TUGAS HUKUM ADMINISTRASI NEGARARESUME BAB 3 : INSTRUMEN PEMERINTAHAN

KELOMPOK 3ANGGOTA KELOMPOK :Agung Prasetyo Aji (D0113003)M. Arief Rahmat (D0113055)Citra Nugraheny (D0113021) Reni Rahma (D0113083)Lidya Pratiwi Anggie (D0113049) Taufik Tri Prasetyo (D0113099)

ILMU ADMINISTRASI NEGARAFAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIKUNIVERSITAS SEBELAS MARETSURAKARTA2015BAB 3. INSTRUMEN PEMERINTAHANA. Pengertian Instrumen PemerintahanInstrumen pemerintahan adalah alat atau sarana yang digunakan oleh pemerintah atau administrasi negara dalam melaksanakan tugas-tugasnya, misalnya seperti sarana transportasi dan komunikasi, gedung-gedung perkantoran, dan lain sebagainya. Ada juga instrumen yuridis seperti peraturan perundang-undangan, peraturan kebijaksanaan, perizinan, dan lain sebagainya. Dalam memahami instrumen hukum pemerintahan, perlu mengetahui terlebih dahulu struktur norma dalam hukum administrasi negara. Norma hukum yang terdapat dalam hukum perdata atau pidana dapat ditemukan dengan mudah dalam pasal tertentu, sedangkan untuk menemukan norma dalam hukum administrasi negara perlu mencari dalam semua peraturan perundang-undangan terkait dari tingkat yang paling tinggi dan bersifat umum-abstrak, sampai yang paling rendah dan bersifat individual-konkret.Untuk mengetahui kualifikasi sifat keumuman (algemeenheid) dan kekonkretan (concreetheid) norma hukum administrasi, perlu diperhatikan mengenai objek yang dikenai norma hukum (adressaat) dan bentuk normanya, dengan siapa norma hukum itu ditujukan, dan apakah untuk umum atau orang tertentu. Philipus M. Hadjon membuat kualifikasi yang menghasilkan empat macam sifat norma hukum, yaitu :1. Norma hukum abstrak, misalnya undang-undang2. Norma individual konkret, misalnya keputusan tata usaha negara3. Norma umum konkret, misalnya rambu-rambu lalu lintas yang dipasang ditempat tertentu4. Norma individual abstrak, misalnya izin gangguanKualifikasi norma hukum yang hampir sama juga dikemukakan oleh H. D. Van Wijk/Willem Konijnenbelt, yaitu :1. Norma umum abstrak, peraturan umum, misalnya peraturan perundang-undangan lalu lintas jalan 19902. Norma umum konkret, misalnya keputusan larangan parkir pada jalan tertentu3. Norma individual abstrak, izin yang disertai syarat-syarat yang bersifat mengatur dan abstrak serta berlaku secara permanen, misalnya izin berdasarkan undang-undang pengelolaan lingkungan.4. Norma individual konkret, keputusan mengenai pelaksanaan paksaan pemerintahan, misalnya surat ketetapan pajak.

B. Peraturan Perundang-undanganPeraturan merupakan hukum yang in abstracto atau general norm yang sifatnya mengikat umum (berlaku umum) dan tugasnya adalah mengatur hal-hal yang bersifat umum. Secara teoritis, istilah perundang-undangan mempunyai 2 pengertian, yaitu sebagai berikut :1. Perundang-undangan merupakan proses pembentukan peraturan-peraturan negara, baik tingkat pusat maupun daerah2. Perundang-undangan adalah segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan peraturan-peraturan, baik di tingkat pusat maupun tingkat daerahPeraturan perundang-undangan memiliki ciri-ciri sebagai berikut :1. Peraturan perundang-undangan bersifat umum dan komprehensif2. Peraturan perundang-undangan bersifat universal3. Memiliki kekuatan untuk mengoreksi dan memperbaiki dirinya sendiriPeraturan perundang-undangan yang bersifat mengikat umum disebut juga dengan istilah undang-undang dalam arti material, yaitu semua hukum tertulis dari pemerintah yang mengikat umum. Menurut Ten Berge perkataan bersifat umum abstrak dicirikan oleh unsur-unsur diantaranya adalah waktu, tempat, orang, dan fakta hukum.Dalam perspektif negara kesejahteraan, pemerintah dibebani kewajiban untuk menyelenggarakan kepentingan umum, atau mengupayakan kesejahteraan sosial, yang dalam melaksanakannya pemerintah diberi kewenangan untuk campur tangan dalam kehidupan masyarakat dalam batas-batas yang ditentukan oleh hukum, dan juga kewenangan legilasi, yaitu, membuat dan menggunakan peraturan perundang-undangan. Pemberian kewenangan legilasi kepada pemerintah itu semakin mendesak sejak berkembangnya ajaran negara kesejahteraan tersebut. Maka, dapat dikatakan tidak mungkin meniadakan kewenangan legilasi bagi pemerintah. Bagir Manan menyebutkan alasan ketidakmungkinan meniadakan kewenangan legilasi kepada pemerintah sebagai eksekutif, yakni sebagai berikut :1. Paham pembagian kekuasaan yang lebih menekankan pada perbedaan fungsi daripada pemidahan organ terdapat dalam ajaran pemisahan kekuasaan. Fungsi pembentukan peraturan perundang-undangan tidak harus terpisah dengan fungsi penyelenggaraan pemerintahan.2. Paham yang memberikan kekuasaan pada negara atau pemerintah untuk mencampuri kehidupan masyrakat, baik sebagai negara kekuasaan atau negara kesejahteraan.3. Untuk menunjang perubahan masyarakat yang berjalan makin cepat dan kompleks diperlukan percepatan pembentukan hukum. Hal ini mendorong administrasi negara atau pemerintah untuk berperan lebih besar dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.4. Berkembangnya berbagai jenis peraturan perundang-undangan yang seluruhnya tidak dapat ditangani oleh legislatif saja.Selain itu, masih terdapat alasan lain diberikannya kewenangan legislasi terhadap pemerintah, yaitu sifat umum abstrak yang dimiliiki oleh norma hukum tata negara dan hukum administrasi. Ketika menghadapi masalah yang konkret, norma tersebut membutuhkan instrumen yuridis yang bersifat konkret individual. Maka dari itu, dalam hukum administrasi dikenal istilah langkah mundur pembuat undang-undang. Sikap mundur ini dilakukan dalam upaya mengaplikasikan norma hukum administrasi yang bersifat umum abstrak, ke dalam maslah yang bersifat konkret individual.Terdapat 3 sebab terjadinya langkah mundur, yaitu :1. Luasnya keseluruhan hukum tata usaha negara sehingga tidak mungkin bagi pembuat undang-undang untuk mengaturnya dalam hukum formal.2. Norma hukum tata usaha negara harus selalu menyesuaikan perubahan yang terjadi, tidak bisa selalu diikuti oleh pembuat undang-undang dengan mengaturnya dalam hukum formal.3. Tiap kali diperlukan pengaturan lebih lanjut, hal ini selalu berkaitan dengan penilaian dari segi teknis yang sangat mendetail, sehingga tidak harus pembuat undang-undang yang mengaturnya.Kewenangan legislasi bagi pemerintah ada yang bersifat mandiri, dan ada yang bersifat tidak mandiri (kolegial). Kewenangan legislasi yang tidak mandiri berarti peaturan dibuat bersama-sama pihak lain, berwujud undang-undang atau peraturan daerah. Sementara kewenangan legislasi yang bersifat mandiri berarti dalam pembuatan peraturan pemerintah melakukannya sendiri, tanpa kerjasama dengan pihak lain yang berwujud keputusan atau tergolomg sebagai peraturaan perundang-undangan.C. Ketetapan Tata Usaha Negara

1. Pengertian KetetapanKetetapan tata usaha negara pertama kali diperkenalkan oleh Otto Meyer, yang di Belanda dikenal dengan istilah beschikking. Di Indonesia, istilah beschikking pertama kali diperkenalkan oleh WF. Prins. Ada yang menerjemahkan istilah beschikking dengan ketetapan dan ada juga yang menerjemahkannya sebagai keputusan. Dalam penjelasan ini akan digunakan istilah ketetapan dengan pertimbangan untuk membedakan dengan penerjemahan besluit (keputusan) yang sudah memiliki arti khusus.Terdapat perbedaan pendapat dalam mendefinisikan istilah ketetapan, antara lain :a. Ketetapan adalah pernyataan kehendak dari organ pemerintah untuk melaksanakan hal khusus yang ditujukan untuk menciptakan hubungan hukum baru, mengubah atau menghapus hubungan hukum yang ada.b. Ketetapan adalah suatu pernyataan kehendak yang disebabkan oleh surat permohoan yang diajukan, atau setidak-tidaknya keinginan atau keperluan yang dinyatakan.c. Ketetapan adalah suatu tindakan hukum publik sepihak dari organ pemerintahan yang ditujukan pada peristiwa konkret.d. Ketetapan adalah keputusan hukum publik yang bersifat konkret dan individual.e. Ketetapan adalah keputusan yang berasal dari organ pemerintahan yang ditujukan untuk menimbulkan akibat hukum.f. Ketetapan adalah keputusan tertulis dari administrasi negara yang mempunyai akibat hukum.g. Ketetapan adalah perbuatan hukum publik bersegi satu yang dilakukan oleh alat-alat pemerintahan berdasarkan suatu kekuasaan istimewa.h. Ketetapan adalah suatu tindakan hukum yang bersifat sepihak dalam bidang pemerintahan yang dilakukan oleh suatu badan pemerintah berdasarkan wewenang yang luar biasa.

2. Unsur-unsur KetetapanKetetapan berdasarkan Pasal 2 UU Administrasi Belanda (AwB) dan menurut Pasal 1 angka 3 UU no. 5 Tahun 1986 tentang PTUN jo UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN, yaitu : Pernyataan kehendak tertulis secara sepihak dari organ pemerintahan pusat, yang diberikan berdasarkan kewajiban atau kewenangan dari Hukum Tata Negara atau Hukum Administrasi Negara, yang dimaksudkan untuk penentuan, penghapusan, atau pengakhiran hubungan hukum yang sudah ada, atau menciptakan hubungan hukum baru, yang memuat penolakan sehingga terjadi penetapan, perubahan, penghapusan, atau penciptaan.Berikut ini akan dijelaskan unsur-unsur ketetapan tersebut secara teoritis dan berdasarkan hukum positif.a. Pernyataan Kehendak Sepihak Secara TertulisSebagai wujud pernyataan kehendak sepihak. Pembuatan dan penerbitan ketetapan hanya berasal dari pihak pemerintah, tidak tergantung pada pihak lain.Pernyataan kehendak sepihak yang dituangkan dalam bentuk tertulis ini muncul dalam dua kemungkinan, yaitu pertama ditujukan kedalam, yang artinya ketetapan berlaku kedalam lingkungan administrasi Negara sendiri. Kedua, ditujukan keluar yang berlaku bagi Negara atau badan hukum perdata. Atas dasar pembagian ini lalu dikenal dua jenis ketetapan, yaitu ketetapan intern dan ketetapan ekstern. Ketetapan yang relevan dengan pembahasan ini hanyalah ketetapan ekstern, yang berarti ditujukan keluar dari administrasi.Unsur penetapan tertulis ini tidak harus berbentuk surat keputusan formal. Adapula pengecualian dalam unsur penetapan tertulis ini, yaitu pasal 33 UU No. 5 tahun 1986 yang dikenal dengan KTUN fiktif/negatif. Secara lengkap pasal 3 ini berbunyi sebagai berikut:1) Apabila badan atau pejabat tata usaha Negara tidak mengeluarkan keputusan, sedangkan hal itu menjadi kewajibannya. Maka hal tersebut disamakan dengan KTUN.2) Jika suatu badan atau pejabat Negara tidak mengeluarkan keputusan yang dimohon, sedangkan jangka waktu sebagaimana ditentukan dalam peraturan perundang-undangan dimaksud telah lewat, maka badan atau pejabat Tata Usaha Negara tersebut dianggap telah menolak mengeluarkan keputusan yang dimaksud.3) Dalam peraturan perundang-undangan yang bersangkutan tidak menentukan jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), maka telah lewat jangka waktu empat bulan sejak diterimanya permohonan, Badan atau pejabat tata usaha Negara yang bersangkutan dianggap telah mengeluarkan keputusan penolakan.b. Dikeluarkan oleh PemerintahBerdasarkan pasal 1 angka 1 UU No. 5 Tahun 1986, Tata Usaha Negara adalah administrasi yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan baik dipusat maupun di daerah. Artinya pemerintahan merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, selain organ dan fungsi pembuatan UU dan peradilan. Dengan kata lain pemerintahan umum diartikan semua aktivitas pemerintah, yang tidak termasuk dalam pembuatan undang-undang dan peradilan.c. Berdasarkan Peraturan Perundang-undangan yang BerlakuPembuatan dan penerbitan ketetapan harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku atau harus didasarkan pada wewenang pemerintahan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan. Tanpa dasar kewenangan, pemerintah atau tata usaha Negara tidak dapat membuat dan menerbitkan ketetapan atau ketetapan itu menjadi tidak sah. Organ pemerintahan dapat memperoleh kewenangan untuk membuat ketetapan tersebut melalui tiga cara yaitu atribusi, delegasi, dan mandat.d. Bersifat Konkret, Individual dan FinalBerdasarkan rangkaian norma, sebagaimana yang dikenal dalam ilmu hukum administrasi Negara dan hukum tata Negara, ketetapan memiliki sifat norma hukum yang individual-konkret dari rangkaian norma hukum yang bersifat umum-abstrak. Untuk menuangkan hal-hal yang bersifat umum dan abstrak ke dalam peristiwa-peristiwa konkret, maka dikeluarkanlah ketetapan-ketetapan yang akan membawa peristiwa umum itu sehingga dapat dilaksanakan.Berdasarkan pasal 1 angka 3 UU No. 5 tahun 1986, ketetapan memiliki sifat konkret, individual dan final. Dalam penjelasannya disebutkan bahwa konkret berarti objek yang diputuskan dalam KTUN itu tidak abstrak, tetapi berwujud tertentu atau dapat ditentukan. Individual artinya KTUN itu tidak ditujukan untuk umum, tetapi tertentu baik alamat maupun hal yang dituju. Final berarti sudah definitif sehingga menimbulkan akibat hukum. Ketetapan yang masih memerlukan persetujuan instansi atasan atau instansi lain belum bersifat final sehingga belum dapat menimbulkan suatu hak atas kewajiban pada pihak yang bersangkutan.e. Menimbulkan Akibat HukumKetetapan merupakan instrumen yang digunakan oleh organ pemerintahan dalam bidang publik dan digunakan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum tertentu akibat hukum yang dimaksud yang lahir dari keputusan adalah munculnya hak, kewajiban, kewenangan, atau status tertentu. Dengan kata lain akibat hukum yang dimaksudkan adalah muncul dan lenyapnya hak dan kewajiban bagi subjek hukum tertentu segera setelah adanya ketetapan tertentu. Sebagai contoh mengenai akibat hukum yang muncul dari dikeluarkannya ketetapan dari pejabat yang berwenang. Surat ketetapan pengangkatan akan menimbulkan akibat hukum yang berupa lahirnya hak dan kewajiban bagi pegawai negeri yang sebelumnya tidak atau belum ada, sedangkan surat ketetapan pemberhentian akan menimbulkan akibat hukum berupa lenyapnya hak dan kewajiban yang telah ada. Dalam hal demikian, ketetapan jenis ini disebut ketetapan deklaratoir.f. Seseorang atau Badan Hukum PerdataBadan hukum keperdataan dalam keadaan dan alasan tertentu dapat diklasifikasikan sebagai jabatan pemerintahan khususnya ketika sedang menjalankan salah satu fungsi pemerintahan, dengan syarat-syarat yang telah disebutkan diatas. Menurut Indroharto, badan hukum adalah murni badan yang menurut pengertian hukum perdata berstatus sebagai badan hukum, seperti CV, PT, firma, yayasan, perkumpulan, persekutuan perdata dan sebagainya yang berstatus sebagai badan hukum, seperti provinsi, kabupaten, departemen, dan sebagainya, bukan pula badan hukum perdata atau lembaga hukum swasta yang sedang melaksanakan suatu tugas pemerintahan yang statusnya dianggap sebagai badan atau jabatan TUN.3. Macam-macam KetetapanSecara teoritis, dalam hukum administrasi, dikenal ada beberapa macam dan sifat ketetapan, yaitu sebagai berikut :a. Ketetapan Deklaratoir dan Ketetapan KonstitusifKetetapan deklaratoir adalah ketetapan yang tidak mengubah hak dan kewajiban yang telah ada, tetapi sekedar menyatakan hak dan kewajiban tersebut. Ketetapan mempunyai sifat deklaratoir ketika ketetapan itu dimaksudkan untuk menetapkan mengikatnya suatu hubungan hukum atau ketetapan itu maksudnya mengakui suatu hak yang sudah ada, sedangkan ketika ketetapan itu melahirkan atau menghapuskan suatu hubungan hukum atau ketetapan itu menimbulkan suatu hak baru yang sebelumnya tidak dipunyai oleh seseorang yang namanya tercantum dalam ketetapan itu, ia disebut dengan ketetapan yang bersifat konstitutif.Ketetapan yang bersifat konstitutif dapat berupa hal-hal antara lain:1) Ketetapan-ketetapan yang meletakkan kewajiban untuk melakukan sesuatu, tidak melakukan sesuatu, atau memperkenankan sesuatu.2) Ketetapan-ketetapan yang memberikan status pada seseorang, lembaga, atau perusahaan, dan oleh karena itu seseorang atau perusahaan itu dapat menerapkan aturan hukum tertentu.3) Ketetapan-ketetapan yang meletakkan prestasi atau harapan pada perbuatan pemerintah (subsidi atau bantuan).4) Ketetapan yang mengizinkan sesuatu yang sebelumnya tidak diizinkan.5) Ketetapan-ketetapan yang menyetujui atau membatalkan berlakunya ketetapan organ yang lebih rendah (pengesahan atau pembatalan.b. Ketetapan yang Menguntungkan dan yang Memberi BebanKetetapan yang bersifat menguntungkan artinya ketetapan itu memberikan hak-hak atau memberikan kemungkinan untuk memperoleh sesuatu yang tanpa adanya ketetapan itu tidak akan ada atau ketetapan itu memberikan keringanan beban yang ada atau yang mungkin ada. Sementara itu ketetapan yang memberi beban adalah ketetapan yang meletakkan kewajiban yang sebelumnya tidak ada atau ketetapan mengenai penolakan terhadap permohonan untuk memperoleh keringanan.c. Ketetapan Eenmalig dan Ketetapan yang PermanenKetetapan Enmalig adalah ketetapan yag hanya berlaku sekali atau ketetapan sepintas lalu. Sedangkan ketetapan Permanen adalah ketetapan yang memilikii masa berlaku yang relatif lama.d. Ketetapan yang Bebad dan yang TerikatKetetapan yang bersifat bebas adalah ketetapan yang didasarkan pada kewenangan bebas yang dimiliki oleh pejabat, baik kebebasan kebijaksanaan maupun kebebasan interpretasi. Sedangkan ketetapan yang terikat adalah ketetapan yang didasarkan pada kewenangan pemerintahan yang bersifat terikat.e. Ketetapan Positif dan NegatifKetetapan Positif adalah ketetapan yang menimbulkan hak dan kewajiban bagi yang dikenai ketetapan. Sedangkan Ketetapan Negatif adalah ketetapan yang tidak menimbulkan perubahan keadaan hukum yang telah ada.f. Ketetapan Perorangan dan KebendaanKetetapan Perorangan adalah ketetapan berdasarkan kualitas pribadi. Sedangkan ketetapan Kebendaan adalah keputusan berdasar kualitas kebendaan.

4. Syarat-syarat Pembuatan KetetapanMencakup syarat Material dan Formala. Syarat-syarat Material terdiri dari :1) Organ pembuat ketetapan harus berwenang.2) Ketetapan tidak boleh mengandung kekurangan-kekurangan yuridis.3) Harus berdasarkan suatu keadaan.4) Harus dapat dilaksanakan dan tanpa melanggar peraturan, isi dan tujuan harus sesuai dengan peraturan dasarnyab. Syarat-syarat Formal terdiri dari :1) Berhubungan dengan persiapan dibuatnya ketetapan.2) Harus diberi bentuk yang telah ditentukan.3) Syarat-syarat berhubungan dengan pelaksanaan ketetapan harus dipenuhi.4) Jangka waktu harus ditentukan.A.M. Donner mengemukakkan akibat-akibat dari ketetapan yang tidak sah yaitu,a. Ketetapan itu harus dianggap batal sama sekali.b. Berlakunya ketetapan itu dapat digugat.c. Tidak diberi persetujuan oleh badan kenegaraan.d. Ketetapan itu diberi tujuan lain daripada tujuan permulaannya.Berlakunya suatu ketetapan harus memperhatikan hal berikut :a. Jika berdasarkan peraturan dasarnya, ketetapan itu mulai berlaku sejak diterbitkan.b. Jika berdasarkan peraturan dasarnya, ketetapan itu tergantung proses bandingc. Jika ketetapan itu memerlukan pengesahan, ketetapan itu mulai berlaku setelah mendapat pengesahan.Ketetapan yang sah memiliki kekuatan hukum formal (ketetapan yang telah memiliki kekuatan dan tidak dapat dibantah) dan kekuatan hukum material (tidak dapat lagi ditiadakan oleh alat negara yang membuatnya). Ketetapan formal dan material akan melahirkan Prinsip Praduga yaitu setiap ketetapan yang dikeluarkan oleh pemerintah atau administrasi negara itu dianggap sah menurut hukum.D. Peraturan Kebijaksanaan

1. Freies ErmessenFreies Emerssen berarti orang yang memiliki kebebasan untuk menilai, menduga, dan mempertimbangkan sesuatu.Sjachran Basah mengemukakan unsur-unsur Freies Emerssen dalam suatu negara hukum yaitu :a. Ditujukan untuk menjalankan tugas-tugas servis publik;b. Merupakan sikap tindak yang aktif dari administrasi negara;c. Sikap tindak itu dimungkinkan oleh hukum;d. Sikap tindak itu diambil atas inisiatif sendiri;e. Sikap tindak itu dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang timbul secara tiba-tiba;f. Dapat dipertanggungjawabkan secara moral kepada Tuhan YME maupun secara hukum.Didalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, Freies Emerssen dilakukan oleh administrasi negara dalam hal-hal berikut :a. Belum ada peraturan perundangan yang mengatur tentang penyelesaian in konkrito, padahal masalah tersebut menuntut untuk diselesaikan.b. Peraturan perundangan yang menjadi dasar berbuat aparat pemerintah memberikan kebebasan sepenuhnya.c. Adanya delegasi perundangan aparat pemerintah diberi kekuasaan untuk mengatur sendiri.Penggunaan Freies Emerssenn tidak boleh bertentangan dengan hukum yang berlaku baik hukum tertulis maupun tidak tertulis. Menurut Muchsan pembatasan penggunaan Freies Emerssen adalah sbb :a. Tidak boleh bertentangan dengan sistem hukum yang berlaku.b. Hanya ditujukan demi kepentingan umum.

2. Pengertian, Ciri-ciri, Fungsi, dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaan.a. Pengertian Peraturan KebijaksanaanMenurut Philipus M. Hadjon peraturan kebijaksanaan pada hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha negara yang bertujuan untuk menampakkan keluar suatu kebijakan tertulis. Peraturan Kebijaksanaan hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan sehingga tidak dapat mengubah maupunn menyimpangi peraturan perundangan.b. Ciri-ciri Peraturan Kebijaksanaan :Menurut J.H van Kreveld ciri ciri peraturan kebijaksanaan adalah sebagai berikut:1) Peraturan kebijaksanaan itu langsung ataupun tidak langsung tidak didasarkan pada ketentuan undang-undang formal atau UUD yang memberikan kewenangan mengatur2) Peraturan Kebijaksanaan itu tidak tertulis dan muncul melalui serangkaian keputusan-keputusan instansi pemerintah dalam melaksanakan kewenangan yang bebas terhadap warga negara3) Peraturan kebijaksanaan itu memberikan petunjuk secara umum tanpa pernyataan dari individu warga negara mengenai bagaimana instansi pemerintah melaksanakan kewenangan yang bebas terhadap setiap individu warga negara yang berada dalam situasi yang dirumuskan dalam peraturan ituBerdasarkan ciri-ciri tersebut tampak ada persamaan antara peraturan perundang-undangan dengan peraturan kebijaksanaan. A Hamid Attamini menyebutkan unsur-unsur persamaan adalah sebagai berikut:1) Aturan yang berlaku umum, mempunyai adresar/subjek norma dan pengaturan perilaku atau objek norma yang sama2) Peraturan yang berlaku keluar, sama-sama berlaku keluar dan ditunjukan pada masyarakat umum3) Kewenangan bersifat umum/publik , sama sama ditetapkan oleh pejabat/lembaga yang mempunyai wewenang umumAda pula perbedaan antara peraturan perundang-undangan dengan peraturan kebijaksanaan, A Hamid Atam ini menyebutkan perbedaan-perbedaanya sebagai berikut :1) Pembentukan Peraturan perundang-undangan merupakan fungsi negara2) Fungsi Pembentukan peraturan kebijaksanaan ada dalam pemerintahan (eksekutif)3) Materi muatan Peraturan perundang-undangan berbeda dengan materi peraturan kebijaksanaan4) Sanksi dalam peraturan perundangan-undangan lebih formal yuridis dibanding peraturan kebijaksanaanc. Fungsi dan Penormaan Peraturan Kebijaksanaann:Menurut Markus Luqman, peraturan kebijaksanaan dapat difungsikan secara tepat guna dan berdaya guna, yang berarti :1) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan yang melengkapi kekurangan yang ada.2) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi keadaan vakum peraturan perundang-undangan.3) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi kepentingan yang belum terakomodasi secara layak.4) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan sebagai sarana untuk mengatasi kondisi peraturan perundangan yang sudah ketinggalan zaman.5) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi kelancaran pelaksanaan tugas dan fungsi administrasi dan pembangunan yang bersifat cepat berubah sesuai dengan situasi dan kondisi yang dihadapi.Menurut Indroharto, pembuatan peraturan kebijaksanaan harus memperhatikan hal sebagai berikut;1) Tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar.2) Tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan akal sehat.3) Harus dipersiapkan secara cermat, kepentingan, keadaan, alternatif perlu dipertimbangkan.4) Harus memberikan kejelasan tentang hak-hak dan kewajiban-kewajiban dan objek yang terkena kebijakan tersebut.5) Tujuan dan dasar pertimbangan yang ditempuh harus jelas.6) Harus memenuhi syarat hukum material.Dalam penerapan atau penggunaan peraturan kebijaksanaan harus memperhatikan hal-hal diantaranya :1) Harus sesuai dan serasi dengan tujuan undang-undang yang memberikan ruang kebebasan bertindak.2) Serasi dengan asas-asas hokum umum yang berlaku.3) Serasi dan tepat guna dengan tujuan yang hendak dicapai.

E. Rencana-rencana

Pengertian rencana yaitu merupakan bagian yang tak terelakan dalam suatu organisasi sebagai tahap awal untuk pencapaian tujuan. Berdasarkan Hukum Administrasi Negara rencana merupakan bagian dari tindakan hokum pemerintahan, suatu tindakan yang dimaksudkan untuk menimbulkan akibat-akibat hukum.Perencanaan terbagi menjadi 3 kategori, yaitu sebagai berikut:a) Perencanaan Informatif yaitu rancangan estimasi mengenai perkembangan masyarakat yang dituangkan dalam alternative kebijakan tertentub) Perencaaan Indikatif yaitu rencana-rencana yang memuat kebijakan yang akan ditempuh dan mengindikasikan bahwa kebijakan itu akan dilaksanakanc) Perencanaan Operasional/ Normatif yaitu rencan yang terdiri dari persiapan-persiapan, perjanjian-perjanjian, dan ketetapan-ketetapanDisamping pembagian tersebut, percencaan juga dibagi berdasarkan waktu, tempat, bidang hukum, sifat, metode dan sarana.1. Unsur-unsur rencanaJ.B.J.M ten berge mengemukakan unsur-unsur rencana sebagai berikut :a) Schriftelijke Presentatie (Gambaran tertulis)Rencana digunakan untuk mempresentasikan aspek-aspek kegiatan masyarakat yang tidak sejenis atau beragam, kebijakan, keputusan-keputusan, dan sebagainya secara berkesinambunganb) Besluit of Handling (Keputusan atau Tindakan) rencana dilukiskan sebagai suatu keputusan/suatu tindakan. Rencana sebagai suatu keputusan didasarkan pada undang-undang dan didasarkan pada wewenang yang diberikan untuk ituc) Bestuurorgaan (Organ Pemerintah)d) Op de Toekomst Gericht (Ditunjukan pada Masa yang Akan Datang)Rencana itu dapat dibuat oleh pihak swasta, organisasi swasta, organ kehakiman, pembuat undang-undang, dan sebagainyae) Planelemanten (Elemen-elemenRencana)Dalam hal ini unsure rencana hanya dibicarakan pada kegiatan yang ditunjukan pada masa yang akan datangf) OngelijksoortigKarakter (MemilikiSifat yang TidakSejenis, Beragam)Rencana informatif, indikatif, Operasional, biasanya didalam nya terkandung informasi, rencana kebijakan yang akan ditempuh terutama dalam peraturan kebijaksanaan atau dan perjanjian-perjanjiang) Samenhang ( Keterkaitan)Rencana-rencana menghimpun antara berbagai keputusan-keputusan dan tindakan yang tidak sejenish) Al danNietvooreenBepaaldeDur (untukWaktuTertentu)Rencana biasanya ditentukan berdasarkan periode tertentu seperti rencana tahunan, lima tahunan, dan sebagainya

2. Karakter Hukum rencanaMenurut F.A.M. Stroink and J.G Steenbeek mengemukakan empat pendapat tentang sifat hokum rencana, sebagai berikut:a) Het plan is eenbeschiking of bundle van beschikkingen yaitu rencana adalah ketetapan atau kumpulan berbagai ketetapan.b) Het plan is deek(bundle van) beschikingen; de gebruiksvoorschriftenhebben het karakter van de regeling yaitu rencana adalah sebagian dari kumpulan ketetapan-ketetapan, sebagian peraturan, peta dengan penjelasan adalah kumpulan keputusan-keputusan; penggunaan peraturan memiliki sifat peraturanc) Het plan is eenrechtsfiguur sui generis yaitu rencana adalah bentuk hokum tersendirid) Het plan is eenregeling yaitu rencana adalah peraturan perundang-undangan

F. Perizinan

1. Pengertian PerizinanIstilah lain yang memiliki kesejajaran dengan izin adalah dispensasi, konsensi dan lisensi. Menurut WF prince dispensasi adalah tindakan pemerintahan yang menyebabkan suatu peraturan perundang-undangan menjadi tidak berlaku bagi sesuatu hal yang istimewa. Lisensi adalah suatu izin yang memberikan hak untuk menyelenggarkan suatu perusahaan,lisensi digunakan untuk menyatakan suatu izin yang memperkenankan seseorang untuk menjalankan suatu perusahaan dengan izin khusus atau istimewa. Konsesi merupakan suatu izin berhubungan dengan pekerjaan yang besar dimana kepentingan umum terlibat erat sekali sehingga sebenarnya pekerjaan itu menjadi tugas dari pemerintah, tetapi oleh pemerintah diberikan hak penyelenggaraannya kepada konsesionaris (pemegang izin) yang bukan pejabat pemerintah. Menurut Sjachran basah izin adalah perbuatan hukum administrasi Negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkrit berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan peraturan perundang-undangan.Jika dibandingkan secara sekilas , pengertian izin dengan konsesi itu tidak berbeda. Menurut E. Utrecht, perbedaan antara izin dengan konsesi itu suatu perbedaan nisbi(relatif) saja. Jadi konsesi itu suatu izin pula, tetapi izin mengenai hal hal yang penting bagi umum. Meskipun antara izin dan konsesi dianggap sama tetapi terdapat perbedaan karakter hukum. Izin adalah sebagai perbuatan hukum bersegi satu yang dilakukan oleh pemeritah, sedangkan konsesi adalah suatu perbuatan hukum bersegi dua, yakni suatu perjanjian yang diadakan antara yang memberi konsesi dengan yang diberi konsesi atau penerima konsesi. Dalam hal izin tidak mungkin diadakan perjanjian, karena tidak mungkin diadakan suatu persesuaian kehendak. Dalam hal konsesi biasanya diadakan suatu perjanjian , yakni perjanjian yang mempunyai sifat sendiri dan tidak diatur oleh seluruh peraturan KUH Perdata mengenai hukum perjanjian.2. Unsur Unsur Perizinana. Instrumen YuridisIzin merupakan instrument yuridis dalam bentuk ketetapan yang bersifat konstitutif dan yang digunakan oleh pemerintah untuk menghadapi atau menetapkan peristiwa konkret,sebagai ketetapan izin itu dibuat dengan ketentuan dan persyaratan yang berlaku pada ketetapan pada umumnya.b. Peraturan Perundang- UndanganPembuatan dan penerbitan ketetapan izin merupakan tindakan hukum permerintahan,sebagai tindakan hukum maka harus ada wewenang yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan atau harus berdasarkan pada asas legalitas, tanpa dasar wewenang, tindakan hukum itu menjadi tidak sah,oleh karena itu dalam hal membuat dan menerbitkan izin haruslah didasarkan pada wewenang yang diberikan oleh peraturan peruundang undangaan yang berlaku, karena tanpa adanya dasar wewenang tersebut ketetapan izin tersebut menjadi tidak sah.c. Organ PemerintahOrgan pemerintah adalah organ yang menjalankan urusan pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Menurut Sjahran Basah,dari badan tertinggi sampai dengan badan terendah berwenang memberikan izin. Campur tangan pemerintah dalam bentuk regulasi perizinan dapat menimbulkan kejenuhan bagi pelaku kegiatan yang membutuhkan izin, apalagi bagi kegiatan usaha yang menghendaki kecepatan pelayanan dan menuntut efisiensi. Oleh karena itu, biasanya dalam perizinan dilakukan deregulasi,yang mengandung arti peniadaan berbagai peraturan perundang undangan yang dipandang berlebihan.d. Peristiwa KonkretIzin merupakan instrument yuridis yang berbentuk ketetapan yang digunakan oleh pemerintah dalam menghadapi peristiwa kongkret dan individual, peristiwa kongkret artinya peristiwa yang terjadi pada waktu tertentu, orang tertentu ,tempat tertentu dan fakta hukum tertentu.e. Prosedur dan PersyaratanPada umumnya permohonan izin harus menempuh prosedur tertentu yang ditentukan oleh pemerintah,selaku pemberi izin. Selain itu pemohon juga harus memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang ditentukan secara sepihak oleh pemerintah atatu pemberi izin.Prosedur dan persyaratan perizinan itu berbeda-beda tergantung jenis izin, tujuan izin, dan instansi pemberi izin. Menurut Soehino,syarat-syarat dalam izin itu bersifat konstitutif dan kondisional,konstitutif,karena ditentukan suatu perbuatan atau tingkah laku tertentu yang harus (terlebih dahulu) dipenuhi,kondisional, karena penilaian tersebut baru ada dan dapat dilihat serta dapat dinilai setelah perbuatan atau tingkah laku yang disyaratkan itu terjadi.3. Fungsi dan Tujuan PerizinanSelaku instrument pemerintah izin berfugsi selaku ujung tombak instrument hukum sebagai pengarah, perekayasa, dan perancang masyarakat adil dan makmur itu dijelmakan. Apabila dikatakan bahwa izin itu dapat difungsikan sebagai instrumen pengendali dan instrumen untuk mewujudakan masyarakat yang adil dan makmur,sebagaimana yang diamanatkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, penataan dan pengaturan izin ini sudah semestinya harus dilakukan dengan sebaik baiknya.Mengenai tujuan perizinan secara umum adalah sebagai berikut :a. Keinginan mengarahkan (mengendalikan sturen) aktivitas-aktivitas terentu (misalnya izin bangunan).b. Izin mencegah bahaya bagi lingkungan (izin-izin lingkungan).c. Keinginan melindungi objek-objek tertentu (izin terbang,izin membongkar pada monument-monumen)d. Izin hendak membagi benda-benda yang sedikit (izin penghuni di daerah padat penduduk).e. Izin memberikan pengarahan,dengan menyeleksi orang-orang dan aktivitas-aktivitas (izin berdasarkan drank en horecawet dimana pengurus harus memenuhi syarat-syarat tertentu).4. Bentuk dan Isi IzinSesuai dengan sifanya,yang merupakan bagian dari ketetapan,izin selalu dibuat dalam bentuk tertulis,sebagai ketetapan tertulis,secara umum izin memuat hal-hal sebagai tersebut:a. Organ yang BerwenangDalam izin dinyatakan siapa yang memberikannya,biasanya dari kepala surat dan penandantangan izin akan nyata organ mana yang memberikan izin. Pada umumnya pembuat aturan akan menujuk organ berwenang dalam sistem perizinan,organ yang paling berbekal mengenai materi dan tugas bersangkutan, dan hampir selalu yang terkait adalah organ pemerintahan.b. Yang Dialamatkan.Izin ditujukan pada pihak yang berkepentingan,biasanya izin lahir setelah yang berkepentingan mengajukan permohonan untuk itu,oleh karena itu keputusan yang memuat izin akan dialamatkan pula kepada pihak yang memohon izin. Ini biasanya dialami orang atau badan hukum.c. DiktumKeputusan yang memuat izin,demi alasan kepastian hukum, harus memuat uraian sejelas mungkin untuk apa izin itu diberikan.Bagian keputusan ini,dimana akibat-akibat hukum yang ditimbulkan oleh keputusan dinamakan dictum,yang merupakan inti dari keputusan, memuat hak-hak dan kewajiban yang dituju oleh keputusan itu.d. Ketentuan Ketentuan,Pembatasan- pembatasan , dan Syarat-syaratKetentuan ialah kewajiban-kewajiban yang dapat dikaitkan pada keputusan yang menguntungkan. Dalam hal ketentuan ketentuan tidak dipatuhi,terdapat pelanggaran izin. Tentang sanksi yang diberikan atasannya,pemerintahan harus memuuskan tersendiri. Pembatasan-pembatsan dalam izin memberi, memungkinan untuk secara praktis melingkari lebih lanjut tindakan yang dibolehkan, pembatasan ini merujuk batsa-batas dalam waktu,tempat dan cara lain. Sebagai contoh , pada izin lingkungan dapat dimuat pembatasan izin untuk periode tertentu,misalnya lima tahun. Juga terdapat syarat,dengan menetapkan syarat akibat-akibat hukum tertentu digantungkan pada timbulnya suatu peristiwa dikemudian hari yang belum pasti,dapat dimuat syarat penghapusan dan syarat penangguhan.e. Pemberian Alasan.Pemberian alasan dapat memuat hal-hal seperti penyebutan ketentuan Undang Undang ,pertimbangan-pertimbangan hukum, dan penetapan fakta. Penyebutan ketentuan undang undang memberikan pegangan kepada semua yang bersangkutan , organ penguasa dan yang berkepentingan , dalam menilai keputusan itu. Pertimbangan hukum merupakan hal penting bagi organ pemerintahan untuk memberikan atau menolak permohonan izin. Adapun penetapan fakta adalah interpretasi yang dilakukan oleh organ pemerintahan terhadap aturan aturan yang relevan, turut didasarkan pada fakta fakta sebagimana ditetapkannya.f. Pemberitahuan- Pemberitahuan TambahanPemberitahuan tambahan dapat berisi bahwa kepada yang dialamatkan ditunjukkan akibat-akibat dari pelanggaran ketentuan dalam izin,seperti sanksi-sanksi yang mungkin diberikan pada ketidakpatuhan.Mungkin saja juga merupakan petunjuk-petunjuk bagaimana sebaiknya bertidak dalam mengajukan permohonan-permohonan berikutnya atau informasi umum dari organ pemerintahan yang berhubungan dengan kebijaksanaannya sekarang atau dikemudian hari.

G. Instrumen Hukum Keperdataan

1. Penggunaan Instrumen Hukum KeperdataanTindakan hukum keperdataan adalah tindakan hukum yang diatur oleh hukum perdata. Tindakan hukum keperdataan dari pemerintah itu tidak dijalankan oleh organ pemerintahan tetapi oleh badan hukumnya, yang dilakukan oleh wakilnya yaitu pemerintah. Penggunaan instrumen hukum keperdataan dilakukan guna mencapai efektivitas dan efisiensi pelayanan terhadap masyarakat.1. Instrumen Hukum Keperdataan yang Dapat Digunakan PemerintahAda dua kemungkinan kedudukan pemerintah dalam menggunakan instrumen hukum keperdataan berikut.a. Pemerintah menggunakan instrumen keperdataan sekaligus melibatkan diri dalam hubungan hukum keperdataan dengan kedudukan yang tidak berbeda dengan seseorang atau badan hukum perdata.b. Pemerintah menggunakan instrumen hukum keperdataan tanpa menempatkan diri dalam kedudukan yang sejajar dengan seseorang atau badan hukum.Dalam rangka menjalankan kegiatan pemerintahannya, pemerintah dapat menggunakan perjanjian yang bentuknya antara lain sebagai berikut.a. Perjanjian Perdata BiasaPerbuatan keperdataan ini dilakukan karena pemerintah memerlukan berbagai sarana dan prasarana untuk menjalankan administrasi pemerintahan. Pemerintah di samping menggunakan instrumen hukum keperdataan sekaligus pula melibatkan diri dalam hubungan hukum keperdataan sehingga kedudukan hukum pemerintah tidak berbeda dengan seseorang atau badan hukum perdata.b. Perjanjian Perdata dengan Syarat-Syarat StandarPada umumnya, perjanjian dengan syarat-syarat standar ini berbentuk konsesi. Dalam hal ini pemerintah menetukan secara sepihak syarat-syarat yang harus dipenuhi oleh pihak swasta atau pihak yang berkepentingan. Penentuan syarat secara sepihak oleh pemerintah dapat diperbolehkan dengan dua catatan. Pertama, penentuan syarat-syarat itu dilakukan dalam rangka memberikan perlindungan kepentingan umum yang memang harus dilakukan oleh pemerintah. Kedua, ketentuan syarat-syarat tersebut harus dilakukan secara terbuka dan diketahui umum.c. Perjanjian mengenai Kewenangan PublikApabila pemerintah telah menggunakan instrumen perjanjian untuk menjalankan wewenang pemerintahannya, pemerintah di samping terikat dengan isi perjanjian tersebut, juga terikat dengan asas kepercayaan dan asas kejujuran atau asas permainan yang layak, sebagaimana yang terdapat dalam asas-asas umum pemerintahan yang layak.d. Perjanjian mengenai Kebijaksanaan Pemerintahan.Pemerintah dapat melaksanakan wewenangnya dengan menggunakan mekanisme perjanjian atau kerjasama. Kewenangan luas yang dimiliki pemerintah melahirkan kebijaksanaan, dimungkinkan pula dijalankan dengan menggunakan perjanjian. Pemerintah dapat menjadikan kewenangan luas atau kebijaksanaan yang dimilikinya sebagai objek dalam perjanjian. Kebijaksaanaan yang diperjanjikan adalah kebijaksanaan tata usaha negara, salah satu pihak yang mengadakan perjanjian itu tidak lain dari badan atau pejabat tata usaha negara yang secara administratiefrechtelijk memiliki kewenangan untuk menggunakan kebijaksanaan publik yang diperjanjikan tersebut.

Sumber : Hukum Administrasi Negara; Ridwan HR; 2006; PT. Raja Grafindo Persada; Jakarta