Trandafira Andrei

Politicile publice – între stat, acţiune colectivă şi piaţă

Abstract

Miza acestei lucrări este de a vedea în ce măsură putem folosi instrumentele instituţionale

pe care le avem la dispoziţie pentru a realiza un proces al politicilor publice cât mai eficient.

Lucrarea conţine două părţi. Prima parte conţine o serie de clarificări conceptuale cu privire la

conceptul de politică publică. Mai întâi vom stabili că politicile publice reprezintă resursa

principală a cetăţenilor, instrumentul prin care aceştia îşi pot îmbunătăţi situaţia; că ele sunt

transpuse prin acţiuni colective ce, în principiu, nu sunt în mod special apanajul activităţii

guvernului. În continuare va reieşi că furnizarea de bunuri şi servicii publice face obiectul

politicilor publice; iar esenţială pentru un bun public este tipul deciziei de furnizare, şi anume

caracterul ei comunitar.

Partea a doua constă în analiza modalităţilor concrete, dar privite la un nivel foarte

general, prin care politicile publice pot fi furnizate eficient. Rolul central în cadrul acestei

furnizări se va dovedi că îl deţin instituţiile, ca formă generală de interacţiune umană. Însă, deşi

eficiente la momentul instituirii lor, cele mai multe instituţii nu conţin mecanisme interne de

auto-reglare, acest lucru ducând la posibile ineficienţe structurale ale lor. Ca urmare a acestei

concluzii generale, instituţia clasică căreia i-a fost atribuit rolul de furnizor de politici publice,

statul, va fi analizată din această perspectivă. Concluzia va fi că forma actuală şi cea mai

eficientă a instituţiei de guvernământ, democraţia, are o tendinţă structurală către ineficienţă,

dacă este tratată individual.

Prin urmare, întrebarea iniţială va fi reformulată, în sensul găsirii unei alternative mai

eficiente decât cea guvernamentală. Celălalt candidat ce va fi analizat este instituţia pieţei.

Totuşi, tratată deasemenea independent, va reieşi că instituţia pieţei are şi ea o tendinţă

structurală către ineficienţă. În continuare, se va analiza modalitatea în care aceste două

instituţii pot interacţiona. De data aceasta concluzia va fi afirmativă cu privire la posibilitatea

furnizării optime a politicilor publice, în angrenajul unui aranjament instituţional format pe de-o

parte de instituţia acţiunii colective (a cărei caz particular este activitatea guvernamentală) şi de

cealaltă parte de instituţia pieţei libere. Aflate în interacţiune, cele două se pot regla reciproc.

Piaţa va permite existenţa unui standard de eficienţă economic care să ne permită evaluarea

diverselor politici publice, iar acţiunea colectivă poate juca rolul presiunii concurenţiale asupra

întreprinzătorilor privaţi, asigurând astfel furnizarea optimă a unei politici publice, în condiţiile

date.

Introducere

Politicile publice ocupă un rol fundamental în cadrul economiei societăţilor

contemporane. Aria lor acoperă orice mod de interacţiune socială mai complex, de la politici

educaţionale şi de sănătate la politici de redistribuţie socială şi până la politici ce au o influenţă

directă asupra aspectului economic. Obiectivul acestei lucrări este de a prezenta mai multe faţete

ale acestui fenomen de o foarte mare importanţă, care să ofere în final şi o perspectivă închegată

asupra procesului politicilor publice. Ideea care justifică abordarea de faţă este că complexitatea

interacţiunilor sociale conduce la rezultate a căror influenţă asupra vieţilor indivizilor nu poate fi

estimată sau controlată la un nivel global, ci doar pe anumite dimensiuni. Acceptarea acestei

premise conduce la neacceptarea existenţei unui posibil unic aranjament instituţional care să

ofere o viziune globală asupra interacţiunii sociale. Totuşi, criteriul normativ de eficienţă al

politicilor publice presupune o corelare pozitivă la acest nivel global. Altfel spus, politicile

publice îşi capătă justificare doar în măsura în care procesul de furnizare al acestora, per total, are

o influenţă pozitivă asupra cetăţenilor. Prin urmare, întrebarea care se pune este în ce măsură

putem folosi instrumentele instituţionale pe care le avem la dispoziţie pentru a realiza un proces

al politicilor publice cât mai eficient.

I. Ce sunt politicile publice

1. Politicile publice între guvernământ şi guvernanţă

Educaţie, sănătate, asistenţă socială, transport în comun, drumuri naţionale. Acestea sunt

câteva din aspectele ce formează contextul social în care ne desfăşurăm vieţile. În lipsa lor, viaţa

ar fi cu siguranţă insuportabilă, privind din perspectiva privilegiată în care ne situăm beneficiind

de toate aceste avantaje. Chiar dacă fiecare individ are nevoi educaţionale sau medicale diferite,

orice individ are astfel de nevoi. Iar nivelul de dezvoltare al unei societăţi este strâns legat de

anagajamentul membrilor săi ca orice individ să beneficieze de instrumente elementare de

dezvoltare şi supravieţuire.

Transpunerea în practică a acestor angajamente cu privire la bunăstarea membrilor societăţii se

realizează prin intermediul politicilor publice. În literatura de specialitate, există o percepţie larg

răspândită cu privire la corelarea dintre politcile publice şi activitatea guvernamentală. Spre

exemplu politicile publice sunt definite ca reprezentând suma activităţilor guvernamentale,

realizate fie direct fie prin intermediul unor agenţi, prin prisma influenţei pe care acele activităţi o

au asupra vieţilor cetăţenilor (Guy Peters, 1999); sau ca orice aleg să facă sau să nu facă

guvernele (Dye 1992, p.2); ele acoperă atât acţiunea cât şi inacţiunea, atât deciziile cât şi non-

deciziile guvernamentale (Hall şi Jenkins 1995). Aceaste definiţii surprind caracterul omniprezent

pe care politicile publice îl au în viaţa noastră. În acelaşi timp ele ne precizează tipul de activităţi

ce reprezintă cazuri paradigmatice de politică publică, şi anume activităţile guvernamentale.

Această legătură între politicile publice şi activitatea guvernamentală are, cu siguranţă, un

caracter intuitiv ţinând cont că distincţia între sectorul public şi cel privat este, cel puţin la prima

vedere, una netă. Însă, deşi activitatea guvernamentală constituie, de facto, suportul celei mai

mari părţi a acţiunilor colective menite să îmbunătăţească vieţile cetăţenilor, totuşi menţionarea ei

în definiţia politicilor publice ar putea crea o confuzie importantă. Şi anume, implicarea

guvernamentală ar putea fi considerată drept o componentă esenţială a politicilor publice. În

măsura în care şi cea de-a două componentă (rolul politicilor publice de a îmbunătăţi vieţile

cetăţenilor) ar fi la rândul său considerată esenţială pentru ceea ce este o politică publică, există

riscul de a crede că între cele două componente există o legătură necesară. Cele două concluzii ce

ar decurge ar fi: una excesiv de optimistă cu privire la capacitatea instituţiilor guvernamentale de

a îmbunătăţi viaţa cetăţenilor; şi una excesiv de pesimistă cu privire la capacitatea altor forme de

agregare a acţiunii colective (în afara formei guvernamentale) de a atinge rezultate cel puţin

similare.

Însă, o privire mai atentă asupra definiţiei politicilor publice ne permite să distingem trei nivele

diferite ale politicilor publice, în funcţie de gradul în care au un impact real asupra vieţilor

cetăţenilor (Peters, 1999). La un prim nivel, avem alegeri de politici (policy choices) făcute de

către cei care deţin autoritatea de a folosi puterea publică pentru a influenţa vieţile cetăţenilor,

rezultatul acestor alegeri fiind o politică ce poate fi implementată practic. La al doilea nivel

regăsim acţiunile realizate de guvernământ pentru implementarea politicilor alese (e.g. prin

cheltuieli bugetare, angajare de funcţionari, promulgare de reglementări). La cel de-al treilea

nivel regăsim impactul politicilor asupra cetăţenilor, modul în care viaţa acestora este influenţată

de încercarea de implementare a unei politici. Primele două nivele sunt sub-componente ale

primei părţi a definiţiei politicilor publice, ce are în vedere activităţile guvernamentale, iar cel de-

al treilea nivel constituie cea de-a doua parte a definiţiei, ce are în vedere îmbunătăţirea vieţilor

cetăţenilor. Avantajul distingerii între aceste trei nivele în interiorul definiţiei politicilor publice

este acela de a lămuri direcţia de la mijloace înspre scopuri. Şi anume, activităţile

guvernamentale concrete (nivelul doi) sunt mijloace pentru implementarea unor modificări

sociale (nivelul unu) al căror scop este îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor (nivelul trei). Prin urmare,

primele două nivele joacă un rol secundar, de mijloace, în raport cu cel de-al treilea, ce are rol de

scop. Mai mult, modalităţile specifice activităţii guvernamentale actuale de a implementa

programele de politici publice au un caracter contingent. Caracteristici intrinseci activităţii

guvernamentale precum centralizarea, structura ierarhică sau autoritatea legală definesc doar un

tip de activitate ce poate avea ca rezultat îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor.

Activitatea guvernamentală actuală nu numai că reprezintă doar o posibilă formă de abordare şi

rezolvare a problemelor legate de îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor, dar, în ultimii ani, s-a format un

consens larg în lumea academică cu privire la declinul abilităţii guvernului central de a cârmui

societatea.1 Perceperea acestui fenomen a condus, treptat, spre înlocuirea conceptului de

guvernământ din relaţia privilegiată cu acţiunile pentru îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor cu un alt

concept, cel de guvernanţă. În primul rând, guvernanţa poate fi privită ca reprezentând apariţia

unor noi forme de guvernare, în care graniţele dintre sectorul public şi cel privat au devenit

neclare (Stoker 1998, p. 17). Direcţiile în care se manifestă declinul controlului statului asupra

cârmuirii societăţii sunt: în sus, către organizaţii regionale şi internaţionale cum ar fi UE; în jos,

către regiuni şi localităţi devoluate; şi în afară, către corporaţii internaţionale, organizaţii

neguvernamentale şi alţi actori privaţi sau cvasi-privaţi (Pierre şi Peters 2000, pp. 83–91).

Care este relaţia dintre conceptul de guvernanţă şi cel de guvernământ? Cu siguranţă, ele pot fi

văzute ca două moduri diferite prin care este realizată activitatea de guvernare. Însă, pot fi văzute

şi ca două concepte dihotomice ce delimitează continuumul formelor concrete de guvernare

(Finer, 1970). Astfel, la un pol avem tipul ideal de guvernământ, „Statul Puternic” în era „Marii

Guvernări” (Pierre and Peters, 2000, p. 25); la celălalt pol avem tipul ideal de guvernanţă care

constă dintr-o reţea de actori societal coordonaţi şi care se auto-organizează (Schout and Jordan,

2005). Aceste reţele sunt considerate nu doar ca influenţând politicile guvernamentale, ci ca

preluându-i acestuia din urmă atribuţiile (Stoker, 1998, p. 23). Conform lui Eberlein şi Kerwer

(2004, p. 136), putem distinge cel puţin patru forme posibile de interacţiune între guvernământ şi

guvernanţă. Ele ar putea: (1) să se complementeze, fără însă a fuziona între ele; (2) ar putea să

fuzioneze una cu cealaltă; (3) ar putea să fie în competiţie şi în conflict una cu cealaltă; (4) una ar

putea să o eclipseze sau să o înlocuiască în mod activ pe cealaltă. Jordan, Wurzel şi Zito (2005,

p.481) etichetează cele patru tipuri de interacţiune, pe rând, ca co-existenţă, fuziune, competiţie şi

înlocuire.

Revenind la problema politicilor publice, am putea reformula definiţia acestora, înlocuind

„activitate guvernamentală” cu „activitate de guvernanţă”. Însă, un aspect foarte important este

tocmai faptul că cele două forme de guvernare pot fi ambele corelate cu partea a doua a definiţiei

politicilor publice, ce se referă la îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor. Astfel, putem reformula

definiţia politicilor publice la un nivel mai general:

1 Caracterul larg răspândit al acestei percepţii, cu privire la incapacitatea vechilor metode de guvernare centralizate

de a furniza politici publice eficiente, reiese din tilturi de simpozioane desfăşurate în 2006 precum: simpozionul

IASIA despre reforma guvernării în era guvernanţei (în International Review of Administrative Sciences 2006; 72

(1)); sau simpozionul despre modernizarea guvernării (în International Review of Administrative Sciences 2006; 72

(3))

Politicile publice sunt acţiunile colective ce au ca scop îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor,

indiferent dacă sunt de tip guvernamental, de guvernanţă sau de alt tip.

Politicile publice sunt definite ca acţiuni colective, excluzând astfel posibilitatea ca o politică

publică să poată fi rodul doar al unor acţiuni individuale, pentru a putea da seama de rolul

ambivalent pe care îl joacă cetăţeanul în viziunea contemporană, el fiind atât cel ce legitimează

procesul politic cât şi cel al cărui beneficiar ultim e. De aceea, acţiuni individuale ce au ca

consecinţă (intenţionată sau nu) îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor nu reprezintă o politică publică,

deoarece cetăţenii apar doar în rolul de beneficiari nu şi de iniţiatori ai procesului. Spre exemplu,

acţiunile agenţilor economici pe piaţa liberă, deşi contribuie la îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor (ca

efect al mâinii invizibile2) nu constituie politici publice. Deasemenea acţiunile colective ce au ca

scop îmbunătăţirea vieţii unor indivizi, dar nu ca cetăţeni, nu pot constitui politici publice. Spre

exemplu, acţiunile întreprinse de către o corporaţie sunt acţiuni colective ale celor cu putere

decizională, însă au ca obiectiv îmbunătăţirea vieţii celor ce deţin acţiuni în acea corporaţie. O

acţiune ce urmăreşte ca obiectiv îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor presupune, în mod necesar,

furnizarea unor bunuri sau servicii publice, a căror disponibilitate este garantată oricărui cetăţean,

indiferent de alte atribute ale persoanei în cauză.

Lărgirea de perspectivă obţinută prin introducerea în definiţia politicilor publice a unei

multitudini de instrumente pentru furnizarea de politici publice, permite căutarea celor mai

eficiente instrumente nu doar la nivelul unor reforme ale administraţiei publice, ci în spectrul mai

larg al tuturor aranjamentelor instituţionale ce pot contribui la furnizarea de politici publice

viabile, fie ele guvernamentale sau nu. Administraţia publică, ca instrument prin care sunt

implementate politicile publice, apare ca având un caracter relativ în raport cu procesul mai larg

al politicilor publice. Caracterul relativ îi este conferit atât de rolul de componentă pe care îl joacă

2 Termenul a fost introdus de către Adam Smith (1776) pentru a descrie mecanismul de funcţionare al pieţei. Este

vorba despre un mecanism ce face ca intenţiile agenţilor interesaţi doar de propriul profit să nu se poată materializă

într-o tranzacţie efectivă, decât în măsura în care şi cealaltă parte găseşte tranzacţia benefică. Astfel, chiar dacă ambii

agenţi sunt interesaţi doar de propriul profit, prin încheierea tranzacţiei ei vor creşte bună-starea generală, căci

întotdeauna ulterior fiecare dintre ei va fi într-o poziţie superioară ca bună-stare. Desigur, această caracteristică

intrinsecă a mecanismului pieţei, o transformă pe aceasta din urmă într-un candidat legitim pentru o politică publică

(e.g. creearea unei pieţe acolo unde nu există), însă acţiunile participanţilor pe piaţă nu au în vedere astfel de politici

publice, ci doar propriul interes.

în logica guvernamentală a furnizării politicilor publice (e.g. guvernul poate alege să

externalizeze funcţii îndeplinite în prealabil de administraţia publică), cât şi de plasarea logicii

guvernamentale într-o logică mai largă a furnizării politicilor publice, în care guvernul este doar

una dintre instituţiile ce deţin un rol important. În această perspectivă, organizarea şi reformarea

administraţiei publice vor fi obiective secundare a căror realizare va fi ghidată de raportul între

activitatea guvernamentală şi alte activităţi ce au ca scop furnizarea de politici publice.

În acest punct obiectivul lucrării poate fi formulat: el este acela de a situa problema politicilor

publice în această perspectivă mai largă. Asumpţia principală pe care se fundamentează acest

demers este că guvernarea unei societăţi este un instrument în folosul cetăţenilor; că cetăţenii

reprezintă unitatea fundamentală a unei orânduiri socio-politice, şi nu doar o componentă

secundară într-o logică statală a universului socio-politic. Prin urmare, politicile publice

reprezintă resursa principală a cetăţenilor, instrumentul prin care aceştia îşi pot îmbunătăţi

situaţia. Acest instrument poate fi mai mult sau mai puţin eficient, în funcţie de configuraţia

instituţională concretă prin care el este materializat. Însă, în acelaşi timp, aranjamente

instituţionale generice sunt mai mult sau mai puţin adecvate pentru furnizarea unor politici

publice eficiente. Iar descrierea acestor configuraţii instituţionale la un nivel generic, fără a intra

în detalii tehnice despre funcţionarea anumitor instituţii, constituie un pas premergător important

înainte de trecerea la nivele mai concrete ale analizei procesului politicilor publice. Realizat cu

succes el va oferi un set de concluzii cu privire la principiile de realizare ale politicilor publice.

2. Democraţie şi capitalism

Mutarea accentului de pe activitatea guvernamentală pe cea de guvernanţă poate fi privită drept o

schimbare de paradigmă3 cu privire la organizarea politică a societăţii contemporane. Totuşi,

până a ajunge în poziţia de a puncta o astfel de ruptură netă între cele două modalităţi de

furnizare a politicilor publice, ne este utilă o privire de ansamblu a cadrului comun în care se

desfăşoară cele două tipuri de activităţi.

3 Conceptul de paradigmă a fost introdus de către Thomas Kuhn şi îşi are rolul într-o teorie a evoluţiei ştiinţei în care

trecerile de la o teorie la alta au un caracter revoluţionar, iar cele două teorii sunt incomensurabile. În acest context al

incomensurabilităţii, teoriile constituie paradigme, imagini despre lume ce nu pot fi falsificate printr-o metodologie

ştiinţifică, ci doar pot fi înlocuite cu altă teorie.

Conceptele definitorii pentru societatea occidentală contemporană sunt capitalismul şi

democraţia. Fiecare dintre cele două defineşte un tip specific de interacţiune umană.

Capitalismul defineşte dinamica interacţiunilor individual-competitive (realizate prin intermediul

pieţei libere), iar democraţia defineşte dinamica interacţiunilor colectiv-cooperative (realizate

prin mecanismele electorale democratice). Fiecare dintre cele două concepte ne oferă un punct

privilegiat pentru a înţelege dinamica societăţii contemporane, iar o discuţie a interconexiunilor

dintre ele s-ar putea dovedi foarte importantă. Însă, scopul acestei secţiuni nu este de a oferi o

analiză detaliată a acestor două concepte, ci de a oferi cadrul mai larg care să ne permită

înţelegerea procesului furnizării de politici publice. Pentru început, vom oferi o modalitate de

înţelegere a acestui proces, luând ca punct de reper dinamica democratică a societăţii.

Entitatea fundamentală a unui sistem politic democratic este cetăţeanul. Aceasta este axioma de

bază care configurează interacţiunile politice din societatea contemporană. Statutul de cetăţean

într-o democraţie este, prin excelenţă, fundamentat pe un principiu de egalitate. Dacă într-o

logică capitalistă, puterea de decizie individuală depinde de puterea economică a agentului

respectiv, într-o logică democratică orice cetăţean are un drept egal de decizie asupra mersului

lucrurilor4. O teorie democratică se justifică prin recunoaşterea faptului că există bunuri ce îi

afectează pe toţi membrii comunităţii mai degrabă similar, decât diferenţiabil5. Procesul politic

specific democraţiei va consta, prin urmare, din agregarea acţiunii colective a cetăţenilor în

vederea furnizării de bunuri publice.

Întrebarea fundamentală este cum poate fi realizată cu succes această acţiune colectivă. Un aspect

esenţial al problemei este că standardul de evaluare este satisfacerea preferinţelor cetăţenilor. O

acţiune colectivă nu poate fi eficientă în măsura în care produsul ei nu satisface preferinţele reale

ale cetăţenilor. Spre exemplu, în măsura în care administraţia locală a unui oraş construieşte un

monument a cărui utilitate nu este percepută de către marea majoritate a cetăţenilor, putem spune

că procesul de furnizare a politicilor publice a funcţionat defectuos, prin faptul că rezultatele

acţiunii administraţiei publice nu satisfac preferinţele cetăţenilor.

4 Este vorba de criteriul normativ specific democraţiei. Desigur, sistemele politice democratice reale vor îndeplini

mai mult sau mai puţin acest criteriu. 5 Spre deosebire de justificarea unei teorii capitaliste ce pleacă tocmai de la recunoaşterea faptului că există bunuri ce

îi afectează în mod suficient de diferit pe membrii unei comunităţi.

Producerea unui bun ce nu ar satisface preferinţele cetăţenilor poate fi realizată, în anumite

limite6, de către întreprinzători privaţi. Aceştia sunt îndeosebi interesaţi de satisfacerea

preferinţelor clienţilor, nu ale tuturor cetăţenilor. Însă, politicile publice nu pot avea alt ultim

obiectiv decât cetăţeanul, nu pot fi clientelare în nici un fel. Altfel, sunt politici publice eşuate.

Caracterul unui bun de a satisface preferinţele cetăţenilor este acela de a fi public. Doar dacă

finalitatea unei politici constă în furnizarea unui bun sau serviciu public, atunci putem spune că

acea politică a fost reuşită.

Miza acestui articol va fi tocmai aducerea în discuţie a unor trăsături generale ale formei de

interacţiune socială ce urmăreşte ca rezultat furnizarea de bunuri şi servicii publice, respectiv a

rolului administraţiei publice in raport cu această furnizare. Prin urmare, o analiză detaliată a

conceptului de bun public va reprezenta primul pas în înţelegerea acestor trăsături generale şi ne

va permite să înţelegem în ce măsură administraţia publică poate contribui pozitiv în această

interacţiune.

3. Bunuri publice

Indivizii îşi îmbunătăţesc viaţa utilizând bunurile la care au acces. Acestea pot fi resurse

naturale, modificări artefactiale ale acestora, sau resurse sociale. Orice bun este un bun pentru

cineva, indiferent de modul de provenienţă. Politice publice, deasemenea, au ca rezultat

producerea unor bunuri, ale căror destinatari sunt cetăţenii. Ce fel de bunuri fac obiectul legitim

al politicilor publice? În ce raport se află aceste bunuri cu alte tipuri de bunuri? Răspunzând la

aceste întrebări, vom fi în poziţia de a putea trage anumite concluzii cu privire la modalitatea în

care politicile publice pot funcţiona eficient, cât şi cu privire la anumite constrângeri ce se impun

procesului de furnizare de politici publice.

Conform definiţiei clasice a bunurilor publice (Samuelson, 1954), acestea sunt atât non-

excludabile cât şi non-divizibile. Un bun are proprietatea de a fi non-excludabil dacă odată

furnizat, potenţialii doritori nu pot fi opriţi să beneficieze de acel bun. Un bun are proprietatea de

6 Adică cu condiţia ca producerea acelui bun să nu aibă ca efect influenţarea negativă a preferinţelor cetăţenilor, cum

s-ar întâmpla spre exemplu în cazul unei fabrici ce poluează atmosfera.

a fi non-divizibil dacă cantitatea disponibilă din acel bun nu se diminuează prin folosirea lui.

Raportându-ne la aceste două proprietăţi, putem obţine patru clase de bunuri (Ostrom, 2005):

- bunuri publice – non-excludabile şi non-divizibile;

- bunuri comune (CPR) – non-excludabile, dar divizibile;

- bunuri de club – excludabile şi non-divizibile;

- bunuri private – excludabile şi divizibile.

În continuare vom explicita caracteristicile specifice celor patru clase de bunuri. Fie S,

mulţimea indivizilor i dintr-o societate şi fie C1,..., Cn submulţimi de indivizi. De asemenea, vom

face abstracţie pentru moment de agenţii ce furnizează bunurile, luând în considerare indivizii

doar ca beneficiari ai acelor bunuri. Astfel:

- un bun b este public dacă orice i din S are acces la b, şi indiferent de

numărul indivizilor care au utilizat deja b, acesta este în continuare disponibil în aceeaşi

cantitate/calitate noilor doritori;

- un bun b este comun dacă orice i din S are acces la b, şi cantitatea/calitatea

disponibilă după utilizarea de către un individ a bunului b se diminuează pentru utilizările

ulterioare;

- un bun b este de club dacă orice i din C are acces la b şi orice j care nu

aparţine C (dar aparţine S) nu are acces la b, şi indiferent de numărul indivizilor care au

utilizat deja b, acesta este în continuare disponibil în aceeași cantitate/calitate membrilor

din C;

- un bun b este privat dacă orice i din C are acces la b şi orice j care nu

aparţine C (dar aparţine S) nu are acces la b, şi cantitatea/calitatea disponibilă după

utilizarea de către un individ a bunului b se diminuează pentru utilizările ulterioare.

Proprietatea de excludabilitate a unui bun b este o proprietate relativă la potenţialii

beneficiari ai acelui bun. Astfel, pentru orice bun b si o mulţime S de indivizi, putem construi

două submulţimi C1 şi C2 disjuncte şi complementare ale lui S, indivizii din mulţimea C1 având

acces la bunul b, iar cei din C2 neavând acces la acel bun. Un bun complet neexcludabil ar avea

C1=S şi C2= putând fi utilizat de orice individ, iar un bun complet excludabil ar avea C1= şi

C2=S neputând fi utilizat de nimeni. Totuşi, ceva este un bun în măsura în care poate fi utilizat de

cel puţin o persoană, astfel că a vorbi de bunuri complet excludabile, în sensul formulat anterior,

pare să nu aibă vreo utilitate. De aceea, gradul maxim de excludabilitate pe care îl poate avea un

bun ar fi instanţiat de bunurile ce ar putea fi utilizate doar de către un individ, toţi ceilalţi neavând

acces la el (e.g. bunurile private). Între aceste două extreme putem vorbi de bunuri parţial

excludabile, al căror grad de excludabilitate variază direct proporţional cu C2. De asemenea,

putem spune că orice bun b este non-excludabil în raport cu membrii lui C1 şi excludabil în

raport cu membrii lui C2.

În cazul proprietăţii de excludabilitate, deşi putem vorbi despre bunuri a căror proprietate

de excludabilitate are un caracter natural (e.g. accesul pe o insulă este un bun excludabil faţă de

cei ce nu ştiu să înoate), totuşi proprietatea excludabilă este interesantă, în acest context, în

măsura în care ea este instituită la nivel social. Astfel, bunurile private sunt excludabile nu

datorită faptului că au anumite caracteristici naturale, ci deoarece instituţia proprietăţii private

conferă proprietarilor dreptul de a limita, după cum doresc, accesul la bunul respectiv. Similar,

bunurile publice şi cele comune sunt non-excludabile nu datorită unor caracteristici naturale, ci

datorită faptului că în interiorul grupului de beneficiari nu există o autoritate individuală sau de

club (un sub grup al grupului mare) care să poată limita accesul la acel bun, în interiorul

comunităţii.

Proprietatea de divizibilitate a unui bun b este şi ea o proprietate relativă la potenţialii

beneficiari ai acelui bun. În lumea noastră, bunurile sunt rare şi, de asemenea, necesită efort

pentru a fi produse sau pentru a fi folosite. Putem vorbi de divizibilitatea intrinsecă a unui bun,

adică de gradul natural de divizibilitate pe care îl are acel bun. Astfel, lumina solară sau un far

maritim sunt bunuri în mod natural non-divizibile, numărul potenţialilor beneficiari simultani ai

acestor bunuri fiind practic nelimitat. La polul opus regăsim bunurile materiale precum

alimentele, bunuri ce sunt în mod natural complet divizibile. Spre exemplu, orice bucată de pâine

poate fi consumată doar o dată şi de către un singur consumator, nemaifiind disponibilă ulterior

pentru consum. Orice bun imaginabil poate fi clasificat în funcţie de potenţialul natural de

divizibilitate pe care îl are.

Însă, această componentă naturală a proprietăţii de divizibilitate joacă un rol secundar în

logica bunurilor publice. Orice bun are un potenţial natural mai mic sau mai mare de

divizibilitate. Spre exemplu, ne putem imagina o comunitate care trăieşte în deşert şi, prin

urmare, apa este un bun foarte rar, deci, foarte divizibil. Pentru a subzista, acea comunitate are

nevoie de aportul fiecărui membru, iar fiecare membru are nevoie de cantitatea necesară de apă.

În acest caz, nu este greu de imaginat ce ar decide comunitatea în privința bunului apă, dacă ar fi

ca ea să supravieţuiască. Aceasta, cu siguranţă, ar decide că apa este un bun public. Altfel spus,

că indiferent ce cantitate de apă ar consuma un individ, pentru consumatorul următor trebuie să

rămână o cantitate suficientă de apă. Prin urmare, în acest exemplu apa este un bun foarte

divizibil în mod natural, dar comunitatea decide să-i confere statutul de bun public (e.g. bun ce

trebuie să fie non-divizibil).

Prin urmare, atât proprietatea de excludabilitate cât şi cea de divizibilitate sunt, în primul

rând, proprietăţi instituite social prin autoritatea unei comunităţi. Cele patru tipuri de bunuri

distinse anterior îşi capătă statutul în interiorul unei comunităţi şi deţin acel statut în raport cu

membrii acelei comunităţi. Din această perspectivă, bunurile publice ar fi accesibile la nivelul

întregii comunități, bunurile de club ar fi accesibile la nivelul unor subgrupuri ale acelei

comunităţi, iar bunurile private ar fi accesibile la nivel individual. Ar mai trebui remarcat faptul

că, uneori, apartenenţa unui bun la una dintre aceste clase poate fi ambiguă. Spre exemplu, pensia

ar putea fi considerată un bun de club, căci este accesibilă doar unui sub-grup de indivizi, şi

anume celor care au împlinit o anumită vârstă şi au îndeplinit un anumit cuantum al contribuţiilor

la fondul de pensii (e.g. vechime în muncă). Dar, pensia poate fi considerată şi ca un bun public,

căci el este accesibil oricărui membru al comunităţii, în măsura în care îndeplineşte anumite

criterii de eligibilitate instituite de către comunitate. În acest sens, un bun public nu presupune să

fie accesibil fiecărui membru al comunităţii, ci să fie disponibil ca urmare a deciziei comunităţii.

Spre exemplu, facilităţile speciale oferite persoanelor cu dizabilităţi, deşi nu sunt accesibile unui

număr mare de indivizi (cei fără dizabilităţi), constituie un bun public. Bunurile publice sunt,

deci, acele bunuri furnizate ca urmare a unei decizii la nivelul întregii comunităţi.

Pentru a înţelege mai clar punctul în care intervine nevoia unei acţiuni colective şi

implicit a deciziei comunităţii de a furniza un bun public, vom folosi un exemplu. Să presupunem

că avem de-a face cu o comunitate rurală care este aşezată în vecinătatea unui râu, iar o mare

parte din terenurile membrilor comunităţii se află pe malul celălalt al râului. Însă trecerea râului

presupune un ocol considerabil în comparaţie cu situaţia în care ar exista un pod care să

traverseze râul în dreptul satului. Însă, pentru fiecare individ luat separat, costul total al

construirii unui pod depăşeşte cu mult beneficiile anticipate de pe urma construirii lui.

Deasemenea, nici antreprenorii existenţi nu anticipează un profit suficient din comercializarea

ulterioară a accesului pe pod. În aceste condiţii, în măsura în care comunitatea respectivă se

bazează doar pe mecanismele pieţei pentru furnizarea de bunuri, acel pod nu va fi construit.

Necesitatea acţiunii colective în vederea furnizării de bunuri publice apare tocmai în astfel de

situaţii. Este perfect plauzibil că, deşi nici un individ (sau un subgrup de indivizi) nu este dispus

să-şi asume în întregime riscul construirii podului, totuşi, grupul format din toţi membrii

comunităţii este dispus să-şi asume acest risc. Altfel spus, putem concepe situaţii în care

preferinţele individuale (raportate la costurile şi beneficiile acelui individ) pentru construirea

acelui pod să fie insuficient de puternice pentru a iniţia acţiunea de construire, însă o preferinţă

agregată a comunităţii să fie suficient de puternică pentru a iniţia acea acţiune.

Furnizarea de bunuri şi servicii publice face obiectul politicilor publice. Iar esenţială

pentru un bun public este tipul deciziei de furnizare, şi anume caracterul ei comunitar. Astfel,

bunurile publice sunt întotdeauna rezultatul unor acţiuni colective, realizate la nivelui întregii

comunităţi relevante. Aceste acțiuni colective reprezintă fundamentul politicilor publice. Cum am

putea realiza acest tip de acţiuni colective într-un mod eficient? Cum am putea furniza politici

publice eficiente? Răspunsul, ce va fi dezvoltat în cea de-a doua parte a lucrării, pleacă de la

faptul că instituţiile reprezintă tocmai forma paradigmatică a acestui tip de acţiune colectivă.

II. Cum putem furniza politici publice eficiente

1. Instituţiile

Este fundamental rolul statului pentru realizarea politicilor publice? Dacă ne uităm la

starea de fapt, atunci activitatea guvernamentală, fie ea centrală ori locală, determină în mare

parte procesul politicilor publice. Într-adevăr, pare imposibil de imaginat o situaţie alternativă în

care în lipsa statului sunt realizate politici publice cât de cât eficiente. Dimpotrivă, imaginea

furnizată de această asumpţie anarhică este una a unor interacţiuni haotice şi non-cooperante între

indivizi (e.g. haosul produs după uraganul din SUA în 2005), iar însăşi posibilitatea acţiunii

colective ce stă la baza realizării politicilor publice pare definitiv compromisă într-un asemenea

context. Însă, deşi această imagine sumbră oferă un solid argument în favoarea importanţei pe

care îl are statul în economia unei societăţi, este la fel de important să nu-i supralicităm rolul și

capacitățile. Putem evita acest pericol, dacă putem identifica apariţia practicii politicilor publice

ca istoric anterioară apariției statului, deoarece o astfel de anterioritate garantează şi o

independenţă conceptuală a politicilor publice în raport cu statul. Procesul istoric prezentat în

acest sens va începe cu apariţia primelor forme de cooperare interumane și se va sfârşi cu apariţia

aranjamentelor instituţionale. În această etapă preistorică a interacţiunii sociale, cu mult

anterioară apariţiei celui mai îndepărtat strămoş al statului contemporan, vom regăsi totuşi

probleme de politici publice incipiente.

a) Preistoria instituţiilor

Comunităţile umane au existat de foarte mult timp, iar existenţa unei comunităţi depinde, în mod

esenţial, de modul în care se organizează. Dacă privim istoria umanităţii ca istorie a conflictelor

intre diferite comunităţi, vom observa cu uşurinţă că o organizare nefezabilă echivala cu

dispariţia respectivei comunităţi. Realizarea unei astfel de organizări, de care depindea

supravieţuirea fiecărui membru, poate fi uşor înţeleasă ca prima problemă de politică publică pe

care oamenii, în lunga lor evoluţie, au fost nevoiţi să o soluţioneze.

Un mod de înţelegere a naturii politicilor publice ar putea fi dat de cheia istorică a dezvoltării

comunităţilor omeneşti. Întorcându-ne în timp, până la apariţia primelor comunităţi umane, vom

încerca să discernem împreună cu ele şi primele probleme de politică publică. În forma lor

incipientă, problemele de politică publică trebuiau rezolvate în lipsa unor mecanisme

instituţionale, chiar şi în lipsa unor norme sociale existente în prealabil. Mai degrabă, necesitatea

rezolvării acestor probleme (eşecul echivalând cu dispariţia comunităţii respective) a dus la

apariţia normelor sociale şi a structurilor instituţionale. Procesul ce a condus la apariţia normelor

sociale poate fi împărţit în trei etape (Lachapelle et al, 2006).

Etapa 1: Probleme evoluţionare ce au declanşat apriţia normelor sociale

Primul set de probleme ce au constituit cadrul favorabil pentru apariţia normelor sociale sunt

problemele de mediu înconjurător. După cum este deja bine documentat (Potts, 1996, Richerson

and Boyd, 2000), strămoşii noştri au fost nevoiţi să trăiască într-un mediu în care aveau loc

schimbări climaterice rapide. Aceste schimbări climaterice au dus la părăsirea pădurilor ca habitat

(în care alimentaţia era pe bază de fructe) şi migrarea către savană, unde a fost necesară o

schimbare a dietei către una pe bază de carne. Obţinerea noului tip de hrană a adus, ca efect

colateral, expunerea în faţa altor animale prădătoare (Sterelny, 2003). Aceste probleme de mediu

au condus la apariţia unor probleme sociale, ce constituie al doilea set de probleme ce au

contribuit la apariţia normelor sociale. În primul rând, expunerea în faţa prădătorilor a introdus

necesitatea formării unor grupuri mari de vânătoare, ce asigurau o protecţie net superioară celei

oferite de grupurile de doar câţiva oameni (Dunbar, 1999). O consecinţă firească a creşterii

grupurilor a fost nevoia unei coordonări şi cooperări crescute.

Importanţa crescută a cooperării a condus la rândul ei la apariţia a două noi probleme. Prima

dintre ele este cunoscută sub numele de problema blatistului (free-riderului) (Dunbar, 1999).

Această problemă este produsă de existenţa unor membri ai grupului care încearcă şi reuşesc să

beneficieze de avantajele cooperării, eludând însă suportarea costurilor aferente (e.g. un individ

ar putea să mănânce pe ascuns hrana capturată singur şi să mănânce şi din hrana pusă în comun

de ceilalţi membri). Generalizarea acestui tip de comportament pune în pericol însăşi posibilitatea

cooperării, practică necesară supravieţuirii grupului. A doua problemă este cea a indivizilor cu

comportament de tip alfa. Acest tip de comportament are la bază o dispoziţie naturală de a

încerca să obții putere şi să-i domini pe ceilalţi membri ai grupului. El a fost observat atât la

oameni cât şi la alte primate (Boehm, 2000). Acest tip de comportament va conduce la

interacţiuni competitive în interiorul grupului, în care diverşi indivizi vor încerca să acumuleze o

putere cât mai mare în raport cu ceilalţi membri. Însă această competiţie pune în pericol

posibilitatea cooperării (e.g. indivizii dominaţi vor fi din ce în ce mai puţin dispuşi să participe la

acţiunile colective necesare pentru supravieţuirea grupului). În acest context, în care lipsa

cooperării ar fi dus la dispariţia grupului, au supravieţuit doar grupurile care au reuşit să rezolve

cele două probleme.

Etapa 2: procesul de construire a unei nişe culturale

Rezolvarea acestor probleme evoluţionare a fost posibilă doar prin construirea unei nişe culturale.

O nişă culturală apare în urma unui proces prin care organisme ce posedă cultură îşi modifică

mediul socio-cultural, iar ca urmare a acestor modificări se pot schimba presiunile selective la

care acel grup este supus de mediul înconjurător (Lachapelle et al, 2006). Construirea unei nişe

culturale care să slăbească presiunile selective impuse de mediu a fost posibilă prin producerea

următoarelor schimbări (Boehm 2000):

a) Emergenţa unor mecanisme pentru limitarea puterii indivizilor cu

comportament de tip alfa;

b) Implementarea unor mecanisme de pedepsire a blatiştilor şi a indivizilor

cu comportament de tip alfa;

c) Apariţia unor valori şi reguli ce promovează cooperarea în interiorul

anumitor grupuri;

d) Transmiterea şi reîntărirea acestora prin intermediul evoluţiei culturale.

Membrii unei astfel de comunităţi se aflau în faţa unei veritabile probleme de acţiune colectivă.

Supravieţuirea grupului depindea de existenţa unei cooperări eficiente între membri. Iar această

cooperare era posibilă doar dacă indivizii ce o periclitau erau împiedicaţi într-un fel sau altul să o

facă. Astfel, dacă un grup nu reuşea să găsească un set de reguli şi strategii menite să limiteze

puterea indivizilor cu comportament de tip alfa (a), respectiv un set de reguli şi strategii menite să

identifice şi să pedepsească comportamentele non-cooperante (b), atunci nu ar fi supravieţuit. Cu

aceste tipuri de stimulente negative la adresa indivizilor non-cooperanţi este coroborat şi un set

de reguli şi strategii menite să încurajeze comportamentele benefice pentru supravieţuirea

grupului (c). Acestea din urmă facilitau acţiuni coordonate ale indivizilor cooperanţi împotriva

celor două tipuri non-cooperante. Însă existenţa primelor trei componente nu era suficientă decât

pentru supravieţuirea grupului pe durata unei singure generaţii. Subzistenţa transgeneraţională a

unui grup a fost posibilă doar în măsura în care mecanismele specifice primelor trei componente

au putut fi transmise noilor generaţii şi chiar îmbunătăţite de către acestea (d).

Etapa 3: prezenţa normelor sociale în toate grupurile culturale

Grupurile care au reuşit să instituie regulile şi valorile menţionate în faza 2 au fost imitate

de alte grupuri. Grupurile cu un număr mare de blatişti sau de indivizi cu comportament de tip

alfa nu erau suficient de competitive pentru a face faţă grupurilor care reuşiseră să restrângă

numărul acestor tipuri de membri (Richerson et al., 2003). Prin urmare, primele grupuri fie au

dispărut, fie au fost asimilate de cele din urmă, fie le-au imitat cu succes, instituind tipuri similare

de reguli. În plus, apariţia limbajului a permis folosirea unui sistem de transmitere eficientă a

normelor sociale atât între membrii unei generaţii, cât şi celor din generaţiile următoare (Dunbar,

1999, Boehm,2000).

Originar, problema fundamentală a unui individ este supravieţuirea. De rezolvarea acestei

probleme depinde formularea şi realizarea oricărui alt scop. Astfel, supravieţuirea determină axa

pe ale cărei coordonate plasăm eficienţa acţiunilor de a asigura bunăstarea membrilor primelor

comunităţi. Iar mecanismele ce au asigurat supravieţuirea indivizilor în interiorul comunităţilor

reprezintă primele modalităţi de rezolvare a problemelor de politicilor publice. După cum am

văzut, însăşi apariţia normelor sociale a fost posibilă prin găsirea unei rezolvări pentru această

problemă de politică publică originară. La rândul său, apariţia normelor sociale a făcut posibilă

apariţia unor sisteme complexe de interacţiuni între indivizi ce permiteau soluţii mai bune pentru

probleme mai vechi (e.g. supravieţuirea), dar şi descoperirea unor modalităţi de a atinge scopuri

ce până atunci erau inacesibile. Aceste sisteme complexe de interacţiuni sunt instituţiile.

b) Ce este o instituţie

În momentul actual, problema supravieţuirii, deşi încă fundamentală, reprezintă doar o

componentă a unui spectru mult mai larg al problemelor cu privire la bunăstarea individuală. Însă

modalitatea de cooperare ce a asigurat supravieţuirea strămoşilor noştri solidificată sub forma

instituţiilor stă şi acum la originea acţiunilor ce au relevanţă socială. De fapt, această concluzie

pare evidentă dacă avem în vedere faptul că instituţiile reprezintă forme complexe de interacţiune

umană ce pot subzista în timp şi pot avea influenţe seminificative la nivelul comunităţii. În acest

sens, componenta non-instituţională se reduce la interacţiuni disparate între agenţi individuali ce

nu au o influenţă sistematică asupra societăţii. Contextul insituţional fiind, deci, constitutiv pentru

interacţiunile sociale, înţelegerea lui este necesară pentru a putea plasa problema politicilor

publice pe harta interacţiunilor sociale.

Făcând o trecere în revistă a principalelor concepţii cu privire la natura instituţiilor,

Crawford şi Ostrom (1995) identifică trei tipuri importante de astfel de conceptualizări: instituţii-

ca-echilibre, instituţii-ca-norme şi instituţii-ca-reguli. Scopul celor trei abordări este de a oferi

explicaţii pentru regularităţile observate în comportamentele umane. Instituţiile privite ca

comportament spre echilibru presupun asumpţia că indivizii raţionali ce interacţionează între ei,

îşi ajustează continuu răspunsurile planificate ca răspunsuri la comportamentele celorlalţi, până

ce nu îşi mai pot îmbunătăţi situaţia doar prin propriile acţiuni. O astfel de abordare pune accentul

pe responsabilitatea agenţilor pentru menţinerea unei instituţii, şi nu pe a unor structuri externe

cum ar fi Statul. Punând accentul pe mecanismele de coordonare raţională între agenţii implicaţi,

instituţiile pot fi înţelese fără nevoia de a face apel la entităţi externe de menţinere a instituţiei sau

la angajamente iraţionale pentru respectarea unor reguli. Din această perspectivă instituţiile nu

există independent de credinţele împărtăşite ale agenţilor şi sunt un produs exclusiv al acţiunilor

individuale.

Abordarea instituţiilor ca norme are la bază asumpţia că multe modele de comportament au la

bază percepţiile împărtăşite de către un grup de indivizi asupra comportamentelor adecvate şi

inadecvate în situaţiile particulare. Pentru a înţelege de ce anumite moduri de interacţiune există

mai degrabă decât altele, este nevoie să mergem dincolo de calculul de tip mijloace-scopuri al

agenţilor, ce stă la bază primei abordări, şi să analizăm credinţele împărtăşite ale grupului cu

privire la obligaţiile normative ce le revin.

Abordarea instituţiilor ca reguli are la bază asumpţia că multe modele de interacţiune interumană

presupun înţelegerea împărtăşită a agenţilor că acţiunile incompatibile cu cele considerate

legitime vor fi zădărnicite de către autoritatea împuternicită să le sancţioneze, în caz că aceasta va

fi informată. Din această perspectivă, înţelegerea regularităţilor de comportament presupune

analizarea regulilor ce stabilesc acţiunile şi consecinţele permise, obligatorii şi interzise, precum

şi mecanismele existente pentru a asigura respectarea regulilor.

Care este relaţia între instituţii, la nivelul general precizat de abordările prezentate mai sus, şi

practica politicilor publice? Răspunsul la această întrebare depinde de gradul în care subzistenţa

unei instituţii depinde de satisfacerea unor preferinţe ale membrilor comunităţii. La prima vedere,

satisfacerea preferinţelor ar putea fi atât o condiţie necesară cât şi una suficientă pentru

subzistenţa instituţiilor. Acceptarea faptului că avem de-a face cu o condiţie suficientă pentru

subzistenţa instituţională nu prezintă mari dificultăţi. Odată apărută o instituţie ce are ca

consecinţă satisfacerea preferinţelor unui grup suficient de mare de membri ai comunităţii, aceşti

membri vor fi stimulaţi să reîntărească tiparul de acţiuni ce constituie acea instituţie. În lipsa unor

factori exteriori care să modifice în mod negativ capacitatea unei instituţii de a satisface

preferinţele indivizilor, aceasta va subzista.

Este însă satisfacerea preferinţelor şi o condiţie necesară pentru subzistenţa instituţiilor? Un

răspuns afirmativ ne-ar asigura că o instituţie care subzistă este o instituţie eficientă, raportat la

satisfacerea preferinţelor cetăţenilor. În acest caz activitatea de realizare de politici publice s-ar

putea rezuma cu succes la construirea de aranjamente instituţionale ca răspuns la preferinţele

cetăţenilor. Odată ce un astfel de aranjament ar fi construit cu succes, procesul ar continua de la

sine, finalizându-se cu dispariţia spontană a aranjamentului respectiv în momentul în care ar

înceta să mai satisfacă în mod eficient preferinţele cetăţenilor. Din păcate lucrurile nu stau aşa.

Pentru a ilustra acest lucru vom folosi un experiment mental7.

Să presupunem că un grup de cercetători realizează următorul experiment. Cinci maimuţe

au fost introduse într-o încăpere. În acea încăpere se afla o scară la capătul căreia era o banană.

După un timp, una dintre maimuţe s-a urcat pe scară pentru a lua banana. În acel moment

7 Experimentul mental este un instrument foarte important în economia unei analize conceptuale. Rolul lui nu este de

a stabili nişte propoziţii empirice adevărate cu privire la situaţia prezentată, ci de a construi o situaţie posibilă, ba

chiar plauzibilă, care să ne permită să distingem intuiţii ce se dovedesc a fi nefondate. Prin găsirea unui

contraexemplu imaginar, intuiţia care anterior era asumată necritic acum va necesita o justificare empirică.

celelalte maimuţe au fost udate cu apă rece de către realizatorii experimentului. După ce acest

procedeu a fost repetat de câteva ori, de fiecare data când o maimuţă se îndrepta spre scară,

celelalte o constrângeau să nu facă acest lucru, iar rezultatul a fost că maimuţele nu se mai puteau

urca să ia banana, căci erau oprite de fiecare dată de celelalte maimuţe. După aceea, una dintre

cele cinci maimuţe a fost înlocuită cu o maimuţă nouă, ce nu luase parte la interacţiune. După un

timp, maimuţa cea nouă s-a indreptat spre scară, fiind deasemenea constrânsă prompt să renunţe

la iniţiativă. În continuare, fiecare dintre maimuţele iniţiale a fost înlocuită, până s-a ajuns la

situaţia în care nici o maimuţă nu fusese vreodată udată, ca consecinţă a faptului că o altă

maimuţă se suise pe scară. Cu toate acestea, obiceiul s-a perpetuat, şi de fiecare dată când o

maimuţă încerca să se suie pe scară era constrânsă de celelalte să renunţe.

Dacă ne uităm la nivelul acţiunilor individuale, deşi iniţial încercarea unei maimuţe de a

ajunge la banană nu era urmată de vreo acţiune de răspuns a celorlalte maimuţe, cu timpul acestea

din urmă şi-au modificat răspunsul pentru a ajunge într-o situaţie mai bună (cea în care nu mai

erau udate). Astfel, în condiţiile iniţiale ale experimentului situaţia de echilibru la care s-a ajuns,

era una în care fiecare maimuţă acţiona astfel încât să ajungă în situaţia optimă (prima maimuţă

încerca să ia banana, iar celelalte o sancţionau pentru a nu fi udate). La nivelul normelor

instituite, instituţia poate fi explicată prin existenţa percepţiei împărtăşite de către toate

maimuţele conform căreia comportamentul de a te urca pe scară este inadecvat, iar

comportamnetul de sancţionare a celor ce fac asta este adecvat. La nivelul regulilor, se poate

explica suplimentar faptul că, cu timpul, încercările de a mai lua banane dispar cu totalitate, căci

toate maimuţele împărtăşesc percepţia că acea acţiune este interzisă şi, deasemenea, va fi

sancţionată cu promptitudine.

Acest exemplu ne arată că o instituţie (e.g. impunerea normei sociale de a nu te urca pe scară)

apărută pentru a rezolva o problemă de politică publică (e.g. oprirea duşurilor nedorite) poate

subzista chiar dacă problema a cărei rezolvare i-a prilejuit apariţia nu mai este de actualitate. Cu

alte cuvinte, o instituţie poate ajunge în situaţia de a parazita o anumită comunitate,

nemaiaducându-i acesteia nici o utilitate (sub forma rezolvării unei probleme de politică publică).

Acest fenomen nu este spectaculos, ba din contră, el este foarte firesc. O instituţie ce apare ca

soluţie a unei probleme de politică publică va fi suficient de eficientă în măsura în care factorii

iniţiali (ce au constituit problema de politică publică) sunt identificaţi şi modificaţi corespunzător

(cu satisfacerea preferinţelor cetăţenilor) de către instituţia respectivă. Funcţionarea ideală a unei

instituţii presupune că în lipsa factorilor iniţiali instituţia ar înceta să funcţioneze sau şi-ar

modifica modul de funcţionare pentru a soluţiona probleme apărute în noul context. Însă această

caracteristică a unei instituţii presupune existenţa unui mecanism de auto-reglare. În cazul

exemplului anterior acest mecanism ar asigura faptul că dispariţia pericolului de a fi udate ar fi

identificată şi prin urmare, instituţia menită să anihileze acel pericol nu ar mai fi perpetuată. În

lipsa unui astfel de mecanism de auto-reglare, o instituţie se va transforma (odată cu dispariţia

condiţiilor iniţiale relevante) dintr-un bun public într-un rău public; în loc să mai aducă beneficii

cetăţenilor, ea le va impune acestora costuri inutile.

În concluzie, în măsura în care instituţiile apar ca soluţii ale unor probleme de politică publică,

atunci un proces eficient de soluţionare a problemelor de politici publice presupune existenţa

unor mecanisme de reglare a funcţionării instituţiilor. În continuare, obiectivul lucrării este de a

stabili în ce măsură putem găsi o instituţie care să răspundă acestei probleme de politică publică:

problema ineficienţei politicilor publice, derivată din lipsa unor mecanisme de reglare a

instituţiilor corelate. Vom începe cu o discuţie cu privire la candidatul clasic pentru acest rol

esenţial în economia unei societăţi: Statul

2. Statul

Paradigma dominantă cu privire la natura statului este, fără îndoială, cea hobbesiană.

Conform acestei perspective, starea iniţială în care se găsesc oamenii este o stare de război al

tuturor împotriva tuturor. În această stare naturală nu există stat. Statul apare în urma unei

înţelegeri mutuale (contract social) între indivizii aflaţi până atunci în război. Astfel, aceştia

conştientizează, la un moment dat, faptul că o stare alternativă de non-agresiune, în cazul în care

ar fi persistentă, ar fi preferabilă stării actuale de agresiune continuă. Însă, din cauza neîncrederii

reciproce generalizate ce domneşte între indivizi, singura modalitate prin care aceştia pot face

trecerea dinspre starea naturală de agresiune către starea socială de cooperare este cedarea unei

porţiuni suficient de mari din drepturile lor naturale unei aceleaşi autorităţi. Această autoritate,

numită Leviathan (şi care poate fi reprezentată de o monarhie, aristocraţie sau democraţie) va

asigura securitatea socială necesară convieţuirii paşnice a membrilor săi.

Cu toate că are merite indiscutabile, teoria hobbesiană asupra naturii şi apariţiei statului

nu oferă explicaţii corecte. Prima obiecţie are la bază perspectiva evoluţionară în ştiinţele sociale

inaugurată de către Axelrod (1984). Pe scurt, singura evoluţie posibilă dintr-o stare iniţială de

război al tuturor împotriva tuturor este dispariţia acelei populaţii. Cu alte cuvinte, chiar dacă

putem înţelege statul drept entitatea apărută în urma unui contract social de tip hobessian, starea

iniţială a indivizilor şi motivaţiile acestora trebuie să fi fost altele. O variantă alternativă mult mai

plauzibilă ar modela statul modern ca fiind urmaşul îndepărtat al formei de organizare la care au

recurs membrii unor comunităţi paşnice pentru a se putea apăra în faţa atacurilor unor agresori

externi8. Prin urmare, apariţia statului centralizat îşi are originea în avantajul tactic net superior

pe care îl conferă o structură militară ierarhică şi centralizată. În plus, preponderenţa pe care

logica conflictuală a avut-o în decursul istoriei, oferă o explicaţie plauzibilă a rolului fundamental

pe care l-a deţinut instituţia statală în societate. În acest context conflictual, instituţia statală s-a

dovedit a fi cea mai eficientă dintre alternative în a rezolva problema de politică publică a

supravieţuirii în faţa atacatorilor.

Din această perspectivă putem clarifica raportul dintre stat şi procesul de realizare a

politicilor publice. În loc să privim realizarea politicilor publice ca pe una dintre atribuţiile

statului, perspectivă ce presupune implicit o subordonare a procesului de realizare a politicilor

publice în faţa activităţii guvernamentale, putem să privim statul ca pe o instituţie ce a subzistat

datorită eficienței cu care a rezolvat o problemă de politică publică. Iar dacă prin politici publice

înţelegem activităţile ce au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul va apărea ca un tip

specific de instituţie ce furnizează politici publice. Această inversare a raportului poate fi

motivată suplimentar, dacă ţinem cont că presupoziţia hobbesiană implicită conform căreia

singurul sistem fezabil de distribuţie al autorităţii este unul monocentric este complet

nejustificată.

În acest moment discuţia cu privire la rolul statului în furnizarea de bunuri publice

necesită o nuanţare. Dacă la un nivel generic este adevărat că nu avem motive întemeiate să

credem că statul este o formă de furnizare eficientă a bunurilor publice, este la fel de adevărat că

8 Iar prin prisma expunerii deja realizate cu privire la modalitatea de apariţiei instituţiilor în perioada preistorică,

lăsăm ca exerciţiu pentru cititor aplicarea acelui raţionament în cazul statului ca o formă de organizare instituţională

menită să soluţioneze problema supravieţuirii în condiţiile unor atacuri externe. Astfel proprietăţi clasice ale statului

cum ar fi structura ierarhic-centralizată poate fi plasată în contextul strategic militar în care comunitatea respectivă

avea nevoie de o organizare defensivă eficientă.

nu avem nici motive pentru a susţine ineficienţa lui la acest nivel generic. De aceea, va fi utilă

prezentarea unei tipologii a mai multor tipuri de guvernământ şi a impactului pe care fiecare

dintre aceste tipologii o are asupra furnizării de bunuri publice. Tipologia ce va fi prezentată este

realizată de către William Niskanen (1997) şi cuprinde trei tipuri ideale de guvernământ:

autocratic, democratic şi optim.

Guvernământul autocratic este definit ca fiind controlat de către un agent, ale cărui

intenţii şi preferinţe sunt transpuse în acţiunea guvernamentală. Interesul autocratului este ca

suma obţinută din colectarea taxelor să fie mai mare decât cheltuielile realizate pentru a furniza

bunuri şi servicii. Stimulentul autocratului de a furniza bunuri şi servicii publice constă, deci, în

opurtunitatea de a obţine profit în urma taxării pentru acele bunuri şi servicii. În acest caz,

singura ameninţare ce l-ar putea opri pe autocrat să-şi maximizeze profitul (e.g. crescând taxele

cât mai mult şi oferind servicii cât mai ieftine) este cea a unei revoluţii. În privinţa guvernelor

autocratice, Niskanen ajunge la concluzia9 că acestea generează cele mai mici beneficii pentru

cetăţeni în raport cu celelalte alternative.

În cazul unui guvernământ democratic, autoritatea decizională este deţinută de către

votantul median10. Interesele votantului median vor fi definite de suma venitului său minus

impozitul plătit plus subvenţiile primite11. Dat fiind că subvenţia medie primită de votantul

median este mai mare decât impozitul mediu pe care acesta îl plăteşte, votantul median va

beneficia de o creştere a nivelului de impozitare general, pentru că el va beneficia întodeauna de

o creştere şi mai mare a beneficiilor obţinute din subvenţionare. Practic, într-o măsură mai mică,

transferul dinspre cetăţeni spre autocrat prin intermediul impozitelor se realizează în

guvernământul democratic către votanţii mediani dinspre ceilalţi cetăţeni. Deasemenea, un

9 Conluzie la care ajunsese anterior Mancur Olson (1982) 10 Presupunând o democraţie cu alegeri pe baza regulii majorităţii, o dispunere a preferinţelor alegătorilor pe o axă

orizontală şi faptul că fiecare votează alternativa cea mai apropiată de propria preferinţă, atunci votantul median este

cel care are un număr egal de votanţi atât la stânga cât şi la dreapta sa pe axa preferinţelor. Mai mult, votantul

median va fi membru al oricărei coaliţii câştigătoare, căci orice coaliţie care s-ar plasa pe axa preferinţelor în alt

punct decât cel al votantului median, ar fi învinsă de una care s-ar plasa pe axa preferinţelor în punctul votantului

median; noua coaliţie va conţine astfel jumătatea votanţilor până la votantul median ce nu luaseră parte la prima

coaliţie plus jumătate din votanţii aflaţi între punctul votantului median şi punctul pe care se plasa prima coaliţie. 11 Impozitul reăprezentând suma de bani pe care cetăţeanul o dă guvernului fărăr a primi prin schimb direct vreun

bun sau serviciu, iar subvenţia reprezentând suma de bani pe care guvernul o dă unui cetăţean fără a primi prin

schimb direct vreun bun sau serviciu. La subvenţii putem include prin urmare, atât ajutorul de şomaj sau pensia cât şi

subvenţii ce merg către gupuri de interese mult mai coagulate, sub forma unor contractări preferenţiate, a unor

garantări de monopol sau alte forme clientelare de subvenţii.

guvernământ democratic va cheltui mai mult pentru furnizarea de bunuri şi servicii, căci în

anumite limite aceste cheltuieli vor creşte şi venitul după impozitare al votantului median. Aceste

concluzii sunt valabile doar în cazul în care sunt permise subvenţii şi suma impozitelor depăşeşte

suma costurilor guvernamentale pentru furnizarea de bunuri. În cazul în care una dintre aceste

condiţii nu este îndeplinită, atunci interesul votantului median va consta în obţinerea unui nivel al

impozitelor cât mai mic corelat cu un nivel al beneficiilor obţinute în urma acestora (e.g. prin

intermediul bunurilor publice furnizate de guvern). Guvernământul democratic generează

beneficii mai mari decât cel autocratic în orice situaţie. Însă, este mult mai importantă relaţia

dintre cele două tipuri de guvernământ democratic, cel în care pot fi făcute subvenţii şi cel în care

nu pot fi făcute. În această privinţă, Niskanen concluzionează că în situaţia în care subvenţiile

ating un nivel puţin sub cel atins în ultimii în S.U.A., rata medie a veniturilor este cu 40% mai

mică decât în situaţia în care nu ar fi permise subvenţii.

În cazul unui guvernământ optim, autoritatea decizională este deţiuntă de către o persoană

aflată în spatele unui văl de ignoranţă12, cu privire la veniturile sale viitoare şi la influenţa

politică pe care o va deţine, fiind deasemenea şi neutru la risc. În acest caz, este foarte interesant

faptul că se ajunge în aceeaşi situaţie ca în cazul unui guvernământ democratic în care nu sunt

permise subvenţii. Iar acest lucru ne arată că un guvernământ democratic în care nu sunt permise

subvenţii este o formă optimă13 de guvernământ. De aici putem extrage două implicaţii majore.

Prima este că statul (în forma sa democratică) nu este doar un rău necesar, ci există posibilitatea

ca contribuţia lui la furnizarea de bunuri publice să fie pozitivă (beneficiul de pe urma plătirii

impozitelor să fie mai mare decât acestea). A doua este că, în condiţiile unui guvernământ în care

sunt permise subvenţiile, acesta va furniza bunuri într-un mod ineficient.

Rolul statului ar putea fi important în cadrul unui proces optim de furnizare a politicilor

publice, cu condiţia ca subvenţiile oferite de către acesta să fie eliminate. Dar ce înseamnă mai

exact această eliminare? Ea nu înseamnă eliminarea redistribuţiilor prin intermediul impozitării;

nu înseamnă imaginea unui capitalism sălbatic. Însă, presupune ca toate aceste redistribuţii să fie

12 Concept introdus în vocabularul gândirii politice de către John Rawls (1971) 13 Desigur, conceptul de „optim” are un conţinut puternic normativ, iar în alt context folosirea lui ar trebui justificată

extensiv. Totuşi, faptul că el are la bază una dintre formulările cele mai solide în domeniul teoriei politice, cea a lui

John Rawls (1971), consituie o justificare suficientă, în contextul în care ne interesează să punem sub semnul

întrebării rolul de exclusivitate pe care îl joacă statul în furnizarea de politici publice, fără a dori însă să-l

transformăm într-o entitate ce trebuie eliminată.

specificate la nivelul constituţional, indiferent de motivaţii individuale în vederea unui anumit

avantaj. În acest caz, votantul median care e determinat de un set de motivaţii şi interese concrete

la un anumit moment, nu poate influenţa suplimentar modalităţile de redistribuţie stabilite deja la

nivelul constituţional. Aceasta asigură că politicile publice nu vor fi influenţate de grupuri

dominante, spre beneficiul lor şi în detrimentul celorlalţi.

Concluzia ar fi că pentru obţinerea unui nivel optim de furnizare a politicilor publice este

necesară stabilirea regulilor de redistribuţie la nivelul constituţional. Această măsură este

necesară pentru a împiedica ineficienţa apăruta ca efect al tiraniei majorităţii care, într-o mare

măsură, funcţionează precum un autocrat şi duce la o ineficienţă a furnizării de bunuri publice.

Pusă în alţi termeni, problema se reduce la nevoia de a găsi o modalitate prin care procesul

politicilor publice poate fi ajustat în aşa fel încât rezultatele lui să nu satisfacă doar preferinţele

grupului dominant, ci pe ale fiecărui cetăţean în mod egal. Dacă reuşim acest lucru, dacă găsim o

modalitate de a ne asigura că procesul politicilor publice conduce la satisfacerea preferinţelor

cetăţenilor în mod egal, indiferent dacă au fost sau nu împotriva implementării unei anumite

politici publice, atunci vom obţine o modalitate eficientă de a furniza politici publice. În caz

contrar, procesul politicilor publice ar fi viciat la un nivel fundamental şi s-ar reduce la o serie de

măsuri care fiecare luată separat ar servi intereselor arbitrare ale unor grupuri dominante, iar

împreună nu ar fi cu nimic mai consistente în a furniza bunuri şi servicii cu adevărat publice.

Avem nevoie de un mecanism care să regleze această deficienţă structurală a politicilor publice

furnizate de către un guvernământ democratic. După cum vom vedea în următoarea secţiune,

mecanismul complementar ce poate asigura acest reglaj este unul de tipul pieţei.

3. Piaţa

Deşi rolul pe care îl joacă piaţa liberă în mecanismele folosite pentru furnizarea bunurilor

publice este secundar (ea neavând o influenţă directă asupra modului în care e stabilită agenda

publică si nici asupra ordinii în care trebuie îndeplinită), caracteristicele ce îi sunt specifice îi

conferă un rol mult mai impotant în dinamica unui mecanism de reglare instituţională care să

asigure o furnizare eficientă de politici publice.

Modelul pieţei libere are la bază un sistem de schimb voluntar bazat pe contract. Mai

precis, fiecare participant la piaţă va schimba un bun pentru altul, doar atunci când va considera

că preferă bunul dorit celui pe care îl oferă la schimb. Iar când va apărea un al doilea individ care

are preferinţele inversate, cei doi vor realiza tranzacţia. Fezabilitatea acestui sistem depinde de

posibilitatea de a consfinţi contractual înţelegerile de schimb, contractul furnizând o bază

obiectivă pentru a putea împiedica eventualele fraude14. Procesul pieţei, desfăşurat prin tranzacţii

succesive, tinde spre echilibru. Fiind dată o distribuţie iniţială a resurselor, în urma fiecărei

tranzacţii beneficiarii îşi vor satisface preferinţele, până când se va ajunge la situaţia de echilibru

în care distribuţia resurselor va fi pareto-optimală (i.e. nici un participant nu-şi va mai putea

îmbunătăţi situaţia fără să o înrăutăţească pe a cel puţin unui alt participant).

Piaţa liberă este o instituţie ce are o structură competitivă, de tipul mâinii invizibile. Însă,

deşi regulile jocului sunt competitive, indivizii folosesc această instituţie pentru că le aduce

beneficii. Dar funcţionarea pieţei ca instituţie presupune, desigur, un nivel de cooperare între

participanţi, pentru a asigura respectarea regulilor ce specifică interacţiunile pe piaţa liberă. De

aceea, piaţa ca instituţie competitivă nu se opune, la acest nivel fundamental, unor alte instituţii

cooperative. La nivelul de bază ce permite funcţionarea unei instituţii, interacţiunile dintre cei

implicaţi sunt cooperative, indiferent de structura internă a instituţiei. Însă, piaţa liberă

funcţionează optim în condiţii de maximă competitivitate, într-o situaţie ipotetică în care intrarea

pe piaţă este complet liberă şi există antreprenori ce doresc să pătrundă pe piaţă.

Astfel, motorul care declanşază procesul pieţei, antreprenorii, îşi pot intra în rol.

Utilizându-şi abilitatea specifică, aceştia descoperă oportunităţi încă nevalorificate pe piaţă

(Kirzner, 1973). Spre exemplu, putem imagina o situaţie în care avem două pieţe pentru acelaşi

produs, dar aflate în locaţii diferite. La un moment dat preţurile pentru acelaşi produs pe cele

două pieţe sunt divergente. În acest moment intră în rol antreprenorul care sesizează oportunitatea

de profit şi cumpără de pe piaţa mai ieftină pentru a vinde pe cea mai scumpă. Tot antreprenorii

sunt cei care sesizează oportunităţi de profit de pe urma furnizării unor bunuri pe piaţă. Astfel,

dacă pe o piaţă un anumit produs e furnizat la un preţ superior celui de echilibru (definit ca preţul

14 Cele două tipuri posibile de fraude sunt aproprierea de bunuri pe bază non-voluntară (iar în acest caz

imposibilitaeta de a dovedi baza contractuală a schimbului va duce la repararea fraudei, prin retrocedare) şi eşecul de

a furniza spre schimb bunul stipulat în contract (iar în acest caz nerespectarea contractului va sta la baza evntualelor

măsuri reparative).

minim la care profitul obţinut din tranzacţie este pozitiv), antreprenorii sunt cei care vor sesiza

oportunitatea de a furniza produsul la un preţ mai apropiat de preţul de echilibru.

Dacă piaţa este privită într-un sens restrâns, doar ca un instrument pentru producerea de

bunuri şi servici necesare în procesul de realizare a unei politici publice, atunci influenţa pieţei

asupra eficienţei programelor de politici publice este într-adevăr secundară, în raport cu nivelul

de furnizare a politicilor publice. Spre exemplu, furnizarea se va face la nivelul administraţiei

publice, iar opţiunea pentru o anumită politică publică va fi luată anterior şi, în mare măsură,

independent de nivelul pieţei. Însă, există un nivel mult mai important la care putem utiliza

principiul pieţei libere. Este vorba de o implementare a principiilor failibiliste ale activităţii de

cunoaştere la modalităţile de a testa eficienţa unei politici publice. Metodologia failibilistă

priveşte cunoaşterea ca pe un proces continuu de testare şi de falsificare a unor ipoteze. În cazul

nostru, o anumită politică publică poate fi supusă testării şi falsificării prin inserarea ei într-un

mediu concurenţial.

Să luăm ca exemplu politica publică de furnizare a transportului public urban. Putem

imagina trei variante distincte. În prima dintre ele serviciul de transport public este furnizat

exclusiv de către administraţia locală, în a doua este furnizat exclusiv prin intermediul pieţei

libere, iar în a treia variantă este furnizat atât de administraţia locală cât şi prin intermediul pieţei.

În prima variantă, oferirea propriu-zisă a serviciului de transport public poate fi subcontractată de

către primărie unor întreprinzători privaţi. În situaţia în care primăria ar furniza serviciul prin

intermediul unei instituţii publice (e.g. regii autonome) riscul ar fi oferirea unui serviciu ineficient

economic, ce presupune costuri ridicate. În situaţia în care serviciul ar fi subcontractat către o

firmă privată există riscul ca acea firmă să obţină un drept de exclusivitate pentru oferirea acelui

serviciu, şi să se sustragă astfel presiunii concurenţiale. În situaţia în care serviciul este furnizat

prin intermediul pieţei libere, există riscul cartelizării şi prin urmare al unor preţuri superioare

celor la care o instituţie publică ar furniza serviciul în aceeaşi situaţie.

Dacă există astfel de eşecuri ale pieţei, atunci este legitimă o întreprindere de furnizare a

bunurilor publice ce nu ar fi furnizate prin intermediul pieţei. Şi chiar dacă nu ar exista de fapt

astfel de eşecuri ale pieţei (e.g. dacă piaţă ar furniza eficient orice bun public), este legitimă o

întreprindere ce ar avea ca obiectiv detectarea unor astfel de cazuri15 (corelat cu eventuala

soluţionare a lor). Însă o precondiţie esenţială pentru succesul unei astfel de întreprinderi este o

delimitare foarte clară a funcţiilor benefice ale pieţei, în vederea prevenirii unei ingerinţe

nelegitime peste aceasta.

Să revenim la exemplul transportului public. Să presupunem că iniţial acest servicu public

este furnizat de către administraţia locală prin intermediul unei regii autonome (e.g. R.A.T.B).

Aceasta stabileşte, prin diferite metode, rutele ce vor fi acoperite şi costul biletelor. Totuşi, se

poate întâmpla ca rutele alese să nu fie cele mai reuşite sau ca preţul biletelor să nu fie cel mai

mic, ţinând cont de calitatea serviciului. Desigur, aceste consecinţe sunt nedorite, dar cu toate

acestea nu avem nici un motiv să credem că riscul acesta este sensibil mai mic decât riscul ca

piaţa să eşueze, în alternativa în care serviciul ar fi oferit de către piaţă. De aceea, se pune

întrebarea în ce mod pot fi rezolvate astfel de situaţii, cum poate fi eficientizat procesul de

furnizare a bunurilor şi serviciilor publice? Poate piaţa interveni în acest sens?

Până nu demult, cetăţenii Bucureştiului au asistat la o creştere simţitoare a numărului de

Maxi-Taxi-uri private. În cele mai multe cazuri, traseele acestora copiau perfect traseele

autobuzelor publice, tariful practicat fiind identic, iar la un moment dat chiar mai mic. Afacerea

era de succes, foarte multe persoane optând pentru varianta privată de transport în comun, fapt ce

arată că întreprinzătorii privaţi ofereau un serviciu pulic cel puţin la fel de atrăgător pentru clienţi

cu cel oferit de agentul public. Paradoxul este că întreprinzătorii privaţi obţineau un profit

considerabil din această întreprindere, în timp ce obiectivul agentului public este de a oferi

serviciul public la cel mai mic preţ posibil, aceasta însemnând în mod evident şi un profit zero. În

acest moment nu este nevoie să punem la îndoială onestitatea intenţiilor şi angajamentul

agentului public. Chiar dacă acestea ar fi maxime, faptul că un antreprenor privat poate concura

cu succes agentul public, oferind un serviciu mai avantajos, ne arată că agentul public nu reuşeşte

să furnizeze un serviciu eficient. Mai mult, este foarte important faptul că antreprenorul privat

reuşeşte să furnizeze un serviciu mai eficient. Mecanismul de selecţie al competiţiei nu dă greş

niciodată.

15 Aşa cum particulele elementare din fizică au fost stipulate mai întâi teoretic ca posibile ipoteze, şi au fost detectate

experimental utlerior, tot aşa este legitimă şi întreprinderea de a încerca să detectezi posibilele eşecuri ale pieţei,

chiar dacă ele nu au fost percepute până atunci.

Există riscul ca întreprinderile de furnizare a politicilor publice ale autorităţilor

guvernamentale să fie percepute ca situate undeva în afara pieţei, sau chiar deasupra. Această

percepţie are la bază presupusa distincţie între motivaţiile agenţilor publici şi cele ale

antreprenorilor privaţi. Astfel, în timp ce primii sunt priviţi ca ghidându-se după motivaţii

altruiste, cei din urmă sunt priviţi ca fiind ghidaţi de motivaţii exclusiv egoiste. Însă, deşi este

adevărat că motivaţiile altruiste, în cazul în care ar fi capitalizate la nivelul sectorului public, ne-

ar asigura de faptul că furnizarea de bunuri publice este într-adevăr obiectivul operaţional al

organizaţiilor respective, totuşi ele nu ar constitui decât o condiţie necesară pentru furnizarea

unui bun public. Pe de altă parte, dacă la nivelul antreprenorilor privaţi competiţia ar fi maximă,

atunci ar fi întrunite atât condiţiile necesare şi suficiente pentru ca bunurile dorite de consumatori

să fie oferite la cel mai mic preţ. Însă, cele două situaţii de mai sus reprezintă idealizări ce nu pot

fi, în nici un caz, luate ca şi îndeplinite în contextele reale. Într-adevăr, există oameni al căror

tipar acţional nu este descris de modelul substanţial al actorului raţional clasic, ce îşi urmăreşte

doar propriul interes, ce este independent de interesele celorlalţi, ci din contră, este descris mai

fidel de modelul bunului samaritean, pentru care interesul propriu are ca componentă importantă

interesele celorlalţi.

Problema este în ce măsură putem găsi mecanisme de selecţie ale agenţilor publici, după

criteriul acestui din urmă tipar psihologic-comportamental. În cazul pieţei, agenţii de succes sunt

cei care întrunesc caracteristicile agentului raţional egoist. Cei ce nu vor reuşi să concretizeze

oportunităţi pe piaţă, vor falimenta sub presiunea selectivă a competiţiei. Diferenţa faţă de cazul

agenţilor publici constă în faptul că mecanismul de selecţie este intrinsec dinamicii de

interacţiune specifică pieţei. Totuşi, tocmai această caracteristică structurală ne arată în mod clar

că furnizarea de bunuri şi servicii publice nu va face niciodată parte din motivaţia antreprenorilor

privaţi de succes. Singura situaţie în care piaţa ar putea furniza de una singură bunuri publice

eficiente este cea în care competiţia este maximă. Din păcate însă, competiţia perfectă are loc

atunci când numărul competitorilor tinde la infinit, iar în realitate avem de-a face cu industrii ce

conţin doi trei competitori relevanţi.

Deşi nu ne putem baza exclusiv pe piaţă pentru furnizarea de bunuri publice, ea joacă un

rol important în dinamica furnizării de politici publice, acţionând ca un gardian al eficienţei

acestora. Aşa cum am văzut în exemplul cu Maxi-Taxiurile, ineficienţa unei politici publice

furnizată guvernamental, în măsura în care întreprinzătorii privaţi pot concura liber pentru a

furniza bunuri similare, va fi imediat sancţionată corespunzător de mecanismul pieţei libere,

exact în acelaşi mod în care ar fi fost sancţionată o firmă privată concurentă. Însă, dacă pentru o

firmă privată monopolul reprezintă un avantaj major iar intrarea unor noi competitori se traduce

în scăderea profitului, pentru o agenţie publică apariţia unor competitori privaţi este un lucru

binevenit din două motive. Primul este acela că în măsura în care firma privată va obţine o cotă

din piaţă, atunci înseamnă că bunurile oferite sunt mai avantajoase decât cele oferite iniţial de

agenţia publică. Aceasta înseamnă o creştere a gradului în care preferinţele cetăţenilor sunt

satisfăcute, iar împreună agenţiile publice şi firmele private oferă un bun public mai eficient. Al

doilea motiv este că piaţa constituie şi un mecanism pentru evaluarea eficienţei modalităţilor

specifice pe care agenţiile publice le aleg pentru a furniza bunuri publice. În acest punct mai

rămâne de făcut un singur pas, şi anume specificarea dinamicii între agenţiile publice şi firmele

private în vederea obţinerii unui proces eficient de furnizare a politicilor publice. Vom realiza

acest lucru folosind un exemplu.

4. Politici Publice eficiente

Să presupunem că avem de-a face cu o comunitate rurală în care fiecare gospodărie îşi

produce pâinea pentru consum propriu. Comunitatea nu dispune de o moară şi nici unul dintre

membrii ei nu are resursele necesare pentru a furniza acel bun pe cale privată. În plus, în

comunitatea respectivă există un consens cu privire la necesitatea existenţei unor bunuri publice,

care să fie accesibile oricui indiferent de capacitatea financiară a individului repsectiv de a

suporta costurile aferente. Totuşi, comunitatea doreşte ca acele bunuri să fie publice doar relativ

la membrii comunităţii, şi chiar dacă nu există condiţii ce impun plata unei anumite sume pentru

a beneficia de acel bun, există un set de condiţii mai generale (e.g. interdicţia furtului) de a căror

respectare depinde apartenenţa la comunitatea respectivă, şi implicit accesul la bunul repsectiv.

Să presupunem în continuare că comunitatea respectivă a inclus în lista bunurilor publice şi

pâinea.

Acum, să ne imaginăm că un antreprenor privat din afara comunităţii se oferă să înfiinţeze

o brutărie care să furnizeze pâine acelei comunităţi, la un cost inferior celui la care membrii

comunităţii îşi produc individual pâine. Cealaltă alternativă ar fi ca membrii comunităţii să

realizeze în comun o brutărie. În aceste condiţii care ar fi alegerea înţeleaptă. Pe termen lung,

membrii comunităţii ar fi mai avantajaţi dacă s-ar baza pe furnizarea de către piaţă a bunului

public, sau dacă ar demara o acţiune colectivă pentru a furniza acel bun?

Să presupunem că costul producerii unei pâini în interiorul gospodăriei este echivalent cu

suma de 15 lei, iar preţul de echilibru (ce ar fi atins în condiţiile unei competiţii maxime) la care

ar fi furnizată acea pâine este de 5 lei. Ce se va întâmpla dacă cetăţenii decid să nu realizeze o

acţiune colectivă pentru a-şi furniza singuri bunul repsectiv? Răspunsul este foarte simplu.

Antreprenorul privat va oferi pâinea respectivă la cel mai mare preţ posibil, care ar face-o totuşi

cea mai avantajoasă alternativă disponibilă; mai precis, va oferi pâinea respectivă la preţul de 14

lei, iar pentru membrii comunităţii va fi raţional să cumpere de la brutăria privată în loc să-şi

producă pâinea în gospodărie. Mai mult, antreprenorul privat va menţine preţul de 14 lei chiar

dacă ar deţine mijloacele necesare de a supravieţui pe piaţă, în situaţia ideală de echilibru (e.g.

dacă ar putea obţine profit şi prin vânzarea unei pâini cu numai 5 lei). Din păcate pentru membrii

comunităţii, piaţa de furnizare a pâinii la nivelul unei comunităţi rurale nu este tocmai una în care

competiţia este acerbă. Mai degrabă primul antreprenor venit pe piaţă o va deţine în totalitate.

Ce s-ar întâmpla însă dacă cetăţenii ar decide să furnizeze colectiv acel bun? Să

presupunem că datorită lipsei de expertiză, costul de producţie al unei pâini în cadrul comunităţii

este de 10 lei. Însă, comunitatea îşi auto-furnizează un bun şi prin urmare costul de producţie va

fi egal cu preţul plătit de consumator, profitul fiind zero. Ar mai intra antreprenorul privat pe

piaţă în acest caz? Desigur, dat fiind că costurile de producţie pe care le suportă acesta i-ar

permite să vândă pâinea chiar şi cu 5 lei. Însă, acum el va fi nevoit să ofere pâinea la un preţ de 9

lei pentru a putea oferi cea mai convenabilă alternativă. Odată intrat pe piaţă, comunitatea va

putea chiar să înceteze să producă pâine la preţul de 10 lei, cu condiţia să păstreze brutăria

proprie în stare funcţională. Iar, această posibilitate de a furniza în orice moment pâine la preţul

de 10 lei, îl va obliga pe antreprenorul privat să se mulţumească cu profitul obţinut de pe urma

vânzării la preţul de 9 lei. Prin urmare, efectul foarte interesant al construirii de către comunitate

a unei brutării este că doar simpla păstrare a investiţiei iniţiale la un nivel funcţional, va aduce un

profit de 5 lei pentru fiecare pâine (diferenţa dintre cei 9 lei ceruţi acum şi cei 14 lei pe care

antreprenorul privat i-ar fi cerut în cazul în care brutăria comunală nu ar fi existat).

Acest exemplu arată că acțiunea colectivă se poate substitui cu succes în rolul jucat de

competiţia ideală în cazul dinamicii pieţei libere. Acţiunea colectivă poate împiedica cu succes

eşecurile pieţei, situaţiile în care antreprenorii privaţi ajung într-o poziţie dominantă faţă de

consumatori. Prin urmare, forma de manifestare a acestei acţiuni colective, politica publică este

menită să joace aceste rol. O politică publică este eficientă odată aplicată, doar în măsura în care

bunurile furnizate de către piaţă (incluzând aici şi eventuala furnizare directă a unui bun de către

o politică publică) satisfac preferinţele cetăţenilor într-o măsură mai mare decât în lipsa acelei

politici.

Concluzie

Miza acestei lucrări a fost de a vedea în ce măsură putem folosi instrumentele

instituţionale pe care le avem la dispoziţie pentru a realiza un proces al politicilor publice cât mai

eficient. Firul raţionamentului a pornit de la elucidarea caracteristicilor importante ale politicilor

publice, în componenta lor normativă (e.g. privite prin prisma eficienţei lor). Mai întâi am stabilit

că politicile publice reprezintă resursa principală a cetăţenilor, instrumentul prin care aceştia îşi

pot îmbunătăţi situaţia; că ele sunt transpuse prin acţiuni colective ce, în principiu, nu sunt în mod

special apanajul activităţii guvernului. În continuare a reieşit că furnizarea de bunuri şi servicii

publice face obiectul politicilor publice; iar esenţială pentru un bun public este tipul deciziei de

furnizare, şi anume caracterul ei comunitar.

Odată ce aceste clarificări conceptuale au fost realizate, a fost posibilă analiza

modalităţilor concrete, dar la un nivel foarte general, prin care politicile publice pot fi furnizate

eficient. Rolul central în cadrul acestei furnizări s-a dovedit a-l avea instituţiile, ca formă generală

de interacţiune umană. Însă, deşi eficiente la momentul respectiv, cele mai multe instituţii nu

conţin mecanisme interne de auto-reglare, acest lucru ducând la posibile ineficienţe structurale

ale instituţiilor. Ca urmare a acestei concluzii generale, instituţia clasică căreia i-a fost atribuit

rolul de furnizor de politici publice, statul, a fost analizată. Concluzia a fost că forma actuală a

instituţiei de guvernământ, democraţia, are o tendinţă structurală către ineficienţă dacă este tratată

individual.

Prin urmare, întrebarea iniţială a fost reformulată, în sensul găsirii unei alternative mai

eficiente decât cea guvernamentală. Celălalt candidat a fost instituţia pieţei. Totuşi, tratată

deasemenea independent, instituţia pieţei are şi ea o tendinţă structurală către ineficienţă. În

continuare, am analizat modalitatea în care aceste două instituţii pot interacţiona. De data aceasta

concluzia a fost afirmativă cu privire la posibilitate unui aranjament instituţional format pe de-o

parte de instituţia acţiunii colective (a cărei caz particular este activitatea guvernamentală) şi de

cealaltă parte de instituţia pieţei libere. Aflate în interacţiune, cele două se pot regla reciproc.

Piaţa va permite existenţa unui standard de eficienţă economic care să ne permită evaluarea

diverselor politici publice, iar acţiunea colectivă poate juca rolul presiunii concurenţiale asupra

întreprinzătorilor privaţi, asigurând astfel furnizarea optimă a unui bun public, în condiţiile date.

Însă această interacţiune benefică este funcţională doar în măsura în care acţiunea colectivă joacă

rolul de forţă concurenţială intervenind ca actor în dinamica pieţei, şi nu reglementând-o arbitrar

din afară. Dar această idee va fi dezvoltată cu altă ocazie.

Referinţe:

Axelrod, Robert. (1984). The Evolution of Cooperation. New York: Basic Books;

Boehm, C. (2000). “Conflict and the evolution of social control.” Journal of Consciousness

Studies 7: 79–101;

Crawford, SES şi Ostrom, E. (1995). A Grammar of Institutions - The American Political

Science Review, Vol. 89, No. 3 (Sep., 1995), pp. 582-600;

Dunbar, R. (1999). “Culture, honesty and the freerider problem.” în: Dunbard, R.; Knight, C.;

şi Power, C. (eds.), The evolution of culture 194–213. Rutgers University Press;

Dye, TR (1992). American Politics in the Media Age, Brooks/Cole Pub. Co Pacific Grove, Calif;

Eberlein, B. şi Kerwer, D. (2004). ‘New Governance in the EU: A Theoretical Perspective’,

Journal of Common Market Studies, 42 (1), 121–42;

Finer, S. (1970). Comparative Government. Harmondsworth: Penguin;

Hall,CM şi Jenkins, JM (1995). Tourism and Public Policy, Routledge;

Jordan, A. Wurzel, RKW şi Zito, A.(2005). The Rise of “New” Policy Instruments in

Comparative Perspective: Has Governance Eclipsed Government? , Political Studies: 2005 VOL

53, 477–496;

Kirzner, I. (1973). Competition and Entrepreneurship, Chicago, University of Chicago Press;

Kuhn, Th. S. (1999). Structura revoluţiilor ştiinţifice. Bucureşti: Ed. Humanitas

Lachapelle, J. Faucher, L. şi Poirier, P. (2006). Cultural evolution, the Baldwin effect, and

social norms, în Evolutionary epistemology, language and culture, Springer Netherlands;

Niskanen, WA (1997). Autocratic, Democratic and Optimal Government. Economic Inquiry 35:

464-79;

Peters, Guy (1999). American Public Policy : Promise and Performance, 5th ed, Seven Bridges

Press;

Pierre, J. and Peters, B. G. (2000). Governance, Politics and the State. Basingstoke:

Macmillan;

Olson, M. (1982). The Rise and Decline of Nations. New Haven: Yale University Press

Ostrom, E., (2005). Understanding Institutional Diversity. Princeton University Press

Potts, R. (1996). Humanity’s descent: The consequences of ecological instability. New York:

Avon;

Rawls, J. (1971). A Theory oJ Justice Cambridge, Mass.:. Harvard University Press

Richerson, P. şi Boyd, R. (2000). Climate, culture and the evolution of cognition. în: Huber,

L. şi Heyes, C. (eds.), The evolution of cognition 329–346. Cambridge, Massachusettes M.I.T.

Press.

Richerson, P.; Boyd, R.; şi Henrich, J. (2003). “Cultural evolution of human cooperation.” în:

Hammerstein, P. (ed.), Genetic and cultural evolution of cooperation 357–388. Cambridge,

Massachusetts: M.I.T. Press.

Samuelson, P. (1954). The Pure Theory of Public Goods , The Review of Economics and

Statistics, VOL 36, NO 4, P 387-389;

Smith, A. (1776). The Wealth of Nations, Reprinted by Random House, New York, 1937;

Sterelny, K. (2003). Thought in a hostile world: The evolution of human cognition. Oxford:

Blackwell Publishing.

Stoker, G. (1998). Governance as Theory, International Social Science Journal, 155, 17–28;