La Seguridad Social

Preguntas básicas

1. ¿Qué es la seguridad social y por qué la proporciona elEstado? ¿Qué fallos del mercado en concreto constituyenel argumento a favor de la seguridad social?

2. ¿Cuáles son los problemas financieros a los que seenfrentan los programas de seguridad social y por quéparecen tan difíciles de resolver? ¿Cuáles son lasventajas de las diversas propuestas para introducirreformas financieras?

3. ¿Cuáles son las principales injusticias e ineficienciasrelacionadas con el diseño del sistema de seguridadsocial y cómo podrías resolverse?

Aunque los Estados modernos asumieron hace tiempo parte dela responsabilidad de velar por los necesitados, en losúltimos cincuenta años ésta ha acabado considerándose unade sus principales funciones. En 1977, los gastos de laseguridad social y la asistencia social representaron enEstado Unidos más de un tercio del presupuesto del GobiernoFederal. La seguridad social, sin embargo, difiere de lamayoría de los programas del Estado en que sus ingresosproceden de las cotizaciones de los trabajadores yempresas. Los ingresos procedentes de estas cotizacionesen un año determinado se destinan a financiar los gastos dela Seguridad Social del mismo año.

De los diferentes programas de la seguridad social, losmás importantes son las pensiones y, dentro de éstas, laspensiones de jubilación. Merecen también destacarse, por surápido crecimiento, las prestaciones por desempleo. Laspensiones de jubilación tienen por objeto proporcionar alas personas que, por razones de edad, han dejado detrabajar, un nivel de ingresos aceptable. De formaparecida, las pensiones de invalidez cubren a las personasque no pueden trabajar por razones de salud, y las desupervivencia están pensadas para proteger los ingresos de

los dependientes de trabajadores fallecidos, como viudas yhuérfanos. El seguro del paro pretende proporcionas unosingresos a las personas que atraviesan por breves periodosde paro.

Los programas de la seguridad social, en muchosaspectos, no son más que formas de seguro contradeterminados riesgos, como los seguros privados. Así, porejemplo, las asistencia sanitaria cubre gastos médicos lomismo que haría una póliza médica privada. La seguridadsocial tiene por objeto reemplazar en parte los ingresosperdidos como consecuencia de la jubilación o la invalidez,pero existen pólizas de seguros privadas que satisfacen lamisma necesidad. Hay una importante diferencia: en losseguros privados existe una estrecha relación entre lospagos realizados por el tomador del seguro, los riesgos alos enfrentaba y los que recibe. Por lo tanto, la prima dela póliza de un seguro médico depende de los factoresrelacionados como el estado de salud del individuo, como suedad. La cantidad que se va a percibir cuando suscribe unapensión privada de jubilación (una póliza privada quegenera unos determinados ingresos anuales vitalicios unavez que el individuo traspasa, por ejemplo, los sesenta ycinco años) es, en promedio, lo que ha invertido a lo largode su vida (más los intereses acumulados). Esto no es asíen el caso de la seguridad social. Los programas de laseguridad social proporcionan un seguro y redistribuyen larenta. La confusión de estas dos funciones han sido uno delos principales impedimentos que han dificultado laevaluación y la reforma de los programas de seguridadsocial.

En este capítulo analizaremos las principales cuestionesque tiene planeadas la seguridad social.

14.1 La seguridad social, los seguros privados y fallos delmercado

Hasta hace unas pocas décadas, los mercados privadosproporcionaban seguros de vida, pero no pensiones dejubilación.

En Estados Unidos, la Gran Depresión provocó una crisis:perdieron el empleo muchas personas de edad avanzada, conescasas posibilidades de encontrar otro trabajo y carentes deuna fuente de ingresos. Con el propósito de garantizar atodas estas personas un nivel mínimo de ingresos surgieron enaquel país, en otros países, los sistemas de la seguridadsocial.

Sin embargo, en los años posteriores, los mercadosprivados han experimentado grandes mejoras. La cobertura delas pensiones aumentó vertiginosamente en Estados Unidos enlos años cincuenta cuando los grandes fabricantes adoptaronplanes de pensiones. Mientras que en 1950 sólo el 25% de lostrabajadores no agrarios del sector privado estaba cubiertopor pensiones privadas, en 1979 la cifra era de un 55%. Acomienzos de los años ochenta, la cobertura descendió a un50%, debido a que disminuyó el empleo en la industriamanufacturera y creció el sector servicios, cuya cobertura esinsatisfactoria.1 Las autoridades han tomado medidas paragarantizar la solidez financiera de los programas privados depensiones. 2 Pero estas pólizas siguen siendo deficientes envarios aspectos.

14.1.1 Elevados costes de transacción

1 Véase Senate Special Committee on Agring, The PensionGamble: Who Wins? WhoLoses?, 99th Congress, 1st sess, serial no. 99-5, 14 de junio de 1985, págs,85,126; también U.S. Department of Labor, Social Security Administration,U.S. Small Business Administration, and Pension Benefit GuarantyCorporation, Pension and Health Benefits of American Workers: New Findings from the April1993 Current Population Survey, mayo, 1994; y House Committee on Ways and Means,1998 Green Book, 19 de mayo de 1998, pág.844.2 El estado no sólo regula las pensiones privadas sino que proporciona unseguro para garantizar que los trabajadores reciben las pensionesprometidas. Algunos grandes impagos de los planes privados de pensioneshan puesto en peligro la viabilidad financiera del programa de seguro. Elprograma gestionado por la U.S. Pension Guaranty Corporation tuvo undéficit de 2.700 millones de dólares en 1922. En respuesta, el Congresoaprobó la Retirement Protection Act de 1994. Actualmente, el programacubre a 42 millones de trabajadores y de pensionistas y tiene un pequeñosuperávit. Véase House Committee on Ways and Means, 1998 Green Book,págs. 905,909

Para tener unos ingresos durante la jubilación la gente puedesuscribir planes con entidades privadas. De esta manera,reciben una cantidad fija mensual a partir De una determinada edad (normalmente, sesenta y cinco osetenta años) hasta que mueren, independientemente del tiempoque vivan. Sin embargo, en la mayoría de los planes privadosde este tipo, la tasa esperada de rendimiento que se obtieneno parece muy buena –es menor que los tipos de interés demercado -, debido en parte a los elevados costesadministrativos (que en muchos casos incluyen cuantiosascomisiones para los vendedores). Mientras que, en EstadosUnidos por ejemplo, los costes administrativos de laseguridad social son inferiores a un 4% de las prestacionespagadas, los de las pensiones privadas son casi el 6%.3

Hay una clara disyuntiva entre reducir los costes yaumentar las posibilidades de elección de los individuos:desde el punto de vista administrativo, es más barato ofrecerun programa de jubilación idéntico para todo el mundo que ungran número de programas distintos entre los que escoger. Sinembargo, como el nivel de las pensiones de jubilación esrelativamente bajo, son muchos los que se ven obligados aahorrar para su jubilación más de lo que querrían; por lotanto, la provisión de un nivel de prestaciones relativamentebajo no genera una pérdida significativa de bienestar. Sinembargo, este argumento no se cumple si las prestaciones sonelevadas.

14.1.2 Ausencia de indicación: la incapacidad de los mercadosprivados para asegurar contra los riesgos sociales

3 Véase Department of Labor, Pension and Health Benefits of American Workers, tableA15; y Annual Social Security Trustees Report 1998, 28 de abril de 1998, pág.2. Esinteresante el hecho de que cuando se compara la seguridad social con lascompañías aseguradoras privadas (incluidas las pensiones vitalicias) másen general, el Estado parece incluso más favorable. Las aseguradorasprivadas gastan un dólar en costes administrativos, dividiéndolos(beneficio) e impuestos por cada dos dólares que pagan en prestaciones.Véase Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy, Chatham, N, J., ChatamHouse Publishers, 1983, pág. 52.

Una importante diferencia entre las pólizas privadas y losprogramas de seguridad social es el hecho de que lasprestaciones de estos últimos suelen estar indiciadas; esdecir, aumentan con la inflación. El caso en que las pólizasprivadas más se han acercado a unas prestaciones indiciadases el de los planes de jubilación, cuyas prestacionesdependían de la evolución de la bolsa. Cuando se introdujeronestas pólizas, se pensaba que servirían para protegerse de lainflación; que la bolsa subiría al mismo ritmo que losprecios en general. Sin embargo, ha habido largos periodos detiempo en los que los precios de las acciones no han subidoal mismo ritmo que la inflación y, en general, hoy sereconoce que las acciones protegen relativamente poco de lainflación.

Los riesgos de la inflación constituyen un ejemplo deuna importante clase de riesgos, denominados riesgossociales. 51' trata de riesgos a los que se enfrenta lasociedad en su conjunto. Para una empresa privada de seguroses difícil soportarlos. Al margen de circunstanciasexcepcionales como las guerras, los fallecimientos deindividuos diferentes son acontecimientos "independientes".La empresa que asegura a un gran número de personas puedepredecir con bastante precisión el número que morirá cadaano. Pero si estalla una gran guerra, este número puede sermucho mayor. Por ese motivo, la mayoría de las pólizasexcluye de la cobertura de muerte en una guerra. Del mismomodo, si una empresa se asegura contra la inflación y éstaaumentara a un ritmo más rápido de lo previsto, la compañíaincurriría en una pérdida en todas sus pólizas, y podría muybien llegar a una situación en la que no pudiera cumplirtodos sus compromisos al mismo tiempo. Quizá sea esa en partela razón por la que no hay un mercado de seguros contra lainflación; en realidad, los individuos no pueden cubrirsecontra la inflación comprando un título o una combinación detítulos privados.

Aunque el mercado no puede proporcionar o, al menor, noha proporcionado un seguro contra la inflación, el Estado sípuede. Puede vender –y de hecho, desde comienzos de enero de1997, Estados Unidos vende- bonos, cuyos rendimientos están

garantizados en términos reales. Por lo tanto aunque una delas grandes ventajas de la seguridad social se halla en queprotege en alguna medida a los pensionistas de la inflaciónno es por sí sola un poderoso argumento a favor de laseguridad social.

Existen dos grandes distinciones entre la capacidad delEstado para asegurar contra los riesgos sociales y la de lasempresas privadas. En primer lugar, el Estado puede cumplirsus obligaciones recaudando impuestos. En segundo lugar,puede asumir los riesgos repartiéndolos entre las diversasgeneraciones. Por ejemplo, puede repartir los costes de unaguerra entre la generación actual y las futuras; reduciendola inversión durante el periodo que dura la guerra y gravandoposteriormente a los jóvenes en beneficio de los ancianos,puede repartir, de hecho, los costes de la guerra entre lageneración que está trabajando durante el periodo de laguerra y las siguientes. Si la economía atraviesa por unperiodo inflacionista especialmente malo, puede transferirparte de la carga a las generaciones trabajadoras másjóvenes.

14.1.3 La selección adversa, las diferencias de riesgo y elcoste del seguro

Un tercer problema importante de los seguros privados es elhecho de que cada individuo tiene una esperanza de vidadistinta. Consideremos el caso de un seguro de vida, queofrece una cantidad fija a los dependientes de la personaasegurada cuando ésta fallece (por lo tanto, se trata, dehecho, de un seguro de muerte o de viudedad). La empresa quevende una póliza de un seguro de vida no quiere asegurar alas personas que tienen una elevada posibilidad de morir; sila compañía sabe que la tienen, insistirá en cobrar unaelevada prima. Ésta será especialmente elevada en el caso delas personas que tengan más de sesenta y cinco años o conproblemas cardíacos. En cambio, para las empresas privadas deseguros que venden planes de jubilación, la preocupación esexactamente la contraria: sólo quieren asegurar a laspersonas que están enfermas y que tienen probabilidades de

morir pronto. Dado que las mujeres viven más que los varones,antes las compañías de seguros cobraban, en algunos países, alas mujeres primas menores en el caso de los seguros de vida,pero mayores en el de las pensiones vitalicias.

En la medida en que puedan identificarse fácilmenteestas diferencias entre las esperanzas de vida de losdistintos individuos, la eficiencia económica requiere quelas empresas privadas de seguros cobren primas que lasreflejen. Hay quienes creen que esto es injusto, pues si unapersona tiene la mala suerte de gozar de una mala salud, sólofalta que encima se le cobre una prima más alta por su segurode vida.

En la práctica, es costoso identificar los buenosriesgos y las empresas aseguradoras dedican considerablesrecursos a internarlo. De hecho, los beneficios de unaaseguradora pueden aumentar tanto mejorando la eficiencia yla calidad del servicio global prestado. Si las compañíasprivadas de seguros no pueden discriminar entre losindividuos según sus niveles de riesgo, surge otro problema.En condiciones de equilibrio competitivo, las primas debenreflejar el riesgo medio de los que compran la póliza (en elcaso de un seguro de vida o de un plan de jubilación,corresponde a la esperanza media de vida). Pero eso significaque los riesgos buenos subvencionan, de hecho, a los malos.En el caso de los planes de jubilación, los que muerenjóvenes subvencionan a los que viven muchos años; en el casodel seguro de vida, los que viven muchos años subvencionan alos que mueren jóvenes. Eso significa, a su vez, que losriesgos buenos reciben, en promedio, de la compañía deseguros menos de lo que invierten. Para ellos, el seguro esuna apuesta mala. Pero si algunas personas saben que son losbajos riesgos, pero no pueden demostrarlo a la seguradora ysi no son muy reacias, no comprarán el seguro. Cuando losmejores riesgos dejan de comprar un seguro, las primas debenaumentar. Este proceso, por el cual sólo los riesgos peorescompran un seguro privado, se denomina selección adversa.4 Es4 Para un análisis más extenso de los efectos de la selección adversa enlos mercados de seguros, véase M. Rothschild y J. E. Stiglitz,“Equilibrium in Competitive Insurance Markets, Quarterly Journal of Economics,90, 176, págs... 629- 50.

posible que explique en parte las elevadas s primas de laspensiones vitalicias. Sin embargo, el gobierno puede obligara todos los individuos a comprar el seguro para evitar elproblema de la selección adversa. De esa manera realiza unacierta redistribución; los riesgos buenos pagan más de lo queles "correspondería" y los riesgos malos pagan menos de loque "deberían".

14.1.4 El riesgo moral y la seguridad social

Existe otra razón por la que las empresas privadas de segurossólo suelen ofrecer un seguro limitado: el seguro puedereducir los incentivos de la gente para evitar que ocurra elhecho contra el que se aseguran; en el capítulo 12 llamamos aeste fenómeno riesgo moral.

La gente, cuando considera la posibilidad de ahorrarpara su jubilación, se enfrenta a dos importantes fuentes deriesgo. En primer lugar, no sabe cuánto tiempo vivirá despuésde jubilarse. Una persona que no suscriba un plan dejubilación tendrá que administrar sus recursoscuidadosamente; tendrá que plantearse la posibilidad de queviva más de la media. Al asegurarse contra este riesgo, nosufre ningún problema de riesgo moral importante. Pero sísurge en el caso del segundo riesgo, rara el que la seguridadsocial ofrece un seguro; los individuos no saben si seencontrarán en condiciones de trabajar a los sesenta y dosaños, a los sesenta y cinco o a los setenta. Algunas personasgozan de una buena salud y sus cualificaciones no se hanquedado obsoletas: continúan trabajando después de lossetenta. Otras no pueden trabajar; quedan incapacitadas. Perootras muchas se encuentran en una situación intermedia cuandotienen entre sesenta y dos o sesenta y cinco años; no estánincapacitadas desde el punto de vista médico, pero cada vezles resulta más difícil o menos placentero o menos productivotrabajar. Las personas, cuando son más jóvenes, prefierenasegurarse contra la posibilidad de encontrarse en esta áreagris, de no estar tan incapacitadas como para conseguir unainvalidez médica, pero no encontrarse tan bien como parapoder seguir trabajando fácilmente. La seguridad social

proporciona ese seguro; permite en algunos casos y en algunospaíses jubilarse a los sesenta y dos años si se desea. Perocuanto mejor es el "seguro" -mayor es la proporción de losingresos del trabajo que reemplaza la pensión-, menores sonlos incentivos para trabajar; si la sustitución es total,incluso las personas que se encuentren perfectamente bien yque sean muy productivas pueden llegar a sentir la tentaciónde jubilarse. Éste es el problema esencial de riesgo moralque plantea la seguridad social.

El hecho de que el mercado privado no proporcione unseguro completo no debe entenderse como una consecuenciacaprichosa de la rapacidad de las compañías de seguros quetratan de explotar al consumidor desventurado, sino más biencomo una respuesta racional a un problema económico capital:dar al menos unos incentivos mínimos a los asegurados. En lamedida en que eso explique las limitaciones de los segurosque ofrece el mercado privado, no hay razón alguna para creerque el Estado puede hacerlo mejor: la disyuntiva, a la que seenfrentan los seguros públicos, entre la reducción del riesgoy los incentivos es la misma. En otras palabras, lapreocupación por el problema de riesgo moral limita elalcance del seguro que puede ofrecerse, ya sea a través delmercado privado o a través del Estado.5

14.1.5 Las pensiones de jubilación como un bien preferente

Incluso cuando hay mercados buenos de seguros, estájustificada la intervención del Estado; si la sociedad creeque no tiene capacidad para ayudar a un anciano con problemaseconómicos porque no ha sido previsor y no ha hecho planespara su jubilación, está justificado obligar a la gente ahacerlos, pues a los que sí toman medidas con vistas a sujubilación puede parecerles injusto tener que soportar lacarga de los que podrían haberlas tomado, pero no han sidosuficientemente previsores. Desde este punto de vista, las5 Se trata de una leve simplificación. Las disyuntivas, tal como las veuna compañía aseguradora privada, pueden parecer muy diferentes a comolas ve el Estado. Por ejemplo, el Estado debe ser consciente de que lajubilación anticipada puede provocar una pérdida de ingresos fiscales,consideración que a las compañías privadas no les preocuparía.

pensiones de jubilación (o los seguros de vida) son un bienpreferente, es decir, un bien que un Estado paternalistaimpone a los individuos por su propio bien. Pero es diferentede muchos otros bienes preferentes, en el sentido de que unaimportante parte de los costes de que un individuo no hayacomprado el bien recae sobre otros. En la medida en que estojustifica la existencia de un seguro social, sólo explica elderecho del Estado a obligar a la gente a comprar un seguropero no a obligarlos a comprárselo al propio Estado. Y sóloconstituye un argumento a favor de un cierto “nivel básico”de seguridad social, justo lo suficientemente alto para queel Estado no tenga necesidad de elevar aún más su consumo, sila gente no ahorra más.

14.2 ¿Debe reformarse la seguridad social?

El análisis anterior aclara los diferentes papeles quedesempeña la seguridad social. Es un plan de ahorro forzoso,que garantiza que los individuos ahorren lo suficiente parano ser una carga para el Estado en su vejez; en un plan depensiones vitalicias indiciadas para tener en cuenta lainflación, en el cual todas las personas cotizan lo mismo,

Fallos del mercado

Elevados costes de transacción.Seguro incompleto.

Incapacidad de los mercados privados para asegurar losriegos sociales: ausencia de indiciación.

Selección adversa: posible explicación de lasimperfecciones de los mercados de pensionesvitalicias.

Riesgo moral

Seguro de jubilación como bien preferentemente: problema de

independientemente de su estado de salud y de su esperanza devida, obtienen las mismas prestaciones, cuya cuantía estáindiciada con respecto a la inflación; y es un programaredistributivo6. Para sus defensores, esta combinación es unade sus ventajas; es posible que haya contribuido a reducir lapobreza de los ancianos más de lo que podría serpolíticamente aceptable en un programa de redistribuciónexplícita (actualmente, en Estados Unidos hay menos ancianospobres que desde que comenzaron a recogerse datos a finalesde los años cincuenta). Para sus críticos, esta combinaciónes uno de sus defectos: crea una falta de transparencia, quedebe ser el sello distintivo de un Estado democrático. De lamisma forma que ha habido crecientes demandas de “veracidaden la publicidad” -el consumidor debe tener la informaciónnecesaria para saber lo que compra- lo mismo ha ocurrido enel sector público. Los contribuyentes deben saber, porejemplo, en qué medida están utilizándose sus impuestos o suscotizaciones a la seguridad social para redistribuir la rentade un grupo en favor de otro. La falta de transparencia puedecontribuir a las dificultades que plantea la reforma de laseguridad social, ya que se confunden los mitos con larealidad. Por ejemplo, los ancianos se oponen a que serecorten las prestaciones, creyendo que ya las han pagado através de sus cotizaciones sociales, incluso aunque el valorde las prestaciones sea muy superior al valor de suscotizaciones.

La reforma de la seguridad social es difícil tantoporque desempeña muchas funciones como porque trata de

6 Antes proporcionaba un seguro contra la “obsolescencia prematura”: laspersonas que se jubilaban antes, bien por problemas salud, bien porquesus cualificaciones ya no eran muy valoradas en el mercado de trabajo,eran compensadas, de hecho, recibiendo un mayor valor actual descontadode las prestaciones (aunque unas prestaciones anuales menores). En elfuturo, ya no será así, y a que las personas que se jubilenanticipadamente cobrarán menos todos los meses.

resolver muchos fallos del mercado. Por ejemplo, si laseguridad social fuera únicamente un “plan de ahorroforzoso”, no está claro que debiera obligarse a la gente aahorrar a través del Estado; una obligación de ahorro privadosurtiría el mismo efecto. Antes de pasar a analizar estascuestiones relacionadas con la reforma, primero analizaremoslas quejas contra la seguridad social, es decir, por qué esnecesaria una reforma.

La seguridad social ha sido un éxito desde muchos puntosde vista: mientras que antes la pobreza de los ancianos seconsideraba un verdadero problema social, hoy no sólo sonmucho más bajas las tasas de pobreza de los ancianos sinoque, además, en Estados Unidos son más bajas que las de lapoblación general. Los beneficiarios no sólo son estaspersonas sino sus hijos, que de lo contrario ayudarían amantenerlos o se sentirían culpables por no hacerlo. Anteslos ancianos a menudo no tenían más remedio que irse a vivira casa de los hijos; hoy pueden elegir y cada vez es mayor elnúmero de ellos que decide seguir haciendo vidaindependiente7.

7 De hecho, los datos sobre la pobreza de los hogares probablementesubestimen como consecuencia la mejora de la situación económica de losancianos. Cuando éstos tienen su propio hogar, la renta del hogar puedeser inferior al umbral de pobreza, mientras que cuando vivían con sushijos, es posible que se encontraran por encima del umbral de pobreza. Enla medida en que han optado por seguir viviendo en su propio hogar, subienestar mejora, a pesar de que las estadísticas sobre la pobrezamostrarían un aumento del número de ancianos que viven en hogares que seencuentran por debajo del umbral de pobreza.

2000 2005 2015 2020 2025 20320

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Columna1

Saldo del fondo fiduciario (miles de millones de dólares de 1998)

Año

Figura 14.1 El fondo fiduciario de laseguridad social de Estados Unidos. Se prevéque a partir de 2020 el fondo fiduciario de laseguridad social comenzará a agotarse y que en2032 estará totalmente agotado.Fuente: Department of Health and Human Services, social SecurityAdministration,1998 Annual Report of the Board of trustees of thefederal Old- Age and Survivors Insurance and Disability InsuranceTrust Fund, 28 de abril de 1998, tabla III.B3.F19(proyecciones intermedias).

Hay cinco grandes quejas contra la seguridad social. Enprimer lugar, está contribuyendo a la crisis presupuestaria a

2000 2005 2010

(Miles demillones de

lo largo lazo de muchos países. En Estados Unidos, porejemplo, a partir de 2021 los ingresos serán menores que losgastos, por lo que se recurrirá al fondo fiduciario que se haapartado para satisfacer las necesidades de los ancianos;éste se agotará hacia 20328 (véase la figura 14.1). Comoconsecuencia, se ha perdido confianza en el sistema deseguridad social. Por ejemplo, según una encuesta realizadarecientemente a personas de 18-34 años, son más los que creenen los ovnis (46%) que los que creen que la seguridad socialexistirá para cuando se jubilen (28%)9.

En segundo lugar, los críticos alegan que la seguridadsocial reduce los incentivos para ahorrar y, por lo tanto,frena el crecimiento de la economía. En tercer lugar,sostienen que reduce los incentivos para esforzarse. Encuarto lugar, se quejan de que genera una baja tasa derendimiento, por lo que es una mala inversión. Y en quintolugar, que contiene algunas injusticias en su concepción.

Merece la pena señalar que en Estados Unidos no haygrandes quejas sobre la eficiencia de la administración de laseguridad social ni sobre su sensibilidad hacia sus“clientes”. Milagrosamente, parece que es el único granorganismo público que ha conseguido informatizarse. Suscostes administrativos totales son bajos en comparación conlos de organismos públicos o privados que realizanactividades parecidas. Y según encuesta reciente sobre lasatisfacción de los consumidores que centraba la atención enel servicio telefónico, la administración de la seguridadsocial se encontraba entre las cuatro primeras “compañías”.

14.2.1 La naturaleza de la crisis presupuestaria

8 Las estimaciones precisas varían de un año a otro. Estas cifras procedendel Annual Social Security Trustrees Report 1998, 28 de abril de 1998, pág. 49 Peter G. Peterson, Will America Grow Up before It Grows Old?, NuevaYork, Random House, 1996.

El problema presupuestario esencial del sistema de seguridadsocial, que actualmente es de reparto, radica en que suviabilidad financiera depende del cociente entre el número detrabajadores y el de pensionistas. Como se muestra en lafigura 14.2, ese número ha disminuido considerablemente enEstados Unidos, pasando de más de 16 en 1950 a algo más de 3actualmente; y se prevé que pasará a 2 en los próximoscuarenta años. El cambio se debe a tres razones: se haadelantado la edad de jubilación,10 ha aumentado lalongevidad11 y ha disminuido el crecimiento de la población12.Las dos primeras razones se traducen en un aumento de lapoblación jubilada y la tercera significa que el cocienteentre jóvenes y ancianos es menor de lo que solía ser. Elaumento de la actividad femenina durante las tres últimasdécadas ha contrarrestado algo estas tendencias demográficas,pero en las décadas venideras predominarán las tendenciassubyacentes.

10 En 1940, la edad media a la que los pensionistas comenzaban a recibirpensiones era de 68,8 en el caso de los hombres y de 68.1 en el de lasmujeres. En 1991, había descendido a 63,7 en el caso de los hombres y a63,7 en el caso de las mujeres. En 1950, el 46% de los hombres de 65 añoso más trabajaba; en 1991, sólo el 16%. Steuerle y Bakija, Retooling SocialSecutity for the 21st Century, pág. 43. Véase House Committee on Ways and Means,1998 Green Book, para más información sobre las edadesa de jubilación.11 En 1940, la esperanza media de vid que les quedaba a las personas quesobrevivían a los 65 años era de 12,7 años en el caso de los hombres y de14,7 en el caso de las mujeres. En 1990, estas cifras habían ascendido a15,3 en el caso de los hombres ya 19,6 en el de las mujeres. En 2050, seprevé que aumentarán aún más: 18 en el caso de los hombres y 22,4 en elde las mujeres. Steuerle y Bakija, pág. 41.12 Las tasas de fecundidad (el número de hijos nacidos por mujer), trasalcanzar un máximo de 3,7 en 1957, han descendido a alrededor de 2. Conestas bajas tasas de fecundidad, la población (excluida la inmigración)comenzará a disminuir. Véase U.S. Department of Health and HumanServices, Social Security Administration, Office of Actuary, SocialSecurity Area Population Preojections: 1991, febrero, 1992, tabla 3.

1940 1960 1980 2000 2020 2040 2060 208005101520253035404550

Número de trabajadores Trabajadores

cubiertos por beneficiario del OASDI

Año

Figura 14.2. Cociente entre los trabajadorescubiertos y los beneficiarios del Old-Age,Survivor, and Disability Insurance (OASDI).Desde que se creó el OASDI, ha disminuidonotablemente el número de trabajadores porbeneficiario. Se espera que el cocientedisminuya durante mucho tiempo en el futuro.Fuente: Departmentof Health and Human Services,Social Security Administration, 1998 Annual Report of theBoard of Trustees of the Federal Old- Age and Survivors Insuranceand Disability Insurance Trust Funds, 28 de abril de 1998,tabla II.F19 (proyecciones intermedias).

El segundo factor que determina la viabilidad delsistema es la tasa de aumento de la productividad. Lo queimporta es la renta de las personas que trabajan en relacióncon las prestaciones de los pensionistas. Si la renta estáaumentando rápidamente, debido a un aumento de laproductividad, hay más renta para mantener a lospensionistas. Pero la tasa de aumento de la productividad (yla correspondiente tasa de aumento de la renta) ha disminuido

notablemente -más de la mitad- desde 1973 en Estados Unidos,13

agravando los problemas presupuestarios.14 Incluso aunque losindicios actuales de recuperación de la productividadrepresentan algo más que una tendencia a corto plazo -esdemasiado pronto para saberlo- la recuperación es demasiadopequeña para restablecer la viabilidad financiera.

La seguridad social no es más que uno de los muchosprogramas destinados a los ancianos; en el capítulo 12 seanalizaron otros (Medicare y la parte de asistencia a largoplazo de médica Medicaid). Comparten los problemas queacabamos de analizar: estos programas destinados a unacreciente población anciana impondrán una carga cada vezmayor a la población trabajadora. En Estados Unidos, elproblema se materializará cuando se jubile la generaciónperteneciente al “baby boom” que comenzará en algún momento ala vuelta de siglo. La mayoría de los países industrializadosavanzados tiene problemas aun más graves y muchos -incluidoJapón- los tendrán antes.

En conjunto, estos programas plantean un enorme problemapresupuestario. Se prevé que los gastos realizados en estosprogramas (en su concepción actual), en porcentaje del PIB,se duplicarán con creces entre 1997 y 2050, pasando del 9% aalrededor de 20 (véase la figura 14.3). Dado quehistóricamente la proporción federal de impuestos conrespecto al PIB ha girado, en promedio, en torno al 19 o 20%,habría que subir considerablemente los impuestos o recortar

13 Hasta 1973, la tasa anual de aumento de la productividad fue, enpromedio, del 2,9% durante décadas; entre 1973 y 1993, fue en promediodel 1.1%. Desde entonces, las diferentes estadísticas muestran o un leveaumento o una leve disminución. Véase Economic Report of the President, 1997.14 El problema se ha agravado aún más como consecuencia del aumento de ladesigualdad de la renta. Por lo tanto, aunque hayan aumentado laproductividad y los salarios medios, los salarios reales medianos –queson mucho más importantes para el programa de seguridad social- no hanaumentado al mismo ritmo.

radicalmente otros programas públicos para hacer frente aestos gastos.

La propia seguridad social sólo contribuye en unapequeña parte al problema: se prevé que sus gastos pasarán deun 4,7% del PIB a un 6,3. El problema de la seguridad sociales más pequeño y más fácil de resolver. Se trata simplementede un problema financiero: o bien hay que aumentar losingresos (las cotizaciones), o bien hay que reducir lasprestaciones. La diferencia podría corregirse definitivamentecon una subida de los impuestos del orden de 3 puntosporcentuales o con una disminución de las prestaciones de unamagnitud correspondiente. 15

Pero los gastos de Medicare y de Medicaid estáaumentando tanto porque está aumentando el número de ancianoscomo porque está aumentando el coste del propio conjunto deprestaciones. Por lo tanto, un importante reto que tienen antessí estos programas es contener los costes, lo cual significareformar el sistema de asistencia sanitaria, cuestión muchomás complicada (véase el capítulo 12).

Se teme en especial que estos programas, destinados alos ancianos, están reduciendo los gastos realizados en losniños, es decir, inversiones en el futuro del país. Resultaque actualmente la Administración federal gasta más de onceveces más por cada anciano que por cada niño,16 a pesar de que

15 Estas cifras son algo inciertas. Los fideicomisarios de la seguridadsocial estiman distintas hipótesis de trabajo, que implican diferentestasas de crecimiento de la producción, de la población, etc. En lahipótesis de trabajo más pesimista, la diferencia es el doble de grande.En la optimista, hay incluso un superávit con el sistema actual.16 La cifra, aunque se cita frecuentemente, puede ser algo engañosa, yaque incluye las prestaciones federales de la seguridad social, que puedenconcebirse como prestaciones por las que se ha cotizado el propioindividuo, de la misma forma que hubiera hecho si hubiera comprado unapóliza de jubilación; en realidad, sólo debería incluirse el componentede transferencia para hacer la comparación.

los niños tienen muchas más posibilidades que los ancianos devivir en la pobreza.

14.2.2 El ahorro

La existencia de seguridad social reduce la cantidad dedinero que necesita ahorrar la gente para su jubilación. Seteme que eso provoque una disminución del ahorro agregado y,por lo tanto, de la inversión y del crecimiento de laproductividad. La magnitud de su influencia en el ahorro ysus consecuencias para el crecimiento han sido objeto dedebates.

Mientras que Martin Feldstein, profesor de laUniversidad de Harvard (y antiguamente presidente de Councilof Economic Advisers) sostiene que es posible que laseguridad social haya provocado una reducción del ahorroprivado en Estados Unidos de nada menos que el 60%,17 otrossostienen que sus efectos son mucho menores y que es posibleque el sistema en realidad haya fomentado el ahorro.18

17 La fuente originalde estos argumentos es Martin Feldstein, “SocialSecurity, Induced Retirement, and Aggregat Capital Accumulation”, Journalof Politica Economy, 82, n° 5, 1974, págs. 905-26. En un artículo másreciente, Feldstein intenta responder a su crítica y muestra que susresultados son sólidos: “Social Security and Saving: New Time SeriesEvidence”, National Tax Journal, 49, n° 2, junio, 1996, págs. 151-64.18 Existe una considerable controversia sobre los resultados de Feldstein,que implican algunas cuestiones técnicas. S. Danziger, R. Haveman y R.Plotnick llegan a la conclusión en "How Income Transfers Affect Work,

Causas del desequilibrio presupuestario

Disminución del crecimiento de la población.Disminución del crecimiento de la productividad.Reducción de la edad de jubilación.Aumento de la longevidad.

Permiten al cliente jubilarse antes y cuándo piensa en lajubilación anticipada, se da cuenta de que necesita más de loque proporciona la seguridad social. Esta perspectiva escoherente con el notable aumento de los planes privados depensiones, que se produjo después de que comenzara laseguridad social y que representa más de un 60% del ahorropersonal en Estados Unidos.19

En una economía abierta (en la que el país pueda pedirpréstamos exteriores), una reducción del ahorro no tiene porqué traducirse directamente en una disminución de lainversión y, por lo tanto, en una disminución de laproductividad; 20actualmente, parece como si una reducción delahorro de 100 dólares provocara una disminución de lainversión alrededor de 40 o 60 dólares. Por lo tanto, larepercusión negativa en el ahorro continúa siendo un motivode preocupación.

Savings, and Income Distribution" (journal of Economic Literature,septiembre, 1981) de que los programas de transferencias (en los quepredomina el efecto de la seguridad social), “... han reducido el ahorroprivado anual entre 0 y 20% en relación con el valor que tendría sinestos programas y la estimación más probable se encuentra cerca delextremo inferior de este intervalo". Robert Barro ha adoptado una posturamás extrema y basándose en argumentos teóricos sostiene que el programade seguridad social no debería influir en el ahorro, ya que los padresajustan simplemente la herencia que dejan a sus hijos en respuesta alprograma de seguridad social (dejan mayores herencias en respuesta a losmayores déficit). También ha intentado confirmar empíricamente estaproposición, aunque la mayoría de los economistas se muestran escépticos.Véase R. J. Barro, The Impact of Social Security on Private Savings,Washington, D.C., American Enterprise Institute, 1978.19 Bureau of Economic Analysis, National Income and Product Accounts Annual Data,tablas 2.1, 6.11B, 6.11C Y 8.18 para algunos años. Sin embargo, inc1uso en ese caso provoca un aumento del endeudamiento conlos extranjeros y, por 10 tanto, una reducci6n del futuro nivel de vida.20 Sin embargo, inc1uso en ese caso provoca un aumento del endeudamientocon los extranjeros y, por lo tanto, una reducci6n del futuro nivel de vida.

La baja tase de ahorro de Estados Unidos es un problemaque probablemente haya contribuido a la baja tasa decrecimiento de la productividad en las últimas décadas.Aunque es difícil resolver el problema y para ello seránecesario algo más que una reforma de la seguridad social,los poderes públicos han de preguntarse si hay reformas de laseguridad social que aumentarían el ahorro nacional. Lasmodificaciones de la tributación –como consecuencia de lascuales los pensionistas que tienen una renta más alta paganen impuestos el 85%de las prestaciones de la seguridadsocial- reducen el rendimiento neto del ahorro y, por lotanto, el nivel de ahorro de muchas personas. Una reforma queaumentaría probablemente el ahorro nacional sería un sistemade pensiones totalmente capitalizado, de tal manera que cadageneración apartara dinero para sus propias prestaciones. Unareforma más controvertida, que según algunos aumentaría elahorro, es la privatización de la seguridad social. Este temase analizara más adelante en el presente capítulo.

14.2.3 La oferta de trabajo

La seguridad social también influye en la oferta de trabajo:induce a la gente a jubilarse antes. Ya hemos señalado quelas tasa de actividad de las personas de más de sesenta ycinco años han disminuido notablemente en las últimasdécadas, al tiempo que han aumentado extraordinariamente lasprestaciones de la seguridad social por beneficiario (duranteel periodo 1968-1976, en Estados Unidos por ejemplo, lasprestaciones reales aumentaron un 39%). Michael Hurd yMichael Boskin sostienen que la reducción de las tasas deactividades se ha debido en gran parte al aumento real de lasprestaciones de la seguridad social.

Los programas públicos producen tanto efectos-renta comoefectos-sustitución.Los segundos generan ineficiencia. En el caso de la seguridadsocial, se dan ambos. La gran transferencia de recursos a los

jubilados produce un efecto-renta: éstos reciben una parte deestos mayores ingresos en forma de ocio adicional, comojubilación anticipada. Pero también produce un efecto-sustitución, debido a que la seguridad social altera elrendimiento de trabajo.

Sin embargo, existe una gran controversia sobre lamagnitud e incluso sobre el sentido del efecto-sustitución.Conforme la gente trabaja más años, sus cotizaciones totalesa la seguridad social aumentan. Pero sus pensiones anualestambién aumentan. Ahora bien, ¿aumentan lo suficiente paracompensar el aumento de los pagos? Actualmente, en EstadosUnidos se ha calculado que el ajuste no es suficiente, perocomo consecuencia de la ley de reforma de 1983, en el año2008 el ajuste será total en promedio. Y en este país, en losúltimos años, ha habido un factor que ha inducido a lostrabajadores a seguir trabajando; la magnitud de laspensiones de la seguridad social depende de las cotizacionesde los años anteriores. En 1937, los trabajadores sóloestaban obligados a cotizar por los primeros 3.000 dólares desu salario anual; en 1967, la cifra era de 65.400 dólares.Por lo tanto, como consecuencia de la forma en que secalculan las prestaciones de la seguridad social, una personaque perciba, por ejemplo, unos ingresos de 40.000 dólarespuede ver hoy aumentadas significativamente sus prestacionessi continúa trabajando uno o dos años más.

Sin embargo, en el caso de muchas personas el sistema deseguridad social no acaba actuando como un impuesto. Susmayores cotizaciones “compran” unas pensiones mucho mayores.El sistema sólo actúa como un impuesto en la medida en que lagente es obligada a ahorrar más de lo que les exige laseguridad social, ésta no está obligándolos a ahorrar más delo que les gustaría. En el caso de las personas pobres, lafórmula para calcular las prestaciones hace que lascotizaciones generen unos rendimientos mayores que los quepodrían obtener de otra forma y, por lo tanto, se produce unefecto-sustitución positivo; mientras que en el caso de laspersonas ricas, ocurre lo contrario.

Obsérvese que existen distorsiones tanto si subvencionacomo si se agrava a la gente. El hecho de que unos seansubvencionados y otros gravados no elimina las distorsiones:la distorsión total no está relacionada con el valor medio desubvención o el impuesto marginal.

Aunque los efectos-sustitución probablemente seanpequeños en el caso de la mayoría de las personas, hay ungrupo –los ancianos- en el que probablemente sean grandes pordos razones. En primer lugar, en el caso de las personas de65-69 años, por cada tres dólares que ganan de más, pierdenun dólar de prestaciones, lo que representa de hecho unimpuesto sobre las ganancia de un 331/3 %, además de tener quepagar impuestos sobre la renta sobre los ingresosadicionales. Como consecuencia, la renta salarial de unapersona de 66 años que tuviera una elevada renta procedentede inversiones podría estar sujeta a un tipo impositivomarginal efectivo de más del 60% y eso sin incluir losimpuestos locales. 21 Por otra parte, las pensiones secalculan en función de los treinta y cinco años en que elindividuo haya ganado más, por lo que las prestaciones demuchos ancianos, especialmente de los que trabajan a tiempoparcial, no resultan afectadas por sus ganancias adicionales;en su caso, las cotizaciones a la seguridad social son merosimpuestos.

14.2.4 La tasa de rendimiento.

La cuarta queja, formulada cada vez más, es que la seguridadsocial no genera una tasa de rendimiento comparable a la delos planes privados de jubilación. Antes no se oía porque,como ya hemos señalado, las prestaciones eran muy superioresa las cotizaciones. Pero en Estados Unidos se ha oído desdelas reformas de 1983, al intentar dar una apariencia deresponsabilidad fiscal. La queja no es, en cierto sentido,21 Suponga que una persona de 66 años gana 100 dólares más y que seenfrenta a un tipo impositivo marginal del 40% por lo que después deimpuestos sólo le quedan 60 dólares, sólo le quedan 38; en realidad, seenfrenta a un tipo impositivo marginal de 62%.

muy exacta. El rendimiento debe compararse con el de untítulo cuyo riesgo se ha parecido, por ejemplo, un bono delEstado indiciado contra la inflación. Aunque estos bonos noexisten desde hace suficientemente tiempo como para estarseguros de qué rendirán a largo plazo, sobre todo si EstadosUnidos atraviesa un período de inflación alta y variable,parece que los rendimientos son comparables (quizá algo másaltos) a los que obtendrían si los fondos se invirtieran enesos títulos. Los rendimientos son mucho más bajos que losque se obtienen en la bolsa cuando ésta está en auge, cómo apartir de 1995, pero mucho más altos que los que se obtienenen la bolsa cuando cae, como ha ocurrido periódicamente, porejemplo, en 1929 y en 1987. Las inversiones en accionesgeneran, pues, mayores rendimientos, pero también tienenmayores riesgos22.

Pero esa no es realmente la cuestión. Estados Unidostiene un sistema de reparto; en un sistema de reparto, elrendimiento a largo plazo (en condiciones de equilibrio) estárelacionado con la tasa de crecimiento de la economía, quenormalmente es menor que la tasa de rendimiento de capital23.La baja tasa de rendimiento no se debe a que no se hayainvertido bien -o a lo que los costes de transacción sean22 Existe, en realidad, una cierta controversia sobre esta cuestión: unacartera muy diversificada de acciones mantenida durante más deveinticinco años e invertida en cualquier año a partir de 1930 habríaobtenido mejores resultados que una inversión similar en títulos delEstado. Pero eso no es ninguna garantía de que será así en el futuro. Dehecho, a medida que los inversores se han dado cuenta de estasdiferencias de rendimientos, han presionado al alza sobre el precio delas acciones, reduciendo sus rendimientos.23 Esta cuestión puede analizarse con un modelo esquemático degeneraciones sucesivas, en el que cada generación vive dos periodos ytrabaja en el primero. En ausencia de crecimiento, un impuesto sobre losjóvenes utilizado para pagar pensiones de jubilación a los ancianosgenera un “rendimiento” de cero: cada generación recupera exactamente lacantidad que ha cotizado. Si la población crece a la tasa n y los salariosa la tasa p, los trabajadores reciben cuando don mayores (1 + n) (1 + p)por cada dólar de cotizaciones pagadas cuando son jóvenes.

altos (de hecho, los costes de transacción sonconsiderablemente bajos) sino simplemente a que el sistema dereparto. Se podrían aumentar los rendimientos, pero sóloabandonando el sistema; como veremos más adelante, en estecaso se sacrificaría consumo de las generaciones afectadaspor el cambio.

14.2.5 Injusticias

En cualquier programa de seguro, debido a su naturaleza, unaspersonas recuperan más de lo que aportan en primas y otrasmenos. Los compradores de un seguro contra incendios que nosufran un incendio “pierden” y aquellos cuya casa arda ganan.En la seguridad social, los que viven mucho tiempo recuperanmucho más de lo que aportan, mientras que los que muerenantes de jubilarse recuperan menos. Esto es en sí mismoinjusto.

Razones para reformar la seguridad social

Desequilibrio presupuestario. Influencia negativa en el ahorro. Influencia negativa en la oferta de trabajo. Baja tasa (percibida) de rendimiento. Injusticias: las personas que han cotizado más o menoslo mismo perciben prestaciones actuarialesdistintas; la redistribución no se basa en una

Pero dentro de la seguridad social, los que cotizan más omenos lo mismo recuperan en promedio cantidades distintas. Esdecir, sus rendimientos esperados son diferentes debido a quese tienen diferentes situaciones familiares. Para algunaspersonas estas diferencias son injustas: ¿por qué ha derecibir más una persona simplemente porque haya decididocasarse?24

Naturalmente, como la seguridad social tiene un aspectoredistributivo, para algunos no hay ningún problema en quelas prestaciones puedan ser grandes en relación con lascotizaciones. Para la mayoría de los observadores, eso no esjusto, en la medida en que los que reciben la redistribuciónse lo “merecen” en cierto sentido. Pero para decidir lamagnitud de la redistribución, la seguridad social sólo tieneen cuenta las cotizaciones sociales del individuo, no suriqueza o su renta no salarial.

14.3 La reforma de la seguridad social

Hay dos grupos de propuestas para reformar la seguridadsocial. El primero consiste en propuestas de carácter modestoque entraña una reducción del gasto y un aumento de losingresos para equilibrar su presupuesto y sólo algunosretoques de su estructura. El segundo consiste en reformasmás radicales que entrañan la introducción de importantescambios estructurales, entre los cuales se encuentra laprivatización de la seguridad social.

24 Dado que los hombres casados tienden a vivir más, incluso aunque lamujer no recibiera prestaciones, las prestaciones actuariales de loshombres casaos serían superiores a las de los hombres solteros quecotizan más o menos lo mismo. Hay otros ejemplos de posibles injusticias: como las mujeres vivenmás que los hombres, recuperan más que éstos por cotizaciones similares;como los no fumadores viven más que los fumadores, recuperan más porcotizaciones comparables. Las compañías aseguradoras privadas ajustaríanlos pagos para reflejar las diferencias de esperanza de vida (en loscasos en los que se les permite hacerlo).

14.3 La reducción de los gastos

Se han formulado algunas propuestas para reducir el gastosin socavar la eficiencia global del programa.

Ajustes de las fórmulas para calcular las prestaciones. Lasfórmulas para calcular las prestaciones podrían ajustarse demanera que sólo disminuyera levemente el gasto y aumentaranincluso la eficiencia y la equidad. Por ejemplo, como ya seha señalado antes, en Estados Unidos las prestaciones secalculan sobre los salarios del trabajador durante lostreinta y cinco años en los que se haya ganado más. Laspersonas que trabajan más años -pero cuyos ingresos no sonlos más altos en los últimos años de trabajo- no ven aumentarlas prestaciones recibidas a pesar de pagar cotizacionesadicionales. La fórmula podría ajustarse de una forma que noafectara a las prestaciones de la mayoría de los trabajadoresque han trabajado a tiempo completo durante toda su vida,pero que al mismo tiempo diera mayores incentivos paratrabajar y redujera las prestaciones de los que actualmentetienen incentivos para jubilarse antes debido a la peculiarforma en que se calculan las prestaciones.

Modificación de la edad normal de jubilación. Las reformas de1983 elevaron a un ritmo muy gradual la edad normal dejubilación hasta llegar a los 67 en el año 2022. El argumentoa favor del aumento de la edad de jubilación es que la mejorade la salud en general aumentado la longevidad (contribuyendoal problema financiero del sistema); la gente deberíapermanecer, en promedio, más tiempo entre la población activa(es algo paradójico que al mismo tiempo se haya adelantado laedad real de jubilación). Sin embargo, no todo el mundo gozadel mismo estado de salud: un considerable número de ancianostiene tan mala salud que debe jubilarse a los 65 o a los 62.

Si se eleva aún más la edad “normal” de jubilación – porejemplo, a los 68- disminuirán las prestaciones que recibanestas personas un 10% o más, lo que podría causar gravesdificultades a muchas de ellas, puesto que suelen tener pocosactivos u otras fuentes de ingresos. Los partidarios deelevar la edad de jubilación tienen dos respuestas: si esaspersonas tienen que jubilarse realmente, debe poder percibirprestaciones por incapacidad; y si la reducción de lasprestaciones causa verdaderas dificultades económicas, debentener derecho a prestaciones complementarias. La modificaciónde la edad de jubilación puede exigir la introducción deajustes concomitantes en los programas de prestaciones porincapacidad y de ingresos complementarios, pero no existerazón alguna para no introducir modificaciones en la edad dejubilación acordes con los cambios de la situación actual.

Ajuste del índice del coste de la vida. Una vez que unapersona se jubila, sus prestaciones aumentan de acuerdo conla tasa de inflación, medida por medio del índice de preciosde consumo (IPC). Pero todo el mundo está de acuerdo en queel IPC sobreestima por varias razones técnicas losincrementos del coste de la vida. Una comisión nombrada porel Finance Committee del Senado de Estados Unidos y presididapor Michael Boskin, que fue presidente del Council ofEconomic Advisers durante la Administración de Bush, declaróen diciembre de 1996 que creía que el IPC sobrestimaba lainflación 1,1 puntos porcentuales al año. Incluso unacorrección del IPC de medio punto reduciría considerablemente-nada menos que un tercio- el déficit de la seguridad sociala largo plazo.

Algunos sospechan que el índice de precios de consumo,que se basa en el coste de la vida en promedio, subestima losincrementos del verdadero coste de la vida de los ancianos,sobre todo porque éstos tienen unos costes médicos más altos.

Pero parece que últimamente el incremento de los costesmédicos se ha contenido; y algunos que han examinadoatentamente las mejoras de la calidad de la asistenciasanitaria creen, por el contrario, que los costes médicosconstituyen uno de los principales casos de sobrestimaciónteniendo en cuenta la calidad, es posible que los costessanitarios estén aumentando a un ritmo más lento que losprecios en general y puede que incluso estén disminuyendo.

Al igual que ocurre en el caso de la modificación de laedad de jubilación, quizá fuera conveniente introducirmodificaciones concomitantes en los programas depresentaciones por incapacidad y de ingresos complementariosal mismo tiempo que se ajusta el IPC; pero en la medida enque el ajuste del IPC refleja exactamente los cambios delcoste de la vida, sólo pretende garantizar que la propiainflación no cause dificultades económicas adicionales a losancianos. La inflación tampoco debería ser una excusa paraaumentar inintencionadamente las prestaciones reales. Si sedesea incrementarlas -lo cual es improbable, dadas lasdificultades financieras del sistema- la decisión deberíatomarse de forma transparente.

Prestaciones basadas en los ingresos. La seguridad social esun programa poco habitual: redistribuye la renta, pero alredistribuirla, no tiene en cuenta el bienestar general delbeneficiario sino sólo su renta salarial (a efectos decotización). Un multimillonario que haya trabajado pocodurante toda su vida -y, por lo tanto, haya percibido unvolumen de salarios bajo- recibirá unas prestaciones muysuperiores a sus cotizaciones a la seguridad social, la mismacantidad que un trabajador no cualificado que tenga el mismohistorial. Por lo tanto, coordinando al menos el componenteredistributivo de la seguridad social a los ingresos,aumentaría la equidad y disminuiría los gastos.

Sin embargo, la oposición a las prestacionessubordinadas a los ingresos ha sido firme, pues subordinarlasmostraría explícitamente el papel redistributivo de laseguridad social. Actualmente, muchas personas, cuando no lamayoría, consideran que la seguridad social es más unprograma de pensiones de jubilación gestionado por el Estado,al que cotizan (pagan primas) y del que reciben prestacionesacordes con sus cotizaciones. Subordinando las prestaciones alos ingresos, se convertiría en un programa de asistenciasocial; y los defensores de la seguridad social sospechan quea largo plazo eso socavaría el apoyo del programa.

14.3.2 El aumento de los ingresos.

La principal propuesta para aumentar los ingresos es que lasprestaciones de la seguridad social estén sujetas al pago deimpuestos. Ya hemos señalado antes el carácter anómalo de lasredistribuciones de la seguridad social. Existe una anomalíaparecida en su tratamiento fiscal. La tributación se basa enel principio general de que los impuestos deben basarse en la“capacidad de pago”: las personas que tienen una renta másalta deben pagar unos impuestos más altos. Una excepciónimportante (que se analizará más extensamente en capítulosposteriores) es que una gran parte de los ahorros para lajubilación está exenta de impuestos, en parte para animar ala gente ahorrar más para su jubilación o, al menos, para noreducir sus incentivos para ahorrar. Las propias cotizacionessociales de los individuos incluyen en su renta y en EstadosUnidos están sujetas al impuestos; pero las cotizaciones quepagan los empresarios en forma de cuota patronal no lo estány, por lo tanto, no están sujetas a impuestos. Al mismotiempo, antes no se gravaba ninguna de las prestaciones de laseguridad social; actualmente, se grava el 85% de lasprestaciones -que representa más o menos las cotizaciones delas empresas más intereses- de las personas de renta alta.

Pero no existe ninguna justificación teórica para gravarsolamente a las personas de renta alta. Dos ancianos puedentener exactamente la misma renta de jubilación, unaprocedente exclusivamente de la seguridad social y otraprocedente en gran parte de planes de pensiones privados,pero pagar impuestos distintos. Desde este punto de vista, sila renta procedente de la seguridad social recibiera el mismotratamiento que otros tipos de ahorros para la jubilación,aumentaría la equidad al tiempo que los ingresos.

Resumen. Estas reformas podrían influir significativamente enla situación presupuestaria de la seguridad social. Según uncálculo, elevando simplemente la edad de jubilación,introduciendo ajustes para tener en cuenta los incrementosdel coste de la vida, subordinando las prestaciones a losingresos y gravando más prestaciones sería posiblerestablecer el equilibrio presupuestario al menos hasta elaño 2030.

14.3.3 Reformas estructurales

Ya se han señalado varias pequeñas reformas estructurales queaumentarían la equidad y la eficiencia y mejorarían lasituación financiera de la seguridad social: modificar lafórmula para calcular las prestaciones con el fin de queéstas aumenten con las cotizaciones; subordinar los ingresosal menos el componente redistributivo de la seguridad social;y dar a la seguridad social al menos el mismo tratamientofiscal que a otros tipos de ahorros para la jubilación.

Se ha criticado mucho el hecho de que las prestacionesde la seguridad social dependan (en relación con lascotizaciones) de las que situación familiar. Actualmente, loscónyuges que no trabajan perciben considerables prestaciones,por lo que las prestaciones actuariales de un trabajadorcasado cuyo cónyuge no trabaje fuera del hogar son mucho

mayores que las de un trabajador soltero que cotice lo mismo.Del mismo modo, las prestaciones en relación con lascotizaciones son menores en el caso de una familia en la quetrabajan tanto el marido como la mujer. Los defensores deeste trato preferencial a veces sostienen que los cónyugesque permanecen en el hogar para criar a los hijos tambiéntrabajan, por lo que deben percibir prestaciones dejubilación. Pero esa no es la cuestión; la cuestión es lamagnitud de las prestaciones en relación con las cotizacionessociales. Podrían proporcionarse prestaciones al cónyuge,pero las prestaciones mensuales ajustarían para que laspersonas que cotizan más o menos lo mismo reciban unasprestaciones actuariales y similares. Es posible que estasinjusticias no se tuvieran en cuenta antes, pero cuandopredominaba una estructura familiar, en la que el hombretrabajaba y una mujer permanecía en el hogar. Dada ladiversidad actual de estructuras familiares y de pautas detrabajo, cada vez preocupan más estas injusticias.

Se han propuesto dos grandes cambios, además de estasreformas estructurales. Uno consiste en invertir al fondofiduciario a la seguridad social en acciones y el otro enprivatizarla.

La inversión del fondo fiduciario en acciones. Durante losúltimos setenta y cinco años por lo menos, todo el que hainvertido en acciones en general y las ha conservado duranteveinte años o más, ha obtenido mejores resultados que sihubiera invertido una cantidad similar en bonos del Estado.Las acciones han generado unos rendimientos esperadosconsiderablemente mayores a largo plazo -según algunasestimaciones, la diferencia de rendimiento anual medio es del4% o más- sin ningún riesgo adicional. Si se invirtiera unaparte del fondo fiduciario de la seguridad social en unaamplia variedad de acciones, mejoraría su situación

financiera. Se han realizado ejercicios de simulación basadosen la distribución de los rendimientos de las acciones en losúltimos setenta y cinco años y se ha observado que inclusoaunque no se realizaran reformas, podría prolongarseconsiderablemente la vida del fondo fiduciario. Losdefensores de esta propuesta sugieren, además, que el aumentode la demanda de acciones elevaría su precio y, por lotanto, aumentaría la inversión.

Pero los críticos ponen tres objeciones. En primerlugar, les preocupa el riesgo. Siempre es posible que labolsa sufra otra gran crisis como las de 1987 o 1929 (tambiénpuede ponerse esta objeción, incluso más convincentemente, encontra de las propuestas de privatización; al menos con elfondo fiduciario, es posible uniformar las pérdidas que seregistren durante un largo periodo de tiempo). En segundolugar, los críticos temen que como actualmente una granparte del déficit presupuestario se "financia" pidiendopréstamos a la seguridad social (actualmente el fondofiduciario invierte sus tenencias únicamente en deudapública), aumenten los costes del endeudamiento del Estado.Por lo tanto, aunque mejore la situación financiera de laseguridad social, empeorará la del resto del Estado. Noexisten estimaciones fiables del grado en que subirían lostipos de interés y, por lo tanto, de los efectospresupuestarios negativos. Sin embargo, muchos economistascreen que la demanda mundial de títulos públicos de EstadosUnidos es suficientemente sólida para que la influencia quepudiera ejercer en los tipos de interés, por ejemplo, lainversión de un 30% del fondo fiduciario de la seguridadsocial en acciones fuera pequeña y mucho menor que losmayores ingresos que obtendría la Administración de laseguridad social.

En tercer lugar, se sospecha que la propiedad pública deacciones afectaría al mercado privado de acciones. Algunos sepreguntan que pasaría con los votos correspondientes a esasacciones. Pero los estudios sugieren que incluso después deque el fondo fiduciario hubiera invertido el 30% de susrecursos en acciones, el Estado poseería menos del 5% delmercado. Si estas acciones no ejercieran en la práctica suderecho al voto, la influencia en el funcionamiento de labolsa sería insignificante.

Privatización. El grupo más osado de reformas, que ha sidoobjeto de crecientes análisis, es la privatización. Algunospaíses, como Chile, han privatizado su sistema de seguridadsocial. Se afirma que la privatización aumentará el ahorro yla experiencia reciente de Chile, donde el ahorro haaumentado y representa más del 20% del PIB, confirma esaopinión.

Pero hay algunas razones por las que el caso de Chile nopuede extrapolarse a la economía de Estados Unidos, así comoalgunos aspectos sobre los que debe tenerse cuidado. Chiletenía, al igual que Estados Unidos, un sistema de reparto; laprivatización exige la capitalización de la deuda noconsolidada. En el caso de Estados Unidos, esta asciende amás de 8 billones de dólares.25 Chile utilizó los fondosgenerados por la privatización de una de sus grandesindustrias, sus minas de cobre. Si Estados Unidos privatizarala seguridad social, tendría que capitalizar la deuda noconsolidada de alguna otra manera. Una sugerencia sería unimpuesto: un valor añadido de alrededor del 2%, durantesetenta y cinco años, o un impuesto sobre los salarios a untipo algo más alto. Obsérvese, sin embargo, que si seestuviera dispuesto a pagar unos impuestos más altos de estamagnitud, la seguridad social no tendría ningún problema

25 Peterson, Will America Grow Up before It Grows Old?, pág.18

financiero significativo y no sería necesario considerar laposibilidad de adoptar ninguna solución radical como laprivatización.

Los dos principales motivos para privatizar son que lasinversiones privadas generan mayores rendimientos y que elahorro nacional aumentaría. Pero como ya hemos señaladoantes, el bajo rendimiento de la seguridad social no se debea unos elevados costes de transacción o a una malaestrategia de inversión sino principalmente al sistema dereparto. Adoptando un sistema de capitalización, lasgeneraciones posteriores podrían obtener mayoresrendimientos; pero el impuesto temporal (¡durante setenta ycinco años!) para financiar la transición equivaldría areducir el bienestar (los rendimientos) de las generacionesintermedias. También hemos señalado que el fondo fiduciariopodría invertir en acciones, que generan mayoresrendimientos; y como existen más posibilidades de uniformarlos rendimientos durante periodos de tiempo más largos, elriesgo correspondiente podría ser considerablemente menor queel de las inversiones privadas en acciones.

De hecho, aunque la privatización del sistema deseguridad de Chile suscitó al principio un gran entusiasmo,ya que coincidió con un periodo en el que las accionesgeneraron un elevado rendimiento, cuando este cayó, elentusiasmo disminuyó considerablemente, ya que los inversorescomenzaron a darse más cuenta de los elevados costes detransacción (relacionados especialmente con los elevadoscostes de venta) y del alto riesgo. El Advisory Council onSocial Security sugirió en su informe de diciembre de 1996que incluso en Estados Unidos los costes de transacciónserian considerables por encima de los 100 puntos básicos alaño (es decir, de cada 100.000 dólares de inversión, 1.000irían a parar a operadores de Wall Street y a otras

sociedades de inversión), es decir, considerablemente másaltos que los que tendría la Administración de la seguridadsocial incluso si invirtiera en acciones.

La seguridad social en algunos países

El sistema de seguridad social de muchos países tieneproblemas. Por ejemplo, en numerosos países europeos elgasto en la seguridad social no sólo es mucho mayor que enEstados Unidos sino que ha crecido más deprisa, por lo quelas cotizaciones sobre las nóminas (destinados, como enEstados Unidos, a la seguridad social) son altas: porejemplo, 28% en los Países Bajos y 27% en Italia. En estospaíses cada vez preocupan más los efectos que puedenproducir esos elevados tipos impositivos en los incentivos(especialmente cuando los tipos del impuesto sobre la rentason altos).

En algunos países, el sistema de seguridad social(al menos hasta las recientes reformas) introducía unasdistorsiones mucho mayores y causaba problemaspresupuestarios. En Uruguay, las prestaciones estabanrelacionadas sobre todo con los últimos años de la vidalaboral de los trabajadores, por lo que no es sorprendenteque se declarara una elevada renta durante esos años.

En los últimos años, muchos países han emprendidograndes reformas, privatizando al menos en parte su sistemade seguridad social. Las reformas de Chile quizá sean lasque han sido objeto de mayor atención. Chile utilizó losingresos generados por la privatización de sus minas decobre para financiar la sustitución del sistema de repartopor un sistema capitalizado con planes individuales. Tras lareforma, la tasa de ahorro aumentó considerablemente. Losplanes individuales impulsaron el sector de fondos deinversión del país. Aunque se adoptaron muchas medidas paraimpedir los abusos, los costes de transacción siguieron

A largo plazo, en un sistema capitalizado de seguridadsocial o de jubilación la tasa de ahorro sería más alta queen un sistema de reparto -aunque las diferencias suelenexagerarse- debido a que en un sistema capitalizado deseguridad social o de jubilación, los ancianos gastan almismo tiempo que los jóvenes ahorran. El ahorro nacional netono es más que la diferencia entre los dos. Si la economíaestá creciendo lentamente, es probable que esta diferenciasea pequeña, por lo que la contribución del ahorro para lajubilación al ahorro nacional neto será pequeña. EI problemaes saber que ocurrirá con el ahorro en la transición a unsistema capitalizado. Si en lugar de hacer una transición aun sistema privado, se estableciera el mismo impuesto del 2%y se utilizaran los ingresos recaudados para crear un fondofiduciario mayor (ahorro público), el ahorro nacionalaumentaría a corto plazo en una cuantía parecida. El aumento delahorro se debe a la sustitución de un sistema de reparto por un sistemacapitalizado, no a la privatización del propio sistema.

Los argumentos a favor y en contra de la privatización-aparte de los menores costes de transacción de un sistemapúblico y de la mayor capacidad de un programa público pararedistribuir y uniformar los riesgos tanto dentro de unamisma generación como de una generación a otra-sonprincipalmente políticos. ¿Tendría realmente un sistemapúblico la determinación necesaria para seguir siendo un

La seguridad social en algunos países

El sistema de seguridad social de muchos países tieneproblemas. Por ejemplo, en numerosos países europeos elgasto en la seguridad social no sólo es mucho mayor que enEstados Unidos sino que ha crecido más deprisa, por lo quelas cotizaciones sobre las nóminas (destinados, como enEstados Unidos, a la seguridad social) son altas: porejemplo, 28% en los Países Bajos y 27% en Italia. En estospaíses cada vez preocupan más los efectos que puedenproducir esos elevados tipos impositivos en los incentivos(especialmente cuando los tipos del impuesto sobre la rentason altos).

En algunos países, el sistema de seguridad social(al menos hasta las recientes reformas) introducía unasdistorsiones mucho mayores y causaba problemaspresupuestarios. En Uruguay, las prestaciones estabanrelacionadas sobre todo con los últimos años de la vidalaboral de los trabajadores, por lo que no es sorprendenteque se declarara una elevada renta durante esos años.

En los últimos años, muchos países han emprendidograndes reformas, privatizando al menos en parte su sistemade seguridad social. Las reformas de Chile quizá sean lasque han sido objeto de mayor atención. Chile utilizó losingresos generados por la privatización de sus minas decobre para financiar la sustitución del sistema de repartopor un sistema capitalizado con planes individuales. Tras lareforma, la tasa de ahorro aumentó considerablemente. Losplanes individuales impulsaron el sector de fondos deinversión del país. Aunque se adoptaron muchas medidas paraimpedir los abusos, los costes de transacción siguieron

Pero a menos que entrara capital de otros países paracontrarrestarlo, una de las demás grandes ventajas de laprivatización -un aumento de los fondos existentes pararealizar inversiones productivas- también resultaría serun espejismo. Y en todo caso, la mayoría de los paísesmenos desarrollados podría tener dificultades parajustificar un programa público que, en realidad,proporciona capital de los países pobres para ayudar a losricos.

sistema capitalizado? Aunque privatizando la seguridadsocial, el Estado podría llevar a cabo una redistribución y unreparto del riesgo similares, ¿lo haría? Pero si laredistribución se lleva a cabo únicamente porque queda ocultabajo una fórmula bastante complicada para calcular lasprestaciones, es eso correcto? ¿No es la transparencia uno delos principios fundamentales de la toma de decisionesdemocrática?

Para muchos nos estamos enfrentando a una cuestiónfundamental de economía política: ¿puede el Estado realizarlos ajustes relativamente pequeños necesarios para que elprograma sea viable financieramente a largo plazo? En casonegativo, es posible que las duras restriccionespresupuestarias que impone la privatización sean la únicamanera de salir del laberinto político en el que losproblemas se pasan continuamente de una generación a otra.

Privatización de la seguridad social

Ventajas Inconvenientes

Aumenta el ahorro El efecto puede ser el mismoadoptando un sistema deseguridad socialcapitalizado.

Impone una restricciónpresupuestaria dura

Limita la capacidad pararedistribuir la renta yrepartir el riesgo dentro delas generaciones y de unasgeneraciones a otras.

Aumenta los rendimientos Los mayores costes detransacción pueden reduciren realidad losrendimientos.

La transición exigeimpuestos para financiar ladeuda no consolidada,

Repaso y prácticas

Resumen

1. El Estado proporciona un seguro social porque losmercados no proporcionan un seguro contra muchos de losriesgos más importantes a los que se enfrentan losindividuos. Los mercados privados de seguros seenfrentan a los problemas de la selección adversa, delriesgo moral, de los elevados costes de transaccióny de asegurar contra los riesgos sociales.

2. Otro importante motivo por el que existe la seguridadsocial es un problema de riesgo moral: si el Estadoproporciona considerable ayuda a los ancianosindigentes porque no han ahorrado para la jubilación,los individuos tendrán insuficientes incentivos paraahorrar para su propia jubilación.

Privatización de la seguridad social

Ventajas Inconvenientes

Aumenta el ahorro El efecto puede ser el mismoadoptando un sistema deseguridad socialcapitalizado.

Impone una restricciónpresupuestaria dura

Limita la capacidad pararedistribuir la renta yrepartir el riesgo dentro delas generaciones y de unasgeneraciones a otras.

Aumenta los rendimientos Los mayores costes detransacción pueden reduciren realidad losrendimientos.

La transición exigeimpuestos para financiar ladeuda no consolidada,

3. El programa de pensiones de jubilación de la seguridadsocial es un programa de ahorro forzoso, un programa deseguro y un programa de transferencias.

4. El programa de seguridad social influye en la oferta detrabajo (sobre todo a través de su influencia en lajubilación anticipada) y en la formación de capital (através de su influencia en el ahorro). Existe unacontroversia sobre la importancia de estos efectos.

5. Los cambios de las tasas de natalidad y de la esperanzade vida, de la participación de los ancianos en lapoblación activa y de la tasa de crecimiento de laproductividad han contribuido todos ellos a lasrecientes crisis financieras del sistema de seguridadsocial.

6. Aunque en los últimos años se han corregido algunas delas injusticias del programa de seguridad social y delas características que contribuyen a lasineficiencias, subsisten algunas, entre las que seencuentra el diferente trato que se da a las familiasque se encuentran en distintas circunstancias.

7. Para que el sistema de seguridad social vuelva a serviable financieramente es necesario o bien modificar lasprestaciones, por ejemplo, corrigiendo el ajuste paratener en cuenta los incrementos del coste de la vida,ajustando las fórmulas para calcular las prestaciones osubordinando estas a los ingresos; o bien aumentar losingresos, por ejemplo, gravando las prestaciones. Muchasde estas reformas aumentarían la equidad y/o laeficiencia.

8. Entre las reformas más radicales se encuentran lainversión de una parte del fondo fiduciario de laseguridad social en acciones y la privatización.

Conceptos clave

Seguridad social Sistema modificado dereparto

Pensión vitalicia Indiciación

Sistema capitalizado Riesgos sociales

Preguntas y problemas

1. Describa los fallos del mercado que han originadocada uno de los principales aspectos del programa de laseguridad social (pensión de jubilación, desupervivencia, de invalidez) o que podrían utilizarsepara justificar su prolongación. Suponga que se Iepidiera que diseñara un programa que sólo resolviera unode los fallos del mercado. Partiendo del mayor númeroposible de fallos que pueda, describa un programaalternativo al sistema actual y explique sus ventajas ysus inconvenientes en relación con éste.

2. Enumere los riesgos contra los que el programa dela seguridad social proporciona un seguro. ¿En cuáles deestos casos cree usted que la provisión de un seguroinfluye en la probabilidad de que ocurra el hecho contrael que va el seguro?

3. ¿Cuáles son las razones teóricas por las que cabríaesperar que la seguridad social redujera el ahorro?¿Existe alguna razón teórica por la que cabría esperarque la seguridad social 10 aumentara? ¿Por qué podríafomentar las jubilaciones tardías un impuesto sobre la

renta procedente de intereses? ¿En qué circunstanciaspodría ser deseable un impuesto de ese tipo?

4. Analice las consecuencias desde el punto de vista de laequidad, la eficiencia y otros factores relacionados conla asignación de los recursos de los siguientes cambiosrecientes y propuestos del sistema de seguridad socialy, en los casos en que proceda, proponga otras reformasencaminadas a alcanzar el mismo objetivo:

a) Modificación de la fórmula mediante la cual secalculan las prestaciones para reflejar lascotizaciones totales y no solo lascotizaciones de un reducido número de años. b) Endurecimiento de las condiciones para poderacceder a las pensiones de invalidez. c) Elevación de la edad para poder acceder a unapensión. d) Aumento de las prestaciones para las personasque se jubilen más tarde con el fin de que recibanel mismo valor actual descontado esperado de lasprestaciones, independientemente de la edad a laque se jubilen. e) Exención, a las personas que tienen más desesenta y cinco años, de pagar impuestos sobre laspensiones. f) Reducción del ajuste de las prestaciones paratener en cuenta el coste de la vida.

5. ¿En qué medida podría servir a los propósitos delprograma de la seguridad social una ley que obligara ala gente a comprar un seguro de vejez a una empresaprivada? Analice las dificultades que plantearía unapropuesta de ese tipo y el tipo de normas que seríannecesarias para evitar estas dificultades.

6. ¿Cree usted que las prestaciones de la seguridadsocial, las prestaciones por, desempleo o las

pensiones de invalidez deben considerarse rentaordinaria a efectos fiscales?

7. Los fumadores no viven tanto tiempo como los nofumadores. Eso significa que el valor actual descontadoesperado de las prestaciones de los fumadores es muchomenor que el de los no fumadores. ¿Es eso injusto? ¿Quédiferencias entre las circunstancias individuales ofamiliares debe reconocer el programa de seguridadsocial?

8. Si los individuos son reacios al riesgo, ¿Por qué lespreocupan más las grandes pérdidas, es decir, porqueestán dispuestos a pagar como seguro una cantidad mayorcon respecto al valor actuarial de las pérdidas? ¿Quéconsecuencias tiene eso para el diseño del segurosocial?

9. Considere el caso de una persona de 68 años que tieneque pagar un tipo impositivo marginal del 39,6% y notiene ninguna renta salarial. Suponga que si gana undólar, pierde 50 centavos en prestaciones y que el 85%de estas se incluye en su renta imponible. Calcule sutipo impositivo marginal total. Si vive en California ytiene que pagar en este estado un impuesto sobre larenta del 11%, ¿cuál es su tipo impositivo marginal?Suponga que trabaja por cuenta propia y que debe pagarotro impuesto (cotización a la seguridad social) del 15%por su trabajo, pero que sus prestaciones no aumentan.La mitad del impuesto es deducible de su renta a efectosfiscales. ¿Cuál es ahora su tipo impositivo marginal?

10. Considere un sencillo modelo del ciclo vital, en elque los individuos viven dos periodos; trabajan en elprimero y ahorran en el segundo. Sea C1el consumo delprimer periodo y C2 el del segundo. Sea r el tipo deinterés y w el salario. En ese caso,

1. C2=(w2–C1)(1+r)

Suponga que no hay crecimiento y que el ahorro se utilizapara comprar bienes de capital, que duran un año, por lo que

2. K=w–C1,

donde K = stock de capital. El producto bruto de laeconomía, Q, aumenta con el stock de capital,

3.Q=F(K),

el tipo de interés es el producto marginal del capital.

4.1+r=F'(K),

y los trabajadores reciben lo que queda,

5.wL=F−KF'(K),

donde Les la oferta de trabajo, que para facilitar elanálisis igualamos a 1.

Los individuos ofrecen trabajo inelásticamente, perodeciden la cantidad de consumo maximizando

U(C1,C2),

la función de utilidad de dos periodos sujeta a (1).

Describa el equilibrio del mercado. Tal vez Ie resulte útilla siguiente interpretación gráfica. Coloque C2 en el eje deordenadas yC1 en el de abscisas. Represente el conjunto decombinaciones viables utilizando las ecuaciones (1) a (5).Para cada K hay un valor del salario; para cada valor delconsumo en los dos periodos hay un valor de la relaciónmarginal de sustitución, que es la cantidad de consumo a laque están dispuestos a renunciar los individuos mientrastrabajan a cambio de un consumo mayor durante la jubilación.

En condiciones de equilibrio, la relación marginal desustitución es igual al tipo de interés. Por cualquier puntode la curva de viabilidad pasa una línea cuya pendiente esigual a 1+r (ésta depende solamente de K) y la curva deindiferencia. El punto de equilibrio a lo largo de la curvade viabilidad es el punto en el que las dos son tangentes enese punto.

Ahora averigüe cómo un sistema de seguridad social de repartaaltera el equilibrio. Sea T la transferencia de la generaciónmás joven a la más mayor. Ahora

C2=(w−T–C1)(1+r)+T.

Muestre cómo puede resultar afectado el equilibrio y por quéel stock de capital puede ser menor.