

บก

ารป

กค

รองท

องถ

นป

ระเท

ศสม

าชก

ประ

ชาค

มอ

าเซ

ยน

:

III

คำนำ

การทอาเซยนจะเรมกาวเขาสความเปนประชาคมในป พ.ศ.

2558 ไดทำใหเกดความตนตวเปนอยางมากในหมประชาชนชาวไทย

เกดกระแสการศกษาหาความรในดานตางๆ ของกลมประเทศอาเซยน

กนอยางคกคก ไมวาจะเปนดานสงคม เศรษฐกจ การเมอง และ

วฒนธรรม สำหรบงานวจยชนนเปนการศกษาในเชงการเมองและ

ประวตศาสตรของประเทศอนโดนเซย โดยมหวขอศกษาคอระบบการ

ปกครองทองถน ซงอนโดนเซยในปจจบนมจดเดนในดานการเมอง คอ

ความเปนประชาธปไตย และการกระจายอำนาจ โดยระบบการปกครอง

ทองถนของอนโดนเซยกไดสะทอนจดเดนดงกลาวออกมาอยางเหน

ไดชด ผวจยหวงเปนอยางยงวาการศกษาระบบการปกครองทองถน

ของอนโดนเซยจะชวยพฒนาความรความเขาใจทเรามตอประเทศแหงน

รวมถงอาจทำใหเราเรยนรประสบการณของบานเขาและนำความรทได

มาประยกตใชกบบานเราไดไมมากกนอย

ผวจยขอขอบพระคณผทมสวนรวมทำใหงานวจยชนนสำเรจ

ลลวงไปได ขอขอบพระคณบดามารดาของผวจย ขอขอบคณเพอน

รวมงานทคณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

IV

ร ะ บ บ ก า ร ป ก ค ร อ ง ท อ ง ถ น ป ร ะ เ ท ศ ส ม า ช ก ป ร ะ ช า ค ม อ า เ ซ ย น

ส า ธ า ร ณ ร ฐ อ น โ ด น เ ซ ย

โดยเฉพาะ อ. ดร.ไพลน ภจนาพนธ, อ.นรตม เจรญศร, อ. ดร.มาลน

คมสภา และ อ.ผณตา ไชยศร ทไดใหความชวยเหลอดานเอกสารและ

ดานอนๆ และไดใหกำลงใจและขอคดทเปนประโยชนตลอดมา และท

ขาดไมได ผวจยขอขอบพระคณสถาบนพระปกเกลา ผไดใหทน

สนบสนนการวจยครงนและไดกรณาอดทนตอความลาชาของผวจย

มาตลอด


ตลาคม 2556

V

หนา

บทท 1 ขอมลทวไปของอนโดนเซย 1 1.1 ลกษณะทางภมศาสตร 3 1.2 ประวตศาสตรความเปนมาโดยสงเขป 6 ของประเทศอนโดนเซย 1.3 สภาพเศรษฐกจ 10 1.4 สภาพสงคม 12

บทท 2 สภาพการเมองการปกครองของอนโดนเซย 15

2.1 รปแบบของรฐ และระบอบการปกครอง 16 2.2 หลกปญจศล (Pancasila) และ 17 คำขวญประจำชาต Unity in Diversity 2.3 ประธานาธบด และรองประธานาธบด 18 2.4 กระทรวง 20 2.5 สภาทปรกษาประชาชน 22 2.6 สภาผแทนราษฎร 23 2.7 สภาผแทนภมภาค 24 2.8 ลำดบชนของการบรหารราชการแผนดน 26 ในอนโดนเซย

สารบญ

VI



หนา

สารบญ

บทท 3 พฒนาการการกระจายอำนาจและการปกครอง 31

ทองถนของอนโดนเซย

3.1 การเรยกชอหนวยการปกครองในระดบตำกวารฐ 33 ของอนโดนเซย 3.2 การจดการปกครองของอนโดนเซยในยคอาณานคม 33 3.3 การจดการปกครองของอนโดนเซยหลงประกาศเอกราช 36 3.4 การกระจายอำนาจครงใหญภายหลงยคของซฮารโต 43

บทท 4 ระบบการปกครองทองถนในปจจบนของอนโดนเซย 55

4.1 รปแบบการปกครองทองถน 56 4.2 กฎหมายสำคญทเกยวของกบการกระจายอำนาจ 71 และการปกครองทองถน 4.3 การเงนการคลงทองถน 77 4.4 การบรหารงานบคคลทองถน 79

บทท 5 อนาคตของการกระจายอำนาจและการปกครอง 85

ทองถนในอนโดนเซย

5.1 ปญหาในดานการเงนการคลงทองถน 87 5.2 ความเปนประชาธปไตยในระดบทองถน 88

บรรณานกรม 91

ประวตผเขยน 98

ส า ธ า ร ณ ร ฐ อ น โ ด น เ ซ ย ร ะ บ บ ก า ร ป ก ค ร อ ง ท อ ง ถ น ป ร ะ เ ท ศ ส ม า ช ก ป ร ะ ช า ค ม อ า เ ซ ย น

บทท 1 ขอมลทวไปของอนโดนเซย

ในสายตาของชาวไทย อาจกลาวไดวาอนโดนเซย

เปนประเทศท เมองไทยยงรจกคนเคยคอนขางนอย

เมอเทยบกบประเทศอนๆ ทอยรวมในภมภาคเอเชย

ตะวนออกเฉยงใต ทงทหากดจากปจจยหลกๆ ไมวาจะเปน

จำนวนประชากร ขนาดของเศรษฐกจ รวมถงบทบาท

ในการเมองระดบภมภาคแลว ถอไดวาอนโดนเซยจดเปน

ประเทศทมความสำคญเปนลำดบตนๆ ของเอเชย

ตะวนออกเฉยงใตเลยทเดยว แมแตสอมวลชนจาก

ตะวนตกเอง ในชวง 2 – 3 ปทผานมากดเหมอนจะให

ความสนใจกบประเทศแหงนมากขน ความสำเรจในดาน

การสถาปนาระบอบประชาธปไตยและการพฒนา

เศรษฐกจของอนโดนเซยนนเปนทยอมรบและยกยอง

อยางคอนขางแพรหลาย1 นกวชาการและนกสงเกตการณ

บางกลมถงกบยกใหอนโดนเซยมบทบาทสำคญตอ

อนาคตของเศรษฐกจและการเมองโลกในระดบททดเทยม

กบประเทศกลม BRIC (บราซล, รสเซย, อนเดย และจน)

เลยทเดยว ทงนถงแมวาจดประสงคของงานวจยชนน

จะเปนการศกษาระบบการปกครองทองถนของอนโดนเซย

แตผวจยเชอวาหากเราตองการจะทำความเขาใจระบบ

การปกครองทองถนของประเทศแหงน กสมควรอยางยง

ทเราจะเรมตนดวยการศกษาขอมลพนฐานของประเทศ

เพอเปนการปพนสการพฒนาความรความเขาใจภาพรวม

ของระบบการปกครองทองถนในลำดบตอไป

1 ดตวอยางเชน Edward Aspinall, ‘The irony of success’, Journal of

Democracy, Vol. 21, No. 2 (April 2012), pp. 20-34 และ Ehito Kimura, ‘Indonesia

in 2010’, Asian Survey, Vol. 51, No. 1 (January/February 2011), pp. 186-195

�



1.1 ลกษณะทางภมศาสตร

อนโดนเซยเปนประเทศทตงอยในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต

มพนทใหญทสดในภมภาค นนคอ 1,904,569 ตารางกโลเมตร

ลกษณะโดดเดนทางภมศาสตรของอนโดนเซย คอการทมสภาพ

ภมประเทศเปนหมเกาะ ประกอบดวยเกาะนอยใหญรวมกนเปนจำนวน

กวา 17,500 เกาะ ในจำนวนนมผคนอาศยอยประมาณ 6,000 เกาะ2

โดยเกาะทมขนาดใหญและมความสำคญ เรยงลำดบจากทางตะวนตก

ไปทางตะวนออกของประเทศ มดงน คอ เกาะสมาตรา เกาะชวา เกาะ

บอรเนยว (ในตอนเหนอของเกาะน มดนแดนของประเทศมาเลเซย

และบรไนอยดวย โดยสวนทเปนดนแดนของอนโดนเซยมชอเรยกวา

กาลมนตน) เกาะสลาเวส และเกาะนวกน (ประมาณครงหนงของเกาะ

เปนดนแดนของอนโดนเซย มชอเรยกวา ปาปวตะวนตก สวนอก

ครงหนงเปนดนแดนของประเทศปาปวนวกน)

�



ภาพ 1.1 แผนทประเทศอนโดนเซย และชอเกาะสำคญ3

ลกษณะความเปนหมเกาะของประเทศเชนน ไดสงผลกระทบตอ

การเมองการปกครองของอนโดนเซยมาโดยตลอด เพราะความเปน

หมเกาะมกถกผมอำนาจใชอางเปนเหตผลเพอจดการปกครองแบบ

เผดจการอำนาจนยมและแบบรวมศนยอำนาจ ทงนเพราะผมอำนาจมก

มความเชอวา ประเทศทเปนหมเกาะนนยากทจะปกครองใหอยภายใต

รฐบาลเดยวกน มสภาพภมประเทศทเปนอปสรรคตอการเดนทางไปมา

หาสกน4 รวมถงการดำเนนการวางระบบสาธารณปโภคและจดตงกลไก

ตางๆ ของภาครฐกทำไดลำบาก ดงนนจงมความจำเปนทจะตองสราง

4

ผคนอาศยอยประมาณ 6,000 เกาะ2 โดยเกาะทมขนาดใหญและมความสาคญ เรยงลาดบจากทาง

ตะวนตกไปทางตะวนออกของประเทศ มดงน คอ เกาะสมาตรา เกาะชวา เกาะบอรเนยว (ในตอนเหนอ

ของเกาะน มดนแดนของประเทศมาเลเซยและบรไนอยดวย โดยสวนทเปนดนแดนของอนโดนเซยมชอ

เรยกวา กาลมนตน) เกาะสลาเวส และเกาะนวกน (ประมาณครงหนงของเกาะเปนดนแดนของ

อนโดนเซย มชอเรยกวา ปาปวตะวนตก สวนอกครงหนงเปนดนแดนของประเทศปาปวนวกน)

ภาพ 1.1 แผนทประเทศอนโดนเซย และชอเกาะสาคญ3

ลกษณะความเปนหมเกาะของประเทศเชนน ไดสงผลกระทบตอการเมองการปกครองของ

อนโดนเซยมาโดยตลอด เพราะความเปนหมเกาะมกถกผมอานาจใชอางเปนเหตผลเพอจดการปกครอง

แบบเผดจการอานาจนยมและแบบรวมศนยอานาจ ทงนเพราะผมอานาจมกมความเชอวา ประเทศท

เปนหมเกาะนนยากทจะปกครองใหอยภายใตรฐบาลเดยวกน มสภาพภมประเทศทเปนอปสรรคตอการ

เดนทางไปมาหาสกน4 รวมถงการดาเนนการวางระบบสาธารณปโภคและจดตงกลไกตางๆ ของภาครฐ

กทาไดลาบาก ดงนนจงมความจาเปนทจะตองสรางระบบการปกครองทเขมแขงดงเชนระบอบเผดจ

2 Central Intelligence Agency, The World Factbook – Indonesia, Access date: 13 September 2012,

<https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/id.html>. 3 ทมา: ปรบปรงจากภาพตนฉบบซงไมมลขสทธ จากเวบไซต About.com

<http://geography.about.com/library/blank/blxindonesia.htm> เขาถงเมอ 11 กนยายน 2555 4 Colin Brown, A Short History of Indonesia: The Unlikely Nation? (Crows Nest, New South Wales: Allen & Unwin, 2003),

p. 5

2 Central Intelligence Agency, The World Factbook – Indonesia, Access

date: 13 September 2012, <https://www.cia.gov/library/publications/the-

world-factbook/geos/id.html>.

3 ทมา: ปรบปรงจากภาพตนฉบบซงไมมลขสทธ จากเวบไซต About.com <

http://geography.about.com/library/blank/blxindonesia.htm> เขาถงเมอ 11

กนยายน 2555

4 Colin Brown, A Short History of Indonesia: The Unlikely Nation?

(Crows Nest, New South Wales: Allen & Unwin, 2003), p. 5

�



ระบบการปกครองทเขมแขงดงเชนระบอบเผดจการและการรวมอำนาจ

เขาสศนยกลาง แตหากยอมใหมการปกครองแบบประชาธปไตยหรอ

กระจายอำนาจออกจากศนยกลางแลว กมโอกาสจะทำใหรฐบาลสวน

กลางออนแอไรความสามารถ บรรดาผคนทอาศยอยตามเกาะนอยใหญ

ตางๆ จะกระดางกระเดอง ไมยอมสยบอยใตอำนาจของศนยกลาง

กอความเดอดรอนวนวายหรออาจลกลามไปถงกอตงขบวนการแบงแยก

ดนแดน ซงจะเปนภยอยางยงตอบรณภาพแหงดนแดน (territorial

integrity) ของอนโดนเซยนนเอง

ลกษณะทางภมศาสตรทโดดเดนอกประการหนงของอนโดนเซย

กคอ การทประเทศมทต งอย ในเขตท เสยงตอภยพบตจากความ

เปลยนแปลงทางธรณวทยา โดยอนโดนเซยนนตงอยในเขตทเรยกกน

วา “วงแหวนไฟ” (Ring of Fire) ซงเปนเขตรอยตอของเปลอกโลก

ครอบคลมพนทหลายประเทศทต งอยสองฝงมหาสมทรแปซฟก

เหตการณแผนดนไหวและภเขาไฟระเบดครงใหญๆ ของโลกนนสวน

มากไดเกดขนในเขตพนทดงกลาว สภาวะเชนนทำใหอนโดนเซยตอง

เตรยมพรอมรบมอกบภยพบตอยเสมอ และในหลายครงภยธรรมชาต

กสรางความสญเสยทงทางชวตและทรพยสนใหแกประเทศ สภาพภม-

ประเทศเชนนของอนโดนเซยยงสงผลกระทบในดานอนๆ เชน เถาถาน

ทถกพนออกมาจากภเขาไฟ มสวนสำคญในการทำใหสภาพดนของ

เกาะชวามความอดมสมบรณเหมาะแกการเพาะปลก ทำใหเกาะชวา

มความเจรญรงเรองและมประชากรอาศยอยหนาแนน ในขณะทบนเกาะ

สมาตรานน เถาถานภเขาไฟมคณสมบตทางเคมทไมเหมาะสมกบ

การเกษตรมากนก5

5 โปรดด Colin Brown, A Short History of Indonesia, p. 8 และ Steven

Drakeley, The History of Indonesia (Westport, Connecticut: Greenwood

Press, 2005), p. xiv

�



1.2 ประวตศาสตรความเปนมาโดยสงเขปของประเทศ อนโดนเซย

บรรดาเกาะนอยใหญตางๆ ทประกอบกนเปนประเทศอนโดนเซย

นน ในสมยกอนไมไดอยรวมเปนหนวยการเมองเดยวกนดงเชนปจจบน

แตวาอยกระจดกระจายกนเปนรฐตางๆ หลากหลาย มขนาดพนท

จำนวนประชากร และวฒนธรรมทตางกนไป รฐแตละแหงลวนแตม

ประวตศาสตรความเปนมาทยาวนาน และไดรบอทธพลจากอารยธรรม

เกาแกอนๆ ทแพรขยายเขามาในภมภาค โดย Colin Brown ไดกลาวไว

วา มพลงใหญๆ อย 2 ประการทไดมอทธพลขบเคลอนประวตศาสตร

ของดนแดนทเรยกวาอนโดนเซยในปจจบน นนคอศาสนา และการคา

ในดานศาสนานนอนโดนเซยในอดตไดรบอทธพลจากศาสนาสำคญของ

โลกถง 3 ศาสนา ไดแก ฮนด พทธ และอสลาม ซงการเขามาของ

ศาสนาทงสามกไดนำเอาความรและความกาวหนาในดานตางๆ มาสดน

แดนแถบนดวย สวนดานการคา มกจกรรมการคาทางทะเลเกดขนมาใน

บรเวณนเปนเวลานานกวาสองพนป มหลกฐานบนทกวาผคนในหมเกาะ

เหลานไดตดตอคาขายทงดวยกนเอง และรวมถงคาขายกบผคนจากท

อนทหางไกลออกไป ไมวาจะเปนชาวอนเดย ชาวจน รวมถงชาวอาหรบ

จงนบไดวาบรเวณของอนโดนเซยในปจจบนไดเปนทรจกของผคนใน

สวนอนของโลกมาเปนเวลานานแลว6

อนโดนเซยเรมสมผสกบอทธพลของมหาอำนาจตะวนตกในชวง

ตนของศตวรรษท 16 โดยในป ค.ศ. 1513 โปรตเกสไดเขามาตงสถาน

การคาขนบนเกาะชวา ในเขตทเปนนครจาการตาในปจจบน หลงจากนน

ฮอลนดากไดเขามามอทธพลเหนออนโดนเซยมากขนแทนทโปรตเกส

จนสามารถเขามายดครองหมเกาะแหงนเปนอาณานคมไดเกอบทงหมด

6 Colin Brown, A Short History of Indonesia, pp. 12-17

�



ในศตวรรษท 17 และการเขามาครอบครองดนแดนหมเกาะเหลานของ

ฮอลนดานเอง ทถอเปนจดเรมตนของการนำเอาเกาะทงหลายมาอย

ใตการปกครองเดยวกน จนเปนทเรยกขานในชอวา อาณานคมของดตช

ในอนดสตะวนออก (Dutch East Indies) ซงการทประเทศอนโดนเซยม

หนาตาดงทเราเหนในปจจบนนนกเปนผลผลตของยคอาณานคมนเอง

สวนคำวา “อนโดนเซย” กเปนคำทเพงเกดขนในศตวรรษท 20

เทานน โดยกอนหนาทศวรรษ 1920 ไมมคำวาอนโดนเซย แตดนแดน

ตางๆ ในหมเกาะนมชอเรยกตามชออาณาจกร เชน มะตะรม ศรวชย

สงหสาหร มชฌปาหต หรอเรยกตามชอกลมคน เชน ชวา มาดรา บาหล

เปนตน7

ฮอลนดาปกครองอนโดน เซยมาอยางตอเนองจนถงชวง

สงครามโลกครงท 2 กไดถกกองกำลงของญปนขบไลออกไป ในชวงน

อนโดนเซยตกอยในสถานะเปนดนแดนทถกยดครองโดยญปน แตในป

ค.ศ. 1945 ญปนพายแพสงครามโลก ทำใหตองถอนกำลงออกจาก

อนโดนเซยและประเทศอนๆ ในเอเชยตะวนออกเฉยงใต ในชวงนเอง

ขบวนการเรยกรองเอกราชในอนโดนเซยซงไดกอตวมาตงแตตน

ศตวรรษท 20 ไดใชโอกาสนประกาศเอกราชในวนท 17 สงหาคม ค.ศ.

1945 โดยแกนนำสำคญในขบวนการเรยกรองเอกราช คอ ซการโน8

7 ทวศกด เผอกสม, ประวตศาสตรอนโดนเซย: รฐจารตบนหมเกาะ

ความเปนสมยใหมแบบอาณานคม และสาธารณรฐแหงความหลากหลาย,

พมพครงท 2 (กรงเทพฯ: เมองโบราณ, 2555), หนา 15-16

8 ซการ โน เกดเมอเดอนมถนายน ค.ศ. 1901 จบปรญญาทางดาน

วศวกรรมศาสตร และเขารวมทำกจกรรมกบนกศกษาและกลมชาตนยมตงแตสมย

เรยน จนในทกกาวขนเปนผนำของกลมเรยกรองเอกราชของอนโดนเซย เมอ

อนโดนเซยประกาศเอกราชในป ค.ศ. 1945 ซการโนไดรบการเสนอชอเปน

ประธานาธบดคนแรก

�



และฮตตะ9 อยางไรกตาม ถงแมอนโดนเซยจะประกาศเอกราชแลว แต

ฮอลนดาซงเปนเจาฮาณานคมเดมกตองการจะกลบเขามายดครอง

อนโดนเซยอกครง เกดเปนการสรบระหวางฮอลนดากบขบวนการ

เรยกรองเอกราชซงยดเยอยาวนานกวา 4 ป จนในทสด อนโดนเซย

กสามารถเอาชนะฮอลนดาไดอยางเดดขาดทงในทางการทหารและ

ทางการทต สมเดจพระราชนจเลยนาแหงฮอลนดาทรงประกาศยอมรบ

เอกราชของอนโดนเซยในวนท 27 ธนวาคม ค.ศ. 1949 และซการโน

กกาวขนเปนประธานาธบดคนแรกของอนโดนเซยในฐานะประเทศ

เอกราช10

อนโดนเซยในยคท เปนเอกราชตองประสบกบปญหาหลาย

ประการ โดยเฉพาะปญหาทางเศรษฐกจและความมนคง เมอโลกเขาส

สมยทเรยกกนวาสงครามเยน อนโดนเซยกตองรบมอกบภยคกคามจาก

ลทธคอมมวนสต ขบวนการคอมมวนสตในอนโดนเซยในชวงนนมความ

แขงแกรงมาก พรรคคอมมวนสตแหงอนโดนเซย (Partai Komunis

Indonesia หรอ PKI) เคยเปนหนงในพรรคคอมมวนสตทมสมาชกมาก

ทสดของโลก11 นอกจากน สภาพความหลากหลายทางวฒนธรรมของ

ประเทศกทำใหผคนบางสวนไมพอใจทตองอยใตการปกครองของ

รฐบาลกลางทเกาะชวา เกดเปนความรสกวาวฒนธรรมทองถนของตน

9 โมฮมหมด ฮตตะ เกดในป ค.ศ. 1902 ทเกาะสมาตรา เปนชาวมสลมเครง

ศาสนา และเปนผนำสำคญอกคนหนงในขบวนการเรยกรองเอกราชของอนโดนเซย

10 Florence Lamoureux, Indonesia: A Global Studies Handbook (Santa

Barbara, Calif.: ABC-CLIO, 2003), pp. 171-174

11 Rizal Sukma, ‘Civil-military relations in post-authoritarian Indonesia’

in Democracy under Stress: Civil-Military Relations in South and Southeast

Asia, eds. Paul Chambers and Aurel Croissant (Bangkok: ISIS, 2010),

p. 154

�



ถกบดบงโดยวฒนธรรมของชาวชวา ทำใหมกระแสแบงแยกดนแดน

ขนมาในบางพนท และถงแมวาประธานาธบดคนแรกของประเทศ คอ

ซการโน จะไดพยายามนำเอาระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภามาใช

ปกครองประเทศในชวงแรกๆ แตในภาวะทประเทศตองเผชญภย

คกคามตางๆ มากมาย โดยเฉพาะอยางยง เกดการกบฏตอตานรฐบาล

ขนในเกาะสมาตราและเกาะสลาเวส 12 กทำใหในป ค.ศ. 1959

เขาตดสนใจปรบเปลยนรปแบบการปกครองของประเทศครงสำคญ

โดยการขยายอำนาจของฝายบรหาร ลดความสำคญของผแทนทมาจาก

การเลอกตงโดยประชาชน เปดโอกาสใหกองทพและกลมการเมอง

มสลมเขามามอำนาจมากขน และปฏเสธทจะกระจายอำนาจการ

ปกครองออกจากศนยกลางไปใหทองถน ยคแหงความเปลยนแปลงน

ไดรบการขนานนามวา ‘ยคประชาธปไตยแบบชนำ’ (Guided

Democracy)

ซการโนครองอำนาจมาจนถง ค.ศ. 1965 กเกดเหตวนวาย

ทางการเมอง ทำใหเขาถกโคนลมลงจากอำนาจโดยคณะนายทหาร

ผนำคณะทหารดงกลาว คอ นายพลซฮารโต กาวขนเปนประธานาธบด

คนตอมา และรวบอำนาจการปกครองไวอยางเบดเสรจ ยคทซฮารโต

เรองอำนาจนถกขนานนามวา ‘ยคระเบยบใหม’ (New Order)

อนโดนเซยในยคนเจรญกาวหนาทางเศรษฐกจอยางมาก ชวตความเปน

อยของประชาชนมคณภาพสงขน และดวยความสามารถของซฮารโต

ในการจดสรรผลประโยชนในหมชนชนนำ กทำใหยคระเบยบใหมดำรง

อยไดเปนระยะเวลาทงสนกวา 32 ป แตในทสด จดจบของการครอง

อำนาจของซฮารโตกมาถงในป ค.ศ. 1998 เมอประชาชนชาว

อนโดนเซยจำนวนนบแสนคน ท เดอดรอนอยางหนกจากวกฤต

เศรษฐกจตมยำกงซงไดแพรกระจายไปทวเอเชย (ผลตภณฑมวลรวม

12 ทวศกด เผอกสม, ประวตศาสตรอนโดนเซย, หนา 279

10



ในประเทศหรอ GDP ของอนโดนเซย หดตวลงถงรอยละ 14 ใน ค.ศ.

1998)13 ไดแสดงพลงออกมาเดนขบวนประทวงครงใหญเพอขบไล

ซฮารโตออกจากตำแหนงและเรยกรองใหมการปฏรปการปกครอง

ใหเปนประชาธปไตย จนกระทงในทสด ซฮารโตกประกาศลาออกใน

วนท 21 พฤษภาคม ค.ศ. 199814

การลงจากตำแหนงของซฮารโตนบเปนการสนสดลงของระบอบ

เผดจการในอนโดนเซย และเปนจดเรมตนของกระแสปฏรปประเทศครง

ใหญทงในทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม (ในภาษาอนโดนเซย

ใชคำวา reformasi เพอเรยกกระแสปฏรปดงกลาว) มการนำเอาระบอบ

ประชาธปไตยมาใชในประเทศจนประสบความสำเรจดงทไดกลาวมา

แลวในขางตน ซงผลพวงสำคญประการหนงของกระแสปฏรป กคอ

การกระจายอำนาจออกจากศนยกลางและการจดใหมการปกครองระดบ

ทองถนอยางจรงจง อนเปนประเดนหลกของงานศกษาวจยชนน

1.3 สภาพเศรษฐกจ

ในปจจบน อนโดนเซยมการดำเนนนโยบายพฒนาเศรษฐกจใน

ระดบทไดรบการยอมรบจากนานาชาต อตราการเตบโตอยในเกณฑด

แมจะเผชญกบภาวะเศรษฐกจโลกตกตำซงดำเนนมาตงแต ค.ศ. 2008

แตเศรษฐกจของอนโดนเซยกรบมอกบภาวะดงกลาวไดด และในป ค.ศ.

2010 และ 2011 เศรษฐกจอนโดนเซยยงมการเตบโตในระดบเกน

13 Ste in Kr is t iansen and Lambang Tr i jono, ‘Author i ty and law

enforcement: local government reforms and security systems in Indonesia’,

Contemporary Southeast Asia: A Journal of international and Strategic

Affairs, Vol. 27, No. 2 (August 2005), p. 241

14 ทวศกด เผอกสม, ประวตศาสตรอนโดนเซย, หนา 264-274

11



รอยละ 6 ซงนบเปนอตราทนาพอใจเมอเทยบกบหลายประเทศในชวง

เวลาเดยวกน นอกจากน นโยบายเศรษฐกจของอนโดนเซยยงเนนการ

รกษาวนยทางการคลง ทำใหอตราสวนของหนสาธารณะตอผลตภณฑ

มวลรวมในประเทศอยตำกวารอยละ 25 อตราการขาดดลทางการคลง

อยทตำกวารอยละ 2 และอตราเงนเฟอกตำเปนประวตการณ อยางไร

กตาม อนโดนเซยกยงประสบปญหาความยากจน ภาวะวางงาน การ

ขาดแคลนสาธารณปโภค การคอรรปชน และความไมเทาเทยมของการ

กระจายทรพยากรระหวางภมภาคตางๆ ในประเทศ15

15 ด Central Intelligence Agency, The World Factbook – Indonesia. และ

The World Bank, Indonesia Economic Quarterly: Policies in Focus, Access

date: 2 December 2012 <http://www.worldbank.org/en/news/2012/12/

18/indonesia-economic-quarterly-policies-in-focus>

12



ตาราง 1.1 ขอมลพนฐานทางเศรษฐกจของอนโดนเซย

(ขอมลเมอป ค.ศ. 2011)16

ผลตภณฑมวลรวมในประเทศ (GDP) 832.9 พนลานเหรยญสหรฐ

อตราการเตบโตของ GDP รอยละ 6.5

GDP ตอหว 4,700 เหรยญสหรฐ

สวนประกอบของ GDP ภาคเกษตรกรรม รอยละ 14.7

ภาคอตสาหกรรม รอยละ 47.2

ภาคบรการ รอยละ 38.1

อตราการวางงาน รอยละ 6.6

มลคาการสงออก 201.5 พนลานเหรยญสหรฐ

สนคาสงออกสำคญ นำมน, กาซธรรมชาต, เครองใชไฟฟา,

ไมอด, สงทอ, ยางพารา

แหลงสงออกสำคญ ญปน, จน, สงคโปร, สหรฐอเมรกา,

เกาหลใต

มลคาการนำเขา 166.1 พนลานเหรยญสหรฐ

สนคานำเขาสำคญ เครองจกร, เคมภณฑ, เชอเพลง, อาหาร

แหลงนำเขาสำคญ จน, สงคโปร, ญปน, เกาหลใต

สกลเงน และอตราแลกเปลยน รเปย (Indonesian rupiah หรอ IDR)

1 เหรยญสหรฐ เทากบ 8,770.4 รเปย

(คาเฉลยของป ค.ศ. 2011)

1.4 สภาพสงคม

อนโดนเซยเปนสงคมพหนยม มความหลากหลายทางภาษาและ

วฒนธรรม เกาะตางๆ ทประกอบขนมาเปนประเทศแหงนลวนแตม

ประวตศาสตรของตวเอง มรากฐานทางภาษา วฒนธรรม และศาสนาท

ตางกนไป ถงแมรฐบาลจะไดพยายามสรางความเปนหนงเดยวกนใน

ชาตแตกไดผลในระดบหนงเทานน ตวอยางเชน ภาษาราชการของ

16 ทมา: Central Intelligence Agency, The World Factbook – Indonesia.

1�



ประเทศ คอ ภาษาอนโดนเซย (Bahasa Indonesia) เปนภาษาทถก

กำหนดใหใชในทางราชการและเปนภาษาหลกของการสอสารมวลชน

แตชาวอนโดนเซยสวนใหญกยงคงพดภาษาทองถนของตนในชวต

ประจำวนพรอมกนไปดวย ตวอยางของภาษาทองถน เชน ภาษาชวา

ภาษาซนดา ภาษามาดรา ภาษาบาหล เปนตน17

ตาราง 1.2 ขอมลพนฐานทางสงคมของอนโดนเซย18

จำนวนประชากร 248,645,008 คน

(ตวเลขเมอเดอนกรกฎาคม ค.ศ. 2012)

เชอชาตสำคญ ชวา รอยละ 40.6

ซนดา รอยละ 15

มาดรา รอยละ 3.3

มนงกะเบา (สมาตรา) รอยละ 2.7

บกส (สลาเวส) รอยละ 2.4

อาเจะห รอยละ 1.6

บาหล รอยละ 1.5

(ผลจากการสำรวจสำมะโนประชากรใน ค.ศ. 2000)

วนชาต 17 สงหาคม

ศาสนา อสลาม รอยละ 87

ครสตนกายโปรเตสแตนท รอยละ 6.96

ครสตนกายโรมนคาทอลก รอยละ 2.91

ฮนด รอยละ 1.9

พทธและขงจอ ตำกวารอยละ 1

(ผลจากการสำรวจสำมะโนประชากรใน ค.ศ. 2000)

ภาษาสำคญ อนโดนเซย (ราชการ), ชวา, ซนดา


18 ทมา: Central Intelligence Agency, The World Factbook – Indonesia.

และ ทวศกด เผอกสม, ประวตศาสตรอนโดนเซย, หนา 14-15


บทท 2

สภาพการเมองการปกครองของอนโดนเซย

1�

สภาพการเมองการปกครองของอนโดนเซย

2.1 รปแบบของรฐ และระบอบการปกครอง

อนโดนเซยเปนประเทศสาธารณรฐ มการจดรปการปกครองใน

แบบรฐเดยว (uni tary state) ปจจบนมการปกครองในระบอบ

ประชาธปไตย มประธานาธบดเปนทงประมขของประเทศและประมข

ของฝายบรหาร โดยประธานาธบดมาจากการเลอกตงโดยตรงของ

ประชาชน ดำรงตำแหนงวาระละ 5 ป ในแงของระบบพรรคการเมอง

อนโดนเซยมพรรคการเมองทมบทบาทโดดเดนหลายพรรค จงเรยกได

วาการเมองอนโดนเซยเปนการเมองแบบหลายพรรค (multi-party

system)

1�



2.2 หลกปญจศล (Pancasila) และคำขวญประจำชาต Unity in Diversity

เนองดวยเหตทวาอนโดนเซยเปนประเทศทประกอบขนมาจาก

คนหลายหมหลายเผา มวฒนธรรม ภาษา ประเพณทตางกน จงจำเปน

จะตองมวธการททำใหผคนอนหลากหลายเหลานอยรวมกนภายใต

การปกครองเดยวกนไดอยางเปนปกแผน ดงนน เมออนโดนเซย

ประกาศเอกราชในป ค.ศ. 1945 กไดมการประกาศคำขวญของ

ประเทศขนมาพรอมกนดวย โดยมถอยคำวา Bhinneka Tunggal Ika

(มกแปลเปนภาษาองกฤษวา Unity in Diversity หรอ “หนงเดยว

ในความหลากหลาย”) นอกจากนกลมผกอตงประเทศอนโดนเซย

ยงไดประกาศอดมการณของประเทศจำนวน 5 ขอ เรยกรวมกนวา

หลกปญจศล (Pancasila) ซงมฐานะเปนอดมการณเชงปรชญาพนฐาน

ของประเทศมาจนถงปจจบน หลกปญจศลมเนอหาดงน คอ

1. เชอในพระเจาพระองคเดยว หนงเดยวเทานน

2. หลกมนษยธรรมอนยตธรรมและมอารยะ

3. ความเปนหนงเดยวของประเทศอนโดนเซย19

4. ประชาธปไตยอนเกดจากความเหนพองตองกนของผแทน

ปวงชน

5. ความยตธรรมทางสงคมสำหรบชาวอนโดนเซยทกหมเหลา20

19 หลกการขอน มกถกผมอำนาจใชเปนขออางเพอดำเนนการปกครองแบบ

เผดจการรวมศนยอำนาจ ดงทไดกลาวมาแลวในบทท 1

20 Faisal Ismail, Islam, Politics and Ideology in Indonesia: A Study of

the Process of Muslim Acceptance of the Pancasila (PhD Thesis, McGill

University, 1995), pp. 2-4

1�



2.3 ประธานาธบด และรองประธานาธบด

ประธานาธบดดำรงตำแหนงเปนทงประมขของประเทศและ

ประมขฝายบรหาร มวาระดำรงตำแหนงคราวละ 5 ป ดำรงตำแหนง

ตดตอกนไดไมเกนสองวาระ21 สวนรองประธานาธบดโดยปกตไมม

อำนาจอยางเปนทางการ แตมฐานะเปนบคคลแรกทจะไดขนดำรง

ตำแหนงประธานาธบดในกรณทประธานาธบดมเหตตองพนจาก

ตำแหนงในระหวางวาระ โดยนบตงแตป ค.ศ. 2004 เปนตนมา

ตำแหนงประธานาธบดและรองประธานาธบดของอนโดนเซยมาจาก

การเลอกตงโดยตรงของประชาชน22 กลาวคอในการเลอกตงแตละครง

ผสมครตำแหนงประธานาธบดและรองประธานาธบดจะจบคกน ผสมคร

คทชนะการเลอกตงกจะไดดำรงตำแหนง แตมเงอนไขวา ผทจะลงสมคร

ชงชยในการเลอกตงประธานาธบดและรองประธานาธบดไดนนจะตอง

ไดรบการเสนอชอจากพรรคการเมองทมทนงในสภาผแทนราษฎร

อยางนอยรอยละ 3 หรอมฉะนนกตองไดรบการเสนอชอจาก

พรรคการเมองทไดรบคะแนนเสยงอยางนอยรอยละ 5 ในการเลอกตง

สภาผแทนราษฎร (จะกลาวถงสภาผแทนราษฎรในหวขอ 2.6)23 โดย

การเลอกตงในป ค.ศ. 2004 ถอเปนครงแรกทประชาชนไดมโอกาส

เลอกตงผนำประเทศโดยตรงเชนน สวนกอนหนานน ทงตำแหนง

21 Aubrey Belford, ‘Disunity in Diversity’, The Global Mail (15 February

2012) Access Date: 22 December 2012 <http://www.theglobalmail.org/

feature/disunity-in-diversity/59/>

22 R. William Liddle and Saiful Mujani, ‘Indonesia in 2004: the rise of

Susilo Bambang Yudhoyono’, Asian Survey, Vol. 45, No. 1 (January/

February 2005), pp. 119-126

23 Chanintira na Thalang, ‘The presidential elections in Indonesia, July

and September 2004’, Electoral Studies, Vol. 24 (2005), p. 756

1�



ประธานาธบดและรองประธานาธบดลวนมาจากการเลอกของรฐสภา24

ในการเลอกตงประธานาธบดและรองประธานาธบดนน มขอ

กำหนดอยวา ผชนะการเลอกตงจะตองไดคะแนนเสยงเกนกงหนงของ

คะแนนเสยงทงหมด (absolute majority) และยงตองไดคะแนนเกน

รอยละ 20 ในมณฑลจำนวนเกนกงหนงของมณฑลทงหมด หากไมม

ผใดผานเกณฑดงกลาว กจะจดใหมการเลอกตงรอบสองระหวางผสมคร

ทไดคะแนนสงสดสองอนดบแรก เพอหาผชนะทไดคะแนนตามเกณฑ

ทกำหนด25

นบตงแตประกาศเอกราชเปนตนมา อนโดนเซยมประธานาธบด

มาแลวทงสน 6 คน ไดแก

1. ซการโน (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 1945 - 1967)

2. ซฮารโต (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 1967 - 1998)

3. ยซฟ ฮาบบ (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 1998 - 1999)

4. อบดลเราะหมาน วาฮด (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 1999 - 2001)

5. เมกาวาต ซการโนบตร (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 2001 - 2004)

6. ซซโล บมบง ยโนโยโน (ดำรงตำแหนง ค.ศ. 2004 – ปจจบน)

24 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, บทบาทอำนาจหนาทของกำนนผใหญบาน

และการปกครองทองท (รายงานการศกษาวจย เสนอตอสำนกงานคณะ

กรรมการกฤษฎกา, 2546), หนา 67

25 Ade Cahyat, Guidebook to Local Governments in Indonesia, Access

date: 17 December 2012 <http://forestclimatecenter.org/files/2011-09-

21%20Guidebook%20to%20Local%20Governments%20in%20Indonesia

%20(DRAFT).pdf>, pp. 43-44

20



ประธานาธบดคนปจจบน คอ นายซซโล บมบง ยโดโยโน ไดรบ

เสยงชนชมและยกยองในแงของการเปนผนำปฏรปการเมอง เปนนก

ประชาธปไตยผรกษาเสถยรภาพของประเทศทงในดานการเมองและ

เศรษฐกจ และเปนมตรทดของชาตตะวนตก ทำใหอนโดนเซยทเคยเปน

ประเทศเผดจการมายาวนานกลบมายนอยบนเวทโลกไดอยางสงา

ผาเผย และในป ค.ศ. 2009 เขายงเปนประธานาธบดคนแรกของ

ประเทศทสามารถชนะการเลอกตงไดเปนสมยท 2 อยางไรกตามในชวง

2-3 ปมาน มกรณออฉาวเกยวกบการทจรตคอรรปชนและการใช

อำนาจของรฐอยางไมเปนธรรมปรากฏเปนขาวมากขน ทำใหมเสยง

วพากษวจารณรฐบาลอนโดนเซยเพมมากขน คำชนชมตางๆ ทเคยมตอ

ประเทศกเรมเปลยนเปนคำตำหน26 ผลสำรวจคะแนนนยมของตว

ประธานาธบดในสายตาชาวอนโดน เซยกระบวาประชาชนชาว

อนโดนเซยเองเรมมองยโดโยโนในแงลบมากขน27

2.4 กระทรวง

รฐบาลสวนกลางของอนโดนเซยมการจดระบบบรหารราชการ

ในรปแบบกระทรวงทงสน 34 กระทรวง แบงเปนกระทรวงหลก

30 กระทรวง และกระทรวงประสานงาน (Coordinating ministry) อก

4 กระทรวง อนมรายชอดงตอไปน28

26 Bernhard Platzdasch, ‘Indonesia in 2010: moving on from the

democratic honeymoon’, Southeast Asian Affairs, No. 1 (2011), pp. 71-90

27 Aubrey Belford, ‘Disunity in Diversity’.

28 ขอมลจาก ‘United Indonesia Cabinet 2009-2014’, The Jakarta Post

(22 October 2009) Access Date: 21 December 2012 <http://www.

thejakartapost.com/news/2009/10/22/united-indonesia-cabinet-

20092014.html>

21



กระทรวงหลก

1. กระทรวงมหาดไทย

2. กระทรวงการตางประเทศ

3. กระทรวงกลาโหม

4. กระทรวงกฎหมายและสทธมนษยชน

5. กระทรวงการคลง

6. กระทรวงพลงงานและทรพยากรแรธาต

7. กระทรวงอตสาหกรรม

8. กระทรวงพาณชย

9. กระทรวงเกษตร

10. กระทรวงปาไม

11. กระทรวงคมนาคม

12. กระทรวงกจการทางทะเลและประมง

13. กระทรวงแรงงานและการอพยพยายถน

14. กระทรวงกจการสาธารณะ

15. กระทรวงสาธารณสข

16. กระทรวงการศกษาแหงชาต

17. กระทรวงบรการสงคม

18. กระทรวงการศาสนา

19. กระทรวงวฒนธรรมและการทองเทยว

20. กระทรวงการสอสารและขอมลคอมพวเตอร

21. กระทรวงวจยและเทคโนโลย

22. กระทรวงสหกรณและกจการขนาดกลางและขนาดยอม

23. กระทรวงสงแวดลอม

24. กระทรวงสงเสรมบทบาทสตรและคมครองเดก

25. กระทรวงการปฏรปการบรหารและระบบราชการ

22



26. กระทรวงการพฒนาภมภาคดอยโอกาส

27. กระทรวงการวางแผนพฒนาแหงชาต

28. กระทรวงรฐวสาหกจ

29. กระทรวงการเคหะ

30. กระทรวงการเยาวชนและกฬา

กระทรวงประสานงาน

1. กระทรวงประสานงานทางการเมอง กฎหมาย และความ

มนคง

2. กระทรวงประสานงานทางสวสดการประชาชน

3. กระทรวงประสานงานทางเศรษฐกจ

4. สำนกงานเลขาธการแหงรฐ

2.5 สภาทปรกษาประชาชน

สภาทปรกษาประชาชน (Majelis Permusyawaratan หรอ

MPR) คอรฐสภาของอนโดนเซย ซงเปนระบบสองสภา ไดแก สภา

ผแทนราษฎร (Dewan Perwakilan Rakyat หรอ DPR) และสภาผแทน

ภมภาค (Dewan Perwakilan Daerah หรอ DPD) ปกตแลวทงสองสภา

จะแยกกนทำหนาท แตเมอมการประชมรวมสองสภากจะถอวาเปนการ

ทำหนาทในนามสภาทปรกษาประชาชน แตเดมสภาทปรกษาประชาชน

มบทบาทอยางมาก มฐานะเปนสถาบนทางการเมองทมอำนาจสงสด

ของรฐ และเคยมสมาชกเปนจำนวนมากถง 1,000 คน29 แตภายหลง

การปฏรปการเมองตงแตป ค.ศ. 2004 เปนตนมา หนาทของสภา

29 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, บทบาทอำนาจหนาทของกำนน

ผใหญบานและการปกครองทองท, หนา 67-68

2�



ทปรกษาประชาชนกถกลดลงเหลอไมมากนก หนาทประการสำคญ

ทสภาแหงนยงมอย ยกตวอยางไดดงน คอ การทำพธสาบานตนใหแก

ประธานาธบดและรองประธานาธบด การถอดถอนประธานาธบดและ

รองประธานาธบดออกจากตำแหนง (การถอดถอนดงกลาวจะกระทำได

ตองผานการเหนชอบของศาลรฐธรรมนญดวย) และการแกไข

รฐธรรมนญ เปนตน30

2.6 สภาผแทนราษฎร

สภาผแทนราษฎร (Dewan Perwakilan Rakyat หรอ DPR)

เปนสภาหลกของประเทศ ทำหนาทผานรางกฎหมายตางๆ รวมถง

รางกฎหมายเกยวกบงบประมาณการใชจายของรฐบาล ประธานาธบด

ไมมอำนาจยบสภาผแทนราษฎรไมวาในกรณใดๆ31 ปจจบนสภาผแทน

ราษฎรมสมาชกท งสน 560 คน ทกคนมาจากการเลอกต งโดย

ประชาชน สวนพรรคการเมองทจะลงแขงขนในการเลอกตงไดนน

มเงอนไขวาจะตองเปนพรรคทมสาขาอยกระจดกระจายตามภมภาค

ตางๆ ของประเทศมากพอสมควร ทงนกเพอใหพรรคการเมองเปน

ตวแทนของประชาชนในวงกวางแทนทจะทำเพอผลประโยชนเฉพาะ

กลม (อยางไรกตาม ในการเลอกตงเมอ ค.ศ. 2009 มพรรคการเมอง

6 พรรคไดรบสทธพเศษ สามารถลงแขงขนในมณฑลอาเจะหไดถงแม

จะไมผานเงอนไขดงกลาว เนองจากอาเจะหมสถานะเปนเขตปกครอง

พเศษ ดงจะกลาวถงในบทท 4 ตอไป)32 นอกจากนยงมขอกำหนดวา

พรรคทจะมทนงในสภาผแทนราษฎรไดนนจะไดตองไดรบคะแนนเสยง

30 Ade Cahyat, Guidebook to Local Governments in Indonesia, p. 40


32 Andreas Ufen, ‘The legislative and presidential elections in Indonesia

in 2009’, Electoral Studies, Vol. 29 (2010), p. 283

2�



อยางนอยรอยละ 2.5 เพอปองกนไมใหมพรรคการเมองขนาดเลกมาก

เกนไป ปจจบนพรรคการเมองทมสมาชกในสภาผแทนราษฎรมากทสด

3 ลำดบแรก คอ พรรค Democra t , พรรค Go lka r และพรรค

Indonesian Democratic Party33

สงทนาสนใจประการหนงกคอ การเลอกตงสภาผแทนราษฎรกบ

การเลอกตงประธานาธบดของอนโดนเซยจดขนแยกจากกนและตางชวง

เวลากน โดยปกตการเลอกตงสภาผแทนราษฎรจะจดขนในเดอน

เมษายน สวนการเลอกตงประธานาธบดจดขนในเดอนกรกฎาคม และ

หากตองมการเลอกตงประธานาธบดเปนรอบทสองกจะมขนในเดอน

กนยายน34 ซงหมายความวา ผชนะเลอกตงประธานาธบดกบพรรคทได

ครองทนงเปนอนดบหนงในสภาผแทนราษฎรอาจอยกนคนละฝายกได

2.7 สภาผแทนภมภาค

สภาผแทนภมภาค (Dewan Perwakilan Daerah หรอ DPD)

ถกจดตงขนเพอแสดงใหเหนวามณฑลตางๆ แตละมณฑลในประเทศ

ไดรบการเคารพและมฐานะเทาเทยมกน ทงนเพอแกปญหาการท

มณฑลรอบนอกมกมองวาการเมองอนโดนเซยถกครอบงำโดยชาวเกาะ

ชวาและชาวเมองใหญๆ เทานน ซงเปนผลสบเนองมาจากการปกครอง

แบบรวมศนยอำนาจอยางยาวนานใสมยอดตประธานาธบดซฮารโต

ลกษณะเดนของสภาผแทนภมภาคคอมการใชแนวคดคลายคลงกบ

33 Bernhard Platzdasch, ‘Indonesia in 2010’, p. 75

34 ด Chanintira na Thalang, ‘The presidential elections in Indonesia, July

and September 2004’; Chanintira na Thalang, ‘The legislative elections in

Indonesia, Apri; 2004’, Electoral Studies, Vol. 24 (2005), pp. 326-332

และ Andreas Ufen, ‘The legislative and presidential elections in Indonesia in

2009’

2�



ประเทศทปกครองในรปแบบสหพนธรฐ กลาวคอเปนสภาทมสมาชก

เปนตวแทนจากทกมณฑล โดยแตละมณฑลมจำนวนสมาชกในสภา

เทากน (ปจจบนคอ 4 คน) ไมวามณฑลนนจะมประชากรมากนอย

เพยงใด ทำใหมณฑลเลกๆ สามารถออกเสยงในสภาแหงนไดเทยบเทา

มณฑลขนาดใหญ อยางไรกตาม สภาผแทนภมภาคกมอำนาจหนาท

อยางจำกดและถกกำหนดบทบาทใหเปนรองสภาผแทนราษฎรอยาง

ชดเจน กลาวคอ มการกำหนดไวในรฐธรรมนญวา สภาผแทนภมภาคจะ

มสมาชกมากเกนกวาหนงในสามของสมาชกสภาผแทนราษฎรไมได

หนาทหลกของสภาผแทนภมภาคคอการรวมถกเถยงเกยวกบกฎหมาย

ทมผลโดยตรงตอภมภาค แตถาเปนกฎหมายในเรองอน เชน การศกษา

ศาสนา หรอภาษ สภาผแทนภมภาคมหนาทเพยงใหคำปรกษาแกสภา

ผแทนราษฎร รวมถงตรวจสอบการนำกฎหมายดงกลาวไปปฏบต แต

สภาผแทนราษฎรกไมจำเปนตองรบฟงความเหนจากสภาผแทน

ภมภาคแตอยางใด อาจกลาวไดวาอำนาจหนาทของสภาผแทนภมภาค

มนอยกวาสภาสง (upper chamber) หรอสภาทสอง (second

chamber) ในประเทศอนๆ อกหลายประเทศ (อนทจรงแลว การจะ

เรยกสภาผแทนภมภาควาเปนสภาสงของอนโดนเซยกไมถกตองนก

เพราะสภาผแทนราษฎรของอนโดนเซยมอำนาจผานรางกฎหมาย

สวนใหญไดดวยตนเองโดยไมตองผานสภาผแทนภมภาค ซงตางจาก

ระบบรฐสภาแบบสองสภาในประเทศอนๆ)35

สงทนาสนใจประการหนงเกยวกบสภาผแทนภมภาค คอ มขอ

กำหนดวาสมาชกของสภาแหงนจะตองไมเปนสมาชกพรรคการเมอง

35 Stephen Sherlock, Indonesia’s Regional Representative Assembly:

Democracy, Representation and the Regions (CDI Policy Papers on Political

Governance, 2006), Access Date: 19 December 2012 <http://www.

cdi.anu.edu.au/.IND/2005-06/PPS_1_2006_06_Sherlock.htm>, p. 6

2�



ซงขอบงคบนมขนเพอเปาหมายทวาสภาผแทนภมภาคตองเปนสภาท

ใหความเทาเทยมตอมณฑลตางๆ ทงนเนองจากพรรคการเมองทม

โอกาสชนะเลอกตงในอนโดนเซยมกเปนพรรคการเมองใหญของ

ชาวเกาะชวา หากใหพรรคการเมองตางๆ สามารถสงคนลงชงชยใน

สภาผแทนภมภาคอกกจะเปนการเออประโยชนตอพรรคของคนชวา

และกดกนประชาชนในมณฑลรอบนอก ไมตางอะไรจากในสภา

ผแทนราษฎร36 อยางไรกตาม ในทางปฏบตกพบวาสมาชกของสภา

ผแทนภมภาคจำนวนมากมความสมพนธหรอมประวตใกลชดกบพรรค

Golkar ซงในอดตเคยเปนพรรคการเมองหลกของประเทศในยคการ

ปกครองของอดตประธานาธบดซฮารโต จงอาจกลาวไดวาสภาผแทน

ภมภาคกยงไมใชสภาทปลอดจากอทธพลการเมองอยางแทจรง37

2.8 ลำดบชนของการบรหารราชการแผนดนในอนโดนเซย

การจดการปกครองของอนโดนเซยนบตงแตหลงการกระจาย

อำนาจครงใหญในป ค.ศ. 1999 เปนตนมา มลกษณะเปนรฐเดยว

ทกระจายอำนาจ (unitary devolved) กลาวคอมการกระจายอำนาจ

ออกจากศนยกลางไปสหนวยงานรฐในระดบรองลงไป งานวจยนจะแบง

ลำดบชนของการปกครองในปจจบนของอนโดนเซยออกเปน 3 ลำดบ

ดวยกน คอ

36 Roland Rich, ‘Designing the DPD: Indonesia’s regional representative

council’, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol. 47, No. 2 (2011),

pp. 263-273

37 Stephen Sherlock, Indonesia’s Regional Representative Assembly,

pp. 2-3

2�



1. ระดบชาต หรอสวนกลาง ประกอบดวยฝายบรหาร

อนนำโดยประธานาธบด และฝายนตบญญตคอสภาทปรกษาประชาชน

มาจากการเลอกตงทงหมด

2. ระดบมณฑล (Provinsi) มการถกเถยงกนอยวาสถานะของ

มณฑลคออะไรกนแนระหวางการเปนหนวยการปกครองสวนภมภาค

กบหนวยการปกครองสวนทองถน งานวจยนจะถอวามณฑลของ

อนโดนเซยมความกำกงระหวางการเปนหนวยการปกครองสวนภมภาค

(รบมอบคำสงจากสวนกลางมาปฏบตตามหลกแบงอำนาจ) กบการเปน

หนวยการปกครองสวนทองถน (มอสระระดบหนงในการปกครองและ

บรหารงานตามหลกกระจายอำนาจ) โดยแตละมณฑลประกอบดวยฝาย

บรหารอนนำโดยผวาการมณฑล (Gubernur) และฝายนตบญญตคอ

สภามณฑล ทงฝายบรหารและฝายนตบญญตมาจากการเลอกตง

ทงหมด

3. ระดบทองถน ประกอบไปดวย

3.1จงหวด(Kebupaten)และนคร(Kota) เปนหนวยการ

ปกครองทองถนสองประเภททมลำดบชนเทาเทยมกน

ประกอบดวยฝายบรหารอนนำโดยผวาราชการจงหวด

(Bupati) ในกรณของจงหวด และนายกเทศมนตร

(Mayor-Walikota) ในกรณของนคร และฝายนตบญญต

คอสภาจงหวดและสภานคร ซงทงหมดนมาจากการ

เลอกตง ในดานหนงเรากลาวไดวาทงจงหวดและนคร

เปนหนวยการปกครองทอยในลำดบชนรองลงมาจาก

มณฑล แตในอกดานหนง หนวยการปกครองทงสองแบบ

มอสระอยางมากในการปกครองและบรหารกจการ

บานเมองในทองทของตน จงมความคลมเครออยวา

2�



จงหวดและนครนนมความสมพนธในเชงลำดบชนหรอวา

มอสระจากมณฑลกนแน

3.2 อำเภอ(Kecamatan)เปนหนวยการปกครองทอย

รองลงมาจากจงหวดและนคร มผนำคอนายอำเภอ

(Camat) ซงมาจากการแตงตงโดยผวาราชการจงหวด

หรอนายกเทศมนตร

3.3 ตำบล(Kelurahan)และหมบาน(Desa)เปนหนวย

การปกครองระดบเลกสด ทงสองหนวยมลำดบชน

เทาเทยมกน ตางกนตรงทตำบลจะตงอยในเขตเมอง

สวนหมบานจะอยในพนทชนบท ผนำของตำบล คอ

กำนน (Lurah) มาจากการแตงตงของนายอำเภอหรอ

นายกเทศมนตร สวนผนำของหมบาน คอผใหญบาน

(Kepala Desa) มาจากการเลอกตง

2�



แผนภาพ 2.1 ลำดบชนการปกครองของอนโดนเซย38

20

แผนภาพ 2.1 ลาดบชนการปกครองของอนโดนเซย38

ทงน ผวจยจะกลาวถงโครงสรางการปกครองทองถนของอนโดนเซยอยางละเอยดในบทท 4

ตอไป

38 ปรบปรงจาก Deddy T. Tikson, ‘Indonesia towards decentralization and democracy’, in Foundations for Local

Governance: Decentralization in Comparative Perspective, ed. Fumihiko Sato (Heidelberg: Physical-Verlag, 2008), p. 34

ทงน ผวจยจะกลาวถงโครงสรางการปกครองทองถนของ

อนโดนเซยอยางละเอยดในบทท 4 ตอไป

38 ปรบปรงจาก Deddy T. Tikson, ‘Indonesia towards decentralization and

democracy’, in Foundations for Local Governance: Decentralization in

Comparative Perspective, ed. Fumihiko Sato (Heidelberg: Physical-Verlag,

2008), p. 34


บทท 3

พฒนาการการกระจายอำนาจ และการปกครองทองถนของอนโดนเซย

�2

พฒนาการการกระจายอำนาจ และการปกครองทองถนของอนโดนเซย

การจดการปกครองทองถนของประเทศอนโดนเซยนน นบวาได

รบอทธพลและผลกระทบจากปจจยตางๆ หลากหลายปจจย ทงดาน

ภมศาสตร ประวตศาสตร สงคม และการเมอง โดยเฉพาะอยางยง

อนโดนเซยเปนประเทศทเคยตกเปนอาณานคมของชาตตะวนตกเปน

เวลายาวนาน ดงนนในการศกษาระบบการปกครองทองถนของ

อนโดนเซย จงไมควรจำกดกรอบการศกษาไวทยคสมยปจจบนเพยง

อยางเดยว แตสมควรเปนอยางยงทจะตองศกษาความเปนมาและ

พฒนาการของแนวคดการปกครองทองถนผานชวงเวลาตางๆ ทสำคญ

ในประวตศาสตรของประเทศแหงน ทงในยคอาณานคมและยคเอกราช

รวมถงศกษาความเชอมโยงของรปแบบการจดการปกครองทองถนของ

อนโดนเซยในแตละชวงเวลากบปจจยตางๆ ดงทกลาวไวขางตน

��



3.1 การเรยกชอหนวยการปกครองในระดบตำกวารฐของ อนโดนเซย

อนโดนเซยมการแบงเขตการปกครองภายในประเทศของตนเอง

ออกเปนหลายระดบ ซงแตละระดบลวนมชอเรยกตางกนไป เอกสาร

ภาษาไทยตางๆ กมกจะเรยกชอหนวยการปกครองเหลานในชอ

ทตางกน งานวจยชนนจะยดตามการเทยบเคยงของทวศกด เผอกสม

นกวชาการชาวไทยผเชยวชาญดานประวตศาสตรอนโดนเซย ดงน39

ตาราง 3.1 การเทยบเคยงชอหนวยการปกครองของอนโดนเซย

เปนภาษาไทย

Provinsi มณฑล

Kebupaten จงหวด

Kota นคร

Kecamatan อำเภอ

Kelurahan ตำบล

Desa หมบาน

Kampung, Duson, Banjar, Jorong กลมบาน, คมบาน

3.2 การจดการปกครองของอนโดนเซย ในยคอาณานคม40

ตงแตสมยทอนโดนเซยอยภายใตการปกครองของเจาอาณานคม

ฮอลนดา กเรมมการคดพจารณาอยางจรงจงถงรปแบบการจดการ


40 เนอหาในหวขอน สวนใหญสรปความมาจาก Priyambudi Sulistiyanto and

Maribeth Erb, ‘Introduction’, in Regionalism in Post-Suharto Indonesia, eds.

Maribeth Erb, Priyambudi Sulistiyanto and Carole Faucher (Abingdon and

New York: RoutledgeCurzon, 2005), pp. 1-17

��



ปกครองดนแดนแหงนวาควรจะอยในรปแบบการรวมศนยอำนาจหรอ

การกระจายอำนาจ ทงนดวยลกษณะทางภมศาสตรของอนโดนเซย

ท เปนหมเกาะนอยใหญมากมาย รวมถงสภาพสงคมของประเทศ

ทประกอบดวยความหลากหลายทางเชอชาต ภาษา และวฒนธรรม

กทำใหรฐบาลอาณานคมของฮอลนดาตองไตรตรองอยางถถวนวา

สมควรจะใชหลกการใดในการปกครองจงจะเปนประโยชนสงสด

กลาวไดวาจดเรมตนของการกระจายอำนาจในอนโดนเซยนน

มขนใน ค.ศ. 1903 เมอรฐบาลอาณานคมฮอลนดาออกกฎหมาย

กระจายอำนาจสำหรบหมเกาะอนเดยตะวนออก (Decentralisatiewet)41

ซงเปนกฎหมายทใหอำนาจปกครองตนเองแกกลมชนชนนำชาวยโรป

หลงจากนนกมการออกกฎหมายเกยวกบการกระจายอำนาจเพมเตม

ในป ค.ศ. 1905 และ 1922 แตโดยรวมแลวการกระจายอำนาจในชวง

เวลานกถกวจารณวาเปนไปเพอชาวยโรปทอาศยอยในเมองใหญเทานน

สวนชาวพนเมองทอาศยในเขตชนบทกยงถกปกครองโดยรฐบาล

สวนกลางเชนเดม42 และในป ค.ศ. 1922 กมกฎหมายกอตงจงหวด

ใหมๆ เพมขนหลายแหงและใหอสระทางการบรหารแกจงหวดมากขน

ในระดบหนง43 รวมถงมการใหอสระแกมณฑลบนเกาะชวาเพมขน

โดยเรมจากมณฑลชวาตะวนตกใน ค.ศ. 1926 ชวาตะวนออกใน ค.ศ.

1929 และชวากลางใน ค.ศ. 193044 แตการกระจายอำนาจในชวงน

41 Kazuhisa Matsui, ‘Decentralization in nation state building of

Indonesia’, IDE Research Paper No. 2 (August 2003), p. 4

42 Deddy T. Tikson, ‘Indonesia towards decentralization and democracy’,

p. 26



p. 26

��



กยงคงดำเนนไปอยางจำกด อำนาจสงสดในการปกครองยงอยในมอ

ของผวาการประจำเมองบาตาเวย (คอกรงจาการตาในปจจบน) ท

ฮอลนดา แตงตงมา กลาวโดยสรปแลว ลกษณะการปกครองทใชใน

อนโดนเซยชวงนกยงคงเรยกไดวาเปนการปกครองแบบรวมศนยอำนาจ

ตอมาเมอเขาสสมยสงครามโลกครงท 2 ญปนไดสงกำลงทหาร

เขารกรานหลายประเทศในภมภาคเอเชยตะวนออกเฉยงใต ซงรวมถง

อนโดนเซยดวย ทำใหในป ค.ศ. 1942 อนโดนเซยกถกเปลยนมอจาก

การเปนอาณานคมของฮอลนดากลายไปเปนดนแดนทญปนเขามายด

ครอง ซงในระหวางชวงเวลาน การปกครองของอนโดนเซยยงคงเปนไป

ในรปแบบการรวมศนยอำนาจเปนหลก หรออาจกลาวไดวายงรวม

ศนยอำนาจแบบเขมขนมากขนไปอกดวยซำ ทงนกเพราะญปนตองการ

ใชระบบการปกครองทควบคมดแลไดงายในยามสงคราม เพอใหการ

บรหารทรพยากรและการระดมมวลชนเพอประโยชนทางสงครามนน

เปนไปอยางมประสทธภาพมากทสด

หลงจากทญปนพายแพสงครามและตองถอนตวออกไปจากเอเชย

ตะวนออกเฉยงใต ฮอลนดากพยายามจะกลบมาครอบครองอนโดนเซย

อกครงหนง แตฮอลนดาตองพบกบอปสรรค คอ ขบวนการเรยกรอง

เอกราชของชาวอนโดนเซยทไดกอรปขนและมเปาหมายประกาศให

อนโดนเซยเปนประเทศเอกราช ไมตกอยใตอาณตของใครอก ฝาย

ขบวนการไดยนหยดตอตานการกลบเขามาของฮอลนดาจนกระทงป

ค.ศ. 1945 ขบวนการเรยกรองเอกราช อนนำโดย ซการโน และฮตตะ

ก ไดประกาศเอกราชโดยฝ ายเดยว (un i ta ry dec la ra t ion o f

independence) ปลดปลอยอนโดนเซยจากการปกครองของตะวนตก

แตทวาในชวงเวลานฝายขบวนการมอำนาจครอบครองเพยงเกาะชวา

สมาตรา และมาดราเทานน แตบรเวณอนๆ ยงอยภายใตอำนาจของ

��



รฐบาลดตชอย ซงทำใหคำประกาศเอกราชโดยฝายเดยวของกลม

เรยกรองเอกราชนนยงไมเปนผลในทางปฏบต และในชวงเวลาเดยวกน

รฐบาลดตชกประกาศใหดนแดนอนโดนเซยในสวนทตนครอบครองอย

กลายสภาพเปนรฐรวม หรอสหพนธรฐ (federal state) อนมชอเรยกวา

สหพนธรฐอนโดนเซย (United States of Indonesia) โดยหวงวาการ

จดการปกครองแบบรฐรวมจะสามารถจงใจใหเจาผครองนครตามเกาะ

ตางๆ หนมารวมมอกบทางฮอลนดาแทนทจะเขารวมกบฝายขบวนการ

แตในทสดเมอฮอลนดาเปนฝายพายแพทงทางการทหารและทางการทต

ตอฝายขบวนการ กทำใหตองยอมมอบเอกราชใหแกอนโดนเซยในป

ค.ศ. 1949 และสหพนธรฐอนโดนเซยทไดกอตงมาเปนระยะเวลาสนๆ

นนกตองลมเลกไปโดยปรยาย45

3.3 การจดการปกครองของอน โดน เซยหลงประกาศ เอกราช: ซการโน และซฮารโต

หลงจากทอนโดนเซยไดรบเอกราชอยางเปนทางการแลว รฐบาล

ใหมของอนโดนเซยกตองพบกบประเดนปญหาหลายประการ ทงการ

ฟนฟประเทศจากภาวะสงคราม การวางรากฐานทางเศรษฐกจ รวมถง

การจดการเมองการปกครองในฐานะประเทศเกดใหม โดยในสวนของ

การเมองการปกครองนนกมคำถามตามมาเกยวกบรปแบบของการ

บรหารราชการแผนดนทอนโดนเซยจะนำมาใช วาจะยงคงยดรปแบบ

รวมศนยอำนาจตามทใชมาดงเดม หรอจะปรบไปใชแนวทางกระจาย

อำนาจใหมากขน

ในระหวางน ภายในอนโดนเซยกมผสนบสนนทงแนวคดรวม

ศนยอำนาจและแนวคดกระจายอำนาจ โดยฝายทสนบสนนการรวม


��



ศนยอำนาจนน มแกนหลกประกอบไปดวยกลมผนำเรยกรองเอกราช

โดยเฉพาะซการโน ฮตตะ และกลมนายทหารระดบสงในกองทพ

ซงเหตผลทฝายนเชอมนในการปกครองแบบรวมศนยกคอ พวกเขาเหน

วาอนโดนเซยเปนสงคมทมความหลากหลายในทางเชอชาตและ

วฒนธรรม รวมถงมสภาพภมประเทศเปนหมเกาะ เสยงตอความ

แตกแยก ดงนนจงจำเปนตองมระบบการปกครองททำใหรฐบาลมความ

เขมแขง สามารถสรางความมนคงและเปนหนงเดยวใหกบประเทศ46

สวนฝายทอยากเหนการกระจายอำนาจในอนโดนเซยนน สวนใหญ

เปนกลมคนทไดประโยชนจากสมยทอนโดนเซยมสภาพเปนสหพนธรฐ

อนโดนเซยทฮอลนดาเปนผสรางขน กลมคนกลมนเลงเหนวา ระบบการ

ปกครองทกระจายอำนาจนนนาจะเปนทางเลอกทมประสทธภาพมาก

กวาในการสรางความเปนปกแผนมนคงใหกบประเทศ ทงนกเพราะคน

กลมนเชอวาการรวมศนยอำนาจนนจะสรางความราวฉานใหแกประเทศ

ในระยะยาว เนองจากเปนระบบทกดกนประชาชนหลายกลมไมให

เขาถงอำนาจการปกครอง แตการกระจายอำนาจจะชวยใหทองทตางๆ

สามารถมอำนาจดแลกจการบางสวนของตนเองได จงนาจะชวยลด

ความไมพอใจของประชาชนและชวยลดความรสกอยากแบงแยกดน

แดนออกไปเปนรฐอสระ47 แตอยางไรกตาม แนวทางการปกครองแบบ

กระจายอำนาจกถกมองวาเปนแนวทางทมจดเรมตนมาจากความคด

ของฮอลนดาซงเปนอดตเจาอาณานคม อกทงยงเปนแนวคดทฮอลนดา

เคยใชเพอพยายามเอาชนะขบวนการเรยกรองเอกราช ดงนน แนวทาง

การกระจายอำนาจจงถกตอตานอยางมากประดจเปนสงตองหาม

แมกระทงการหยบยกเอาขอดและขอเสยของการปกครองแบบรวมศนย

และแบบกระจายอำนาจมาถกเถยงกนอยางตรงไปตรงมากแทบไมเกดขน

46 Priyambudi Sulistiyanto and Maribeth Erb, ‘Introduction’, p. 3


��



เพราะแนวคดกระจายอำนาจถกตตราเปนปศาจรายไปแลวนนเอง48

ถงกระนน แนวคดกระจายอำนาจกไมไดถกลบเลอนหายไปจาก

การปกครองอนโดนเซยอยางสนเชงแตอยางใด ตรงกนขาม ในทศวรรษ

1950 รฐบาลอนโดนเซยกไดหยบยกประเดนการกระจายอำนาจขน

มาทบทวนอกครงหนง ในป ค.ศ. 1957 รฐบาลของซการโนไดออก

กฎหมายฉบบท 1/1957 ซงเปนกฎหมายเกยวกบการปกครองทองถน

(pemerintahan daerah) วาดวยการกระจายอำนาจของรฐบาลในระดบ

มณฑลและระดบจงหวด กฎหมายฉบบนไดใหอำนาจการปกครองแก

ทองถนตางๆ เพมมากขนในหลายดาน โดยทสำคญคอการอนญาตให

ทองถนสามารถเลอกผนำของตนเองผานการทสภามณฑลและสภา

จงหวดแตงตงผวาการมณฑล (gubernur) และผวาการจงหวด

(bupati) ของตนเองได และยงใหอำนาจแกทองถนในการบรหารการ

คลงของตนเองไดอยางมอสระในระดบหนง49 การเปลยนแปลงครงน

นบเปนครงแรกทผมอำนาจบรหารในระดบทองถนเปลยนจากเจาหนาท

ทสวนกลางแตงตงมาเปนนกการเมองทมาจากการเลอกตง และในขณะ

เดยวกนกมการตงมณฑลใหมๆ ขน ทำใหจำนวนมณฑลของประเทศ

เพมขนจาก 12 มณฑลในป ค.ศ. 1950 มาเปน 20 มณฑลในป ค.ศ.

195850 แตอยางไรกตาม อนโดนเซยในชวงเวลานนประสบปญหา

ความวนวายทางการเมองและความไรเสถยรภาพของรฐบาล ประกอบ

กบปญหาการกอความไมสงบตามทองทตางๆ ทปะทขนเปนระยะดงท

ไดกลาวมาแลวในบทท 1 ทำใหรฐบาลอนโดนเซยไมสามารถบงคบใช

กฎหมายการกระจายอำนาจฉบบนไดอยางจรงจงมากนก



Indonesia’, p. 7


��



ดวยปญหาหลากหลายประการของประเทศในระยะน ทำใหซการโน

ในฐานะผนำประเทศ ตดสนใจประกาศภาวะฉกเฉนในป ค.ศ. 1959

หรอเพยงสองปหลงจากทประกาศใชกฎหมายการปกครองทองถน

ในชวงเวลาน อนโดนเซยซงปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบ

รฐสภามาตลอดตงแตไดรบเอกราช กกลายเปนอยภายใตการปกครอง

แบบกงเผดจการซงซการโนเรยกชอวา ‘ประชาธปไตยแบบชนำ’

(Guided Democracy) ในยคนซการโนรวบอำนาจการปกครองเขาสตว

ประธานาธบด ยกเลกการกระจายอำนาจ ประกาศยกเลกรฐสภา ทำให

กฎหมายหลายฉบบถกลมลางตามไปดวย รวมถงกฎหมาย 1/1957

นนกถกยกเลกไปดวยตามประกาศประธานาธบดฉบบท 6/195951

กลาวโดยสรปแลว อนโดนเซยในยคประชาธปไตยแบบชนำกไดกลบ

เขาสภาวะรวมศนยอำนาจ รฐบาลสวนกลางแตงตงคนของตนไป

ปกครองทองถน52 กลมชนชนนำในกรงจาการตาและบนเกาะชวากลบ

มามอำนาจครอบงำการเมองของประเทศอกครงหนง อยางไรกตาม

สภาพบานเมองในชวงทายของการครองอำนาจของซการโนกยงคงถก

ปญหาหลายประการรมเราอยตลอด โดยเฉพาะปญหาทางเศรษฐกจ

เงนเฟอ หนสาธารณะ รวมถงความวนวายทางการเมองทเกดจากกลม

มสลมทมแนวคดตอตานพอคาชาวจนและไมพอใจรฐบาลซการโน

ซงเปนรฐบาลปลอดศาสนา (secular) และยงมปญหาความหวาดระแวง

ของชนชนกลางทมตอพรรคคอมมวนสตแหงอนโดนเซยซงมบทบาท

สำคญในการเมองสมยนน รฐบาลของซการโนถกมองวาไมมความ

สามารถทจะนำประเทศฝาวกฤตไปได ในทสดแลว ปญหาความวนวาย

ตางๆ เหลานกเปนปจจยเปดทางใหนายพลซฮารโตเขามาเปนผนำ



Indonesia’, p. 9

�0



คนตอไป53

ในยคสมยของประธานาธบดซฮารโต หรอทเรยกกนวา “ยค

ระเบยบใหม” (New Order) นน จดมงหมายประการสำคญทสดของ

รฐบาลไมใชการพฒนาการเมองการปกครองตามระบอบประชาธปไตย

แตคอการสรางเสถยรภาพทางการเมอง ซฮารโตมความเชอวา

หากการเมองมความสงบนง รฐบาลอยในอำนาจไดอยางมนคงแลว กจะ

ทำใหรฐบาลสามารถมงดำเนนนโยบายพฒนาเศรษฐกจเพอประโยชน

แกคณภาพชวตของประชาชนไดโดยไมตองกงวลเรองความวนวาย

ทางการเมองตางๆ ทเคยเปนปญหารมเราอนโดนเซยในยคของซการโน

กลาวไดวาฐานความชอบธรรมของรฐบาลซฮารโตนนมาจากเสถยรภาพ

ทางการเมองและการเตบโตทางเศรษฐกจ แตไมไดมาจากการเปน

ตวแทนของประชาชน54 การปกครองของอนโดนเซยในยคระเบยบใหม

ดำเนนไปตามหลกการรวมอำนาจเขาสศนยกลาง ตวซฮารโตเองม

อำนาจเบดเสรจเหนอสถาบนหลกสามสถาบนของประเทศ อนไดแก

กองทพ ระบบราชการ (โดยเฉพาะอยางยง กระทรวงมหาดไทย) และ

พรรคโกลคาร (Golkar)55 อยางไรกตามซฮารโตกตระหนกวาการ

53 Richard Robison, ‘Fragmentation or nation-building?’, in Politics in

the Developing World, eds. Peter Burnell and Vicky Randall (Oxford: Oxford

University Press, 2005), pp. 257-258

54 Paul J. Carnegie, The Road from Authoritarianism to Democratization

in Indonesia (New York: Palgrave Macmillan, 2010), p. 144

55 พรรคโกลคาร (Golkar) เปนพรรคการเมองหลกของอนโดนเซยในยค

ระเบยบใหม กอตงเมอป ค.ศ. 1964 โดยมซฮารโตเปนผอยเบองหลง ดวยเหตผล

ทวาซฮารโตไมตองการใหการปกครองของตนมลกษณะเปนเผดจการทหารอยาง

เปดเผย แตตองการใหมการเลอกตงและมรฐสภาเพอใหเปนทยอมรบของสงคม

ตะวนตก ในระยะแรกพรรคโกลคารเปนเพยงองคกรทรวบรวมกลมเคลอนไหว

ทางการเมองฝายขวาและกลมทางการเมองของกองทพเขามาไวดวยกน ตอมาจง

�1



ปกครองแบบรวบอำนาจของตนเชนนจะดำเนนไปไมไดหากไมมฐาน

สนบสนนจากประชาชนรองรบ รฐบาลของซฮารโตจงไดพยายามใชวธ

การหลากหลายวธเพอเอาใจผคนในทองททไมมโอกาสเขาถงอำนาจ

การปกครอง เชน การอปถมภผนำทางการเมองในทองถน การมอบเงน

ชวยเหลอชาวนาในชนบทเพอสรางความภกดของประชาชนตอรฐบาล

เปนตน56

ในระหวางการครองอำนาจของซฮารโต มการประกาศใช

กฎหมายสำคญทเกยวของกบการปกครองทองถนอกสองฉบบ คอ

กฎหมายฉบบท 5/1974 เก ยวกบการบรหารจดการทองถน

(pemerintahan daerah) และกฎหมายฉบบท 5/1979 เกยวกบการ

บรหารจดการหมบาน (pemerintahan desa)57 กฎหมายฉบบแรก

เปนการจดระเบยบการปกครองของทองถนตางๆ โดยยงคงยดหลกรวม

ศนยอำนาจ แตวายอมใหทองถนบรหารจดการตนเองไดบาง มณฑล

และจงหวดตางๆ มสภาทมสมาชกมาจากการเลอกตง แตอยางไรกตาม

รฐบาลสวนกลางยงคงควบคมการจดสรรทรพยากรใหแกทองถน และยง

มอำนาจยกเลกผลเลอกตงสมาชกสภาทองถนได ทงนกเพราะตำแหนง

เหลานถงแมจะมาจากการเลอกตง แตกยงตองไดรบอนมตแตงตงจาก

ประธานาธบดและรฐมนตรกระทรวงมหาดไทยอกทหนง สวนกฎหมาย

ฉบบทสอง มเนอหาเกยวกบการทำใหรปแบบการปกครองระดบ

ไดกลายเปนพรรคการเมองทซฮารโตใชเปนฐานการสรางความชอบธรรมของตน

ผานการเลอกตง ดเพมเตมใน Leo Suryadinata, ‘The decline of the hegemonic

party system in Indonesia: Golkar after the fall of Soeharto’, Contemporary

Southeast Asia, Vol. 29, No. 2 (August 2007), pp. 333-358



Indonesia’, pp. 9-11

�2



หมบานทวทงอนโดนเซยทเคยมรปแบบหลากหลายนนใหกลายเปน

รปแบบเดยวกนหมด ซงผลทเกดขนจากกฎหมายทงสองฉบบกคอ

รฐบาลสวนกลางทกรงจาการตายงคงอำนาจสงสดเหนอทองถนตางๆ

ไวเชนเดม นอกจากน บทบาทของกองทพในการปกครองบานเมองกม

สงมาก แมแตในระดบทองถนเองกมการกำหนดใหนายทหารจาก

กองทพเขาไปประจำการในการปกครองระดบมณฑล จงหวด อำเภอ

ตำบล ลงไปจนถงหมบาน ในป ค.ศ. 1970 มผวาการมณฑลทเปนนาย

ทหารจากกองทพมากถง 20 คนจากผวาการมณฑลทงหมด 26 คน

แมกระทงในป ค.ศ. 1997 อนเปนชวงทซฮารโตใกลหมดอำนาจเอง

กตาม กยงคงมนายทหารเปนผวาการมณฑลอยถง 14 คน จากทงหมด

27 คน สงเหลานลวนสะทอนวารฐบาลในยคซฮารโตยงคงพยายาม

ควบคมความเปนไปทางการเมองในทกพนทของประเทศ58

อยางไรกตาม ความเจรญทางเศรษฐกจทซฮารโตไดสรางไวให

กบอนโดนเซยกยอนกลบมาเปนภยตอการครองอำนาจของตวเขาเอง

ในเวลาตอมา เมอผนำทองถนและประชาชนในพนททรำรวยขนมา

ในทศวรรษ 1980 และ 1990 เชน กาลมนตนตะวนออก อาเจะห และ

อเรยนจายา เรมแสดงความไมพอใจทรฐบาลสวนกลางเขามาแทรกแซง

และควบคมกจกรรมตางๆ ของทองถนอยเสมอ สภาพการปกครองของ

อนโดนเซยทยงรวมอำนาจเขาสศนยกลางเพมขนเรอยๆ สรางความ

ขนเคองใหแกประชาชนจำนวนมาก ผคนทอยหางไกลจากศนยกลาง

อำนาจมความรสกวาตนไมไดมโอกาสกำหนดทศทางการพฒนาพนท

ของตน59 และในทสดเมอซฮารโตถกพลงประชาชนโคนลมลงจาก

อำนาจใน ค.ศ. 1998 กระแสเรยกรองการกระจายอำนาจใหแกทองถน



��



กกลายมาเปนขอเรยกรองประการสำคญของประชาชนในบรรยากาศ

ของยคปฏรป (reformasi)

3.4 การกระจายอำนาจครงใหญ (‘Big Bang’ decentralization) ภายหลงยคของซฮารโต

เดอนพฤษภาคม ป ค.ศ. 1998 เปนจดสนสดของยคระเบยบ

ใหม หรอการครองอำนาจอนยาวนานกวา 32 ปของซฮารโต ในชวงน

กระแสตนตวของประชาชนทตองการความเปลยนแปลงจากยค

เผดจการรวมศนยอำนาจของผนำคนเกานนมสงมาก ขอเรยกรองท

สำคญทสดคอการเรยกรองใหนำเอาแนวทางการปกครองแบบ

ประชาธปไตยมาใชกบอนโดนเซยอกครงหนงหลงจากทเคยมมากอน

ในสมยอดตประธานาธบดซการโน แตในขณะเดยวกน กระแสเรยกรอง

ทสำคญอกประการหนงในชวงนกคอการเรยกรองใหมการกระจาย

อำนาจสทองถนตางๆ ของอนโดนเซยอยางจรงจง อกทงบรรดา

ชนชนนำในภมภาคตางๆ ของประเทศกตองการใชโอกาสทประเทศ

กำลงสบสนวนวายนดงเอาอำนาจการปกครองจากสวนกลางออกมาอย

ททองถนมากขน60 ถงแมวาจะมเสยงเตอนอยบางวาหากอนโดนเซย

ทำการกระจายอำนาจอยางไมรอบคอบแลวจะทำใหสงคมสบสนวนวาย

หรอแมกระทงเปนภยตอความมนคง แตกดเหมอนวาจะไมอาจทดทาน

กระแสแหงการปฏรป (reformasi) ทกำลงแผปกคลมทวทงประเทศใน

ขณะนนได61

60 Ste in Kr is t iansen and Lambang Tr i jono, ‘Author i ty and law

enforcement’, p. 241


Indonesia’, p. 12

��



ในระยะแรกหลงการสนสดอำนาจของซฮารโต ปญหาความขดแยง

ระหวางชาตพนธ ศาสนา และปญหาการแบงแยกดนแดนซงรมเรา

อนโดนเซยมาตลอดกดเหมอนจะทวความรนแรงมากขน เนองจาก

กลมการเมองตางๆ ทเคยถกกองทพอนโดนเซยปราบปรามอยางหนก

ไดฉวยโอกาสทการเมองอนโดนเซยเขาสภาวะสญญากาศกลบมา

เคลอนไหวอกครง นบเปนปจจยหนงททำใหในชวงเวลาน สงคม

อนโดนเซยกลบมาถกเถยงอยางจรงจงอกครงวา ประเทศทเตมไปดวย

ความหลากหลายอยางอนโดนเซยนนสมควรใชการปกครองรปแบบใด

จงจะนำมาซงความสงบผาสกอยางถวนหนามากทสด แมกระทง

ประเดนทเคยถกเถยงกนตงแตสมยกอตงประเทศอยางเรองรปแบบการ

ปกครองแบบสหพนธรฐกถกรอฟนขนมาอกครง โดยผทมบทบาท

จดประเดนสหพนธรฐทควรกลาวถงในทน คอ นายอาเมยน ราอส

(Amien Rais) อดตนกเคลอนไหวตอตานรฐบาลของซฮารโต เขาได

กอตงพรรคการเมอง ชอวาพรรค National Mandate Party (Partai

Amanat Nasional หรอ PAN) ซงประกาศชนโยบายเปลยนสภาพ

อนโดนเซยใหเปนสหพนธรฐ ราอสและเหลาผสนบสนนเชอวา แนวทาง

นจะชวยแกปญหาความขดแยงและความไมพอใจของภมภาคตางๆ ใน

ประเทศ เนองจากระบบสหพนธรฐจะใหหลกประกนวาทองทตางๆ จะม

อำนาจบรหารจดการตนเองไดตามแนวทางของตน โดยรฐบาลกลาง

ไมสามารถเขาไปแทรกแซงไดมากเหมอนทผานมา62

62 Rizal Sukma, ‘Ethnic conflict in Indonesia: causes and the quest for

solution’, in Ethnic Conflicts in Southeast Asia, eds. Kusuma Snitwongse

and W. Scott Thompson (Singapore: ISEAS Publications, 2005), pp. 24-

25

��



อยางไรกตาม แนวคดสหพนธรฐถกตอตานอยางหนกหนวงจาก

บรรดาพรรคการเมองใหญ ไมวาจะเปนพรรค PDI-P ของนางเมกาวาต

ซการโนบตร พรรค PKB ของนายอบดลเราะหมาน วาฮด พรรค

โกลคาร ตวแทนของกลมอำนาจทใกลชดซฮารโต รวมถงกองทพเอง

กออกมาตอตานแนวคดสหพนธรฐเชนกน เนองจากเกรงวาจะขดกบ

หลกปญจศลซงยดมนในความเปนหนงเดยวของประเทศอนโดนเซย

อกทงผลสำรวจความคดเหนของประชาชนเองตางกออกมาในทศทาง

เดยวกนวาผคนสวนใหญไมเหนดวยกบแนวคดน ในทสดแนวคด

สหพนธรฐกตกเปนฝายพายแพอกครง รฐบาลของอนโดนเซยในยค

ปฏรปตางกยดมนในการดำเนนการกระจายอำนาจและการปกครอง

ทองถนภายใตกรอบของความเปนรฐเดยวสบตอกนมาจนถงปจจบน63

กฎหมายสองฉบบทไดกลายมาเปนหมดหมายทสำคญยงตอการ

กระจายอำนาจของอนโดนเซย ไดแก กฎหมายฉบบท 22/1999 และ

กฎหมายฉบบท 25/1999 ซงหากพจารณาวากฎหมายทงสองฉบบจะ

เปนจดเรมตนของกระบวนการกระจายอำนาจและการสถาปนาการ

ปกครองทองถนของอนโดนเซยอยางจรงจงในภายหลงแลว กนบวา

นาแปลกใจอยางยงทกฎหมายทงสองฉบบนถกรางขนอยางเรงรบ และ

ประชาชนแทบไมไดมสวนรวมในการออกความเหนเลย โดยผทอย

เบองหลงการผลกดนกฎหมายทงสองฉบบดงกลาว คอ ยซฟ ฮาบบ ผท

ขนดำรงตำแหนงประธานาธบดตอจากซฮารโตนนเอง ภายใตรฐบาล

ของฮาบบ มการตงกลมนกวชาการจำนวนไมกคนขนมารบผดชอบการ

รางกฎหมายทงสองฉบบดงกลาว โดยแทบไมมกระบวนการเปดรบฟง

ความคดเหนของภมภาคหรอทองถนตางๆ เลย64 งานศกษาของ

63 Rizal Sukma, ‘Ethnic conflict in Indonesia: causes and the quest for

solution’, pp. 25-27


��



Michael S. Malley65 ระบไวเพมเตมวา มการแบงกลมนกวชาการ

ดงกลาวออกเปนอกสองกลมยอยๆ โดยกลมหนงมหนาทรบผดชอบ

การรางกฎหมายเกยวกบการกระจายอำนาจทางดานการบรหาร

ในขณะทอกกลมหนงรบหนาทรางกฎหมายวาดวยการกระจายอำนาจ

ทางการคลง นกกฎหมายกลมแรกเกอบทกคนมาจากพนทนอก

เกาะชวา ซงกลมนลวนแตเชอวาประเทศอนโดนเซยทผานมามการ

รวมศนยอำนาจมากเกนไป สวนกลมนกกฎหมายกลมทสองกมความ

คดมากอนแลวเชนกนวาอยากผลกดนใหอนโดนเซยกระจายทรพยากร

ใหไปอยในความรบผดชอบของทองถนมากขน และหากเราพจารณาท

ตวประธานาธบดฮาบบเอง กจะพบวาเขาเคยไปเรยนและทำงานอยใน

เยอรมนถง 20 ป จงมความคนชนกบสภาพบานเมองของเยอรมนซง

เปนประเทศสหพนธรฐ อำนาจการปกครองไมไดกระจกตวอยทรฐบาล

กลาง สงนทำใหตวเขามทศนคตทเปนแงบวกตอการกระจายอำนาจ

และไมไดมองการกระจายอำนาจดวยความหวาดระแวงเหมอนอกหลาย

คนในหมชนชนนำของอนโดนเซย อยางไรกตาม กมการวเคราะหอก

กระแสหนงเสนอไววา ทกลมชนชนนำสนบสนนใหเกดการกระจาย

อำนาจขนในชวงเวลานน แทจรงกเปนเพยงยทธศาสตรทสวนกลาง

ใชเพอลดความรนแรงของกระแสแบงแยกดนแดนซงกำลงมแนวโนม

จะกอตวขนในหลายพนทของประเทศ ไมไดเปนเพราะเหลาชนชนนำ

ตระหนกถงขอดมากมายของการกระจายอำนาจแตอยางใด66

65 Michael S. Malley, ‘Decentralization and democratic transition in

Indonesia’, in Democratic Deficits: Addressing Challenges to Sustainability

and Consolidation around the World, eds. Gary Bland and Cynthia J. Arnson

(Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars,

2009), pp. 137-141


��



สำหรบกฎหมายฉบบท 22/1999 นน มเนอหาวาดวยการ

ผองถายอำนาจการปกครองจากสวนกลางออกไปใหแกการปกครอง

สวนทองถน โดยมจดมงหมายเพอสรางความโปรงใสในการบรหารงาน

ทำใหองคกรของรฐไดใกลชดกบประชาชนมากขน ประชาชนสามารถ

เขาถงอำนาจไดงายขน โดยเฉพาะประชาชนในพนทหางไกลทเคยรสก

วาถกรฐบาลสวนกลางทกรงจาการตาทอดทง กจะมโอกาสมากขนใน

การใชอำนาจทางการเมองมากำหนดชะตาชวตของตนเอง ทงน ปธาน

สวรรณมงคล ไดสรปสาระสำคญของกฎหมายฉบบนไววาตงอยบน

หลก 5 ประการ ดงตอไปน67

1. ประชาธปไตย

2. การมสวนรวมของประชาชนและการเพมอำนาจ

3. ความเทาเทยมและความเปนธรรม

4. การรบรองศกยภาพและความหลากหลายของภมภาค

5. ความจำเปนในการสรางความเขมแขงใหแกฝายนตบญญต

ของภมภาค

กฎหมายฉบบนกำหนดวาตำแหนงผนำการเมองในระดบทองถน

จะไมไดมาจากการแตงตงจากสวนกลางอกตอไป แตวาจะมาจากการ

เลอกตงจากสภาในระดบทองถน เปลยนสถานะของผนำเหลานจากท

ตองรบผดชอบตอเบองบนกตองมารบผดชอบตอประชาชนผเลอกตง

แทน นอกจากนยงมการกำหนดใหยบหรอถายโอนหนวยงานรฐจำนวน

มากทเคยขนกบรฐบาลสวนกลาง กใหยายมาอยในการดแลของสวน

67 ปธาน สวรรณมงคล, การกระจายอำนาจ: แนวคดและประสบการณ

จากเอเชย (กรงเทพฯ: สำนกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2554),

หนา 140

��



ทองถน พนกงานของรฐจำนวนถง 2.1 ลานคน (กวาครงหนงของ

จำนวนนเปนคร) ถกโอนยายมาอยภายใตการบรหารขององคกร

ปกครองสวนทองถน ผลจากความเปลยนแปลงครงสำคญน ไดทำให

รฐบาลสวนกลางถกลดบทบาทหนาทลงอยางมาก เหลอเพยงให

รบผดชอบในเรองใหญๆ เชน นโยบายความมนคง การปองกนประเทศ

การเงนการคลง การวางแผนเศรษฐกจในระดบมหภาค เปนตน

สวนองคกรปกครองสวนทองถนกไดอำนาจในการดแลสาธารณปโภค

การศกษา วฒนธรรม การสาธารณสข เกษตรกรรม คมนาคม

สงแวดลอม แรงงาน และทดน เปนตน68 อยางไรกตาม เปนทนาสงเกต

วา กฎหมายฉบบนกระจายอำนาจใหแกรฐบาลระดบตงแตจงหวดและ

นครลงไปเทานน แตไมไดกระจายอำนาจแกระดบมณฑล ซงกมการ

วเคราะหกนวา รฐบาลในสมยนนยงคงหวาดระแวงวา การใหอำนาจแก

มณฑลมากเกนไปจะเปนชนวนใหเกดการแบงแยกดนแดนขนได69 แต

จงหวดและนครมเนอทเลกเกนกวาทจะแยกตวออกไปเปนรฐอสระได

ดวยตนเอง และในขณะเดยวกนผมอำนาจในรฐบาลกนาจะเชอกน

วาการกระจายอำนาจใหแกจงหวดและนครจะยงเปนการจงใจใหผนำ

ทองถนจงรกภกดกบรฐอนโดนเซยมากขน70

สวนกฎหมายฉบบท 25/1999 มเนอหาวาดวยการบรหาร

จดการทางการคลงระดบทองถน ซงมการระบเปนครงแรกวา รฐบาล

สวนกลางจะตองแบงรายไดของตนใหกบรฐบาลสวนทองถน โดย



Indonesia’, p. 139

70 George Fane, ‘Change and continuity in Indonesia’s new fiscal

decentralisation arrangements’, Bulletin of Indonesian Economic Studies,

Vol. 39, No. 1 (2003), p. 160

��



กำหนดวารายไดอยางนอยรอยละ 25 ทรฐบาลสวนกลางจดเกบไดจาก

ในประเทศ (กลาวคอ ไมรวมเงนชวยเหลอและเงนกทไดรบจาก

ตางประเทศ) ตองนำมาแบงใหกบรฐบาลสวนทองถน และอกประการหนง

มขอกำหนดไวอกวา ทองถนทเปนแหลงรายไดจากทรพยากรธรรมชาต

จะตองไดรบสวนแบงรายได เหลานนจากรฐบาลสวนกลางดวย

โดยกฎหมายระบวา รายไดหลงหกภาษจากนำมนรอยละ 15 จาก

กาซธรรมชาตรอยละ 30 และจากการปาไม การประมง และการทำ

เหมองแรรอยละ 80 จะสงเขาทองถน71 ถอเปนความเปลยนแปลงจาก

อดตททองถนตางๆ ตองสงรายไดของตนใหกบรฐบาลสวนกลางแทบ

ทงหมด แตหากเราพจารณาเนอหาโดยรวมดแลว จะเหนวา กฎหมาย

ฉบบนกยงมเนอหาทรวมศนยอำนาจมากกวากฎหมายฉบบท 22/

1999 โดยมการกำหนดใหรฐบาลสวนกลางยงคงดแลรบผดชอบแหลง

รายไดของรฐบาลสวนทองถนตางๆ เปนอตราสวนทส งอย ซ ง

หมายความวาในสภาพความเปนจรงแลว แมรฐบาลสวนทองถนของ

อนโดนเซยจะไดรบอำนาจและความรบผดชอบทางการเมองมามาก แต

กลบยงตองพงพารายไดอดหนนทรฐบาลสวนกลางสงมาใหอย เปรยบ

เหมอนกบวามสทธทจะคดตดสนใจเองไดแตกลบไมมเงนทนในการ

ลงมอทำ ในทสดกยงคงตองฟงคำสงจากสวนกลางอยดนนเอง ยงไป

กวานน เมอพจารณาถงกฎเกณฑเกยวกบพรรคการเมอง กจะพบวา

การกระจายอำนาจทเกดขนในชวงเวลานไมไดเปนไปเพอสงเสรม

การเมองระดบทองถนอย างแทจร ง ท งน ก เพราะว ากฎหมาย

พรรคการเมอง (กฎหมายฉบบท 2/1999) ไมอนญาตใหมการตง

พรรคการเมองระดบทองถน บรรดานกการเมองทเคลอนไหวในระดบ

ทองถนจงมสภาพเปนเพยงสมาชกในสาขาของพรรคการเมองระดบ


Indonesia’, p. 140

�0



ชาต ซงพรรคเหลานกยงคงตกอยใตอทธพลของชนชนนำของประเทศ

เปนหลก ผคนในทองถนไมมโอกาสไดตงพรรคการเมองทเปนปากเสยง

ของทองถนอยางแทจรง72 (อยางไรกตาม ในเวลาตอมากมการผอน

ปรนใหมการตงพรรคการเมองระดบทองถนไดบางในบางกรณ เชน ใน

มณฑลอาเจะห ดงทกลาวมาแลวในหวขอ 2.6)

ในอกไมกปตอมา กมความเปลยนแปลงครงสำคญเกยวกบการ

ปกครองทองถนในอนโดนเซยเกดขนอกครง โดยหลงจากทมการ

ประกาศบงคบใชกฎหมายสำคญสองฉบบทรางขนเมอป ค.ศ. 1999

ดงทกลาวมาแลว กปรากฏวาการกระจายอำนาจนนเรมแสดงปญหา

ใหเหนหลายประการ กลาวคอ มการทจรต ใชเงนซอขายตำแหนงและ

ตอรองผลประโยชนทางนโยบายในการเมองระดบทองถน สภาทองถน

ใชอำนาจของตนปลดผนำทองถนออกจากตำแหนงบอยครงอยาง

พรำเพรอ รวมไปถงปญหาการเลอกตงระดบทองถนทเปนไปอยาง

ไมขาวสะอาด73 เมอเปนเชนน ในป ค.ศ. 2004 รฐบาลภายใตการนำ

ของรฐบาลของเมกาวาต ซการโน บตร ผ เปนบตรสาวของอดต

ประธานาธบดซการโน กไดมการผลกดนกฎหมายฉบบใหมขนมาอก

สองฉบบเพอแกไขปญหาในการปกครองทองถนของประเทศ กฎหมาย

ฉบบแรก คอ กฎหมายฉบบท 32/2004 มเนอหาวาดวยการกระจาย

อำนาจทางการเมอง มการเปลยนแปลงทมาของผนำทองถน นนคอ

จากทสภาทองถนเคยเปนผเลอกผนำเหลาน กเปลยนใหผนำทองถน

มาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน74 รวมถงการกำหนดใหการ

เลอกตงในระดบทองถนตองอยในการดแลของคณะกรรมการการเลอกตง




p. 32

�1



สวนภมภาค ซงเปนหนวยงานของรฐบาลสวนกลาง แทนทจะใหทองถน

เปนผดแลเองเหมอนในอดต นอกจากน สภาทองถนยงถกลดอำนาจ

ในการถอดถอนผนำทองถน แตรฐบาลสวนกลางไดอำนาจเพมขน คอ

สามารถสงพกงานของผนำทองถนไดหากมขอกลาวหาเรองทจรต

คอรรปชน

ผลทเกดขนจากกฎหมายฉบบนคอ ถงแมวาประชาชนจะไดรบ

สทธเลอกตงผนำทองถนโดยตรง ไมใชเลอกโดยออมผานสภาทองถน

เหมอนในอดต แตดวยกลไกตางๆ ทกฎหมายใหมนระบไว กทำใหเกด

ความหวาดระแวงวารฐบาลสวนกลางตองการจะกลบเขามาครอบงำ

ทองถนอกครง สวนกฎหมายฉบบทสองทรางขนในป ค.ศ. 2004 เชนกน

คอกฎหมายฉบบท 33/2004 วาดวยงบดลการเงนระหวางรฐบาล

สวนกลางกบรฐบาลสวนทองถน เปนกฎหมายทปรบปรงแกไขเนอหา

ของกฎหมายฉบบท 25/1999 เลกนอย75 และในเวลาตอมายงมการ

ออกกฎหมายฉบบอนๆ อกเพอปรบปรงรายละเอยดเกยวกบการ

กระจายอำนาจ เชนกฎหมายฉบบท 12/2008 เปนตน76 ทงน ผวจย

จะกลาวถงกฎหมายสำคญเกยวกบการกระจายอำนาจและการปกครอง

ทองถนอกครงหนงในบทท 4


76 Tommy Firman, ‘Decentralization reform and local-government

proliferation in Indonesia: towards a fragmentation of regional development’,

Review of Urban & Regional Development Studies, Vol. 21, No. 2/3 (July/

November 2009), pp. 143-157

�2



ตาร

าง 3

.2 พ

ฒน

าการ

ขอ

งการ

กระ

จายอ

ำนาจ

ในอ

นโด

นเซ

ย7

7

ยค

สม

ย

ระบ

อบ

การ

ปก

ครอ

ง ก

ฎห

มาย

สำค

ญ

อำน

าจขอ

งทอ

งถน

หลงประกาศเอก

ราช

(ค.ศ. 1

945 – 19

59)

ประชาธป

ไตย

กฎหมายฉ

บบท 1/1

957

คอนขางมาก


ไตยแ

บบชน

ำ

(ค.ศ. 1

959 – 19

65)

อำนาจนยม

ประกาศป

ระธานาธบด

หมายเลข

6/1

959

นอย

ยคระเบยบ

ใหม

(ค.ศ. 1

965 – 19

98)

อำนาจนยม

กฎ

หมายฉ

บบท 5/1

974

รวมอ

ำนาจทศน

ยกลาง

ยคปฏรป

(ค.ศ. 1

998 – ปจจบน)


ไตย


บบท 22/

1999


บบท 25/

1999


บบท 32/

2004


บบท 33/

2004

มาก

77 ปรบปรงจาก Deddy T. Tikson, ‘Indonesia towards decentralization and democracy’, p. 28

��



จากทกลาวมาทงหมดในบทน จะเหนไดวา ทศทางการกระจาย

อำนาจและการปกครองทองถนของอนโดนเซยตามประวตศาสตรทผานมา

มทงชวงเวลาทรวมอำนาจเขาสศนยกลางและกระจายอำนาจ โดยในยค

สมยทประเทศปกครองแบบเผดจการหรอกงเผดจการ ดงเชนในยค

ประชาธปไตยแบบชนำและยคระเบยบใหม อนโดนเซยมสภาพเปน

รฐรวมศนย ตวผนำและรฐบาลสวนกลางมอำนาจมาก และแทบ

ไมปลอยใหทองถนไดบรหารกจการของตนเองได แตเมออนโดนเซย

อยภายใตประชาธปไตย ดง เชนในชวงแรกๆ ของรฐบาลอดต

ประธานาธบดซการโน และสมยหลงจากทซฮารโตถกโคนลมลงจาก

อำนาจ กปรากฏวาไดมการกระจายอำนาจเกดขน โดยเฉพาะอยางยง

หากนบตงแตการประกาศใชกฎหมายสำคญสองฉบบ คอฉบบท 22/

1999 และฉบบท 25/1999 แลว กอาจกลาวไดวาการกระจายอำนาจ

และการปกครองทองถนไดลงหลกปกฐานเปนสวนหนงของการเมอง

การปกครองของอนโดนเซยอยางมนคง ถงแมวาในป ค.ศ. 2004 จะม

กฎหมายฉบบใหมออกมาใชแทนทกตาม แตกไมไดยกเลกหลกการ

สำคญของการกระจายอำนาจและการปกครองสวนทองถน นนคอ

การเลอกตงทเสร ยตธรรม และมการแขงขนกนสง รวมถงการใหอำนาจ

แกองคกรปกครองสวนทองถนใหสามารถดำเนนกจกรรมตางๆ ไดอยาง

เปนรปธรรม

กลาวโดยสรป อนโดนเซยถกเรยกขานวาเปนประเทศททำการ

กระจายอำนาจอยาง “ทะเยอทะยาน” มากทสดครงหนงของโลก ดวย

จำนวนประชากรทมมากกวา 230 ลานคน ความหลากหลายทาง

วฒนธรรมและชาตพนธ รวมถงสภาพทางภมศาสตรทเปนหมเกาะ

ลวนแตทำใหนโยบายกระจายอำนาจเปนเรองททาทายอยางยง78 แตเรา

78 Tommy Firman, ‘Decentralization reform and local-government

proliferation in Indonesia’, p. 143

��



กยงคงสรปไดวา แนวโนมการกระจายอำนาจและการปกครองทองถน

ของอนโดนเซยนาจะยงคงดำเนนตอไป แตอาจจะไมมการกระจาย

อำนาจเพมเตมจากท เปนอย ในปจจบนมากนก เนองจากรฐบาล

สวนกลางของอนโดนเซยกยงตองการรกษาอำนาจทตนมไวอยเพอ

ปองกนภยคกคามตางๆ โดยเฉพาะภยแบงแยกดนแดนนนเอง


บทท 4

ระบบการปกครองทองถนในปจจบน ของอนโดนเซย

��

ระบบการปกครองทองถนในปจจบนของอนโดนเซย

อนโดนเซยเปนสาธารณรฐแบบรฐเดยว แตวามการจดการ

ปกครองแบบกระจายอำนาจอยางกวางขวาง ดงทไดกลาวมาแลววา

อนโดนเซยมการแบงเขตการปกครองภายในของตนเองออกเปนหลาย

ระดบ และแตละระดบกมชอเรยกทตางกนออกไป ในบทนผวจยจะ

ทำการศกษาวา ในปจจบนน เขตการปกครองสวนทองถนตางๆ ของ

อนโดนเซยนนมกประเภท แตละประเภทมความสมพนธกนอยางไรบาง

4.1 รปแบบการปกครองทองถน

มณฑล(Provinsi)

มณฑล หรอ provinsi คอชอเรยกเขตการปกครองภายใน

อนโดนเซยในระดบรองลงมาจากระดบประเทศ โดยทวไปแลวในงาน

ศกษาหรอรายงานขาวในภาษาไทยมกจะเรยกเขตการปกครองประเภท

นของอนโดนเซยวา จงหวด โดยเทยบเคยงมาจากคำวา province

ในภาษาองกฤษ แตงานวจยชนนจะขอเรยก provinsi ของอนโดนเซย

��



วา มณฑล ทงนเปนไปตามเหตผลททวศกด เผอกสม79 ไดกลาวไว คอ

provinsi แตละแหงของอนโดนเซยนนมกมขนาดพนทกวางขวางและม

จำนวนประชากรมากกวาจงหวดของประเทศไทยอยางมาก ดงนนคำวา

มณฑลนาจะสอความหมายของ provinsi ไดดกวาคำวาจงหวด

ปจจบน อนโดนเซยมการแบงการปกครองออกเปน 33 มณฑล

โดยในจำนวนนมอย 5 มณฑลทมสถานะพเศษกวามณฑลอน สำหรบ

รายชอ ขนาดพนท จำนวนประชากร และเมองหลวงของแตละมณฑล

นน ผวจยไดแสดงไวในตารางท 4.1

ตาราง 4.1 มณฑลตางๆ ของอนโดนเซย80

ชอ เมองหลวง พนท (ตร.กม.) ประชากร

Aceh Bandar Aceh 57,956 4,494,410

Bali Denpasar 5,780 3,890,757

Banten Serang 9,662 10,632,166

Bengkulu Bengkulu 19,919 1,715,518

Gorontalo Gorontalo 11,257 1,040,164

Jakarta Jakarta 664 9,607,787

Jambi Jambi 50,058 3,092,265

Jawa Barat Bandung 35,377 43,053,732

79 ทวศกด เผอกสม, ประวตศาสตรอนโดนเซย, หนา 277 และโปรดด

หลกการเทยบเคยงชอหนวยการปกครองตางๆ ของอนโดนเซยเปนภาษาไทยทใช

ในงานวจยชนนไดในบทท 3

80 ทมา: Badan Pusat Statistik, Access Date: 7 October 2012 <http://

www.bps.go.id/eng/index.php>

��




Jawa Tengah Semarang 40,800 32,382,657

Jawa Timur Surabaya 47,799 37,476,757

Kalimantan Barat Pontianak 147,307 4,395,983

Kalimantan Selatan Banjarmasin 38,744 3,626,616

Kalimantan Tengah Palangkaraya 153,564 2,212,089

Kalimantan Timur Samarinda 204,534 3,553,143

Kepulauan Bangka-Belitung Pangkal Pinang 16,424 1,223,296

Kepulauan Riau Tanjung Pinang 8,201 1,679,163

Lampung Bandar Lampung 34,623 7,608,405

Maluku Ambon 46,914 1,533,506

Maluku Utara Sofifi 31,982 1,038,087

Nusa Tenggara Barat Mataram 18,752 4,500,212

Nusa Tenggara Timur Kupang 48,718 4,683,827

Papua Jayapura 319,036 2,833,381

Papua Barat Manokwari 97,024 760,422

Riau Pekanbaru 87,023 5,538,367

Sulawesi Barat Mamuju 16,787 1,158,651

Sulawesi Selatan Makassar 46,717 8,034,776

Sulawesi Tengah Palu 61,841 2,635,009

Sulawesi Tenggara Kendari 38,067 2,232,586

Sulawesi Utara Manado 13,851 2,270,596

��




Sumatera Barat Padang 42,012 4,846,909

Sumatera Selatan Palembang 91,592 7,450,394

Sumatera Utara Medan 78,981 12,982,204

Yogyakarta Yogyakarta 1,138 3,457,491

ในแตละมณฑลของอนโดนเซย จะมองคกรปกครองสวนทองถน

ททำหนาทในฝายบรหารและฝายนตบญญต โดยผนำของฝายบรหาร

คอ ผวาการมณฑล (gubernur) และฝายนตบญญต คอ สภาผแทน

ราษฎรสวนภมภาค (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah หรอ DPRD)

หรออาจเรยกสนๆ วาสภามณฑล ปจจบน กฎหมายฉบบท 32/2004

ของอนโดนเซย กำหนดใหตำแหนงผวาการมณฑลมาจากการเลอกตง

โดยตรงของประชาชน ซงตางจากในอดตทผวาการมณฑลมาจากการ

เลอกของสภามณฑล(เชนเดยวกบการเลอกนายกรฐมนตรในประเทศ

ทใชระบบรฐสภา)81 สวนสมาชกสภามณฑลนนในปจจบนกมาจากการ

เลอกตงของประชาชนเชนกน

ปจจบนการกระจายอำนาจในระดบมณฑลยงมไมมากนก อำนาจ

ทมณฑลไดรบมาจากสวนกลางยงคงมนอยกวาอำนาจทเขตปกครองใน

ระดบรองลงไปไดรบมา ในระยะแรกของการกระจายอำนาจในชวงป

ค.ศ. 1999 เองกมการตงคำถามวาการจดใหมการกระจายอำนาจทงใน

ระดบมณฑลและในระดบรองลงมาจะทำใหเกดความซำซอนเกนความ

81 ‘New Order-style elections for Indonesian governors get 2nd Look’,

The Jakarta Globe (6 December 2010) Access Date: 8 October 2012 <

http://www.thejakartaglobe.com/home/new-order-style-elections-for-

indonesian-governors-get-2nd-look/410261>

�0



จำเปนหรอไม82 อยางไรกตาม เมอมการประกาศใชกฎหมายฉบบท

32/2004 มณฑลไดถกเปลยนแปลงใหมฐานะเปรยบเสมอนเปน

เครองมอหนงทรฐบาลสวนกลางใชเพอกำหนดทศทางการปกครอง

ในระดบทองถนตงแตระดบจงหวดและนครลงไป กลาวคอ ถงแม

ผวาการมณฑลจะมาจากการเลอกตงของประชาชน แตกฎหมายกระบ

วาผวาการมณฑลมสถานะเปนตวแทนอยางเปนทางการของรฐบาล

สวนกลาง รบผดชอบโดยตรงตอประธานาธบด นอกจากน มาตรา

382(1) ของกฎหมายฉบบดงกลาวยงระบไวดวยวา ผวาการมณฑล

มหนาท “กำหนดทศทางและดแลการจดการปกครองในจงหวด

และนคร” และ “ประสานงานการนำนโยบายของรฐบาลมาปฏบต

ในมณฑล จงหวด และนคร”83 ซงสงเหลานทำใหเกดความคลมเครอ

วามณฑลมสถานะเชนใดกนแนในระบบบรหารราชการแผนดนของ

ประเทศ ระหวางเปนองคกรปกครองสวนทองถนทตอบสนองความ

ตองการของประชาชนและถกควบคมไดโดยประชาชนในทองทตาม

หลกการกระจายอำนาจ หรอวาเปนเพยงแขนขาของรฐบาลสวนกลาง

ททำหนาทนำนโยบายจากสวนกลางมาปฏบตในเขตทองทของตน

อนเปนการปกครองตามหลกแบงอำนาจ (Deconcentration) ตำแหนง

ผวาการมณฑลเองกยากทจะสรปไดวาเปนผนำทองถนหรอวาเปน

ตวแทนของรฐบาลสวนกลาง

82 Uinted Nations Development Programme Indonesia, The Missing

Link: The Province and Its Role in Indonesia’s Decentralisation (Jakarta:

UNDP Indonesia, 2009), p. 2

83 Simon Butt, ‘Regional autonomy and legal disorder: the proliferation

of local laws in Indonesia’, Sydney Law Review, Vol. 32, No. 2 (2010),

p. 180

�1



สำหรบมณฑลทง 5 แหงทมสถานะพเศษตางจากมณฑลอนๆ

มดงน

1. อาเจะห (Aceh) ตงอยตอนเหนอสดของเกาะสมาตราทาง

ตะวนตกเฉยงเหนอของอนโดนเซย เปนเขตการปกครองพเศษ มอสระ

ในการปกครองตนเองในลกษณะทตางจากมณฑลอน ซงสถานะพเศษน

ถกรบรองไวในกฎหมายฉบบท 44/199984 กลาวคอ มณฑลแหงน

ใชระบบกฎหมายของตนเอง นนคอระบบกฎหมายแบบชะรอะฮ

(Shari’ah) อนเปนระบบกฎหมายทองกบหลกศาสนาอสลาม ซงเหตผล

ทรฐบาลอนโดนเซยยอมใหอาเจะหเปนเขตปกครองทพเศษกวาทอนได

เชนน มทมาจากปญหาความไมสงบภายในดนแดนอาเจะหทเคยเปน

ปญหายดเยอระหวางรฐบาลอนโดนเซยกบขบวนการอาเจะหเสร

(Gerakan Aceh Merdeka หรอ GAM) อนเปนขบวนการตดอาวธทม

เปาหมายตองการแยกดนแดนอาเจะหออกเปนอสระ85 เมอรฐบาล

อนโดนเซยเลงเหนถงความตองการของชาวอาเจะหทจะรกษาอตลกษณ

ทางเชอชาต ศาสนา และวฒนธรรมของตน ประกอบกบตองการ

จะแกไขปญหาความขดแยงดวยหลกสนตวธ จงยนยอมใหอาเจะห

มสถานะพเศษ มสทธบรหารจดการกจการทางศาสนา ประเพณ และ

การศกษาของตน86 อยางไรกตาม ยงมการถกเถยงกนอยวา แทจรง

แลวชาวอาเจะหโดยทวไปนนตองการกฎหมายชะรอะฮจรงหรอไม หรอ

84 Michelle Ann Miller, Rebellion and Reform in Indonesia: Jakarta’s

Security and Autonomy Policies in Aceh (Abingdon and New York:

Routledge, 2009), p. 41

85 เมธส อนวตรอดม, เขาสรางสนตภาพกนอยางไรในอาเจะห, เขาถงเมอ

6 ตลาคม 2555 <http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf/ผลงาน/บทความ/ดานสนต

วธ/เขาสรางสนตภาพกนอยางไรในอาเจะห.pdf>, หนา 1

86 Michelle Ann Miller, Rebellion and Reform in Indonesia, p. 52

�2



วาคนทตองการมเพยงกลมผเครงศาสนาซงมจำนวนไมมากนก87

นอกจากน อำนาจพเศษอกประการหนงของมณฑลอาเจะหกคอ

ชาวอาเจะหไดรบอนญาตใหตงพรรคการเมองในระดบทองถนขนเองได

ตางจากในพนทอนซงพรรคการเมองในทองถนจะตองเปนสาขาของ

พรรคการเมองระดบประเทศเทานน88 โดยเมอวนท 1 ธนวาคม ค.ศ.

2006 ถอเปนครงแรกทชาวมณฑลอาเจะหไดเลอกตงผวาการมณฑล

ของตนโดยตรง การเลอกตงครงนยงเปนครงแรกในอนโดนเซย

ทอนญาตใหผสมครรบเลอกตงในระดบทองถนสามารถลงสมครไดโดย

ไมตองสงกดพรรคการเมอง ซงเปนขอยกเวนพเศษของมณฑลอาเจะห

อนเปนผลจากการทรฐบาลอนโดนเซยไดลงนามรวมกบกลม GAM ใน

ขอตกลงเฮลซงก (Helsinki Agreement) เมอเดอนสงหาคม ค.ศ.

200589 ผลของการเลอกตงปรากฏวา นายเออรวานด ยซฟ (Irwandi

Yusuf) อดตนกเคลอนไหวในกลม GAM ไดรบชยชนะ90

87 Dewi Kurniawati, ‘Indonesia’s Aceh province and Shariah’, Asia

Sentinel (August 2010), Access Date: 8 October 2012 <http://

asiasentinel.com/index.php?option=com_content&task=view&id=2650&

Itemid=175>

88 Andrew Stevens and Harri Baskoro A., ‘Following Indonesia’s 1998

revolution, local democracy is witnessing a rebirth’, City Mayors, Access

Date: 20 October 2012 <http://www.citymayors.com/government/

indonesia_government.html>

89 Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh:

mitigating or fueling secessionism?’, Indonesia, No. 84 (October 2007), p. 3

90 Michelle Ann Miller, Rebellion and Reform in Indonesia, p. 1

��



ภาพ 4.1 ทตงของมณฑลอาเจะห ในประเทศอนโดนเซย91

2. เขตปกครองพเศษยอกยาการตา (Daerah Istimewa

Yogyakarta) เปนดนแดนทมสลตานเปนประมขปกครองมายาวนาน

ตงแตกอนจะตกเปนอาณานคมของตะวนตก และยงคงอยภายใต

การปกครองของสลตานแมกระทงในปจจบน โดยตำแหนงสลตานของ

ยอกยาการตานนถอวาเทยบเทากบผวาการมณฑลในมณฑลอนๆ หาก

แตตำแหนงสลตานสบทอดทางสายเลอด ไมไดเปนตำแหนงทไดมาจาก

การเลอกตงเหมอนกนตำแหนงผวาการมณฑลอนๆ จงทำใหเปน

ประเดนโตเถยงกนอยวาเหตใดยอกยาการตาจงสมควรไดรบสถานะ

พเศษดงกลาว และลกษณะการปกครองเชนนของยอกยาการตานน

เหมาะสมหรอไมกบอนโดนเซยยคใหมทเปนสงคมประชาธปไตย92

41

โดยไมตองสงกดพรรคการเมอง ซงเปนขอยกเวนพเศษของมณฑลอาเจะหอนเปนผลจากการทรฐบาล

อนโดนเซยไดลงนามรวมกบกลม GAM ในขอตกลงเฮลซงก (Helsinki Agreement) เมอเดอนสงหาคม

ค.ศ. 200589 ผลของการเลอกตงปรากฏวา นายเออรวานด ยซฟ (Irwandi Yusuf) อดตนกเคลอนไหว

ในกลม GAM ไดรบชยชนะ90

ภาพ 4.1 ทตงของมณฑลอาเจะห ในประเทศอนโดนเซย

91

2. เขตปกครองพเศษยอกยาการตา (Daerah Istimewa Yogyakarta) เปนดนแดนทม

สลตานเปนประมขปกครองมายาวนานตงแตกอนจะตกเปนอาณานคมของตะวนตก และยงคงอย

ภายใตการปกครองของสลตานแมกระทงในปจจบน โดยตาแหนงสลตานของยอกยาการตานนถอวา

เทยบเทากบผวาการมณฑลในมณฑลอนๆ หากแตตาแหนงสลตานสบทอดทางสายเลอด ไมไดเปน

ตาแหนงทไดมาจากการเลอกตงเหมอนกนตาแหนงผวาการมณฑลอนๆ จงทาใหเปนประเดนโตเถยงกน

อยวาเหตใดยอกยาการตาจงสมควรไดรบสถานะพเศษดงกลาว และลกษณะการปกครองเชนนของ

ยอกยาการตานนเหมาะสมหรอไมกบอนโดนเซยยคใหมทเปนสงคมประชาธปไตย92

89 Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh: mitigating or fueling secessionism?’, Indonesia,

No. 84 (October 2007), p. 3 90 Michelle Ann Miller, Rebellion and Reform in Indonesia, p. 1 91 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/9/9d/IndonesiaAceh.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555 92 Banyan, ‘Carrying on’, in The Economist (September 2012), Access Date: 10 September 2012

<http://www.economist.com/blogs/banyan/2012/09/yogyakartas-sultans>

91 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/9/9d/

IndonesiaAceh.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555

92 Banyan, ‘Carrying on’, in The Economist (September 2012), Access

Date: 10 September 2012 <http://www.economist.com/blogs/banyan/

2012/09/yogyakartas-sultans>

��



ภาพ 4.2 ทตงของเขตปกครองพเศษยอกยาการตา

ในประเทศอนโดนเซย93

3. ปาปว (Papua) เปนมณฑลทอยทางตะวนออกสดของ

ประเทศ มณฑลแหงนเปนอกมณฑลหนงทมประวตการเคลอนไหวเพอ

แยกตวออกจากอนโดนเซย ดงนนรฐบาลอนโดนเซยจงไดใหสถานะ

พเศษแกปาปว คอไดรบอำนาจในการปกครองตนเองทสงกวามณฑล

ปกตทวไปเพอจงใจใหชาวปาปวยอมอยภายใตการปกครองของ

อนโดนเซยตอไป ในดานการคลง มณฑลปาปวไดรบเงนอดหนนจาก

รฐบาลสวนกลางในอตราสวนสงกวามณฑลปกต และในดานการ

ปกครอง รฐบาลสวนกลางกไดอนมตใหมการจดตงสภาทองถนรปแบบ

พเศษขนมาทำงานควบคกบสภาทองถนปกต โดยสภารปแบบพเศษ

ของมณฑลปาปวน มชอเรยกวา Majelis Rakyat Papua หรอ MRP ซง

ประกอบดวยสมาชกทมาจากชนเผาพนเมองตางๆ ในเขตพนทปาปว

ทำหนาทพทกษปกปองผลประโยชน อตลกษณ และวฒนธรรมของชาว

พนเมอง นอกจากนกฎหมายยงระบวา ผวาการมณฑลและรองผวาการ

42

ภาพ 4.2 ทตงของเขตปกครองพเศษยอกยาการตา ในประเทศอนโดนเซย

93

3. ปาปว (Papua) เปนมณฑลทอยทางตะวนออกสดของประเทศ มณฑลแหงนเปนอก

มณฑลหนงทมประวตการเคลอนไหวเพอแยกตวออกจากอนโดนเซย ดงนนรฐบาลอนโดนเซยจงไดให

สถานะพเศษแกปาปว คอไดรบอานาจในการปกครองตนเองทสงกวามณฑลปกตทวไปเพอจงใจใหชาว

ปาปวยอมอยภายใตการปกครองของอนโดนเซยตอไป ในดานการคลง มณฑลปาปวไดรบเงนอดหนน

จากรฐบาลสวนกลางในอตราสวนสงกวามณฑลปกต และในดานการปกครอง รฐบาลสวนกลางกได

อนมตใหมการจดตงสภาทองถนรปแบบพเศษขนมาทางานควบคกบสภาทองถนปกต โดยสภารปแบบ

พเศษของมณฑลปาปวน มชอเรยกวา Majelis Rakyat Papua หรอ MRP ซงประกอบดวยสมาชกทมา

จากชนเผาพนเมองตางๆ ในเขตพนทปาปว ทาหนาทพทกษปกปองผลประโยชน อตลกษณ และ

วฒนธรรมของชาวพนเมอง นอกจากนกฎหมายยงระบวา ผวาการมณฑลและรองผวาการมณฑลของ

ปาปวจะตองมเชอสายปาปว94 และการเขาสตาแหนงจะตองไดรบความยนยอมจากสภา MRP อก

ดวย95 ซงการกาหนดคณสมบตไวเชนนทาใหมการวจารณกนวา เพราะเหตใดคนตางถนซงมจานวน

มากถงรอยละ 40 ของประชากรในมณฑลจงไมไดรบสทธในการลงสมครเปนผวาการมณฑลและรอง

ผวาการมณฑล อกทงยงมขอกาหนดอกประการหนงวา ผทจะลงสมครในตาแหนงผวาการมณฑลและ

93 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/archive/e/e7/20070227122229%21IndonesiaYogyakarta.png

เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555 94การจะระบใหชดเจนวา “เชอสายปาปว” หมายถงอะไรกนบเปนปญหาเชนกน เนองจากในดนแดนของปาปวกมผคนหลากหลายทงในดานเผาพนธ ภาษาและวฒนธรรม ดเพมเตมใน Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh’, pp. 9-10 95 Richard Chauvel, ‘Rulers in their own country?’, Inside Indonesia, Vol. 94 (October – December 2008), Access Date:

27 November 2012 <http://www.insideindonesia.org/feature-editions/rulers-in-their-own-country>

93 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/archive/e/

e7/20070227122229%21IndonesiaYogyakarta.pngเขาถงเมอ 24

ธนวาคม 2555

��



มณฑลของปาปวจะตองมเชอสายปาปว94 และการเขาสตำแหนงจะตอง

ไดรบความยนยอมจากสภา MRP อกดวย95 ซงการกำหนดคณสมบตไว

เชนนทำใหมการวจารณกนวา เพราะเหตใดคนตางถนซงมจำนวนมาก

ถงรอยละ 40 ของประชากรในมณฑลจงไมไดรบสทธในการลงสมคร

เปนผวาการมณฑลและรองผวาการมณฑล อกทงยงมขอกำหนด

อกประการหนงวา ผทจะลงสมครในตำแหนงผวาการมณฑลและ

รองผวาการมณฑลของปาปวจะตองมวฒการศกษาระดบปรญญาตรขน

ไป ซ งตางจากมณฑลอนๆ ทกำหนดวฒการศกษาเพยงระดบ

มธยมศกษาตอนปลาย96

94 การจะระบใหชดเจนวา “เชอสายปาปว” หมายถงอะไรกนบเปนปญหาเชน

กน เนองจากในดนแดนของปาปวกมผคนหลากหลายทงในดานเผาพนธ ภาษา

และวฒนธรรม ดเพมเตมใน Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in

Papua and Aceh’, pp. 9-10

95 Richard Chauvel, ‘Rulers in their own country?’, Inside Indonesia, Vol.

94 (October – December 2008), Access Date: 27 November 2012 <

http://www.insideindonesia.org/feature-editions/rulers-in-their-own-

country>

96 Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh’,

p. 5

��



ภาพ 4.3 ทตงของมณฑลปาปว ในประเทศอนโดนเซย97

4. ปาปวตะวนตก (Papua Barat) เปนมณฑลทมประชากร

นอยทสดของประเทศ ตงอยบนเกาะนวกนเชนเดยวกบมณฑลปาปว

และมสถานะพเศษเชนเดยวกบมณฑลปาปว โดยรฐบาลสวนกลางของ

อนโดนเซยไดสงเงนอดหนนใหแกทงมณฑลปาปวและมณฑลปาปว

ตะวนตกมาแลวรวมกนไมนอยกวา 3,120 ลานเหรยญสหรฐ ในรอบ

12 ปทผานมา98

43

รองผวาการมณฑลของปาปวจะตองมวฒการศกษาระดบปรญญาตรขนไป ซงตางจากมณฑลอนๆ ท

กาหนดวฒการศกษาเพยงระดบมธยมศกษาตอนปลาย96

ภาพ 4.3 ทตงของมณฑลปาปว ในประเทศอนโดนเซย

97

4. ปาปวตะวนตก (Papua Barat) เปนมณฑลทมประชากรนอยทสดของประเทศ ตงอยบน

เกาะนวกนเชนเดยวกบมณฑลปาปว และมสถานะพเศษเชนเดยวกบมณฑลปาปว โดยรฐบาลสวนกลาง

ของอนโดนเซยไดสงเงนอดหนนใหแกทงมณฑลปาปวและมณฑลปาปวตะวนตกมาแลวรวมกนไมนอย

กวา 3,120 ลานเหรยญสหรฐ ในรอบ 12 ปทผานมา98

96 Marcus Mietzner, ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh’, p. 5 97 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/1/15/IndonesiaPapua.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555 98 ‘Editorial: Newer deal for Papua’, The Jakarta Post (20 December 2012) Access Date: 21 December 2012

<http://www2.thejakartapost.com/news/2012/12/20/editorial-newer-deal-papua.html>

97 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/1/15/

IndonesiaPapua.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555

98 ‘Editorial: Newer deal for Papua’, The Jakarta Post (20 December

2012) Access Date: 21 December 2012 <http://www2.thejakartapost.

com/news/2012/12/20/editorial-newer-deal-papua.html>

��



ภาพ 4.4 ทตงของมณฑลปาปวตะวนตก ในประเทศอนโดนเซย99

5. กรงจาการตา นครหลวงของประเทศ มสถานะเปนเขต

ปกครองพเศษทเทยบเทามณฑล มชอเรยกอยางเปนทางการวา เขต

นครหลวงพเศษจาการตา (Daerah Khusus Ibukota Jakarta)100 โดย

กฎหมายฉบบแรกทระบถงลกษณะการปกครองของกรงจาการตาในยค

ปฏรปประเทศคอกฎหมายฉบบท 34/1999 และตอมามการแกไขอก

ครงในกฎหมายฉบบท 29/2007 กรงจาการตามผนำคอผวาการซงมา

จากการเลอกตงโดยประชาชน ภายในเขตนครหลวงนยงมการแบงเปน

นคร (kota) ยอยๆ อก 5 แหง แตละแหงมผนำคอนายกเทศมนตรของ

ตนเอง101 โดยตำแหนงนายกเทศมนตรของนครทง 5 แหงในจาการตา

44

ภาพ 4.4 ทตงของมณฑลปาปวตะวนตก ในประเทศอนโดนเซย

99

5. กรงจาการตา นครหลวงของประเทศ มสถานะเปนเขตปกครองพเศษทเทยบเทา

มณฑล มชอเรยกอยางเปนทางการวา เขตนครหลวงพเศษจาการตา (Daerah Khusus Ibukota

Jakarta)100 โดยกฎหมายฉบบแรกทระบถงลกษณะการปกครองของกรงจาการตาในยคปฏรปประเทศ

คอกฎหมายฉบบท 34/1999 และตอมามการแกไขอกครงในกฎหมายฉบบท 29/2007 กรงจาการตาม

ผนาคอผวาการซงมาจากการเลอกตงโดยประชาชน ภายในเขตนครหลวงนยงมการแบงเปนนคร (kota)

ยอยๆ อก 5 แหง แตละแหงมผนาคอนายกเทศมนตรของตนเอง101 โดยตาแหนงนายกเทศมนตรของ

นครทง 5 แหงในจาการตานนไมไดมาจากการเลอกตง หากแตมาจากการแตงตงโดยผวาการกรง

จาการตา ในแตละนครกมสภาของตนเอง แตไมมบทบาทอะไรมากนก เปนเพยงสภาทใหคาปรกษาแก

ฝายบรหารเทานน ซงการทตาแหนงนายกเทศมนตรในกรงจาการตามาจากการแตงตงเชนนกอาจเกด

คาถามวาสมควรหรอไมทเมองหลวงของประเทศจะนาเอาระบบการเมองการปกครองทไมเปน

ประชาธปไตยเทาไรนกมาใชเชนน โดยในประเดนนกมการอธบายไววาเมองหลวงอยางจาการตา

สมควรจะมแนวนโยบายการบรหารทเปนไปในทศทางเดยวกนทงในระดบผนาและระดบรองลงมา การ

ทใหผวาการกรงจาการตาเปนผแตงตงนายกเทศมนตรแทนทจะใหประชาชนเปนคนเลอกกเปนไปเพอ

รกษาความเปนหนงเดยวกนทางนโยบายและการบรหาร แตหากอนญาตใหมการเลอกตงตาแหนง

99 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/d/d2/IndonesiaWestPapua.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555 100 Encyclopedia Britannica, Jakarta, Access Date: 30 November 2012

<http://www.britannica.com/EBchecked/topic/299568/Jakarta/13156/Administration-and-social-conditions> 101 Andrew Stevens and Harri Baskoro A., ‘Following Indonesia’s 1998 revolution, local democracy is witnessing a rebirth’.

99 ทมา: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/d/d2/

IndonesiaWestPapua.png เขาถงเมอ 24 ธนวาคม 2555

100 Encyclopedia Britannica, Jakarta, Access Date: 30 November 2012

<http://www.britannica.com/EBchecked/topic/299568/Jakarta/13156/

Administration-and-social-conditions>

101 Andrew Stevens and Harri Baskoro A., ‘Following Indonesia’s 1998

revolution, local democracy is witnessing a rebirth’.

��



นนไมไดมาจากการเลอกตง หากแตมาจากการแตงตงโดยผวาการ

กรงจาการตา ในแตละนครกมสภาของตนเอง แตไมมบทบาทอะไร

มากนก เปนเพยงสภาทใหคำปรกษาแกฝายบรหารเทานน ซงการท

ตำแหนงนายกเทศมนตรในกรงจาการตามาจากการแตงตงเชนนกอาจ

เกดคำถามวาสมควรหรอไมทเมองหลวงของประเทศจะนำเอาระบบ

การเมองการปกครองทไมเปนประชาธปไตยเทาไรนกมาใชเชนน โดย

ในประเดนนกมการอธบายไววาเมองหลวงอยางจาการตาสมควรจะม

แนวนโยบายการบรหารทเปนไปในทศทางเดยวกนทงในระดบผนำ

และระดบรองลงมา การท ใหผวาการกรงจาการตาเปนผแตงตง

นายกเทศมนตรแทนทจะใหประชาชนเปนคนเลอกกเปนไปเพอรกษา

ความเปนหนงเดยวกนทางนโยบายและการบรหาร แตหากอนญาตใหม

การเลอกตงตำแหนงนายกเทศมนตรภายในกรงจาการตา กมโอกาส

ทจะไดบคคลทมความเหนขดแยงหรออยฝายตรงขามกบผวาการ

นครหลวง ทำใหการบรหารกจการตางๆ ไม เปนไปในทศทาง

เดยวกน102

จงหวด(Kebupaten)

การปกครองทองถนในลำดบรองลงมาของอนโดนเซย คอ

การปกครองระดบจงหวด หรอ kebupaten โดยในปจจบนอนโดนเซย

แบงออกเปน 405 จงหวดทวประเทศ แตละจงหวดมผนำคอ ผวา-

ราชการจงหวด (Bupat i) ซ งมาจากการเลอกต ง โดยตรงของ

ประชาชน103 มวาระการดำรงตำแหนงคราวละ 5 ป

102 Okamoto Masaaki, ‘Jakarta’s local politics and its institutional lack of

democracy’, CSEAS Newletter, No. 67 (Spring 2013), p. 13

103 Simon Butt, ‘Regional autonomy and legal disorder’, pp. 177-197

��



ความสมพนธระหวางมณฑลกบจงหวดและนครนนมขอถกเถยง

กนอยวามความเปนลำดบชนระหวางกนหรอไม กลาวคอ ในทางทฤษฎ

แลว ผวาราชการจงหวดและนายกเทศมนตรนนอยภายใตการบงคบ

บญชาของผวาการมณฑล แตเนองจากการกระจายอำนาจของ

อนโดนเซยกำหนดใหผนำของจงหวดและนครมาจากการเลอกตง

ของประชาชน ทำใหมการตงขอสงเกตวา ผวาราชการจงหวดและ

นายกเทศมนตรไมไดอยภายใตอำนาจของผวาการมณฑลอยางแทจรง

แตอยใตอทธพลของประชาชนผเลอกตงและบรรดาผใหเงนสนบสนน

ในการลงเลอกตงมากกวา104

นคร(Kota)

นคร มลำดบชนเทยบเทากบจงหวด กลาวคอเปนหนวยการ

ปกครองในระดบตำลงมาจากมณฑลเหมอนกน แตมความตางคอ นคร

จะมเนอท เลกกวาจงหวด และนครมกเปนเขตอตสาหกรรมและ

เศรษฐกจภาคบรการ ในขณะทจงหวดมกเปนเขตทมการทำการเกษตร

มากกวา ผนำของนคร คอ นายกเทศมนตร ซงมาจากการเลอกตง

โดยตรงของประชาชน มวาระดำรงตำแหนงคราวละ 5 ป

อำเภอ(Kecamatan)

เปนหนวยการปกครองในระดบรองลงมาจากจงหวดและนคร

ทำงานอยภายใตผวาราชการจงหวดหรอนายกเทศมนตร ผนำของ

104 Pitan Daslani, ‘Regaining control in a decentralized Indonesia’, The

Jakarta Globe (18 February 2012) Access Date: 8 December 2012

<http://www.thejakartaglobe.com/commentary/regaining-control-in-a-

decentralized-indonesia/498771>

�0



อำเภอ คอ นายอำเภอ (Camat) มาจากการแตงตงโดยผวาราชการ

จงหวดหรอนายกเทศมนตร ไมไดมาจากการเลอกตงโดยประชาชน105

ดงนนสถานะของอำเภอจงเปรยบไดกบเปนหนวยงานยอยๆ ของ

จงหวดและนครตางๆ เทานน

ตำบล(Kelurahan)

อนโดนเซยมหนวยการปกครองในระดบลางสดอย 2 ประเภท

คอ ตำบล และหมบาน โดยตำบลเปนหนวยการปกครองทตงอยในพนท

ชมชนเมอง ผนำของตำบล คอ กำนน (Lurah) มาจากการแตงตงของ

ผวาราชการจงหวดหรอนายกเทศมนตร106

หมบาน(Desa)

หมบานคอหนวยการปกครองระดบลางสด โดยมฐานะเทาเทยม

กบตำบล แตหมบานตงอยในพนทชนบทเทานน โดยในยคระเบยบใหม

ของซฮารโต หมบานเปนหนวยการปกครองทรฐบาลเลงเหนความ

สำคญอยางมาก โดยรฐบาลตระหนกวาหมบานเปนหนวยการปกครอง

ทอยใกลชดกบชวตประชาชนและมอทธพลตอประชาชนไดมากในหลาย

ดาน รฐบาลในสมยนนจงตองการเขามาจดระเบยบการปกครองในระดบ

หมบาน โดยใชวธการตางๆ จงใจและบงคบใหผนำหมบานสวามภกด

กบสวนกลางและรบเอานโยบายทสวนกลางกำหนดไปปฏบต ในขณะ

เดยวกน อดมการณหรอการกระทำใดๆ ทตอตานหรอผดแผกไปจาก

105 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, บทบาทอำนาจหนาทของกำนน

ผใหญบานและการปกครองทองท, หนา 74-75


p. 33

�1



แนวคดของรฐบาลกจะถกปดกน หมบานในยคสมยของซฮารโตจงเปน

หมบานทปราศจากความหลากหลาย ปราศจากชวตชวา เปนเพยง

หนวยงานททำตามคำสงของรฐบาลอยางเครงครด ซงเปนตวอยางหนง

ทสะทอนถงลกษณะการปกครองประเทศในยคระเบยบใหมทความเปน

ไปทางการเมอง สงคม และวฒนธรรมลวนถกกำหนดมาจากสวนกลาง

อยางไรกตาม กฎหมายฉบบท 22/1999 ไดนำความเปลยนแปลง

มาสหมบานเปนอยางมาก กลาวคอมการระบไวอยางเปนทางการวา

การจดการปกครองในหมบานจะยดหลกความหลากหลาย, การมสวนรวม,

การปกครองตนเอง, การสงเสรมประชาธปไตย และการใหอำนาจแก

ประชาชน ตวอยางของความเปลยนแปลงทเกดขน เชน ผนำหมบาน

มาจากการเลอกตงของประชาชน โดยมวาระดำรงตำแหนงคราวละ 6 ป

สวนสมาชกสภาหมบานมทมาจากการคดสรรโดยประชาชนในหมบาน

ซงไมไดใชกระบวนการเลอกตงแบบทวไป แตใชกระบวนการพดคย

โตเถยงภายในชมชน สมาชกสภาหมบานมวาระดำรงตำแหนงคราวละ

6 ปเชนเดยวกน107

4.2 กฎหมายสำคญท เกยวของกบการกระจายอำนาจและ การปกครองทองถน

กฎหมายฉบบท22/1999

คอกฎหมายฉบบทวางรากฐานการกระจายอำนาจครงใหญของ

อนโดนเซยภายหลงการสนสดอำนาจของอดตประธานาธบดซฮารโต

โดยใหอำนาจแกภมภาคตางๆ ในการปกครองตนเอง (Otonomi

daerah หรอ regional autonomy) สาระสำคญของกฎหมายฉบบน


�2



ไดแก108

- กำหนดใหมณฑล จงหวด และนคร มอำนาจปกครองตนเอง

เพอประโยชนของประชาชนในทองถน โดยกฎหมายประกาศ

วามณฑลมฐานะเปนหนวยการปกครองหลกของประเทศ แต

แทจรงแลวการกระจายอำนาจกลบเกดขนในระดบจงหวด

และนครมากกวา จงหวดและนครไมไดอยใตการบงคบบญชา

ของมณฑลโดยตรง แตมอสระทจะปกครองและบรหารเพอ

ผลประโยชนของคนในทองถน ทงนตองไมขดกบหลกความ

เปนรฐเดยวของประเทศอนโดนเซย

- มณฑล จงหวด และนคร มผนำทมาจากการเลอกของสภา

ทองถน (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah หรอ DPRD)

ในพนทของตน สวนสมาชกของสภาทองถนนนมาจากการ

เลอกตงของประชาชน

- อนญาตใหหมบานสามารถจดการปกครองตามวฒนธรรม

ประเพณดงเดม (adat) ของตนได ซงหมายความวารฐบาล

อนโดนเซยเคารพความหลากหลายทางวฒนธรรมในประเทศ

มากขน เพราะในสมยซฮารโต หมบานทกแหงถกบงคบให

ตองดำเนนการปกครองตามแบบธรรมเนยมของชวาเทานน

- รฐบาลสวนกลางจะยงดแลรบผดชอบในดานการเมองระหวาง

ประเทศ การทหารและความมนคง ฝายตลาการ นโยบาย

การเงนการคลง การศาสนา และ “เรองอนๆ” ซงคำวาเรอง

อนๆ น ตอมากลายเปนคำทมปญหาเนองจากความหมาย

108 Richard Seymour and Sarah Turner, ‘Otonomi Daerah: Indonesia’s

decentralisation experiment’, New Zealand Journal of Asian Studies, Vol. 4,

No. 2 (December 2002), pp. 37-38

��



คลมเครอจนทำใหตความไดหลายแบบ การแบงภารกจ

ระหวางสวนกลางกบสวนทองถนจงเปนไปอยางไมชดเจน

เทาใดนก


กฎหมายฉบบนวางหลกเกณฑเกยวกบความสมพนธทางการเงน

การคลงระหวางสวนกลางและสวนทองถน มจดมงหมายเพอใหทองถน

ไดรบงบประมาณอดหนนจากสวนกลางมากขน และในขณะเดยวกน

กใหอำนาจแกทองถนใหหารายไดของตนไดเองมากขนดวย


กฎหมายฉบบท 21/2001 เปนกฎหมายรองรบการจดตง

มณฑลปาปว (Papua) ใหม ฐานะเปนเขตการปกครองพ เศษ

ของประเทศ เนอหาของกฎหมายฉบบนขดแยงกบหลกการกระจาย

อำนาจในพนทอนๆ ของประเทศตามทกฎหมายฉบบ 22/1999 และ

25/1999 ไดกำหนดไว กลาวคอ กฎหมายฉบบ 22/1999 และ

25/1999 กำหนดใหการกระจายอำนาจของอนโดนเซยเปนไปโดยให

อำนาจแกจงหวดและนครมากกวามณฑล โดยมเหตผลวา หากปลอยให

มณฑลเขมแขงมากเกนไป กอาจเปนการจดชนวนใหมณฑลบางแหง

ลกขนมาเรยกรองเอกราชและขอแยกตวออกไปจากประเทศ แตจงหวด

และนครเปนหนวยการปกครองทมขนาดเลกกวา แนวโนมทจะขอ

แยกตวเปนเอกราชมนอย การกระจายอำนาจใหแกจงหวดและนคร

จงไมนาจะกระทบตอความมนคงหรอบรณภาพแหงดนแดนของประเทศ

แตการกระจายอำนาจตามกฎหมายฉบบท 21/2001 นกลบเปนการ

��



กระจายอำนาจใหแกมณฑลปาปวทงมณฑล109 รวมถงยงมการใหสทธ

พเศษแกรฐบาลของมณฑลปาปวในดานของรายไดและการคลง

ตวอยางเชน กฎหมายฉบบท 25/1999 กำหนดหลกเกณฑการแบง

รายไดระหวางมณฑลกบจงหวดไวอยางตายตว แตกฎหมายฉบบท

21/2001 ใหอำนาจแกรฐบาลของมณฑลปาปวในการกำหนดวาจะจด

แบงเงนรายไดใหแกจงหวดตางๆ ภายในมณฑลของตนเปนจำนวน

เทาใด110 นอกจากนรฐบาลสวนกลางของอนโดนเซยยงมอบเงนอดหนน

เปนกรณพเศษใหแกรฐบาลมณฑลปาปวทกปอกดวย โดยเรยกวา

เงนอดหนนเพอการปกครองตนเองแบบพเศษ (Dana Otsus หรอ

Special Autonomy Fund) เงนกอนนรฐบาลสวนกลางกำหนดเงอนไข

ไวกวางๆ วาม ไว เพอใชจ ายในดานการศกษาและสาธารณสข

แตเงอนไขดงกลาวกไมไดนำมาบงคบใชอยางจรงจงเทาใดนก111 และ

ตอมาในป ค.ศ. 2003 ดนแดนสวนตะวนตกของมณฑลปาปวไดแยกตว

ออกมาเปนมณฑลใหม ชอวา มณฑลปาปวตะวนตก (Papua Barat)

โดยมสทธพเศษเหมอนกบมณฑลปาปวทกประการ


กฎหมายฉบบนออกมาเพอแกไขและทบทวนหลกการกระจาย

อำนาจทไดกำหนดไวในกฎหมายฉบบท 22/1999 หลงจากทการ

กระจายอำนาจในระยะแรกประสบกบปญหาบางประการ สาระสำคญ

109 Daniel Richardson, Decentralizing Indonesia: The Problem of Creating

New Local Government Units (Master’s Degree Thesis, Chulalongkorn

University, 2008), pp. 62-68

110 Daniel Richardson, Decentralizing Indonesia, p. 65


��



ของกฎหมายฉบบนคอการนำอำนาจกลบมาอยทรฐบาลสวนกลาง

มากขน แตในขณะเดยวกนกใหอำนาจแกประชาชนในการเลอกผนำ

ทองถนไดโดยตรงแทนทจะเปนโดยออมเหมอนทผานมา กฎหมาย

ฉบบนมรายละเอยดทนาสนใจดงน

- สงวนภารกจ 5 ประการไวเปนหนาทของรฐบาลสวนกลาง

ไดแก การตางประเทศ การปองกนประเทศ ความมนคง

นโยบายการเงนการคลงระดบชาต และการศาสนา112

- นอกเหนอจากภารกจสงวนทง 5 ประการแลว รฐบาล

สวนกลางยงมอำนาจออกกฎหมายในดานอนๆ ได แตก

สามารถถายโอนอำนาจดงกลาวไปใหรฐบาลทองถนไดดวย

เชนกน

- กำหนดใหรฐบาลสวนกลางมอำนาจเดดขาดเหนอกจการ

เกยวกบการศาลและกระบวนการยตธรรม เชน จดตงองคกร

เกยวกบศาล แตงตงผพพากษาและอยการ กำหนดนโยบาย

เกยวกบการยตธรรม เปนตน อยางไรกตาม รฐบาลสวนกลาง

สามารถถายโอนอำนาจในเรองดงกลาวไปใหรฐบาลทองถน

ได

- กำหนดใหผวาราชการจงหวดและนายกเทศมนตรมาจาก

การเลอกตงโดยตรงของประชาชน แทนการแตงตงโดยสภา

ทองถน113 โดยการเลอกต งผนำทองถนโดยตรงตาม

ขอกำหนดดงกลาวนมขนครงแรกในป ค.ศ. 2005 หรอหนง

112 Simon Butt, ‘Regional autonomy and legal disorder’, p. 181


��



ปหลงจากทมการเลอกตงประธานาธบดโดยตรงครงแรก114

- หากมการขดกนระหวางกฎหมายระดบชาตกบกฎหมาย

ทองถน ใหยดตามกฎหมายระดบชาต ซงหมายความวา

รฐบาลสวนกลางสามารถออกกฎหมายมาหกลางกบ

กฎหมายทออกโดยทองถนได115

- กำหนดภารกจของรฐบาลระดบมณฑล, จงหวด และนคร ใน

ดานตางๆ อาท การวางแผนพฒนา การรกษาความสงบ

เรยบรอย สาธารณปโภค การศกษา แรงงาน กจการขนาด

กลางและขนาดยอม สงแวดลอม ทดน การบรหารรฐกจ และ

การลงทน

- ใหอสระแกรฐบาลทองถนในการออกกฎหมายในเรองทไมได

สงวนไวสำหรบรฐบาลสวนกลาง ทงนเพอ “ความเจรญ

รงเรองของชมชน บรการสาธารณะ และขดความ

สามารถในการแขงขนของ/ในภมภาค”

114 Anies E. Baswedan, ‘Indonesian politics in 2007: the presidency,

local elections and the future of democracy’, Bulletin of Indonesian Economic

Studies, Vol. 43, No. 3 (2007), p. 333

115 กฎหมายหมายเลข 10/2004 กำหนดลำดบชนของกฎหมายของ

อนโดนเซยไวดงน

1. รฐธรรมนญ

2. กฎหมายระดบชาต และกฎหมายในสถานการณฉกเฉน

3. ขอบงคบรฐบาล

4. ขอบงคบประธานาธบด

5. ขอบงคบระดบภมภาคและทองถน

ขอมลจาก Simon Butt, ‘Regional autonomy and legal disorder’,

p. 181

��



- เพมอำนาจใหมณฑลมากขน และกำหนดใหผวาการมณฑล

ม ฐานะเปนต วแทนของร ฐบาลสวนกลาง ข นตรงตอ

ประธานาธบด

4.3 การเงนการคลงทองถน

กอนทจะมการกระจายอำนาจในยคปฏรป ทองถนตางๆ ของ

อนโดนเซยแทบไมมอำนาจในการบรหารจดการการเงนการคลงของตน

เงนภาษทเกบไดในแตละทองถนถกสงเขาสวนกลาง และสวนกลางเปน

ผพจารณาจดสรรเงนเพอกลบมาอดหนนการดำเนนงานของทองถน

โดยงบอดหนนแกทองถนดงกลาวมอย 2 รปแบบดวยกน คอ116

1. เงนถายโอนเพอการพฒนาทวไป (Instruksi Presiden

หรอ Inpres) คอเงนทสวนกลางกำหนดใหทองถนใชจายเพอ

ขบเคลอนโครงการพฒนาตางๆ ซงมมากมายหลายประเภท

ตงแตโครงการดานสงแวดลอม ไปจนถงการกอสรางตลาด

ซอขายสนคา117

2. เงนอดหนนเพอการปกครองตนเองของทองถน (Subsidi

Daerah Otonomi หรอ SDO) เงนสวนนมกใชสำหรบจาย

เงนเดอนแกพนกงานราชการในองคกรปกครองสวนทองถน

อยางไรกตาม เมอมการบงคบใชกฎหมายฉบบท 25/1999

(ซงตอมามการปรบปรงอกครงในกฎหมายฉบบท 33/2004) ในยค

116 Richard Seymour and Sarah Turner, ‘Otonomi Daerah’, pp. 38-39

117 Wolfgang Fengler and Bert Hofman, ‘Managing Indonesia’s rapid

decentralization: achievements and challenges’, Decentralization Policies in

Asian Development, eds. Shinichi Ichimura and Roy Bahl (Singapore: World

Scientific, 2008), p. 255

��



ปฏรปประเทศ กมการเปลยนแปลงเกยวกบการเงนการคลงของทองถน

เกดขน โดยกฎหมายฉบบนระบวาองคกรปกครองสวนทองถนจะม

แหลงรายไดทงสน 2 ชองทาง คอ

1. เงนรายไดจากภายในทองถน (Pendapatan Asli Daerah

หรอ PAD) เชน ภาษทองถน ภาษยานพาหนะในทองถน

ผลกำไรจากกจการของทองถน เงนสวนนองคกรปกครอง

สวนทองถนเปนผเกบและนำมาใชจายไดเอง ไมตองสงเขา

สวนกลาง

2. เงนถายโอนจากสวนกลาง (Dana Penyeimbang) คอ เงน

ทสวนกลางถายโอนไปใหทองถนทงในระดบมณฑลและระดบ

จงหวดและนคร โดยกฎหมายฉบบนกำหนดวาเงนรายได

ของร ฐอย างนอยรอยละ 25 จะตองถกจดสรรใหแก

ทองถน118 เงนทสวนกลางถายโอนใหทองถนแบงไดอกเปน

2 ประเภทใหญๆ คอ

2.1เงนกอนอดหนนแบงไดเปนอก 2 ประเภท คอ เงน

ถายโอนเพอวตถประสงคทวไป (Dana Alokasi Umum

หรอ DAU) มกใชเพอจายเงนเดอนแกพนกงานของรฐ

ในระดบทองถน และอกประเภทหนงคอเงนถายโอนเพอ

วตถประสงคเฉพาะ (Dana Alokasi Khusus หรอ DAK)

เงนกอนนรฐบาลสวนกลางจะเปนผกำหนดวาใหทองถน

นำไปใชเพอดำเนนการในเรองใด ซงสงทสวนกลาง

118 ตวเลขรอยละ 25 ดงกลาว ถกวจารณวาเปนตวเลขทถกกำหนดขนมา

อยางหยาบๆ ไมไดมการพจารณาไตรตรองอยางถถวนกอน โปรดด Wolfgang

Fengler and Bert Hofman, ‘Managing Indonesia’s rapid decentralization’,

p. 252

��



กำหนดกมกจะสอดคลองกบยทธศาสตรการพฒนา

ประเทศในชวงเวลานนๆ

2.2เงนปนสวนจากรายไดของรฐบาล(DanaBagiHasil

หรอDBH)119 คอเงนสวนทรฐบาลสวนกลางถายโอน

ใหทองถน โดยไมกำหนดวาจะตองนำไปใช เพ อ

วตถประสงคใดโดยเฉพาะ ซงการทสวนกลางมอบ

งบประมาณใหทองถนนำไปบรหารและกำหนดเปาหมาย

ในการใชได เองเชนนนบวาสอดคลองกบหลกการ

กระจายอำนาจ นนคอทำใหองคกรปกครองสวนทองถน

เขมแขงขน มอำนาจกำหนดความเปนไปในพนทของตน

มากขน ขณะเดยวกนกลดการแทรกแซงกจการใน

ทองถนจากสวนกลางลง

นอกจากทกลาวมาขางตนแลว ในกรณของมณฑลทมสถานะ

พเศษ 3 แหง ไดแก อาเจะห ปาปว และปาปวตะวนตก รฐบาลสวนกลาง

กจะจดสรรเงนกอนพเศษใหแกมณฑลเหลานเพมเตมอกดวย

4.4 การบรหารงานบคคลทองถน120

ในยคของซฮารโต รฐบาลสวนกลางมบทบาทครอบงำการบรหาร

ทรพยากรบคคลของหนวยงานรฐทงในระดบชาตและระดบทองถน

119 Sonny Mumbunan, Irene Ring and Thomas Lenk, ‘Ecological fiscal

transfers at the provincial level in Indonesia’, UFZ-Diskussionspapiere. No. 6

(2012), pp. 3-4

120 เนอหาในหวขอน นำขอมลมาจาก Mark Turner, Amir Imbaruddin and

Wahyu Sutiyono, ‘Human resource management: the forgotten dimension of

decentralization in Indonesia’, Bulletin of Indonesian Economic Studies, Vol.

45, No. 2 (2009), pp. 231-249

�0



โดยมองคกรอย 3 องคกรดวยกนทถกกำหนดใหรบผดชอบงานดานน

อยางเปนทางการ ไดแก

1. กระทรวงการปฏรปการบรหาร (Kementarian Negara

Pendayagunaan Aparatur Negara หรอ MenPAN)

2. สำนกงานขาราชการแหงรฐ (Badan Kepegawaian Negara

หรอ BKN)

3. สถาบนรฐประศาสนศาสตรแหงชาต (Lembaga Administrasi

Negara หรอ LAN)

อยางไรกตาม นอกเหนอจากทงสามองคกรทกลาวมา กยงม

หนวยงานอนๆ ในสวนกลางทมสวนรวมในการบรหารทรพยากรบคคล

เชน กระทรวงการคลงและกระทรวงมหาดไทยตางกมสวนในการ

กำหนดนโยบายเกยวกบอตราเงนเดอนและขอบเขตพนทภารกจของ

เจาพนกงาน เปนตน จงกลาวไดวาถงแมการกำหนดนโยบายทางงาน

บคคลจะมขนทสวนกลางกจรง แตกลบมหนวยงานรบผดชอบหลาย

หนวยจนทำใหประสทธภาพของการบรหารงานบคคลมไมมากเทาท

ควร ไมวาจะเปนในดานการวางแผน การทำงบประมาณ และดานอนๆ

เมอยคระเบยบใหมของซฮารโตสนสดลง กระแสการกระจาย

อำนาจทเกดขนตามมากดเหมอนจะสงผลถงเรองการบรหารทรพยากร

บคคลในระดบทองถนดวย แตในความเปนจรงแลวความเปลยนแปลงท

เกดขนกลบมไมมากนก บทบาทและอำนาจของสวนกลางในการบรหาร

งานบคคลของทองถนยงคงมอยสง กลาวคอ ในกฎหมายฉบบท 22/

1999 ซงมเนอหาวาดวยการกำหนดขอบขายอำนาจขององคกร

ปกครองสวนทองถน มการเขยนไวในมาตราท 76 วาองคกรปกครอง

สวนทองถนมอำนาจแต งต ง โยกย าย กำหนดอตราเงน เดอน

�1



เงนบำนาญ สวสดการ รวมถงการฝกอบรมตางๆ ของเจาพนกงาน แต

มาตรา 75 ของกฎหมายฉบบเดยวกนกลบระบไววา กระบวนการ

ทงหมดทกลาวมาจะตองดำเนนไปตามทกฎหมายกำหนด ซงทำใหเกด

ความสบสนขนวาสรปแลวทองถนมอสระจากสวนกลางมากนอยเพยงใด

ในการบรหารงานบคคลของตน ในขณะเดยวกน องคกรทง 3 องคกร

ของรฐบาลสวนกลางทมหนาทดแลงานบคคล คอ MenPAN, BKN และ

LAN ทตงมาตงแตสมยซฮารโตกไมไดถกยบเลกไปแตอยางใด ทง

3 องคกรยงคงดำเนนงานอย และผบรหารของทง 3 องคกรยงคงม

ความเชอวาถงทสดแลว กฎหมายฉบบท 22/1999 กยงใหสวนกลาง

เปนแกนหลกในการบรหารทรพยากรบคคลทงในระดบชาตและระดบ

ทองถนอยนนเอง ตอมาเมอมการออกกฎหมายฉบบท 32/2004

ซงเปนกฎหมายททบทวนและปรบปรงหลกการตางๆ ของกฎหมาย

ฉบบท 22/1999 รฐบาลสวนกลางยงมอำนาจควบคมการบรหารงาน

บคคลทงระดบชาตและระดบทองถนอยางเดนชดมากขนไปอก

การรบสมครและคดเลอกบคคลเขาทำงาน

ผทจะเขาทำงานในระบบราชการของอนโดนเซยไมวาจะในระดบ

ชาตหรอระดบทองถน จะตองผานการสอบคดเลอกซงจดขนเพยงปละ

ครง ถงแมวาผนำองคกรปกครองสวนทองถนจะไดรบอำนาจตาม

ขอบงคบรฐบาลหมายเลข 98/2000 ใหเปนผวางแผนการคดเลอก

บคคลเขาทำงาน แตแทจรงแลวหนวยงานสวนกลางกลบควบคม

กระบวนการตางๆ ในดานนแทบจะทงหมด โดยในแตละป หนวยงาน

ตางๆ ในทองถนจะทำการสำรวจความตองการทางบคลากรของตน

และทำเรองเสนอไปยงคณะกรรมการดานเจาพนกงานระดบทองถน

(Badan Kepegawaian Daerah หรอ BKD) จากนน BKD จะพจารณา

คำรองและสงเรองตอไปยง BKN ทสวนกลาง และ BKN จะสงเรองตอ

�2



ไปยง MenPAN อกขนหนง ซงสดทายแลวหนวยงานทจะอนมตการเปด

รบตำแหนงใหมๆ ในแตละปขององคกรปกครองสวนทองถนกคอ

MenPAN (แต BKN และกระทรวงการคลงจะมสวนรวมในการออก

ความเหนดวย) ดงนนจะเหนไดวาหนวยงานสวนกลางยงคงรกษา

บทบาทของตนในการกำหนดนโยบายดานทรพยากรบคคลของทองถน

อย ซงกอใหเกดปญหาหลายประการ เชน บางครงทองถนไดคนไมตรง

ตามความตองการของตนอยางแทจรงเพราะหนวยงานสวนกลางไมได

รบรเสมอไปวาทองถนแตละแหงตองการอะไร รวมถงกระบวนการ

คดเลอกบคคลทยดเยอหลายขนตอนนนกเออใหเกดการเลอกปฏบต

และการทจรตไดงาย

การเลอนตำแหนงและความกาวหนาของเจาพนกงานใน

ระดบทองถน

ขอบงคบรฐบาลหมายเลข 12/2002 ระบวา ขาราชการของ

อนโดนเซยสามารถไดรบการประเมนเลอนขนไดโดยดจากผลงาน

ประสบการณ ความอาวโส และระยะเวลาทไดทำงานมา แตอยางไร

กตาม อนโดนเซยยงคงขาดระบบการประเมนผลงานทมประสทธภาพ

มากเพยงพอ ทำใหในความเปนจรงแลวขาราชการมกไดเลอนขนโดย

ดจากระยะเวลาการทำงานแทบจะเพยงอยางเดยว โดยตามปกต

ขาราชการทกคนจะไดเลอนขนโดยอตโนมตทก 4 ปไมวาจะมผลงาน

หรอไม แตการเลอนขนกจะมหลกเกณฑตามวฒการศกษาของแตละคน

ดวย นอกจากนกมการแบงแยกระหวางตำแหนงบรหารและตำแหนง

ทไมเกยวกบการบรหาร

��



การฝกอบรมและพฒนาบคลากร

ขอบงคบรฐบาลหมายเลข 101/2000 ระบวาขาราชการของ

อนโดนเซยจะไดรบการฝกอบรมใน 3 ดานหลกๆ ไดแก ความเปนผนำ

หนาทการงาน และความรความสามารถเชงเทคนค

- การฝกอบรมดานความเปนผนำ เปนขอบงคบสำหรบผดำรง

ตำแหนงบรหาร แตมกถกวจารณวามเนอหากวางเกนไป

ไมไดสงเสรมความเปนผนำอยางแทจรง เพยงแตเนนสงเสรม

ใหจงรกภกดกบรฐ เปนตน

- การฝกอบรมดานหนาทการงาน มไวสำหรบพฒนาความ

สามารถของเจาพนกงานททำงานในเชงวชาชพ เชน คร

อาจารย แพทย

- การฝกอบรมดานความรความสามารถเชงเทคนค เปนการ

ฝกอบรมเพอพฒนาความสามารถท วไป เชน การใช

คอมพวเตอร

ปกตแลวองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงจะเปนผจดการ

ฝกอบรมใหแกบคลากรของตน แตกมบางกรณทหนวยงานสวนกลาง

ยนมอเขามาชวยเหลอเนองจากทองถนขาดแคลนงบประมาณ หรอใน

บางครงภาคเอกชนกเปนผมาจดอบรมให

รายไดของบคลากร

กฎหมายฉบบท 43/1999 ระบวา ขาราชการทกคนมสทธทจะ

ไดรบเงนเดอนตามระดบของหนาทความรบผดชอบและปรมาณงาน

โดยทเงนเดอนจะตองสงพอสำหรบการดำเนนชวตและสรางแรงจงใจ

ในการทำงาน แตทวาในความเปนจรงแลว ระดบของเงนเดอนไมได

��



ขนอยกบความรบผดชอบหรอปรมาณงาน แตขนอยกบลำดบขนของ

ตำแหนงและระยะเวลาการทำงานมากกวา ผมตำแหนงระดบสงและทำ

งานมานานกจะไดเงนเดอนสง แตกไมไดหมายความวาคนเหลานจะม

งานรบผดชอบในปรมาณทมากเสมอไป ดงนน ขาราชการแทบทกคนท

มตำแหนงระดบเดยวกนและทำงานมานานเทากนกจะไดรบเงนเดอน

เทากน ทำใหมคำกลาวเชงเสยดสกนทวไปในสงคมอนโดนเซยวา

“จะฉลาดหรอโงก ได เงนเดอนเทากน” และ “จะขยนหรอ

เกยจครานกไดเงนเดอนเทากน”

ดงทกลาวมาแลววาขาราชการของอนโดนเซยจะไดเลอนขน

โดยอตโนมตทก 4 ป โดยทกครงทเลอนขนกจะไดรบการปรบเพม

เงนเดอน นอกจากนนกมการปรบขนเงนเดอนครงหนงทกๆ 2 ปโดยไม

เกยวของกบการเลอนขน และหากเปรยบเทยบเงนเดอนของภาครฐ

กบภาคเอกชนแลว พบวาในอนโดนเซยอตราเงนเดอนของภาคเอกชน

จะสงกวาภาครฐเฉพาะในสาขาอาชพทตลาดมความตองการมาก แตใน

สาขาอาชพอนเงนเดอนมกไมตางกน หรอไมเงนเดอนของภาครฐ

กสงกวา กลาวไดวาเมอดจากคาตอบแทนแลว การทำงานในหนวยงาน

ภาครฐของอนโดนเซยกดงดดใจผคนไดไมแพตำแหนงงานในภาค

เอกชน


บทท 5

อนาคตของการกระจายอำนาจ และการปกครองทองถนในอนโดนเซย

��

อนาคตของการกระจายอำนาจ และการปกครองทองถนในอนโดนเซย

เมอพจารณาถงปจจยตางๆ ทลวนแตเปนอปสรรคตอการกระจาย

อำนาจ ไมวาจะเปนความหลากหลายทางภาษา เชอชาต วฒนธรรม

สภาพภมประเทศทเปนหมเกาะ ความไมเทาเทยมกนทางเศรษฐกจ

รวมถงอำนาจและอทธพลของชนชนนำทเคยไดประโยชนจากการเมอง

ยคเผดจการรวมศนยในอดต กกลาวไดวาอนโดนเซยประสบความ

สำเรจเปนอยางยงแลวทสามารถผลกดนใหนโยบายกระจายอำนาจมผล

บงคบใชไดมากดงทปรากฏในปจจบน สำหรบในบทน ผวจยจะกลาวถง

แนวโนมและทศทางของการกระจายอำนาจทจะเกดขนตอไปในอนาคต

ของอนโดนเซย รวมถงปญหาและอปสรรคทประเทศจะตองเผชญตอไป

ในการดำเนนนโยบายกระจายอำนาจและการปกครองทองถน

��



5.1 ปญหาในดานการเงนการคลงทองถน

เมอกลาวถงแหลงทมาของงบประมาณทองคกรปกครองสวนทองถน

ในอนโดนเซยใชจายในแตละป เราสามารถแบงออกไดเปนสองประเภท

ใหญๆ คอ (1) เงนทสวนกลางถายโอนมาอดหนนใหทองถนในรปแบบ

ตางๆ และ (2) เงนรายไดททองถนหามาไดเองผานการจดเกบภาษ

ซงตามหลกสากลแลวรฐบาลทองถนควรจะหารายไดดวยตวเองใหได

มากจงจะเขมแขง ถาหวงพงพาเงนถายโอนจากสวนกลางอยางเดยว

ทองถนกยากทจะยนบนลำแขงของตนเองได

อยางไรกตาม งานศกษาของ Wolfgang Fengler และ Bert

Hofman แหงธนาคารโลก121 ระบวาถงแมรฐบาลระดบมณฑลจะสามารถ

หารายไดดวยตนเองได เปนสดสวนทส ง (เกนรอยละ 50 ของ

งบประมาณรายจาย) แตในระดบรองๆ ลงไป หนวยการปกครอง

สวนทองถนของอนโดนเซยยงคงพงพาเงนถายโอนจากสวนกลางเปน

หลก ซงมขอเสยคอมกทำใหเกดปญหาการขาดประสทธภาพในการ

ใชจายงบประมาณ ขาดความระมดระวงรอบคอบในการบรหารเงน

เนองจากทองถนมความเชออยเสมอวารฐบาลสวนกลางจะมเงนมา

อดหนน ตวอยางทเหนไดชดคอ ในป ค.ศ. 2006 องคกรปกครองสวน

ทองถนของอนโดนเซยหมดคาใชจายไปกบ “กลไกรฐ” (เชน การสราง

และตอเตมอาคารสถานท) มากถงรอยละ 32 ของปรมาณการใชจาย

สวนทองถนทงหมด ในขณะทคาใชจายดานนในมาตรฐานทวโลกเฉลย

อยทรอยละ 5 - 10 ตอปเทานน จงนาคดวา หากงบประมาณของ

องคกรปกครองสวนทองถนมทมาจากการหารายไดดวยตนเองมากกวา

เงนอดหนนจากสวนกลางกนาจะทำใหองคกรปกครองสวนทองถน

121 Wolfgang Fengler and Bert Hofman, ‘Managing Indonesia’s rapid

decentralization’, pp. 253-257

��



ใชจายเงนอยางระมดระวงและรอบคอบมากขน โดยสรปแลว การขาด

ความสามารถในการหารายไดดวยตนเองของหนวยการปกครอง

สวนทองถนยงคงเปนสงททำใหการปกครองทองถนของอนโดนเซย

ยงตองพงพาอำนาจของสวนกลางอยมาก และไมไดสรางความเขมแขง

ใหทองถนตางๆ อยางแทจรง นบเปนเรองทรฐบาลและผเกยวของ

ตองพจารณากนตอไป

5.2 ความเปนประชาธปไตยในระดบทองถน

มการกลาวถงขอดของการกระจายอำนาจไวมากมาย ทงในแง

ของการสงเสรมประชาธปไตย การเพมประสทธภาพและความรวดเรว

ของการบรการประชาชนโดยภาครฐและแงมมอนๆ แตเมอมองจากการ

ทนโยบายกระจายอำนาจครงใหญของอนโดนเซยเกดขนในบรบท

ทสอดประสานกบกระแสการปฏรปประเทศใหเปนประชาธปไตยเมอป

ค.ศ. 1999 กนาจะกลาวไดวา หนงในเปาหมายสำคญของผผลกดนให

เกดการกระจายอำนาจขนกคอเพอสงเสรมการปกครองระบอบ

ประชาธปไตยนนเอง โดย Larry Diamond นกวชาการทางดาน

ประชาธปไตยคนสำคญ และเปนผรวมกอตงวารสารวชาการ Journal of

Democracy ไดกลาวถงความสมพนธระหวางการกระจายอำนาจกบ

ประชาธปไตยไววา ปจจบนการกระจายอำนาจไดกลายมาเปนสวนหนง

ของหลกการพนฐานของประชาธปไตย ประชาชนจำนวนมากเรมมอง

วาการกระจายอำนาจทำใหไดมาซงผบรหารทสามารถตอบสนองตอ

ความตองการของคนในทองถนไดอยางแทจรง ผบรหารตองรบผดชอบ

ตอประชาชน เมอประชาชนไมพอใจกสามารถใชสทธเลอกคนอน

เขามาบรหารแทนได และเมอประชาชนเหนวาตนเองมอำนาจกำหนด

ทศทางความเปนไปของทองถนตนเองอยางเหนไดชดดงนแลว กม

แนวโนมจะเขามามสวนรวมในการเมองมากขนผานกระบวนการตางๆ

��



ไมวาจะเปนการเลอกตง การยนเรองรองเรยน การตรวจสอบการทำงาน

ของเจาหนาทรฐ รวมไปถงการถกเถยงในทางสาธารณะตางๆ ซง

สงเหลานลวนแตมผลดตอการสรางความยอมรบของประชาชนทมตอ

ระบอบประชาธปไตย122 ทงน ทวศกด เผอกสม ไดตงขอสงเกตไววา

การเมองระดบทองถนของอนโดนเซยมความคกคกมากขนหลงจากท

กฎหมายฉบบท 32/2004 มผลบงคบใชและกำหนดใหผนำทองถน

มากจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ผคนตางพากนเลอกผนำ

ทตนรจกและเชอถอ ระบบการเลอกตงทแขงขนกนตามครรลองของ

เสรประชาธปไตยเรมกลายมาเปนสวนหนงของชวตผคนอยางแทจรง123

อยางไรกตาม งานศกษาจำนวนหนงเกยวกบการเมองทองถน

ของอนโดนเซยในยคหลงการกระจายอำนาจครงใหญตงแตป ค.ศ.

1999 ไดขอสรปวา ยงคงมปญหาตางๆ หลายประการททำใหการ

กระจายอำนาจของประเทศไมเปนไปตามจดมงหมายดานการสงเสรม

ประชาธปไตยเทาใดนก ตวอยางเชน ปญหาระบบอปถมภ การทจรต

คอรรปชน อทธพลของเงนในการเลอกตง การแสวงหาผลประโยชนโดย

เจาหนาทรฐ การใชความรนแรงกบคแขงทางการเมอง รวมถงอทธพล

ของกองทพทมอยเหนอการเมองทองถน เปนตน124 อาจกลาวไดวา

122 Larry Diamond, Why Decentralize Power in a Democracy? Access

date: 25 December 2012 <http://www.stanford.edu/~ldiamond/iraq/

Decentralize_Power021204.htm>


124 ดตวอยางเชน Vedi R. Hadiz, ‘Decentralization and democracy in

Indonesia: a critique of Neo-Institutionalist perspectives’, Development and

Change, Vol. 35, No. 4 (September 2004), pp. 697-718 และ Marcus

Mietzner, The Politics of Military Reform in Indonesia: Ethnic Conflict,

Nationalism, and Institutional Resistance (Washington: East-West Center,

2006), pp. 42-43

�0



ปญหาเหลานเปนสวนหนงของบรรยากาศทางการเมองโดยทวไปของ

อนโดน เซ ย เอง ท ในด านหน ง ได รบ เส ยงช นชมในการพฒนา

ประชาธปไตยภายหลงยคเผดจการอนยาวนาน แตอกดานหนง โดย

เฉพาะในชวง 2-3 ปทผานมากถกวจารณวาการพฒนาประชาธปไตย

ดงกล าวเร มหยดชะงกหรอแมกระท ง เส อมถอยลง125 ซ งหาก

การกระจายอำนาจเปนไปเพยงเพอผลประโยชนของคนบางกลม

ไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนหรอสรางความเปน

อยทดขนตามแนวทางประชาธปไตยใหแกผคนไดแลว กอาจสงผลใน

ดานลบตออนาคตของนโยบายการกระจายอำนาจได

กลาวโดยสรป การกระจายอำนาจและปกครองทองถนใน

อนโดนเซยยงคงเปนกระบวนการทไมสนสด มสงทตองแกไขและ

ปรบปรงอกหลายประการเพอใหการกระจายอำนาจบรรลวตถประสงค

ทตงเอาไว แตเราอาจกลาวไดวาประชาชนทไดสมผสบรรยากาศของ

การเมองแบบประชาธปไตยและกระจายอำนาจมกมแนวโนมทจะร

คณคาของอำนาจทางการเมองทตนม และจะใชประโยชนจากอำนาจนน

เพอตอรองผลประโยชนกบชนชนนำและตอตานการปกครองทอาศย

การสงการจากศนยกลางในรปแบบเดมๆ ทำใหในภาพรวมแลว

อนโดนเซยคงยากทจะยอนกลบไปเปนประเทศทรวมศนยอำนาจเชนใน

อดตไดอก

125 Yuki Fukuoka, ‘Oligarchy and democracy in post-Suharto Indonesia’,

Political Studies Review, Vol. 11, No. 1 (January 2013), pp. 52-64

�1

บรรณานกรม

เอกสารภาษาไทย

ทวศกด เผอกสม (2555). ประวตศาสตรอนโดนเซย: รฐจารตบนหมเกาะ

ความเปนสมยใหมแบบอาณานคม และสาธารณรฐแหงความ

หลากหลาย. พมพครงท 2, กรงเทพฯ: เมองโบราณ.

นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ (2546). บทบาทอำนาจหนาทของกำนน

ผใหญบานและการปกครองทองท. รายงานการศกษาวจย เสนอตอ

สำนกงานคณะกรรมการกฤษฎกา.

ปธาน สวรรณมงคล (2554). การกระจายอำนาจ: แนวคดและประสบการณ

จากเอเชย. กรงเทพฯ: สำนกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

เมธส อนวตรอดม (ไมระบป). เขาสรางสนตภาพกนอยางไรในอาเจะห. เขาถง

เมอ 6 ตลาคม 2555 <http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf/ผลงาน/

บทความ/ดานสนตวธ/เขาสรางสนตภาพกนอยางไรในอาเจะห.pdf>

เอกสารภาษาองกฤษ

Aspinall, E. (2012). ‘The irony of success’, Journal of Democracy. 21 (2):

pp. 20-34.

�2



Badan Pusat Statistik (n.d.). Access Date: 7 October 2012. <http://

www.bps.go.id/eng/index.php>

Banyan (2012). ‘Carrying on’, The Economist. Access Date: 10 September

2012. <http://www.economist.com/blogs/banyan/2012/09/

yogyakartas-sultans>

Baswedan, A. E. (2007). ‘Indonesian politics in 2007: the presidency,

local elections and the future of democracy’, Bulletin of Indonesian

Economic Studies. 43 (3): pp. 323-340.

Belford, A. (2012). ‘Disunity in Diversity’, The Global Mail. (15 February

2012). Access Date: 22 December 2012. <http://www.theglobalmail.

org/feature/disunity-in-diversity/59/>

Brown, C. (2003). A Short History of Indonesia: The Unlikely Nation?.

Crows Nest, New South Wales: Allen & Unwin.

Butt, S. (2010). ‘Regional autonomy and legal disorder: the proliferation of

local laws in Indonesia’, Sydney Law Review. 32 (2): pp. 177-197.

Cahyat, A. (2011). Guidebook to Local Governments in Indonesia. Access

date: 17 December 2012. <http://forestclimatecenter.org/files/

2011-09-21%20Guidebook%20to%20Local%20Governments%

20in%20Indonesia%20(DRAFT).pdf>

Carnegie, P. J. (2010). The Road from Authoritarianism to Democratization

in Indonesia. New York: Palgrave Macmillan.

Central Intelligence Agency. (n.d.). The World Factbook – Indonesia. Access

date: 13 Septermber 2012. <https://www.cia.gov/library/publications/

the-world-factbook/geos/id.html>

Chanintira na Thalang (2005). ‘The legislative elections in Indonesia, Apri;

2004’, Electoral Studies. 24: pp. 326-332.

Chanintira na Thalang (2005). ‘The presidential elections in Indonesia, July

and September 2004’, Electoral Studies. 24: pp. 755-761.

��



Chauvel, R. (2008). ‘Rulers in their own country?’, Inside Indonesia. 94.

Access Date: 27 November 2012. <http://www.insideindonesia.org/

feature-editions/rulers-in-their-own-country>

Daslani, P. (2012). ‘Regaining control in a decentralized Indonesia’, The

Jakarta Globe. Access Date: 8 December 2012. <http://www.

thejakartaglobe.com/commentary/regaining-control-in-a-

decentralized-indonesia/498771>

Diamond, L. (2004). Why Decentralize Power in a Democracy?. Access

date: 25 December 2012. <http://www.stanford.edu/~ldiamond/

iraq/Decentralize_Power021204.htm>

Drakeley, S. (2005). The History of Indonesia. Westport, Connecticut:

Greenwood Press.

Encyclopedia Britannica (n.d.). Jakarta. Access Date: 30 November 2012.

<http://www.britannica.com/EBchecked/topic/299568/Jakarta/

13156/Administration-and-social-conditions>

Fane, G. (2003). ‘Change and continuity in Indonesia’s new fiscal

decentralisation arrangements’, Bulletin of Indonesian Economic

Studies. 39 (1): pp. 159-176.

Fengler , W. & Hofman, B. (2008). ‘Managing Indones ia ’s rap id

decentralization: achievements and challenges’, in Ichimura, S. &

Bahl, R., eds. Decentralization Policies in Asian Development.

Singapore: World Scientific.

Firman, T. (2009). ‘Decentralization reform and local-government

proliferation in Indonesia: towards a fragmentation of regional

development’, Review of Urban & Regional Development Studies. 21

(3): pp. 143-157.

Fukuoka, Y. (2013). ‘Oligarchy and democracy in post-Suharto Indonesia’,

Political Studies Review. 11 (1): pp. 52-64.

��



Hadiz. V. R. (2004). ‘Decentralization and democracy in Indonesia: a

critique of Neo-Institutionalist perspectives’, Development and

Change. 35 (4): pp. 697-718.

Ismail, F. (1995). Islam, Politics and Ideology in Indonesia: A Study of the

Process of Muslim Acceptance of the Pancasila. PhD Thesis, McGill

University.

Kimura, E. (2011). ‘Indonesia in 2010’, Asian Survey. 51 (1): pp. 186-

195.

Kristiansen, S. & Trijono, L. (2005). ‘Authority and law enforcement: local

gove rnmen t r e f o rms and secu r i t y sys tems i n I ndones ia ’ ,

Contemporary Southeast Asia: A Journal of international and

Strategic Affairs. 27 (2): pp. 236-254.

Kumiawati, D. (2010). ‘Indonesia’s Aceh province and Shariah’, Asia

Sentinel. Access Date: 8 October 2012. <http://asiasentinel.com/

index.php?option=com_content&task=view&id=2650&Itemid=175>

Lamoureux, F. (2003). Indonesia: A Global Studies Handbook. Santa

Barbara, Calif.: ABC-CLIO.

Liddle, R. W. & Mujani, S. (2005). ‘Indonesia in 2004: the rise of Susilo

Bambang Yudhoyono’, Asian Survey. 45 (1): pp. 119-126.

Malley, M. S. (2009). ‘Decentralization and democratic transition in

Indonesia’, in Bland, G. & Arnson, C. J., eds. Democratic Deficits:

Addressing Challenges to Sustainability and Consolidation around the

World. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for

Scholars.

Matsui, K. (2003). ‘Decentralization in nation state building of Indonesia’,

IDE Research Paper No. 2.

Masaaki, O. (2013). ‘Jakarta’s local politics and its institutional lack of

democracy’, CSEAS Newletter. 67.

��



Mietzner, M. (2006). The Politics of Military Reform in Indonesia: Ethnic

Conflict, Nationalism, and Institutional Resistance. Washington:

East-West Center.

Mietzner, M. (2007). ‘Local elections and autonomy in Papua and Aceh:

mitigating or fueling secessionism?’, Indonesia. 84: pp. 1-39.

Miller, M. A. (2009). Rebellion and Reform in Indonesia: Jakarta’s Security

and Autonomy Policies in Aceh. Abingdon and New York: Routledge.

Mumbunan, S., Ring, I. & Lenk, T. (2012). ‘Ecological fiscal transfers at the

provincial level in Indonesia’, UFZ-Diskussionspapiere. No. 6/2012.

Platzdasch, B. (2011). ‘Indonesia in 2010: moving on from the democratic

honeymoon’, Southeast Asian Affairs. 2011 (1): pp. 71-90.

Rich, R. (2011). ‘Designing the DPD: Indonesia’s regional representative

council’, Bulletin of Indonesian Economic Studies, 47 (2): pp. 263-

273.

Richardson, D. (2008). Decentralizing Indonesia: The Problem of Creating

New Local Government Units. Master’s Degree Thesis, Chulalongkorn

University.

Robison, R. (2005). ‘Fragmentation or nation-building?’, in Burnell, P. &

Randall, V., eds. Politics in the Developing World. Oxford: Oxford

University Press.

Seymour, R. & Turner, S. (2002). ‘Otonomi Daerah: Indonesia’s

decentralisation experiment’, New Zealand Journal of Asian Studies. 4

(2): pp. 33-51.

Sherlock, S. (2006). Indonesia’s Regional Representative Assembly:

Democracy, Representation and the Regions. CDI Policy Papers on

Political Governance. Access Date: 19 December 2012 <http://

www.cdi.anu.edu.au/.IND/2005-06/PPS_1_2006_06_Sherlock.htm>

��



Stevens, A. & Baskoro, H. A. (n.d.). ‘Following Indonesia’s 1998 revolution,

local democracy is witnessing a rebirth’, City Mayors. Access Date:

20 October 2012. <http://www.citymayors.com/government/

indonesia_government.html>

Sukma, R. (2005). ‘Ethnic conflict in Indonesia: causes and the quest for

solution’, in Snitwongse, K. & Thompson, W. S, eds. Ethnic Conflicts

in Southeast Asia. Singapore: ISEAS Publications.

Sukma, R. (2010). ‘Civil-military relations in post-authoritarian Indonesia’,

in Chambers, P. & Croissant, A., eds. Democracy under Stress: Civil-

Military Relations in South and Southeast Asia. Bangkok: ISIS.

Sulistiyanto, P. & Erb, M. (2005). ‘Introduction’, in Erb, M., Sulistiyanyo, P.

& Faucher, C., eds. Regionalism in Post-Suharto Indonesia, Abingdon

and New York: RoutledgeCurzon.

Suryadinata, L. (2007). ‘The decline of the hegemonic party system in

Indonesia: Golkar after the fall of Soeharto’, Contemporary Southeast

Asia. 29 (2): pp. 333-358.

The Jakarta Globe (2010). New Order-style elections for Indonesian

governors get 2nd Look. Access Date: 8 October 2012. <http://

www.thejakartaglobe.com/home/new-order-style-elections-for-

indonesian-governors-get-2nd-look/410261>

The Jakarta Post (2009). United Indonesia Cabinet 2009-2014. Access

Date: 21 December 2012. <http://www.thejakartapost.com/news/

2009/10/22/united-indonesia-cabinet-20092014.html>

The Jakarta Post (2012). Editorial: Newer deal for Papua. Access Date: 21

December 2012. <http://www2.thejakartapost.com/news/2012/

12/20/editorial-newer-deal-papua.html>

��



The World Bank (2012). Indonesia Economic Quarterly: Policies in Focus.

Access date: 2 December 2012. <http://www.worldbank.org/en/

news/2012/12/18/indonesia-economic-quarterly-policies-in-

focus>

Tikson, D. T. (2008). ‘Indonesia towards decentralization and democracy’,

in Sato, F., ed. Foundations for Local Governance: Decentralization in

Comparative Perspective. Heidelberg: Physical-Verlag.

Turner, M., Imbaruddin, A. & Sutiyana, W. (2009). ‘Human resource

management: the forgotten dimension of decentral izat ion in

Indonesia’, Bulletin of Indonesian Economic Studies. 45 (2): pp.

231-249.

Ufen, A. (2010). ‘The legislative and presidential elections in Indonesia in

2009’, Electoral Studies. 29: pp. 281-285.

United Nations Development Programme Indonesia (2009). The Province

and Its Role in Indonesia’s Decentralisation. Jakarta: UNDP

Indonesia.

��


เกด:

22 มถนายน 2529 ทกรงเทพมหานคร

การศกษา:

- MSc in Comparative Politics (Democracy) จาก The London

School of Economics and Political Science ประเทศสหราช

อาณาจกร (สำเรจการศกษาเมอป 2553)

- BA, Social and Political Sciences จาก University of Cambridge

ประเทศสหราชอาณาจกร (สำเรจการศกษาเมอป 2552)

- A-levels จาก D’Overbroeck’s College เมอง Oxford ประเทศ

สหราชอาณาจกร (สำเรจการศกษาเมอป 2549)

- มธยมศกษาตอนปลาย จากโรงเรยนสาธตมหาวทยาลยเชยงใหม

(สำเรจการศกษาเมอป 2547)

สถานททำงาน:

สำนกวชาการเมองการปกครอง

คณะรฐศาสตรและรฐประศาสนศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม

ประวตผเขยน

วิ ทยาลั ยพั ฒนาการปกครองท้ องถิ ่ น...

Documents

Transcript of วิ ทยาลั ยพั ฒนาการปกครองท้ องถิ ่ น...