Опубликовано: Барандова Т.Л., Шутов А.С. Особенности бюджета и бюджетногопроцесса-2001 в Архангельской области с точки зренияобщественного участия / Общественное участие в бюджетномпроцессе на Северо-западе России // под.ред. М.Б.Горного: СПб.:Норма, 2002. С.264-291, 2002

Т.Л.Барандова, А.С.ШутовОсобенности бюджета и бюджетного процесса-2001 в Архангельской

области с точки зрения общественного участия1.

abstractОбщественное участие в принятии управленческих решений –

один из основных показателей зрелости гражданского общества идемократии в любой стране. В условиях современной Россиивозможность общественности активно влиять на деятельностьвластей постепенно приобретает важность звучания, чемуспособствует и консолидация гражданского общества, иукрепляющееся сообщество некоммерческого сектора, прилагающегозначительные усилия для выработки эффективных механизмовконтроля власти со стороны общественности. Одним из такихмеханизмов являются общественные Слушания по различнымактуальным вопросам современного развития государства иобщества. Общественные Слушания – форма новая и чрезвычайносложная по своей организации, но приносящая плодотворныерезультаты этой работы. Накладываясь на традиционную«закрытость» финансовых процессов в органах власти и политикев России, а так же, пока ещё остающейся слабой, компетенциюработников третьего сектора в вопросах бюджетного процесса –эта форма общественного участия представляется наиболеепривлекательной для общества в текущий период, посколькусовмещает в себе различные направления: от просветительства дообщественного лоббирования власти. Кроме того, для проведениябюджетных общественных Слушаний, как одного из вариантовобщественного участия, возникает потребность в серьезнойаналитической работе со стороны самого общества, а в процессеанализа бюджета и адаптации его для понимания населением,скрыт ещё один чрезвычайно важный момент – общество проводитнезависимую экспертизу бюджета, помогая власти и давая ейобратную связь. В соответствии с данным представлением, а также опытом личного участия автора в организации и проведении

1 Материал подготовлен с использованием информации, доступной через прессу исистему Интернет (по состоянию на конец мая 2001 года).

первых региональных общественных бюджетных Слушаний вАрхангельской области, в статье описаны наблюдения, полученныев режиме изучения случая (case-studies), и приводитсяпервичный анализ особенностей бюджета и бюджетного процесса2001 года на данной территории.

Региональный бюджетный процесс де-юре2

Согласно законодательно установленному порядку составления,рассмотрения и утверждения бюджета Архангельской области,глава администрации области принимает решение о начале работынад составлением проекта годового бюджета не позднее чем за 6месяцев до начала соответствующего финансового года. Наосновании этого решения администрация области организуетпоэтапную работу по составлению проекта годового бюджета.

Первый этап : в течение полутора месяцев разрабатываются: - прогноз социально-экономического развития области; - сводный баланс финансовых ресурсов области; - основные направления бюджетной политики; - расчетные контрольные показатели консолидированного

бюджета; - нормативы бюджетной обеспеченности.

По завершении работ на первом этапе полученная врезультате информация доводится до органов исполнительнойвласти административно-территориальных образований. Обратимвнимание на тот факт, что до СМИ и общественных организаций, позакону такая информация организованно не доводится.

Второй этап.: в течение следующего месяца органамиисполнительной власти административно-территориальныхобразований ведется детальная проработка полученной отобластной администрации информации по годовомуконсолидированному бюджету и с использованием ееразрабатываются показатели социально-экономического развития ирасчетные контрольные показатели бюджета территории.

Третий этап : в течение следующего месяца органамиисполнительной власти административно-территориальныхобразований и администрацией области ведется согласованиепоказателей социально-экономического развития, расчетныхконтрольных показателей и нормативов бюджета территории.Согласование завершается подписанием протокола, в котором2 Анализ законодательства приводится по законам, действовавшим в начале 2001 года. В июле 2001 года был принят новый Закон о бюджетном процессе в Архангельской области, внесший некоторые коррективы, но не принесший существенные изменения в вопросах участия общественности в бюджетном процессе.

фиксируется согласие или разногласия сторон по показателямбюджета территории.

Четвертый этап. : в течение следующего месяцаадминистрация области готовит проект бюджетного послания ипредставляет его областному Собранию депутатов.

Бюджетное послание должно включать в себя:- основные показатели социально-экономического развития

области на соответствующий период;- сводный финансовый баланс по территории области;- описание методики расчета прогнозируемых контингентов

доходов по источникам и расходов минимальных бюджетов(областного бюджета и бюджетов территорий по отраслямнародного хозяйства и социальной сферы);

- проект областного бюджета;- прогноз консолидированного бюджета области;- анализ исполнения бюджетов предшествующего и текущего

финансовых годов. Уточненный областной бюджет вносится руководителем

исполнительной власти области на утверждение областногопредставительного органа власти в форме закона. Утверждениебюджета происходит в порядке, предусмотренном для принятиязаконов Архангельской области, однако существует значимоеотличие - Закон о бюджете данного бюджетного года принимается сразуво втором чтении. Первым чтением закона о бюджете считаетсяпроцедура рассмотрения бюджета в депутатских комиссиях или напарламентских слушаниях. Вероятно связано это с тем фактом, чтопо правилам бюджетного процесса до принятия нового БюджетногоКодекса в России в целом и в области особенно, редкособлюдались сроки принятия бюджета до начала текущего года,что приносило существенные потери региональному бюджету(финансирование в 1 квартале шло согласно 2 /3 отзапланированного в предыдущем году).

Координация работы по рассмотрению областного бюджетакомиссиями представительного органа власти возлагается напостоянную планово-бюджетную комиссию. В случае возникновениярасхождений в постановлениях комиссий областногопредставительного органа при предварительном рассмотрениибюджета или постатейном санкционировании бюджета на постояннуюпланово-бюджетную комиссию возлагаются функции согласительнойкомиссии. Хотелось бы отметить присутствие некоторой монопольнойконцентрации у данной депутатской комиссии возможностей влияния набюджет, что в свою очередь практически полностью отрезает таковыевозможности для общественных организаций.

В случае не утверждения отдельных статей представленногопроекта бюджета, областной орган представительной властипроводит повторное голосование по перераспределению бюджетныхассигнований на основании предложений согласительной комиссиипостоянного состава, включающей председателя областного органапредставительной власти и председателей постоянных комиссий.Если после процедуры повторного голосования не утвержденыотдельные статьи представленного проекта областного бюджета,бюджет возвращается руководителю исполнительного органа властидля доработки и повторного внесения на утверждение.

Региональный бюджетный процесс де-факто3.

Наиболее полную картину реального положения дел ввопросах подготовки и принятия бюджета в Архангельской областимогут дать мнения самих депутатов областного Собрания, которыеможно рассматривать в качестве экспертной оценки ситуации.Так, например, сам председатель планово-бюджетной комиссииСобрания депутатов, выступая перед представителяминекоммерческих организаций, охарактеризовал бюджетный процесс,сложившийся на начало 2001 года, следующим образом: первый шаг:проход информации и анализ этой информации для того, чтобыосуществить планирование бюджета, в Архангельской областипрактически отсутствует. Серьезных и авторитетных организацийдля сотворения информационных потоков, которые постоянноанализировали бы эту работу, ни во власти, ни вне её нет иорганизация такого информационного потока - это важный, ноотсутствующий элемент воздействия на бюджетный процесс, набюджетную систему. Второй момент – анализ тенденций, которыевласть наблюдает. Эта специфичная работа тоже получила вобласти «кастовое содержание» - есть орган, есть руководительэтого органа, который практически планирует дальнейшееразвитие, но работает сам по себе (департамент экономики иразвития) и уровень аналитического продукта остается слабым.Третье - непосредственно бюджетное планирование, посколькуметодологически ничего нового не освоено в Архангельскойобласти, идет по устаревшим технологиям, опирающимся на двааргумента: первый аргумент - это планирование от достигнутогоили ситуация с развитием бюджета от достигнутого (например, на

3 В главе использованы материалы выступлений депутатов областного Собрания Архангельской области А.П. Иванова и Ю.С.Сивкова на семинаре «ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ», проходившем 9-10 марта 2001 года в г.Архангельск в рамках проекта «Общественное участие в бюджетном процессе в регионах Северо-Запада России», осуществлявшегося фондом «Содружество» и Архангельским Центром поддержки НКО «Гарант».

что в прошлом году было финансирование, в этом году унеобходимо продолжить потому что… и дальше приводятсяаргументы. Никаких научных обоснований нет). Второй путьпланирования бюджета - абсолютно субъективное волюнтаристскоевоздействие первых лиц власти (где-то кто-то кому-то пообещалпублично, после этого выстраивается плановая схема в бюджете).По этим двум механизмам, по этим двум методикам и идетпервичная основа для планирования. Четвертый момент - должнывступать в дело такие институты планирования, как нормативы,объективные категории. Этого в бюджетном процессеАрхангельской области тоже нет, нормативной базы нет иполучается субъективный подход к распределению бюджетныхсредств. Пятым этапом - в силу должна вступать подготовкауправленческого решения, как правило документов, выносящихсяна сессию по закону Архангельской области о бюджете. Здесьначинается самое интересное в бюджетном процессе, посколькуименно в этом он весь и заключен. Начинается крупныймногооборотный торг между участниками бюджетного процесса. Вучастники бюджетного процесса по определению входят вседепартаменты и структуры областной исполнительной власти, поопределению должны входить все муниципальные образования ипрактически весь депутатский корпус. Таков набор участников«большой игры» называемой «проектированием бюджетного закона».На данном этапе можно увидеть и нарушения первой методики –методики расчета от достигнутого и нарушения второй методики.Здесь, как правило, лоббистские группировки используют всеметоды, все возможности, все свои механизмы.

В стадии бюджетного процесса есть еще один момент,достаточно серьезный и характерный для Архангельской области.Одна из самых главных проблем, которая возникает на стадииформирования областного бюджета - урегулирование межбюджетныхотношений. Здесь до разработки проекта осуществляетсязначительная регулировка финансовых ресурсов, которыеперераспределяются между муниципальными образованиями иобластным бюджетом. Эта регулировка осуществляется через долюналогов, которые оставляет региону РФ. Вступают в бой интересыв первую очередь муниципальные: депутаты, как представителигородов и районов, пытаются принимать самое активное участие впроцессе подготовки и регулирования межбюджетных отношений.Тот депутат, который представляет свой избирательный округ,если он хочет оставаться депутатом, невольно будет втянут вэтот процесс перераспределения финансовых ресурсов. Второймомент, конечно, чисто отраслевые интересы. Эти проблемырешаются параллельно, поскольку областное собрание принимает

бюджет и в данном случае побеждает тот, кто имеет большеевлияние на первых лиц Архангельской области и кто сможет черезэто влияние «протащить» больше финансовый ресурс на своюотрасль. Это касалось в прошлом созыве здравоохранения,образования социальной политики, в настоящий период –промышленных группировок.

Политические и иные особенности бюджетного процесса в 2001

году.

Интрига, связанная с главным предметом политического торгамежду исполнительной и законодательной властями всех уровней,в 2001 году превзошла все возможные ожидания: впервые за весьпостсоветский период обе ветви власти публичнопродемонстрировали тотальное единодушие по всем ключевымвопросам основного финансового документа области.

Начнем с того, что разработка проекта бюджета веласьисключительно исполнительной ветвью власти по причинеотсутствия областного Собрания депутатов, в связи с этим дажеслабые возможности общественности для привлечения«лоббистского» потенциала депутатского корпуса оказались несостоятельными. Внесение проекта администрацией области былоосуществлено не в ноябре (как положено по законодательству,регулирующему бюджетный процесс), а только 10 января, причемвсего за двенадцать календарных дней до начала работы сессии,что противоречит и региональному «закону о законах». Однако, всравнении с предыдущими годами, данный факт не вызвалзначительного волнения в депутатской среде, хотя проектбюджета на текущий год имеет значительные новации и специфику,требующую более внимательного отношения к документу. Основныеособенности финансового документа заключаются в следующихмоментах:

Во-первых, согласно федеральному законодательству, врасчетах учтены фонды, которые из внебюджетных превратились вцелевые бюджетные: дорожный, экологический. В этой связи,произошло увеличение доходной части бюджета с 2 млрд 735рублей в прошлом году, до 7 млрд 170 млн рублей. Правда,дефицитность бюджета не уменьшилась и заключается в размере7,8 процента, а профицит в расчеты не закладывается, хотя вконце 2000 года губернатор заявил о возможности превышенияплановых доходов почти на 60%.

Во-вторых, в новом документе предусмотрено не толькофункциональное, но и ведомственное распределение бюджетныхрасходов.

В-третьих, исполнение бюджета будет осуществляться толькочерез Казначейство, хотя раньше платежи муниципальным бюджетампроходили напрямую. При этом трансфертная система межбюджетныхотношений внутри области по-прежнему сохраняется.

Предположение о том, что бюджет примут в первом чтении, кначалу январской сессии казалось наблюдателям весьма смелым,однако в середине сессии перспектива успешного второго чтенияпроявилась весьма отчетливо. Но депутаты пошли еще дальше: попросьбе губернатора бюджет был утверждён сразу в трех чтениях,причем без детализированного «прописывания» расходов.Программы финансирования по целевым бюджетным фондам, которыепоручено разработать администрации, были внесены только натретью сессию (в марте) в качестве дополняющих законопроектов.В целом сессия подтвердила, что в основой как политического,так и бюджетного процесса в Архангельской области остаетсяпринцип «торга» между различными экономическими лоббистскимигруппировками и властями разных уровней, исключающий какие-либо открытые и доступные для общественности «правила игры».

Характеристика бюджета 2001: основные показатели

Бюджет Архангельской области на 2001 год утвержден законом«Об областном бюджете на 2001 год» № 13-2-ОЗ от 25.01.2001 споследующими изменениями и дополнениями от 20.02.2001 и20.03.2001. При разработке этого документа законодателируководствовались следующими нормативными актами:

«Бюджетный кодекс Российской Федерации»ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в

Архангельской области» № 4-11-ОЗ от 26.01.1995 Согласно региональному законодательству, доходы бюджета

формируются в соответствии с действующим налоговымзаконодательством, включая: закрепленные федеральными законамидоходные источники; отчисления по регулирующим доходнымисточникам; дополнительные источники (областные налоги исборы); устанавливаемые областными законами, решениямиобластного органа представительной власти. В целом, приразработке регионального бюджета-2001 были учтены следующиепрогнозные показатели: рост производства на 5%, инфляция 12%,повышение зарплаты 25%, курс доллара 30 рублей. Доходыобластного бюджета по данным департамента финансовадминистрации, планировались в размере 2,246 млрд рублей,расходы - 2,654 млрд, дефицит - 408 млн. Основные источникинаполнения доходной базы: налог на доходы физических лиц,налог на имущество, налог на прибыль, платежи за недра,

акцизы... Кроме собственных источников доходов, в составедоходной части областного бюджета учитываются субвенции,дотации и кредиты республиканского федерального бюджета,направляемые в областной бюджет как для восполнениянедостатков собственных доходов, так и на финансированиецелевых федеральных программ, государственных федеральныхорганов управления, отраслей хозяйства, юридических лиц,финансирование по обязательствам, взятым на себя федеральнойгосударственной властью.

Расходы бюджетов всех уровней разделяются на расходы,включаемые в бюджет текущих расходов, и бюджет развития. Вбюджет текущих расходов включаются все другие расходы, невошедшие в бюджет развития. В бюджет развития включаютсяассигнования на финансирование инвестиционной и инновационнойдеятельности и другие затраты, связанные с расширеннымвоспроизводством. (Далее по ходу статьи мы подробнее рассмотримситуацию с бюджетом развития Архангельской области). Расходыобластного и административно-территориальных бюджетовбазируются на нормативной основе, разработанной администрациейобласти, согласованной с органами местного самоуправления иутвержденной областным Собранием депутатов. Законодательнозакреплено, что из бюджета Архангельской области финансируютсятолько объекты, находящиеся в областной собственности. Объектымуниципальной собственности финансируются из бюджетовадминистративно-территориальных образований, а из областногобюджета могут частично или полностью финансироваться объектыфедеральной и муниципальной собственности только в случаях,специально предусмотренных законодательствами РоссийскойФедерации или Архангельской области. Средства областногобюджета расходуются на финансирование жизнедеятельностиобъектов социально-культурной сферы, бюджетных учреждений,находящихся в областной собственности или областном ведении,на субвенции и дотации бюджетам административно-территориальных образований в области. Из областного бюджетафинансируются инвестиционные программы и капиталовложения всоциальную сферу и экономику области. Дотирование ифинансирование промышленных, сельскохозяйственных, прочиххозрасчетных предприятий и организаций всех видов собственности, в томчисле и областной государственной, могут производиться из областногобюджета только адресно.

Для финансирования непредвиденных расходов в составеобластного бюджета включается статья "Резерв главыадминистрации Архангельской области", составляющая не болеетрех процентов от общей суммы расходной части утвержденного

бюджета. Порядок и сроки расходования данной статьиустанавливаются исполнительным органом областнойгосударственной власти самостоятельно. В 2001 году эта статьясоставляет 7 500 тыс.руб или 0,1 % от расходной частибюджета).

Реально, по данным бюджета 2001 года, почти у всехтерриторий области есть необходимость в получении финансовойпомощи - дефицит муниципальных бюджетов должен составлять до27%, кроме Архангельска, Онеги, Котласа. А у Коряжмы иНоводвинска просчитывается профицит.

В сфере бюджетных отношений между регионом и Центром такжеотмечаются существенные моменты: трансферт из федеральногобюджета в 2001 году предусмотрен в размере 2 млрд 948 млнрублей, а собственных налоговых поступлений предусмотрено 2млрд 203 млн рублей, т.е. собственные доходы меньше финансовойпомощи из Москвы и область остается не просто в статусереципиента, но по мнению председателя планово-бюджетнойкомиссии областного Собрания Александра Иванова, все большетеряет самостоятельность. В 2000 году собственные налоговыепоступления ещё превышали помощь центра, оставляя возможностьдля прогнозов об уменьшении зависимости региона. Но, уобластной исполнительной власти пока не наблюдаются попыткисоздания программы бездотационных отношений с федерацией.

По структуре расходов, данная часть областного бюджетасостоит из следующих разделов:

"Расходы на социально-культурную сферу", "Расходы на инвестирование и капитальные вложения", "Финансирование народного хозяйства", "Дотации и субвенции административно-территориальным

образованиям", "Бюджетные ссуды и кредиты", "Целевые бюджетные фонды","Резерв главы администрации Архангельской области", "Расходы по содержанию аппарата исполнительной власти

Архангельской области", "Расходы на содержание представительного органа власти

Архангельской области","Финансирование федеральных органов власти и управления в

Архангельской области", "Возврат кредитов, ссуд, процентов по финансовым

обязательствам", "Финансирование целевых областных, федеральных и

региональных программ".

Законами Архангельской области в состав расходной частиобластного бюджета были включены и другие расходные статьи,примеры которых мы увидим при дальнейшем рассмотрении бюджетаАрхангельской области.

На языке сухих цифр бюджет области на 2001 года по основнымпоказателям являлся следующим:

Доходы: 7 228 148 тыс. рублейРасходы: 7 635 317,6 тыс. рублейДефицит областного бюджета составил 407 169,6 тыс. руб.

(около 5,6 %)

Краткая сравнительная характеристика бюджетов 1999-2001годов4

Если провести сравнение с 1999 и 2000 годами, то мы увидим,что:

1.В 1999 году доходы областного бюджета определялись вразмере 1 164 088 тыс. рублей, расходы в размере 1 356 965тыс. рублей. Дефицит областного бюджета – 192 877 тыс. рублей(16,6 %)

2. В 2000 году доходы областного бюджета были в размере 2735 806 тыс. рублей, расходы в размере 2 802 829 тыс.рублей. Дефицит областного бюджета – 67 023 тыс. рублей (2, 4%)

4 Объемы статьи не позволяют привести полный и развернутый анализ бюджета, автор лишь частично использует материалы, подготовленные А.Шутовым и Т.Барандовой в качестве раздаточного материала к региональным Общественным бюджетным Слушаниям под названием «Попытка адаптированного бюджета Архангельской области: взгляд общественности»

Диаграмма 1.Изменение размера дефицита бюджета Архангельскойобласти в 1999-2001 гг., %.

Анализируя изменение дефицита областного бюджета в 1999-2000 гг. можно отметить, что в 2000 году он уменьшился посравнению с 1999 годом в 7 раз в процентном соотношении , а в2001 планируемый дефицит увеличивается по сравнению с 2000годом в 2,3 раза. Таким образом, положительная динамикаизменения дефицита бюджета в 2000 году сменилась егонарастанием в 2001 году. При составлении расходной частиобластного бюджета 2001 года были выделены следующие основныеразделы финансирования:

Таблица 1.Расходная часть бюджета Архангельской области на2001 год.Раздел Наименование

Сумма,тыс.р. Доля, %

01Государственноеуправление 245226,00 4,73%

02 Судебная власть 28000,00 0,54%04 Национальная оборона 9250,00 0,18%

05Правоохранительнаядеятельность 252851,00 4,87%

06Фундаментальныеисследования 2000,00 0,04%

07Промышленность,энергетика 558239,00 10,76%

08 Сельское хозяйство 146618,00 2,83%09 Охрана окр. среды 4229,00 0,08%

10Транспорт, связь,дор.хозяйство 79179,00 1,53%

11Развитие рын.инфраструктуры 2320,00 0,04%

12 ЖКХ 47914,00 0,92%

13Ликвидацияпоследствий ЧС 19056,00 0,37%

14 Образование 214544,00 4,14%15 Культура 55772,00 1,08%16 СМИ 20207,00 0,39%17 Здравоохранение 585183,00 11,28%18 Социальная политика 525373,00 10,13%

19Обслуживание госуд.долга 90468,60 1,74%

21 Финансовая помощь 2106296,00 40,60%

бюджетам30 Прочие расходы 195201,00 3,75%

     ИТОГО 5187926,60 100,00%

 31Целевые бюджетныефонды 2447391,00  

Раздел «Целевые бюджетные фонды» вынесен отдельнойстрокой. Это связано с тем, что в 1999 и 2000 годах этотраздел не входил в общую сумму расходной части областногобюджета, поэтому, чтобы исключить искажения при сравнениибюджетов 2001, 2000 и 1999 гг., мы учитывали эту суммуотдельно.

Из таблицы видно, что наиболее «расходными» разделамиобластного бюджета являются :1.«Финансовая помощь бюджетам других уровней» - 40,60 %2.«Здравоохранение» - 11,28%3.«Промышленность, энергетика и строительство» - 10,76%4.«Социальная политика» - 10,13 %5.«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасностигосударства» - 4,87%6.«Государственное управление и местное самоуправление» -4,73%7.«Образование» - 4,14% 8.«Сельское хозяйство и рыболовство» - 2,83%

При рассмотрении областного бюджета – 2001 насинтересовала прежде всего «социальная направленность»расходов, а именно разделы: «Здравоохранение», «Социальнаяполитика», «Образование», «Культура и искусство». Несомненноположительным является факт, что из 8 вышеприведенных разделов3 принадлежат к так называемым «социальным», и эти разделыбюджета, включая раздел «Культура и искусство» в суммесоставляют 26,63 % от общей суммы расходов ( или 18,09 % сучетом целевых бюджетных фондов). Однако для более полногорассмотрения проблемы также необходимо рассмотреть динамикуизменения удельного веса этих разделов в 1999-2001 гг.

Итак, в 1999 году наиболее «расходными» разделами бюджетабыли :«Расходы, осуществляемые за счет трансферта» (в том числе фондфинансовой поддержки регионов, финансовая помощь бюджетамгородов) - 34,27 %«Здравоохранение» - 19,20 %

«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасностигосударства» - 10,7 %«Государственное управление и местное самоуправление» - 5,82 %«Образование» - 5,68 %«Обслуживание государственного долга» - 5,53 %«Социальная политика» - 5,48 %«Сельское хозяйство» - 3,68 %

Таким образом, в 1999 году в 8 первых по величинерасходов разделов также вошли 3 «социальных» раздела, которыесоставили 32,2 % от общей суммы расходов (или 18,27 % сучетом целевых бюджетных фондов).

В 2000 году наиболее «расходными» разделами бюджета были:«Расходы, осуществляемые за счет трансферта»( в том числе фондфинансовой поддержки регионов, финансовая помощь бюджетамгородов) – 34,87 %«Здравоохранение» - 15,95 %«Расходы по возврату федеральных бюджетных ссуд» - 10,7 %«Социальная политика» - 8,21 %«Государственное управление и местное самоуправление» - 5,97%«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасностигосударства» - 5,94 %«Образование» - 5,12%«Сельское хозяйство» - 2,31 %Таким образом, в 2000 году в 8 первых по величине расходовразделов также вошли 3 «социальных» раздела, которые составили30,88 % от общей суммы расходов (или 21,94 % с учетом целевыхбюджетных фондов). Рассмотрим, каким же образом меняется доляотдельных разделов ( в том числе «социальных» ) в областномбюджете.

Таблица 2. Сводная динамика изменений отдельных разделовбюджета Архангельской области за 1999-2001 гг.5

    1999 2000 2001Раздел Наименование Доля, %

Доля,%

Доля,%

1Государственноеуправление 5,82% 5,97% 4,73%

5 Следует отметить, что на Слушаниях от представителя администрации областипрозвучала существенная поправка о том, что изменения происходят в %показателях, но реальные цифры не изменяются настолько сильно как в общемсоциальном пакете, так и постатейно. К сожалению, в настоящий момент автор нерасполагает полными данными в реальных цифрах, чтобы привести их в статье.

2 Судебная власть 0,00% 0,12% 0,54%4 Национальная оборона 0,31% 0,24% 0,18%

5Правоохранит.деятельность 10,70% 5,94% 4,87%

6 Фунд. исследования 0,07% 0,04% 0,04%

7Промышленность,энергетика 0,15% 0,13% 10,76%

8 Сельское хозяйство 3,68% 2,31% 2,83%9 Охрана окр.среды 0,02% 0,03% 0,08%

10Транспорт, связь, дор.хозяйство 0,37% 0,63% 1,53%

11Развитие рын.инфраструктуры 0,01% 0,04% 0,04%

12 ЖКХ 0,72% 0,55% 0,92%13 Ликвидация ЧС 0,24% 0,27% 0,37%14 Образование 5,68% 5,12% 4,14%15 Культура 1,81% 1,61% 1,08%16 СМИ 0,43% 0,88% 0,39%17 Здравоохранение 19,20% 15,95% 11,28%18 Социальная политика 5,48% 8,21% 10,13%

19Обслуживаниегосударственного долга 5,53% 0,00% 1,74%

21Финансовая помощьбюджетам 0,96% 0,00% 40,60%

30 Прочие расходы 1,76% 1,75% 3,75%31 Целевые бюджетные фонды 0,00% 0,00% 0,00%б\н Бюджет развития 2,79% 4,64% 0,00%б\н

Расходы за счеттрансферта 34,27% 34,87% 0,00%

б\н

Расходы по возвратуссуд 0,00% 10,70% 0,00%

  ИТОГО 100,00%100,00%

100,00%

На основании приведенных данных можно сделать некоторыевыводы:Удельный вес раздела «Образование» снизился за 1999-2001 гг. с5,68% в 1999 г. до 4,14 % в 2001 г. ( - 27 %)Удельный вес раздела «Культура и искусство» снизился за 1999-2001 с 1,81 % в 1999 г. до 1,08 % в 2001 г.(-40 %)Удельный вес раздела «Здравоохранение» снизился за 1999-2001гг с 19,20 % в 1999 г. до 11,28 % в 2001 г.(-41 %)

Удельный вес раздела «Социальная политика» повысился за 1999-2001 гг. с 5,48 % в 1999 г. до 10,13 % в 2001 г.(+85 %)Удельный вес раздела «Государственное управление» снизился за1999-2001 гг с 5,82 % в 1999 г до 4,73 % в 2001 г (-18,7%) Удельный вес раздела «Правоохранительная деятельность иобеспечение безопасности государства» снизился с 10,7 % в 1999г. до 4,87 % в 2001 г. (-54%)Удельный вес раздела «Промышленность, энергетика истроительство» повысился с 0,15 % в 1999 г до 10,76 % в 2001г.(+7073%)Удельный вес раздела «Финансовая помощь бюджетам другихуровней» повысился с 0,96 % в 1999 г. до 40,6 % в 2001 г.(+4129 %)

При рассмотрении этого раздела мы специально использовалине только «социальный» пакет, выбранный нами («Образование»,«Культура», «Здравоохранение» и «Социальная политика»), но иразделы с серьезными, явными изменениями, имеющие несомненноезначение в нормальном функционировании области. Итак, среди«социальных» разделов в трех из четырех («Образование»,«Культура», «Здравоохранение») наблюдается снижение удельноговеса в общей структуре расходов областного бюджета, и лишь вразделе «Социальная политика» - устойчивое повышение на 85 % в2001 году по сравнению с 1999 годом. Вместе с «социальными»разделами снижается удельный вес разделов «Государственноеуправление» - на 18,7% и «Правоохранительная деятельность иобеспечение безопасности государства» - на 54%. Возникаетрезонный вопрос – за счет увеличения каких разделов происходитуменьшение приведенных выше статей? Нами были выбраны двараздела, где произошло, особенно в 2001 году, значительноеповышение доли расходов. 1. Раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней», гдена эти цели выделяется до 40,6 % расходов бюджетаАрхангельской области. Этот шаг, по мнению проводившего анализи подготавливавшего адаптированный бюджет А.Шутова,свидетельствует о «децентрализации» финансовых движений ипередачи большей части полномочий (по сравнению с прошлымигодами) по расходованию денежных средств в «регионы», т.е.районы Архангельской области. На его взгляд, эта тенденцияявляется положительным явлением в формировании областногобюджета, трудность заключается только в усилении контроля зацелевым использованием указанных средств.6

6 На слушаниях данный тезис был оспорен С.Митрохиным, отметившим, что положительных тенденций здесь наоборот не наблюдается, поскольку происходит централизация финансовых ресурсов на региональном уровне, что ослабляет финансовую самостоятельность на уровне местного самоуправления

2.Раздел «Промышленность, энергетика и строительство» так жепретерпел существенные изменения в сторону увеличения статьи.За счет каких подразделов произошло столь значительноеувеличение указанного раздела? Это прежде всего «Топливно-энергетический комплекс» с целевыми статьями «Государственнаяподдержка энергетики и электрификации субъектов РФ» и«Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Субвенциина компенсацию тарифов на электроэнергию территориямДальнего Востока и Архангельской области». Вторым важным подразделом, увеличившим сумму разделаявляется «Строительство, архитектура» с целевой статьей«Государственные капитальные вложения на безвозвратнойоснове», с суммой финансирования 332 000 тыс. рублей поутвержденному в составе областного бюджета так называемому«бюджету развития» - Областной инвестиционной программе.Следует заметить, что из 332 000 тыс. рублей 153 069 тыс. руб.(46%) будут направлены на погашение кредитов и кредиторскойзадолженности прошлых лет, и это при том, что 312 000 тыс.руб.в областном законе о бюджете Архангельской области на 2001 годбыли продекларированы как «социальная часть» Областнойинвестиционной программы7. Итак, по приведенным данным, можно сделать вывод о том,что уменьшение доли разделов «социального пакета» в расходнойчасти бюджета Архангельской области в 2001 году произошло втом числе и в результате перераспределения расходов в сторонурайонных и муниципальных бюджетов и производственной сферы.

Доля социального пакета областного бюджета в 1999-2001 годах

Безусловный интерес представляет изменение доли всего«социального пакета» (сумма разделов «Образование»,«Культура», «Здравоохранение» и «Социальная политика») врасходной части областного бюджета за 1999-2001 гг. – таблица3 и диаграмма № 2.

Таблица 3. Динамика изменения доли «социальных» расходов врасходной части бюджета Архангельской области 1999-2001 гг.(без учета целевых бюджетных фондов)

  1999 2000 2001Сумма "социальных"расходов

32,17% 30,89%

26,63%

7 В разделе ниже по тексту приводится более подробный анализ «Бюджета развития»

Таким образом, после анализа данных областных бюджетов за 3года очевидно (диаграмма № 2 и таблица 3), что доля«социальных» расходов по разделам «Социальная политика»,«Здравоохранение», «Образование» и «Культура» уменьшается изгода в год, что является ,безусловно, негативной тенденцией.Так, в 2001 году указанная величина снизилась на 1/5 часть посравнению с 1999 годом. Следует отметить, что социальныерасходы предусмотрены и в других разделах расходной частиобластного бюджета.

Таблица 4. Динамика изменения доли «социальных» расходов вдругих разделах бюджета Архангельской области в 1999-2001 гг.

ГодСумма, тыс.руб. Доля, в %

1999 2235,00 0,16%

2000 4955,00 0,17%

2001 534702,00 10,30%

Проведем новое сравнение доли «социальных» расходов вструктуре расходной части областного бюджета с учетом другихстатей.

Итак, после «сведения» всех «социальных» расходовполучилась картина, представленная в диаграмме № 3. Доля«социальных» расходов, снизившись в 2000 году, повысилась до36,93 % в 2001 году. Интересно отметить, что приведеннаякартина накладывается на изменение размера дефицита областногобюджета (диаграмма № 1) – аналогично в 2000 году размердефицита бюджета снижается, а в 2001 году он увеличивается.Проведенный анализ позволяет сделать вывод о достаточнойориентированности областного бюджета 2001 года на социальныенужды населения. Однако остаются вопросы по снижению долирасходов на нужды здравоохранения и образования при достаточноплачевном состоянии дел в этих сферах. Но главная интригабюджета-2001 - расходы государственной власти. В прошлом годуна эту статью было предусмотрено 167 млн 279 тыс рублей, а втекущем статья заложена в размере 246 млн, что почти на 80 млнбольше. Интересно и то, что из 246 млн рублей законодательнаявласть получит только 28 млн, а остальное достанетсяисполнительной.

Инвестиционная программа – бюджет развития области на 2001.

Обсуждение областной инвестиционной программы на 2001 годстояло в повестке дня мартовской сессии. Законопроект шел вкачестве внесения дополнений и изменений в областной закон «Обобластном бюджете на 2001 год». Он представляет своднуютаблицу на двух листах, громко названную бюджетом развития,распределенную на две части: социальную и коммерческую.Заложенные суммы планируемых бюджетных инвестиций составляют332 миллионов рублей, из них 20 миллионов рублей отданы вкоммерческую часть, а остальные распределены в социальной. По

заказчикам, самым крупным является ОАО «Севергаз»,занимающийся вопросами строительства газопровода Нюксеница-Архангельск (знаковой «стройке века» для архангельскогогубернатора). Только возврат кредита, выданного под гарантиипрошлого созыва Собрания, обойдется нынешнему бюджету в 150миллионов рублей, а новые вложения - ещё 44 миллиона.

Хотелось бы отметить, что на протяжении прошлогочетырёхлетнего периода пребывания губернатора А.Ефремова увласти, постоянно подчеркивалась работа над созданием «бюджетаразвития» (в виде разработки средне и долгосрочных программразвития области), то на этот год в бюджет изначальнооказались не заложены расходы на строительство «знакового»газопровода «Нюксеница-Архангельск», но были предусмотрены 150млн рублей на погашение кредитных займов прошлого года,гарантии под которое давало областное Собрание, а деньги пошлина строительство газопровода. Тема газопровода Нюксеница-Архангельск, ставшая и в 1996 и в 2000 годах одной из«козырных карт» в предвыборной программе А.Ефремова, внастоящий момент для депутатского корпуса переходит в разряд«падчериц». Ещё на февральской сессии часть депутатов публичносомневалась в необходимости данного объекта для областивообще, другая же требовала полной отчетности от губернатора отом, когда труба заработает и куда «закапываются» бюджетныеденьги? На строящемся газопроводе побывала депутатскаякомиссия и доложила, что работа идет, есть реальныевозможности осенью дать топливо в Вельск, но существовалисомнения относительно запрошенной в бюджете суммы - 420миллионов, поскольку подробной отчетности по этим расходамникто Собранию не предоставляет.

Для справки: ОАО "Севергаз" - структура, созданнаяадминистрацией области, которая, как изначально задумывалось,должна привлекать дополнительные, кроме бюджетных, инвестициина строительство трубопровода. Но когда на сессии встаетвопрос о том, сколько средств было привлечено, в ответ звучатсуммы кредитов, полученные под гарантию областного бюджета ибез детального отчета о том, куда, сколько и на что потрачено.На мартовской сессии депутаты решили разделить эти двепроблемы: вопрос "Севергаза" обсудить на сессии в апреле, асам трубопровод было решено достроить. В инвестиционнуюпрограмму внесена очередная часть необходимой для этого суммы,инвестиции из федерального бюджета обозначены цифрой в 63млн.рублей.

Ещё 8 млн.рублей федеральный бюджет предусматриваетассигновать области для продолжения строительства железной

дороги Каргопоры-Вендига, долевое участие области в которомсоставит в 2001 году 24100 тысячи рублей. Из более мелкихстроительных объектов (всего таковых 69) федеральный Центручаствует в строительстве дома престарелых, опорно-экспериментального реабилитационного центра для детей сограниченными возможностями, реконструкция областногодраматического театра и строительство кардиологическогокорпуса 1-й городской больницы в Архангельске. Ещё около 14объектов финансируются на паях с местными бюджетами исредствами предприятий. В целом инвестиции получили 22муниципальных образования области, то есть почти все кромегородов Новодвинска, Коряжмы, Онеги и Мирного (считающихсядонорами регионального масштаба). Наибольшие по размеруинвестиции направлены в города Архангельск и Котлас,Котласский и Коношский районы (кстати, далеко не самыедепрессивные).

Любопытно, что из 88 занесенных в инвестиционнуюпрограмму объектов, по 12 область просто расплачивается сдолгами, берущими начало ещё в 1996 году (как отмечалось выше,погашение кредиторской задолженности предполагается на общуюсумму 3,2 миллиона рублей). В перечне объектов, финансируемыхбюджетом в 2001 году, есть и объекты ЖКХ: водопроводы итеплотрассы, ряд очистных сооружений и котельных в районахобласти, а так же 1 миллион рублей предусмотрен на разработкуи организацию ипотечного долгосрочного жилищного кредитования(пока речь идет лишь о пилотных проектах), 250 тысяч рублейвыделено на разработку региональной программы «Модернизацияисточников и систем теплоснабжения городов и районов области».

Коммерческая часть инвестиционной программы на 2001 годсостоит из одного объекта назначения - образование лизинговогофонда для предприятий сельского хозяйства (получатель -Департамент АПК) на что предусмотрено 20 миллионов рублей.Итого, обязательный по новому федеральному законодательству обюджетном процессе «Бюджет развития» Архангельской областисостоит из 4,3% от общей суммы расходов областного бюджета натекущий год (для сравнения – это на процент ниже, чемустановленный размер предельного дефицита бюджета). Из нихобъем возврата прежних долгов составляет около 153 миллионоврублей (почти 46 %). Расходные пропорции по направленияминвестирования следующие: коммунальное строительство - 7,2%,жилищное строительство - 5,9%, строительство областных имуниципальных объектов здравоохранения, образования и культуры- 11%, финансирование объектов производственного характера собразованием доли областной собственности в имуществе объекта

- 20,5%, лизинговый фонд для сельского хозяйства - 6%.Остальные 49,5% приходятся на газопровод Нюксеница-Архангельск(включая обслуживание долгов).

И последний, политический нюанс, который так же внесизменения в расходную часть областного бюджета - областипредстояли новые выборы в Государственную Думу по округу №59,на проведение которых по предварительным расчетам необходимоизыскать не менее 9-10 млн. казенных денег (на выборы в 1999году только официально из бюджета области было затрачено 6,3млн. рублей). Однако тематика бюджетных средств и выборовпредставляется совершенно особенной и требующей специальногоисследования, а возможно и специальной программы, направленнойна мониторинг бюджетного финансирования избирательныхпроцессов.

Общественные бюджетные Слушания как одна из форм общественногоучастия

19 июля в конференц-зале областной организации Федерациинезависимых профсоюзов России в Архангельске состоялись первыеОбщественные бюджетные Слушания, инициированные и проведенныев рамках совместного проекта фонда «Содружество» (Санкт-Петербург) и Архангельского Центра поддержки некоммерческихорганизаций «Гарант». Тема обсуждения на Общественныхслушаниях в Архангельске была определена как «Социальныеаспекты бюджета Архангельской области: возможности участияобщественности». Подготовку к Общественным слушаниям проводилОргкомитет, сформированный из представителей некоммерческихорганизаций, органов власти и местного самоуправления. Всего вСлушаниях приняло участие около 60 человек. Вела Слушанияменеджер Центра «Гарант» Татьяна Барандова.

Для участия в Слушаниях был приглашен депутатГосударственной Думы России Митрохин С.С., выступивший потематике разработки федеральной программы бюджетногофедерализма и возможности участия общественности в бюджетномпроцессе в РФ на уровне местного самоуправления и регионов, атак же представителей администрации Архангельской области иобластного Собрания депутатов, представителей некоммерческихорганизаций и журналистов. В своем выступлении С.С.Митрохин, вчастности, отметил, что, к сожалению, правительство сохраняетстарую традицию, при которой все свои инициативы в налоговойсфере реализует за счет финансовой базы местных бюджетов иотметил, что в результате этого совершенно очевидно, что с

начала 2002 года ситуация с местными бюджетами может статькатастрофической.

Особая интрига заключается в том, как отметил С.Митрохин,что эта деятельность правительства противоречит проектуправительственной же программы развития бюджетногофедерализма, которая предполагает движение в сторонуукрепления местных бюджетов – передачу муниципалам ряданалогов. Отсутствие продуманной государственной стратегииразвития местного самоуправления, делает последнее жертвойпобочных эффектов налоговых инициатив правительства истремления уходить от проблем, и в первую очередь финансовыхпроблем местного самоуправления, сбрасывая их решение нарегионы. По мнению выступавшего, это всегда кончаетсяусилением произвола региональных органов власти. Главнымобразом произвола финансового, то есть субъективизма враспределении средств, то, что, в конечном счете,оборачивается ущербом для населения, которое недополучаетзаконный объем услуг от органов самоуправления.

С докладами по тематике Слушаний выступили начальник отделабюджетной политики бюджетного управления Департамента финансовадминистрации Архангельской области Суровцева ТатьянаВячеславовна, рассказавшая о социальной направленности бюджетаАрхангельской области. Выступление председателя планово-бюджетной комиссии Областного Собрания депутатов АлександраПетровича Иванова касалось бюджетного процесса в Архангельскойобласти и возможностях участия в нем общественности. От имениобщественного Оргкомитета Слушаний было подготовлено выступлениеДубинина Геннадия Леонидовича (НОУ «Центр образования Инвайт»)по теме «Реальные возможности участия в бюджетном процессе дляНКО г. Северодвинска (настоящее и перспективы). Послевыступлений в прениях было принято итоговое обращение (см.приложение).

Краткое описание ситуации в Ненецком автономном округе8

В результате правовой коллизии российской Конституции 1993года, территориально в состав Архангельской области входитсамостоятельный субъект федерации – Ненецкий автономный округ,однако все функции по формированию и исполнению бюджетасосредоточены на территории округа и не вносятся в бюджетАрхангельской области. Характерными особенностями округа8 В связи с отсутствием полных данных по бюджету 2001 в Ненецком автономном округе, приводится информация по состоянию на 1 декабря 2001 года по источнику «Отчет об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ на 01.12.2001» на www . mimfin . ru

(административно включает в себя 1 окружной центр – Нарьян-Мар,2 поселка городского типа, 18 сельских советов) являютсянеразвитость транспортной инфраструктуры; огромные средства,выделяемые из федерального бюджета на так называемую статью«завоз грузов на Севера»; преимущественное базирование экономикина геологоразведке и добыче (нефти и газа), оленеводстве, пушномзвероводстве, добыче рыбы и морепродуктов (по запасам нефти игаза округ стоит на третьем месте в России после Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов). За право вести добычу наместорождениях округа соперничают иностранные нефтяные кампании(американские “Экссон”, “Коноко”, “Амоко”, французские инорвежские) и российские (“Роснефть”, “Архангельскгеолдобыча”,“Коминефть”), что так же вносит специфику в финансовые основысуществования округа. Региональный политический режим носит ярковыраженный авторитарный характер, что накладывает отпечаток навсе процессы развития гражданского общества и, соответственно,открытости бюджетного процесса для участия в нем НКО. Лишь одна-две общественных организации (например «Ясавей», отставивающейинтересы «титутльной нации») номинально участвуют в данномпроцессе, используя лоббирование представительной власти,основанное на родственных, национальных и подобного рода связях.Вероятно именно особенности политической жизни НАО могут служитьосновным объяснением того факта, что попытка проведения тамОбщественной бюджетной экспертизы и Бюджетных Слушаний,предпринятая в рамках проекта Центра «Стратегия», вылилась лишьв форму информационного семинара для представителей третьегосектора без принятия каких-либо рекомендаций по налаживаниюподобного диалога между властями округа и представителямиобщественности. Косвенно такое положение наводит на мысли опотенциально возможном наличии серьезной коррупции, ивозможностей для «манипулирования» бюджетными средствами.

О некоторой специфике формирования окружного бюджета иотсутсвии четких расчетных и прогностических технологийсвидетельствуют и материалы журналистов, изредка появляющиеся впрессе Архангельской области. Для примера приведем отрывок изодной публикации, касающейся принятия бюджета округа на 2001год: «На мартовской сессии Собрание планирует принять его во второмчтении. Депутаты не торопятся, чтобы не получилось так, как в прошломгоду, когда "неожиданно" в окружную казну в течение года поступилидополнительные средства, ни много ни мало - 70 процентов общей суммы. Итут началось… Разумеется, "лишние" деньги - это хорошо, но дискуссиям небыло предела, пришлось постоянно решать, куда и сколько из этих "лишних"

рублей направить9». Важно отметить, что наблюдателю со стороныбюджетный процесс в НАО представляется как чрезвычайно закрытый,поскольку практически информации даже об общих цифрах бюджета2001 в окружных официальных электронных источниках Интернетанайти не удалось, а газеты своих страниц в сети не имеют. Тем неменее, благодаря размещенной информации на сайте Министерствафинансов РФ, можно сделать ряд гипотетических предположений обюджетном процессе, но и достаточно сложно провести глубокийанализ бюджета. И тем не менее, можно отметить, что доходнаячасть консолидированного бюджета на 2001 года Ненецкогоавтономного округа составляла 2392594 рублей, из них наиболеедоходными частями были:- поступления от платежей за пользование природными ресурсами –671921 рублей (примерно 28 %);- поступления от территориального фонда воспроизводстваминерально-сырьевой базы – 401482 рублей (16 %);- Налог на прибыль (доход) предприятий и организаций – 336099рублей (14 %);- доходы от имущества, находящегося в государственной имуниципальной собственности или от деятельности – 28291 рублей(11 %);- Подоходный налог с физических лиц - 269433 рублей (10 %);- неналоговые доходы – 229875 рублей (9 %);Всего расходы составляют 2230844 рублей. Запланированноепревышение доходов над расходами составляет 161750 рублей(однако по данным из того же источника только за 11 месяцев 2001года эта сумма повысилась до 216816 рублей). Расходные статьибюджета обозначены следующим образом (цифры приводятся поубыванию в соотвествии с удельным весом в структуре расходов): 1. Образование – 453743 рублей.2. Жилищно-коммунальное хозяйство – 339471 рублей.3. Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделениям – 291170 рублей.4. Здравоохранение и физическая культура – 220747 рублей.5. Государственное управление и МСУ – 147171 рублей.6. Социальная политика – 137636 рублей.7. Сельское хозяйство и рыбоводство – 102874 рублей.8. Культура, искусство и кинематография – 54895 рублей.9. Транспортное, дорожное хозяйство, связь и информатика – 42844рублей.10. Промышленность, энергетика и связь – 33016 рублей.

9 Подоксенова Л. В Нарьян-Маре вновь встал "национальный вопрос» - Правда Севера. – архив за февраль 2001. – www . pravdasevera . ru

11. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства – 27552 рублей.12. Средства массовой информации – 2288 рублей.13. Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия – 1805 рублей.14. Развитие рыночной инфраструктуры – 834 рублей.15. Финансовая помощь бюджетам других уровней – 0 рублей.

Отдельно следует упомянуть, что сумма средств, направленнаяв целевые бюджетные фонды равняется 374798 рублей (если еёучитывать, то она заняла бы второе место в ранжировочномсписке). В целом бюджет НАО можно охарактеризовать каксоциальноориентированный, но несбалансированный и непрозрачный,несущий в себе множество вопросов как об его формировании, так иоб исполнении.

Некоторые выводы и попытки прогнозов10

Ещё раз подчеркнём, что охарактеризовать бюджетныйпроцесс в Архангельской области можно как корпоративный икастовый, а систему бюджетообразования и систему финансовыхорганов - как замкнутую, окостеневшую, стационарную и недопускающую изменений. В области практические механизмывоздействия на бюджет, формирования бюджета, исполнениябюджета, пополнения бюджета сохранились с позднесоветского –постсоветского периода. Все новые веянья федеральногозаконодательства с трудом находят отклик в механизмеобразования бюджета и работе финансовых органов. Это связано ис тем, что система замкнута, не допускает общественногоконтроля и воздействия. Практически даже на уровне различныхорганов власти происходит разрыв, они не воссоединяются ссистемой финансовых органов и системой образования бюджета, аобразование бюджета, весь бюджетный процесс, органы, которыеведут этот вопрос, до сих пор обособлены, ориентированы насебя и со стороны общественного влияния практически добитьсякакого либо результата невозможно. Механизмы остались старыми,а основным методом для «вхождения» в бюджетный процессостается путь становление элементом власти, либо теневоелоббирование через воздействие на работающих депутатов, работу

10 Использованы материалы тезисов автора для выступления на 3 межрегиональнойконференции «Городские жители на пути к прозрачному бюджету. Бюджет которыйможно понять и на который можно влиять», прошедшей в г.Пушкин 14-18 июня 2001года и организованной гуманитарно-политологическим центром «Стратегия»(Санкт-Петербург). Опубликованы в сборнике тезисов под заголовком«Архангельская область как пример отсутствия прозрачности бюджетного процессаи возможностей общественного влияния на формирование областного бюджета».

в общественных комиссиях при власти (обязательно при власти, ане отдельными и самостоятельными общественными организациямиили даже объединениями). Как некоммерческим организациям поучаствовать в этомпроцессе? Есть ряд уже применяющихся методов воссозданияповода, не общественного мнения, а настойчивогоинформационного потока, который запускается и циркулирует врамках власти. Удачно, если этот поток идет не «снизу», а«сверху» и правильно организован. В частности применяетсятехнология при которой какое-то письмо, адресованноепредседателю правительства или главе администрации, в которомговорится о том, что в Архангельской области, почему-то нетподдержки некоммерческих организаций. Везде есть, а тут нет… Идальше начинается насыщение этого потока, информирование о томгде и что есть в других территориях. В результате подобногопрессинга на власть появляется маленький кусочекфинансирования. И второй метод, как отмечено выше, этопопадание во власть лично, только дальше некоммерческая линияфактически исчезает и появляется «коммерция» вокруг бюджета. Вкачестве еще одного очень тонкого хода, требующего серьезнойработы и интеллекта, отмечается вопрос создания нормативно-правовых актов в пользу какого-то из направленийфинансирования. До июня 2001 года в Архангельской области весьбюджетный процесс строится на не нормативно-правовых актах,поскольку закон о бюджете и бюджетной системе устарел. Этотзакон создавался чтобы Архангельская область на протяжениидвух лет имела не годовой, а поквартальные бюджеты. (Этоуникальная ситуация по России, разработанная во времясерьезной инфляции, которая достигала сотен процентов в год,для возможности гибкого финансирования). Бюджетный кодекс тожене очень хорошо вписывался в ситуацию с бюджетнымпланированием, поэтому все строилось на распоряжениях,постановлениях, законах, которые имеют отраслевой характер илидругую не бюджетную направленность, на устных распоряжениях ит.д. Тем не менее, принятие документов нормативно-правовогохарактера может быть использовано для внедрения в бюджетинтересов того, в пользу кого сделан данный закон. Ксожалению, такие возможности у общественности отсутствуют (нетправа на законодательную инициативу), но в достаточной мереиспользуются самой исполнительной властью. В частности, напрошедшей в начале июня сессии областного Собрания депутатов,администрацией области был внесен на рассмотрение в первомчтении новый законопроект «О бюджетном процессе вАрхангельской области», отражающий интересы перечисленных выше

участников бюджетного процесса, в первую очередь самойадминистрации. В проекте снова ни слова не говорится опредпосылках к прозрачности для общества данного социальнозначимого процесса. Закон был принят в июле 2001 года занеделю до организованных Общественных Слушаний и голособщественности, практически, не только не был учтен и услышан,но даже и не слушался. Из чего можно сделать вывод о том, чторабота по открыванию и адаптации бюджетного процесса дляобщественности в Архангельской области предстоит большая,серьезная и сложная.

ПриложениеОбращение участников общественных слушаний

«Социальные аспекты бюджета Архангельской области: возможностиучастия общественности»

Мы, участники общественных слушаний «Социальные аспектыбюджета Архангельской области: возможности участияобщественности», собрались для того, чтобы определитьвозможные направления дальнейшего межсекторного взаимодействияв сфере социальной защиты населения посредством разработки,принятия и реализации социальных программ, а так жепроанализировать возможности участия общественности вбюджетном процессе Архангельской области;

Мы отмечаем, что в 1999 – 2000 гг. наметилось увеличениефинансирования социальных сфер в общем объеме расходов региональногобюджета. В то же время социальные программы пока не стали заметнойформой расходов бюджета на социальную сферу и в основномориентированы на решение проблем лишь части социально незащищенныхгрупп населения, хотя в регионе имеется определенный опыт привлечения кфинансированию социальных проблем и из внебюджетных источников состороны общественных организаций.

Однако сформированная нормативно-правовая база дляразработки, принятия и реализации бюджета области поканедостаточно учитывает потенциал общественных организаций. Недетализированы правовые нормы, определяющие механизмы и формыучастия некоммерческих организаций, общественности и граждан вбюджетном процессе, в том числе в формировании и реализациисоциальных программ. На наш взгляд конструктивным началом впроцессе формирования бюджета и реализации социальных программв бюджете является стремление части некоммерческих организаций(далее – НКО) к установлению партнерских отношений с органамивласти, однако, это стремление не всегда находит поддержку ворганах государственного управления.

Мы считаем, что общественные слушания и другие формыучастия общественности в бюджетном процессе будутспособствовать установлению партнерских отношений междуорганами государственного управления, бизнес-структурами иобщественностью.

Мы обращаемся к депутатам всех уровней, к администрацииАрхангельской области, органам местного самоуправления спредложениями: внести поправки в проект Закона «О бюджетном процессе в

Архангельской области», предусматривающие формы и механизмыучастия НКО, граждан в формировании регионального бюджета иего исполнении (текст поправки: «Бюджет Архангельскойобласти не принимается Областным Собранием депутатов безобсуждения его на общественных бюджетных слушаниях»);

Разработать и принять Закон «О социальном заказе», в которомопределить четкие критерии отбора проблемы, для решениякоторой необходима целевая (социальная) программа иреализации распределения финансов на её решение наконкурсной основе

обеспечить НКО и общественность достоверной, доступной(издание и распространение адаптированного варианта бюджета)и своевременной информацией о процессе формирования иисполнения регионального бюджета;

активнее использовать возможности НКО для решения социальныхпроблем в регионе.Мы обращаемся к общественности и НКО:

активизировать свою деятельность, направленную на участие вбюджетном процессе и развитие партнерских отношений сорганами власти.

Мы обращаемся к научным работникам, работникам средствмассовой информации: способствовать достоверному и полному информированию

общественности о состоянии бюджетного процесса в регионе; обеспечить проведение независимой общественной экспертизы

проектов бюджета на всех стадиях бюджетного процесса отразработки до отчёта об исполнении.

Мы убеждены в том, что возможности для взаимодействиямежду НКО и органами власти безграничны, но пока используютсяслабо. Мы понимаем, что делаем лишь первые шаги, ведущие креальному социальному партнерству в бюджетном процессеАрхангельской области. Мы призываем общественность, власти,всех, кто озабочен будущим региона, объединиться, встать напуть переговоров и конструктивного диалога, путь, который

ведет к формированию гражданского общества, укреплениюдемократии в России!