LA GOBERNANZA DEL AGUA EN MÉXICO: ABUNDANCIA Y ESCASEZ

INSTITUTOTECNOLÓGICOYDEESTUDIOSSUPERIORESDEMONTERREY

LAGOBERNANZADELAGUAENMÉXICO:ABUNDANCIAYESCASEZ

TESISQUEPRESENTA

CESARAUGUSTOCASIANOFLORES

MAESTRÍAENCIENCIASENDESARROLLOSOSTENIBLEMDS08

Noviembre2008

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INSTITUTOTECNOLÓGICOYDEESTUDIOSSUPERIORESDEMONTERREY

LAGOBERNANZADELAGUAENMÉXICO:ABUNDANCIAYESCASEZ

TESISPARAOPTARELGRADODEMAESTROENCIENCIASENDESARROLLOSOSTENIBLE

PRESENTA

CESARAUGUSTOCASIANOFLORES

Asesor: Dr.ILANGOVANKUPPUSAMYAMMAL

Coasesores:

MAPMaríaConcepciónMartínezRodríguezMAPLuisHernandoCerveraMondragón

Jurado:

Dr.JavierRamírezAnguloDr.IlangovanKuppusamyAmmalDra.ElizabethGriseldaTorizGarcía

PresidenteSecretarioVocal

AtizapándeZaragoza,Edo.Méx.,Noviembre2008.

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AGRADECIMIENTOS

Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología por la beca de manutención otorgada durante los estudios de posgrado en Ciencias en Desarrollo Sostenible.

Al Centro de Investigación en Calidad Ambiental, principalmente al Dr. Ilangovan Kuppusamy quien es su director, por el apoyo incondicional al proyecto de investigación de esta tesis. Así como la beca otorgada para viajar a Holanda y tener la oportunidad de investigar a lado de expertos en material de gobernanza del agua.

Al Centro de Investigación en Tecnologías Limpias de la Universidad de Twente, por la beca asignada para realizar la estancia de investigación durante el verano, en su centro de estudios. Principalmente a su director el Dr. Hans Bressers y a la Dra. Laura Franco.

A todos aquellos que participaron de manera directa en la elaboración de esta investigación. Entre ellos, a la Dra. Patricia Guereca, Mtra. Concepción Martínez, Mtro. Luis Cervera, Mtra. Carole Farell y Lic. Evelyn Solís.

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RESUMEN

El objetivo de esta tesis es mostrar a través de datos principalmente económicos, que la gobernanza en el manejo del agua le es conveniente al gobierno, por lo que debe promover su aplicación. La gobernanza debe entenderse como la participación horizontal y vertical entre los diferentes grupos de interés, término que se explica a profundidad en el primer capítulo. De acuerdo al objetivo de la tesis, se realizó la presente investigación en Los Países Bajos y en México, considerando la gestión del recurso hídrico y la problemática de inundaciones que presentan cada uno de los países. Para la parte de México también se analizó la problemática del agua en lo que se refiere a la escasez, para lo cual se empleó el uso de herramientas de dinámica de sistemas y ecodiseño.

En el primer capítulo, se muestra que en México existen problemas de escasez e inundaciones, los cuales pueden incrementarse debido a la susceptibilidad de México al cambio climático. También se muestra que la gestión del recurso hídrico en general, no está enmarcada dentro de una política de gobernanza en México; sin embargo, se menciona que en años recientes se han empezado a llevar a cabo sistemas de gestión dentro de las comisiones de cuenca que podrían dar pie a una política de gobernanza, pero requieren fortalecerse para que la política se consolide. Por el contrario, para el análisis de Holanda, se muestra que la gestión del agua ha resultado efectiva toda vez que se da a través de un marco de gobernanza.

En el segundo capítulo, se reporta el estudio de ecodiseño realizado en Naucalpan, Estado de México, que demuestra que la política más viable y económica para solucionar el problema hídrico del municipio es a través de la gobernanza; asimismo, en este capítulo se aplica la herramienta de Dinámica de Sistemas al municipio de San Pedro Cholula, Puebla, donde se demuestra lo mismo que en el primer caso.

En el tercer capítulo, se realiza un análisis histórico comparativo entre Los Países Bajos y México, se establece que, ambos países han buscado un manejo integral del agua, aunque en sentidos opuestos. Para la sección de Los Países Bajos se tomó como referencia el problema de inundaciones que han presentado desde sus inicios, para la parte de México se consideró la problemática de abundancia del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México y Tabasco. Como conclusión, se muestra que la falta de gobernanza en México ha generado perdidas económicas tanto para el gobierno como para la sociedad.

Finalmente en esta tesis, se propone un cambio en la toma de decisión por parte de la Comisión Nacional del Agua, a una que sea más incluyente y democrática como la que se lleva a cabo en Holanda, para ello se toma como referencia el sistema de toma de decisión del Instituto Federal Electoral Mexicano.

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SUMMARY

The objective of this thesis is to demonstrate, mainly trough economical data that a governance scheme in the water management is convenient for the government, hence its application should be promoted. Governance should be understood as the horizontal and vertical participation of the different stakeholders, the governance term is explained in detail in the chapter one. According to the thesis objective, a research was conducted in The Netherlands and Mexico. This research considered the water management and the flood problems that each country face. For Mexico, the scarcity problem was also analyzed through system dynamics and ecodesign studies.

The first chapter shows that in Mexico there are scarcity and flood problems, which can be augmented because of Mexico´s susceptibility to climate change. It is also shown that water management in general, is not conceived by a governance policy. Although, in recent years new management systems are taking place in the basin commissions that could represent a starting point of a governance policy, but they should be strengthen in order to achieve it. On the contrary, for The Netherlands, the analysis shows that water management has proven to be effective since it is conceived through a governance scenario.

In the second chapter, the ecodesign study made in Naucalpan, State of Mexico and the system dynamics methodology made in San Pedro Cholula, Puebla are explained. These studies prove that the most convenient policy to solve water problems in the municipalities, is governance.

In the third chapter, a historic comparative analysis between The Netherlands and Mexico is made. Both countries have searched an integrated water management, although in opposite directions. For The Netherlands, the problem of floods that the country has faced since its beginnings was analyzed. For Mexico, the problems regarding water abundance in the Metropolitan Zone of Mexico´s Valley and Tabasco were considered. As a conclusion, it is proven that the lack of governance in Mexico has signified economic losses for both the government and society.

For the final part of this thesis, a change in the decision making of the National Water Commission is proposed. The change, considers an inclusive and democratic approach of water management similar to the one in The Netherlands. This change considers the decision-making process of the Mexican Federal Electorate Institute.

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................................12MARCO TEÓRICO .......................................................................................................................16

METODOLOGÍA ...........................................................................................................................22

CAPÍTULO 1 ...................................................................................................................................29LA GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO Y HOLANDA .....................................................29

INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................................291.1 GOBERNANZA ..............................................................................................................................301.2 SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO...................................................................................351.3 GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO .......................................................................................431.4 LA GESTIÓN DEL AGUA EN HOLANDA.............................................................................521.5 MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO ES SOCIAL, POLÍTICO, ECONÓMICO O INTEGRAL ................................................................................................................................................58CONCLUSIONES .....................................................................................................................................65

CAPÍTULO 2 ...................................................................................................................................68LA GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO EN SU CONTEXTO DE ESCASEZ A TRAVÉS DE LA DINÁMICA DE SISTEMAS Y LA ECO-EFICIENCIA.......................68

INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................................682.1 ECODISEÑO .......................................................................................................................................692.1.1 ANÁLISIS DE ECODISEÑO EN EL MUNICIPIO DE NAUCALPAN DE JUÁREZ ...692.1.1.1 Objetivo ..........................................................................................................................................692.1.1.2 Alcance............................................................................................................................................692.1.1.3 Importancia del Estudio (Contexto) .........................................................................................692.1.1.4 Importancia en Naucalpan .........................................................................................................692.1.2 ANÁLISIS .........................................................................................................................................692.1.2.1 Adquisición de agua .....................................................................................................................692.1.2.2 Distribución ...................................................................................................................................692.1.2.3 Consumo .........................................................................................................................................692.1.2.4 Disposición final y tratamiento..................................................................................................692.1.3 CONCLUSIÓN DEL ESTUDIO ..................................................................................................692.1.4 ESTUDIO DE ECODISEÑO EN NAUCALPAN Y LA GOBERNANZA .........................692.2 ESTUDIO DE DINÁMICA DE SISTEMAS ................................................................................692.2.1 INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................................692.2.2 OBJETIVO DEL MODELO.........................................................................................................69

72.2.3 LIMITACIONES Y CONSIDERACIONES .............................................................................692.2.4 MODELACIÓN DE LA SITUACIÓN DEL AGUA EN SAN PEDRO CHOLULA-CONAPO.....................................................................................................................................................692.2.5 JUSTIFICACIÓN DE VALORES INICIALES .......................................................................692.2.6 CONSIDERACIONES ...................................................................................................................692.2.7 VALIDACIÓN DEL MODELO...................................................................................................692.2.8 PRUEBA DE SENSIBILIDAD A VARIACIONES .................................................................692.2.9 RESULTADOS Y ANÁLISIS.......................................................................................................692.2.10 POLÍTICAS GUBERNAMENTALES EN SAN PEDRO CHOLULA .............................692.2.11 POLÍTICAS GUBERNAMENTALES EN MUNICIPIOS DEPENDIENTES DEL ACUÍFERO DEL VALLE DE PUEBLA .............................................................................................692.2.12 CONCLUSIÓN DE LA DINÁMICA DE SISTEMAS ..........................................................692.2.13 ESTUDIO DE DINÁMICA DE SISTEMAS EN SAN PEDRO CHULA Y LA GOBERNANZA ........................................................................................................................................69CONCLUSIONES .....................................................................................................................................69

CAPÍTULO 3 ...................................................................................................................................69LA APLICACIÓN DE LA GOBERNANZA EN HOLANDA Y SUS LECCIONES PARA MÉXICO: CASO DE ESTUDIO LA INUNDACIÓN ...............................................69

INTRODUCCIÓN.....................................................................................................................................693.1 HISTORIA DE LAS INUNDACIONES EN HOLANDA..........................................................693.2 EL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES EN MÉXICO ...................................................693.3 LA GOBERNANZA EN CASO DE INUNDACIONES ANALIZANDO EL CASO DE MÉXICO TOMANDO COMO REFERENCIA A HOLANDA .....................................................69

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS .........................................................................................69

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................................69

ANEXO A .........................................................................................................................................69

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LISTA DE FIGURAS

Fig. I Mapa de hubicación de Holanda a la izquierda y México a la derecha.

http://www.kalipedia.com y http://i.domaindlx.com. 2008......................................... 22

Fig. II Relación de las variables endógenas y exógenas ...................................................... 25

Fig. III Diagrama causal de la problemática del Agua en San Pedro Cholula................. 26

Fig. 1.1 Disponibilidad de agua en México de 1970 a 2020. Comisión Nacional del Agua.

2005.................................................................................................................................. 36

Fig. 1.2 Contraste entre el desarrollo y la disponibilidad de agua en México (Original en

colores). Estadísticas del agua en México. CONAGUA. 2008 .................................... 37

Fig. 1.3 Acuíferos sobreexplotados por región hidrológico administrativa. Estadísticas

del agua en México. CONAGUA. 2008......................................................................... 39

Fig. 1.4 Precipitación pluvial normal mensual histórica en México, en el periodo de 1971

a 2000. Estadísticas del agua en México. CONAGUA. 2008 ...................................... 41

Fig. 1.5 Precipitación pluvial en México (Original en colores). Comisión Nacional de

Agua. 2007....................................................................................................................... 42

Fig. 1.6 Estructura actual de los Consejos de Cuenca. Comisión Nacional del Agua. 2007

.......................................................................................................................................... 48

Fig. 2.1 Comparativo en porcentajes de los costos de inversión frente a los ahorros

(Original en colores)....................................................................................................... 69

Fig. 2.2 Modelo de Dinámica de Sistemas sobre la problemática del agua en San Pedro

Cholula ............................................................................................................................ 69

Fig. 2.3 Modelo Validado sobre la problemática del Agua en San Pedro Cholula .......... 69

Fig. 2.4 Crecimiento poblacional en San Pedro Cholula. ................................................... 69

Fig. 2.5 Incremento de la demanda de agua en San Pedro Cholula .................................. 69

Fig. 2.6 Comparativa del crecimiento poblacional y el incremento de la demanda en San

Pedro Cholula (Original en colores). ............................................................................ 69

9

Fig. 2.7 Déficit de la recarga de agua del Acuífero del Valle de Puebla............................ 69

Fig. 2.8 Abatimiento del Acuífero del Valle de Puebla ....................................................... 69

Fig. 2.9 Impacto poblacional en la extracción del agua (Original en colores) .................. 69

Fig. 2.10 Pérdidas económicas del Sistema Operador de Agua de San Pedro.................. 69

Fig. 2.11 Prueba de sensibilidad sobre la profundidad de los pozos (Original en colores)

.......................................................................................................................................... 69

Fig. 2.12 Prueba de sensibilidad sobre el costo de bombeo (Original en colores) ............ 69

Fig. 2.13 Prueba de sensibilidad de la población en San Pedro (Original en colores) ..... 69

Fig. 2.14 Prueba de sensibilidad sobre la extracción del acuífero (Original en colores). 69

Fig. 2.15 Modelo de ahorro del 28% en el consumo de agua en San Pedro...................... 69

Fig. 2.16 Modificación al déficit del acuífero con disminución de consumo del 28% en

San Pedro (Original en colores) .................................................................................... 69

Fig. 2.17 Modificación en la profundidad de los pozos con ahorro del 28% en San Pedro


Fig. 2.18 Modificación en la extracción del acuífero con la disminución del consumo en

San Pedro (Original en colores) .................................................................................... 69

Fig. 2.19 Modificación en la demanda del agua, con ahorro del 28% en San Pedro


Fig. 2.20 Modificación en el costo de bombeo en el organismo de agua de San Pedro


Fig. 2.21 Modificación en el dinero gubernamental por política de ahorro (Original en

colores)............................................................................................................................. 69

Fig. 2.22 Modelo con ahorro del 28% en todos los municipios del Acuífero del Valle de

Puebla .............................................................................................................................. 69

10

Fig. 2.23 Variación en la profundidad de pozos por política de ahorro del 28% en el

acuífero (Original en colores)........................................................................................ 69

Fig. 2.24 Variación en el déficit del acuífero por política de ahorro del 28% (Original en

colores)............................................................................................................................. 69

Fig. 2.25 Variación en la extracción del agua del acuífero por política de ahorro del 28%


Fig. 2.26 Variación en el costo de bombeo del agua del acuífero por política de ahorro

del 28% (Original en colores)........................................................................................ 69

Fig. 3.1 Precipitación pluvial anual en Holanda (Original en colores). World Trade

Press. 2007....................................................................................................................... 69

Fig. 3.2 Costo de la inversión dentro del total de las pérdidas en Tabasco (Original en

colores)............................................................................................................................. 69

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LISTA DE TABLAS

Tabla 1.1 Elementos de la gobernanza en la gestión de Holanda y su comparativo con

México.............................................................................................................................. 58

Tabla 2.1 Comparativos sobre costos y ahorros en proceso del agua en Naucalpan....... 69

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INTRODUCCIÓN

El agua es un elemento indispensable para la vida, ha sido un factor de desarrollo para grandes civilizaciones a lo largo de la historia de la humanidad, cuyo crecimiento ha estado ligado a ríos o cuerpos de agua importantes. Sin embargo, cuando su manejo hídrico presentó deficiencias, esas civilizaciones en su mayoría desaparecieron. Podemos mencionar como ejemplo a la cultura Inca y su desarrollo ligado al lago Titicaca o a los egipcios quienes incluso concebían al río Nilo como un Dios.1 Hoy en día, la humanidad se esta enfrentando a un reto al que diversas civilizaciones de forma individual lo han hecho, donde los problemas relacionados con el agua han cobrado una enorme importancia y ponen en riesgo la existencia de la humanidad. Por un lado es la falta de éste vital líquido (escasez) y por el otro los desastres generados por el exceso del mismo (inundaciones), siendo estos los temas que se abordarán en este estudio.

En lo que se refiere a la falta de agua, hoy en día una quinta parte de la población mundial no tiene acceso a ella y se espera que para el año 2025 sean dos terceras partes, es decir 5 mil 500 millones de personas.2 Asimismo, en lo que corresponde a las inundaciones, éstas se están volviendo un problema creciente.3 En 2007, las inundaciones en el sur de Asia generaron 20 millones de desplazados.4 Además, el huracán Katrina en 2005 ocasionó pérdidas económicas en Estados Unidos por más de 100 mil millones de dólares. De hecho el promedio de muertes por inundaciones ha pasado de 60 a 100 entre 2004 y 2006.5 América Latina, forma parte de

1 Agua Serpente de Prata. “Las grandes civilizaciones y el agua”. Educared. Noviembre 9, 2007. Disponible en: http://www.educared.net/certameninternacional/blog/agua/entry/las_grandes_civilizaciones_y_el [Revisado: Mayo 8, 2008] 2 López Solís, Dana Aly. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla. México: Instituto Nacional de Administración Pública. 2006. p.25 3 PNUMA. Perpectivas de un ambiente mundial 2002 GEO-3: Presente, pasado y futuro. Madrid: Ediciones Mundi Prensa. 2002 p. XXV 4 El País. “Al menos 20 millones de desplazados por las inundaciones en el sur de Asia”. El País. Agosto 3, 2008. Disponible en: http://www.elpais.com/articulo/internacional/millones/desplazados/inundaciones/sur/Asia/elpepuint/20070803elpepuint_7/Tes [Revisado: Agosto 7, 2008] 5 UNEP/GRID-Arendal. Trends in natural disasters. UNEP/GRID-Arendal Maps and Graphics Library. 2005. Disponible en: http://maps.grida.no/go/graphic/trends-in-natural-disasters [Revisado: Octubre 18, 2007]

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los problemas expuestos ya que cuenta con importantes recursos hídricos y al mismo tiempo con zonas de escasez, pues es una región conformada por algunos de los ecosistemas más húmedos y más desérticos del mundo.6

En lo que se refiere a México, anualmente forma parte de las estadísticas presentadas y se espera que los problemas relacionados con el agua se agudicen, ya que se prevé un incremento en las temperaturas de entre el 0.6 y 1.4 grados centígrados para el año 2020, debido al cambio climático. 7 En lo que se refiere a la escasez, en la actualidad el 15% de la población del país no cuenta con servicio de agua y se espera que los acuíferos que proveen el 60% del agua utilizada desaparezcan en los próximos años, de esta manera se calcula que para el año 2030 la disponibilidad de agua por habitante pase de 4,500 m3/año a 3,705 m3/año.8 Ello incrementaría el estrés del agua, ya que el requerimiento mínimo establecido por Naciones Unidas es de 5,000 m3/año. Por su parte, en lo que se refiere a las inundaciones, éstas cada vez ocurren con más frecuencia y las pérdidas que representan cada vez son mayores. El ejemplo más relevante se dio en Tabasco en 2007, cuando la inundación afectó a un millón de personas y generó pérdidas de 33 mil millones de pesos.9 Debido a que los escenarios de escasez e inundaciones pueden seguirse presentando o incrementarse, es imperante llevar a cabo políticas que permitan enfrentar estos retos.

Estudios realizados por Naciones Unidas señalan que hay agua suficiente y que los problemas existentes son resultado de errores e irregularidades de la gestión.10 Una de las políticas que se considera como solución es la gobernanza, debido a que la mayoría de los problemas del agua están ligados a la falta de ella.11 La gobernanza reconoce que el gobierno no puede solo y que requiere de la participación horizontal y vertical de los diversos grupos de interés, incluyendo la sociedad. Esta forma de llevar a cabo la política hídrica se ha vuelto una propuesta a nivel mundial, de manera tal que Naciones Unidas publicó en 2007 un libro para promover su aplicación, “The Empowers Approach to Water Governance Guidelines, Methods and Tools.” Un país que ha sido pionero y exitoso en la aplicación de esta política es Holanda, como comenta el Dr. Hans Bressers director del Centro de Tecnologías Limpias de la Universidad de Twente (CSTM).12 Es por ello que esta investigación intitulada “La gobernanza del agua en México: abundancia y escasez”, toma como marco de referencia a Holanda.

6 Roger, Peter. Water Governance in Latin America and the Caribbean. 2002. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=355237 [Revisado: Diciembre 21, 2007] 7 Regil, Miriam. “México se acerca al colapso del agua, alertan”. El Financiero. Marzo 22, 2007 8 CNA. Disponibilidad Hídrica. CNA. 2000. Disponible en: http://www.cna.gob.mx/ [Revisado: Octubre 13, 2008] 9 Villareal, Elena. “Granier: Plan Hídrico en Tabasco debe significar seguridad para el pueblo. La Crónica. Abril 19, 2008. Disponible en: http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=357833 [Revisado: Mayo 15, 2008] 10 Tello, Luisa. El acceso al agua potable como derecho humano. México D.F.: Comisión Nacional de Derechos Humanos. 2008. p.2 11 Medalye, Jacqueline. "Water governance." Encyclopedia of Earth. Eds. Cutler J. Cleveland (Washington, D.C.: Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment). Abril 4, 2008. Disponible en: http://www.eoearth.org/article/Water_governance [Revisado: Junio 23, 2008] 12 Bressers, Hans. “Evaluation of National Negotiated Agreements in the Netherlands”. Environmental Politics. Próxima Publicación. 2008.

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El objetivo de esta tesis es proveer al gobierno un análisis que muestre que la gobernanza es una política que le es conveniente y adecuada para aminorar los problemas relacionados con la gestión del agua en México, en su marco de escasez y abundancia; a través del análisis comparativo, del Ecodiseño y la Dinámica de Sistemas. Con la finalidad de que promueva dicha política.

La presente investigación se divide en tres capítulos. Empero, antes se desarrolla el Marco Teórico, donde se analizan los antecedes de la gobernanza del agua, así como los fundamentos, teorías y conceptos que sustentan esta investigación. Posteriormente se desarrolla la metodología, donde se describen los diversos métodos y herramientas empleados para el presente estudio, tales como el Análisis Comparativo, la Dinámica de Sistemas y el Ecodiseño.

El primer capítulo lleva por título, “La gestión del agua en México y Holanda”; el cual busca contextualizar la situación y formas del manejo del agua en dichos países. De esta manera, en este capítulo se debate sobre la gobernanza, con el objetivo de explicar el concepto, empleando como marco de referencia la Teoría de la Interacción Contextual. Fundamentada a través de las ideas desarrolladas por el Dr. Hans Bressers, el Dr. Kris Lulofs y el Dr. Stefan Kuks, miembros del Centro de Tecnologías Limpias (CSTM). Asimismo, se aborda la manera en la que el concepto debe entenderse dentro de lo que implica la gestión del agua. Posteriormente, se describe la situación del agua en México con la finalidad de contextualizar el problema que hay tanto en el sur y centro con las inundaciones como en el centro y norte con la escasez. Se analiza el marco normativo del manejo hídrico en México, el cual plantea un sistema de gobernanza y una gestión a nivel federal y municipal que los deja de lado. Además, se analiza el caso de Holanda, con la finalidad de mostrar como se lleva a cabo la implementación del sistema de gobernanza en ese país y se concluye el capítulo estableciendo el tipo de gestión del agua en México.

El segundo capítulo, titulado “La gestión del agua en México en su contexto de escasez a través de la Dinámica de Sistemas y la Ecoeficiencia”, elabora un planteamiento actual de los diversos problemas e impactos existentes por la escasez del agua en México y un análisis sobre la carencia de gobernanza en ambos casos. Asimismo, se analiza cómo dentro de un marco de gobernanza y con el empleo de herramientas tales como Ecodiseño y la Dinámica de Sistemas, se pueden generar diversos análisis y motivaciones económicas, sociales y ambientales. Además, se busca enriquecer los elementos para la toma de decisiones, con la finalidad de motivar al gobierno a llevar a cabo una política de gobernanza.

El tercer capítulo titulado “La aplicación de la gobernanza en Holanda y sus lecciones para México: caso de estudio la inundación”. Analiza por una parte el caso de Holanda y su problema histórico con las inundaciones y los cambios en la gestión que han existido para desarrollar con el paso del tiempo un mejor manejo hídrico. El cual hoy en día es reconocido como uno de los mejores en el mundo.13 Después se retoma como ejemplo el caso de South

13 Bressers, Hans. “Evaluation of National Negotiated Agreements in the Netherlands”. Environmental Politics. Próxima Publicación. 2008.

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and North Meene, el cual muestra la existencia de una política de gobernanza y los beneficios que de ella se han derivado.

Posteriormente se analiza el caso de México de manera histórica, desde los aztecas hasta la situación actual, basándose principalmente en los problemas derivados por las inundaciones, como las que se generan en la Ciudad de México o en las regiones del sureste. Se muestra la falta de resultados por no llevar a cabo una política de negociación. De esta manera lo que se busca es generar una motivación para el gobierno, a través de un análisis de resultados de la política hídrica actual. Un ejemplo interesante es la situación en Tabasco durante 2007, ya que la creación de infraestructura generaba un costo de poco más de 2 mil millones de pesos para evitar las inundaciones y al no realizarse, ocasionó pérdidas de 33 mil millones de pesos.14

En Conclusiones y Propuestas, se plantean ideas y propuestas que permitan una mayor participación de los diversos sectores de la sociedad, entre ellas la limitación de discrecionalidad de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) dentro de los Consejos de Cuenca.

Esta investigación es de relevancia para el país. Como se planteó anteriormente, México está sufriendo problemas tanto de escasez como de inundaciones que cada vez son más recurrentes y más costosos, por lo que se debe plantear una respuesta que permita motivar: un mejor manejo hídrico, la gobernanza y un desarrollo sostenible, que disminuyan los impactos económicos, sociales y ambientales que en la actualidad se están viviendo. Por ejemplo, en lo que se refiere a la escasez el costo económico, ambiental y social que podría traer la falta de agua en la zona centro-norte donde se produce el 87% del Producto Interno Bruto (PIB), se encuentra 77% de la población y sólo el 31% de la disponibilidad del agua, generaría serios problemas de impacto económico y social.15 Además, tiene una importante relevancia a nivel metodológico porque se están planteando herramientas como la Dinámica de Sistemas y el Ecodiseño para la formulación de políticas públicas dentro de un marco de gobernanza.

Dentro de los beneficios que provee esta investigación se encuentran la de mostrar incentivos para que el gobierno implemente un sistema de gobernanza. Esto se hace principalmente a través de análisis económicos y herramientas poco usadas en la gestión pública para la toma de decisiones.

Las delimitaciones del estudio son principalmente, que la escasez se enfoca al empleo de agua para consumo urbano. En lo referente a las inundaciones, la tesis no aborda el problema de los huracanes, sino aquellas que resultan de las fuertes lluvias. Asimismo, tanto en el problema de las inundaciones como en el de la escasez, la investigación se enfoca en el gobierno como el principal actor y generador de la política de gobernanza. Se centra en aspectos políticos y de administración, no tecnológicos.

14 Gobierno de Tabasco. “Presenta Diagnóstico”. Gobierno de Tabasco. Mayo 6, 2008. Disponible en: http://www.tabasco.gob.mx/noticias/vernotas_sp.php?id=4563 [Revisado: Junio 28, 2008] 15 CONAGUA. Estadísticas del Agua en México. México D.F.: SEMARNAT. 2007. p. 14

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MARCO TEÓRICO

El agua es fuente de vida y un recurso natural que permite al hombre tener un ambiente propicio para vivir. También es una fuente de riesgo y vulnerabilidad, debido a que hoy en día la humanidad enfrenta una crisis global de agua, la cual más que una falta de recurso, se presenta como un problema de pobreza, poder e inequidad, como lo establece el reporte de Naciones Unidas titulado Humane Development Report 2006, beyond scarcity: power, poverty and the global water crisis.16 Asimismo, es importante el tema de la gobernanza en lo que se refiere a los problemas del agua, pues como establece Jacqueline Medalye, los problemas relacionados con el agua son problemas directamente relacionados con la gobernanza.17 Actualmente se reconoce a la política de gobernanza en el tema del agua como un requisito para alcanzar las Metas del Milenio establecidas por Naciones Unidas.18

Un ejemplo de la importancia que ha ido cobrando el tema se mostró durante el IV Foro Mundial del Agua en 2006, donde uno de los temas centrales fue la gobernanza. Durante el foro se presentó el informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos del Mundo, titulado “Agua, una responsabilidad compartida”, en el cual se destaca la gobernanza como un elemento clave para afrontar los problemas relacionados con el agua.

Estudios y análisis como los mencionados, han ubicado al tema de la gobernanza en el centro del debate de los problemas relacionados con el agua y su manejo. La gobernanza del agua no es un tema nuevo, en Holanda esta política se ha llevado a cabo por más de 800 años. Sin embargo, fue a principios de los años 90 cuando en América Latina, se introdujo el concepto en la forma de gobierno y donde las organizaciones no gubernamentales empezaron a ganar terreno en la toma de decisiones del país.19 Siendo a partir de esta década que empieza a tomar fuerza como una respuesta a los problemas relacionados con el agua. Ha sido un concepto 16 UNDP. “Human Development Report 2006. Beyond scarcity: Power, poverty and the global water crisis”. UNDP. 2006. Disponible en: http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2006/ [Revisado: Julio 18, 2008] 17 Medalye, Jacqueline. "Water governance." Encyclopedia of Earth. Eds. Cutler J. Cleveland (Washington, D.C.: Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment). Abril 4, 2008. Disponible en: http://www.eoearth.org/article/Water_governance [Revisado: Junio 23, 2008] 18 Cleaver, Frances and Tom Franks. “New directions for water governance”. Id21Insight. 2006. Disponible en: http://www.id21.org/insights/insights67/index.html [Revisado: Mayo 26, 2008] 19 4th Water Forum. “Strategies Followed to solve major water related problems.” 4th Water Forum Americas Regional Document. Comisión Nacional del Agua. 2006. p. 50

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sobre el que existen diversos puntos de vista, se han creado un número importante de definiciones y su aplicación como la forma de la misma ha generado un número importante de publicaciones y debates. Por ejemplo, el término política gubernamental se tiende a reemplazar por el concepto de gobernanza y como establecen Bressers and Kuks hay tantas ideas sobre gobernanza como investigadores en el área.20

Peter Rogers, a este respecto explica que personas técnicas es decir ingenieros, planificadores o economistas tienden a identificar la gobernanza como las leyes, las regulaciones y las instituciones. De tal manera que se llega a concebir que si se tienen las leyes, regulaciones e instituciones “correctas” habrá una buena gobernanza sin tomar en cuenta el contexto del país. Sin embargo, Peter Roger también establece que en diversos casos aun cuando existen regulaciones y leyes apropiadas así como un marco institucional, el desempeño del sector del agua es muy pobre, ya que carece de un sistema político funcional por lo que se requiere de un nuevo marco que examine la interacción entre todos los actores involucrados como pueden ser: políticas, leyes, sociedad e instituciones, entre otras.21

Una de las definiciones más empleadas es la de Naciones Unidas, la cual establece que la gobernanza del agua implica un proceso social, económico, político e institucional, mediante el cual el gobierno, la sociedad civil y el sector privado toman decisiones acerca de cómo utilizar, desarrollar y manejar el recurso hídrico.22

Al margen de la diversidad de definiciones que existen en cuanto al concepto hay también importantes coincidencias entre ellas, que son las que toma como base este estudio. De esta manera la definición de gobernanza del agua que se retoma es aquella que la enuncia como la tendencia cada vez más aceptada en la que se establece que los gobiernos no pueden determinar el desarrollo y futuro de las sociedades trabajando autoritariamente; y el involucrar a todos los actores afectados, es necesario para la sostenibilidad.23 Se toman como base de la gobernanza, cinco elementos convergentes en la mayoría de las definiciones: niveles, actores, percepciones, estrategias e instrumentos y organización de recursos.24 Todo esto, apoyado dentro del marco de la Teoría de la Interacción Contextual, lo que establece que el marco de referencia sobre el que debe entenderse el concepto de gobernanza, se da dentro de un análisis del proceso político como una interacción social.

Por su parte, las diferencias van más allá de las definiciones. Existen dos enfoques contrastantes en lo que se refiere a la gobernanza y el agua, los cuales pueden nombrarse

20 Bressers, Hans and M.M. Kuks. “What does governance mean?”. Achieving Sustainable Development: The challenge of Governance Across Social Scales. Eds. Hans Bressers y Walter Rosenbaum. Westport Connecticut: Paeger Publishers. 2003. p.43 21 Roger, Peter. Water Governance in Latin America and the Caribbean. 2002. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=355237 [Revisado: Diciembre 21, 2007] p.1 22 UNDP. “Water Governance for Poverty Reduction”. UNDP. 2004. Disponible en: http://www.undp.org/water/pdfs/241456_UNDP_Guide_Pages.pdf p.10 [Revisado: Septiembre 7, 2008] 23 Kuks, Stefan M.M. Water Governance and Institutional Change. Netherlands: University of Twente. 2004. p.2124 Bressers, Hans and M.M. Kuks. “What does governance mean?”. Achieving Sustainable Development: The challenge of Governance Across Social Scales. Eds. Hans Bressers y Walter Rosenbaum. Westport Connecticut: Paeger Publishers. 2003. p.46

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contractualista y crítico.25 El enfoque contractualista, considera que la gobernanza es el resultado de un contrato social que se logra a través del consenso de los diferentes grupos de interés, los cuales se ponen de acuerdo para aceptar el argumento que resulte más lógico. Mientras que el enfoque crítico, concibe a la gobernanza como una configuración de tipo institucional y normativa, en la cual se basa el gobierno pero no como un resultado de consenso sino de una lucha social y de poder, de tal manera que la gobernanza se vuelve un discurso normalizador.26

Por otra parte dentro de la misma gobernanza es posible encontrar diversas variaciones. Lulofs retomando a Kooiman, establece tres formas de ella:

Gobernanza jerárquica: dicha gobernanza se caracteriza por tener rasgos de comando y control donde los derechos y obligaciones se organizan. Las intervenciones políticas y sociales se practican generalmente a través de leyes, regulaciones y políticas, siendo las metas dirigidas e influenciadas por una organización del gobierno central.

Co-gobernanza: en esta forma de gobernanza es de gran importancia la cooperación, la coordinación y la comunicación de los diversos actores. En este caso tiende a una manera formal de acuerdo organizacional. Los actores involucrados están conscientes de la necesidad de alcanzar objetivos a través de la cooperación. De tal manera que la gobernanza se da a través de redes complejas de los diversos actores que pueden ser agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, privadas entre otras.

Gobernanza propia: este tipo de gobernanza se refiere a la capacidad de comprometer a los actores a que se gobiernen por ellos mismos con un alto grado de autonomía.

Las tres variaciones mencionadas no pueden establecerse como categorías absolutas, en diversos casos pueden generarse y estar presentes matices entre las mismas.27

Otro debate que se establece dentro de la gobernanza, es quien debe jugar el papel predominante en lo que se refiere a dicha política en el caso del agua. Por un lado hay quienes argumentan que debe ser el gobierno y otros que las empresas. Recientemente, la tendencia política se está encaminando a una acción conjunta de la iniciativa privada con el gobierno. Organismos como Naciones Unidas promueven la participación conjunta de la iniciativa privada y pública en la política hídrica.28 Actualmente, a nivel mundial reciben agua a través

25 Palacios, Paula y Rocio Bustamante. “Gobernanza, Gobernabilidad y Agua en Los Andes: Un análisis conceptual y contextual”. Negowat. 2008. Disponible en: http://www.negowat.org/curso/Modulo%20II/Documentos/Visiones%20Gobernanza.pdf [Revisado: Diciembre 8, 2007] 26 Palacios, Paula y Rocio Bustamante. “Gobernanza, Gobernabilidad y Agua en Los Andes: Un análisis conceptual y contextual”. Negowat. 2008. Disponible en: http://www.negowat.org/curso/Modulo%20II/Documentos/Visiones%20Gobernanza.pdf [Revisado: Diciembre 8, 2007] 27 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.3 28 UNDP Water Facility at SIWI. “Improving Water Governance Reform”. Water Governance Facility. 2008. Disponible en: http://www.watergovernance.org/improvingwatergovernancereform/index.html

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de este esquema el 5% de la población, pero la política ha recibido severas críticas.29 Se han generado consensos a nivel internacional de una transición de la provisión de servicios del agua por parte del estado a una regulada por el mercado, que debe pasar de un manejo centralizado a uno que se base en los usuarios; y de un manejo orientado hacia los servicios a uno basado en el manejo del recurso.30

Además, de las diferencias en las teorías que existen alrededor del concepto de gobernanza, hay discrepancias en las acciones para su aplicación y la complejidad que tiene el concepto, como analizan Frances Cleaver y Tom Franks en New directions for water governance. Por un lado Tom le Quesne´s se enfoca en cuál es el nivel óptimo en el que se puede desarrollar mejor la gobernanza, en lo que respecta al agua, para lograr mejores acuerdos en su manejo. Por el otro, Tom Slaymaker y Peter Newborne debaten la composición natural de los derechos, lo cual permite entender mecanismos para gobernar el acceso al agua y su distribución. Como lo es el derecho a un mínimo de acceso a la misma, que es establecido por derechos más amplios y recursos en la sociedad, con diferentes resultados para cada una de las personas. Por su parte Linden Vincent explica, cómo únicamente la participación de instituciones no es una solución a los problemas del gobierno del agua, ya que existen elementos como la sociedad y las relaciones de poder. Otro enfoque de estudio es el realizado por Faustin Maganga, quien establece que los acuerdos en la gobernanza se deben dar a través de leyes de costumbre. Por su parte Rose Osinde y Mandy Turner aseguran que la gobernanza se encuentra en las relaciones de poder que generalmente llevan distribución inequitativa del recurso.31

Aunado a estudios que se centran en el debate teórico alrededor del concepto gobernanza, existen otros a nivel internacional, nacional y local que se han centrado en la aplicación de la gobernanza y cómo fortalecerla para lograr mejores resultados. Entre ellos se puede destacar el realizado en Australia durante 2007 llamado Perceptions of Institutional Drivers and Barriers to Sustainable Urban Water Management in Australia, como parte del National Urban Water Governance Program. Otro es el que forma parte del United Nations Develpment Program (UNDP) Water Governance Facility, el cual establece el fortalecimiento de la gobernanza a nivel mundial a través de reformas; entre las que se puede destacar la descentralización, el incremento de la participación de los grupos de interés, clarificación institucional y la promoción de la participación pública-privada.32

29 Medalye, Jacqueline. "Water governance." Encyclopedia of Earth. Eds. Cutler J. Cleveland (Washington, D.C.: Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment). Abril 4, 2008. Disponible en: http://www.eoearth.org/article/Water_governance [Revisado: Junio 23, 2008] 30 Cleaver, Frances and Tom Franks. “New directions for water governance”. Id21Insight. 2006. Disponible en: http://www.id21.org/insights/insights67/index.html [Revisado: Diciembre 19, 2007] 31 Cleaver, Frances and Tom Franks. “New directions for water governance”. Id21Insight. 2006. Disponible en: http://www.id21.org/insights/insights67/index.html [Revisado: Diciembre 19, 2007]

32 UNDP Water Facility at SIWI. “Improving Water Governance Reform”. Water Governance Facility. 2008. Disponible en: http://www.watergovernance.org/improvingwatergovernancereform/index.html [Revisado: Julio 27, 2008]

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Otro estudio también a nivel mundial que ha realizado análisis de problemas y elementos que se requieren para llevar a cabo una efectiva gobernanza,33 es el editado por Sylvain Perret, Stefano Farolfi y Rashid Hassan en 2006, titulado Water Governance for Sustainable Development Approaches and Lessons from Developing and Transitional Countries. En él se analizan implementaciones de modelos de gobernanza en diversas partes del mundo y se examinan las dificultades de su implementación, generando propuestas para una mejor aplicación de la política de gobernanza.34

Effective Water Governance in the Americas: a key issue, publicado en 2008 es otro estudio importante que aborda temas relevantes relacionados con la gobernanza del agua en América Latina, analiza los mercados de agua, la naturaleza de los derechos de propiedad sobre el recurso hídrico, la relación jerárquica de las diversas instituciones, el papel del estado así como los diversos niveles de gobierno participantes. El estudio tiene como objetivo construir una gobernanza del agua efectiva.35

La mayoría de los trabajos relacionados con la gobernanza, como los mencionados, desarrollan la problemática existente y plantean propuestas a nivel social, político y económico; que constituyen una base en cuanto a propuestas y aplicación. Sin embargo, no emplean herramientas de proyección en dicho desarrollo y muy pocas veces buscan generar incentivos eficientes como podría ser el análisis de los efectos económicos al gobierno, por no llevar a cabo una política de gobernanza.

En lo que se refiere de manera concreta a México y la gobernanza del agua, se han realizado algunos estudios en lo relativo a la agricultura, tales como Irrigation Institutions Typology and Water Governance Through Horizontal Agreements en 2004. Peter Rogers en su libro Water Governance in Latin America and the Caribbean de 2002, aborda un análisis de gobernanza en México. Sin embargo, ninguno de los estudios encontrados sobre la gobernanza y el agua en México emplea herramientas de análisis como el Ecodiseño y la Dinámica de Sistemas. Asimismo, no se ha encontrado algún estudio que haga referencia a Holanda para un análisis comparativo y de aprendizaje.

La aportación de este estudio radica en que busca motivar al gobierno para llevar a cabo una política de gobernanza, a través de mostrar beneficios a corto plazo en su propia economía. De la misma manera, el estudio muestra efectos ambientales y sociales que permiten dar un panorama más amplio de lo que ha pasado, esta pasando y puede pasar si no se genera una política de gobernanza. Para ello se hace uso de herramientas como Dinámica de Sistemas y Ecodiseño, ya que aquellos actores que llevan a cabo la toma de decisión para la implementación de la política de gobernanza, les gusta ver pruebas y resultados para

33 GWP-Med Sub-Regional Working Groups of North Africa and Middle East. “Effective Water Governance.” Mio-Ecsde. Diciembre 2001. Disponible en: http://www.mio-ecsde.org/old/Cairo_01/conc2.pdf [Revisado: Junio 12, 2008] 34 CIRAD. “Water governance for sustainable development”. CIRAD. Octubre 24, 2006. Disponible en: http://www.cirad.fr/en/actualite/communique.php?id=561 [Revisado: Enero 27, 2008] 35 ECLAC. “Effective Water Governance in The Americas: A Key Issue”. ECLAC. Diciembre 4, 2003. Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/8/13898/lci0138e.pdf [Revisado: Febrero 26, 2008]

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incrementar el presupuesto para la aplicación de dicha política.36 Este estudio no sólo busca mostrar los beneficios que la gobernanza puede traer y ha traído en otras partes del mundo como Holanda, también pretende ser un parte aguas para la aplicación de este tipo de herramientas en argumentos a favor de la gobernanza.

36 Lincklaen, Wouter. “Investing in Water Governance Luxury or Priority?”. Asian Development Bank. Abril, 2007. Disponible en: http://www.adb.org/Water/articles/2007/investing-water-governance.asp [Revisado: Agosto 23, 2008]

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METODOLOGÍA

Para lograr el objetivo de la tesis, la metodología empleada consiste en el análisis comparativo y el empleo de la aplicación de las herramientas de Dinámica de Sistemas y el Ecodiseño. Se debe señalar que algunas de las fuentes tomadas para el estudio son de las llamadas fuentes grises debido a que no es posible encontrar en documentos oficiales críticas hacia instituciones gubernamentales.

El tamaño de la muestra es de dos países: Holanda y México. La razón por la que se escogió a Holanda es porque es considerada un ejemplo a nivel mundial sobre la política de gobernanza en temas ambientales, principalmente el hídrico.37 En el caso de México es porque existe una seria preocupación sobre la situación actual de los recursos hídricos del país. La Figura I, presenta los elementos de la muestra.

Fig. I Mapa de hubicación de Holanda a la izquierda y México a la derecha. http://www.kalipedia.com y

http://i.domaindlx.com. 2008

37 Bressers, Hans and M.M. Kuks. “What does governance mean?”. Achieving Sustainable Development: The challenge of Governance Across Social Scales. Eds. Hans Bressers y Walter Rosenbaum. Westport Connecticut: Paeger Publishers. 2003. p.43

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METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS COMPARATIVO

En el primer capítulo se realiza un análisis comparativo que se enfoca en los organismos en los que recae principalmente la gestión del agua, la legislación y los resultados de ésta. Para ello se revisó bibliografíaa y se realizaron entrevistas con investigadores en políticas hídricas y miembros de los sistemas de agfua en México y Holanda.

En lo que se refiere a los organismos encargados de la gestión del agua tanto en México como en Holanda. Para el primer caso es CONAGUA, con sus 13 regiones hidrológico administrativas,38 que son las que llevan a cabo las acciones principales en lo que respecta a la política hídrica y para Holanda los Water Board, que actualmente son 25.39 De esta manera, se analizan las similitudes y diferencias existentes entre ellos, enfocando el estudio en lo que corresponde a la toma decisión y la manera en la que se llevan a cabo sus acuerdos para la política hídrica. Se compara la toma decisión que en Holanda se da a través de los Water Board mientras que en México son los Consejos de Agua.

En lo que se refiere a la legislación el estudio se centra principalmente en las leyes generales que rigen el agua en ambos países. En el caso de México es la Ley de Aguas Nacionales. Esta es la ley reglamentaria del art. 27, elaborada en 1992 cuya última reforma se llevó a cabo el 29 de abril de 2004. En la última reforma lo que se buscó fue generar herramientas para una gestión más descentralizada, democrática e integral, es decir que tome en cuenta aspectos económicos, sociales y ambientales. De tal manera que esta ley, es actualmente, la más relevante en lo que respecta al tema del agua en México. En lo referente a Holanda, la ley más importante es el Water Board Act de 1992. Sin embargo, este 2008 se espera llevar a cabo una reforma en la ley, que tiene como objetivo fortalecer el marco legal para la prevención de inundaciones y almacenamiento de agua, así como mejorar aspectos ecológicos.

En el análisis sobre la gestión del agua, es decir como se lleva a cabo el manejo hídrico en México y cómo en Holanda. Para México, se analizan tanto la toma de decisión a nivel federal como a nivel local. En la parte federal se estudian los casos de creación de presas como la de Boca del Cerro en Chiapas y la de La Parota en Guerrero. Para el aspecto a nivel local se muestra la gestión de gobiernos locales como el de los municipios de Chilpancingo o Coatzacoalcos. En lo que corresponde a Holanda, la gestión se analiza también a través de casos que muestran la forma de llevar el manejo hídrico, siendo el caso de North and South Meene, el que se desarrolla. De esa manera se realiza una comparación de un sistema donde se lleva a cabo una política de gobernanza y otro en el que no se ha observado del todo.

También se comparan los resultados en la gestión del agua en los dos países. Por un lado se presenta la situación del agua en México, mostrando los problemas de escasez e inundaciones

38 CONAGUA. “Historia”. CONAGUA. Octubre 24, 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=627017f9-7e2f-44ba-ba8c-25e28baf085d|%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20ACERCA%20DE%20CONAGUA|1|0|0|0|0 [Revisado: Enero 30, 2008] 39 Lazaroms, Rafael. “The Duth Water Board Model”. FAO. 2004. Disponible en: ftp://ftp.fao.org/agl/emailconf/wfe2005/Art11_Lazaroms137-140.pdf [Revisado: Junio 15, 2008]

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actuales señalando la necesidad de modificar la gestión del agua. En lo que corresponde a Holanda, se enfoca el análisis en el problema de las inundaciones y cómo éstas se han ido venciendo a través de un marco de gobernanza que ha permitido llevar a cabo acciones que disminuyen las catástrofes.

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO DE DINÁMICA DE SISTEMAS

En lo que corresponde a la Dinámica de Sistemas en el caso de San Pedro Cholula en el Estado de Puebla. Esta herramienta ha sido desarrollada por Jay Forrester para integrar técnicas de ingeniería que permitan entender sistemas de control de retroalimentación en el estudio de la política y los negocios. Se define como el estudio y análisis de retroalimentaciones utilizando la simulación a través de la computadora.40 Por medio de la programación de interrelaciones entre variables es posible establecer relaciones entre ellas y conocer cuales podrían ser los efectos de sus modificaciones en un tiempo determinado.

El programa que se emplea para llevar a cabo la simulación computacional es Vensim 5.8a. Este programa es una herramienta de modelación visual que permite conceptualizar, documentar, simular, analizar y optimizar modelos de Dinámica de Sistemas. Provee una herramienta simple y flexible para la simulación de modelos.41 El motivo por el que se decidió emplear este software es por la disponibilidad del mismo y su aceptaciónn a nivel internacional.

La razón por la que se llevó a cabo el análisis sobre San Pedro Cholula, fue porque es un municipio que representa la problemática nacional. Enfrenta situaciones similares a los de la mayoría en México como son la falta de recursos económicos y problemas de sobreexplotación de acuíferos. Además, se contó con apoyo por parte del director del Sistema Operador de Agua, Agustín Chánez para la obtención de la información.

Para la creación del modelo se analizaron las variables exógenas y endógenas. Las primeras se refieren a aquellas que afectan al sistema pero no se ven afectadas por el mismo. Mientras que las segundas así como lo afectan también se ven afectadas por él.

Variables Exógenas:

Población Inicial, Tasa de Natalidad, Esperanza de Vida, Tabla de Ajuste, Tasa de Migrantes, Agua Empleada, Densidad Poblacional Actual, Área Territorial, Política de Ahorro, Ingresos Anuales, Tasa de Ingresos, Tasa de Egresos, Egresos Anuales

Variables Endógenas:

40 Vensim. “Conceptual Questions”. Vensim. 2008. Disponible en: http://www.vensim.com/concepts.html [Revisado: Febrero 23, 2008] 41 LILT. “Vensim and Simple System”. LILT. 2008. Disponible en: http://lilt.ilstu.edu/cheri/itk115/labs/new/lab-Vensim.htm [Revisado: Agosto 20, 2008]

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Nacimientos, Inmigración, Muerte, Emigración, Demanda de Agua, Pérdida por Fugas, Pérdidas Económicas, Costo de Bombeo, Densidad Poblacional, Impacto Poblacional en el Agua, Costo Bombeo, Recarga Natural, Entradas Horizontales, Recarga Inducida, Profundidad de Pozos, Extracción, Descargas Naturales, Evapotranspiración, Salidas Horizontales, Manantiales, Ingresos, Egresos.

A continuación en la Figura II, se puede apreciar la relación de las variables mencionadas y en el Anexo A, de la tesis se encuentran las ecuaciones que componen el modelo.

Fig. II Relación de las variables endógenas y exógenas

Además, se realizó un ejercicio mental de la simulación con el objetivo de analizar el comportamiento esperado del sistema antes de generarlo en la computadora. Dicho ejercicio se planteó de la siguiente manera: el crecimiento exponencial de la población, generará un incremento directo al consumo de agua, ello aumenta de forma proporcional el gasto del gobierno para proveer el líquido a través de sus pozos y esto ocasiona un detrimento del acuífero que suministra agua al municipio de San Pedro Cholula.

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El modelo que se planteó puede ser descrito como de tercer orden, ya que cuenta con tres niveles: uno social, otro ambiental y otro económico. Se basa en el crecimiento exponencial de la población, apoyándose en el empleo de funciones como: time step, delay y el if then else para generar un modelo que se adecuara a la realidad.

Siguiendo el método de creación de modelos se procedió a desarrollar un modelo causal, que es el que se presenta a continuación.

Fig. III Diagrama causal de la problemática del Agua en San Pedro Cholula

Como puede observarse en la Figura III, el incremento de población genera un aumento en la demanda del agua por parte de los habitantes, propiciando una mayor afectación a los niveles del acuífero y esto ocasiona un incremento en el gasto gubernamental porque la obtención del líquido se va haciendo más cara. Sin embargo, si se genera un ahorro en el empleo del agua, ello traerá como consecuencia una menor afectación al nivel del acuífero, por ende menor gasto del gobierno. Lo que permitiría una mayor inversión, lo cual ayudaría a un mejor aprovechamiento del agua, pues la inversión en plantas de tratamiento por ejemplo, generaría un mayor aprovechamiento de un líquido que es cada vez más escaso.

El modelo tuvo algunas limitaciones y consideraciones. No se toma en cuenta el crecimiento de la mancha urbana como un factor que afecta la recarga del acuífero, ya que el del Valle de Puebla se recarga en la zona del Izta-Popo, un área natural protegida. Otra limitación es la profundidad de los pozos, se sacó un promedio tras recabar información sobre las diferentes profundidades, estableciendo una media de 50 metros en 1995 y a la fecha de 83.92 en promedio, siendo ésta una cifra apropiada al municipio de San Pedro. Asimismo, una limitación más a la que se enfrenta el modelo es que sólo analiza la población hasta el año 2030, eso se da porque a partir de esa fecha se espera que inicie una estabilización de la misma. Por ende la mayor preocupación para conservar el agua se dará durante el periodo que se presenta.

Otra consideración fue el crecimiento de la población de Cholula, que se toma como representativa del crecimiento de los municipios que dependen del Acuífero del Valle de

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Puebla. A esa conclusión se llegó tras analizar datos de el Consejo Nacional de Población (CONAPO), ya que el crecimiento del municipio es similar al del Estado de Puebla. Además, se considera el mismo costo de la luz para la extracción de agua en todos los municipios que dependen del acuífero y se establece el precio base sin modificación hasta el año 2030.

Para la creación del modelo se tomaron valores iniciales como se muestra a continuación. Se adquirió como valor base 89 mil 782 habitantes,42 el cual fue el número de personas que vivían en San Pedro de acuerdo al conteo realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en 1995. También se creo con la función de time step un ajuste de crecimiento poblacional para que pudiera encajar con las predicciones realizadas por la CONAPO.

En el aspecto económico, el valor inicial que se utilizó fue el de 2006, que fue el dato más reciente que pudo proveer la dirección del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Cholula (SOSAPACH); y que se establece en un déficit de 523 mil pesos. Con ayuda de la función de delay se pudo simular la situación económica anterior a 2006 y proyectar la actual a futuro basándose en el desarrollo que ha tenido el área de finanzas del Sistema Operador de Agua.

Para establecer la sensibilidad del modelo y probar su validez, se llevaron a cabo diversas pruebas enfocadas a la población. Ella es la base del modelo pues el consumo de agua, la afectación ambiental y el incremento en gasto para el municipio depende de ello.

A través de los datos que arroja el modelo se pretende mostrar los impactos económicos que sufre el organismo operador de agua, principalmente por una mala gestión y falta de gobernanza que ocasionan la necesidad de un mayor bombeo del recurso hídrico. De esta manera, se espera que los números presentados lo motiven a llevar a cabo una política de gobernanza.

METODOLOGÍA DEL ESTUDIO DE ECODISEÑO

En lo que se refiere al estudio de Ecodiseño aplicado a Naucalpan, el motivo por el que se eligió este municipio es porque al ser parte de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) ha experimentado cambios similares a los que se enfrenta esta región. Su población pasó de 85 mil habitantes en 1960 de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática a poco más de 895 mil hoy en día.43 De hecho actualmente es uno de los municipios más poblados del Estado de México pertenecientes a la ZMVM. Todo este crecimiento poblacional conlleva un incremento en el consumo del agua. Actualmente,

42 E-local SEGOB. “Sociodemografía”. Secretaría de Gobernación. 2000. Disponible en:. http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/puebla/esta_soc.htm [Revisado: Marzo 7, 2007] 43 CONAPO. “Características demográficas y socioeconómicas”. Gobierno de Naucalpan. 2006. Disponible en: http://www.naucalpan.gob.mx/pdf/plan_desarrollo_urbano/CARACTERISTICAS_DEMOGRAFICAS.pdf [Revisado: Noviembre 9, 2007]

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Naucalpan tiene una demanda de 2,900 litros por segundo.44 Asimismo, cada vez su captación se vuelve más cara y más compleja, principalmente porque depende del Sistema Cutzamala, cuya agua cuesta el doble del precio en el que la vende. Además, el 40% de la población no paga el agua. Generándole pérdidas al municipio, que se acompaña de una gestión del agua que incrementa dichas pérdidas.

Dentro de las delimitaciones del estudio es importante mencionar que en lo que se refiere a la parte de la obtención del agua a través del Sistema Cutzamala, los pozos del Municipio y la presa Madín, se delimitó a establecer la problemática de continuar con la apertura de pozos debido a la situación de los acuíferos en la Zona Metropolita del Valle de México, además de que se considera como una solución de fin de tubo. Por ello el análisis se centró principalmente en la distribución y el consumo, donde una mejor respuesta se puede plantear a la problemática del agua. El estudio se desarrolla siempre dentro del marco de las leyes correspondientes, tales como la Ley General del Equilibrio Ecológico para la Protección al Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley del Agua del Estado de México, Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado denominado Comisión del Agua del Estado de México y el Reglamento del Servicio de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio de Naucalpan de Juárez, México.

Para llevar a cabo este estudio se siguió el proceso del agua por parte del Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Naucalpan (OPAPAS) desde la recepción del agua, la cual se da a través de la perforación de pozos y el Sistema Cutzamala principalmente. Posteriormente se trabajó en el área de distribución y métodos para eficientarla, porque las fugas representan aproximadamente el 30% del desperdicio del líquido, lo cual resulta en una pérdida para OAPAS toda vez que representa alrededor de 1,084 litros por segundo. De forma subsiguiente, se analizó la parte del consumo, en donde debido a la baja utilización de sistemas ahorradores, se puede lograr un beneficio de ahorro muy importante. Se continuó con un análisis sobre el tratamiento del agua y su aprovechamiento, el cual es de un 5% actualmente.45 También se realizaron entrevistas con empleados de OAPAS y gente del gobierno. Además del trabajo de campo, se analizaron otros casos similares, principalmente en lo que respecta a Atizapán que por su cercanía al municipio y sus características físicas y de desarrollo presentó varias similitudes. Dichas acciones comparativas se llevaron a cabo para poder identificar algunas respuestas funcionales ya comprobadas, pero siempre contextualizándolas en Naucalpan.

Con los datos obtenidos lo que se busca es mostrarle al gobierno las deficiencias existentes en la gestión, que se presentan en importantes pérdidas económicas. De esta manera se busca generar a partir de este estudio un incentivo para que el gobierno modifique sus esquemas de toma decisiones hacia uno que sea de gobernanza.

44Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua Naucalpan. Noviembre 16, 2007 45 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007

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CAPÍTULO 1

LA GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO Y HOLANDA

INTRODUCCIÓN

Este primer capítulo se divide en cinco subcapítulos principales. En el primero se comenta sobre la gobernanza, cómo debe de entenderse, los elementos más importantes que la conforman y que la afectan. Así como el contexto en el que se desenvuelve, principalmente dentro del marco de la Teoría de la Interacción Contextual. Además se explican los tipos de gobernanza que de acuerdo a los diversos autores pueden presentarse. Así como el tipo de relación entre los diversos actores que puede existir. La intención de este subcapítulo es contextualizar al lector y familiarizarlo con el concepto de gobernanza, el cual es uno de los elementos centrales dentro de esta tesis.

En la segunda parte se aborda la situación del agua en México. En ella se mencionan las importantes diferencias y los tipos de problemas que existen tanto en la zona centro-norte como en la parte sur del país. Se observa como mientras en un área el principal problema que se enfrenta es la escasez, en la otra es la abundancia del mismo recurso, debido a las inundaciones que se generan cada año. Esta descripción se realiza con el objetivo de mostrar la importancia que los problemas relacionados con el agua tienen en México y de ahí la necesidad de generar un marco de gobernanza como la solución más adecuada a dichos problemas.

En la tercera sección se desarrolla el tema de la gestión del agua en México, en ella se describen cuales son las bases legales que rigen el manejo del agua en el país. Además, se comenta acerca de CONAGUA, que es el organismo encargado de la gestión del agua en México, cuáles son sus acciones y cómo se divide en regiones hídricas para realizar una gestión más integral del líquido vital. Asimismo, se realiza una diferencia entre lo que es el manejo a nivel federal y el que se desarrolla de forma local, como se verá existen diferencias entre los dos. Ello permitirá comprender el manejo actual del agua, para posteriormente poder plantear modificaciones a dicha gestión

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La cuarta plantea el sistema de gestión del agua en Holanda, el cual como se observará es diferente al que se lleva a cabo en México. Se describen los antecedentes de dicha gestión brevemente. Se comenta sobre los derechos y las obligaciones de los Water Boards, quienes son los encargados de la política hídrica en Los Países Bajos y se describirán los elementos existentes que permiten que la gestión del agua se de dentro de un marco de gobernanza. Esto se hace con el objetivo de mostrar diversos elementos que posteriormente podrían ser retomados en México para realizar una mejora en la gestión del agua.

La quinta y última parte de este capítulo se centra en describir las prioridades que existen en el manejo del agua actualmente en México y como en diversas ocasiones varía entre las que existen a nivel federal y local. Lo que se busca con este análisis es mostrar de una manera más ejemplificada los problemas que existen más allá de los aspectos legales en la administración de un recurso tan vital como es el agua, derivados de los intereses existentes por los tomadores de decisión.

1.1 GOBERNANZA

Como comenta Hans Bressers, la política gubernamental en la actualidad se está viendo reemplazada por la palabra gobernanza, pues existe un reconocimiento creciente que el gobierno solo no puede determinar el desarrollo futuro de los diversos sectores de la sociedad, ya que ello se genera a través de la interacción de los diversos actores donde el gobierno juega un papel central y dominante.46 Por ejemplo, en el tema de la política hídrica, los objetivos que se van estableciendo y deben alcanzarse cada vez son mayores. Incrementando el número de elementos relacionados, tales como inundaciones, ecología, el estado de los sistemas hidráulicos, el desarrollo sostenible de las cuencas, entre otros.47 Todo lo anterior genera al mismo tiempo un incremento en la complejidad de las relaciones que se dan día a día entre los diversos actores48 y los factores existentes. Además, como explica la Teoría de la Interacción Contextual (TIC), la influencia de cada uno de los factores que intervienen no pueden simplemente ser vistos como una suma o una resta ya que un factor que ejerce una influencia positiva bajo ciertas circunstancias, en otras podría resultar negativo.49 Todo lo anterior 46 Bressers, Hans and M.M. Kuks. “What does governance mean?”. Achieving Sustainable Development: The challenge of Governance Across Social Scales. Eds. Hans Bressers y Walter Rosenbaum. Westport Connecticut: Paeger Publishers. 2003. p.147 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.2 48 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.2 49 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.5

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genera que la gobernanza, para el desarrollo sostenible, requiera una gran cantidad de interacción y mecanismos de cooperación.50

A pesar de la diversidad de elementos que se encuentran alrededor de la definición de gobernanza, como se plantea en el Marco Teórico. Bressers explica que la gobernanza contiene cinco elementos centrales, que son:

Niveles: los niveles no son los administrativos necesariamente, pues la gobernanza asume en general el carácter de multinivel que tiene la implementación de una política.

Actores: la gobernanza asume el carácter de actores múltiples en la implementación de la política.

Percepción del problema y objetivos: la gobernanza establece el carácter multifacético de los problemas y objetivos de la implementación política.

Estrategias e instrumentos: la gobernanza asume el carácter multi-instrumental de las estrategias políticas para la implementación de políticas.

Recursos y organización de la implementación: la gobernanza establece la complejidad generada por las diversas bases de los recursos para la implementación política.

En lo que corresponde a los niveles, en esta tesis se refiere al gobierno federal, estatal y municipal y sus dependencias encargadas de la gestión del agua. A nivel federal para el caso de México es la CONAGUA y su estructura regional. A nivel estatal son las Comisiones Estatales de Agua y a nivel municipal son los Organismos Operadores de Agua. En lo que corresponde a los actores se refiere a aquellos a nivel gubernamental, a nivel económico como pueden ser los diversos representantes de las actividades industriales del país y a nivel social representado a través de Organizaciones no gubernamentales (ONGs) e instituciones educativas.

Cada uno de los actores tiene diferentes percepciones del problema y objetivos En lo que se refiere al gobierno la percepción debe ser la existencia de un problema que pone en duda la viabilidad de un país y su objetivo debe ser promover la solución de los problemas existentes. En lo que corresponde a la industria, la percepción tiende a ser la de un problema también y su objetivo es tener la disposición del recurso al mejor precio en lo que se refiere a la escasez y en la abundancia; que éste no afecte su sistema de producción o su producción en sí. La sociedad tiende a percibir la presencia de problemas debido a la falta o abundancia del agua y su objetivo es tener el líquido para cubrir sus necesidades de supervivencia en situación de escasez y estar protegida en su persona y pertenencias en el caso de las inundaciones. Las ONGs perciben un problema y su objetivo es apoyar las demandas ciudadanas y la protección del medio ambiente. Por su parte las instituciones educativas también perciben problemas

50 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p. 1

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relacionados con el agua y su objetivo es el proveer los mejores conocimientos y desarrollos para llevar a cabo un correcto manejo del agua.

Los instrumentos y estrategias son de los más diversos en la política hídrica. Pueden ser legales, tales como las diferentes leyes, entre ellas para México la Ley de Aguas Nacionales así como acuerdos, decretos o normas. Entre los administrativos, destacan sistemas de gestión o de estandarización como los ISO. Los económicos se dan cuando se crean incentivos o multas. También pueden ser técnicos expresados a través de mejoras tecnológicas para llevar a cabo acciones preventivas y correctivas; así como sociales, siendo uno de los más destacados la educación ambiental y en este caso el cuidado al agua.

Los recursos y organización de la implementación, en lo que respecta a la gestión del agua, se refiere a la existencia de recursos como los económicos para llevar a cabo las acciones o infraestructura planeada así como la existencia de mano de obra capacitada para la implementación de las diversas políticas establecidas. En el caso de México se refiere principalmente a la CONAGUA, las Comisiones Estatales y los Organismos Operadores de Agua.

En otras palabras, cuando se habla de gobernanza se expresa la existencia de una interacción entre los cinco aspectos mencionados. Entendiendo que dicho término implica una relación de niveles, como puede ser la que se da entre el gobierno federal, estatal y municipal. La interacción de diversos actores como puede ser la sociedad, las instituciones educativas, el gobierno y los empresarios. Así como que las percepciones y objetivos de cada unos de los actores va a variar de acuerdo a su interés. Además de reconocer la existencia de instrumentos y estrategias tanto de cómo lograr acuerdos, cómo implementar los que se han alcanzado y qué instrumentos y estrategias son los más adecuados para poder llevar a cabo. Así como el conocer los recursos existentes y cuáles se requieren fortalecer e implementar.

Todos los elementos mencionados anteriormente se relacionan dentro de un contexto más amplio, que es el contexto del problema, el contexto político, el contexto económico, cultural y tecnológico.51 Asimismo, los instrumentos, ya sea la legislación, las reglas o los incentivos no son los únicos elementos importantes en la realización y resultado del proceso político. Llega a ser en varias ocasiones más importante las características de los actores involucrados principalmente en lo que se refiere a la motivación, información y poder; porque existe una interacción social durante el proceso de implementación de las políticas.52

Como motivación debe entenderse, a qué grado la aplicación de un instrumento es percibido como un factor que contribuye a las metas y los intereses de los actores involucrados. El éxito de una política también depende en el hecho de que las partes involucradas tengan suficiente información por lo que es de suma importancia que los que van a implementar una política lo primero que deben saber es quiénes serán los actores involucrados y afectados. En lo que corresponde al poder, algunos de los determinantes que se deben analizar son quién tiene el 51 Bressers, Hans. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca de la gobernanza. Junio 24, 2008. 52 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.20

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poder para aplicar el instrumento y qué tanto. En algunas ocasiones, aun cuando el poder formal descansa sobre las autoridades, el instrumento sólo puede aplicarse bajo aceptación de los grupos afectados. En diversas ocasiones existen fuentes informales de poder, las cuales también deben considerarse, ya que pueden llegar a ser un importante contrapeso a los poderes formales.53

A los tres elementos mencionados anteriormente la TIC los llama variables centrales y se relacionan con incentivos, reglas y la comunicación, a los cuales se les denomina aspectos totales de los instrumentos de política y no deben ser entendidos como un grupo de instrumentos separados.54 Además de las relación entre los elementos abordados, se debe tomar en cuenta la capacidad de poder implementar la política correctamente. Es importante remarcar que la mayoría de las veces la relación que se establece entre el gobierno y los grupos de interés antecede la relación política que piensa establecerse. A dicha relación se le está introduciendo un nuevo elemento, lo que hace más importante aún la valoración de los instrumentos que van a aplicarse y su adecuada implementación sobre los factores que determinan los procesos de interacción entre el gobierno y los grupos de interés.55

Dentro de la gobernanza es posible encontrar diversas variaciones. Lulofs retomando a Kooiman, establece tres, las cuales se han desarrollado de forma cronológica en Holanda, iniciando con la primera:

Gobernanza jerárquica: dicha gobernanza se caracteriza por tener rasgos de comando y control donde los derechos y obligaciones se organizan. Las intervenciones políticas y sociales se practican generalmente a través de leyes, regulaciones y políticas; siendo las metas dirigidas e influenciadas por una organización del gobierno central.

Co-gobernanza: en esta forma de gobernanza es de gran importancia la cooperación, la coordinación y la comunicación de los diversos actores. En este caso tiende a una manera formal de acuerdo organizacional. Los actores involucrados están conscientes de la necesidad de alcanzar objetivos a través de la cooperación. De tal manera que la gobernanza se da a través de redes complejas de los diversos actores que pueden ser agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, privadas entre otras.

Gobernanza propia: este tipo de gobernanza se refiere a la capacidad de comprometer a los actores a que se gobiernen por ellos mismos con un alto grado de autonomía.

Las tres variaciones mencionadas no pueden establecerse como categorías absolutas, en diversos casos pueden generarse y estar presentes matices entre ellas. Sin embargo, para el

53 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.8 54 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.6 55 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.5

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caso de México el concepto de gobernanza aplicado se centra principalmente en la gobernanza jerárquica y la co-gobernanza.

La gobernanza requiere de un liderazgo que busque alcanzar objetivos acordados, que se centre en la colaboración de diversos actores y no en posición o poder. Así como el cambio de una imagen de liderazgo tradicional que es más rígida y controladora a una de autonomía, flexibilidad, creatividad y responsabilidad,56 de tal manera que permita generar una cooperación entre los diversos actores. La cooperación se puede dar de tres formas: activa, pasiva o forzada, aunque también pueden generarse situaciones de oposición y aprendizaje conjunto.57

La cooperación activa se da cuando las partes involucradas comparten una meta común. La pasiva ocurre cuando una de las partes adopta una actitud en la que no obstaculiza pero no estimula la aplicación de los instrumentos de la política. Mientras que la forzada es un tipo de cooperación pasiva que es impuesta por un actor dominante. La oposición se da cuando uno de los actores trata de prevenir la aplicación que desea establecer otro actor; asimismo, el aprendizaje conjunto ocurre cuando la falta de información existe en la aplicación de un instrumento.58

A partir de todos los elementos mencionados anteriormente, la gobernanza del agua como establece M.M. Kuks, se puede sintetizar en la tendencia que es cada vez más aceptada donde se establece que los gobiernos no pueden determinar el desarrollo y futuro de las sociedades trabajando autoritariamente, y el involucrar a todos los actores afectados es necesario para la sostenibilidad.59 Es decir, en el caso de México se refiere a involucrar a los tres niveles de gobierno, sociedad civil, centros educativos y la industria. Para de esta manera dar una respuesta más apropiada a la problemática del recurso hídrico en México. Los diversos actores se sentirían más comprometidos e involucrados, permitiéndole al gobierno implementar políticas del agua, incluyendo los procesos de preparación, toma de decisión, implementación y evaluación.60

Por último se debe precisar que la gobernanza no debe confundirse con gobernabilidad, ya que la segunda se refiere a que el gobierno sea eficiente en el cumplimiento de las necesidades de sus gobernados, más no implica la participación de otros sectores en la toma de

56 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.3 57 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.8 58 Bressers, Hans. “Implementing sustainable development: How to know what Works, where, when and how”. Governance for Sustainable Development: The Challenge of Adapting Form to Function. Ed. Edward Elgar. Edward Elgar publishing: Cheltenham. 2004 p.8 59 Kuks, Stefan M.M. Water Governance and Institutional Change. Netherlands: University of Twente. 2004. p. 2160 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.2

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decisiones.61 Asimismo, en México la política centralizada no ha dado resultados positivos. Es por ello, que en México, la gobernanza del agua puede resultar una política más eficiente ya que toma en cuenta a todos los interesados en el recurso hídrico para la toma de acuerdos, generando un mayor compromiso de las partes para el cumplimiento de dichos acuerdos.

1.2 SITUACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO

En la actualidad, el mundo se esta enfrentando a dos problemas generados por el agua, por un lado la falta de este vital líquido y por el otro los desastres generados por el exceso del mismo.

En lo que se refiere a la escasez, hoy en día una quinta parte de la población mundial no tiene acceso al agua y se espera que para el año 2025 sean dos terceras partes, es decir 5 mil 500 millones de personas.62 En lo que corresponde a las inundaciones, éstas se están volviendo un problema creciente. En 2007, las inundaciones en el sur de Asia generaron 20 millones de desplazados.63 Además, Katrina en 2005 ocasionó pérdidas económicas en Estados Unidos por más de 100 mil millones de dólares. De hecho el promedio de muertes por evento de inundaciones ha pasado de 60 a 100 muertos entre 2004 y 2006.64 Incluso es tal la problemática de agua a nivel mundial, que mueren 10 millones de personas anualmente por problemas relacionados con el vital líquido, 10 veces más que las víctimas de guerras.65 Aunque en México, las muertes han disminuido pasando de un promedio de 506 anuales entre 1980 y 1999 a 143 entre 2000 y 2007; las pérdidas económicas se han duplicado, de 701 millones de dólares a 1,481 millones en los periodos ya mencionados.66

61 López Solís, Dana Aly. Sustentabilidad urbana y gestión de residuos sólidos urbanos. Estudio comparado entre los municipios de Naucalpan y Tlalnepantla. México: Instituto Nacional de Administración Pública. 2006. p.2562 Consultores Internacionales. “El agua, algo más que un recurso valioso”. CISC. 2006. Disponible en: http://www.consultoresinternacionales.com/imagenes/ciscomentario/287/ [Revisado: Noviembre 5, 2007]63 El País. “Al menos 20 millones de desplazados por las inundaciones en el sur de Asia”. El País. Agosto 3, 2007. Disponible en: http://www.elpais.com/articulo/internacional/millones/desplazados/inundaciones/sur/Asia/elpepuint/20070803elpepuint_7/Tes [Revisado: Diciembre 5, 2007]64 UNEP/GRID-Arendal. “Trends in natural disasters”. UNEP/GRID-Arendal Maps and Graphics Library. 2005. Disponible en: http://maps.grida.no/go/graphic/trends-in-natural-disasters. [Revisado: Noviembre 1, 2007] 65 UNESCO. “Hechos y cifras: Agua y Salud”. UNESCO. Julio, 2003. Disponible en: http://www.wateryear2003.org/es/ev.php-URL_ID=1600&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html [Revisado: Noviembre 17, 2007]

66 García, Norlang. “Algunas consideraciones del impacto de los desastres en el 2007 y las inundaciones de Tabasco”. CENAPRED Disponible en: http://www.cenapred.unam.mx/es/Transparencia/FAQ/PlaticaColmexNorlang.pdf [Revisado: Junio 5, 2007]

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México, actualmente emplea 77,321 millones de metros cúbicos anuales.67 El sector agropecuario ocupa el 77%, el abastecimiento público el 14% y la industria usa el 9%.68 Aún cuando el empleo del agua corresponde en promedio a la economía mexicana, si se continúan los patrones de consumo actuales la situación podría llegar a presentarse crítica como se está empezando a vivir en algunas zonas del país, principalmente la región centro y norte.

De acuerdo a la Cámara de Diputados, 15 millones de mexicanos no tienen acceso al agua potable.69 En la Zona Metropolitana del Valle de México la disponibilidad de agua se ha visto reducida en un 100% en los últimos 50 años. Ello se debe principalmente a la sobreexplotación y al incremento de la población. Pasando de una disponibilidad de 11 mil 500 metros cúbicos anuales en 1955 a 4 mil 466 actualmente, como puede observarse en la gráfica de la Figura 1.1, realizada por la CONAGUA.

Fig. 1.1 Disponibilidad de agua en México de 1970 a 2020. Comisión Nacional del Agua. 2005

Asimismo, como puede verificarse en la misma Figura 1.1, la CONAGUA espera que para el 2030 la disponibilidad sea de tan solo 3,705 metros cúbicos. Sin embargo, los estudios realizados por el Dr. Mario Molina, consideran que la disponibilidad podría ser de únicamente 113 metros cúbicos anuales.70 Ello representa un enorme riesgo a nivel económico, político y

67 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.8 [Revisado: Noviembre 10, 2007]68 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.8 [Revisado: Noviembre 10, 2007]69 Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión. “Comunicación Social”. Cámara de Diputados, H. Congreso de la Unión. Enero 2007. Disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/content/view/full/39237/ [Revisado: Noviembre 15, 2007]70 De Regil, Miriam. “México se acerca al colapso del agua, alertan”. El Financiero. Marzo 22, 2007. Disponible en: http://www.inforural.com.mx/noticias.php?&id_rubrique=21&id_article=4039 [Revisado: Noviembre 8, 2007]

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social, ya que como estipula la ONU se necesitan al menos 5,000 metros cúbicos anuales71 para asegurar las necesidades de la población.

Además de la disminución de disponibilidad de agua, el 94% de los ríos y lagos del país se encuentran contaminados, hay 102 acuíferos sobreexplotados,72los cuales significan el 60% del agua empleada.73 La mayoría de las poblaciones de menos de 50 mil habitantes tienen acuíferos sobreexplotados. Además, han desaparecido 5 lagunas y 38 ciudades tienen problemas de abasto de agua. 74

Aun cuando la precipitación media anual en México es de 773.5 mm, existen enormes diferencias entre las regiones, ya que mientras en la parte sur del país la media anual de precipitación alcanza los 22,675.1 mm, en el norte llega a penas a los 202.5mm.75 De esta manera tenemos a un país donde el tema de la escasez es central ya que dos terceras partes son regiones semi-áridas o áridas. Es ahí donde el mayor crecimiento tanto de la población como de la economía se ha dado; de tal manera que la zona centro y norte cuentan con el 31% de la disponibilidad de agua y el 77% de la población nacional, como se muestra en la Figura 1.2.76

Fig. 1.2 Contraste entre el desarrollo y la disponibilidad de agua en México (Original en colores). Estadísticas

del agua en México. CONAGUA. 2008

71 Méndez. “El agua, un tema de seguridad nacional para México”. El Nuevo Herald. Marzo 6, 2006. http://www.elnuevo.com/14033780.htm [Revisado: Noviembre 25, 2007]72 Cabañas Díaz, Pablo. “El agua, asunto de seguridad nacional”. Síntesis Razones de Ser. Marzo 20, 2007. Disponible en: http://www.apiavirtual.com/2007/03/22/articulo-17561/ [Revisado: Noviembre 23, 2007] 73 El Universal. “Prevén en los próximos años severa reducción de agua”. El Universal. Enero 28, 2008. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]74 Cabañas Díaz, Pablo. “El agua, asunto de seguridad nacional”. Síntesis Razones de Ser. Marzo 20, 2007. Disponible en: http://www.apiavirtual.com/2007/03/22/articulo-17561/ [Revisado: Noviembre 23, 2007]75 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 pp.32-3376 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.5 [Revisado: Noviembre 10, 2007]

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1 Contexto Geográfico y Socioeconómico

M1.4 Contraste regional entre el desarrollo y la disponibilidad del agua, 2007

FUENTE: CONAGUA. Subdirección General de Programación. Elaborado a partir de: CONAGUA. Subdirección General Técnica. INEGI. Censos Económicos 2004. México, 2005.

1.7 Resumen de datos por Región

Hidrológico-Administrativa y por

entidad federativaA continuación, se indican los principales datos

geográficos y socioeconómicos por Región Hidrológi-co-Administrativa. Cabe destacar que en las Regiones Hidrológico-Administrativas XIII Aguas del Valle de México, VI Río Bravo, VIII Lerma-Santiago-Pacífico y IV Balsas se concentra la mayor parte de la acti-vidad económica del país, con dos terceras partes del Producto Interno Bruto (PIB) nacional:

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Sin embargo, el problema de la falta de agua no se restringe únicamente a los estados del norte y la zona centro que es la más densamente poblada. También los estados de Puebla, Oaxaca y Guerrero padecen dicha situación debido principalmente a la erosión que se ha generado en esas zonas del país, ocasionando que algunos de estos lugares hayan sido declarados como zonas de desastre ecológico por el Banco Mundial.77 Es tal ya la escasez en el país que existen zonas que cuentan en promedio con una cantidad de agua similar a la de países como Irak, el cual es considerado uno de los Estados con mayor problema de agua a nivel mundial.78

La sobreexplotación de los acuíferos en la zona centro y norte, para cubrir la demanda de agua en las diversas poblaciones, ha ocasionado ya hundimientos tanto en Ciudad Juárez como en la Ciudad de México. De hecho se estima que anualmente disminuyen entre 2 y 3 metros los mantos freáticos, generando agujeros en el subsuelo como ocurre en el Distrito Federal.79 Dicha sobreexplotación de los mantos podría significar un colapso del desarrollo económico del país, ya que la recarga de los acuíferos y su recuperación toma varios años, lo cual ocasionaría un daño al crecimiento industrial de las ciudades más importantes del país, las cuales dependen del agua que se encuentra en los mantos freáticos sobreexplotados.80 Debido a que es la única fuente de agua confiable en las zonas áridas y semiáridas; es empleada por el 70% de la población y se ocupa para la tercera parte de la producción agrícola.81 La Figura 1.3, permite apreciar los acuíferos más explotados del país.

77 El Universal. “El agua se termina en la nación de la lluvia”. El Universal. Marzo 22, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]78 De Regil, Miriam. “México se acerca al colapso del agua, alertan”. El Financiero. Marzo 22, 2007. Disponible en: http://www.inforural.com.mx/noticias.php?&id_rubrique=21&id_article=4039 [Revisado: Noviembre 8, 2007]79 Síntesis. “La sobreexplotación de agua podría colapsar la economía nacional”. Síntesis de Puebla. Julio 23, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]80 Síntesis. “La sobreexplotación de agua podría colapsar la economía nacional”. Síntesis de Puebla. Julio 23, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]81 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.53 [Revisado: Noviembre 10, 2007]

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Fig. 1.3 Acuíferos sobreexplotados por región hidrológico administrativa. Estadísticas del agua en México.

CONAGUA. 2008

La falta de acceso al agua genera problemas a nivel social y económico, como el que se da en zonas de alta marginación, ya que muchas veces las mujeres y los niños de dichas comunidades invierten 1,460 horas anuales para llevar agua a sus hogares con el objetivo de cubrir un consumo de tan solo 5 litros diarios.82 El tener que invertir cuatro horas diarias en dicho esfuerzo genera, por un lado que las madres no puedan participar como apoyo económico de la manera en que podrían hacerlo y que los niños no tengan oportunidades de educación o de lograr un mejor desempeño en ella por el tiempo que deben invertir a la obtención de agua.

Una causa existente que incrementa la problemática de la escasez es la ineficiencia del sistema urbano de agua potable en México. De acuerdo a investigadores de la Universidad Autónoma de México la eficiencia del sistema en general es menor al 30%, esto se da como resultado la pérdida de más de la mitad del agua en la distribución. Además del pago existente por parte de los usuarios, que es menor al 60%. CONAGUA estima que la pérdidas por fugas en las tuberías es de alrededor del 30% y 50%.83

La situación descrita, contrasta con la de otros países donde existe una eficiencia mucho mayor en la distribución del agua por ejemplo: en Inglaterra es del 67%, Italia 69%, Francia

82 El Universal. “El agua se termina en la nación de la lluvia”. El Universal. Marzo 22, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]83 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.35 [Revisado: Noviembre 10, 2007]

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Situación de los recursos hídricos 2

M2.8 Acuiferos sobreexplotados por Región Hidrológico-Administrativa, 2007

Para consultar información de mayor detalle respecto a los acuíferos sobreexplotados, se reco-mienda ver el Anexo D del disco compacto que se anexa a esta edición.

Acuíferos con intrusión marina y/o bajo el fenómeno de salinización de suelos y aguas subterráneas salobres

La intrusión marina se entiende como el fenómeno en el que el agua de mar se introduce por el subsuelo hacia el interior del continente, ocasionando la sali-nización del agua subterránea; esto ocurre cuando la extracción de agua provoca abatimientos del nivel de agua subterránea por debajo del nivel del mar, alte-rando el balance dinámico natural entre el agua de mar y el agua dulce.

El fenómeno de salinización de suelos y aguas subterráneas salobres son factores que afectan las aguas subterráneas; el primero al propiciar la recarga con agua salinizada y el segundo al inducir el arrastre de agua congénita salina.

Existen 17 acuíferos en el país con problemas de intrusión marina, ubicados en los estados de Baja Cali-fornia, Baja California Sur, Colima, Sonora y Veracruz de Ignacio de la Llave. Entre éstos se encuentran Manea-dero y San Quintín en Baja California, Santo Domingo en Baja California Sur, Caborca, Costa de Hermosillo, Valle de Guaymas y San José de Guaymas en Sonora.

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71%, Dinamarca 86% y Alemania, 87%.84 Incluso se estima que cada mexicano consume en promedio diario 250 litros.85 Mientras que en otros países como Suecia el empleo es de 200 o en Francia que es de 150 litros al día por habitante,86 el cual es similar a Holanda, pues en este país se ubica entre los 120 y 150 litros diarios.87

El Banco Mundial, establece que México es uno de los países más susceptibles al cambio climático generando efectos no sólo en cuestiones de agricultura, también en materia hídrica, ocasionando daños en sus acuíferos y la formación de huracanes más fuertes causantes de mayores inundaciones.88 De hecho, debido al incremento de la temperatura se espera que para el año 2020 ésta aumente entre .6 y 1.4 grados centígrados.89 Agudizando el problema de escasez. Asimismo, como comenta Alberto Crespo “El país que no tiene agua o que tiene dificultades con el agua está condenado al subdesarrollo, salvo que tenga petróleo o algún otro recurso en cantidades ingentes.”90 México no se encuentra muy lejos de la situación descrita aun cuando cuenta con una gran riqueza biológica y una enorme variedad en ecosistemas que alberga. Una de las causas es que en la actualidad los proyectos para los que se emplea el agua son poco redituables por lo que se requiere trabajar en proyectos en donde el agua pueda ser más rentable y así poder quitarle los subsidios generando una industria más rica. Como lo indica el informe sobre la gestión del agua en México que realizó la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en el 2007.

El cambio climático no sólo afecta a México a través de sequías, también incrementa otros fenómenos como el de las inundaciones, provocadas por lluvias cada vez más fuertes. Ha sido tan significativo el impacto del cambio climático en los aspectos mencionados que los desastres relacionados con el clima se han multiplicado por cuatro en los últimos 20 años, pasando de 120 a 500 anuales.91 En lo que se refiere a las inundaciones, éstas causan alrededor del mundo pérdidas económicas de aproximadamente 10 mil millones de dólares anuales.92 De acuerdo a un estudio realizado por el Programa de Naciones Unidas de Protección al Ambiente, el número de exposiciones humanas ante dichos eventos ha ido en 84 Arellano, Zitamar.. “Es apenas de 36% eficiencia sobre uso de agua en México”. El Diario de Coahuila. Agosto 12, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008] 85 El Universal. “El agua se termina en la nación de la lluvia”. El Universal. Marzo 22, 2007. Disponible en: SUN (Servicio Universal de Noticias) http://www.in4mex.com.mx [Revisado: Febrero 19, 2008]86 Aguas Cordobesas. “El agua en la ciudad. Aguas Cordobesas. 2007. Disponible en: http://www.aguascordobesas.com.ar/2-agciu3.asp [Revisado: Febrero 13, 2008]87 Voskamp, Tom. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca de los Water Board. Julio 10, 2008 88 González, Roberto. “En México, varios daños del calentamiento global ya son irreversibles, alerta el BM”. La Jornada. Octubre 12, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/10/12/index.php?section=economia&article=031n2eco89 De Regil, Miriam. “México se acerca al colapso del agua, alertan”. El Financiero. Marzo 22, 2007. Disponible en: http://www.inforural.com.mx/noticias.php?&id_rubrique=21&id_article=4039 [Revisado: Noviembre 8, 2007]90 BBC Mundo. “La crisis del agua refleja otra crisis”. BBC Mundo. Marzo 14, 2006. Disponible en: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/specials/newsid_4790000/4790600.stm [Revisado: Noviembre 1, 2007]91 León, Gabriel. “El cambio climático eleva 400% al año los desastres naturales”. La Jornada. Noviembre 25, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/11/25/index.php?section=sociedad&article=037n1soc [Revisado: Diciembre 2, 2007]92 Lenntech. “Water quantity FAQ”. Lenntech Water treatment & air purification Holding B.V. 2008. Disponible en: http://www.lenntech.com/Water-Quantity-FAQ.htm [Revisado: Agosto 23, 2008]

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aumento. Pasó de un promedio anual de 50 en 1980 a más de 150 en el año 2000, siendo uno de los principales factores el crecimiento poblacional.93 De hecho un informe de la ONU de 2008 sobre cambio climático afirmó el incremento promedio existente de 2007 con relación al año 2000.94 Hoy en día observamos cómo dicho incremento a nivel internacional también está afectando a México. Se espera que incrementen en un 30% las lluvias en las planicies bajas del Golfo de México, lo cual se suma al hecho de una cuarta parte de la población del país es vulnerable a las fuertes lluvias.95 En lo que se refiere al incremento mencionado, por ejemplo, se espera que para este año 2008, el aumento en la precipitación sea de entre un 5% y 10% respecto a la media histórica en el Estado de México.96

El problema de lluvias se agrava en México, debido a que la mayor cantidad de agua se obtiene en un periodo de 4 meses y no está distribuida a lo largo del año, como se muestra en la Figura 1.4. Esto ha generado también que se creen presas como parte de la política hídrica en México, tanto en regiones áridas para almacenar agua, como en zonas susceptibles de inundación para controlarla.

Fig. 1.4 Precipitación pluvial normal mensual histórica en México, en el periodo de 1971 a 2000. Estadísticas

del agua en México. CONAGUA. 2008

El impacto que dejan las inundaciones son al medio ambiente, a la sociedad y a la economía. Un ejemplo reciente fue la inundación de más de 2 mil 500 hectáreas de caña en Quintana

93 UNEP/GRID-Arendal. “Trends in natural disasters”. UNEP/GRID-Arendal Maps and Graphics Library. 2005. Disponible en: http://maps.grida.no/go/graphic/trends-in-natural-disasters. [Revisado: Junio 21, 2008]94 Partido Verde Ecologista de México. “Alerta PVEM sobre efectos catastróficos en el DF por el cambio climático”. PVEM. Junio 15, 2008. Disponible en: http://www.pvem.org.mx/web/index.php?option=com_content&task=view&id=1904&Itemid=43 [Revisado: Agosto 26, 2008]95 Guerra, Luis. “Crónica de una inundación anunciada”. La Crónica. Noviembre 2, 2007. Disponible en: http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=331064 [Revisado: Diciembre 10, 2007]96 Zumpangolandia. “Arrancan operativos del grupo Tláloc y presentan el Altlas de Inundaciones 2008 en el Estado de México”. Zumpangolandia. Junio 5, 2008. Disponible en: http://www.zumpangolandia.com/modules/news/article.php?storyid=990 [Revisado: Agosto 26, 2008]

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Situación de los recursos hídricos 2

A continuación se presenta la precipitación normal por entidad federativa en el periodo de 1971 a 2000. Se observa por ejemplo que en Tabasco, la entidad más lluviosa, la precipitación durante dicho periodo fue 13 veces mayor que en Baja California Sur, la entidad más seca. En la mayor parte de las entidades federativas,

la precipitación ocurre predominadamente entre junio y septiembre, con excepción de Baja California y Baja California Sur, donde ésta se presenta principalmente en el invierno.

G2.3 Precipitación pluvial normal mensual en México, en el periodo de 1971-2000 (milímetros)

T2.3. Precipitación pluvial normal mensual, por Región Hidrológico-Administrativa, en el periodo de 1971-2000(milímetros)

Región Hidrológico-Administrativa

Ene. Feb. Mar. Abr. May. Jun. Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic. Anual

I Península de Baja California 23.1 21.8 17.1 4.2 1.1 0.5 9.0 22.6 25.4 11.5 11.2 20.7 168.3

II Noroeste 25.4 22.9 13.2 5.6 4.8 18.1 112.9 107.3 57.6 28.3 19.7 32.3 448.1

III Pacífico Norte 26.7 12.5 6.8 5.3 9.0 63.2 187.6 191.3 134.8 52.5 29.2 28.7 747.7

IV Balsas 14.7 5.2 6.3 13.9 51.9 186.9 198.1 191.9 188.3 82.5 16.1 7.2 963.0

V Pacífico Sur 9.0 8.1 7.7 20.4 79.3 243.5 205.0 223.8 247.4 110.6 20.6 9.1 1 184.6

VI Río Bravo 16.0 12.3 9.6 16.1 29.9 48.8 75.1 81.0 80.4 35.4 14.8 16.5 435.9

VII Cuencas Centrales del Norte 15.8 6.2 5.2 12.2 27.0 58.9 86.5 85.0 71.5 31.9 13.1 14.4 427.6

VIII Lerma Santiago Pacífico 21.3 6.2 3.8 6.5 23.7 131.4 202.9 185.6 148.7 58.4 17.3 12.2 817.9

IX Golfo Norte 26.3 17.2 20.9 40.5 75.8 140.3 143.3 129.6 176.6 81.6 30.4 28.5 910.9

X Golfo Centro 44.3 34.4 29.7 40.3 84.6 224.4 252.7 252.6 279.4 163.6 86.9 59.8 1 552.8

XI Frontera Sur 59.4 53.6 38.2 52.1 136.9 275.0 219.1 266.1 332.6 222.5 112.9 77.3 1 845.6

XII Península de Yucatán 46.6 31.6 28.4 37.9 84.6 170.7 161.1 175.8 212.2 144.7 73.7 51.9 1 219.2

XIII Aguas del Valle de México 9.3 8.3 12.6 27.9 56.1 105.2 115.7 105.9 98.7 50.8 12.6 7.0 610.2

Total 25.0 17.2 13.6 18.4 41.4 104.4 136.9 139.8 136.4 69.3 30.6 26.5 759.6

FUENTE: CONAGUA. Subdirección General Técnica, Coordinación General del Servicio Meteorológico Nacional.

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Roo, lo cual generó pérdidas millonarias para las familias dependientes de este cultivo.97 Sin embargo, el ejemplo más claro de lo que puede ocasionar una inundación se presentó en Tabasco en el año 2007 donde la mayor parte del territorio se vio afectado y hubo pérdidas económicas de más de 31 mil 871 millones de pesos.98 La población afectada fue de más de un millón de personas y las tierras del cultivo quedaron bajo el agua casi en su totalidad.99

Los estados que más sufren de inundaciones se encuentran en el sureste mexicano y comprenden los estados de: Puebla, Veracruz, Guerrero, Oaxaca, Tabasco, Chiapas, Campeche, Yucatán y Quinta Roo. Sin embargo, también la capital del país y su zona conurbana sufren afecciones por las fuertes lluvias que se registran durante el periodo comprendido entre junio y octubre. Por ejemplo, el 16 de junio de 2008 las lluvias en Cuautitlán Izcalli provocaron inundaciones de metro y medio en varias colonias de dicho municipio.100 La Figura 1.5, muestra las zonas con mayor precipitación pluvial y por ende las más proclives a inundaciones a nivel nacional.

Fig. 1.5 Precipitación pluvial en México (Original en colores). Comisión Nacional de Agua. 2007

97 NOTIMEX. “Bajo el agua más de 2 mil 500 hectáreas de caña en Q. Roo”. Noticieros Televisa. Junio 11, 2008. Disponible en: http://www2.esmas.com/noticierostelevisa/mexico/002727/bajo-agua-mas-2-mil-500-hectareas-cana-q.-roo [Revisado: Agosto 26, 2008]98 CEPAL. “CEPAL presenta evaluación socioeconómica de las inundaciones en Tabasco”. CEPAL. Agosto 5, 2008. Disponible en: http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/mexico/noticias/noticias/0/32940/P32940.xml&xsl=/mexico/tpl/p1f.xsl&base=/mexico/tpl/top-bottom.xsl [Revisado: Agosto 23, 2008]99 UNICEF. “En Tabasco, México, las inundaciones afectan a un millón de pobladores, una tercera parte de ellos son niños y niñas”. UNICEF. Noviembre 2, 2007. Disponible en: http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/mexico_41652.html [Revisado: Noviembre 28, 2007]100 NOTIMEX. “Lluvia y granizo afectan colonias de Cuautitlán Izcalli”. Noticieros Televisa. Junio 16, 2008. Disponible en: http://www2.esmas.com/noticierostelevisa/mexico/003103/lluvia-y-granizo-afectan-colonias-cuautitlan-izcalli [Revisado: Junio 17, 2008]

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La responsabilidad y planeación sobre el agua, en lo que respecta a los problemas generados por la escasez de dicho líquido como los problemas generados por su exceso como son las inundaciones, es de la Comisión Nacional de Agua (CONAGUA), cuya gestión se analizará a continuación.

1.3 GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO

En México el agua que se encuentra en los ríos, lagos y lagunas, además del subsuelo es propiedad del estado, siendo el poder ejecutivo el encargado de su administración y CONAGUA la entidad responsable de la administración del recurso.101 “El marco legal que rige la cuestión del agua en México, tiene su fundamento en la fracción quinta del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”102 Ahí mismo se establece que las aguas son de orden privada, estatal o federal. La ley reglamentaria del artículo mencionado es la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la cual se publicó el 1ro de diciembre de 1992 y se reformó por última vez el 29 de abril de 2004 por iniciativa del senado.103 Las modificaciones más importantes fueron la creación de los Organismos de Cuencas, supliendo a las Gerencias Regionales, el Sistema Financiero del Agua, los instrumentos y principios que dan sustento a la política hídrica nacional; los sistemas nacional y regionales de información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua, además de conceptos como el de gestión integrada de los recursos hídricos y el de uso ambiental, entre otros.104

La Ley de Aguas Nacionales rige las atribuciones y marca las obligaciones de la CONAGUA. Entre ellas se destaca:

Mantener actualizado y hacer público periódicamente el inventario de las aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes y de la infraestructura hidráulica federal. Elaborar balances en cantidad calidad del agua por regiones y cuencas hidrológicas. Establecer el Sistema Nacional de Información sobre la cantidad, calidad, usos y conservación del agua como instrumento básico y uno de los principios de la política hídrica nacional. La planificación y programación hídrica y de las cuencas se sustentará en una Red integrada por el SINA, los SIRA.

101 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.26102 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.28103 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.28104 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.28

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En este sentido la LAN faculta a la Comisión Nacional de Agua para: Integrar el Sistema Nacional de Información sobre la cantidad, calidad, usos y conservación del agua, con la participación de los Organismos de Cuenca, en coordinación con los gobiernos de los estados y del Distrito Federal […]105

Las atribuciones de CONAGUA, son de dos tipos: nacional y regional. En lo que respecta a la cuestión nacional, debe ser la autoridad en materia de la cantidad y calidad del agua y dicha gestión a nivel nacional, entre otras atribuciones asignadas por la Ley de Aguas Nacionales.106 En lo que corresponde a la cuestión regional, la autoridad recae en los Organismos de Cuenca, quienes tienen la responsabilidad de administrar y reservar las aguas nacionales en las trece regiones hidrológico-administrativas que existen en el país; que con la reforma de 2004 se convirtieron en unidades operativas, técnicas, administrativas y jurídicas especializadas, que cuentan con un carácter autónomo y cuyas actividades se rigen de acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales.107

Dentro de las Regiones Hidrológicas están los Consejos de Cuenca, que son órganos colegiados de integración mixta y tienen por objeto la coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría entre la CONAGUA y las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o municipal, y los representantes de los usuarios de agua y de las organizaciones de la sociedad; de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica. Entre las funciones que desarrollan estos órganos colegiados, está la de facilitar la conceptualización e implantación de las políticas y los programas hidráulicos.

Los Consejos de Cuenca se integran con representantes de usuarios en sus diferentes usos del agua y de organizaciones ciudadanas o no gubernamentales (al menos un 50% de los participantes). El porcentaje restante se compone de representantes de los gobiernos estatales y municipales (cuando más en un 35%) y por vocales del gobierno federal.108

En términos generales las responsabilidades de la CONAGUA se pueden presentar de la siguiente manera: Aplicación de la Ley Nacional de Aguas, actualizar y preparar el Programa Nacional de Agua, expedir permisos para la explotación de aguas nacionales, expedir permisos para las descargas de agua, estar a cargo de los registros públicos de los derechos de agua, asistir gobiernos estatales y municipales en emergencias causadas por inundaciones y sequías y buscar la mejora e incremento en la oferta de agua, drenaje y tratamiento de la

105 CONAGUA. “Sistema Nacional de Información del Agua-Fundamento Legal”. CONAGUA. 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=24002a7d-7cf5-4153-adeb-6e36ce1dff13|SISTEMA%20NACIONAL%20DE%20INFORMACIÓN%20DEL%20AGUA|10|0|0|0|0 [Revisado: Enero 22, 2008]106 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.30107 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.30108 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.31

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misma.109 Por ejemplo, en lo que concierne a inundaciones, las responsabilidades de CONAGUA se establecen en el Capítulo V “Control de Avenidas y Protección contra Inundaciones” de la Ley de Aguas Nacionales.

Puede estipularse que la planeación se realiza en varios niveles, de manera nacional se planean las políticas y estrategias sobre el agua y de una manera regional se particulariza la instrumentación que se va a realizar dependiendo de la zona del territorio, creando una aplicación a nivel local.110 Es importante destacar que para la planeación de programas participan los Consejos de Cuenca, que son “instancias de concertación entre usuarios, autoridades y sociedad organizada, establecidas en la Ley de Aguas Nacionales.”111

La gestión se da a través de Cuencas Hidrológicas y no por limites geográficos o políticos, ya que “la cuenca hidrológica es una unidad geográfica natural que puede abarcar varios estados, en la que el agua de lluvia se precipita, infiltra o escurre hasta su posterior desembocadura al mar o a alguna cuenca interior.”112

En México las 13 regiones hidrológico-administrativas u Organismos de Cuenca que existen son los siguientes:

1. Península de Baja California (Mexicali, Baja California).

2. Noroeste (Hermosillo, Sonora).

3. Pacífico Norte (Culiacán, Sinaloa).

4. Balsas (Cuernavaca, Morelos).

5. Pacífico Sur (Oaxaca, Oaxaca).

6. Río Bravo (Monterrey, Nuevo León).

7. Cuencas Centrales del Norte (Torreón, Coahuila).

8. Lerma Santiago Pacífico (Guadalajara, Jalisco).

9. Golfo Norte (Ciudad Victoria, Tamaulipas).

10. Golfo Centro (Jalapa, Veracruz).

109 Arraguín-Cortés, Felipe y López-Pérez, Mario. An Overview of Mexico’s Water Regime and the Role of Underground Water. The National Academies Press. 2007. Disponible en: http://books.nap.edu/openbook.php?record_id=11875&page=13 p.13-14 [Revisado: Febrero 3, 2008]110 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.51 [Revisado: Noviembre 10, 2007]111 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.15 [Revisado: Noviembre 10, 2007]PHN 2007-2012112 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007.Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.17 [Revisado: Noviembre 10, 2007]

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11. Frontera Sur (Tuxtla Gutiérrez, Chiapas).

12. Península de Yucatán (Mérida, Yucatán).

13. Aguas del Valle de México y Sistema Cutzamala (México, Distrito Federal).113

Las tareas que de acuerdo a la ley deben realizar los Organismos de Cuencas con las siguientes:

1. Determinar la disponibilidad del agua.

2. Orientar los nuevos polos de desarrollo.

3. Lograr el uso sustentable del agua.

4. Asegurar la preservación de los acuíferos.

5. Garantizar la calidad del agua superficial.

6. Llevar a cabo la recaudación en materia de aguas

7. nacionales y sus bienes.

8. Solucionar conflictos relacionados con el agua.

9. Otorgar concesiones, asignaciones y permisos.

10. Promover la cultura del buen uso y preservación del agua.

11. Prevenir los riesgos y atender los daños por inundaciones.

12. Prevenir los riesgos y atender los efectos por condiciones

13. severas de escasez de agua.

14. Operar la infraestructura estratégica.114

Aunado a las tareas mencionadas, los Organismos de Cuenca funcionan como un enlace con los gobiernos estatales de las zonas donde se encuentran. De la misma manera las Direcciones

113 CONAGUA. “Acerca de CONAGUA-Historia”. CONAGUA. Octubre 24, 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=627017f9-7e2f-44ba-ba8c-25e28baf085d|%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20ACERCA%20DE%20CONAGUA|1|0|0|0|0 [Revisado: Enero 22, 2008]114 CONAGUA. “Acerca de CONAGUA-Historia”. CONAGUA. Octubre 24, 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=627017f9-7e2f-44ba-ba8c-25e28baf085d|%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20ACERCA%20DE%20CONAGUA|1|0|0|0|0 [Revisado: Enero 22, 2008]

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Locales aplican políticas, estrategias, programas y las acciones que la CONAGUA busca llevar a cabo en las entidades correspondientes.115

Los Consejos de Cuenca tienen organizaciones auxiliares a niveles menores, los cuales pueden ser: subcuencas, microcuenca y acuíferos, a los cules se les llama de manera respectiva Comisiones de Cuenca, Comités de Cuenca y Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS). Éstas son organizaciones jerárquicamente subordinadas a los Consejos de Cuenca y se rigen a través de las facultades que la Ley le concede a la Comisión Nacional del Agua, para promover la participación de usuarios por regiones, estados, cuencas y acuíferos, con el objetivo de participar en la programación de la política hídrica. Esto se encuentra estipulado en el artículo 14 de la Ley de Aguas Nacionales.116

Los objetivos que se buscan alcanzar con los Consejo, Comités y Comisiones de cuenca son los siguientes:

1. Ordenar los diversos usos del agua.

2. Saneamiento de las cuencas, barrancas y cuerpos de agua para prevenir su contaminación.

3. Promover y propiciar el reconocimiento del valor económico, ambiental y social del agua.

4. Conservar y preservar el agua y los suelos de las cuencas

5. Eficientar los usos actuales del agua.

De esta manera, las Comisiones de Cuenca se constituyen para lograr una gestión integral del agua, teniendo como elemento la participación de los diversos usuarios a niveles de una cuenca de segundo orden o incluso subcuenca. Asimismo, se debe resaltar que dichos Comités o Consejos, no cuentan con un presupuesto propio para ofrecer los servicios u obras que desean realizar. De esta manera se establecen como organismos de coordinación y planeación.117 La Figura 7, muestra la organización de los Consejos de Cuenca.

115 CONAGUA. “Acerca de CONAGUA-Historia”. CONAGUA. Octubre 24, 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/conagua/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=627017f9-7e2f-44ba-ba8c-25e28baf085d|%20%20%20%20%20%20%20%20%20%20ACERCA%20DE%20CONAGUA|1|0|0|0|0 [Revisado: Enero 22, 2008]116CONAGUA. “Los Consejos de Cuenca y sus organizaciones auxiliares de cuenca”. CONAGUA. Noviembre 12, 2007. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/ocavm/Espaniol/TmpContenido.aspx?id=7fdd8a5d-db3f-482b-a751-19ce9a935a20|Consejos%20de%20Cuenca|0|5|0|0|0 [Revisado: Septiembre 28, 2008] 117 Cuenca Valle de Bravo Amalco. “Acerca de la Comisión”. Cuenca Valle de Bravo Amalco. Diciembre 18, 2007. Disponible en: http://cuencaamanalcovalle.org/index.php?obj=secciones&IdMostrar=116#comisiones [Revisado: Septiembre 29, 2008]

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Fig. 1.6 Estructura actual de los Consejos de Cuenca. Comisión Nacional del Agua. 2007

Para la gestión a nivel municipal, en 1983 se reformó el artículo 115, estableciéndose las responsabilidades de los servicios públicos a cargo de los municipios. Entre ellas está la de regular el servicio del agua potable, drenaje y alcantarillado. Además del tratamiento y la disposición de las aguas residuales. A pesar de que implica esta reforma una descentralización y administración de las finanzas de los municipios, éstos no estaban preparados ni contaban con recursos para llevarlo a cabo.118

Aun cuando existe la organización mencionada anteriormente para llevar a cabo la gestión del agua por parte de CONAGUA a nivel federal; y dentro del Programa Nacional Hidráulico; se busca la capacitación y mejora de los empleados de la Comisión, así como crear un servicio profesional de carrera. A nivel municipal la situación que se presenta es muy diferente. Como explica David Barkin, dichas administraciones carecen de los conocimientos y recursos necesarios para cumplir toda la normativa existente. Además son pequeñas administraciones improvisadas y el personal se nombra por cuestiones políticas, por un periodo relativamente corto y aun cuando carece de conocimientos para dicho empleo, de tal manera que sólo se ocupa como escalafón político. Asimismo, de los 2,500 organismos de agua existentes 435 son semi-autónomos, los cuales funcionan de forma independiente ya sea parte del gobierno municipal o de forma privada; de ellos menos de una docena son gestionados por empresas privadas119 En términos generales, la autonomía a penas se esta generando. Por ejemplo, en el Estado de México de los 125 municipios que existen sólo 38 están descentralizados y dicha descentralización no es total, ya que sigue siendo el presidente municipal el que cuenta con las

118 Tello, Luisa. El acceso al agua potable como derecho humano. México D.F.: Comisión Nacional de Derechos Humanos. 2008. pp.99-100 119 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.247 [Revisado: Mayo 29, 2008]

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facultades para nombrar al Director del Organismo y es él el presidente del Consejo del Agua.120

Por otro lado, como también David Barkin estipula, uno de los problemas más graves que enfrenta el gobierno es la incapacidad de poder controlar a grandes consumidores de agua y la aplicación de la normativa mexicana se genera de ambigüedades legales. El agua se establece de manera constitucional como propiedad de la nación por lo que las concesiones que se otorgan a un largo plazo para uso agrícola, no entran en la jurisdicción del gobierno local pero al crecer la zona urbana se genera un mercado por la transferencia de derechos a usuarios industriales o comerciales, los cuales compiten con el Sistema Operador de Agua local, a ello hay que agregarle los usuarios ilegales del servicio.

En teoría, como lo establece la Ley de Aguas Nacionales, se ha logrado un tipo de descentralización y gobernanza con la creación de los Consejos, Comisiones y Comités de Cuenca que resultan ser instituciones donde se involucra la Comisión Nacional del Agua, los gobiernos estatales y municipales. La muestra más clara que presenta la ley a este respecto es el capítulo de la Ley de Aguas Nacionales que se titula “Organización y Participación de los Usuarios y la Sociedad Civil”. De igual forma, la Comisión Nacional del Agua asevera que promueve y facilita “la participación de la sociedad en la planeación, toma de decisiones, ejecución, evaluación y vigilancia de la política nacional hídrica.”121 Sin embargo, la participación social así como de instituciones educativas encuentran restricciones en la realidad, porque la Ley de Aguas Nacionales le da a CONAGUA discrecionalidad para decidir quienes pueden participar.122 Además los grandes proyectos que se relacionan con el agua como los de producción de energía eléctrica los realiza la Comisión Federal de Electricidad (CFE), así como el recorrido del agua pluvial que va a emplearse,123 sin incluir a todas las partes involucradas. Cuando el Estado no cumple acuerdos ha realizado encarcelamientos de lideres de movimiento, desalentando la participación social; asimismo, el tema del agua se ha buscado llevar a niveles técnicos dejando de lado a la sociedad.124

Mientras que a nivel federal se continua con políticas descentralizadoras y con reformas que permiten una mejor gestión del agua. A nivel estatal y local la situación se presenta muy diferente. Debido a que el Estado mexicano es una federación, las leyes varían en cada uno de ellos, así como su situación. Aunque el mecanismo de gestión del agua, en general se da a través de concesiones y en teoría sólo se asignan cuando hay disponibilidad del recurso. Sin embargo existen importantes diferencias entre los estados ya que en algunos los Organismos Operadores de Agua Potable municipales continúan a cargo del gobierno, mientras que en 120 Gudiño, Ricardo. Plática sobre el manejo del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México. Septiembre 1, 2008 121 Diputados. “Ley de Aguas Nacionales”. Diputados. 2004. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/16.pdf [Revisado: Noviembre 22, 2007] 122 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.19 [Revisado: Septiembre 29, 2008]123 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.256 [Revisado: Mayo 29, 2008]124 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.256 [Revisado: Mayo 29, 2008]

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otros se ha dado una co-participación con la inversión privada y en otros es la participación privada la que lleva a cabo la gestión del agua. Es importante enfatizar que la política gubernamental a nivel federal lo que busca es una mayor participación de las empresas para poder lograr una mayor eficientización del servicio de agua. Dicha política se inició a principios de la década de los noventa y es la tendencia que continua hasta este momento.

Hoy en día existe un serio debate respecto a los resultados que ha generado la privatización, la cual no juega un papel muy relevante todavía.125 Por un lado, empresas como Proactiva consideran que su participación ha sido positiva y señala que hace 10 años cuando iniciaron en Aguascalientes el servicio se daba por seis horas durante el día, mientras que hoy en día se mantiene las 24 horas. Sin embargo, la sociedad y analistas del tema consideran que la privatización no representa una verdadera mejora para la situación del agua en México. Lo que ha ocurrido ha sido básicamente un incremento en las tarifas, no ha existido una mejora sustancial en el servicio. Además de una nula inversión en poblaciones pequeñas, pues ahí no existen ganancias.126

Actualmente, se encuentran inversiones por parte de empresas como: Suez, Vivendi, Aguas de Barcelona, Tames Water, Solaque y Bitwater en más de 20 estados en México.127 Se ha dado una relación de ellas con importantes firmas mexicanas: Suez con Peñoles, Tribasa y Grupo Mexicano de Desarrollo o Vivendi e Ingenieros Civiles Asociados.128

Ejemplos sobre los efectos negativos de la privatización del agua nos los ofrecen David Barkin y Gerold Schmitd en sus análisis. En Aguascalientes, donde como se mencionó la empresa señala mejoras. El sistema se privatizó en 1994 y la población en la actualidad se queja de los incrementos importantes del costo, que han ocasionado que este estado tenga una de las tarifas más altas del país. Aunado al deterioro de la calidad del líquido por agotamiento de lo que eran las fuentes naturales de agua, lo que ha generado a su vez grietas e hundimientos en la zona.129 Además CONAGUA tuvo que apoyarlos en inversión, generando subsidios a una empresa privada y no se ha logrado una mejora sustancial en la red de agua

125 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.249 [Revisado: Mayo 29, 2008]126 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.28 [Revisado: Mayo 29, 2008]127 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.25 [Revisado: Mayo 29, 2008]128 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.26 [Revisado: Mayo 29, 2008]129 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.250 [Revisado: Mayo 29, 2008]

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potable.130 A su vez el organismo estatal de agua no tiene la capacidad económica ni de conocimiento para ofrecer una respuesta positiva a la sociedad.131

Uno de los ejemplos más extremos respecto a los impactos negativos que ha ocasionado la privatización lo ofrece Saltillo. La empresa Aguas de Barcelona cuenta con el 49% de la participación.132 Dicha empresa ha negado a los ciudadanos participar con ella, durante los dos primero años se aumentaron las tarifas entre 32% y 68%, aun cuando las condiciones de concesión estipulaba que debía darse un aumento de acuerdo con la inflación no mayor al 11% anual.133 El gobierno ya le exigió a la empresa reducir sus tarifas y regresarle a los ciudadanos 1.5 millones de dólares, pero no se prevé ninguna penalización para la empresa.134

Un caso que ha generado resultados positivos basado en la descentralización del agua se dio en León Guanajuato. En dicha ciudad, a pesar de descentralizar el organismo de agua pública en los años 80, no se privatizó. Hoy en día existe una importante reducción de pérdidas por fugas, se está incrementando la recaudación, de tal manera que hoy en día opera sin subsidios.135 Ello es un enorme logro a nivel nacional, ya que la gran mayoría de sistemas operadores trabajan con números negativos.

Los ejemplos nos muestran que la descentralización que se ha buscado para darle más autonomía y capacidad de decisión a los organismos de agua potable municipales puede llegar a ser positivo. Sin embargo, la privatización aunque mejora la recaudación y eficienta los sistemas de cobro; en lo que se refiere al servicio y la calidad de agua, ellos siguen en detrimento. Como lo muestran los ejemplos citados más el de Cancún, donde también la privatización sólo ha generado aumentos. Un motivo de dicha situación es que la visión por parte de los organismos se vuelve totalmente empresarial y no social. Asimismo, los tiempos de concesión generan que para el momento en el que los problemas generados por la falta de inversión, la empresa ya no tenga sus intereses en donde se le concesionó el agua.

130 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.28 [Revisado: Mayo 29, 2008]131 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p. 250 [Revisado: Mayo 29, 2008]132 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.27 [Revisado: Septiembre 29, 2008]133 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.251 [Revisado: Mayo 29, 2008]134 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.27 [Revisado: Mayo 29, 2008]135 Barkin, David. La gestion del agua urbana en Mexico. Transnational Institute. Disponible en: http://www.tni.org/books/aguamexico.pdf p.252 [Revisado: Mayo 29, 2008]

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1.4 LA GESTIÓN DEL AGUA EN HOLANDA

A continuación se presenta un análisis de la gestión del agua en Holanda tomando como base el libro de Water Governance, The Dutch Water Board Model, publicado por el Dutch Association of Water Boards. Permitiendo establecer algunas comparativas con el modelo mexicano.

El modelo de las instituciones encargadas de la gestión del agua para ser sostenible se basa en 5 bloques y deben de llevarse siempre de la mano:

Legislación: permite a las autoridades de agua locales llevar a cabo sus deberes, incrementar sus ingresos y hacer valer sus derechos.

Impuestos: cobrar impuestos a las personas en su jurisdicción, lo cual les permite llevar a cabo sus obligaciones.

Representación: debe existir representación de los interesados con las autoridades del agua, lo cual permite generar compromisos de su parte y asegurar un proceso democrático.

Financiamiento de gran capital para mayores inversiones: ello se encuentra principalmente dentro del sector privado.

Desarrollo Institucional: entrenamiento y herramientas adecuadas para llevar a cabo una operación eficiente.

La tarea del Water Board se relaciona únicamente con los aspectos que son del agua. Al igual que la CONAGUA es la encargada de garantizar la suficiencia como el llevar a cabo acciones que eviten la existencia de desastres ocasionados por el exceso de agua. Sin embargo, las tareas del Water Board se establecen de la siguiente manera:

1. Protección de inundaciones

2. Manejo del agua

3. Cantidad de Agua: drenaje e irrigación asegurando los niveles adecuados.

4. Calidad del Agua: combatir la contaminación del agua y mejorar su calidad en la superficie.

5. Tratamiento de Aguas Urbanas.

6. Manejo de recorridos de rutas de agua en tierra y caminos rurales en algunas ocasiones.

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El Water Board es parte del gobierno. Hasta 1950 existieron 2500 Water Boards. Sin embargo, se redujeron a 27 para el año 2006.136 Se pasó de una preocupación basada principalmente en la protección contra las inundaciones a preocupaciones relacionadas con la calidad del agua, la conservación de la naturaleza y cuestiones de paisaje ecológico.137 Los tres motivos que llevaron al gobierno a que se tomara la decisión de dicha disminución fueron los siguientes: la inundación de 1953 en la que murieron cerca de 2000 personas. La necesidad de control de calidad del agua y las plantas de tratamiento, ya que su costo es alto. Por último la política gubernamental de un manejo integrado del agua tomando en cuenta el líquido que está tanto en la superficie como en el subsuelo. De esta manera se ha generado algo muy similar al manejo de Cuencas por parte de CONAGUA.

A los Water Boards se les conoce como Stakeholder Democracies, ya que los diferentes grupos de interés escogen a sus representantes en la asamblea, entre ellos están los residentes, propietarios y empresarios. Esto presenta una gran diferencia con México, porque ahí la elección en los Consejos la realiza CONAGUA de manera discrecional y no a través de elecciones. Asimismo, es importante hacer mención que se llegó a la creación de dichos Water Board como un proceso social y no legislativo. Arraigándose en la sociedad de tal manera que puede describirse a la sociedad holandesa como una comunidad altamente basada en el consenso.138 De hecho, los Water Boards son la más antigua forma de democracia en Holanda y surgieron en el siglo XIII, como una gran necesidad. Debido a su geografía de no contar con la gestión que ha desarrollado más de la mitad del país estaría bajo el agua. Dicha gestión, se basa en el principio de interest-pay-say, que significa que aquel que este interesado en que se tomen en cuenta sus opiniones debe pagar y para poder tener derecho en la toma de decisión.

La forma de gobernanza que se dio en el periodo que comprende de 1200 a 1798 se puede describir como de gobierno propio donde los Boards se hacían cargo del cuidado para evitar inundaciones. De 1798 al año 2000 puede identificarse como una gobernanza jerárquica. Mientras que en la actualidad debido al cuidado de cuenca y los elementos que se toman en cuenta puede describirse como una transición hacia la co-gobernanza.139Asimismo, se considera de multinivel descentralizado, porque los ministros operan a nivel nacional,

136 Mostert, Erik. “Integrated Water Resources Management in The Netherlands: How Concepts Function”. Journal of Contemporary Water research & education en Universities Council in Water Resources. Diciembre 2006. p.20 Disponible en: http://www.ucowr.siu.edu/updates/135/3_edited.pdf [Revisado: Junio 9, 2008]137 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007 p.6 138 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007 p.1 139 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007 p.3

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participan 12 provincias, los 26 Water Board a nivel regional y al nivel local 458 municipios.140

Antes de continuar, es importante distinguir entre manejo del agua y gobernanza, que es lo que se ha dado en Holanda. La primera se refiere a actividades como calidad del agua, cantidad y protección de inundaciones. La segunda incluye un cuidado público por las actividades de manejo incluyendo habitabilidad, utilidad, protección y mejora del ambiente. También, la legislación local muchas de las veces se aplica al manejo del agua de los Water Board, permitiendo la interacción de los diferentes niveles de gobierno. Algo similar a lo que ocurre en México, donde las políticas municipales y estatales deben de ir de la mano con las nacionales. Sin embargo, muchas veces eso sólo queda en documento.

En Holanda, los derechos y las responsabilidades de los Water Boards se encuentra en el Water Boards Act. Así como en México la CONAGUA encuentra sus facultades en la Ley de Aguas Nacionales. Entre ellos los que más se destacan son: cobro de impuestos, creación de regulaciones, dar o retirar permisos en el área territorial que les corresponde como parte del sistema descentralizado al que pertenece. Debido a la forma de organización y a la participación de los diversos actores interesados y los niveles de gobierno involucrados es posible hablar de la existencia de una gobernanza del agua en Holanda, ya que así lo requieren las actividades del Water Board. Entre ellas la protección de inundaciones, que implica mantenimiento y cuidado de diques y presas, muelles que son responsabilidad tanto del gobierno como del Water Board. Situaciones similares se presentan con el cuidado en la cantidad de agua, su calidad y el cuidado del agua subterránea. De ésta última su cuidado recae en las provincias y municipios, bajo las órdenes del Acta de Distribución y de Protección del Suelo.

Para lograr la coordinación entre los diferentes niveles, existen dos instrumentos. Uno son las formas comunes de supervisión y el otro es a través de las regulaciones existentes en diferentes actas. El primero es la supervisión que realizan las autoridades más altas a las de menor jerarquía. Por ejemplo, las regulaciones del Water Board requieren la aprobación del Ministro. En lo que se refiere al segundo caso, se basa en la estructura jerárquica en el sistema de planeación que se encuentra en el Acta de Manejo de Agua. Por ejemplo, el plan de control del agua de la provincia, debe de tomar en cuenta al Plan Nacional establecido por el gobierno Holandés. Algo similar a lo que ocurre en México con la creación de los Planes Nacionales Hídricos que deben servir como lineamientos para las políticas estatales y municipales. A su vez, el plan establecido por el Water Board debe ser aprobado por las provincias afectadas. Algo que no ocurre en México ya que se hace una adecuación jerárquica. Los ciudadanos pueden interponer quejas ante el Dutch National Ombudsman. Además a las provincias les corresponde aprobar un número importante de decisiones del Water Board, así como anular algunas de sus decisiones si causan conflicto con la ley o el interés general.

140 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007 p.16

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Debido a todos lo actores e intereses involucrados, el proceso de toma de decisión se basa en el consenso, lo que implica que las decisiones no sean tomadas sino negociadas, entre los lideres de cada autoridad.141

Los Water Boards se encuentran compuestos de la siguiente manera: el cuerpo gubernamental de los Water Boards son las Asambleas de Water Boards, la Asamblea Ejecutiva y su presidente. La asamblea consiste en representantes de los diferentes actores interesados en las diversas tareas que ejecuta el Water Board. En el artículo 11 del Acta de los Water Boards se ubican las categorías en las que los interesados se dividen. En las provincias se encuentra estipulado el número de asientos que le va a corresponder a cada una de las categorías representadas en la asamblea del Water Board. Pero en general dicha asamblea se compone en promedio de 20 miembros. La función de esta asamblea es la regulación y la promoción del manejo de las tareas asignadas a un Water Board. Así como determinar el presupuesto, la contabilidad anual, cuestiones de impuestos, tarifas, registros y regulaciones. La Asamblea Ejecutiva consiste en el presidente y otros miembros determinados por la Asamblea de Water Boards. La Asamblea Ejecutiva es la responsable del manejo de las cuestiones diarias del Water Board. En promedio consisten en 5 miembros, de manera que representen al Water Board lo mejor posible, ya que todas las categorías deben tener a un miembro ahí. Son los encargados de preparar la política y tienen capacidad de decisión. El presidente es el único que no es nombrado por el Water Board. Puede ser comparado con el presidente de un municipio, no es un miembro de la Asamblea de Water Board por lo que no cuenta con un voto. Pero en la Asamblea Ejecutiva de la que es miembro si lo tiene. El presidente es nombrado por La Corona por un periodo de seis años. Él es el representante del Water Board, puede firmar documentos y tomar medidas; sin embargo, debe rendirle cuentas a la Asamblea.

Para elegir a los miembros de la Asamblea se realizan votaciones bajo el principio de interest-pay-say y mediante el sistema de votación por lista. En el caso de la Asamblea, antes de las elecciones ya se encuentran determinados por la provincia el número de asientos por grupo de interés y los habitantes. Por ello, lo que se determina en las elecciones es quienes van a ocupar dichos lugares. El periodo por el que son electos es de cuatro años y la elección se puede dar de forma directa o indirecta. Los representantes de la tierras abiertas y propietarios se da de manera abierta, mientras que las de edificios de negocios se da de forma indirecta. Los miembros de la Cámara de Comercio pueden votar. Para la categoría de casas o residentes la provincia puede elegir si quiere elección directa o indirecta. Generalmente es directa y se realiza a través de cartas o por teléfono. Para tener derecho a ser elegido, se debe ser parte del grupo de interés que se va a representar, que pague sus impuestos, vivir en el distrito del Water Board y tener al menos 18 años. En caso de que el número de candidatos sea igual al número de plazas, se tomará como si todos fueron electos. Para poder votar se requiere cubrir el pago de impuesto que cobra el Water Board. Si eres residente y mayor de 18 años, se tiene derecho a votar. En algunas provincias a los propietarios de tierras se les solicita cierta cantidad mínima para poder votar en dicho grupo. Aunque en teoría es un voto por persona, 141 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007 p.4

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algunos reciben más ya que son habitantes, propietarios de casa, y tienen tierras de cultivo. De tal manera que se le asignan en algunos casos tres votos, uno por categoría.

La gobernanza del agua en Holanda esta prácticamente en su totalidad en manos del gobierno, pues las responsabilidades que se relacionan con el agua recaen sobre la ley pública y son ejecutadas por estados, provincias, municipios y Water Boards.142 A diferencia de los municipios o provincias, los cuales dependen del Estado, los Water Boards son muy independientes en el aspecto financiero, gracias a los impuestos que cobran. De hecho el Estado sólo provee algunos apoyos debido a la protección por inundaciones. Los Water Board cobran básicamente dos tipos de impuestos, uno para cubrir los costos de protección y el manejo en la cantidad de agua y otro para el manejo de su calidad y tratamiento. Con dichos ingresos se obtiene en promedio el 95% del costo total de las inversiones el manejo y el mantenimiento. Estos cobros se sustentan en el principio mencionado anteriormente: interest-pay-say. Asimismo, para el cobro de contaminación se emplea otro principio denominado: el que contamina paga. El impuesto para la protección de inundaciones data de hace siglos, de hecho al principio se hacía con pagos en especie y posteriormente se realizaron ya aportaciones financieras. Mientras que el impuesto por contaminación se dio en 1970 debido a los problemas de polución existente y así poder contrarrestarlos. De hecho el tratamiento del agua es responsabilidad de los Water Boards. Incluso las plantas de tratamiento municipal fueron construidas sin apoyos gubernamentales. Les tomó alrededor de 30 años disminuir de manera significativa la contaminación existente.

A pesar de que desde hace siglos, ya existían mecanismos para el manejo del agua, el primer documento a nivel nacional sobre política hídrica apreció en 1968 y se enfoca en la disposición suficiente de agua fresca. El segundo documento nacional apareció en 1985. En él, además de cuestiones de agua para agricultura, horticultura, agua potable y para la industria, se agregaron aspectos como transporte, generación de energía, naturaleza y medio ambiente. El tercer documento nacional emitido por el gobierno se dio en 1989 y resumía su política en tener y mantener un país seguro y habitable en primer lugar y desarrollar y mantener un sistema de agua limpio que garantice un desarrollo sostenible. El cuarto documento de política nacional apareció en 1999, en el cual se hace énfasis en la salud y resiliencia de los sistemas de agua, lo que significa que el empleo del agua se debe armonizar con los procesos naturales, es decir ver por un mayor espacio para los ríos, haciendo a un lado obstáculos que no sean naturales.143 En el año 2000, el Comité del Manejo del Agua para el siglo XXI propuso un manejo más integral y ha sido hasta este año 2008 que se ha aprobado.

En la actualidad a nivel regional se busca que el enfoque de las políticas se centren en anticipar las transformaciones que se esperan por el cambio climático para garantizar un ambiente sostenible, seguro y funcional. Incluyendo soluciones para la protección contra las inundaciones tomando en cuenta la planeación espacial que incluye requerimientos de casas,

142 Dutch Association of Water Boards. Water Governance. The Dutch Water Board Model. The Hague: GBS prepress, Rijswijk. 2006 p.31 143 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.8

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agricultura, industria, recreación, naturaleza, entre otros.144 Su intención es lograr para el 2050 un sistema de agua seguro, de calidad ecológica y de químicos que también cubra sus funciones sociales.145

Tanto los elementos que se han mencionado a nivel municipal, regional y nacional, así como las diferentes actas y planes no son los únicos que juegan un papel relevante. En los últimos años tras la consolidación de la Unión Europea, ésta ha ido jugando un papel más determinante en la generación de directrices que afectan a los estados miembros. Hoy en día las más importantes como menciona Lulofs son dos: el Marco de Dirección del Agua, el cual se centra en el status ecológico de los cuerpos de agua. Así como un buen estado del agua en toda la Unión Europea y la Dirección de Inundaciones, que busca reducir el riesgo de las inundaciones y sus daños a la salud, el medio ambiente, la infraestructura y propiedad. Dichas directrices significan vivir con un nuevo número de reglas de juego.146 Por su parte en lo que se refiere a la participación pública, ésta se ha dado desde el siglo XIII y se fue especializando. En la actualidad la sociedad juega un papel relevante y activo dentro de los diversos grupos de interés tanto a nivel local como regional. Sin embargo, a nivel nacional su papel es principalmente el de proveer información y consultoría en momentos determinados.147

En las elecciones de noviembre de 2008, los partidos políticos participarán por primera vez en las elecciones para miembros del Water Board y se unificarán las fechas de las elecciones.148 Asimismo, el gobierno holandés realizó una propuesta de ley integral al Water Act, la cual será revisada por el Congreso en este 2008. El Acta consolidará y reemplazará las ocho actas existentes y establecerá nuevas mediadas de protección. Los objetivos del acta buscan prevenir y mitigar las inundaciones así como la escasez del agua. Además de mejorar la calidad ecológica y química de los sistemas de agua. También, se plantean las áreas de recuperación para el almacenamiento temporal de agua de mar y río. Esas áreas estarán designadas para amortiguar el exceso de agua que pueda crear inundaciones.149

En base a loa analizado en esta sección y tomando como referencia el manejo del agua en México, se puede presentar la siguiente comparativa en la Tabla 1.7.

144 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p9 145 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. pp.9-10 146 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.15 147 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.23 148 Voskamp, Tom. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca de los Water Board. Julio 10, 2008 149 Clifford Chance Global Environmental Group. “Netherlands: New Dutch Water Legislation”. Mondaq. Agosto 21, 2008. Disponible en: http://www.mondaq.com/article.asp?articleid=62846 [Revisado: Septiembre 8, 2008]

58Tabla 1.1 Elementos de la gobernanza en la gestión de Holanda y su comparativo con México

Elementos Water Board Comisiones de Cuenca Dinero Pueden crear sus propios

recursos Dependen de otros organismos o institiciones gubernamentales para poder obtener recursos económicos

Legislación Permite llevar a cabo sus tareas No hay un cumplimiento de las leyes en algunos casos y en otros éstas llegan a dificultar las acciones

Representación Se busca que los diferentes grupos de interés esten presentes

Es discresional de CONAGUA

Financiamiento Se aprovecha el capital de grandes empresas

En los casos de privatización, las empresas sólo toman ventajas para incrementar sus ganancias

Desarrollo Institucional

Constante capacitación La capacitación ha ido avanzando pero existen muchos rezagos

1.5 MANEJO DEL AGUA EN MÉXICO ES SOCIAL, POLÍTICO, ECONÓMICO O INTEGRAL

Una vez que ya se han comentado aspectos sobre el manejo del agua tanto en México como en Holanda, es importante hacer una reflexión sobre cómo se da el manejo de agua en México. En lo que respecta a ser una prioridad; es decir, si las políticas van encaminadas a cuestiones sociales, económicas, político o de forma integral con el objetivo de contextualizar los intereses de los tomadores de decisión en la política hídrica en México. Como social debemos entender que va orientado hacia las personas,150 es decir que el gobierno busca que la aplicación de los instrumentos existentes y su relación con los elementos centrales tenga como objetivo el desarrollo y las necesidades sociales. Por político, en este contexto se refiere a que el recurso hídrico se emplee como un instrumento que le permite a los diversos actores involucrados con su gestión tener acceso a una mejor posición de poder en su carrera política. El sentido económico en este caso se refiere a si se busca priorizar el manejo del agua para llevar a cabo un crecimiento económico, favoreciendo a los diversos sectores que dependen de ella. Por su parte, integral implica un manejo de agua que abarca a los tres aspectos

150 UVIC. “Principles, themes, concepts”. UVIC. Disponible en: outlines.law.uvic.ca/courses/internationalEnviro/Principles.doc [Revisado: Noviembre 23, 2007]

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mencionados más el medio ambiente. Por ejemplo, en el caso de Holanda actualmente se está llevando a cabo un manejo del agua mediante un concepto denominado calidad espacial, que se basa en un valor con respecto al futuro, al uso y a la experiencia. Se fundamenta en siete criterios: diversidad espacial, funcionabilidad social y económica, diversidad cultural, equidad social, sustentabilidad, calidad del paisaje urbano y rural, y la escala humana. 151 Ello ha significado que los objetivos se centren en el mantenimiento de la seguridad contra inundaciones, la prevención de los niveles altos de agua, mejoramiento de la calidad del agua y los lugares que la contienen, desarrollos de la naturaleza (bio-diversidad), mejorar calidad del paisaje y un incremento de las áreas de recreación, tomando en cuenta el llevar a cabo una agricultura sostenible.152 Generando de esta manera un manejo integral, en un marco de gobernanza dentro de la gestión del agua.

En México, la situación es diferente a la que se acaba de describir en Holanda. Por una parte a nivel federal la CONAGUA establece como objetivo que la nación tenga agua tanto en cantidad como en calidad suficiente, que se reconozca su nivele estratégico, que exista un uso eficiente y que al mismo tiempo se protejan los cuerpos de agua para tener un desarrollo sostenible y una preservación del medio ambiente.153

Para lograr lo mencionado anteriormente se establecen los siguientes objetivos en el Plan Nacional Hídrico 2007-2012:

1. Mejorar la productividad del agua en el sector agrícola.

2. Incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

3. Promover el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos.

4. Mejorar el desarrollo técnico, administrativo y financiero del Sector Hidráulico.

5. Consolidar la participación de los usuarios y la sociedad organizada en el manejo del agua y promover la cultura de su buen uso.

6. Prevenir los riesgos derivados de fenómenos metereológicos e hidrometeorológicos y atender sus efectos.

7. Evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico.

151 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.12 152 Lulofs, Kris, Stefan Kuks y Wim van Leussen. “Governance of Water Resources in the Netherlands”. Water Problems and Policies in the Netherlands. Eds. Henk Folmer y Stijn Reinhard. Twente: University of Twente. 2007. p.12 153 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.21 [Revisado: Noviembre 10, 2007]

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8. Crear una cultura contributiva y de cumplimiento a la Ley de Aguas Nacionales en materia administrativa.154

Cada uno de los elementos enlistados cuenta con las diversas estrategias que piensan implementarse para alcanzar dichos objetivos. Sin embargo, la mayoría de las veces su implementación no es la correcta generando que se queden los resultados muy debajo de las metas establecidas. Por ejemplo, en el Plan Nacional Hídrico 2001-2006 se marcó como meta el lograr un volumen de tratamiento de agua del 65%.155 Sin embargo, sólo se alcanzó el 36.1% y para el año 2012 se ha establecido una meta incluso menor al del plan anterior pues ésta marca el 60%.156 De hecho los planes hidráulicos establecidos por los gobierno de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox no se cumplieron, por lo que se espera que algo similar vuelva a ocurrir.157

Aun cuando se presenta la problemática mencionada, cabe resaltar que el nivel de planeación así como la capacitación de los elementos que operan a nivel nacional ha mejorado. Por ejemplo, entre el 2001 y 2006 se certificaron en ISO 9001:2000, 173 procesos de la CONAGUA, se impartieron cursos de capacitación para mejorar sistemas y procesos, y al mismo tiempo desarrollar capital intelectual e implementar herramientas de calidad.158 Esto ha generado que CONAGUA haya sido merecedora de algunos reconocimientos como INNOVA en 2002 en la Cuenca Central del Norte; también se han realizado cambios en la estructura que permiten una respuesta más eficaz, como lo ha sido la reducción del personal en un 29% tomando como base el año 2000, contando en la actualidad con 6,327 empleados.159 Además se ha ido fortaleciendo la gestión de autonomía de los Consejos, las Comisiones y los Comités de Cuenca, ello ha permitido que para finales del 2006 los 23 Consejos de Cuenca hubieran tenido aprobados sus “instrumentos de gestión”, como son los planes y programas de trabajo de las acciones más importantes que llevan a cabo cada uno de los Consejos.160 Asimismo, el gobierno de Felipe Calderón en el Plan Nacional Hídrico 2007-2012 presenta una inversión de 227 mil millones de pesos para diversos proyectos hídricos, que es la mayor cantidad de

154 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc pp.21 [Revisado: Noviembre 10, 2007] 155 Comisión Nacional del Agua. Plan Nacional Hidráulico 2001-2006. México: CNA. 2006. p. 82 156 CONAGUA. Programa Nacional Hídrico 2007-2012. COFEMERMIR. Agosto 6, 2007. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/13771.59.59.1.Programa%20Nacional%20H%C3%ADdrico%202007%202012%20060807.doc p.47 [Revisado: Noviembre 10, 2007] 157 El periódico de México. El peor inició del Plan Nacional Hidraúlico. El periódico de México. Abril 7, 2008. Disponible en: http://www.elperiodicodemexico.com/contenido_columnas.php?sec=Columnas-Incapacidad_Incompetencia&id=162570 [Revisado: Junio 20, 2008] 158 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.190 159 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.190 160 CONAGUA. La gestión del agua en México, avances y retos 2006. México D.F.: Talleres de Litografía IM de México, S.A. de C.V. 2007 p.191-192

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dinero que se ha destinado a lo largo de la historia para dichos proyectos.161 Por lo que se espera tener mejores resultados que en sexenios anteriores. Con la infraestructura que se generará se espera poder enfrentar los impactos que ocasionaría al país el cambio climático, ya que se tiene contemplado mediante la gestión de cuencas programas de reforestación y cuidado a selvas y bosques.162 La preocupación por el Cambio Climático también la comparte Holanda, quien hoy en día busca el llevar a cabo políticas integrales como se resaltó anteriormente, que permitan enfrentar los retos que el cambio climático esta representando.163

Aunque han existido avances en la gestión del agua en México, la realidad todavía dista mucho de los planes y programas. Ella muestra cómo las prioridades de CONAGUA en la mayoría de los casos son de tipo económico o político y cómo la participación de la gente se encuentra de lado. Por ejemplo, en el sexenio del presidente Vicente Fox bajo el Plan Nacional Hídrico 2001-2006, se planteó en materia de agua el proyecto de una presa en la cuenca del Usumacinta para producción de energía eléctrica, denominada Boca del Cerro, que se localizaría en una de las regiones con mayor diversidad biológica no sólo en México y Guatemala, sino del mundo.

El área que se emplearía se encuentra precisamente entre México y Guatemala y ocuparía el cause del río Usumacinta que viene desde la nación guatemalteca. Sería la construcción de una presa de entre 125 y 135 metros de alto con 6 turbogeneradores de 700 megawatts y capacidad del almacenamiento de 19 mil 500 millones de m3. Provocaría una inundación de más de mil 645 km2 entre ambos territorios, ello traería grandes “beneficios económicos” para el gobierno y empresas, pero enormes costos sociales y medioambientales.

La presa que se planea construir costaría aproximadamente 240 millones de dólares, aportados en su mayoría por el Banco Interamericano de Desarrollo. Se plantea como parte del proyecto de conexión eléctrica dentro del Plan Puebla-Panamá,164 recientemente denominado Proyecto Mesoamericano.

Se pretende que la construcción de la presa sea parte de una unión de proyectos de construcción de carreteras, ferrocarriles, así como diversos clusters de empresas, a modo de atraer capitales nacionales y transnacionales, destruyendo hasta 300 km2 del Parque de la Sierra del Lacandón,165 y parte de la zona pantanosa de Tabasco, así como las regiones del Petén, Quiché y Varapaces en Guatemala, que al igual que en México albergan importantes zonas arqueológicas así como gran cantidad de fauna y selva.

161SEMARNAT. “El Programa Nacional Hídrico 2007-2012 permitirá México enfrentar mejor los retos del Cambio Climático. SEMARNAT. Marzo 25, 2008. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/saladeprensa/boletindeprensa/Pages/bol08-046a.aspx [Revisado: Marzo 16, 2008] 162 SEMARNAT. “El Programa Nacional Hídrico 2007-2012 permitirá México enfrentar mejor los retos del Cambio Climático. SEMARNAT. Marzo 25, 2008. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/saladeprensa/boletindeprensa/Pages/bol08-046a.aspx [Revisado: Marzo 16, 2008] 163 Voskamp, Tom. Presentación sobre el manejo del agua residual en Holanda. Julio 1, 2008 164 Bellinghausen, Hermann. “Comunidades indígenas, en riesgo de ser desplazadas por obra hidroeléctrica” [en línea]. La Jornada. 13 de febrero de 2003. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2003/02/13/007n1pol.php?printver=1 [Revisado: Octubre 13, 2007] 165 CIEPAC. “Porqué decir NO a las represas hidroeléctricas?” [en línea]. CIEPAC. 2002. Disponible en: http://www.ciepac.org/archivo/otras%20temas/pnorepresas.htm [Revisado: Octubre 22, 2007]

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Los mayores interesados en estos proyectos y que pretenden realizar la construcción de presas, canales y acueductos son: la Comisión Federal de Electricidad (CFE), El Consejo Empresarial Mexicano para Asuntos Internacionales (CF-MAI) y el Consejo Empresarial de Inversión y Desarrollo del Sureste (CF-IDES). Quienes conciben este desarrollo empresarial como proyecto Tercer Milenio, con el cual se pretende la construcción de canales y acueductos para transportar agua hasta la península de Yucatán.166 De igual manera estas redes empresariales pretenden abastecer de energía a Centroamérica y en particular con la presa Boca del Cerro y en menor escala con diversos proyectos hidroeléctricos en la Selva Lacandona, Huixtán y Quetzalli. Además se podría vender energía a toda un área urbana maquiladora al norte de Belice.

Empero diversos grupos no gubernamentales y expertos han declarado que los proyectos de generación de energía que buscan la CFE y demás empresas, son innecesarios para satisfacer la demanda nacional. Tan sólo proveería un 2% de lo necesario, y mas bien lo que se busca es explotar la zona para generar energía a favor de empresas en Centroamérica y para que PEMEX pueda explotar los yacimientos de petróleo del lugar. Provocando grandes afectaciones ambientales más costosas que lo que implicaría la búsqueda de fuentes alternativas de producción.167 Asimismo, el desarrollo económico que se plantea significa una verdadera amenaza a los pueblos indígenas, campesinos, así como a la flora y fauna de las zonas mexicanas y guatemaltecas,168 generando un gran impacto al ambiente. Además se corre el peligro de que las presas se conviertan en vertederos de aguas con carga orgánica como muchas de las presas existentes, que han sido reorientadas para el tratamiento de aguas residuales cuando fueron creadas para el almacenamiento de agua pluvial, por lo que se afecta su estructura de concreto y acero, convirtiéndose en una amenaza a la seguridad,169 tanto del ecosistema como de la población aledaña. La construcción de una presa de la magnitud de Boca del Cerro traería grandes implicaciones ambientales, pues la cortina que se hiciera para cerrarla crearía un río muerto, desaparición de microclimas, fauna y flora endémica.170

Uno de los grupos más afectadas sería el indígena, porque Chiapas alberga municipios con más del 40% de la población indígena y ahí mismo se alojan grandes riquezas culturales mayas y biodiversidad. Por ello, diversos organismos no gubernamentales, organizaciones indígenas y campesinas, así como ecologistas, están severamente en contra de su construcción. Pues esto implicaría el desplazo de comunidades indígenas y campesinas de

166 Barreda Marín, Andrés. “Los peligros del Plan Puebla Panamá” [en línea]. Mesoamérica, los ríos Profundos: Alternativas plebeyas al Plan Puebla Panamá, Instituto Maya, México. 2001. Disponible en: http://www.rcci.net/globalizacion/2002/fg262.htm pp.133-201 [Revisado: Octubre 20, 2007] 167 Centro Virtual de Información del Agua. “Cronología del Proyecto de Presa `Boca del Cerro´” [en línea]. Centro Virtual de Información del Agua. 15 septiembre 2006. Disponible en: http://www.imacmexico.org/ev_es.php?ID=31205_201&ID2=DO_TOPIC [Revisado: Octubre 20, 2007] 168Barreda Marín, Andrés. “Los peligros del Plan Puebla Panamá” [en línea]. Mesoamérica, los ríos Profundos: Alternativas plebeyas al Plan Puebla Panamá, Instituto Maya, México. 2001. Disponible en: http://www.rcci.net/globalizacion/2002/fg262.htm pp.133-201 [Revisado: Octubre 19, 2007] 169 Biswas, Asit K. y Cecilia Tortajada. Precio del Agua y Participación Pública-Privada en el Sector Hidráulico. México, D.F.: Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua. 2004. p. 55 170 Aridjis, Homero “Cronología del Proyecto de Presa ‘Boca del Cerro’”. Centro Virtual de Información de Agua. 2006. Disponible en: http://www.imacmexico.org/ev_es.php?ID=31205_201&ID2=DO_TOPIC [Revisado: Septiembre 30, 2007]

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entre 30 y 50 mil personas ya que sus tierras quedarían bajo el agua, siendo una cifra similar a la de comunidades desplazadas por la construcción de las presas Cerro de Oro y Miguel Alemán. Por la experiencia de casos anteriores similares, a los afectados no se les proporciona una mejor calidad de vida.171

Como señala Asit K. Biswas, la política hidráulica en México debe ser evitar la construcción de nuevas presas y rehabilitar las existentes.172 Aunque, de igual manera hace hincapié en que no se puede hablar de desarrollo en México dejando de lado las grandes presas; que permiten el desarrollo de las regiones nacionales y que la construcción de nuevas presas puede estar justificada si implica el desarrollo. Sin embargo, esta afirmación debe contemplar una limitante, es decir; se deben mejorar las presas existentes, porque se debe considerar que la mitad tiene entre 0 y 30 años, mientras que el restante es mayor a 30. A su vez, la construcción de nuevas presas únicamente se puede considerar cuando generan un desarrollo integral y éste sólo puede serlo si se toman en cuenta todos los actores involucrados, incluyendo a los indígenas y a los campesinos. Por lo que las presas que se pretenden construir, si afectan a los grupos más vulnerables, a la fauna y al medio ambiente en general y no ofrecen alternativas mejores de reubicación; no pueden ser consideradas dentro del desarrollo.173

Es importante mencionar que la población de la cuenca del Usumacinta se registra como la de más alta marginación tanto en México (Altos de Chiapas, Las Cañadas de la Selva Lacandona) como en Guatemala (Región del Petén). En el lado mexicano, la agricultura de maíz y ganadería son las actividades económicas más importantes para las comunidades que habitan en esta zona.174 Por lo que la pérdida de su territorio a consecuencia de la construcción de la presa, generaría mayor pobreza provocando la devastación de una importante cantidad de selva, la cual es parte de la forma de vida de las comunidades.

La lucha contra la construcción de la presa ha resultado relativamente exitosa, ya que organizaciones locales se han vinculado con otras a nivel internacional, como es el caso del Movimiento Mexicano de Afectados por las Presas y en Defensa de los Ríos (Mapder), para presionar a los gobiernos de México y Guatemala y así desistan de su plan de creación de presas.

El ejemplo anterior muestra como aún cuando la política y los planes hídricos buscan la participación de la sociedad civil y cuidado del medio ambiente, los intereses económicos lo dejan de lado. Por su parte los inversionistas y constructores con enormes capitales buscan seguir enriqueciéndose a costa de generar daños ambientales y a las personas. El gobierno 171 Peña, Francisco. “Gestión local y control estatal del agua en regiones indígenas de México”. Francisco Peña (coord.). Los pueblos indígenas y el agua: desafíos del siglo XXI. Colombia: Colegio de San Luís. 2004. pp. 95-97 172 Biswas, K. Asit. El recurso hídrico en México. México, D.F.: Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua. 2003. p. 52 173 Biswas, K. Asit. El recurso hídrico en México. México, D.F.: Centro del Tercer Mundo para el Manejo del Agua. 2003. p.55 174 March, Ignacio J. y José Carlos Fernández. “La gran cuenca del Río Usumacinta: Una contradicción regional”. Patricia Ávila García (ed.). Agua, medio ambiente y desarrollo en el siglo XXI. México: Colegio de Michoacán. 2003. p.121

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también se vería beneficiado debido a que la CFE es una empresa estatal como PEMEX, por lo que las ganancias que se generarían le significarían mayores ingresos. Asimismo, debido a que el país esta en vías de desarrollo y uno de sus mayores retos es la pobreza, se puede entender la necesidad de llevar a cabo proyectos que detonen una de las zonas más pobres del país. Sin embargo, muchas veces las políticas o acciones que se plantean para mejoras debido a una incorrecta planeación terminan generando mayores problemas que los existentes y este caso en particular puede ser uno de ellos.

Por otra parte, al llevar a cabo proyectos como el de una presa, las personas afectadas no son realmente tomadas en cuenta. Si en éste asunto en particular se han hecho escuchar es porque no han sido sólo ellos los que han reclamado, sino diversas organizaciones y expertos nacionales e internacionales han sumado sus voces.

A nivel estatal y municipal la situación se presenta peor. En este caso no existe una correcta capacitación de los diversos servidores públicos. En la mayoría de los casos no se ha formado personal de carrera, por lo que gran cantidad de los empleados sólo tienen su trabajo seguro por tres años que es el tiempo que dura el gobierno que los contrató, lo que en muchos casos genera corrupción pues sólo piensan en obtener el mayor beneficio presente, ya que su continuidad dependerá de que el próximo en cargo del Organismo Operador quiera apoyarlos. Asimismo, el director asignado, se da como resultado de las negociaciones al interior de los grupos del partido y por decisión del presidente municipal, por lo que no es una persona que este capacitada para desempeñar su función de manera correcta. Se ve en el cargo la oportunidad de un trampolín político por lo que más que preocuparse por hacer una buena función y eficientar el sistema, cae en favoritismos para empresarios y políticos que pueden ayudarlo a seguir escalando en su carrera política. Todo ello en detrimento de la sociedad y el medio ambiente.

El Sistema Operador de Gómez Palacio, Durango, en 2007, es un ejemplo de lo mencionado. La directora del Sistema fue nombrada debido a compadrazgos existentes y a que su esposo, quien es de afiliación priísta, es el ex-alcalde de dicho municipio. Se han puesto a miembros de su familia en la nómina del Sistema de Agua y además son proveedores de los materiales que se emplean para las obras que se requieren y han mostrado ser de mala calidad. Asimismo, todo es cubierto pues familiares y amigos son los encargados de las auditorías que se deben de realizar, de tal manera que no es muy factible que reciban castigo por parte de la ley.175 En Chilpancingo se dio el caso donde los mismos contadores del Sistema Operador robaron 136 mil pesos después de haber hecho una auditoría interna, en un organismo que trabajaba con un déficit mensual de 700 mil pesos.176

175 Monreal, Juan. “Estiércol en toda la ciudad, Yadira Narváez, responsable”. Demócrata Norte de México. Agosto 7, 2007. Disponible en: http://democratanortedemexico.blogspot.com/2007/08/estircol-en-toda-la-ciudad-yadira.html [Revisado: Enero 19, 2008] 176 Morelos, Rubicela, et al. “Deficiencias y corrupción aquejan a subcomisiones de administración de agua”. La Jornada Guerrero. Julio 27, 2007. Disponible en: http://www.lajornadaguerrero.com.mx/2007/07/27/index.php?section=sociedad&article=004n1soc [Revisado: Enero 19, 2008]

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Otro ejemplo del manejo político que se da en el agua es el que se presentó en Veracruz. Donde el director del Sistema de Agua es ahijado del actual gobernador del Estado de Veracruz, Fidel Herrera. Cuando el nuevo Director del Sistema reportó anomalías y solicitó una auditoría para deslindar responsabilidades en los malos manejos del ahijado del gobernador, que sumaban 40 millones de pesos (3,800,000 dólares), fue despedido. Se otorgaron contratos millonarios a los grupos de poder del municipio tanto político como empresariales. Además el ex-director junto con el ex-alcalde permitieron que uno de los líderes del partido colocara a su hermana y sobrina en el área contable del Organismo del Agua, para tener control sobre el almacén, el área operativa y financiera. De acuerdo a algunos de los actuales trabajadores, todavía colaboran algunos de los miembros de ese grupo dentro del mismo organismo.177

Como se ha podido observar en los casos mencionados aun cuando los Planes Hídricos establecen una gestión integral y buscan promover la participación social y una convergencia entre los aspectos económicos, políticos, sociales y ambientales; la realidad es muy diferente. El gobierno federal en diversas ocasiones prioriza el aspecto económico en gran parte por la necesidad de crecimiento económico que le hace falta al país. Sin embargo, muchas veces esos proyectos no son analizados en su totalidad dando como resultado acciones que en lugar de generar un beneficio terminan ocasionando situaciones negativas no sólo para el medio ambiente, también para la sociedad. A nivel local como se mencionó en el apartado de la gestión del agua en México, carece de profesionalización y está supeditada a intereses primordialmente políticos. Donde los directores y personajes involucrados buscan favorecen a amigos empresarios u a otros políticos que pueden apoyarlos en sus aspiraciones políticas. Ello muestra cómo lo estipulado en la ley sobre la participación ciudadana y una política integral queda sólo en el papel y en la mayoría de los casos no se aplica.

CONCLUSIONES

En la primera parte se abordó el concepto gobernanza, el cual cada vez es más reconocido como una mejor manera de llevar a cabo la implementación de políticas, debido a la complejización que se ha venido desarrollando y que muestran que el gobierno no puede solo. Este concepto abarca los siguientes aspectos: diferentes niveles, diversos actores, percepción del problema y objetivos, estrategias e instrumentos, recursos y organización de la implementación de políticas, y el cual tiene como objetivo el crear consensos que permitan sentir a todas las partes interesadas involucradas para que de resultados la política implementada. Asimismo, los elementos mencionados se relacionan en contextos muy amplios que abarcan aspectos políticos, económicos, culturales y tecnológicos y donde los

177 Bernal, Natalio y Mussio Cárdenas. “Fidel perdona corrupción de Chagra”. Contralínea Veracruz. 2005. Disponible en: http://www.veracruz.contralinea.com.mx/archivo/2005/julio/htm/fidel.htm [Revisado: Enero 19, 2008]

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diversos actores tienen características influidas por la motivación, la información y el poder. También se mencionó que la gobernanza no puede entenderse como un concepto fijo y existen diferentes tipos, como son: la gobernanza jerarquíca, la co-gobernanza y la gobernanza propia; además se hizo énfasis en que existen matices que pueden desarrollarse entre cada una de ellas. Se enfatizó que además de una relación de cooperación activa también puede existir una pasiva, incluso de oposición o aprendizaje. Por último, se comentó acerca de cómo debe entenderse la gobernanza en el tema del agua tomando como base a Kuks.

En la segunda parte se desarrolló la situación actual del agua en México, tanto en lo que se refiere al problema de la escasez en la región centro-norte y el de las inundaciones en la parte sur. Además se mostraron los impactos que han generado dichos problemas, los cuales se pueden incrementar como resultado del cambio climático, por lo que es importante generar nuevas formas de llevar a cabo la política hídrica en México y de esta manera se puedan encontrar soluciones a los problemas existentes.

En la tercera parte se abordó la gestión del agua en México y se mostró, que lo que ha buscado el gobierno federal es en gran parte descentralizar la política hídrica a través de los Consejos de Cuenca que entraron en función durante el gobierno del presidente Vicente Fox. Dentro de esta política descentralizadota se ha buscado una eficientización a través de la privatización de los Sistemas Operadores de Agua. Sin embargo, dicha política no ha sido muy positiva porque aun cuando los niveles de corrupción disminuyen y se genera un manejo más empresarial, también ha resultado en grandes incrementos en el servicios del agua que afectan a la población y que al mismo tiempo no han significado una mejora sustancial en la infraestructura hídrica.

En la cuarta parte se analizó el tema de la gestión del agua en Holanda. Se mostró como existe un manejo democrático en el que todos los actores involucrados tienen literalmente voz y voto, permitiendo que se genere una política de gobernanza como resultado de los acuerdos generados por las partes. Se mostraron los pilares que permiten la existencia de este sistema y las reformas que han ocurrido en los últimos años de historia de los Water Boards, con el objetivo de desarrollar una política más integral.

La última parte desarrolló el tema de las prioridades gubernamentales para el agua en México y se mostró como se centran principalmente en el aspecto económico y político dejando de lado en diversas ocasiones la participación de los actores sociales como pueden ser Organismos No-gubernamentales o incluso la academia. Ello se mostró a través de ejemplos tanto en lo que corresponde al gobierno federal con la creación de la presa Boca del Cerro como a niveles locales, como fueron los casos expuestos en los estados de Guerrero y Veracruz.

De las cinco secciones desarrolladas algunas conclusiones interesantes pueden alcanzarse.

Por un lado que México es un país que debido a su situación geográfica enfrenta retos tanto por falta de agua como por su abundancia, los cuales seguirán incrementándose debido al Cambio Climático. Los problemas mencionados, aun cuando son muy diferentes en lo que corresponde a aspectos técnicos, tienen una raíz muy similar. En ambos casos los actores involucrados son únicamente aquellos que pueden sacar los mayores provechos económicos y

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políticos, dejando de lado la participación de la población. Ello genera que los últimos, al no sentirse involucrados no se comprometan con las políticas que se buscan llevar a cabo y que por ende fracasen. Por lo que es indispensable para la solución de dichos problemas modificar esa manera de hacer políticas, de lo contrario la situación cada vez será peor. Ello se puede lograr buscando algo similar a lo que se hace en Holanda, donde todos los involucrados participan. Aunque cabe resaltar que es un proceso, que como se mencionó anteriormente lleva siglos mientras que en México inició apenas en el 1900 y la creación de los Consejos de Cuenca se dio en el 2004.

Por otro lado, tanto Holanda como México buscan llevar a cabo un manejo integral en el agua, por lo que en el primer país se ha ido reduciendo el número de Water Boards pasando de una descentralización hacia una especie de centralización pero dentro de un marco de gobernanza. Mientras que en México se ha dado un movimiento opuesto, ya que lo que ha existido es una centralización de la política que lo que busca es irse descentralizando para poder llevar a cabo un mejor manejo hídrico, pero no está generando junto con dicha descentralización una política de gobernanza, poniendo en peligro los resultados positivos que podría alcanzar.

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CAPÍTULO 2

LA GESTIÓN DEL AGUA EN MÉXICO EN SU CONTEXTO DE ESCASEZ A TRAVÉS DE LA

DINÁMICA DE SISTEMAS Y LA ECO-EFICIENCIA

INTRODUCCIÓN

En este capítulo se abordará el problema de la escasez del agua, a través de dos herramientas de análisis, que son el Ecodiseño y la Dinámica de Sistemas. La primera herramienta se basa en el Análisis de Ciclo de Vida y se aplica al municipio de Naucalpan en el Estado de México. Por su parte, la Dinámica de Sistemas, que se apoya en funciones matemáticas para la predicción de comportamientos, se aplicó en el municipio de San Pedro Cholula en Puebla.

La razón por la que se escogió Naucalpan es porque presenta problemas muy similares a los que se enfrentan la mayoría de los Sistemas Operadores de Agua en la Zona Metropolitana del Valle de México. Entre ellos es posible destacar, la dependencia del Sistema Cutzamala que trae agua del occidente del país a precios altos, para abastecer a la región más poblada de México y una de las más grandes urbes del mundo. Otro aspecto es el daño a los acuíferos y la necesidad cada vez mayor de extraer el agua de pozos con más profundidad, generando afectaciones al acuífero y trayendo consigo problemas de hundimiento e inundaciones como consecuencia de lo mismo. Enfrenta importantes déficits debido a la falta de pago por parte de los contribuyentes, además de contar con una red de agua muy antigua que genera desperdicios de agua debido a fugas. Así como personal medianamente capacitado.

En el caso de San Pedro Cholula, este municipio presenta también problemas muy similares a los que se enfrentan diversos Organismos de Agua Potable a nivel nacional que forman parte de poblaciones no muy grandes. Que no se comparan con los recursos y apoyos que pueden tener las ciudades más grandes o las capitales del país. El municipio se enfrenta a falta de recursos económicos para poder llevar a cabo los proyectos que se requieren. Un crecimiento poblacional importante en los últimos 20 años, que ha generado una mayor explotación del recurso hídrico a través de la apertura de pozos dañando los mantos acuíferos. Personal no

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muy bien capacitado para llevar a cabo sus funciones, falta de pago de los contribuyentes y redes que generan un importante desperdicio del agua.

El objetivo de la aplicación de las herramientas mencionadas a los municipios, busca mostrar las pérdidas principalmente económicas que tiene el gobierno por la manera en la que se está llevando a cabo la gestión del agua y cómo la gobernanza puede ser una política que permita afrontar con resultados más positivos, los problemas de escasez. Asimismo, se plantean propuestas a partir del análisis realizado mediante las herramientas aplicadas para cada uno de los estudios realizados.

2.1 ECODISEÑO

El Ecodiseño se define como la aplicación concreta de herramientas de mejoramiento ambiental desde el nivel estratégico de una empresa hasta el nivel concreto de sus productos.

Los objetivos del Ecodiseño son:

Competitividad: ajustar el valor agregado a productos así como incrementar producción y consumo.

Optimizar el producto como un sistema: optimizar todas las actividades que son necesarias para procesar, usar y disponer el producto.

Prevención de la contaminación: reducir o prevenir contaminación en la fuente; es decir, el diseño del producto.

Aplicar mejoras ambientales: llevar mejoras ambientales a los hechos.

El Ecodiseño es una metodología para el diseño de productos, que considera estrategias y alternativas ambientales en todo el proceso del desarrollo y diseño, enfocándose hacia el rediseño. Busca un balance óptimo entre requerimientos económicos, comerciales, técnicos y ambientales, a través del empleo de herramientas como el Análisis de Ciclo de Vida y Debilidades, Oportunidades Fortalezas y Amenazas (DOFA).

Bajo el enfoque de ciclo de vida, que es el que se utiliza en este estudio, se analizan todas las actividades necesarias para procesar, usar, y la disposición del producto. De esta manera se centra en el producto, proceso de transformación, distribución, uso y disposición.

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2.1.1 ANÁLISIS DE ECODISEÑO EN EL MUNICIPIO DE NAUCALPAN DE JUÁREZ

2.1.1.1 Objetivo El objetivo de la investigación fue el estudio del abastecimiento de agua en Naucalpan, apoyado en el Análisis del Ciclo de Vida. Desde la adquisición del agua, su distribución y tratamiento, para localizar puntos clave que permitan una mayor eficientización del servicio y ahorros para el organismo de agua. Dicho abastecimiento lo realiza el Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Naucalpan (OAPAS).

2.1.1.2 Alcance El alcance de este estudio se delimitó al municipio de Naucalpan y su organismo operador del servicio de agua OAPAS. Dentro de dicho organismo, se analizó con apoyo de la herramienta del Ciclo de Vida, el proceso del agua potable que el organismo provee; desde su obtención (por extracción o por el Sistema Cutzamala), su distribución hasta su tratamiento. Sin embargo, es importante mencionar que en lo que se refiere a la parte de la obtención del agua a través del Sistema Cutzamala, los pozos del Municipio y la presa Madín se delimitó a establecer la problemática de continuar con la apertura de pozos debido a la situación de los acuíferos en la Zona Metropolita del Valle de México; además de que se considera como una solución de fin de tubo. Por ello el análisis se centró principalmente en la distribución y el consumo, donde una mejor respuesta se puede plantear a la problemática del agua. El estudio se desarrolló siempre dentro del marco de las leyes correspondientes, tales como la Ley General del Equilibrio Ecológico para la Protección al Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley del Agua del Estado de México, Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado denominado Comisión del Agua del Estado de México y el Reglamento del Servicio de Agua Potable, Drenaje, Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales del Municipio de Naucalpan de Juárez, México.

2.1.1.3 Importancia del Estudio (Contexto) Existen razones muy relevantes que enmarcan la realización de un estudio de este tipo. Como se ha mencionado, la situación del agua es hoy en día uno de los mayores problemas a los que nos enfrentamos ya que la existencia de ese recurso en buen estado es vital para nuestra sobrevivencia como especie. México no está exento de esta problemática. La disponibilidad de dicho recurso se ha disminuido en un 50% en los últimos 30 años, en parte por la contaminación del producto. Pero en mayor medida debido al incremento de la población y por ende al aumento en la demanda del vital líquido, en muchos casos excesiva como se encontró en este estudio.

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2.1.1.4 Importancia en Naucalpan Una de las zonas que más adolecen por la situación de escasez de agua es la Zona Metropolitana del Valle de México, cuyo crecimiento demográfico se ha acelerado por la migración. En lo que corresponde al área perteneciente al Estado de México de dicha zona, su población en 40 años pasó de 380 mil personas a 11 millones y se espera que para el 2010 sea 12.5 millones y 14.1 para el 2020.178 Asimismo, Naucalpan como parte de la ZMVM ha experimentado esta situación, su población pasó de 85,820 en 1960 de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática a 895,524 habitantes hoy en día.179 De hecho, en la actualidad es uno de los municipios más poblados del Estado de México pertenecientes a la ZMVM. Todo este crecimiento poblacional conlleva una enorme demanda del agua.

Al presente, Naucalpan tiene una demanda de 2,900 litros por segundo.180 Asimismo, cada vez su captación se vuelve más cara y más compleja con el paso del tiempo, durante 2008 se espera un incremento del 18% para OAPAS del agua del Sistema Cutzamala debido a la necesidad de recursos y a los gastos de inversión. Además de dicho aumento, el agua recibe un subsidio de aproximadamente un 40% en promedio y aun así la mitad de la población no paga el agua. Esta situación genera que las pérdidas para OAPAS sean enormes y por ende la maximización en el aprovechamiento y la venta del líquido debe ser una prioridad, ya que ello representa ingresos a un organismo en general carente de ellos. La apertura de los nueve pozos significa una mayor presión para el agua que se encuentra en el subsuelo. Incluso comentó Enrique Espinosa Olivar, presidente del Comité Técnico de Agua Subterránea (COTAS) del acuífero interestatal Cuatlitlán-Pachuca, que la situación para la extracción del agua que se encuentra en el subsuelo ha ocasionado que se deban perforar pozos de hasta 500 metros de profundidad en Naucalpan.181

Cabe recalcar que Naucalpan tiene actualmente serios problemas respecto al tratamiento de aguas pues sólo el 5% lo recibe,182 lo que ocasiona un bajo reaprovechamiento del agua que por ende termina contaminando las áreas de desemboque y no se puede reaprovechar en otras actividades como riego de jardines, en la industria o lavado de autos.

Debido a lo mencionado anteriormente, la problemática existente del agua en lo que va de su proceso de captación por parte de OAPAS, su distribución consumo y reuso; es importante el análisis que se realizó sobre dichos procesos. La tendencia a la que Naucalpan se puede enfrentar por problemas de agua y por ende a la existencia de conflictos sociales, económicos y de gobernabilidad pueden ser una realidad si no se aprovecha de mejor manera el vital

178 PODER EDOMEX. “Hay 20 millones de habitantes en el Valle de México”. PODER EDOMEX. Marzo 25, 2006. Disponible en: http://www.poderedomex.com/notas.asp?nota_id=3202 [Revisado: Noviembre 23, 2008] 179 CONAPO. “Características demográficas y socioeconómicas”. Gobierno de Naucalpan. 2006. Disponible en: http://www.naucalpan.gob.mx/pdf/plan_desarrollo_urbano/CARACTERISTICAS_DEMOGRAFICAS.pdf [Revisado: Noviembre 3, 2007] 180 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007 181 Jiménez, Rebeca. “Exigen freno a la vivienda por falta de agua”. CICM. Febrero 28, 2007. Disponible en: http://www.cicm.org.mx/noticias.php?id_noticia=673 [Revisado: Noviembre 3, 2007] 182 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007

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líquido. Además debido a lo costoso del agua, OAPAS tienen adeudos con la Comisión de Agua del Estado de México (CAEM) de 2 mil 115 millones de pesos.183

2.1.2 ANÁLISIS

2.1.2.1 Adquisición de agua La primera parte que se analizó fue la obtención del agua. El municipio de Naucalpan la adquiere de tres maneras. La más importante es mediante el Sistema Cutzamala, posteriormente por pozos y por último la presa Madín; los cuales se dividen de la siguiente manera: del primero 2110 (72.7%) litros por segundo, de los pozos 665 (22.9%) y 125 (4.3%) de la presa.184 El precio del agua que llega del Cutzamala es de 22 pesos el m3 mientras que la del pozo le cuesta 6 pesos el m3 a OAPAS. Debido al precio es más rentable económicamente el adquirir el agua de los pozos. Sin embargo, en Naucalpan ya se han tenido que excavar pozos de 500 metros, cuando hace tres décadas se encontraba agua a 20 metros. A pesar de esta situación en el municipio de Naucalpan, la CONAGUA autorizó la apertura de 9 pozos nuevos. Este tipo de medidas, de acuerdo a los estudios realizados en la Zona del Valle de México puede generar un colapso de los acuíferos en dos décadas y Naucalpan no es la excepción aún cuando el 46.9% de su territorio es área verde. Esto debido principalmente al desarrollo urbano que demanda la creación de 1,786 viviendas anualmente, porque la tasa de crecimiento del municipio es de .5% al año.

El realizar perforación de pozos ha generado que hoy en día que el agua que se adquiere por este medio sea más difícil con el paso del tiempo y representa más una solución de fin de tubo que de fondo, ya que existen importantes áreas de oportunidad para disminuir el gasto de agua excesivo que hay en este municipio del país como se ve a continuación y que fue donde la investigación se centró.

2.1.2.2 Distribución En lo que respecta a la distribución, ésta se realiza a través de los 1,200 kilómetros de tubería,185 para proveer del líquido a 895,524 habitantes a partir de 170,000 tomas de aguas. El principal problema en lo que viene siendo la distribución se encuentra en las fugas existentes en las tuberías. Un mejor aprovechamiento del agua es muy importante más cuando

183 Tlalnepantla. de Baz. “Síntesis Informativa”. Gobierno de Tlalnepantla 2006-2009. Julio 27, 2007. Disponible en: http://www.tlalnepantla.gob.mx/fotosnoticias/sintesis/27juliosintesis.pdf [Revisado: Noviembre 15, 2007]

184 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007 185 Plan Nacional de Desarrollo Urbano de Naucalpan de Juárez. “2.4 Infraestructura”. Gobierno de Naucalpan 2006-2009. Disponible en: http://www.naucalpan.gob.mx/desurbano/plan/00texto/08%20Infraestructura%20A.pdf [Revisado: Noviembre 11, 2007]

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se piensa en el aumento que la Comisión Nacional del Agua está por aplicar en la venta del líquido a Naucalpan, por recibir agua del Sistema Cutzamala, el cual será del 18% del precio del agua en bloque. Asimismo este sistema provee el agua al precio más elevado ya que alcanza 22 pesos el m3 y aporta el 72.7% del total que se consume en el municipio. Es necesario eficientar el aprovechamiento del agua y evitar su desperdicio, que es de aproximadamente el 30% del total del líquido. Esto puede traer grandes beneficios. Los desperdicios se dan debido a la antigüedad de más de 40 años en la red de agua. Además, del líquido que se cobra sólo el 40% de la población lo paga aún cuando el organismo ya está subsidiando el agua, pues el precio promedio de venta es de 10 pesos el metro cúbico.186

Hoy en día existen técnicas que ayudan a detectar fugas no visibles como lo es el empleo de personas con discapacidad visual. Se puede establecer que una mejora sobre la problemática de las fugas, podría significar un mejor aprovechamiento del recurso, lo cual implica una mayor venta del mismo, siendo la misma cantidad pero permitiendo la obtención de más recursos económicos. Por ejemplo, si simplemente se disminuyeran a la mitad las fugas de agua, se podrían aprovechar o dejar de perder 435 litros por segundo. Si OAPAS esta pagando a 22 pesos el m3 que proviene del Sistema Cutzamala el cual representa el 72.7%, manteniendo ese mismo porcentaje el desperdicio costaría 419 pesos por minuto. En lo que respecta al agua proveniente de los pozos, la cual significa el 22.9% cuyo costo sería de 36 pesos, sumando un total de pérdida por minuto de 455 pesos. Al lograr esta eficientización OAPAS podría proveer un 15% más de agua sin incrementar la cantidad de extracción ni de compra; es decir, podría vender al precio de consumidor doméstico (10 pesos, el m3) 260 pesos de agua por minuto.

Principalmente se encontró que existirían dos maneras de llevar a cabo la mejora necesaria. Una, sería el cambio total de la tubería; es decir, de los 1,200 kilómetros que comprende la red de agua. Cada metro lineal de tubería representa un costo promedio entre toda la red de 400 pesos, tomando en cuenta que se puede emplear por el tipo de geografía, tubería de concreto para la red primaria. Dicho material ha mostrado ser eficiente cuando se trabaja bien y al mismo tiempo es económico. Por lo que la inversión de cambiar los 1200 kilómetros sería aproximadamente de 480 millones de pesos; debido a que las pérdidas podrían disminuirse en un 50%, porque la tubería tendría aproximadamente una eficiencia del 85%. Esto significaría que de acuerdo a los costos y los desperdicios actuales, el cambio de tubería se pagaría en 732 días. Sin embargo, el costo de las externalidades las cuales no paga el gobierno, sino los ciudadanos debido a la problemática del tráfico que se generaría, se elevarían los costos reales, pero el beneficio como puede verse es significativo pues tomando en cuenta la inversión de OAPAS, éste se pagaría en 2 años.

Una propuesta que se encontró más viable aún debido a los costos tanto directos como de externalidades es la contratación de personas invidentes para la detección de fugas. Si se contrataran a cuatro personas y se les proporcionara el equipo necesario, el cual se compone por un amplificador digital, costaría para dicho número de elementos un total 786 mil pesos, más un sueldo de 4500 pesos quincenales y prestaciones por individuo (que es lo que se les 186 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007

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está pagando en el municipio de Atizapán).187 El sueldo implicaría 36,000 pesos al mes por los 4 trabajadores. Su trabajo de acuerdo a las estimaciones realizadas podría detectar un aproximado de 900 fugas al mes, lo cual representa aproximadamente 34 mil metros cúbicos de agua, es decir un ahorro de 592,960 mensuales. Esto significa que el costo del equipo se pagaría en menos de mes y medio. El pago del salario del personal es entre un 6% o 7% (debido a prestaciones) del ahorro que le significan a OAPAS cada mes. Esta técnica además de traer interesantes beneficios económicos, permite que se trabaje principalmente en las áreas donde se encuentran los problemas. Esta opción requiere aspectos relacionados con la gobernanza y no sólo con la tecnología porque implica la participación de miembros de la sociedad que en muchos de los casos son excluidos y de los cuales no se aprovechan las capacidades diferentes que poseen.

Se deben mejorar los sistemas de respuesta para fugas, pues son de aproximadamente 24 horas,188 y esto implica pérdidas económicas que recaen en OAPAS, se estima que en promedio se pueden llegar a desperdiciar hasta 6,000 metros cúbicos por día. Ello significa que se están originando pérdidas económicas de 104,640 pesos en un día. Actualmente el equipo de respuesta cuenta con la certificación ISO 9001. Esto ha permitido eficientar el proceso de respuesta. Para lograr mejoras, se requeriría principalmente la contratación de más personal. Sin embargo, las restricciones presupuestales no lo permiten. Además como se acaba de presentar existen acciones preventivas que pueden costar menos y tener un mayor impacto. Asimismo, el trabajo de los invidentes puede resultar muy eficiente por el costo-beneficio.

Es importante mencionar que en los casos de los costos no se están tomando en cuenta los incrementos que se esperan para el próximo año en el agua. Por un lado se esta proyectando un aumento en el agua del Sistema Cutzamala de aproximadamente un 18% y un aumento para los hogares del 13%. De llevarse a cabo dichos aumentos, los ahorros que se generarían serían mayores, con una proporción directa al incremento.

2.1.2.3 Consumo En la parte del consumo, la gobernanza juega un papel muy importante. Si no se logra involucrar a la sociedad, ésta no estará dispuesta a participar con el gobierno ni a trabajar con sus propuestas por lo que se requiere que el gobierno busque acuerdos, pues de lo contrario la recomendaciones que se presentan estarán destinadas a fracasar.

Es a partir de la demanda en donde se podrían encontrar los mayores ahorros respecto al líquido vital. Actualmente en Naucalpan la gente consume aproximadamente 300 litros per

187 SAPASA. “Síntesis Informativa”. SAPASA. Agosto 2007. Disponible en: sapasa.gob.mx/images/SINTESIS%20290807.doc [Revisado: Noviembre 16, 2007] 188 Funcionario de OAPAS. Entrevistado por Cesar Casiano. Acerca del Sistema Operador de Agua de Naucalpan. Noviembre 16, 2007

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capita por día.189 Sin embargo, en ciudades como Nueva York o París el consumo es de alrededor de 200 litros por persona, lo cual nos indica que en Naucalpan el consumo de agua es mayor en un 50% cuando se le compara con las ciudades antes mencionadas. Incluso la presencia de los sistemas ahorradores es prácticamente inexistente, debido a que fue a partir de 2001 cuando se aprobó el libro quinto del código administrativo del Estado de México y su reglamento que regulan lo relativo al desarrollo urbano. Si los 100 litros de diferencia mencionados se lograran reducir, debido a que la población de Naucalpan es de 895,524 habitantes, se estaría hablando de un ahorro de aproximadamente 89,552,400 litros de agua, que al precio que OAPAS debe de pagar; se estaría hablando de un ahorro de 1,561,752.47 pesos diarios. Este beneficio no sólo sería económico también tendría un impacto muy positivo en la cantidad de agua que el municipio demanda porque el líquido que se extrae de los pozos en un día es de 57,456,000 litros y de la presa Madín es 27,000,000 litros; para un total de 84,456,000. Esto significa que simplemente reduciendo el consumo elevado que existe, se podría prescindir del agua de los pozos y la de la presa Madín. Aunque económicamente le sería más redituable al municipio seguir empleando esa agua pero disminuir dicha cantidad del Sistema Cutzamala, pues se ahorraría por el costo del m3 1,858,032 pesos diarios.

Otra de las acciones que se encontró, y que sería muy recomendable para reducir el consumo de agua, es el empleo de sistemas ahorradores del líquido en los hogares. De acuerdo a los estudios realizados por la Comisión Nacional del Agua, en una casa sin jardín, el lugar en el que más se consume es en el baño, posteriormente en la cocina y después en el lavado de ropa.

Generándose los porcentajes de la siguiente manera:

70% en el baño

15% en la cocina

9% en ropa

6% en usos diversos

Asimismo en el baño el uso del agua se divide de la siguiente manera:

58% en la regadera

30% en la taza de baño

12% en lavabo

Como puede observarse el mayor gasto de agua se realiza en la taza de baño y en la regadera, por lo que las acciones de cuidado del agua deben de enfocarse en ellos. El agua que entrega

189 Tlalnepantla. de Baz. “Síntesis Informativa”. Gobierno de Tlalnepantla 2006-2009. Noviembre 23, 2006. Disponible en: http://www.tlalnepantla.gob.mx/fotosnoticias/sintesis/23noviembresintesis.pdf [Revisado: Noviembre 16, 2007]

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el Sistema Cutzamala le cuesta al municipio 22 pesos el m3 y la vende a los usuarios en 8 pesos por lo que ahí ya tiene una pérdida de 14 pesos por cada m3.

Existen regaderas ahorradoras que tienen un costo de 50 pesos, las cuales han comprobado que reducen la cantidad de agua en un 50% y son útiles en este municipio pues la salinidad del agua no genera grandes afectaciones. Es decir, pasaría de un gasto por ducha de 120 litros a 60. Por lo que la regadera a precio del agua del Sistema Cutzamala se pagaría en 37.9 duchas y si se paga al precio del consumidor se liquidaría en 104. Si se parte del hecho de que existen alrededor de 205,138 viviendas es decir un aproximado de 4.36 habitantes por persona y cada una toma una ducha diaria, se paga la regadera en 8.69 días y al precio del consumidor en 23. Una manera de venderla, sería ofreciéndole a los consumidores la oportunidad de financiarles la regadera en dos pagos. Esto se dirigiría al 40% de la población que si paga sus recibos de agua y de contado para los morosos. Es importante presentarle al consumidor los datos aquí arrojados sobre los ahorros económicos que representa. Un incentivo para llevar a cabo este tipo de acciones de financiamiento pueden ser las implementaciones tecnológicas que actualmente se están haciendo con los medidores de radiofrecuencia, lo cual como se estima pretende incluso reducir el pago del agua de bimestral a mensual en el mediano plazo.

Otra medida que puede llegar a tener un gran impacto respecto a la disminución del uso del agua es utilizar botellas de dos litros con arena o incluso con agua como pudo comprobarse. De hecho en aquellas en las que el tanque es demasiado grande se recomienda que se empleen dos botellas. Esta acción representa prácticamente un costo nulo, ya que cualquier botella de agua o refresco se puede emplear simplemente poniéndole la misma agua de la casa. De esta manera cada descarga de agua en promedio, tendría una disminución de al menos 20%. Si se estima que en las tazas de baño cada persona emplea 63 litros de agua al día, se podría estar disminuyendo a 50.4 litros. Esto generaría ahorros para una familia de 4.36 habitantes que de acuerdo a la estadística es el promedio, de 54.93 litros diarios. Si se toma en cuenta que el costo de metro cúbico es de 10 pesos en el recibo bimestral una familia se ahorraría más de 33 pesos al mes. Aunque no es de gran impacto a nivel familiar, cuando este gasto se traslada para el costo que a OAPAS le ocasiona esa agua del Sistema Cutzamala, se hablan de 72.5 pesos mensuales por casa. Si se toma en cuenta que en Naucalpan existen 205,138 casas se estaría hablando de un ahorro bimestral de 14,874,064 pesos. Simplemente el lograr que el 40% de la población lo hiciera ya traería un ahorro de 5,949,625.62 pesos.

Una idea para llevarlo acabo es a través de las escuelas. Actualmente existen 188,146 estudiantes en Naucalpan de primaria, secundaria y preparatoria; los cuales podrían tener un impacto directo en aproximadamente 94,000 hogares. Si dichos hogares estuvieran compuestos de 4 personas, generarían un impacto en 376,000 personas. A estos estudiantes se les podría solicitar como proyecto escolar de fin de curso el poner una o dos botellas de dos litros de PET dependiendo del tamaño de las cajas de su inodoro. Ello no generaría un gasto para la familia, más que el solicitarle a los estudiantes como prueba de que lo hicieron, una foto de la caja de agua con la botella y les traería los ahorros ya mencionados. Esta medida hasta cierto punto simple, le traería ahorros a OAPAS de 4,996,769.28 pesos bimestrales.

Incluso para llevar a cabo este ahorro se podrían emplear a los 2,000 niños que han sido certificados por OAPAS como aquainspectores, de los cuales el municipio ha comprobado su

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influencia en 20 personas por niño. Tomando en cuenta que arrancó este programa en 5 escuelas y por su éxito se busca llevar a 500, el impacto podría ser enorme. Por ejemplo, si los niños que se tienen certificados por OAPAS, influencian a las personas mencionadas, se está hablando de un radio de 40,000. Si estas personas llevaran a cabo las medidas de la regadera y del baño se estaría hablando de un ahorro de 664,373.66 pesos bimestrales para OAPAS únicamente por la reducción en un 20% del agua descargada en las tazas de baño y si se empleara el uso de la regadera economizadora, se ahorrarían 2,400,000 litros por ducha que a OAPAS le significaría un ahorro de 41,856 pesos. Analizando estas cifras y el costo de la inversión y su rentabilidad se le podría dar a los niños como estímulo la regadera ahorradora.

Como puede verse los mayores beneficios económicos que se encontraron en este estudio se ubican del lado de la demanda. De acuerdo a CONAGUA, el llevar a cabo ahorros como los mencionados, puede generar una reducción en el gasto del agua de por lo menos el 25%, pero puede ser mucho más. Incluso se podría llegar a una reducción de manera tal que el consumo diario por habitante sería de entre 100 y 150 litros. Es decir, al menos se disminuiría a la mitad el promedio de consumo per capita, lo cual daría como resultado que el consumo de agua para uso doméstico fuera de 1,160 en lugar de 2,320 litros por segundo. Ello implicaría que a este respecto en lugar de pagar 145,658.88 pesos por hora debido al agua de consumo doméstico serían 72,829.44, lo que en un mes le significaría ahorros de 52,437,196.8 pesos mensuales.

2.1.2.4 Disposición final y tratamiento En lo que respecta a la disposición final y al tratamiento. Actualmente en el municipio de Naucalpan sólo se están tratando 40 litros por segundo de las aguas residuales. De acuerdo con el estudio realizado el 80% del agua que se recibe, se convierte en agua residual. Es decir, de los 2,900 litros por segundo que llegan, 2,320 se convierten en aguas residuales. Hoy en día los municipios de la ZMVM, como del centro del país están realizando la instalación de plantas tratadoras de agua cuya capacidad estándar de tratamiento es de aproximadamente 24 litros por segundo y cuyo precio total oscila entre los 25 y 30 millones de pesos.

Con la venta de 2 pesos por 1 m3 de agua, se puede pagar la operación de la planta. Asimismo, la venta del agua tratada de acuerdo con los directivos de OAPAS se dirigiría a las empresas a las cuales se cobra el precio del agua a 22 pesos el m3. Es decir, se podrían generar ganancias de 20 pesos sobre el metro cúbico, de los cuales la planta tratadora abastecería 2,073.6 m3 de agua al día. Ello significaría un ingreso diario de 41,472 pesos. Estas entradas generarían el pago de la inversión a un precio promedio de 27 millones de pesos en aproximadamente 651 días, si se pagara toda esa agua. Sin embargo, debido a que el 20% de la industria es morosa con su pago y asumiendo que sólo el 80% paga, entonces el tiempo promedio de regreso de la inversión sería de 813.8 días. Además, el tiempo de vida de una planta es de entre 20 y 25 años con un mantenimiento anual de aproximadamente el 3% de su costo, lo que significaría en una planta de 27,000,000 de pesos; 810,000 pesos; lo cual genera que en un promedio de vida de 20 años se le haya invertido 16,200,000 pesos. Sin embargo, las ganancias que habrá generado serían de 242,196,480, por lo que quedarían como ganancias ya descontando la

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inversión, el mantenimiento y los pagos que genera, de 198,996,480. Un beneficio de este tipo permitiría invertir en más plantas. La factibilidad de esta planta es buena ya que el mercado de consumo de las industrias es del 20% del agua total que le llega al municipio; es decir, 580 litros por segundo. La importancia de este proyecto se basa en vender el agua a las industrias, porque son ellas las que pagan el mayor precio del líquido.

La Tabla 2.1 y la Figura 2.1 muestran una comparativa de los costos de inversión frente a los beneficios económicos de acuerdo a cada uno de los procesos analizados.

Tabla 2.1 Comparativos sobre costos y ahorros en proceso del agua en Naucalpan

Costos Ahorros/días Respuesta Pago/días

Adquisición del Agua Cutzamala $22 Propias

Fuentes propias: $6

Distribución (fugas 15%

Inversión $480,000,000 $21,600,000 732

Consumos (300-100 litros) Regaderas $50 $1,561,752.47 0

Botella de plástico $0 $83,279 0

Disposición Final Planta $30,000,000 813

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Fig. 2.1 Comparativo en porcentajes de los costos de inversión frente a los ahorros (Original en colores)

2.1.3 CONCLUSIÓN DEL ESTUDIO Como puede observarse el estudio de Ecodiseño, a través de un análisis de costo beneficio, provee elementos a tomar en cuenta en la toma de decisión de políticas que permitan un mayor aprovechamiento del agua. Asimismo, permite aplicar políticas donde puedan ser más efectivas y generar mayores impactos positivos. De lograrse, la implementación de análisis basados en el Ecodiseño se podría traer consigo beneficios económicos para el municipio, además de que disminuiría la presión generada sobre el recurso líquido y por ende una mejora ambiental y una mayor garantía a la ciudadanía de un recurso que es indispensable para la vida.

No debe perderse de vista que se requiere una política basada en la gobernanza que busque acuerdos con la sociedad, la industrias, los centros educativos, pues como pudo observarse, es principalmente en lo que se refiere a la demanda; donde existen los mayores beneficios no sólo para el organismo operador, también para la sociedad y para el medio ambiente en su conjunto.

2.1.4 ESTUDIO DE ECODISEÑO EN NAUCALPAN Y LA GOBERNANZA De acuerdo a los elementos mencionados en el primer capítulo en lo que respecta a la gobernanza, es posible establecer que la problemática generada por la escasez de agua cuenta con una política gubernamental carente de los elementos que forman parte de la gobernanza. Al mismo tiempo, ésta podría presentarse como una solución viable y de bajo costo para los problemas que hoy en día enfrenta el municipio, ya que como se mencionó anteriormente una de las principales carencias del Sistema Operador es la falta de recursos económicos.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Distribución

Consumo

Disposición

Costos

Ahorro

80

Como se planteó en el capítulo 1, la gobernanza cuenta con cinco elementos centrales, los cuales pueden analizarse en este caso. En lo que se refiere a los niveles, los involucrados son la CONAGUA, debido al Sistema Cutzamala, la CAEM, ya que dicho sistema a partir de Toluca se vuelve responsabilidad del Estado de México y a nivel municipal OAPAS. Ya que los órganos se encuentran presentes se puede establecer que existe una relación multinivel. Sin embargo, pocas veces hay una comunicación vertical como podría ser el caso del Director del Sistema Operador con el regidor de educación para llevar a cabo proyectos que permitan una disminución en la demanda del agua y de esta manera no limitarse a trabajar con organismo internacionales para lanzar proyectos como el de los aquainspectores.

En lo que corresponde a los actores involucrados, se debe mencionar que la mayoría de las decisiones las lleva a cabo el gobierno con poca o nula consulta a los demás actores involucrados como puede ser el sector industrial, la academia o la sociedad representada a través de ONGs. De esta manera los actores no tomados en cuenta, no se comprometen por lo que en la mayoría de los casos buscan no cumplir con las disposiciones establecidas. Ello genera problemas en la aplicación de las políticas, las cuales sólo se quedan en la legislación y no se concretan en la realidad. De lograrse, como se mostró en el estudio, la disminución en la demanda del agua, ésta podría traer beneficios económicos importantes para el gobierno, sin tener que realizar enormes gastos en infraestructura o políticas unilaterales.

En lo referente a las percepciones y objetivos, éstas son muy variadas de acuerdo a cada uno de los actores, y al no ser tomados en cuenta tienden a una mayor radicalización; de tal manera que cada una de las partes va a pensar simplemente en sus intereses sin considerar los demás. De esta manera, los industriales buscan principalmente lograr una disminución de costos en la producción, la sociedad tener el servicio al costo mínimo, el gobierno en algunos casos prefiere centrarse en intereses personales o llevar a cabo políticas que sólo resultan efectivas al corto plazo como la apertura de más pozos.

Por su parte, en lo que corresponde a las estrategias e instrumentos, en su mayoría tienden a ser ineficaces. Los legales, por ejemplo llegan a no funcionar ya sea por desconocimiento de las autoridades o intereses personales, ocasionando problemas de legalidad que se encuentran muy presentes en la ZMVM. Los económicos, enfrentan problemas muy similares ya que no son aplicados y pocas veces brindan resultados positivos. De esta manera los administrativos también se ven poco impulsados, siendo un ejemplo interesante la falta de ISO 14000 en las empresas. Por su parte los tecnológicos, muchas veces no son difundidos hacia los interesados, ya que en algunos casos pueden generar beneficios importantes, como lo son las regaderas ahorradoras. Por otra parte los educativos, deben de fortalecerse y tener el apoyo de diferentes actores como podría ser el proyecto de la botella de PET en la caja de baño.

En lo que se refiere a los recursos, como se mencionó en este caso son limitados tanto en el aspecto económico como humano, ya que por un lado se requiere de más dinero para algunos proyectos, pero también se necesita continuar la capacitación de los empleados y no limitarla a los sistemas de gestión.

De esta manera podemos ver que no puede establecerse la existencia de un sistema de gobernanza en Naucalpan, porque carece de algunos de los elementos centrales de la política.

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Asimismo, es posible concluir a través de este análisis que dicha política podría permitir ofrecer soluciones a bajo costo y efectivas a los problemas de escasez de agua que enfrenta el municipio. Para ello debe trabarse en la motivación del gobierno y los actores que es uno de los objetivos de este trabajo.

2.2 ESTUDIO DE DINÁMICA DE SISTEMAS

La Dinámica de Sistemas fue desarrollada por Jay Forrester para integrar técnicas de ingeniería que permitan entender sistemas de control de retroalimentación en el estudio de la política y los negocios. Se puede definir como el estudio y análisis de retroalimentaciones utilizando la simulación a través de la computadora.190

El programa que se empleó para llevar a cabo la simulación computacional fue Vensim versión 5.8a. Este programa, es una herramienta de modelación visual, que permite conceptualizar, documentar, simular, analizar y optimizar modelos de Dinámica de Sistemas. Provee una herramienta simple y flexible para la simulación de modelos.191 A través del empleo de diagramas causales o de flujo.192

2.2.1 INTRODUCCIÓN San Pedro Cholula, es un municipio que se encuentra en el estado de Puebla y en la actualidad ya empieza a tener problemas de agua, en gran parte por el crecimiento poblacional que ha experimentado en la última década.

En el conteo de 2005 San Pedro Cholula tenía una población de 113,436 habitantes.193 Las proyecciones realizadas establecen que para el año 2030 la población será de 149,074,194 generando un importante incremento en su consumo de agua.

El acuífero que alimenta al municipio de San Pedro Cholula es el que se conoce como Acuífero del Valle de Puebla, el cual provee del vital líquido a 27 municipios de forma total o

190 Vensim. “Conceptual Questions”. Vensim. 2008. Disponible en: http://www.vensim.com/concepts.html [Revisado: Febrero 23, 2008] 191 LILT. “Vensim and Simple System”. LILT. 2008. Disponible en: http://lilt.ilstu.edu/cheri/itk115/labs/new/lab-Vensim.htm [Revisado: Agosto 20, 2008] 192 Martín, Juan. “Guía del usuario de Vensim”. Cátedra UNESCO Sustentabilitat. 2007. Disponible en: http://www.catunesco.upc.edu/cursos/vensim_1.pdf [Revisado: Agosto 20, 2008] 193 CONEVAL. “Mapas de rezago y pobreza social 2005. CONEVAL. 2005. http://www.coneval.gob.mx/mapas/edos/21/21.pdf [Revisado: Marzo 22, 2008] 194 CONAPO. “Proyección de la población de México 2005-2050”. CONAPO. Disponible en: http://www.conapo.gob.mx/00cifras/5.htm [Revisado: Marzo 9, 2008]

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parcial.195 Dicho acuífero cuenta con entradas que como se verá en el modelo permiten la recarga del acuífero, así como con salidas, que se llevan a cabo principalmente por la extracción del agua de diferentes maneras.

En la actualidad los pozos se encuentra en promedio entre los 80 y 90 metros de profundidad, generando en conjunto con los demás municipios una pérdida de 1.5 metros de agua cada año y de continuar así se agotarán en el 2030.

2.2.2 OBJETIVO DEL MODELO El objetivo del modelo es por un lado, mostrar que el impacto que genera el incremento poblacional sobre el recurso hídrico va a agotar al acuífero para el año 2030, y proponer una política que permita un uso más racional del recurso vital y que evite el agotamiento del acuífero.

2.2.3 LIMITACIONES Y CONSIDERACIONES Una de las limitaciones del modelo es que se enfoca en el agua para consumo humano; es decir no toma en cuenta el agua para empleo industrial o agrícola. Asimismo, no se considera el crecimiento de la mancha urbana como un factor que afecta la recarga del acuífero, ya que el del Valle de Puebla se recarga en la zona el Izta-Popo, un área natural protegida.196 Otra limitación es la profundidad de los pozos, se sacó un promedio tras recabar información sobre las diferentes profundidades, estableciendo un promedio de 50 metros en 1995, y a la fecha de 83.92 en promedio, la cual es una cifra apropiada al municipio de San Pedro. Una limitación más a la que se enfrenta el modelo es que sólo analiza la población hasta el año 2030, eso se da porque a partir de esa fecha se espera que inicie una estabilización de la población. Por ende la mayor preocupación para conservar el agua se dará durante el periodo que se presenta.

En lo que concierne a las consideraciones, una de ellas es que la población de Cholula se toma como representativa del crecimiento de los municipios que dependen del Acuífero del Valle de Puebla, a esa conclusión se llegó tras analizar datos de la CONAPO. Además, se considera el mismo costo de la luz para la extracción de agua en todos los municipios que dependen del acuífero y se establece el precio base sin modificación hasta el año 2030

195 CONAGUA. “Determinación de la disponibilidad de agua subterránea en el acuífero del Valle de Puebla”. CONAGUA. Diciembre, 2003. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/DR_2104.pdf p.1 [Revisado: Febrero 21, 2008] 196 CONAGUA. “Determinación de la disponibilidad de agua subterránea en el acuífero del Valle de Puebla”. CONAGUA. Diciembre, 2003. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/DR_2104.pdf p.26 [Revisado: Febrero 21, 2008] CONAGUA. “Determinación de la disponibilidad de agua subterránea en el acuífero del Valle de Puebla”. CONAGUA. Diciembre, 2003. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Noticias/DR_2104.pdf p.26 [Revisado: Febrero 21, 2008]

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2.2.4 MODELACIÓN DE LA SITUACIÓN DEL AGUA EN SAN PEDRO CHOLULA-CONAPO

Fig. 2.2 Modelo de Dinámica de Sistemas sobre la problemática del agua en San Pedro Cholula

La Figura 2.2, presenta la modelación realizada sobre la problemática del agua en San Pedro, Cholula. En él se tomó como base la proyección de población de la CONAPO. Sin embargo, se plantearon en esencia dos modelos: el primero que es el que se esta presentando enfatiza la situación en Cholula, mientras que el segundo toma en cuenta la situación de todos los municipios a los que abastece de agua el Acuífero del Valle de Puebla. De esta manera se pueden realizar comparativas tanto de la situación local como estatal. Permitiendo darse cuenta de los efectos que puede generar una acción menor o una mayor, así como los beneficios que cada una proporciona.

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2.2.5 JUSTIFICACIÓN DE VALORES INICIALES El primer valor inicial que se utilizó fue el de la población. Se tomó como valor base 89,782 habitantes, el cual fue el número de personas que vivían en San Pedro de acuerdo al conteo realizado por el INEGI en 1995.197 Cabe recalcar que se creo con la función denominada time step para ajustar el crecimiento poblacional y adecuarse a las predicciones realizadas por el Consejo Nacional de Población (CONAPO).

Otro valor inicial que se empleó fue el referente a la profundidad de los pozos, en donde se marcó 50 metros la profundidad de los pozos en 1995, de acuerdo a la entrevista realizada al Director de Servicio de Agua de San Pedro Cholula. Él comentó que en esa época se hicieron cambios de localización de pozos porque algunos ya se encontraban a 100 metros de fondo. Sin embargo, se buscó realizar excavaciones en lugares donde el agua se encontrara a menor profundidad. Tras una investigación que se realizó, se encontró que en promedio actualmente los pozos de los sistemas operadores de la región andan en los 100 metros, de manera que resultaba funcional dejar 50 metros como valor inicial.

En el aspecto económico, el valor inicial que se utilizó fue el de 2006, que fue el dato más reciente que pudo proveer la dirección de SOSAPACH y que establece en un déficit de 523,050 pesos. Con ayuda de la función delay se pudo simular la situación económica anterior a 2006 y proyectar la actual a futuro basándose en el desarrollo que ha tenido el área de finanzas del Sistema Operador de Agua, manteniendo constante el déficit presentado.

2.2.6 CONSIDERACIONES Los estudios realizados por la CONAGUA, sobre el Acuífero del Valle de Puebla, que es el que provee de agua a más de 27 municipios, permitieron conocer de forma real el comportamiento del acuífero, el cual tuvo un déficit de 58.2 hectómetros cúbicos en 1995, de acuerdo al consumo de agua por habitante que se empleó, es decir 91.25 m3 anuales. Para el aspecto poblacional como ya se mencionó se utilizaron las proyecciones de la CONAPO, dándole un carácter oficial a la investigación. Sin embargo, se empleó este modelo de crecimiento poblacional como proporcional al del Estado para poder medir los impactos tanto ambientales, como sociales y económicos en el acuífero.

2.2.7 VALIDACIÓN DEL MODELO La hipótesis que busca comprobarse con el modelo base es que el crecimiento poblacional sin una política que conciba una reducción en la demanda del agua generará un daño irreversible

197 E-local SEGOB. “Sociodemografía”. SEGOB. Disponible en: http://www.e-local.gob.mx/work/templates/enciclo/puebla/esta_soc.htm [Revisado: Marzo 2, 2008]

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al acuífero y el agua que nos provee, generando una profundidad de pozos para el año 2030 de más de 200 metros, algo que de acuerdo a los especialistas significaría la muerte del acuífero. La Figura 2.3, muestra el modelo validado.

Fig. 2.3 Modelo Validado sobre la problemática del Agua en San Pedro Cholula

A continuación se muestran los elementos que prueban la situación actual y cómo se puede complicar de no hacer nada para disminuir los consumos de agua, tanto a nivel ambiental como económico en detrimento del Sistema Operador de Agua.

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Fig. 2.4 Crecimiento poblacional en San Pedro Cholula.

En la Figura 2.4, se observa el incremento de la población de Cholula proyectado por la CONAPO, donde se puede ver que la población pasará de 113,008 a 149,074. Pasando la densidad poblacional de 2,214.54 habitantes por km2 a 2,921.29. Generándose como se esperaba un crecimiento exponencial.

Fig. 2.5 Incremento de la demanda de agua en San Pedro Cholula

La Figura 2.5, muestra que el crecimiento poblacional genera un impacto directo en el consumo de agua del municipio. De esta manera pasa el consumo de 10,311,980 m3 a 13,603,000 m3, generándose un incremento de cerca del 30%.

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Fig. 2.6 Comparativa del crecimiento poblacional y el incremento de la demanda en San Pedro Cholula (Original

en colores).

Como puede observarse en la Figura 2.6 sobre la comparativa del consumo de agua y la población, el crecimiento poblacional va de la mano con el incremento en la demanda de agua de forma directa.

Fig. 2.7 Déficit de la recarga de agua del Acuífero del Valle de Puebla

La Figura 2.7, muestra que debido al incremento poblacional y a su consumo de agua, el nivel de acuífero verá su detrimento y por ende el déficit de recarga aumentará. En 2008, el déficit es de 1,300.32 hectómetros cúbicos llegando a 6,043.82 para el año 2030. Cabe recalcar que la afectación al acuífero la están generando todos los municipios que están dependiendo de él. Para ello se esta suponiendo, en base a los datos de la CONAPO que el crecimiento de dichos municipios seguirá una línea muy similar al de Cholula. Ello generará un impacto en la

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cantidad de metros a los que se esta encontrando el agua del acuífero, como se muestra en la siguiente gráfica.

Fig. 2.8 Abatimiento del Acuífero del Valle de Puebla

Como puede verse en la Figura 2.8, existe un importante daño en el nivel del agua generando la necesidad de construir pozos de mayor profundidad. De tal manera que continuando con el consumo actual y el crecimiento poblacional tal y como lo propone la CONAPO, la profundidad de los pozos pasaría de 86.01 metros a 207 metros; lo cual daría como resultado el agotamiento del Acuífero del Valle de Puebla.

Fig. 2.9 Impacto poblacional en la extracción del agua (Original en colores)

Siguiendo la línea de la gráfica en la Figura 2.9, puede observarse el impacto de la población directo sobre la extracción de agua y cómo va incrementándose la extracción, pasando de 406

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hectómetros cúbicos a 509 en el periodo comprendido entre 2008 y 2030. Generando un aumento en el déficit de recarga del acuífero.

Fig. 2.10 Pérdidas económicas del Sistema Operador de Agua de San Pedro

Como puede observarse en la Figura 2.10, las pérdidas que tiene el gobierno de Cholula se van incrementando conforme la población va aumentando ya que con ello se elevan los gastos para proveer el servicio de agua a los habitantes del municipio. De hecho de acuerdo a la tendencia que ha experimentado San Pedro, al momento (2008) SOSAPACH tiene un déficit de 918,231 pesos y para el 2030 sería de 8,566,600 pesos. Esto es una pérdida económica muy representativa para un municipio que en los últimos años ha estado trabajando con números rojos.

2.2.8 PRUEBA DE SENSIBILIDAD A VARIACIONES Para establecer la sensibilidad del modelo, se llevaron a cabo diversas pruebas enfocadas a la población, ya que es ella la base del modelo, pues el consumo de agua, la afectación ambiental y el incremento en gasto para el municipio depende de ello. Current, muestra el efecto con la población inicial en 89,782 habitantes; Current 2 muestra las variaciones con un inicio de 120,000; y Current 3, grafica un escenario con una población inicial de 150,000.

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Fig. 2.11 Prueba de sensibilidad sobre la profundidad de los pozos (Original en colores)

Fig. 2.12 Prueba de sensibilidad sobre el costo de bombeo (Original en colores)

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Fig. 2.13 Prueba de sensibilidad de la población en San Pedro (Original en colores)

Fig. 2.14 Prueba de sensibilidad sobre la extracción del acuífero (Original en colores).

2.2.9 RESULTADOS Y ANÁLISIS Los escenarios y políticas de ahorro del 28% en el consumo humano, se plantearán en dos perspectivas: la primera mostrará la situación y resultado en Cholula y la segunda si todos los municipios dependientes del acuífero llevaran a cabo la misma política. Ese porcentaje de ahorro señalan expertos, es posible.

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2.2.10 POLÍTICAS GUBERNAMENTALES EN SAN PEDRO CHOLULA A continuación en la Figura 2.15, se presenta el modelo que se realizó para llevar a cabo el estudio de las políticas públicas y el escenario en Cholula tras un análisis de la afectación al acuífero y a la economía del Sistema Operador de Agua, por el crecimiento poblacional que se experimenta en la zona. En este caso la política que se propone que se aplique es una reducción del 28% en el consumo de los habitantes del municipio. Cabe resaltar que la política se tiene planeada para ser implementada a mediados de 2009.

Fig. 2.15 Modelo de ahorro del 28% en el consumo de agua en San Pedro

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Fig. 2.16 Modificación al déficit del acuífero con disminución de consumo del 28% en San Pedro (Original en

colores)

La Figura 2.16 muestra la diferencia en el déficit del acuífero, tomando en cuenta la política de ahorro del 28% por parte del gobierno de San Pedro, pasando a un déficit para 2030 de 6,091.74 hectómetros cúbicos en lugar de 6,201.26.

Fig. 2.17 Modificación en la profundidad de los pozos con ahorro del 28% en San Pedro (Original en colores)

La Figura 2.17 muestra que siguiendo la misma línea política el abatimiento del pozo para la extracción del acuífero del Valle de Puebla pasaría de 209.826 a 207.003 metros. Siendo que en la actualidad se encuentra el agua a 83.92. Es decir, debido a que San Pedro Cholula no representa un número significativo de consumo, la variación y mejora al acuífero no se da de forma real.

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Fig. 2.18 Modificación en la extracción del acuífero con la disminución del consumo en San Pedro (Original en

colores)

La Figura 2.18 muestra que siguiendo el mismo análisis de política, la disminución del 28% en el consumo de San Pedro Cholula generaría una variación en la extracción del acuífero de 6.324 hectómetros cúbicos para el año 2030, ya que sin la política la extracción sería de 518.724 y con la política se ubicaría en 512.4.

Como puedo observarse en las tres gráficas anteriores, el impacto no es relevante a nivel de acuífero ya que se comparte con otros municipios. Sin embargo, el impacto que representa al municipio es importante como se demuestra en las siguientes gráficas.

Fig. 2.19 Modificación en la demanda del agua, con ahorro del 28% en San Pedro (Original en colores)

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Un ahorro del 28% en la demanda del agua para mediados del 2009, generaría un ahorro tal que se caería a un consumo levemente inferior al de 1995, como se muestra en la Figura 2.19. Para mediados de 2009, sin la política se concebiría un consumo de 11,129,700 de metros cúbicos, mientras que con la política sería de 8,013,410 y para el año 2030 habría una diferencia de 13,603,000 sin política contra 9,794,140 con política. Como puede observarse el ahorro a nivel local es más que representativo.

Fig. 2.20 Modificación en el costo de bombeo en el organismo de agua de San Pedro (Original en colores)

El incremento de la demanda genera un mayor incremento en el costo del bombeo del agua, principalmente en lo que concierne al gasto de luz. En San Pedro Cholula el costo de bombeo por metro cúbico es de $.42, sin tomar en cuenta otros gastos como puede ser el de los empleados y manteniendo el costo constante. De esta manera y con la política de ahorro del 28% el gasto pasaría para mediados de 2009, cuando se aplicara la política, de 4,674,490 a 3,365,630 millones de pesos, significando una diferencia real en gasto de luz de 1,308,850 pesos. Dinero suficiente para ser invertido por el gobierno con el fin de continuar mejorando el aprovechamiento del agua.

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Fig. 2.21 Modificación en el dinero gubernamental por política de ahorro (Original en colores)

Además del ahorro económico en el costo de la energía eléctrica, habría una mejora directa en lo que son los ingresos y egresos del Sistema Operador de Agua como muestra la Figura 2.21 La diferencia del déficit para 2009 de seguir la tendencia presentada hasta ahora, sería de 820,224 en lugar de 1,139,200 sin la política y ya para el año 2030 sería de 6,167,960 y 8,566,610.

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2.2.11 POLÍTICAS GUBERNAMENTALES EN MUNICIPIOS DEPENDIENTES DEL ACUÍFERO DEL VALLE DE PUEBLA En el modelo que se presenta en la Figura 2.22, se traslada el ahorro del 28% por parte del municipio de Cholula a todos los municipios que dependen del acuífero, para analizar el impacto que puede haber en el aspecto económico, social y ambiental si se llevara a cabo dicha política de ahorro para mediados del año 2009 en los municipios involucrados.

Fig. 2.22 Modelo con ahorro del 28% en todos los municipios del Acuífero del Valle de Puebla

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Fig. 2.23 Variación en la profundidad de pozos por política de ahorro del 28% en el acuífero (Original en

colores)

Como puede observarse en la Figura 2.23, si se lleva a cabo una política de reducción en la extracción del 28% en todos los municipios que son alimentados por el Acuífero del Valle de Puebla, el impacto es tal que para el año 2030 el agua tendría que sacarse a 136.488 en lugar de 205.768 metros. En este caso es muy importante subrayar, como ya se ha mencionado que de acuerdo a los estudios realizados por CONAGUA, el acuífero se habría agotado a los 200 metros. Por lo que una política de esta envergadura resultaría benéfica a nivel ambiental y económico.

Fig. 2.24 Variación en el déficit del acuífero por política de ahorro del 28% (Original en colores)

La reducción a mediados de 2009 también impactaría en el déficit que anualmente enfrenta el acuífero pasando para el 2010 de 1,628.64 a 1,570.1 hectómetros cúbicos, como muestra la Figura 2.24. Para el año 2030, la diferencia sería de 6,043.82 contra 3,355.75, es decir casi de la mitad de lo que sería el déficit sin una política de ahorro.

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Fig. 2.25 Variación en la extracción del agua del acuífero por política de ahorro del 28% (Original en colores)

En lo que se refiere a la extracción del acuífero ésta se reduciría a mediados de 2009, de 416.62 hm3 a 299.97, como puede observarse en la Figura 2.25. Afectando de manera directa el gasto por parte del gobierno para el bombeo del agua.

Fig. 2.26 Variación en el costo de bombeo del agua del acuífero por política de ahorro del 28% (Original en

colores)

Como puede observarse en la Figura 2.26, en lo que corresponde al bombeo para la extracción, habría importantes ahorros. Tomando en cuenta que el costo de la energía eléctrica, es prácticamente en los municipios que dependen del Acuífero del Valle de Puebla, es de $.42 pesos metro cúbico. Para el año 2010 sin la política los costos de extracción a precio constante serían de 176,453,000 y con la política 127,046,000 pesos; es decir una diferencia de 49,407,000. Asimismo, cuando se analiza la cuestión del bombeo es importante recalcar que el dejar de bombear agua y gastar energía eléctrica genera también una reducción

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directa en la producción de CO2, ya que como se sabe se emplean combustibles fósiles para la generación de la electricidad.

Como ya se comentó al inició de las propuestas, la razón por la que se eligió un escenario de eficiencia del 28%. Incluso, un ahorro del 30% esta dentro de las capacidades sociales sin afectar el bienestar de las personas.

Como puede observarse el impacto que realiza el ahorro del 28% de Cholula a nivel global no representa un gran avance en torno a una mejora general del acuífero. Sin embargo, en lo que corresponde al municipio le representa enormes ventajas primordialmente en el ámbito financiero. En otras palabras, la política de agua debe buscar por lo menos un ahorro del 28% para que esta produzca resultados positivos a nivel local. A continuación se presenta un análisis con el objetivo de presentar los beneficios que la política de ahorro traería y cómo implantarse, a través de una disminución en la demanda, que como pudo observarse en el estudio de Ecodiseño permite los mayores beneficios al menor costo económico.

Una posibilidad que es muy viable es el colocar una botella de agua ya sea llena de piedras, arena o incluso grava en el inodoro así como regaderas ahorradoras. Hoy en día en San Pedro Cholula cada habitante está realizando un consumo de 250 litros diarios. Dicho consumo puede reducirse a 175 litros por persona, que es el consumo aproximado que se realiza por habitante en Francia u Holanda, ello nos indica que gran parte del problema se ubica en los patrones de consumo. En el baño se emplea en promedio el 70% del consumo de agua, es decir ahí se utilizan 175 litros, de los cuales en la regadera se emplea 58%, lo que significa 101 litros. Es posible ahorrar la mitad con regaderas ahorradoras, disminuyéndose en 50 litros el consumo diario. A ello hay que sumarle el ahorro del inodoro, en el se emplea el 30% del agua aproximadamente 52.5 litros, es decir 4 descargas diarias de 13 litros. Si se colocan recipientes ahorradores se podría disminuir dos litros por descarga, generando un ahorro directo de 8 litros. De esta manera simplemente en el baño se ahorrarían 58 litros diarios por habitante lo que significaría una disminución a 200 litros que es un ahorro de alrededor del 20%. Vale la pena recalcar que el costo de las regaderas ahorradoras inicia desde $50, por lo que no es una cantidad que dañe el bolsillo de las familias. Para las botellas en el inodoro se podría solicitar el apoyo a escuelas para que fuera parte de un proyecto escolar de alguna materia de ecología.

En este caso le correspondería a SOSAPACH llevar a cabo una campaña informativa en donde le muestre a la gente los beneficios económicos de ahorrar el agua. Un ahorro del 20% en el primer mes significaría 934,900 pesos menos de luz acompañado de una política que promueva el pago. El dinero se podría utilizar para mejorar la tubería y disminuir fugas o para arrancar un proyecto con apoyo del gobierno estatal o federal para la construcción de plantas de tratamiento de agua, que es algo de lo que carece el municipio. Asimismo, si los otros municipios ven los beneficios económicos que una política de este tipo puede llevar, podrían verse interesados en hacer algo similar, de tal manera que se buscara generar un ahorro total del 28%.

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2.2.12 CONCLUSIÓN DE LA DINÁMICA DE SISTEMAS A lo largo de esta investigación se han presentado tres escenarios de lo que puede ser el futuro del Acuífero del Valle de Puebla, el cual provee de agua a 27 municipios de forma total o parcial. El primer escenario es el más desolador y muestra que si mantenemos el consumo de agua al ritmo que hoy en día lo estamos llevando, para el año 2029 habría alcanzado los 200 metros y por ende el agotamiento del acuífero. Algo que generaría una gran cantidad de problemas a nivel social, porque la gente no tendría un buen acceso a un recurso vital; ambiental porque se agotaría un acuífero y se ocasionarían problemas como los de hundimiento de ciudades y daño a aquellas formas de vida que también dependen de esa agua. De igual manera se generaría un problema económico, pues la necesidad de buscar nuevas alternativas para la obtención del agua, así como el traerla de lugares más alejados generaría gastos importantes tanto para el gobierno como para los ciudadanos.

Debido a la situación que puede presentarse, se mostraron dos escenarios y dos políticas como solución al problema que se ha descrito. La primera, es lograr un ahorro para mediados de 2009 del 28% en San Pedro Cholula, como pudo observarse no es significativo en cuanto al impacto y mejora ambiental, pero si para el municipio pues le brinda importantes ahorros con los que puede realizar inversiones para eficientar el servicio de agua y su reutilización. De lograrse, serviría de ejemplo para otros municipios de tal manera que se presentara la situación propuesta en el segundo escenario, donde todos los municipios que dependen del Acuífero del Valle de Puebla generaran un ahorro del 28%. Como ya se mostró traería importantes beneficios no sólo ambientales sino también sociales ya que la gente podría seguir disfrutando de los beneficios del agua que ese acuífero provee y al mismo tiempo se beneficiaría el gobierno económicamente porque disminuirían sus costos de extracción del líquido y los usuarios verían ahorros al disminuir su consumo. Además en el mediano y largo plazo no tendrían que pagar por un agua que tuviera que traerse de otros lugares como se hace actualmente en la Zona Metropolitana del Valle de México.

2.2.13 ESTUDIO DE DINÁMICA DE SISTEMAS EN SAN PEDRO CHULA Y LA GOBERNANZA En lo que corresponde al análisis de la gestión del agua, empleando la Dinámica de Sistemas en San Pedro Cholula para determinar la existencia de la gobernanza y su necesidad, se encuentran elementos muy similares a los del estudio de Ecodiseño. Sin embargo, la Dinámica de Sistemas permite observar de una manera gráfica, no sólo el presente también a futuro, los efectos que la política hídrica puede traer así como la implementación de ahorros a través de un sistema de gobernanza.

Tomando en cuenta los cinco elementos centrales de la gobernanza el análisis es el siguiente: en lo que se refiere a los niveles, los involucrados son la CONAGUA, la Comisión de Agua del Estado de Puebla y SOSAPACH. Es a partir de esta relación multinivel que se lleva a cabo la política hídrica en Cholula, pues es con apoyo de los organismos estatales y municipales

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que se pueden obtener los recursos necesarios para la creación de infraestructura, como es la construcción de pozos.

En lo que corresponde a los actores involucrados, se debe mencionar que la mayoría de las decisiones las realiza el gobierno con poca o nula consulta a los demás actores como puede ser el sector industrial, la academia o la sociedad, la cual en este caso juega un papel muy limitado pues su participación se da únicamente a través de un Consejo Ciudadano con serias limitantes. Al no ser tomados en cuenta los actores, no se comprometen generando problemas como es la falta de pago del servicio por parte de los diferentes sectores.

Las percepciones y objetivos son muy variados, ya que cada uno de los actores al no existir un ejercicio de negociación no contextualizan la problemática y aun cuando no es tan grave como en la ZMVM. La salida que se sigue planteando es la apertura de más pozos para satisfacer la demanda, generando problemas mayores a largo plazo como lo muestra el modelo. De esta manera para el 2030 se podría estar enfrentado una crisis como la que hoy vive el Distrito Federal y su zona conurbana

Por su parte, en lo que corresponde a las estrategias e instrumentos tienden a ser ineficientes. Los legales, se ven truncados por desconocimiento de las autoridades o intereses personales, generando problemas de legalidad. Los económicos, se enfrentan a la misma situación. De esta forma los administrativos también son prácticamente inexistentes, en parte porque la industria que hay no es tan desarrollada como en la zona centro o norte del país. Por su parte los tecnológicos, son desconocidos por las autoridades o la ciudadanía como es el caso de las regaderas ahorradoras. Por otra parte los instrumentos educativos carecen de apoyo.

En lo que se refiere a los recursos, para San Pedro Cholula son limitados tanto en el aspecto económico como humano, ya que el organismo no cuenta con el dinero suficiente para que de manera autónoma genere la infraestructura que requiere. Por el otro, no existe una capacitación actualizada y constante sobre los trabajadores del Sistema Operador.

Con este análisis se puede dilucidar que al igual que Naucalpan no existe una gestión del agua dentro de un marco de gobernanza, ya que se carece de los elementos centrales que dicha política requiere. Asimismo, es posible concluir a través de este análisis que la gobernanza ofrece soluciones a bajo costo y efectivas a los problemas de agua que enfrenta el municipio. Al mismo tiempo significa ahorros para SOSAPACH, quien de continuar con la política actual se enfrentará a problemas mucho más serios, como los muestra el modelo.

CONCLUSIONES

Como se ha podido observar a lo largo de este capítulo tanto el Ecodiseño como la Dinámica de Sistemas, son herramientas que nos permiten entender los problemas que ocasiona la actual gestión del agua en los dos municipios y como la generación de acuerdos dentro de un marco

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de gobernanza, puede resultar más económica y más viable que la creación de gran infraestructura hídrica. Reflejándose en una mejor situación social, ambiental y económica para los diversos actores.

Por una parte, como pudo analizarse, existe una importante carencia de elementos para lograr un sistema de gobernanza jerárquico. Por una parte aun cuando los niveles están involucrados, no existe una comunicación total y clara entre ellos, muchas veces relacionada a cuestiones partidistas o de protagonismos. Además, se debe promover la participación horizontal como lo muestra en caso del Acuífero del Valle de Puebla. El que no todos los actores se encuentren involucrados, genera falta de apoyo a las políticas gubernamentales y fortalece la evasión de las leyes, lo cual se demuestra en la existencia de objetivos y percepciones antagónicas e individualistas. A través de este contexto los instrumentos y estrategias se ven limitadas pues no se respeta el marco de las mismas. Todo esto se ve fortalecido, por la falta de recursos económicos y humanos a los que se enfrentan los sistemas de agua en los diversos niveles, lo cual fue descrito en el primer capítulo.

Para poder lograr que se genere el marco de gobernanza, el primer motivado debe ser el gobierno. Por ello es importante tomar en cuenta los estudios realizados a través de las herramientas desarrolladas en este capítulo, como puede observarse las pérdidas para el gobierno y no sólo para la sociedad y el medio ambiente son importantes.

Esto debe darse entendiendo el contexto económico, cultural y tecnológico de México, para poder generar incentivos y acciones que resulten más adecuados y efectivos. Es por ello la necesidad de plantear una gobernanza jerárquica en miras a una co-gobernanza propia.

La motivación del gobierno debe canalizarse en la búsqueda de un liderazgo gubernamental que busque alcanzar los objetivos acordados y no las metas personales. Asimismo, debe centrarse en la colaboración con los diferentes actores y no en cuestiones de oposición o poder como se ha hecho en algunos casos, como los mencionados en el primer capítulo. De la misma manera el liderazgo debe de dejar de ser rígido para volverse más flexible y de esta manera adecuarse a las circunstancias de cada caso, lo mismo debe de ocurrir con la actitud controladora para volverse creativa y responsable.

De no llevarse a cabo estas modificaciones mencionadas en la gestión del agua, los problemas continuarán agravándose principalmente para el gobierno como lo ejemplifica la aplicación de la Dinámica de Sistemas en San Pedro Cholula.

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CAPÍTULO 3

LA APLICACIÓN DE LA GOBERNANZA EN HOLANDA Y SUS LECCIONES PARA MÉXICO: CASO

DE ESTUDIO LA INUNDACIÓN

INTRODUCCIÓN

A continuación en este capítulo se desarrollará el tema de inundaciones en México y Holanda. Primero, se abordará la situación de Los Países Bajos, se mencionará como desde sus inicios enfrentó problemas relacionados con el agua y como a cada uno de los retos presentados se prosiguió una respuesta que ha permitido que hoy en día sea uno de los países mejor preparados a nivel mundial frente a catástrofes hídricas. Asimismo, se ejemplificará la política de gobernanza a través de estudios realizados en la región de Meene por el Dr. Hans Bressers y el Dr. Kris Lulofs y otro que muestra el avance de Holanda en la creación de acuerdos ambientales dentro de un marco de gobernanza.

Posteriormente se aborda el caso de México frente a las inundaciones desde los aztecas hasta la época actual y las respuestas que se han ido generando a lo largo de la historia. El caso de México se centra en dos regiones: por un lado, el problema de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) y por el otro el ocasionado en Tabasco. Se muestran las pérdidas que ha tenido el gobierno en cada uno de los casos por la falta de planeación y consensos dentro de un marco de gobernanza. Además, se comenta acerca de la política gubernamental en lo que se refiere a la creación de presas, tomando como ejemplo el de la Parota en Guerrero.

Finalmente, el capítulo se centra en qué lecciones pueden retomarse de la política hídrica desarrollada en Holanda para México. Sin embargo, antes de dar inicio al estudio es importante resaltar que las causas de inundaciones en México y en Holanda son diferentes. Por un lado, como pudo observarse en el capítulo 1, las fuertes lluvias al sur del país generan los problemas de inundaciones. En el caso de Holanda como puede verse en la Figura 3.1, la precipitación pluvial no es tan alta; sin embargo, las tormentas y el mar son el principal riesgo para ellos.

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Fig. 3.1 Precipitación pluvial anual en Holanda (Original en colores). World Trade Press. 2007

Es por eso que el estudio se basa principalmente en rescatar los elementos políticos y sociales dentro del marco de toma de decisión que han permitido dar una respuesta positiva, así como las técnicas aplicables para el tipo de inundaciones que existen en México.

3.1 HISTORIA DE LAS INUNDACIONES EN HOLANDA

En el periodo que comprende del año 800 al 1200, Holanda era principalmente una zona rural con un sistema feudal, coexistiendo campesinos libres y no-libres. Fueron estos campesinos los que en busca de una mayor protección tanto para su persona como para sus cultivos, empezaron la construcción de defensas contra el mar y mantenimiento de carreteras. Este mantenimiento se llevaba a cabo a través de la división del trabajo y es precisamente la colaboración en equipo, la que jugaría un papel importante en el manejo del agua.198

198 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.49

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Con el incremento poblacional que se dio, se empezaron a tomar más tierras a través del drenado de las áreas de turbas199 y la creación de diques, que servían para dividir las diferentes parcelas. Sin embargo, el drenado de estas áreas, así como las actividades ganaderas ocasionaron hundimientos de la tierra, que alcanzaron algunos metros con el paso de los siglos. El hundimiento generó impactos en lo que concierne al manejo del agua.200 Las poblaciones se empezaron a proteger de las invasiones del agua, por ello los sistemas de drenado cada vez se volvieron más complejos, además de la construcción de diques.201 Cada comunidad por separado llevaba a cabo dichas tareas, los propietarios de tierras las estructuras hídricas y la supervisión del mantenimiento estaba a cargo de la administración local.202

Otra acción que se llevó a cabo de la mano con la creación de los diques, fue el sistema de drenado. Los diques, permitieron descargar agua extra hacia las aguas que estaban afuera. El número de salidas era limitado, por lo que el sistema de drenado se centró en excavaciones de canales para el drenado. En algunos casos ciertas aldeas tenían que realizar las salidas a través de otras, lo que generó sistemas de drenado regional a través de canales. Aquellas tierras demasiado hundidas y en las que se requería que el agua pasara, se crearon lagos que incluso fueron interconectados.203

En este periodo era principalmente tarea de los gobiernos locales la vigilancia de los diques y cursos de agua, sin un organismo independiente. Asimismo, en esta época los cuidados eran responsabilidades locales principalmente. En este periodo, en la región de Utrech se llevaron a cabo construcciones de presas y canales para los barcos y así incentivar el comercio. En diversas ocasiones las acciones emprendidas lograron sus objetivos, por ejemplo durante una tormenta en el año 1163, el dique construido en Merwede en forma de hebilla de caballo logró detener el impacto que el agua podía generar. Sin embargo, el dique quedó inservible y tuvo que construirse otro tierra adentro.204 Antes de 1250 se construyeron diques de forma continua a lo largo del banco sur, uniendo los muros de contención construidos por cada una de las localidades. Para mediados del siglo XIII, en el norte de Holanda, la comunidad junto con el gobierno nombraban a una persona encargada de vigilar el manejo de los diques, los drenados y las compuertas. Asimismo, se empezaron a llevar a cabo elecciones por parte de los propietarios donde nombraban representantes que realizaban la inspección y en el año 1250 muchas comunidades habían formado cuerpos de gobierno permanentes.205

199 Material orgánico compacto que es de color oscuro y rico en carbono, el cual se emplea como combustible y carbono orgánico. 200 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.56 201 Oosthoek, Jan. “Dutch river defenses in historical perspective”. Environmental History Resources. Disponible en: http://www.eh-resources.org/floods.html [Revisado: Junio 3, 2008] 202 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.56 203 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.67 204 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.75 205 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.79

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El origen de la organización del manejo del agua surgió en Zeeland alrededor del 1200, donde las villas localizadas en Zuid-Beveland y Walcheren cooperaron para regular las descargas de agua. Pero después de la inundación de 1250 en el sureste de Holanda, se incrementó el número de incidentes.206 Generándose docenas de esos casos entre 1250 y 1600. Durante ese mismo periodo, no sólo se vieron afectados diferentes diques, también las áreas inundadas se incrementaron. Esto se dio en parte debido al hundimiento de la tierra.207

Además de las inundaciones a gran escala, existieron otras de manera local. Por ejemplo, entre el año 1300 y 1500 en Zeeuws-Vlaanderene y en las islas del norte. Generalmente cuando se dio algún colapso de los diques la causa estaba relacionada con la condición de los mismos. De las docenas de inundaciones entre los años 1250 y 1600, al menos 20 generaron enormes desastres con una importante pérdida de tierra, como sucedió en 1287-1288, 1375, 1421-1424 y en 1530-1532. Las inundaciones que se dieron entre 1287 y 1288, afectaron áreas de Riederwaard y Grote Waard, las cuales nunca han sido recuperadas. La tormenta de octubre de 1373 ocasionó la pérdida de Riderwaard; además otra tormenta en 1424 marcó la pérdida de Grote Waard, la desaparición de esta área trajo consigo también la muerte de habitantes. Algunos señalan que la falla de estos diques y la desgracia provocada fue el resultado de disputas políticas y por ende una falta de mantenimiento a la protección.208

El mayor desastre ocurrido en Holanda fue la inundación de Todos Santos el 1 de noviembre de 1570.209 Esta inundación afectó toda la costa de Flanders a Oost-Friesland, provocando que gran parte de Holanda se inundara debido al rompimiento de los diques. Este desastre generó que posteriormente se fortalecieran los diques y se mejorara el manejo de los mismos.210

Durante el periodo que comprende de mediados del siglo XIII al XVI se generaron modificaciones que permitieron un mejor manejo y una solución más apropiada. Por ejemplo, en la región de Laag-Nederland la gestión de los sistemas de drenaje local y regional, pasó de ser cuestión de los gobiernos de las comunidades a Water Board regionales, quedando únicamente como responsabilidad de los primeros, los canales. Por otra parte, en la región de Holland y Utrech, los gobiernos de las comunidades crearon consejos de representantes permanentes para la inspección de los diques.211

206 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.89 207 Tol, Richard y Andreas Langen. “A concise history of Dutch river floods”. Institute for Environmental Studies. 2000. Disponible en: http://www.fnu.zmaw.de/fileadmin/fnu-files/publication/tol/ccfloods.pdf [Revisado: Junio 1, 2008] 208 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. pp.105-107 209 Deltawerken. “All Saints’ Flood (1570)”. Deltawerken. 2004. Disponible en: http://www.deltawerken.com/All-Saints-flood-(1570)/304.html [Revisado: Junio 10, 2008] 210 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.107 211 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.114

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Los primeros Water Board regionales fueron Lekdijk Bovendams, Grote Waard y Rijnland.212 Una característica de estos Water Boards era que se responsabilizaban de la construcción y el mantenimiento de estructuras hidráulicas, las cuales eran de importancia para la región. Los Water Boards fueron denominados tiempo después Water Boards Regionales. Entre 1250 y 1350 se dio un gran crecimiento de los Water Boards en toda la jurisdicción de la región de Holanda y Zeeland. Asimismo, el hundimiento y el incremento de amenazas por el agua requirió la construcción de nuevos trabajos regionales y mantenimiento de los existentes, tales como anillos de diques y sistemas de canales. De hecho la autoridad estimuló la creación de los Water Boards Regionales. En algunos casos los organismos de gobierno autónomo que cooperaban entre sí solicitaban la carta de formación de un Water Board Regional. En otras ocasiones el soberano establecía un Water Board con el objetivo de resolver problemas relacionados con la gestión del agua.213

La concesión de una carta de Water Board es comparable a los privilegios de una aldea, en la cual la infraestructura hidráulica sobre la que el Water Board tenía injerencia se detallaba, así como los arreglos para el Water Board eran establecidos, generándose también con autonomía como la administración de una aldea. Pero el gobierno debía vigilarlos y podía aumentar o reducir sus poderes de acuerdo a su desempeño. Los miembros del Water Board eran electos. Sin embargo, en ésta época las administraciones locales tenían gran influencia sobre ellos.214 Además, la tecnología de los diques se mejoró, de hecho, los del suroeste eran muy profesionales y cumplían estándares modernos. El desarrollo de los molinos de viento permitió mayor eficiencia en el drenado,215 así como una sustancial mejora en la construcción de canales y compuertas.216

En los siglos XVII y XVIII hubo una importante dinámica de lucha en contra del agua, donde el balance fue positivo para los holandeses, ya que al final lograron nuevamente ganar terreno, el cual convirtieron en áreas de cultivo. Todo ello a través del drenado de lagos, áreas de mar y diques, empleando tecnologías como molinos, pero ya mucho más sofisticados y los cuales duplicaban la capacidad de levantamiento del agua.217 Igualmente, durante este periodo Holanda logró su independencia de España y se consolido como una confederación.218

El manejo regional del agua continuó en manos de los Water Board regionales, es por ello que estas organizaciones así como sus representantes pudieron existir hasta la época moderna. 212 Tol, Richard y Andreas Langen. “A concise history of Dutch river floods”. Institute for Environmental Studies. 2000. Disponible en: http://www.fnu.zmaw.de/fileadmin/fnu-files/publication/tol/ccfloods.pdf [Revisado: Junio 1, 2008] 213 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.115 214 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. pp.114-116 215 Cruquius. “Introduction”. Cruquius Museum. Disponible en: http://www.cruquiusmuseum.nl/introduction.htm [Revisado: Junio 8, 2008] 216 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.141 217 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.143 218 Britannica. “Eighty Years’ War”. Britannica. 2008. Disponible en: http://www.britannica.com/EBchecked/topic/181262/Eighty-Years-War [Revisado: Junio 3, 2008]

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Asimismo, el manejo regional se complejizó y se volvió más amplio, convirtiéndose en algunos casos en órganos de gobierno con un manejo más completo, utilizando equipos de ingenieros hidráulicos profesionales entrenados en la práctica. Por ejemplo, desde 1735 se empezaron a llevar a cabo observaciones meteorológicas tres veces al día ordenado por el Water Board de Rijnland.219

En este mismo periodo se consiguieron grandes extensiones de tierra, principalmente a través de la costa y lagos, sumando una superficie de 600 km2 junto con la creación de los lagos.220 Ello fue posible debido al desarrollo tecnológico existente en los canales y los molinos. La introducción de canales en etapas fue importante y para la cual varios molinos se colocaron en serie. En lo correspondiente a los ríos se generaron también importantes desarrollos. Por ejemplo, en el sigo XVIII la distribución del agua en el Rijn y el Waal se manejó disminuyendo en gran magnitud el peligro generado por las inundaciones provocadas por los ríos.221 Durante este periodo también conocido como la Época de Oro, se llevaron a cabo importantes reclamaciones de tierra.222

Durante el siglo XIX y el XX, se logró un gran avance frente al mar también. Los más importantes durante el siglo XIX fueron la toma del lago Haarlemmermeer en 1852 con una extensión de 180 km2, donde actualmente se encuentra el aeropuerto de Schipol.223 Asimismo del área de costa, se tomó Wilhelminapolder en 1809 en Zeeland. Entre 1833 y 1911 3,500 km2 de tierra se volvieron áreas de cultivo, de las cuales 1,000 km2 fueron obtenidas del mar y del drenado de lagos. Aunque cabe resaltar que en el siglo XIX también se perdió territorio, por ejemplo la isla de Shokland situada en Zuiderzee desapareció casi por completo, pues los diques para protección no pudieron contener el mar.224

El desarrollo tecnológico así como la inundación de 1916 y la vulnerabilidad alimenticia que se mostró en la Primera Guerra Mundial fueron factores que impulsaron un gran proyecto en Zuiderzee en el siglo XX. Con este proyecto se acortó la costa 300 km y se obtuvieron 2,250 km2 de tierra. El cierre de la presa en Ijsselmeer en 1932. Además en 1942 se consiguieron 480 km2 en Noordoost y después de la Segunda Guerra Mundial el área de Flevoland fue tomada con una extensión de 960 km2. Surgió el proyecto Delta como resultado de la tragedia de 1953 donde 1,650 km2 fueron inundados y se perdieron mil 835 vidas. En 1953 el Acta del Delta fue aprobada. Entre 1960 y 1978 los brazos del mar fueron cerrados. Los aspectos

219 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. pp.149-150 220 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.191 221 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.191 222 Waterland. “History of Dutch water management”. Waterland. Disponible en: http://www.waterland.net:80/index.cfm/site/Water%20in%20the%20Netherlands/pageid/CDA0E5A3-D1F5-1767-58EECA08BC8288ED/index.cfm/water%20history [Revisado: Junio 27, 2008] 223 Waterland. “History of Dutch water management”. Waterland. Disponible en: http://www.waterland.net:80/index.cfm/site/Water%20in%20the%20Netherlands/pageid/CDA0E5A3-D1F5-1767-58EECA08BC8288ED/index.cfm/water%20history [Revisado: Junio 27, 2008] 224 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.193

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ambientales empezaron a considerarse y por presión pública el Oosterschelde no se cerró por completo pero fue provisto con una barrera contra tormentas marinas que permite el paso del agua y en 1990 se decidió construir una barrera movible en Nieuwe Waterweg para proteger a Rotterdam y la zona interior.225

En lo que se refiere al gobierno nacional, el término de manejo del agua surgió en el siglo XIX siendo una responsabilidad del gobierno central. Durante la primera mitad del siglo XIX el rey todavía jugaba un papel muy importante y decidía la ejecución de ciertos proyectos, como fue el caso de Haarlemmermmeer. Dentro del gobierno central había un ministro a cargo del manejo del agua.226 El Rijkwaterstaat, fundado en 1798 como el Bureau voor den Waterstaat, es parte del Ministerio Holandés de Transporte y Manejo del Agua que se encarga de tareas como la construcción de canales y carreteras así como de su mantenimiento y de lograr un tráfico fluido.227

El Rijkwaterstaat ha ido evolucionando a lo largo del tiempo y ha tenido diversos cambios. Uno de ellos se dio en enero de 2002, cuando se realizó una división tripartita creando un Consejo de Dirección General del Agua, un Consejo de Dirección General de Trabajo Público y Manejo del Agua; todavía llamado Rijkswaterstaat. El Consejo de Dirección General del Agua está involucrado con el desarrollo de la política del agua. El Rijkwaterstaat se dedica principalmente a ejecutar y esta conformada por una oficina central, diez Consejos de Dirección Regional y seis servicios especiales. La inspección tiene principalmente una tarea de control y el carácter del Rijkwaterstaat como un servicio burocrático se ha fortalecido en los últimos años. Hoy en día los únicos trabajadores que se observan son aquellos relacionados con el mantenimiento. Sin embargo, debido a esta estructura que se está generando existe la preocupación de que el know how empiece a decrecer.228

En lo que respecta al Water Board, después del desastre de 1953 importantes cambios se llevaron a cabo. De esta manera se buscó que el manejo de los diques se diera por Water Boards más grandes. Asimismo el tema de la calidad del agua y no sólo el de la cantidad empezó a jugar un papel más relevante, ya que desde 1930 se podrían observar problemas relacionados con la contaminación del agua y en esa misma década algunos municipios empezaron a construir plantas de tratamiento. A través de ajustes en la regulaciones los Water Boards iniciaron tareas de purificación entre 1950 y 1965. Para 1985 inició el concepto de Manejo Integral de Agua, que toma en cuenta aspectos de cantidad y calidad del agua superficial, las aguas subterráneas y el suelo acuático. Además de incluir en la política hídrica aspectos de planeación espacial, el medio ambiente, manejo de drenaje y el uso de la tierra. Todo esto trajo consigo una mayor fusión de Water Boards a inicios del 2000. Asimismo, hoy

225 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. pp.193-194 226 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.211 227 Nation Master. “Rijkwaterstaat”. Nation Master. 2005. Disponible en: http://www.nationmaster.com/encyclopedia/Rijkswaterstaat [Revisado: Junio 30, 2008] 228 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. p.222

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en día los Water Board son organizaciones muy profesionales que juegan un rol muy importante en el manejo del agua.229

En la actualidad, el Water Board trabaja de manera constante en la prevención de inundaciones. De acuerdo al Ing. P.J.J. Van Erp, manager de proyectos del Water Board de Regge en Dinkel, la política contra inundaciones se basa en los siguientes aspectos: infiltración, retención y envío a otro lugar de forma controlada.

Una de las formas más comunes para llevar a cabo la retención del agua es a través de la construcción de diversos Wadis, que son una especie de canaletas que no están cubiertas de cemento. En las cuales el agua de lluvia puede retenerse e irse infiltrando poco a poco, permitiendo que el agua se filtre al subsuelo.

También, se otorgan incentivos económicos para que la gente busque hacer lo mismo en sus jardines con el agua que cae en su azotea, cavando hoyos en los que se ponga una base de arena que permita mejorar la purificación en el proceso de filtración del agua. Algo más costoso pero que resulta muy benéfico es la creación de lagos artificiales, donde se conecta el agua de lluvia que viene de casas o de calles. Esto se hace en muchos de los casos aprovechando la infraestructura existente en los parques. De esta manera la construcción de Wadis permite mejorar la disponibilidad de agua subterránea, prevenir inundaciones, ya que una importante cantidad de dicha agua no se va al drenaje y permite a las plantas de tratamiento no tener cantidades excesivas de agua para tratar.

Si la cantidad de agua es mayor y no es suficiente la infiltración, el segundo paso es retención. Antes de que el agua se mande hacia los ríos se busca retener, es necesario que las ciudades tengan áreas de retención para evitar cambios en los ríos que puedan causar inundaciones. Incluso, el agua más limpia puede guardarse en lagos, antes de ser enviada a los ríos. En algunos lugares de Holanda, se han construido junto a las casas ríos que envían el agua.

En caso de que la filtración y retención no sean suficientes, la siguiente acción es enviarla a otro lugar de manera controlada. Ello se hace a través de diversas negociaciones entre todas las partes involucradas y mediante compensaciones a los que sean afectados por las inundaciones controladas que puedan provocarse por los excesos de agua. De esta manera una respuesta para la prevención de inundaciones ha sido la construcción de ríos, los cuales incluso se han construido no de manera recta sino curveada para disminuir la velocidad de la corriente de agua. Todo ello ha ido de la mano con acuerdos sobre compensaciones para los afectados. El manejo se hace de manera muy responsable pues en caso de que ocurran daños el Water Board debe hacerse responsable e incluso el gobierno en algunas ocasiones.

Un caso reciente que sirve para ilustrar el factor de gobernanza en la gestión del agua, para disminuir pérdidas y posibilidades de inundaciones, es el que se dio en el norte y sur de Meene. Este caso fue analizado por el Dr. Hans Bressers y el Dr. Kris Lulofs.

229 Van de Ven C.P (ed.). Man-made history of water Management and land reclamation in the Netherlands lowlands. Stichting Matrijs: International Comission on Irrigation and Drainage. 2004. pp.234-236

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Ambos comentan que el resultado del calentamiento global ha sido el incremento de las inundaciones. Ello ha generado la búsqueda de nuevas respuestas para controlarlas. Una de ellas es la inundación controlada en áreas de retención habitadas.

El caso que analizan inició en 1998 cuando el río Vecht, que llega de Alemania, creció de tal manera que amenazó a cuatro poblaciones y dañó los trabajos de prevención establecidos. Para este caso, el manual que era desconocido para la gran mayoría de la población, establecía que se tenía que realizar una evacuación y generar una inundación deliberada. Esto con el objetivo de evitar que los daños que se pudieran generar fueran mayores, afectando otras poblaciones.

El área se cerró y se colocó una grúa lista para romper el dique. Sin embargo, a último momento las condiciones se volvieron propicias para cancelar la acción. Posterior a la catástrofe los habitantes, que en su mayoría eran agricultores, se encontraron en estado de shock al saber que en caso de una crisis su área estaba destinada a ser sacrificada.

Se aprovechó que existía una concientización de la crisis y la preocupación de la seguridad, para llevar a cabo el proceso de negociación de manera más concreta. Existía un comité antes de la crisis que se encontraba realizando negociaciones sobre la planeación del área. El aspecto de crisis en caso de inundación se había pospuesto para el año 2002, tomándose como prioridad tras la situación existente.

En el comité de negociaciones se encontraban representados el municipio, el Water Board, la provincia y la Asociación Agrícola con dos representantes. Dentro de un contexto donde los diversos actores aceptan la existencia de los poderes formales. Uno de los agricultores fue acusado de intereses personales y dejó el comité. Eso generó que la Asociación empezara a tomar la opinión de los habitantes del área, realizando un inventario de los deseos de la población, entre los que se destacan las instalaciones para garantizar al mínimo el impacto y la compensación financiera por daños generados.

Un elemento que motivó la agilización de las negociaciones a pesar de las diferencias existentes entre los negociadores, fue un apoyo económico por parte de la Unión Europea para los proyectos planeados en el área, pues debía emplearse a más tardar en el 2001. Por ejemplo, debido a los tiempos, el Water Board decidió aceptar todas las demandas del municipio, entre ellas garantizar el pago de todos los daños que se generen en caso de inundación del área. Asimismo, se registraron algunas ineficiencias e irritaciones en el proceso debido a la premura. Sin embargo, se logró llevar a cabo la creación del área de retención que incluía aspectos como la naturaleza, el paisaje y la infraestructura agrícola. Para mediados del 2002, cuatro años después de la crisis de inundación, la zona de retención fue inaugurada.

El proceso generado en la situación referida muestra que el manejo que se debe llevar a cabo de la misma, requiere lidiar con procesos entre los diversos sectores, escalas y perspectivas de tiempo. Donde cada uno de los actores tiene diversas motivaciones, interpretaciones y recursos que afectan el proceso así como sus propias metas. Todo ello, dentro de un contexto amplio como el cultural, político y económico.

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En lo que corresponde al Water Board, Lulofs señala que durante el proceso de negociación mostró flexibilidad, creatividad y perseverancia, para lograr su objetivo que era la creación de la zona de retención para la protección de las personas y su propiedad y al mismo tiempo mejorar la capacidad para una mayor variabilidad de los niveles del agua.

Este ejemplo de negociación, en el que se logran acuerdos por parte de los diversos actores involucrados en pro de un manejo del agua que incluya aspectos sociales y económicos, es una muestra de la política de gobernanza que existe en Holanda. Como se ha mencionado es líder a nivel mundial en lo que son acuerdos negociados, dentro de un marco de gobernanza en aspectos ambientales incluyendo el agua.

Un estudio realizado por Hans Bressers, Theo de Brujin y Kris Lulofs en 2008 a 59 acuerdos ambientales negociados entre el ministerio de medio ambiente y la industria, permite entender el sistema holandés de acuerdos ambientales negociados. Dicho estudio se centra en dos aspectos principales: por una parte el grado de éxito de los acuerdos, es decir su efectividad, eficiencia y efectos positivos, así como en qué factores estuvieron relacionados con su grado de éxito. Por la otra, es qué papel juegan las implementaciones posteriores después de las firmas de los acuerdos y cuál es la interacción con otros instrumentos. 230

En lo que se refiere al primer aspecto, el estudio encontró una valoración positiva del acuerdo negociado como instrumento gubernamental. Además, se hallaron resultados ambientales positivos en términos de ambición, conformidad, logro de las metas y cambio en el comportamiento ambiental. Otro elemento interesante que se encontró fue que en Holanda no existe una relación entre proyectos muy ambiciosos y una baja conformidad. En lo que se refiere a la disminución de costos totales la opinión es mezclada. Sin embargo, la mayoría reconoce las ventajas en lo que se refiere a la eficiencia de la flexibilidad en la fase de las medidas. Además la gran mayoría tuvo un punto de vista optimista de los efectos generados para futuros acuerdos que se generen; es decir, mejoró el entendimiento mutuo así como el conocimiento base. Asimismo, el empleo de acuerdos negociados trajo consigo nuevos productos, procesos e innovaciones tecnológicas.

Algunos factores que contribuyeron al éxito de los acuerdos fueron: la representación de la organización, ya que cuando existe una fuerte representación que esta dispuesta a actuar a favor de sus miembros, las oportunidades de éxito son mayores. Ello también se da cuando el grupo es sensible a la cuestión ambiental.

En lo que corresponde al segundo aspecto a resolver en el estudio. Se encontró que en la mayoría de los acuerdos el seguimiento se dio a través de conversaciones regulares sobre el estatus de la implementación del acuerdo establecido. Dichas consultas mostraron ser importantes. La dificultad en los inicios de la negociación tiende a ser tan importante a la que se da en el seguimiento. Durante éste no sólo se da el monitoreo, también permite discutir la relación entre la implementación del acuerdo con la implementación de otros instrumentos de política, ya sean ambientales o de otro tipo. Sin embargo, se halló que cuando se emplean

230 Bressers, Hans. “Evaluation of National Negotiated Agreements in the Netherlands”. Environmental Politics. Próxima Publicación. 2008

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instrumentos de presión se debe ser cuidadoso ya que se puede perder la confianza de las partes.

En términos generales de acuerdo al estudio realizado, el poder de la estrategia de acuerdos negociados en la política ambiental, entre otras como regulaciones o instrumentos de mercado, es alto. El proceso de negociación permite la coordinación de las opiniones y puntos de vista de los actores, tanto por parte del gobierno como por parte del sector privado. Los acuerdos negociados son un instrumento de interacción de la gobernanza que encaja dentro de las políticas que requieren aprendizaje y consulta.

Por su parte los autores de la investigación también concluyen que dentro de la gobernanza es importante no sólo emplear los instrumentos clásicos, sino seleccionar el adecuado. De esta manera la gobernanza ambiental y su aspecto hídrico, requiere combinar múltiples escalas, múltiples actores en las redes, en lugar de jerarquías, problemas múltiples de percepción y metas ambiciosas.

3.2 EL PROBLEMA DE LAS INUNDACIONES EN MÉXICO

Antes de la conquista española los aztecas tenían un buen manejo del recurso hídrico, debido a que la ciudad se encontraba prácticamente rodeada por lagos. La obra más importante fue el alvarradón de Netzahualcóyotl que podría ser descrito como un muro de contención que fue la respuesta a la inundación de Tenochtitlán en 1449. Tenía una longitud de 16 kilómetros y 15 metros. De esta manera, se dividió al lago de Texcoco en dos partes: una que sería el Lago de Texcoco de agua salada y otra que es la laguna de México que se convirtió de agua dulce. La albarrada protegía de inundaciones por parte del lago de Texcoco y evitaba su pérdida de humedad cuando los niveles bajaban. Funcionaba de tal manera que servía como presa y distribuidora de agua.231 Anteriormente se habían construido la calzada de Ixtapalapa que unía a las chinampas del sureste con el centro y funcionaba como dique protector para detener el agua salada del Lago de Texcoco. Moctezuma I creó la calzada y acueducto de Chapultepec a Tacuba y posteriormente Auizotl construyó otro acueducto para unir Coyoacán con el centro y restaurar el nivel bajo de la laguna en temporada de sequía.232 Durante la guerra de conquista, Cortés ordenó su destrucción en 1521. La falta de la misma ocasionó la inundación de 1553 la cual inundó la isla por 4 días.233

231 Rosas, Alejandro. “Sabías qué”. Presidencia de la República, México. Junio 22, 2006. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/mexico/sabiasque/?contenido=25695&pagina=2 [Revisado: Junio 30, 2008] 232 Lycos. “Breve historia de México”. Lycos. 2001. Disponible en: http://usuarios.lycos.es/aime/histmex.html [Revisado: Agosto 2, 2008] 233 Rosas, Alejandro. “Sabías qué”. Presidencia de la República, México. Junio 22, 2006. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/mexico/sabiasque/?contenido=25695&pagina=2 [Revisado: Junio 30, 2008]

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Tras la derrota de los aztecas, Hernán Cortés ordenó que la ciudad se construyera sobre las ruinas de la ciudad azteca, pues sabía que era considerado un lugar estratégico y simbólico para los indígenas. Empero, sus hombres más allegados estaban en desacuerdo. En el año de 1522 cuando fue nombrado gobernador continuó con su plan.234

Como respuesta a la inundación de 1553, el virrey Velasco ordenó la creación de otra albarrada, que iba de Iztapalapa al Santuario de la Virgen y durante un tiempo fue útil. Sin embargo, la respuesta no era sólo un dique; lo que los aztecas habían construido era dentro de un plan de diseño hídrico tomando en cuenta la construcción de la ciudad, respetando a los lagos y generando vías acuáticas eficientes, las cuales no eran sólo vías de comunicación, también servían para regular los niveles de agua y como desagües. De hecho los aztecas padecieron pocas inundaciones y las que ocurrían, estaban conscientes de que eran por errores humanos. Sin embargo, la política española se basó en crear una ciudad terrestre y no una acuática por lo que secaron humedales y los niveles del lago aumentaron, lo que empezó a generar problemas de inundaciones.235 Asimismo, por la frecuencia de las inundaciones que existían se decidió construir al norte el dique de San Cristóbal que cerraba la zona por la que se derramaban las aguas de la laguna de Zumpango, Xaltocan y San Cristóbal hacia el lago de Texcoco y se abrió la cuenca hacia el noroeste del valle para que pudieran salir los excedentes de agua. Enrico Martínez fue quien construyó el primer túnel en Nochistongo para desviar las aguas del río Cuautitlán dejando de ser una cuenca cerrada en 1608, finalizándose la obra en 1789.236

La inundación más fuerte que se recuerda en la parte central de México se dio durante la época de la colonia, cuando México todavía La Nueva España y se vivía bajo el mando de los españoles. La fecha fue el 29 de septiembre de 1629, fue una lluvia ininterrumpida de 36 horas. Los niveles tanto del lago de Texcoco como de la laguna de México se incrementaron de tal manera que inundaron la ciudad, quedando únicamente a salvo una parte de Tlatelolco y otra de la plaza mayor; a la cual se le conoció como la isla de los perros por mucho tiempo debido a los canes que durante un largo periodo vivieron ahí para protegerse de la catástrofe. La inundación de 1629 es la peor que ha sufrido la Ciudad de México, murieron 30 mil indígenas, desalojó a 20 mil familias españolas y se mantuvo por 5 años.237

Cuando el rey Felipe IV supo de esta situación, ordenó que la ciudad se moviera a tierra firme. Sin embargo, el virrey y los españoles se negaron argumentando que era más barato proteger a la ciudad. Por lo que la decisión de luchar contra el agua continuó, prosiguiendo el desagüe de la ciudad que había empezado en 1607 y que duró tres siglos.238

234 Jaimes, Pedro. “El abastecimiento de la Ciudad de México durante la Colonia”. UNAM. Junio, 2002. Disponible en: http://www.tuobra.unam.mx/publicadas/070628204338-El.html [Revisado: Junio 29, 2008] 235 Rosas, Alejandro. “Sabías qué”. Presidencia de la República, México. Junio 22, 2006. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/mexico/sabiasque/?contenido=25695&pagina=2 [Revisado: Junio 30, 2008] 236 Lycos. “Breve historia de México”. Lycos. 2001. Disponible en: http://usuarios.lycos.es/aime/histmex.html [Revisado: Agosto 2, 2008] 237 Rosas, Alejandro. “Sabías qué”. Presidencia de la República, México. Junio 22, 2006. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/mexico/sabiasque/?contenido=25695&pagina=2 [Revisado: Junio 30, 2008] 238 Rosas, Alejandro. “Sabías qué”. Presidencia de la República, México. Junio 22, 2006. Disponible en: http://www.presidencia.gob.mx/mexico/sabiasque/?contenido=25695&pagina=2 [Revisado: Junio 30, 2008]

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Después de la independencia, personajes como José María Luis Mora, Lucas Alamán y Lorenzo de Zavala, continuaron llevando a cabo acciones de desagüe en el Valle de México. En 1843 la marquesa Calderón de la Barca advirtió sobre el daño al equilibrio ecológico e hídrico que se estaba generando.239

A mediados del siglo XIX continuó la preocupación por los problemas existentes con el agua y se plantearon diversos proyectos. Entre ellos, los de desecar Chalco y Xochimilco y así poder evitar las inundaciones. Otro planteó el comunicar a la Ciudad de México con Tampico a través de canales. En 1856 se iniciaron los trabajos de construcción del Gran Canal de Desagüe y ya con la introducción de la electricidad se llevó a cabo el bombeo de la zona del centro. Para 1897 se inició una gran obra cerca de San Lázaro y las aguas negras se empezaron a mandar hacia el río Tequisquiac, utilizando el Gran Canal.240 Con esta infraestructura, se concluyó la obra de desagüe y fue inaugurada por Porfirio Díaz el 17 de marzo de 1900.241

Durante la época de la Revolución Mexicana, se continuaron las obras de desecación en la zona lacustre del lago de Texcoco. Se inició el proceso de ocupación de dichas zonas con apoyo gubernamental, iniciando con Venustiano Carranza hasta Ortíz Rubio. Posteriormente se llevó a cabo una invasión en la zona aledaña a la carretera México-Puebla en 1933.242

Además de las obras hídricas de desecación en la zona central del país, se construyeron 5 presas entre 1911 y 1924, que estaban destinadas principalmente a la irrigación de zonas agrícolas.243 Asimismo, durante la etapa posrevolucionaria se aceleró el proceso de centralización de la política del agua.

Durante el gobierno de Plutarco Elías Calles se promulgó la Ley sobre irrigación con Aguas Federales en 1926 donde se contemplaba la protección de poblados y terrenos contra inundaciones. De esta manera se inicia una política hídrica institucional.244 Se realizaron obras de protección en la zona del Lago de Xochimilco, así como en el río de Cuautitlán. Se construyó un dique en el Río Colorado, para evitar inundaciones en el Valle de Mexicali e Imperial.245

239 Estado de México. “Reseña Histórica”. Estado de México. 2008. Disponible en: http://www.estadodemexico.com.mx/portal/nezahualcoyotl/index.php?id=3 240 Lycos. “Breve historia de México”. Lycos. 2001. Disponible en: http://usuarios.lycos.es/aime/histmex.html [Revisado: Agosto 2, 2008] 241 Estado de México. “Nezahualcoyotl”. Estado de México. Disponible en: http://www.estadodemexico.com.mx/portal/nezahualcoyotl/index.php?id=3 [Revisado: Agosto 1, 2008] 242 Estado de México. “Nezahualcoyotl”. Estado de México. Disponible en: http://www.estadodemexico.com.mx/portal/nezahualcoyotl/index.php?id=3 [Revisado: Agosto 1, 2008] 243 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008] 244 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008] 245 Cámara de Diputados LX Legislatura. “Informes presidenciales Plutarco Elias Calles”. Cámara de Diputados. 2006. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/re/RE-ISS-09-06-04.pdf [Revisado: Agosto 3, 2008]

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En 1947 se creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos y con ella se amplió la capacidad de protección contra inundaciones. Una que destaca es la creación del Distrito de Protección Contra Inundaciones en el Bajo Río Papaloapan.246 La nueva ley contemplaba la defensa contra las inundaciones a través de la secretaría o en cooperación con autoridades locales.247

Fue a partir de 1958, cuando se incrementó la capacidad de almacenamiento hídrico, a través de la creación de grandes presas. Con tres objetivos: solucionar la falta de agua, protección contra inundaciones y mejorar la irrigación.248 En 1951, entre julio y agosto se dieron las peores inundaciones de la segunda mitad del siglo, las cuales afectaron gran parte del centro del Distrito Federal.249 Por ello, en la Zona Metropolitana del Valle de México, entre 1954 y 1967 se construyeron kilómetros de colectores y plantas de bombeo con una capacidad acumulada de 100 m3/s250 y en 1967 se inició la construcción del Sistema de Drenaje Profundo, que se concluyó para 1975.251 En 1972, se dio una de las reformas más importantes al sector hídrico con la Ley Federal de aguas de 1972 que fusionaba todas las leyes e instituciones relacionadas al agua.252 Para 1976, la Secretaría de Recursos Hídricos se convierte en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y se establece la Comisión del Plan Nacional Hidráulico, la cual tenía por objetivo formular y mantener el Plan Hídrico Nacional.253 En el periodo comprendido entre 1965 y 1982 se construyeron 11 presas con propósitos de protección, 16 para irrigación y 8 para producción eléctrica.254

En los años 80, se continuó con acciones centralizadas para fortalecer la política hídrica de México. Uno de los institutos creados para este fin fue el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, su objetivo es llevar a cabo investigación, desarrollo, transferencia, adaptación de la

246 COFEMERMIR. “Río Papaloapan”. COFEMERMIR. Disponible en: www.cofemermir.gob.mx/uploadtests/ 10429.59.59.1.veda%20paploapan%20cofemer.doc [Revisado: Agosto 19, 2008] 247 IMAC. “Política Hidráulica”. IMAC. Disponible en: www.imacmexico.org/file_download.php?location=S_U&filename= 11865863161Pol%EDtica_hidr%E1ulica.pdf [Revisado: Agosto 19, 2008] 248 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008] 249 Legorreta, Jorge. “Efectos de la fuerza de Tlaloc”. Latinoamérica online. Septiembre 15, 2004. Disponible en: http://www.latinoamerica-online.it/temi3/storia1-04.html [Revisado: Agosto 18, 2008] 250 Domínguez, Ramón. “Inundaciones en la Ciudad de México. Problemática y alternativas de solución”. Revista Digital Universitaria (UNAM). Octubre 1, 2000. Disponible en: http://www.revista.unam.mx/vol.1/num2/proyec1/ [Revisado: Agosto 20, 2008] 251Sistema de Aguas de la Ciudad de México. “Drenaje profundo de la Ciudad de México”. CEPIS. Marzo 21, 2006. Disponible en: http://www.cepis.ops-oms.org/bvsacg/e/foro4/21%20marzo/Floodsdrought/Drenaje.pdf [Revisado: Noviembre 20, 2008]252 Schmidt, Gerold. “Cambios legales e institucionales hacia la privatización del agua en México”. MenschenRecht Wasser. Marzo 2005. Disponible en: http://www.menschen-recht-wasser.de/downloads/Studie_Cambios_Legales_Mexico.pdf p.11 [Revisado: Septiembre 29, 2008] 253 IMAC. “Política Hidráulica”. IMAC. Disponible en: www.imacmexico.org/file_download.php?location=S_U&filename= 11865863161Pol%EDtica_hidr%E1ulica.pdf [Revisado: Agosto 19, 2008] 254 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008]

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tecnología del agua, así como el proveer mano de obra calificada.255 Se continuó con la creación de presas para la protección de inundaciones. Entre 1983 y 1994 se construyeron 14; sin embargo, se continuó dando más peso a proyectos productivos como el agrícola, para el cual se construyeron 64 en el mismo periodo.256 De esta manera, se incrementó de forma importante el número de presas hasta cubrir casi todo el país, con excepción de Tabasco, Campeche y Yucatán.257 Algunas de las obras necesarias para protección no se llevaron a cabo, y eso tuvo repercusiones en la inundación de 2007, pues las propuestas para evitar la tragedia habían sido realizadas por el gobernador de Tabasco entre 1977 y 1982. Entre ellas destaca el proyecto de Samario-Golfo de México y el vaso de la presa Malpaso.258

Para 1998, se inició la instalación de redes y sistemas para pronosticar inundaciones en algunas ciudades del país; en la actualidad hay en Villahermosa, Chiapas, Guerrero, entre otras.259 Sin embargo, en 1999 cuando hubo problemas de inundación, no se llevaron a cabo políticas que previnieran dicha tragedia en Tabasco.260

En la década de los años 90 se llevó a cabo la creación de la ley actual del agua llamada Ley de Aguas Nacionales de 1992. Esta ley en su Capítulo V, establece la obligación del gobierno para la protección de inundaciones.261 La última reforma de esta ley se dio en 2004, en la cual se mantiene la misma línea sobre la protección contra inundaciones, pero ahora se aborda la importancia de llevar a cabo una gestión integral. Ello significa que las acciones de infraestructura deben buscar tener el menor impacto ambiental posible.

El desarrollo de infraestructura contra inundaciones tanto en el centro del país como en el sureste cada año muestran sus deficiencias, pues los problemas siguen existiendo y en algunos casos incluso se agravan.

Hoy en día hay en México alrededor de 4,000 presas.262 De éstas 667 son consideradas grandes presas, ya que tienen una profundidad mayor a 15 metros y/o una capacidad de más 255 IMAC. “Política Hidráulica”. IMAC. Disponible en: www.imacmexico.org/file_download.php?location=S_U&filename= 11865863161Pol%EDtica_hidr%E1ulica.pdf [Revisado: Agosto 19, 2008] 256 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008] 257 Cervantes, Marta. “Políticas relacionadas con el manejo de recursos hidráulicos en México, Perspectiva histórica”. Correo del Maestro. 1999. Disponible en: http://www.correodelmaestro.com/anteriores/1999/noviembre42/2anteaula42.htm [Revisado: Agosto 4, 2008] 258 Senado de la República LX Legislatura. “Proposiciones de ciudadanos legisladorres”. Gaceta del Senado. Agosto 13, 2008. Disponible en: http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesion=2008/08/13/1&documento=128 [Revisado: Agosto 28, 2008] 259 SEGOB. “Inundaciones. Mapas de riesgo de inundaciones”. SEGOB. 2008. Disponible en: http://www.e-mexico.gob.mx/wb2/eMex/eMex_Inundaciones_cts [Revisado: Agosto 27, 2008] 260 Bendesky, León. “Tabasco inundado”. La Jornada. Noviembre 5, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/11/05/index.php?section=opinion&article=033a1eco [Revisado: Agosto 28, 2008] 261 SEMARNAT. “Ley de Aguas Nacionales 1992”. SEMARNAT. 1992. Disponible en: http://www.semarnat.gob.mx/leyesynormas/Leyes%20del%20sector/aguas_nacionales.pdf [Revisado: Septiembre 2, 2008] 262 Carabias Julia,et al. Agua, medio ambiente y sociedad, hacia la gestión de los recursos hídricos en México. México D.F.: UNAM-COLMEX. 2006

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de 3 millones de metros cúbicos, y suman una capacidad de 150 km3 de agua.263 Las presas en las zonas áridas se emplean principalmente para acumular agua y utilizarse para actividades agrícolas, mientras que en las zonas donde existe una alta precipitación se desempeñan como medios de protección para la población y como productoras de electricidad.

La infraestructura de presas mencionada, así como las acciones que hoy en día se están realizando en el centro del país para disminuir los efectos de las inundaciones, no han dado respuesta al problema. En la Zona Metropolitana del Valle de México se esta llevando a cabo la creación de infraestructura para la prevención de inundaciones en ella. En esta ocasión se planea invertir 36 mil millones de pesos dentro del Plan Nacional Hídrico 2007-2012.264

Las obras que se están planteando y desarrollando son más soluciones de final de tubo que acciones preventivas. Por ejemplo, se esta iniciando la construcción del Emisor Oriente que será un desagüe profundo de 62 kilómetros de longitud y 7 metros de diámetro, con un costo de 13 mil millones de pesos.265 Asimismo incluirá seis plantas de tratamiento, una de las cuales será la más grande del mundo.266 El agua tratada pretende emplearse para la agricultura en el estado de Hidalgo.

Sin embargo, no se están llevando a cabo acciones con la sociedad en donde ésta participe y actúe en conjunto con el gobierno a favor de una gestión del agua más eficiente. Por ejemplo, en países como Holanda una de las primeras acciones que se plantea es la reducción del agua que va a las plantas de tratamiento, para ello se generan incentivos para que la gente no envíe agua de lluvia para tratamiento o se realiza una separación del agua de lluvia para que se mezcle en la menor medida de lo posible con el drenaje. En el caso del Emisor Oriente no es así, no existe dentro del proyecto acciones con la sociedad ni en la infraestructura para disminuir la cantidad de agua a tratar.267 Esto genera un incremento en los gastos de operación así como disminuye el aprovechamiento del agua de lluvia y su infiltración dentro de la ciudad, lo cual podría ayudar a aminorar los impactos al acuífero del Valle de México.

En lo que respecta al sureste y en particular al estado de Tabasco, los problemas generados por la falta de acuerdos y de recursos siguen generando importantes efectos económicos, sociales y ambientales. El ejemplo más claro se dio en la inundación de noviembre de 2007 en Tabasco. En esta zona las obras que se mostraron como requeridas durante la inundación que

263 IMAC. “Presas e infraestructura hidráulica en México”. IMAC. Disponible en: http://www.imacmexico.org/ev_es.php?ID=20783_208&ID2=DO_TOPIC Revisado: Agosto 5, 2008] 264 EFE. “Calderón lanza proyecto contra inundaciones en el DF”. El periódico de México. Noviembre 8, 2007. http://www.elperiodicodemexico.com/nota.php?sec=Nacional-Politica&id=144894 [Revisado: Agosto 3, 2008] 265 Gobierno Federal. “2.13 Sector Hidráulico”. Segundo Informe de Gobierno 2008. Disponible en: http://informe.gob.mx/informe/PDF/ECONOMIA_COMPETITIVA_Y_GENERADORA_DE_EMPLEOS/M269-280.pdf p.272 [Revisado: Octubre 3, 2008] 266 Gobierno Federal. “2.13 Sector Hidráulico”. Segundo Informe de Gobierno 2008. Disponible en: http://informe.gob.mx/informe/PDF/ECONOMIA_COMPETITIVA_Y_GENERADORA_DE_EMPLEOS/M269-280.pdf p.273 [Revisado: Octubre 3, 2008] 267 Gudiño, Ricardo. Plática sobre el manejo del agua en la Zona Metropolitana del Valle de México. Septiembre 1, 2008

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hubo en 1999 no se llevaron a cabo como se había estipulado en el programa hídrico correspondiente al gobierno de Ernesto Zedillo.268

Entre los factores que se establecen como las causantes de la inundación de 2007 en el informe realizado por el Dr. Polioptro Martínez Austria, director del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA): están las fuertes lluvias, asentamientos humanos en zonas de alto riesgo, elementos faltantes en la aplicación del Programa Integral de Control de Inundaciones (PICI) y la carencia de sistemas de pronóstico climático y de alerta temprana. Asimismo, las propuestas realizadas fueron: la terminación del PICI, la elaboración de programas de riesgo y la reubicación de población que se encuentra en zonas de riesgo.269

En lo que se refiere al PICI el gobierno de Vicente Fox anunció el 27 de junio de 2006, que llevaba un avance del 65% que se culminaría en 2007 con una inversión entre el gobierno federal y estatal de 2 mil 60 millones de pesos con la finalidad de proteger 24 mil 400 hectáreas.270 Ello se haría a través de la construcción de 179 kilómetros de bordos y 190 kilómetros de drenes.271 Todo eso, con el objetivo de controlar los escurrimientos del río Grijalva y Carrizal para proteger a la población de Villahermosa y la zona conurbana así como el patrimonio y la infraestructura existente en la zona agrícola y ganadera.272 Sin embargo, sólo se realizó una inversión de mil 500 millones de pesos, que de acuerdo a los funcionarios públicos, ello ocurrió por la falta de recursos económicos.273 Aunque el gobierno federal destaca, que en algunos casos sí se entregaron los recursos pero no se sabe por qué no se realizaron las obras aun cuando se llevaron a cabo las licitaciones.274 Asimismo, el diputado Enrique Mayans señaló que después de la tragedia de 1999, el gobierno federal envió 350 millones de pesos al gobernador, pero el dinero fue empleado para la campaña del actual gobernador Manuel Andrade.275

268 Bendesky, León. “Tabasco inundado”. La Jornada. Noviembre 5, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/11/05/index.php?section=opinion&article=033a1eco [Revisado: Agosto 28, 2008] 269 Senado de la República LX Legislatura. “Programa contra inundaciones”. Comunicación Social del Senado. Disponible en: http://comunicacion.senado.gob.mx/boletin_show_dia2.php?css=&tipo=0&fecha=2008-03-05&tipo=0 [Revisado: Agosto 25, 2008] 270 UNDP. “Admite CONAGUA que se dejaron de hacer obras contra inundaciones en Tabasco”. UNDP. Noviembre 28, 2007. Disponible en: http://www.undp.org.mx/Doctos/IDH/281107%20La%20Jornada%202.pdf [Revisado: Septiembre 13, 2008] 271 Milenio. “Tabasco, en riesgo de una segunda inundación”. Milenio. Agosto 31, 2008. Disponible en: http://www.milenio.com/node/71963 [Revisado: Septiembre 18, 2008] 272 González, Susana. “El PICI, otro fracasado plan para evitar inundaciones graves”. La Jornada. Noviembre 3, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/11/03/index.php?section=sociedad&article=032n2soc [Revisado: Septiembre 1, 2008] 273 Saúl, Lilia y Natalia Gómez. “Fox dejó a medias plan contra inundaciones”. El Universal. Noviembre 7, 2007. Disponible en: http://www.el-universal.com.mx/estados/66510.html [Revisado: Septiembre 3, 2008] 274 Enciso, Angélica. “Admite CONAGUA que se dejaron de hacer obras contra inundaciones en Tabasco”. La Jornada. Noviembre 28, 2007. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2007/11/28/index.php?section=sociedad&article=050n1soc [Revisado: Septiembre 18, 2008] 275 Méndez, Enrique y Roberto Garduño. “CFE: fallaron planes de contingencia en Tabasco”. La Jornada. Enero 25, 2008. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/25/index.php?section=estados&article=032n1est [Revisado: Septiembre 19, 2008]

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Al quedarse las obras inconclusas la inundación que se generó en los últimos días de octubre y los primeros de noviembre de 2007 causó daños estimados de más de 31 mil 871 millones de pesos; correspondiendo el 56% a daños y 44% a pérdidas, lo cual significa el 30% de el Producto Interno Bruto del estado, siendo el mayor desastre generado a nivel local. Alcanzando el mayor impacto al sector productivo, seguido del sector social y el que presentó menor daño fue el de infraestructura.276

José Luis Luege Tamargo, director de CONAGUA, en su comparecencia ante la Comisión Permanente de la Cámara de Diputados, señaló como responsables a aquellos que autorizaron asentamientos ilegales.277 En dicha comparecencia, el diputado por el Partido de la Revolución Demicrática Enrique Mayans Canabal señaló que la zona en la que se encontraban los vasos reguladores de Villahermosa, existe un supermercado, un hospital del Instituto Mexicano del Seguro Social y miles de viviendas.278 Estudios realizados por el Programa Asociado de Gestión de Crecientes, señalan que de existir una cooperación entre climatólogos y meteorólogos, le permitirían al hidrólogo realizar estimaciones precisas con 10 días de anticipación y pronósticos consistentes de 72 horas, para poder realizar acciones de protección civil con una semana de anticipación en la zona del río Grijalva.279

Actualmente se establece que se llevará a cabo una inversión de más de 9 mil millones de pesos para proteger la zona de inundaciones, incluyendo la reubicación de 290 mil familias que viven en zonas inundables.280 Dentro de este proyecto el Director de CONAGUA, Luege Tamargo, señaló que será un proyecto complejo que se dividirá en tres etapas. En la primera se atenderán los deslizamientos de 49 zonas, la reconstrucción de 160 kilómetros de bordes y la conclusión de la construcción para control sobre el río Carrizal. La segunda etapa es la adecuación de las zonas de inundación del río Samaria y obra de control sobre el río de la Sierra. El tercero será la elaboración de modelos para la implementación de acciones preventivas y la construcción adecuada de las estructuras y obras para protección.281

276 CEPAL. “CEPAL presenta evaluación socioeconómica de las inundaciones en Tabasco”. CEPAL. Agosto 5, 2008. Disponible en: http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/mexico/noticias/noticias/0/32940/P32940.xml&xsl=/mexico/tpl/p1f.xsl&base=/mexico/tpl/top-bottom.xsl [Revisado: Agosto 23, 2008] 277 Cámara de Diputados LX Legislatura. “Persiste estado de emergencia en Tabasco”. Comunicación Cámara de Diputados. Enero 24, 2008. Disponible en: http://desarrollo.diputados.gob.mx/index.php/camara/005_comunicacion/a_boletines/2008_2008/001_enero/24_24/2181_persiste_estado_de_emergencia_en_tabasco_y_la_situacion_podria_repetirse_en_otras_entidades_cna_y_cfe [Revisado: Septiembre 23, 2008] 278 Méndez, Enrique y Roberto Garduño. “CFE: fallaron planes de contingencia en Tabasco”. La Jornada. Enero 25, 2008. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2008/01/25/index.php?section=estados&article=032n1est [Revisado: Septiembre 19, 2008] 279 Programa Asociado de Gestión de Crecientes. “Gestión integrada de crecientes, caso de estudio México: Río Grijalva”. Organización Metereológica Mundial y Global Water Partnership. Septiembre, 2006. Disponible en: http://www.apfm.info/pdf/case_studies/cs_mexico.pdf p.13 [Revisado: Septiembre 15, 2008] 280 Milenio. “Tabasco, en riesgo de una segunda inundación”. Milenio. Agosto 31, 2008. Disponible en: http://www.milenio.com/node/71963 [Revisado: Septiembre 18, 2008] 281 CONAGUA. “El plan hídrico de Tabasco, una visión del manejo integral de las cuencas”. CONAGUA. Abril 21, 2008. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07//Comunicados/BOLETIN%20082-08.pdf [Revisado: Septiembre 1, 2008]

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Para las obras mencionadas, han autorizado tanto el presidente Felipe Calderón como el Congreso de la Unión, 2 mil 18 millones de pesos durante el año 2008, y se busca lograr en los siguientes 4 años una inversión total de 7 mil 360 millones de pesos.282

En la actualidad se esta planteando como respuesta a la situación ocurrida en Tabasco la aplicación del Plan Hídrico Integral que requiere una inversión de 9 mil 350 millones de pesos, la colaboración de los tres órdenes de gobierno, los industriales y la sociedad, así como de instituciones educativas. Además de tener como objetivo la construcción de infraestructura para el control de los ríos, busca un manejo sustentable de las cuencas a través de cuestiones como la reforestación y los cambios de uso de suelo. Se plantea la urgencia de construcción de 2 mil 521 viviendas para la reubicación de personas en zonas de alto riesgo.283

La parte de la infraestructura de control requiere principalmente la acción del gobierno para llevarse acabo. Sin embargo, en lo que se refiere a la construcción de viviendas, no sólo se limita a su creación, se necesita que el gobierno sea capaz de ofrecer y negociar de la mejor manera para lograr que la gente acepte las nuevas viviendas.

En México la negociación así como el papel que juega el organismo de agua, difiere al que lleva a cabo el Water Board en Holanda, principalmente en lo que se refiere a la política de creación de presas. La importancia de estas construcciones en México se deriva de la misma situación hídrica que enfrenta el país, ya que se requiere de ellas en las zonas áridas para la retención de agua. Mientras que en las áreas con una alta precipitación pluvial permiten controlar los daños generados por el exceso de agua.

Un ejemplo interesante de cómo se ha llevado a cabo en algunos casos las políticas de negociación para la construcción de presas se encuentra en Guerrero con la presa La Parota. Organizaciones mundiales como Amnistía Internacional presentan preocupaciones por las políticas gubernamentales a través de su reporte. El informe se centra en el derecho de las comunidades afectadas y la participación en la toma decisiones de los proyectos, así como la afectación a sus derechos humanos.

La Parota es un proyecto de presa hidroeléctrica que se espera que produzca 1,527 gigavoltios/hora, inundando 17 mil hectáreas de tierra. De acuerdo a estadísticas del gobierno, las personas afectadas serían 2 mil 981; sin embargo organizaciones no gubernamentales se estima que el número será de 25 mil.284 Amnistía Internacional cuenta con los casos de amenazas documentados en contra de las personas que se han opuesto al proyecto. Además existen irregularidades en el proceso de consulta y falta de información confiable acerca del

282 CONAGUA. “El plan hídrico de Tabasco, una visión del manejo integral de las cuencas”. CONAGUA. Abril 21, 2008. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07//Comunicados/BOLETIN%20082-08.pdf [Revisado: Septiembre 1, 2008] 283 Gobierno del Estado de Tabasco. “Marco de referencia”. Gobierno del Estado de Tabasco. 2008. Disponible en: http://seplan.tabasco.gob.mx/seplanet/pret/pdfs/marco_referencial.pdf [Revisado: Septiembre 29, 2008] 284 Amnistía Internacional. “México: derechos humanos en peligro: proyecto la presa La Parota”. Protectionline. 2006. Disponible en: http://www.protectionline.org/MEXICO-Derechos-humanos-en-peligro.html [Revisado: Septiembre 28, 2008]

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proyecto. Las tensiones existentes han generado violencia en las comunidades afectadas, así como dirigentes que se han opuesto a la presa han sido víctimas de homicidio desde 2003.285

Dentro de los casos mencionados por Amnistía Internacional está el asesinato de Tomás Cruz Zamora, quien era miembro del Consejo de Ejidos y Comunidades Opositoras a La Parota (CECOP), así como la muerte del dirigente opositor contra la presa Miguel Ángel Mesino.286 Además, el encarcelamiento de Marco Antonio Suástegui y Francisco Hernández, quienes aún cuando fueron liberados, la CFE solicita el levantamiento de plantones a cambio de retirar órdenes de aprehensión contra ellos. Las denuncias existentes por parte de vecinos de la zona en contra de CFE, por comprar firmas de aprobación que iban desde los 50 hasta los 300 pesos diciéndole a la gente que estaban haciendo un censo. Asimismo Rufina Palma, hija de un comunero, asegura que hubo una asamblea en la que no se verificó que hubiera el quórum necesario, ni se pasó lista, en la que aparentemente se aprobó la presa y se solicitaron las indemnizaciones con una duración menor a 15 minutos. También, han sido denunciadas intimidaciones por parte de policías judiciales estatales así como de militares. 287

La CFE en conjunto con autoridades gubernamentales, afirman que ha habido consultas de forma exhaustiva en las comunidades involucradas sobre la construcción de la presa. Por ejemplo, la misma CFE le comunicó a Amnistía Internacional en julio de 2003 que había realizado más de 100 reuniones con la comunidad como parte de las campañas de información. Asimismo, en octubre de 2004, la CFE estableció que la Universidad Autónoma de Guerrero realizaría el Plan Estratégico para el Desarrollo Sustentable como parte del proyecto para la hidroeléctrica. Sin embargo, de acuerdo a la información que ha recibido Amnistía Internacional las comunidades para 2007 no han sido consultadas para el plan y tampoco se había hecho público.288 Además, CECOP y organizaciones locales establecen que dentro del proceso de consulta ha habido manipulación, ruptura del tejido social, ofrecimientos engañosos, falta de información y consulta así como violaciones a la Ley Agraria y al Estado de derecho, el uso desproporcionada de la fuerza y la criminalización de opositores y amenazas de muerte como las ya mencionadas.289

Por otra parte, la población tiene desconfianza del gobierno ya que algunos de los involucrados recientemente, fueron afectados con la construcción de la presa La Venta, 285 Amnistía Internacional. “México: derechos humanos en peligro: proyecto la presa La Parota”. Protectionline. 2006. Disponible en: http://www.protectionline.org/MEXICO-Derechos-humanos-en-peligro.html [Revisado: Septiembre 28, 2008] 286 La Jornada. “Asesinan a Miguel Ángel Mesino, hijo del líder fundador de la OCSS”. La Jornada. Septiembre 20, 2005. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2005/09/20/038n1est.php [Revisado: Septiembre 28, 2008] 287 Rojas, Rosa. “Engaños e imposición en la presa La Parota”. La Jornada. Agosto 23, 2004. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2004/08/23/052n1con.php?origen=index.html&fly=1 [Revisado: Septiembre 28, 2008] 288 Amnistía Internacional. “México: derechos humanos en peligro: proyecto la presa La Parota”. Protectionline. 2006. Disponible en: http://www.protectionline.org/MEXICO-Derechos-humanos-en-peligro.html?artpage=2-4 [Revisado: Septiembre 28, 2008] 289 Amnistía Internacional. “El proyecto La Parota amenaza derechos humanos y modos de subsistencia”. Amnistía Internacional. 2007. Disponible en: http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR41/030/2007/es/dom-AMR410302007es.html [Revisado: Septiembre 27, 2008]

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quienes recibieron sus indemnizaciones en 2005 y 2006; es decir, 40 años después de la creación de la presa.290

Debido a las actitudes percibidas por Amnistía Internacional sobre el gobierno de México y la CFE, la primera ha realizado algunas recomendaciones sobre la construcción de la presa en agosto de 2007. Entre ellas se destacan las siguientes: acatar las órdenes del Tribunal Unitario Agrario para suspender las obras de la presa hasta que se aborden los aspectos correspondientes a los derechos humanos. Investigar de forma imparcial los homicidios, amenazas e intimidaciones relacionadas al proyecto. Asegurar que los defensores de derechos humanos y activistas puedan actuar sin ser agredidos. Brindar una participación genuina a las personas afectadas en las decisiones sobre la construcción de la presa. Promover la difusión de la información y la participación de las mujeres. Garantizar los derechos de los pueblos indígenas estipulados en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y aplicar las recomendaciones formuladas por los relatores de Naciones Unidas acerca de los pueblos indígenas y las viviendas adecuadas.291

La situación de La Patota así como de Boca del Cerro, descrita en el primer capítulo, no son casos aislados, existen un número importante de proyectos hídricos en los que el proceso de negociación ha sido muy limitado entre ellos el de la presa Miguel Alemán o la presa Cerro de Oro.292 Uno de los motivos sigue siendo la toma de decisiones centralizada que hay todavía en el país. Sin embargo, los procesos de toma decisión con participación de los diferentes sectores se está gestando en lo que son las Comisiones de Cuenca. Las Comisiones, Consejos o Comités de Cuenca, se han visto fortalecidas con las últimas reformas realizadas a la Ley de Aguas. En lo que se refiere a las Comisiones de Cuenca, encargadas de las aguas superficiales para finales de 2005, existían 11 y para 2007 habían ya 21.293

Un ejemplo de los Comités de Cuenca es el que se dio por la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila. Este comité logró revertir el deterioro ambiental de la Cuenca y recibieron en 2005 el premio del Centro de Investigación y Docencia Eeconómicas (CIDE) y Ford al gobierno y la gestión local.294

290 Amnistía Internacional. “México: derechos humanos en peligro: proyecto la presa La Parota”. Protectionline. 2006. Disponible en: http://www.protectionline.org/MEXICO-Derechos-humanos-en-peligro.html?artpage=1-4 [Revisado: Septiembre 28, 2008] 291 Amnistía Internacional. “El proyecto La Parota amenaza derechos humanos y modos de subsistencia”. Amnistía Internacional. 2007. Disponible en: http://www.amnesty.org/es/library/asset/AMR41/030/2007/es/dom-AMR410302007es.html [Revisado: Septiembre 27, 2008] 292 Peña, Francisco. “Pueblos indígenas y manejo de recursos hídricos en México”. UChile. Septiembre, 2004. Disponible en: http://64.233.183.104/search?q=cache:bS3E-qVq_ZMJ:www.revistamad.uchile.cl/11/paper03.pdf+historia+manejo+hidrico+mexico&hl=es&ct=clnk&cd=2&gl=mx [Revisado: Septiembre 2, 2008] 293CONAGUA. Estadísticas del agua en México 2008. CONAGUA. 2008. Disponible en: http://www.conagua.gob.mx p.114 [Revisado: Octubre 14, 2008]294 Rodríguez, César. “La gestión del agua en los gobiernos locales de México”. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Mayo 2008. Disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/186327/446054/file/ Gestion_del_agua_Mexico_dto41.pdf [Revisado: Septiembre 25, 2008]

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El río de Ayuquila-Armeria, es el segundo río más importante de Jalisco y el primero de Colima, y contiene tres áreas naturales de Jalisco. Se encuentran 30 municipios en su superficie, la mayoría de Jalisco. A finales de los años 90, existía una fuerte contaminación del río debido a basureros en sus márgenes y a descargas municipales e industriales, destacando la de la empresa cañera Ingeniero Melchor Ocampo (IMO); cuyas descargas llevaron al borde de la extinción a 29 especies. Los ejidatarios y las comunidades ribereñas al ver afectados sus sembradíos le reclamaron a IMO. En el reclamo se involucraron los ayuntamientos, la dirección de la reserva de la biosfera el Instituto Manantlán de Ecología y Conservación de la Universidad de Guadalajara, generando la Iniciativa Intermunicipal para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Ayuquila. Finalmente los municipios y los organismos mencionados crearon una propuesta de gestión integral para la cuenca que acordaron y presentaron ante la Comisión de Cuenca del Río Ayuquila-Armeria, formada en 2001.295

De esta manera se conjuntaron los tres niveles de gobierno, la industria y la sociedad a través de la creación de la Comisión de Cuenca el 15 de octubre de 1998. Posteriormente se fortaleció con la iniciativa intermunicipal en 2001 que integró más actores, como los ya mencionados. Se creó un fideicomiso con apoyo federal, estatal y municipal, operado a través de un Comité Técnico administrado por especialistas, para planificar las acciones y realizar propuestas para un mejor manejo. Con la reforma de 2004 se fortaleció la participación social. Además se creo un comité integrado por CONAGUA, la asociación de cañeros, el ejido y la Universidad de Guadalajara. El dinero del fideicomiso se ha ido incrementando por parte del Congreso de Estado de forma constante, pasando de 1 millón 50 mil pesos en 2003 a 2 millones 100 mil pesos en 2005.296

El Comité ha obtenido resultados positivos. Entre ellos se pueden mencionar; la reducción de los contaminantes en el río, permitiendo que nuevamente se reprodujeran los peces y nutrias, y que las aves migratorias regresaran. Ello permitió que algunas familias mejoraran sus ingresos a través de la venta de especies. Mejoró la salud, se redujeron problemas de la piel y gastrointestinales. Se disminuyeron las descargas de residuos sólidos municipales, se cancelaron los basureros junto al río. Además, las áreas de esparcimiento se incrementaron y la asistencia a la feria que se realiza a las margenes del río aumento 140% y disminuyó la producción de basura de 6 a 1.9 toneladas. Sin embargo, carecen de recursos económicos para la creación de infraestructura como plantas de tratamiento.297

295 Rodríguez, César. “La gestión del agua en los gobiernos locales de México”. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Mayo 2008. Disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/186327/446054/file/ Gestion_del_agua_Mexico_dto41.pdf [Revisado: Septiembre 25, 2008] 296 Rodríguez, César. “La gestión del agua en los gobiernos locales de México”. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Mayo 2008. Disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/186327/446054/file/ Gestion_del_agua_Mexico_dto41.pdf [Revisado: Septiembre 25, 2008] 297 Rodríguez, César. “La gestión del agua en los gobiernos locales de México”. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. Mayo 2008. Disponible en: www3.diputados.gob.mx/camara/content/download/186327/446054/file/ Gestion_del_agua_Mexico_dto41.pdf [Revisado: Septiembre 25, 2008]

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3.3 LA GOBERNANZA EN CASO DE INUNDACIONES ANALIZANDO EL CASO DE MÉXICO TOMANDO COMO REFERENCIA A HOLANDA

Como se ha podido apreciar en los subcapítulos anteriores, México y Holanda han enfrentado serios problemas de inundaciones prácticamente desde su formación. Empero, las respuestas han sido muy diferentes. En el caso de México, como parte del imperio de España, el cual era gobernado a través de un sistema monárquico, llevó a cabo una política centralizada y de manera vertical. Esta política se ha mantenido prácticamente hasta la época actual. Sin embargo, a partir de la Ley de Aguas Nacionales en 1992, el papel de la sociedad y los diferentes actores empezó a tomar relevancia. Reforzándose con la reforma realizada en 2004.

Por su parte Holanda inició un proceso a nivel social, es decir la gestión del agua no se dio por un mandato gubernamental, sino fue la respuesta de la sociedad a los problemas de inundaciones que enfrentaba de manera constante. De esta manera desde sus inicios contó con la participación de la sociedad, como es el caso del Comité de Cuenca en Jalisco y no como proyectos realizados por las autoridades como han sido la mayoría de los proyectos hídricos en México.

Otra diferencia importante entre el caso de Holanda y México ha sido la capacidad de respuesta que los problemas han generado. Por una parte, Holanda a pesar de las inundaciones y pérdidas que ha tenido, la situación presenta importantes mejoras y disminuciones de riesgo para la sociedad. Desde el siglo XV, como se analizó, sufrieron los estragos de las diferencias políticas entre los diversos grupos. La tragedia a mediados del siglo XX, les llevó también a plantear mejoras que poco más de medio siglo después muestra sus mejoras. Por su parte, en México las respuestas no han sido suficientes y los problemas continúan presentándose. Por ejemplo el primero de octubre de 2008 nuevamente Tabasco está sufriendo inundaciones y 40 mil personas están siendo evacuadas por los problemas que se presentan debido a las constantes lluvias.298

Uno de los argumentos que puede establecerse es la disparidad de recursos económicos que puede existir entre México y Holanda. Sin embargo, México tiene el lugar 14 en el PIB y Holanda el 16 a nivel mundial.299 Aun cuando, México tiene serios problemas de pobreza y una población cerca de 5 veces más grande, lo que se busca enfatizar con estos datos es que se pueden tener los recursos para llevar a cabo ciertas acciones específicas necesarias. Sin embargo, en algunos casos la corrupción o la mala gestión ocasiona que no se lleven a cabo

298 El Diario. “Anuncian evacuación de 40 mil personas en Tabasco”. Redhum. Octubre 1, 2008. Disponible en: http://www.redhum.org/noticias-I-7035-E-YB-Anuncian-evacuación-de-40-mil-personas-por-inundación-en-Tabasco.html [Revisado: Octubre 9, 2008] 299 World Bank. “Gross domestic product 2007”. World Bank. Septiembre 10, 2008. http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf [Revisado: Octubre 12, 2008]

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como sucedió con Tabasco después de la crisis de 1999, cuando los recursos en algunos casos no se emplearon para la construcción de infraestructura y no se sabe qué paso con ese dinero.

En otras ocasiones, se llevan a cabo acciones que no generan una solución al problema y que muestran que en algunas ocasiones no es la falta de recursos económicos sino su mal empleo y planeación. Ejemplos en este sentido es el mencionado respecto al drenado de los lagos del Distrito Federal, en donde desde la colonia lo que se tomó fue una mala decisión que ha costado enormes recursos y que lo sigue haciendo por la necesidad de construir el Túnel Emisor Oriente, en un área que era un lago. Incluso como se mencionó en el subcapítulo anterior, existió un serio debate sobre qué políticas implementar como respuesta a los problemas de inundación en la época colonial y se decidió por un proyecto poco sostenible, que se continuo posterior a la independencia y a la revolución.

Otro problema que está ligado al caso anterior, es la creación de infraestructura que brinda soluciones de fin de tubo y no preventivas. En este caso, se debería de retomar la política Holandesa frente a las intensas lluvias que busca la reducción del líquido promoviendo su filtración, la cual en algunos casos puede resultar más económica que grandes obras de infraestructura. Una política de este tipo podría dar solución a los problemas de inundación y escasez en la Zona Metropolitana del Valle de México.

La falta de coordinación, cooperación y gobernanza también ha generado que los gastos al final sean mucho mayores a los costos de inversión, como es el caso de Tabasco. Además de las inversiones que ahora se requieren y de las pérdidas estimadas en más de 30 mil millones, de acuerdo al informe del gobierno federal de 2008, también se gastaron 510 millones de pesos por parte del Fondo de Desastres Naturales, para insumos y atender las necesidades de alimentos, abrigo y salud de la población de Tabasco. La movilización de 9 mil 167 militares para la evacuación de 32 mil 568 personas, se emplearon mil 150 millones de pesos del programa hábitat como apoyo a 150 mil familias para la compra de enceres domésticos y se utilizaron 1.1 millones de pesos para dar empleo en las tareas requeridas en Tabasco a 607 personas.

La Figura 3.2, ejemplifica los costos totales en Tabasco.

Fig. 3.2 Costo de la inversión dentro del total de las pérdidas en Tabasco (Original en colores)

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Un aspecto muy importante a tomar en cuenta en los problemas relacionados al agua, como lo muestra Holanda, es la capacidad de negociación por parte de los diferentes actores, incluido el gobierno. De lo contrario, al largo plazo, puede resultar más caro. Como se pudo observar en el caso de Meene el Water Board estuvo dispuesto a negociar e incluso a ceder en algunos casos a peticiones exigentes por parte de los agricultores. Con la finalidad de que el proyecto saliera adelante y se lograra el apoyo de la comunidad, su protección y disminuir las posibilidades de catástrofe ante una severa crisis, que ocasionara daños a poblaciones más grandes. De esta manera se aprovechó la situación para iniciar las negociaciones y lograr que el área se volviera una zona de inundación controlada que salvara zonas más habitadas. Actualmente en Tabasco, a un año de la tragedia de 2007, se está empezando a vivir una situación similar en la región. El 3 de octubre de 2008, el gobierno tomó la iniciativa de construir un canal para desalojar el agua del río Grijalva, con finalidad de evitar disminuir los problemas de inundación en Tabasco como ocurrió el año pasado. Los pobladores temen que el canal de agua controlado inunde sus tierras agrícolas y ganaderas en municipio de Aztlanes.

El gobierno anunció la noche del 3 de octubre que desalojaría a 3 mil personas. Empero, sólo el 30% aceptó el desalojo. Algunos pobladores se unieron para detener el paso de las máquinas que abrirían el canal, entre ellos los propietarios de los terrenos donde se hará el canal. Como consecuencia de la resistencia funcionarios del gobierno buscaron persuadir a las personas opositoras, pero al no lograrlo, llegaron 100 agentes de la policía federal y estatal antimotines. Finalmente lograron someter a los pobladores, llevándose detenidos a cuatro personas, entre ellos los dueños del predio sobre el que se inició la construcción del canal.300

Este ejemplo de una zona destinada a inundación muestra los contraste de la existencia de una política de gobernanza, como fue el caso de Meene en Holanda. Por una parte, el año pasado (2007) después de la tragedia se han empezado a implementar algunos planes y acciones como los ya mencionados. Sin embargo, no se había trabajado en aspectos como el de la construcción de canales que permitiera haber tenido negociaciones previas después de la tragedia de la inundación en donde los pobladores hubieran tenido el interés de negociar. En lugar de firmar convenios con la población para convencerla y ofrecerles incentivos que les llamen la atención se les persigue y detiene. Este tipo de acciones puede ser considerada un error dentro de una política de gobernanza ya que una de las lecciones que enfatiza Hans Bresser en el estudio de Meene, es que no se haga a un lado o se frustre a actores que se puedan necesitar después.

En el caso de Meene, existió una participación a todos los niveles gubernamentales y de forma horizontal. Asimismo, la sociedad estuvo integrada dentro del proceso de negociación. En el caso de México, el gobierno, actuó de manera unilateral, generando tensiones con una población de la que necesita su apoyo si busca crear un plan integral sobre la prevención de desastres.

300 López, René. “Apertura de Canal en Tabasco provoca enfrentamiento”. La Jornada. Octubre 4, 2008. http://www.jornada.unam.mx/2008/10/04/index.php?section=estados&article=034n1est [Revisado: Octubre 5, 2008]

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Pérdidas por esta postura en la política hídrica también se han tenido con los proyectos de creación de presas, que son una de las estrategias que se han planteado para enfrentar el cambio climático pues cada vez cae menos agua y lo hace en un periodo más corto. Es ahí donde radica la importancia de la política de gobernanza, de lo contrario los proyectos seguirán fortaleciendo su oposición como esta ocurriendo con el de la Parota que ya fue descrito y el de Boca del Cerro, el cual se comentó en el primer capítulo. Además, uno de los grupos más afectados es la población indígena. De esta manera los grandes proyectos siguen careciendo de una política de gobernanza, y su planeación y construcción ha sido por parte del gobierno federal a través de una política vertical en la toma de decisiones.301 De continuarse con la marginación, los problemas sociales pueden aumentarse ya que la política descrita cada vez enfrenta una mayor oposición, la cual está mejor organizada.

La falta de gobernanza en el caso de la Parota se puede mostrar con el siguiente análisis:

Los niveles en el ámbito gubernamental que están involucrados son gobierno federal, estatal y municipal.

En lo que corresponde a los actores involucrados deberían de ser, por parte del gobierno federal la CFE y la CONAGUA principalmente, miembros del gobierno estatal y municipal y la población representada a través de sus líderes. Como se muestra en el caso, se le ha hecho a un lado a los opositores y no se les toma realmente en cuenta su punto de vista, para alcanzar acuerdos.

La percepción y objetivos referentes al problema varían de gran manera. Por una parte el gobierno lo que busca es la creación de una hidroeléctrica que le permita incrementar la capacidad de la Comisión Federal de Electricidad. Por su parte, la población lo que busca es tener pagos y compensaciones por sus tierras que les permitan mejorar sus condiciones de vida. Bajo la situación actual, estas dos visiones no han podido lograr un punto de acuerdo.

Las estrategias e instrumentos no han sido del todo legales. Las acciones impositivas por parte del gobierno, así como el hostigamiento y el asesinato de algunos de los líderes generan que los instrumentos empleados inclinen la situación hacia el conflicto y resistencia, y no a la cooperación. De esta manera no se aceptan la existencia de los poderes y estrategias formales, lo cual se requiere dentro de la gobernanza.

En lo que corresponde a los recursos y organización de la implementación, éstos se ven limitados, debido a las estrategias empleadas. En algunos casos como se comentó, la organización busca sólo incluir a aquellos miembros de las comunidades que están de acuerdo con los proyectos del gobierno.

Existe un contraste con la política citada a nivel de microcuencas o cuencas pequeñas, en cuyos casos existe una cooperación que podría denotar una especie de gobernanza como la que se da en Holanda. Un ejemplo, es el caso mencionado en este capítulo en el río Ayuquila-

301 Castelán, Enrique. “Los Consejos de Cuenca en el desarrollo de las presas en México”. The World Commission on Dams. Octubre 1999. Disponible en: http://www.dams.org/docs/kbase/contrib/ins223.pdf [Revisado: Octubre 4, 2008]

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Armeria. Otro se está dando en la zona del Lago de Guadalupe en el estado de México y en Tlaxcala, por mencionar algunos. Aunque estos casos son positivos, deben buscarse mecanismos que los fortalezcan. Como se indicó en el primer capítulo, uno de los elementos centrales para la política hídrica es contar con recursos propios. En el caso de México, las Comisiones de Cuenca como los analizados están supeditados a la voluntad política y no tienen la capacidad de generar sus propios ingresos. Ello pone en riesgo la sustentabilidad de dichos proyectos. Por ello en la siguiente parte de esta tesis se presentaran las propuestas que buscan dar una respuesta puntual al fortalecimiento de la gobernanza en la gestión del agua.

CONCLUSIONES

Como se ha podido observar a lo largo de este capítulo, las inundaciones en México y Holanda han estado presentes desde el inicio de su historia. Sin embargo, las respuestas dadas a esos problemas han sido diferentes así como los resultados de las mismas. Por una parte, Holanda ha mostrado tener éxito en su política hídrica basada en la gobernanza, mientras que México no ha sido capaz de crearlos y los costos que se han tenido que pagar y se están pagando muestran ser cada vez más altos. Un ejemplo claro es el caso de Tabasco, en el cual como asegura un miembro de la Cámara de Diputados, no se ejerció el presupuesto de más de 300 millones de pesos por parte del gobierno de Tabasco. Asimismo, se desconoce por qué algunos recursos del Plan Hídrico para proteger a Tabasco no se emplearon. La inversión que debía ser de poco más de 2 mil millones de pesos hoy en día es más de 9 mil millones y hay que sumar las pérdidas de la inundación de más de 30 mil millones y los gastos de operación de rescate por parte del gobierno federal y estatal.

En lo que respecta al marco legal Holanda y México muestran coincidencias, se maneja la política de gestión como integral, es decir que toma en cuenta el aspecto social, económico y ambiental. En la realidad las acciones y políticas entre cada uno de los países varía. Por una parte en Holanda se puede afirmar que existe un cumplimiento de política de gobernanza, mientras que en México, ejemplos como el de la Parota o el desalojo en Tabasco nos muestran que no es así. La falta de acciones por parte del gobierno como resultado de la resistencia generada le ocasiona pérdidas, en algunos casos, mucho mayores a lo que podría haber costado ceder a algunas prerrogativas sociales.

A pesar de esta situación, como pudo leerse, existen algunos ejemplos de cooperación en los cuales se está gestando la gobernanza. En gran parte porque son movimientos y políticas que se están iniciando desde la base, como se dio la política en Holanda y no a través de una política vertical generada por el gobierno central. Empero es necesario generar mecanismos que fortalezcan esas políticas, para que haya continuidad. Uno de los elementos centrales debe ser la independencia económica e incrementar su capacidad para generar la infraestructura requerida.

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Existen importantes lecciones por parte de Holanda que no hay que dejar de lado. Entre ellas se puede destacar el fortalecimiento de una representación de todos los grupos de interés, que no este supeditada a una autoridad central pero que tenga sus reglas claras. Se deben de fortalecer los instrumentos de gestión, y la gobernanza debe de darse a través de ellos y no mediante acciones ilegales como la persecución y el hostigamiento. De no ser así, los costos y la polarización social y política seguirán en aumento, ocasionando mayores pérdidas para el gobierno, la sociedad y el ambiente.

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CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

Con base en los resultados de esta investigación se puede afirmar que Holanda y México buscan llevar a cabo una gestión integral para el recurso hídrico. Sin embargo, su desarrollo y surgimiento se han dado en sentidos opuestos. Por una parte, en Holanda la gestión inicio a nivel local y con el paso del tiempo se ha ido centralizando con la finalidad de tener un mayor alcance y una mejor respuesta con sus políticas hídricas. Mientras que en México, se generó un proceso de centralización que inició durante la Colonia y culminó en la década de los años 90 cuando la reforma a la Ley de Aguas de 1992, buscó la descentralización y el manejo de cuencas.

En lo que respecta a la política de gobernanza en México, como se ha observado tanto a nivel federal como regional es prácticamente inexistente, principalmente cuando confluyen intereses económicos a favor de grandes empresas ya sean gubernamentales o privadas. Sin embargo en las Comisiones de Cuenca, se esta gestando una cooperación, que consiste en la gestión conjunta entre los diferentes grupos de interés, la cual permitiría el desarrollo de la gobernanza. Aunque actualmente no se cuenta con los instrumentos requeridos para fortalecer su aplicación, como en el caso de Holanda.

Cuando se realiza un comparativo entre los Water Board y las Comisiones de Cuenca, se encuentra que: en el aspecto económico los Water Board tienen la capacidad de generar sus ingresos, las Comisiones de Cuenca no, lo que ocasiona que no tengan la capacidad propia para realizar las inversiones y acciones necesarias. En lo que respecta a la legislación, ésta le permite al Water Board, llevar a cabo sus tareas mientras que en México, la falta de cumplimiento de la misma genera dificultad de acciones y atribuciones, además en algunas situaciones limita la falta de respuesta por parte de los diversos sistemas operadores. Por su parte la representación en los Water Board incluye a los diversos grupos de interés, en tanto que en los Comités tiende a ser discrecional a la CONAGUA. En referencia al financiamiento, en Holanda se ha aprovechado el capital de las grandes empresas para llevar a cabo las obras de infraestructura, mientras que en México la privatización ha resultado en un incremento de las tarifas y un continuo daño a las fuentes de agua. Asimismo, en los Water Board, existe un desarrollo institucional constante, debido a la capacitación continua que tienen. Mientras que en los Comités existen rezagos en la capacitación para la toma de decisiones y de los actores.

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Tomando como referencia el objetivo de la tesis se puede concluir que la gobernanza permite al gobierno afrontar de una manera más eficaz, eficente y con menores pérdidas económicas los problemas relacionados a la escasez e inundaciones generadas por el agua. Por lo que el gobierno debe ser el principal promotor de esta política. El problema de escasez en Naucalpan permite conocer que la respuesta más económica y de mayor impacto se da a través de la inclusión de la sociedad. Por su parte el problema de las inundaciones en Tabasco, muestra como la inversión que no se realizó por falta de gobernanza y cuestiones económicas, siginificó un 6% de las pérdidas totales que hubieron en 2007.

La falta de gobernanza genera una continua pérdida para el gobierno tanto a nivel estatal como federal en los casos de escasez e inundación. Por lo que el gobierno debe de promoverla para disminuir las pérdidas que tiene y dar una mejor respuesta a problemas que de acuerdo a especialistas seguirán incrementándose como resultado principalmente del Cambio Climático.

Para poder lograr una mejor respuesta a los problemas tanto de escasez como de inundaciones se proponen modificaciones a la manera en que se lleva a cabo la gestión del recurso hídrico. Dichas modificaciones incluyen reformas al artículo 27, donde se enmarque el sistema de organización democrático del sistema de cuencas, a través de la participación de los diversos grupos de interés, donde se requiera una mayoría calificada que podría ser de dos terceras partes para aquellas reformas de mayor importancia que determine la ley; y en caso de que el titular del ejecutivo llevara a cabo el veto, una reiteración de dos terceras partes podría anularlo. Asimismo, la reforma debe reiterar el respeto al ejido y a los pueblos indígenas. A su vez, las modificaciones pueden ser catalogadas de dos formas: a nivel de subcuenca o microcuenca y a nivel de cuenca como se trata a continuación.

En México el principio de representación no se puede basar como en Holanda sobre el interest-pay-say , ya que aun cuando quisiera emplearse como un motivante para el pago del servicio de agua, la población en situación de pobreza y la variación en los costos generaría desavenencias para la sociedad. En ese sentido lo correcto sería retomar las divisiones que existen actualmente por parte de los Consejos de Cuenca de CONAGUA. Sin embargo debe buscarse su descentralización, retomando un modelo similar al del Consejo General del Instituto Federal Electoral.

El limitar la discrecionalidad de CONAGUA para la elección de los miembros de los Consejos de agua sería un paso hacia la democratización de la toma de decisiones como se realiza en Holanda. Ello se podría hacer a través de elecciones de los representantes de los diversos actores sociales como se hace en Los Países Bajos; en este caso los actores productivos pueden ser elegidos a través de sus Cámaras o Asociaciones, en las que ellos de forma interna escogen a su representante. Los usuarios mediante elecciones que tomen como Distrito Electoral a la cuenca. El número de representantes se definiría a partir de la población existente. Se podrían presentar un número de candidatos no limitado pero que cumplieran con requisitos de conocimiento acerca del manejo del agua. Un Consejero Presidente, a través de un proceso transparente, seleccionaría a los que podrían ser electos por la ciudadanía, cuya elección se daría cada seis años. Las instituciones educativas serían órganos de consulta que podrían trabajar de forma directa con el Consejero Presidente. El nombramiento de éste, lo haría el representante del poder ejecutivo y sería ratificado por el Congreso. Para ello, el

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Consejero Presidente deberá demostrar que tiene las credenciales, no tener afiliación partidista y contar con el conocimiento para realizar su función. De esta manera los Consejos de Cuenca tendrían un proceso más democrático que facilitaría la toma de decisión y acuerdos que sentarían las bases para un proceso hacia la gobernanza.

A nivel local, se debe buscar una descentralización, el nombramiento de los directores de los organismos por parte del presidente municipal, genera que la toma de decisiones contenga elementos políticos. En lugar de buscarse la privatización que ha sido la política que actualmente se esta promoviendo. Se debe transferir la capacidad de generación de recursos hacia las Comisiones de Cuenca, como las que actualmente ya existen a nivel nacional, a manera de fortalecer sus capacidades. En el caso de que los organismos operadores municipales estén funcionando de forma correcta como es el caso de Monterrey, se les debe de dar mayores funciones y capacidades para que su manejo se empiece a dar a través de las cuencas. No hay que perder de vista que el sistema de Monterrey para lograr su eficiencia salió de un sistema privatizador y constituyó en 1958 un Consejo Administrativo en el que participaban ciudadanos, empresarios, el gobierno y municipios vecinos a los que empezó a proveer el servicio. Actualmente éste sistema operador incluso provee capacitación a otros sistemas que se lo solicitan. Ello debe de incentivarse y fortalecerse para lograr una mejor gestión del agua.

Se debe de incentivar el ahorro. A aquellos municipios o Comisiones de Cuenca que logren eficientar el uso del agua a través de la reducción del consumo tendrán preferencia en acciones de inversión. Asimismo, al ir reduciendo los sistemas operadores se realiza un corte en los gastos burocráticos que se generan. La existencia de sistemas operadores emanados de CONAGUA como las cuencas y subcuencas, sumadas a los sistemas municipales y estatales ha generado un gran aparato burocrático que no realiza acciones de forma integral y coordinada. Por ello se debe de buscar sustituir esos organismos locales por aquellos que manejan el agua en un sistema de cuenca y con la participación de los diversos grupos de interés. En este sentido se debe continuar con las reformas de fortalecimiento del manejo de cuencas que se inició en la reforma de 1992 y se continuó en 2004. Un ejemplo sobre la sustitución de los órganos, se esta dando en el Estado de México, donde las facultades de la Comisión de Agua del Estado México se piensan limitar a acciones de infraestructura, normatividad y de protección civil, dejando de lado el cobro de servicios.

El manejo de Cuencas por parte de las Comisiones debe buscar integrar las acciones y los programas relacionados a su gestión, como es el caso de programas como PROARBOL y otros ambientales, que permitan una mejora de la Cuenca.

Tomando en cuenta las propuestas realizadas, se propone como tema de investigación a futuro, el realizar una investigación que retome los elementos de Holanda y de democratización aquí planteados. Para crear una propuesta a fondo, que permita un manejo más integral e integrado del agua dentro de un marco de gobernanza.

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150

ANEXO A Ecuaciones y Unidades

(01) Acuífero Puebla= INTEG (Entradas horizontales+Recarga inducida+Recarga natural-Descargas naturales-Evapotranspiración-Extracción-Manantiales-Salidas horizontales, -58.2) Units: hm3/año Disminución del acuífero de Puebla (02) Agua Empleada=91.25 Units: m3/persona/año Cantidad de agua de consumo empleada por habitante (03) Ahorro de agua potable=0.72 Units: Dmnl Porcentaje de ahorro del 28% en el consumo de agua (04) Área Territorial=51.03 Units: Km2 Tamaño del territorio de San Pedro en kilómetros cuadrados (05) Costo Bombeo=Extracción*1e+006*0.42 Units: Pesos Costo de bombeo por metro cúbico de agua (06) Costo de Bombeo=Demanda de agua*0.42 Units: $/(año*m3) Precio del costo del bombeo por metro cúbico de agua (07) Demanda de agua=IF THEN ELSE((Agua Empleada*Población de Cholula>1.11181e+007),(Agua Empleada*Ahorro de agua potable*Población de Cholula) , (Agua Empleada*Población de Cholula)) Units: m3/año

151

Cantidad de agua que demanda la población de San Pedro, con un ahorro para 2009 del 28% (08) Densidad Poblacional=Población de Cholula/Área Territorial Units: personas/Km2 Número de personas por kilómetro cuadrado (09) Densidad Poblacional Actual=89782/51.03 Units: personas/Km2 Cantidad de personas por kilómetro cuadrado en 1995 (10) Descargas naturales=13.1 Units: hm3/año Salidas naturales de agua ríos (11) Dinero Gubernamental= INTEG (Ingresos-Egresos,0) Units: Pesos Dinero que tiene el gobierno, tras realizar pagos y recibir pagos por concepto del servicio de agua (12) Egresos=Egresos Anuales*Impacto Poblacional en el Agua*Tasa de Egresos Units: Pesos Dinero que gasta el gobierno (SOSAPACH), por brindar el servicio de agua, tomando en cuenta la tasa de incremento (13) Egresos Anuales= 1.77081e+007 Units: Pesos Dinero que gasta SOSAPACH para proveer el servicio de agua anualmente (14) Emigración=Población de Cholula*Tasa de Migrantes Units: personas Número de personas que emigran (15) Entradas horizontales=201.6 Units: hm3/año Entradas horizontales provenientes de acuíferos superiores (16) Esperanza de vida=65 Units: años Años promedio que viven las personas en San Pedro (17) Evapotranspiración=42 Units: hm3/año Evapotranspiración generada por el consumo de árboles

152

(18) Extracción=(298.807+(Demanda de agua/1e+006))*Impacto Poblacional en el Agua Units: hm3/año Agua que se extrae de pozos para empleo humano (19) FINAL TIME = 2030 Units: Year The final time for the simulation. (20) Impacto Poblacional en el Agua= (DensidadPoblacional/ DensidadPoblacional Actual) Units: Dmnl Impacto que genera la demanda del agua en el recurso hídrico (21) Ingresos=DELAY FIXED(2006,2030,Ingresos Anuales*Impacto Poblacional en el Agua*Tasa de Ingresos) Units: Pesos Ingresos de SOSAPACH por concepto de proveer agua, tomando en cuenta la tasa de incremento (22) Ingresos Anuales=1.71441e+007 Units: Pesos Dinero que le ingresa al gobierno de forma anual base (23) INITIAL TIME = 1995 Units: Year The initial time for the simulation. (24) Inmigración=Población de Cholula*Tabla de ajuste Units: personas Número de personas que inmigran (25) Manantiales=20.9 Units: hm3/año Salida por manantiales (26) Muertes=Población de Cholula/Esperanza de vida Units: personas Número de personas que mueren (27) Nacimientos=Tasa de Natalidad*Población de Cholula Units: personas Número de personas que nacen (28) Pérdidas de agua por fuga=Demanda de agua*0.15 Units: m3/año Cantidad de agua que se desperdicia por fugas

153

(29) Pérdidas económicas=6.2*Pérdidas de agua por fuga Units: Pesos*m3/año Dinero perdido por fugas de agua (30) Población de Cholula= INTEG (Inmigración+Nacimientos-Emigración-Muertes,Población Inicial) Units: personas Número de personas que conforman la población (31) Población Inicial=89782 Units: personas Número de personas consideradas como la población inicial en 1995 (32) Profundidad de pozos=-50+(Acuífero Puebla*1.5/58.2) Units: m Metros de excavación para obtención del agua (33) Recarga inducida=43.7 Units: hm3/año Agua por riego y servicio público que regresa al acuífero (34) Recarga natural=94.3 Units: hm3/año Recarga del acuífero que se da de manera natural (35) Salidas horizontales=14.8 Units: hm3/año Salidas por flujos subterráneos (36) SAVEPER = TIME STEP Units: Year [0,?] The frequency with which output is stored. (37) Tabla de ajuste=STEP(0.03864,2000 )+STEP(-0.02562,2005)+STEP(-0.0038,2010)+STEP(-0.00228,2015 )+STEP(-0.0021,2020 )+STEP(-0.002019,2025) Units: Dmnl Tabla de ajuste poblacional de acuerdo a los datos reportados por la CONAPO (38) Tasa de Egresos=0.04 Units: Dmnl Tasa de egresos por gastos de SOSAPACH en el proveimiento de agua (39) Tasa de Ingresos=0.0422222

154

Units: Dmnl Tasa de incremento de ingresos de SOSAPACH (40) Tasa de Migrantes=0.018 Units: Dmnl Tasa de migración (41) Tasa de Natalidad=0.0371 Units: Dmnl Tasa de nacimientos (42) TIME STEP = 0.0625 Units: Year [0,?] The time step for the simulation.

LA GOBERNANZA DEL AGUA EN MÉXICO: ABUNDANCIA Y ESCASEZ

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