La décentralisation des ports en France : de la recomposition institutionnelle aux mutations...

LA DÉCENTRALISATION DES PORTS EN FRANCE : DE LARECOMPOSITION INSTITUTIONNELLE AUX MUTATIONSFONCTIONNELLES. L'EXEMPLE DE TOULON Jean Debrie et Valérie Lavaud-Letilleul Armand Colin | Annales de géographie 2009/5 - n° 669pages 498 à 521

ISSN 0003-4010

Article disponible en ligne à l'adresse:

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Pour citer cet article :

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Debrie Jean et Lavaud-Letilleul Valérie, « La décentralisation des ports en France : de la recomposition institutionnelle

aux mutations fonctionnelles. L'exemple de Toulon »,

Annales de géographie, 2009/5 n° 669, p. 498-521. DOI : 10.3917/ag.669.0498

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La décentralisation des ports en France :de la recomposition institutionnelleaux mutations fonctionnelles.L’exemple de Toulon

Port decentralization in France : institutional changeand restructuring of port functions

Jean Debrie

Chargé de recherche, Institut National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité, UnitéSystèmes Productifs, Logistique et Organisation des Transports

Valérie Lavaud-Letilleul

Maître de Conférences en géographie, Université Paul-Valery Montpellier 3, FRE 3027 Acteurs,Ressources et Territoires dans le Développement (ART-Dev, ex MTE)

Résumé En France, la nouvelle vague de décentralisation énoncée dans la loi du 13 août2004 relative aux libertés et responsabilités locales consacre un processus courtde transfert de l’État à différentes configurations de collectivités territoriales, de lapropriété, de l’aménagement, de l’entretien et de la gestion d’un ensemble de portssecondaires, dits d’intérêt national. À ce titre, elle introduit une renégociationdu compromis entre les acteurs institutionnels encadrant la dynamique portuaire.Cette modification constitue l’objet de cet article qui s’attachera à décrypter larecomposition des équilibres fonctionnels portuaires induite par cette évolutioninstitutionnelle. La variété des montages politiques, des acteurs et des niveauxterritoriaux encadrant les ports ainsi que les nouvelles orientations des activitésportuaires introduites aujourd’hui dans les projets construits progressivement parles nouvelles autorités seront plus particulièrement illustrées par l’exemple duport de Toulon qui — dans cette problématique institution/fonction — constitueun cas d’école complexe de ces nouvelles politiques publiques portuaires.

Abstract In France, a second round of decentralization has been organized by the law ofAugust 13 2004 pertaining to « freedoms and local responsibilities ». Under thislaw, the ports of national interest are transferred from the State to different publiclevels (Region, Districts, and municipalities). The ownership, the managementand the maintenance of these ports have also been transferred. This transferintroduced a process of negotiation between the institutional policy makers whomanage the ports. This process and the new public policies related to thisdecentralization is the subject of this article. The purpose is to explain the newport management, the variety of political actors involved in these ports, the newmodel of governance and new direction of port activities. These developmentswill be illustrated by the example of the port of Toulon.

Mots-clés Port, décentralisation, politiques publiques, gouvernance, collectivités territoriales,fonctions portuaires.

Ann. Géo., n◦ 669, 2009, pages 498-521, Armand Colin

“Annales_669” (Col. : Revue de géographie) — 2009/9/21 — 13:58 — page 498 — #42

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Articles La décentralisation des ports en France • 499

Key words Port, decentralization, public policy, governance, local and regional authorities,port functions.

Introduction

Les différentes phases de décentralisation en France ont acté un transfert decompétences et de moyens de l’État à des collectivités territoriales disposant d’unepersonnalité morale, de pouvoirs de décisions, d’une autonomie administrative,de personnels, de services et de biens propres. D’une simple administrationdéconcentrée de l’État à l’autonomie de réels pouvoirs territoriaux, la partitionpolitique française a ainsi évolué depuis 25 ans vers le principe d’une République,certes une et indivisible, mais à l’organisation décentralisée. Cette évolution obéità des objectifs connus. La décentralisation repose sur une antienne politiqueclassique, faite d’un subtil mélange entre la nécessité de rapprocher les politiquespubliques du niveau local et des populations concernées (principe de proximité)et la recherche du niveau le plus pertinent et le plus efficace de l’action publique(principe de subsidiarité)1. Pour autant, sans contredire ces principes, force est deconstater que dans un contexte de raréfaction des ressources budgétaires et decontrainte communautaire plus pressante, l’évolution récente de ce mouvementde décentralisation repose également sur des logiques moins nobles de réductiondes dépenses publiques nationales.

Cet article porte sur le volet portuaire de cette décentralisation intervenuau 1er janvier 2007 pour un ensemble de ports secondaires, dits d’intérêtnational. Ce processus de transfert se traduisant par une variété de montagesinstitutionnels, une modification des acteurs et des échelles concédant les ports etune nouvelle partition des fonctions portuaires, il analyse l’évolution des équilibresinstitutionnels et fonctionnels engendrée par ce transfert de responsabilités, maisaussi de charges. Et le nouveau « mille-feuille » de la gouvernance portuairetoulonnaise lui offrira un point d’appui heuristique particulièrement éclairant.

1 Le processus de transfert des ports d’intérêt national :acteurs, fonctions, échelles

1.1 La modification institutionnelle : de l’État aux collectivitésou à leurs groupements

La loi n◦ 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités localesconsacre donc un nouveau volet de décentralisation (routes, ports, aéroports...).

1 Maxime politique, maintenant bien connue et largement diffusée, notamment au niveau des instancesde l’Union Européenne, selon laquelle la responsabilité d’une action publique doit être allouée à laplus petite entité administrative capable de traiter le problème.


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500 • Jean Debrie, Valérie Lavaud-Letilleul ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N◦ 669 • 2009

Dans le cadre législatif prévu par l’article 30, les ports dits « d’intérêt national »2

ont été transférés au 1er janvier 2007, en « pleine propriété » et à titre gratuit, auxcollectivités territoriales ou à leurs groupements. Les différentes collectivitésconcernées sont les régions, les départements, les intercommunalités et lescommunes. La notion de « pleine propriété » constitue un choix historiqueannonçant la cession du domaine portuaire public de l’État3. De fait, cettecession n’avait encore jamais été effectuée dans les phases de décentralisationprécédentes puisque la décentralisation de 1983 (loi n◦ 83-8 du 7 janvier 1983 &loi n◦ 83-663 du 22 juillet 1983) se limitait à un transfert de compétences et à unesimple « mise à disposition » du domaine portuaire de l’État aux départements(ports de commerce et de pêche) et aux municipalités (ports de plaisance).

Selon les termes de la loi, « toute collectivité territoriale ou groupementde collectivités territoriales » avait jusqu’au 1er janvier 2006 pour demanderd’exercer les compétences prévues pour chacun des ports. En cas de demandeunique, le transfert était alors effectif, sous réserve d’accord avec l’État. En cas dedemandes multiples, le représentant de l’État (préfet de région) organisait uneconcertation entre les différentes collectivités territoriales dans le but d’obtenirdes solutions multi-partenariales de type syndicat mixte. En l’absence d’accordou en l’absence de demande de transfert, les régions (pour les ports de commerceou les parties affectées au commerce d’un port) ou les départements (pour lesports de pêche ou les parties affectées à la pêche) étaient initialement désignéscomme bénéficiaires du transfert. On notera qu’un amendement a permis desupprimer cette clause préférentielle, suite aux pressions exercées par le conseilgénéral des Alpes-Maritimes qui cherchait à récupérer le port de commerce deNice face à la région PACA.

Au final, cet acte 2 de décentralisation a été marqué à la fois par l’absenced’identification de blocs de compétences établis par collectivité et par l’inexistencede modèle préconçu ou normatif de gestion portuaire. Outre la diversité desformes concédantes possibles, on retiendra que c’est surtout une concurrenceentre collectivités qui a été validée dans cette phase, la différenciant en celafondamentalement des étapes précédentes de la décentralisation française. Sansrentrer dans l’historique des conflits qui ont émaillé cette période de transfert,il importe de présenter la variété des configurations finales (fig. 1). La plus

2 La loi du 13 août 2004 ne concerne ni les 7 plus grands ports français dits « autonomes » (Le Havre,Marseille, Dunkerque, Bordeaux, Rouen, Nantes-Saint Nazaire, La Rochelle), ni les ports de Bastia etd’Ajaccio déjà décentralisés en 2002 à la Collectivité Territoriale de Corse, ni les ports départementaux etcommunaux déjà décentralisés en 1983 (600 ports décentralisés mais de taille très réduite représentantmoins de 5 % des trafics nationaux). Les ports d’intérêt national transférés représentent 20 % dutrafic marchandise national et plus de 80 % du trafic passagers. Ils sont au nombre de 17 en Francemétropolitaine (Calais, Boulogne-sur-Mer, Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Saint-Malo, Brest, LeFret, Roscanvel, Concarneau, Lorient, La Rochelle — pour la partie port de pêche de Chef de Baie —,Bayonne, Port-la-Nouvelle, Sète, Toulon et Nice) auxquels s’ajoute le port du Larivot en Guyane.

3 Le domaine portuaire public n’est autre qu’une partie du Domaine Public Maritime artificiel, à savoirdes dépendances appartenant à la collectivité publique, affectées à un service public ou à l’usage dupublic et aménagées spécialement à cet effet.


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Cherbourg

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Toulon

Ajaccio

Bastia

Méditerranée

Océan

Atlantique

Manche

Mer du Nord

Source : Sénat 2005, DGMT 2007.

(c) V. LAVAUD-LETILLEUL, UMR FRE 3027 M.T.E., 2008.

Trafic marchandises 2007

(en millions de tonnes)

Ports décentralisés :

Total : 74,5 Mt

Moyenne : 4,6 Mt

Médiane : 2,6 Mt

Ports métropolitains :

Total : 378,8 Mt

Moyenne : 7,3 Mt

Médiane : 3 Mt

40 Mt

20 Mt10 Mt

5 Mt2 Mt0,5 Mt

100 Mt

70 Mt

PORT AUTONOME

Port décentralisé

Carte 1 Les trafics de marchandises des ports français (ports autonomes et ex-ports d’intérêtnational) en 2007.

Cargo traffic in French ports in 2007.

classique — du moins la plus proche des termes initiaux de la loi — est celled’une reprise portuaire par les régions. Dans cette catégorie, on peut néanmoinsdifférencier une candidature unique aisément validée par l’État (Aquitaine), unecandidature unique, mais caractérisée par une négociation difficile avec l’État(Bretagne) et des situations à plusieurs candidatures arbitrées par le préfet auprofit de la région (Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais). La deuxièmeconfiguration est celle d’une reprise des ports par les départements. Mis à partles ports de pêche de Concarneau et de Chef de Baie à La Rochelle qui ont ététransférés à des départements conformément au modèle prévu initialement, lesports de commerce de Nice (Alpes-Maritimes) et de Toulon (Var) héritent d’unetutelle départementale suite à une période mouvementée et conflictuelle4. La

4 L’arbitrage du préfet avait été rendu au profit des deux départements. Suite au recours posé par leConseil Régional PACA, le tribunal administratif a dans un premier temps en janvier 2008 annulé le


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NiceMARSEILLE FOS

BORDEAUX

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Saint-Malo

NANTES-SAINT-NAZAIRE

Bayonne

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Port La NouvelleToulon

Ajaccio

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Méditerranée

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Atlantique

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Mer du Nord

PORT AUTONOME

Port décentralisé

Source: Sénat 2005, DGMT 2007.

(c) V. LAVAUD-LETILLEUL, UMR FRE 3027 M.T.E., 2008.

10 M

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Trafic passagers 2007

(en millions de passagers)

Ports décentralisés :

Total : 21,7 M pass.

Moyenne : 1,35 M pass.

Médiane : 0,75 M pass.

Ports métropolitains :

Total : 26,6 M pass.

Moyenne : 1,11 M pass.

Médiane : 0,5 M pass.

Carte 2 Les trafics de passagers des ports français (ports autonomes et ex-ports d’intérêtnational) en 2007.

Passenger traffic in French ports in 2007.

troisième configuration repose sur la mise en place d’un syndicat mixte suite àdes phases de négociations concertées, associant une région (Basse-Normandie)et deux départements (Manche et Calvados) pour les ports de Cherbourg etde Caen et un montage plus complexe pour le port déficitaire de Dieppe,associant la région Haute-Normandie, le département de Seine-Maritime, lacommunauté d’agglomération et la ville. Contrairement à la tradition unificatricede l’administration française, ces trois configurations d’autorité concédantesuccédant à l’État ont donc pour première conséquence d’ouvrir considérablementl’éventail des formes de gouvernance retenues pour les ports secondaires français.

transfert du port de Nice au Conseil Général des Alpes-Maritimes pour non respect des exigences denégociation prévues dans la loi, avant d’acter une nouvelle fois un mois plus tard le transfert en faveurdu département.


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Fig. 1 Le résultat du transfert des ports d’intérêt national. Les nouvelles autoritésconcédantes.

Results of port decentralization. The new port authorities.

1.2 La modification de la gouvernance portuaire : concédant,concessionnaire et régulateur

Cette décentralisation entraîne de fait une transformation de l’exercice desfonctions de concédant, de concessionnaire et de régulateur dans la gestiondes ports. Elle passe par une double reformulation : celle du compromis entreacteurs institutionnels aux différentes échelles et celle de la relation entre cesacteurs institutionnels et les acteurs opérationnels (les exploitants) de la placeportuaire.

La nouvelle autorité concédante devient l’autorité portuaire. Outre les fonctionsde propriété, les collectivités héritent des fonctions de définition de la stratégiedu développement portuaire, de la gestion du domaine portuaire, de la maîtrised’ouvrage, de la détermination des régimes d’exploitation du port, et donc duchoix des exploitants.

Or, les fonctions de concédant sont conditionnées au respect des dispositionslégislatives et réglementaires en vigueur introduisant la question du régulateur.


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La décentralisation en France ne donne pas de pouvoirs législatifs aux collectivitésterritoriales. Dans le champ portuaire, outre le Code l’environnement5, le Codedu travail et bien entendu le Code des ports maritimes révisé pour l’occasionqui encadrent les marges d’action du nouveau concédant, cela se traduit parune partition complexe des différentes charges de police et de sécurité entreÉtat et nouveau concédant. Les missions de sécurité correspondant aux missionsrégaliennes de protection du territoire ne sont à ce titre pas transférées (policedu plan d’eau, des matières dangereuses, sûreté, police de l’environnement).L’État reste alors ce qu’il est convenu d’appeler l’Autorité Investie du Pouvoir dePolice Portuaire (AIPPP). Les missions de police courantes de l’exploitation etdu domaine (attribution des postes à quai, occupation des terres-pleins...) sontquant à elles transférées au nouveau concédant qui devient l’Autorité Portuaire(AP). L’originalité et la difficulté viennent du fait qu’elles sont exercées par lesmêmes officiers de ports, ces derniers assumant de fait une double casquette depolice à la fois sous tutelle du préfet et de la nouvelle autorité concédante.

Le transfert de services, et donc de personnels, de l’État aux collectivités, aégalement entraîné des négociations dont l’essentiel a porté sur cette questionde l’identification des activités relevant du régalien (non transféré) et de cellesrelevant des services portuaires courants (transférés). Ces services courants s’ac-compagnent d’un transfert financier dans le cadre d’une Dotation Générale deDécentralisation (DGD) obéissant aux règles classiques utilisées dans les périodesde décentralisation antérieures (dotation fixée, garantie et pérenne, annuelle avectaux d’actualisation). Les périodes de référence retenues pour le calcul de la DGD— moyenne actualisée des dépenses consacrées par l’État dans les trois dernièresannées pour les dépenses de fonctionnement et dans les dix dernières années pourles dépenses d’investissement — ont la caractéristique de reconduire tacitementles hiérarchies existantes dans les financements portuaires. Elles seront, s’il y alieu, amputées des revenus générés par le port qui revenaient auparavant à l’État,et désormais au nouveau concédant.

Mais la décentralisation d’une composante d’un système de transport impliqueégalement une reformulation des relations avec les acteurs relevant cette foisdu champ opérationnel. Les exploitants, responsables des concessions portuaires,connaissent ainsi un changement de leur tutelle concédante qui implique là encorede nouvelles règles du jeu. Or, pour la quasi-totalité des ports concernés parcette phase de décentralisation, les concessions portuaires sont exploitées par desChambres de Commerce et d’Industrie (CCI) — établissement public au statuthybride, mais sous tutelle de l’État — introduisant une complexité supplémentairedans les liens légaux et financiers entre collectivités, État et exploitants... sans

5 Les règles environnementales à suivre restent évidemment fixées par l’État (enquêtes publiques, gestiondu domaine portuaire maritime, faunes et flores à protéger...). À cet égard, la relation entre collectivitésterritoriales et État conditionne les possibilités de projet d’extension portuaire. Si la nouvelle autoritéconcédante à la maîtrise du foncier à l’intérieur du domaine transféré, elle reste légalement tributaired’un accord de l’État pour une extension sur le domaine public maritime naturel.


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compter l’échelon européen qui régule les aides publiques affectées aux entreprisesexploitantes. Par ailleurs, les concessions d’outillage public contractées par l’Étatet les CCI étaient de durée variable. La loi prévoyait que les concessions en coursà la date du transfert restaient valables jusqu’à leur terme. À ce stade, l’autoritéconcédante, conformément aux directives communautaires et à la loi Sapin, doitouvrir la reprise de la concession par appel d’offres même si un certain nombrede dérogations permettent également une reconduction de gré à gré de certainesconcessions. Cela pose la question de la mise en concurrence des concessions,et donc de l’introduction éventuelle d’exploitants privés qui reste pour l’instantouverte, tout comme la possibilité de création de sociétés d’économie mixte.

1.3 La modification des fonctions portuaires : une décentralisationà l’envers ?

La décentralisation portuaire implique de fait un transfert de la responsabilité del’aménagement portuaire. Si d’un point de vue général, les modes possibles detransfert de compétences de l’État à un niveau inférieur sont variés6, ces différentesprocédures reposent le plus souvent sur des phases bien connues de diagnostics,d’identification des enjeux, de négociation, de préconisation et d’identificationdes montages institutionnels possibles... Dans tous les cas de figure, on retrouvelà les principales étapes d’une démarche classique d’aménagement concerté.

Les modalités retenues en France pour la décentralisation des ports d’intérêtnational apparaissent ici bien spécifiques. Dans un contexte de crise de la dette,elle est surtout apparue comme un moyen de transférer rapidement une chargefinancière que l’État n’assumait déjà plus que très partiellement. Établi à partird’une loi minimaliste, sans méthode de travail clairement définie, le transfert atout d’abord reposé sur des diagnostics partiels de nature très technique, puissur des négociations et des choix déconcentrés au niveau des préfets de région.Quelques audits rapidement menés, pour la plupart sous traités à des cabinetsd’études (souvent cofinancés par les collectivités concernées et l’État), quelquesprojets de développement repris de schémas anciens, semblent ainsi avoir servide support à une négociation qui n’a pour finir que peu porté sur les profilsportuaires et sur les projets de développement. La rapidité du processus (moinsde 2 ans, du 13 août 2004 au 1er janvier 2007) en est bien sûr l’explicationpremière, la durée fixée par la loi ne laissant guère le temps pour une réflexionet encore moins pour un diagnostic digéré permettant d’aboutir à une visionprospective des ports transférés. Le transfert des ports d’intérêt national françaiss’illustre au final par le caractère politique de son traitement, les questions deleadership politique au niveau local (politics) ayant somme toute été bien plus

6 Après diagnostic et choix clairement identifiés réalisés par le niveau central, la décentralisation peutintervenir en working progress sur une durée définie ou non, mais généralement sur une période longue ;avec identification de blocs de compétences définissant les niveaux de collectivité concernés ou aucontraire, sans répartition préétablie, mais après négociation autour de projets de développement.


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déterminantes que les interrogations relatives à la valorisation, l’efficacité, le coûtou le bénéfice de ces ports pour la société (policies) (Bras, 2007).

En toute logique, la méthodologie adoptée pour cette décentralisation enmatière de développement et d’aménagement portuaire apparaît donc inversée :ont été mis en place en un temps record un outil législatif et de nouveaux acteurs,tandis que la phase de diagnostics, d’enjeux et de préconisations permettantd’assigner des objectifs clairs en termes de valorisation de ces ports ne serafinalement réalisée qu’a posteriori. Parmi les collectivités territoriales qui ontrepris ces ports, rares sont pourtant celles qui ont un réel savoir-faire dans ledomaine et rares sont celles qui savaient précisément ce dont elles héritaient...Reste que dans cette nouvelle architecture institutionnelle et fonctionnelle encoreinachevée, les stratégies de développement portuaire sont maintenant à construire.Chacun des ports décentralisés connaissant aujourd’hui une trajectoire singulière,cette question mérite d’être développée dans le cadre d’un exemple portuaireprécis, celui du port de Toulon.

2 Le port de Toulon : à nouveaux acteurs, nouveau projetde territoire

Dans cette identification des logiques de décentralisation portuaire (acteurs,fonctions, échelles), le port de Toulon offre une valeur heuristique singulière. Ilse démarque des autres ports par une complexité plus élevée, due à l’imbricationétroite entre activités portuaires civiles « classiques » (fret, ferry, plaisance...)d’un côté, et activités militaires de premier rang au niveau national, de l’autre.Le premier port militaire de la Méditerranée, refuge de l’unique porte-avionsfrançais, se trouve ainsi au contact de différentes fonctions portuaires de naturecommerciale. Or, de façon inattendue et originale, ces dernières viennent d’êtreconcédées au 1er janvier 2007 à une échelle infra-régionale, le département duVar, annonçant une conciliation difficile entre enjeux de défense nationale etintérêts locaux.

2.1 Un nouveau schéma de gouvernance pour le port de Toulon

La situation antérieure au processus de transfert reposait de fait à Toulon surune forme de dialogue État-État, entre la partie militaire d’un côté (la Marine)et la partie commerciale de l’autre, dont l’État était l’autorité concédante etqu’assurait dans la pratique la Direction Départementale de l’Équipement (DDE)du Var, en tant que service déconcentré de l’État. Conformément au statut desPorts d’Intérêt National, l’État déléguait alors à la CCI du Var deux concessionsportuaires, commerce et plaisance (fig. 2).

2.1.1 Le traitement politique du transfert de compétences en région PACA

Cas unique en France avec le port de Sète, quatre déclarations d’intention furentdéposées pour la reprise du port civil de Toulon : celle de la Région PACA


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(01/12/2004), celle du Département du Var (24/06/2005), en associationdirecte avec la Communauté d’Agglomération Toulon-Provence-Méditerranée(TPM) (28/04/2005) et celle, de nature plus symbolique, de la communede la Seyne-sur-Mer (27/01/2005). Rappelons que l’arbitrage opéré par lePréfet au profit du Conseil Général du Var ne s’explique ni par les compétencesdes différents candidats à la reprise, ni par leur projet de développement pourle port, qui seront examinés plus loin, mais bien comme une conséquencedirecte du traitement politique du dossier du deuxième port régional transféré.M. Christian ESTROSI, Président du Conseil Général des Alpes-Maritimes, ayantintroduit dans la loi du 13 août 2004 l’amendement selon lequel, en cas d’absenced’accord pour la reprise, le Préfet de Région pouvait arbitrer entre les candidaturesconcurrentes de la Région et du Département, ce dernier a sans surprise étéfavorable aux intérêts du Département des Alpes-Maritimes pour le transfert duport de Nice. Or, en supprimant l’argument de la Région PACA pour la repriseconjointe des deux ports, cette décision a précipité le destin du port de Toulondans l’escarcelle du Conseil Général du Var (Bo, 2007).

Après renégociation du Domaine Portuaire Maritime demandée par la Marine,le Département a donc hérité des deux concessions plaisance et commerce,courant respectivement jusqu’en 2026 et 2025, exploitées par la Chambre deCommerce et d’Industrie du Var. La convention de transfert a par ailleurs évaluéà 4,11 équivalent temps plein le transfert de personnel afférant et à 90 000 euros(50 000 en investissement et 40 000 en fonctionnement) la Dotation Globalede Décentralisation (DGD) versée par l’État. C’est l’une des plus faibles deFrance, mais comme en sera déduit ce que le port rapportait à l’État, et quirevient désormais au nouveau concédant (soit près de 350 000 euros par anpour Toulon, dont 190 000 euros pour la plaisance et 160 000 euros pour leCommerce), elle devrait au final être nulle.

2.1.2 Le nouveau mille-feuille de la gouvernance portuaire toulonnaise

Au niveau de la nouvelle autorité portuaire mise en place, la particularité ducas de Toulon tient dans l’écart entre le cadre normatif nouvellement instauréet la réalité du pilotage qui s’est mis en place depuis 2007 (fig. 2). Malgréla volonté du Département du Var et de la Communauté d’Agglomération defaire cause commune pour la reprise du port, les partenariats entre collectivités,d’ailleurs encouragés par la loi, furent dans les faits difficiles à mettre en œuvreétant donné les délais impartis pour la constitution et le dépôt des dossiersde candidature (un an et demi). Le dispositif légal prévoyant de plus en casde candidatures multiples, un arbitrage entre les seuls régions et départements,la Communauté d’Agglomération ne put au final pas apparaître comme co-concédant dans le cadre d’un syndicat mixte de propriété, comme c’est le caspour le port de Dieppe. Au regard de la loi, seul le Département est doncaujourd’hui l’autorité concédante du port de Toulon. Mais dans les faits, unsyndicat mixte de gestion, le Syndicat Mixte Varois des Ports du Levant (SMVPL)créé par arrêté préfectoral du 29 décembre 2006, a néanmoins été établi entre le


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Département et la Communauté d’Agglomération afin d’assumer les fonctionsd’arbitrage, le choix et le pilotage des activités. Aux côtés du Département duVar, la Communauté d’Agglomération est donc amenée à jouer un rôle essentieldans le nouveau dispositif de gouvernance du port de Toulon.

Par ailleurs, il est important de noter qu’en région PACA, comme dans larégion voisine du Languedoc-Roussillon, l’affrontement entre l’échelon régionalet départemental, opposés sur le plan politique, a été particulièrement rude durantla phase de transfert. Il se solde dans les faits par une rupture des partenariatsentre ces deux collectivités, qui avaient jusque-là l’habitude de co-financer lesprincipaux projets d’investissement dans ces ports, et par le retrait complet,jusqu’à nouvel ordre, de la Région PACA de toute participation à la réflexionsur le développement portuaire toulonnais, et a fortiori à son financement. Àl’inverse, l’État demeure présent à plus d’un titre dans la définition du futurdu port de Toulon : à travers la Marine tout d’abord qui demeure un acteurincontournable dans la rade ; de par ses fonctions régaliennes ensuite ; et enfin,via le Port Autonome de Marseille, premier port français, distant de quelque65 km, qui demeure pour un certain nombre de trafics, en particulier sur lesliaisons Corse-continent (fig. 6), un concurrent sérieux de la place toulonnaiseet devrait bénéficier dans les années à venir d’une attention redoublée de la partd’un État libéré de la charge de ces ports secondaires. Enfin, conformément àl’esprit de la loi, la CCI du Var demeure le concessionnaire des deux concessions,commerce et plaisance, à Toulon. Mais ici comme dans la plupart des portsdécentralisés, la substitution des Collectivités territoriales à l’État dans le rôlede concédant devrait s’accompagner en pratique d’une redéfinition du rôle, desobjectifs et des missions qui lui sont confiés.

2.2 À côté de la Marine, après l’industrie, l’émergence récente d’un portde commerce

Le caractère unique du port de Toulon tient tout d’abord à son site exceptionnel(Bavoux, 1997). « La plus belle rade de la Méditerranée », comme aimait à ledire Vauban, offre à la fois un abri remarquable et de grandes profondeurs d’eaupour l’accueil des navires. Elle justifie à elle seule la vocation précoce de cettebase maritime pour la Marine. Mais, tout en demeurant encore à ce jour un atoutcertain, elle se révèle être en cette phase de post-décentralisation un facteur decomplexité dans la réflexion sur l’avenir du port.

2.2.1 Une fonction militaire dominante

Toulon fut longtemps un port de pêche de taille très modeste. Mais à partir durattachement du royaume de Provence à la France en 1481, avec la décisiond’Henri IV d’y construire un Arsenal Maritime, puis celle du Cardinal de Richelieud’en faire le premier établissement militaire en Méditerranée devant Marseille,et enfin sa désignation en 1666 comme premier port de guerre du Levant (soitl’exact pendant de Rochefort-sur-Mer sur la côte atlantique), la fonction militairedevint sa vocation principale (Agulhon, 1980). Et malgré le déclin progressif de


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Fig. 2 Une modification de la gestion portuaire : l’exemple de Toulon.

A change in port management : the example of Toulon.

la flotte militaire française en Méditerranée et la cession de certains terrains àla ville au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, Toulon abrite encoreaujourd’hui 60 % de la flotte de la Marine nationale si bien que le port et la villedemeurent fortement marqués par l’empreinte militaire. C’est aussi vrai au niveaude la structure socio-économique de la ville (plus de 18 000 emplois dans laMarine) que de l’emprise spatiale des installations militaires. Réparties sur quatresites dont l’Arsenal militaire situé en plein cœur du centre-ville, elles occupentpresque la moitié du linéaire côtier de la rade, tandis que la présence, dans uncontexte de forte pression foncière, de nombreux espaces naturels sur le pourtourde la grande rade s’explique par la présence des forts et des batteries sur leshauteurs (fig. 3, cartes 1 et 2).

2.2.2 Une activité industrielle en reconversion

À partir du XIXe siècle, avec le développement de l’Arsenal sur le plan militaireet celui des Forges et Chantiers Navals de la Méditerranée à la Seyne-sur-Mersur le plan civil, qui furent longtemps les deux établissements industriels majeursde l’agglomération, Toulon se spécialisa entièrement dans la construction navale(Verlaque, 1970). Mais à partir des années 1960, la restructuration des activités dela Défense et la concurrence des chantiers italiens et espagnols eurent finalementraison de cette mono-spécialisation industrielle. La fermeture définitive deschantiers de la Seyne-sur-Mer en 1989 transformés en une friche de 25 ha étiréesur 1,5 km de front de mer déboucha sur une grave crise socio-économique pourl’agglomération (les taux de chômage à Toulon et La Seyne dépassaient encoreles 20 % de la population active en 1999...).


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(7,5 km)

Commerce 16,5 %

(4,2 km)

Plaisance 4,3 %

(10,3 km)

Loisirs 22,7 %

(3,4 km)

Espaces naturels

7,5 %

(19,9 km)

Marine nationale

44,0 %

NB : Linéaire côtier total de la rade : 45,3 km.Source : Autorités administratives.

Fig. 3 Modes d’occupation du linéaire côtier de la rade de Toulon en 2007.

The different uses of coastline in the bay of Toulon in 2007.

2.2.3 Une fonction portuaire civile longtemps négligeable, en complet renouveau

Dans ce contexte militaire et industriel de tout premier ordre, la fonction portuairecommerciale compta longtemps pour quantité fort négligeable. Bloqué à l’ouesten direction de Marseille et situé à l’écart du grand axe de circulation empruntépar la Nationale 7 reliant la vallée du Rhône, la Côte d’Azur et l’Italie, leport demeura longtemps handicapé par sa mauvaise accessibilité terrestre. Sansvéritable lien avec l’activité industrielle locale, les trafics portuaires reposaient alorssur l’importation de pétrole et de laminés et l’exportation de bauxite (Verlaque,1970).

Aujourd’hui encore, les performances du port commercial de Toulon poursa partie fret se situent toujours au-dessous de la moyenne nationale des portsdécentralisés (4,6Mt en 2007). Ce petit port (1,3Mt en 2007), dont le traficse caractérise par de nombreuses variations, connaît cependant une certainecroissance depuis 2000 (fig. 4). Elle s’explique par le développement du transportroulier qui se compose essentiellement des remorques en fret surtout en hiververs la Corse traitées au niveau du terminal Toulon Côte d’Azur, près du centre-ville (cartes 1 et 2). Mais il faut rappeler que le port de Toulon est aussi partieprenante du projet pionnier d’autoroute de la mer7 le reliant à Civitavecchia,port de Rome. Cette ligne mixte totalement expérimentale, lancée en 2005 sur

7 Les Autoroutes de la Mer ont pour objectif de transférer sur navire, et donc sur mer, des camions ouleurs remorques qui empruntent traditionnellement la route. Dans la perspective de développementd’un transport de marchandises durable, elles sont fortement encouragées, et donc subventionnées,par l’Union Européenne dans le cadre du projet Marco Polo. Avec trois départs par semaine, la ligneToulon-Civitavecchia qui a traité 16 000 poids-lourds en 2007 permet un gain de temps de 3h (11 heurescontre plus de 14 par la route) et une économie de 325 km. Cette ligne a été fermée en 2009.


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le terminal occidental du Brégaillon, est exploitée par les armements Grimaldiet Louis Dreyfus (GLD). Elle permet d’acheminer des véhicules PSA en Italiepour le compte de Gefco, tout en étant complétée et équilibrée par un trafic depassagers.

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Années

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Vrac Conteneurs

Roulier (90% véhicules accompagnés) Autoroute de la mer

Monaco Divers

Total

Source : DDE Var, CCI Var, TPM.

Fig. 4 L’évolution du trafic fret du port de Toulon (1991-2007).

The evolution of cargo traffic at the port of Toulon (1991-2007).

Or c’est bien dans le domaine du passager que réside aujourd’hui la forcede Toulon. Ce trafic a presque décuplé en dix ans pour atteindre 1,17 millionde passagers en 2007, ce qui permet désormais à Toulon de jouer quasimentà jeu égal avec le port voisin de Nice (1,455), derrière Marseille (2,038) (fig.5). Cette croissance spectaculaire est due à l’expansion du trafic vers la Corsequi représente près de 90 % du trafic passager toulonnais. Il a bénéficié duredéploiement des dessertes de l’opérateur privé Corsica Ferries sur les portsde Nice et Toulon en 2000. Sept ans plus tard, l’entreprise corse concurrentede la SNCM, qui traite la quasi-totalité des trafics pour la Corse dans la placevaroise, vient de propulser Toulon en tête des trafics métropole-Corse devantMarseille et Nice (fig. 6). Appuyé par le lobby corse occupant divers postes dansl’administration portuaire toulonnaise, le développement de ces échanges estdans les faits largement tributaire de la stratégie de la « compagnie jaune » etde la politique de la Collectivité Territoriale de Corse en matière d’aide sociale.


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Ferries

Croisière

Autoroute de la mer

Source : DDE Var, CCI Var, TPM.

Fig. 5 L’évolution du trafic passager du port de Toulon (1991-2007).

The evolution of passenger traffic at the port of Toulon (1991-2007).

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Années

Marseille

Toulon

Nice

Total

Passagers

NB : Compagnie majoritaire dans le trafic des trois ports en 2007 (Marseille : 75 % SNCM ;Toulon : 99 % Corsica Ferries ; Nice : 77 % Corsica Ferries).Source : Observatoire Régional des Transports de la Corse.

Fig. 6 L’évolution comparée du trafic passager Corse-continent à Marseille, Toulon etNice (1992-2007).

Comparative evolution of passenger traffic between Corsica and continental portsin Marseille, Toulon and Nice (1992-2007).


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GRANDE RADE

PETITE RADE

LA SEYNE-SUR-MER

SAINT-MANDRIER

MÔLE D'ARMEMENT

(c) V. LAVAUD-LETILLEUL, UMR FRE 3027 M.T.E., 2008.Source : fond de carte IGN 1/25 000 (3346 OT - 2005) ; Autorités locales.

1 0005000

mètres

DGA

ARSENAL MILITAIRE

Ancienne Base Aéronavale

(BAN)

TOULON

BAIE DU LAZARET

BREGAILLON

TOULON CÔTED'AZUR

Anciens chantiers

navals

Port de commerce

Port de plaisance

Port de plaisance en projet

Nombre d'anneaux en 2007

Terrains militaires Autoroute

Route

Voie ferrée

Fort ou batterie

Darse Mourillon

Vieille Darse

La Seyne-sur-Mer

Le Manteau

La Petite Mer

Pin Rolland

Saint-Elme

Saint-MandrierCentred'InstructionNavale

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350

100

Saint-Louis

CENTRE -

VILLE

Site en reconversion

Zone depyrotechnie

Vers Marseille

A50

Vers NiceA57

Gare

COMMUNE

Carte 3 Le port de Toulon.

The port of Toulon.


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À côté de cette success story corse, on dénombre également quelques lignes versl’Afrique du Nord (Tunisie et Est algérien) ainsi que 120 000 croisiéristes en2007. Mal équipé sur le plan de l’accueil des bateaux de croisière en tête deligne et peu intégré aux circuits touristiques malgré la présence de la Marine et laproximité de Saint-Tropez, le port de Toulon demeure à ce jour bien en deçà desperformances de ses voisins dans ce domaine (430 000 à Marseille et 650 000 àNice). Excepté l’accueil des plus grands navires de croisière qui se fait au niveaudu môle d’armement près de Brégaillon dans la partie occidentale de la petiterade, la quasi-totalité du trafic passager (ferries et bateaux de croisière) est traitéeà Toulon Côte d’Azur, près du centre-ville (cartes 1 et 2).

À côté des activités commerciales précitées, la pêche n’est plus qu’une activitépatrimoniale à l’état résiduel à Toulon ; elle contribue néanmoins de façon trèssymbolique à l’animation folklorique des quais, pour le plaisir des promeneurs etdes touristes. En revanche, comme sur la plupart des côtes de la région PACA,la plaisance occupe une place non négligeable sur le pourtour de la rade. On ydénombre près de 3 500 anneaux, répartis sur 9 sites, dont 7 étaient inclus dans lepérimètre de l’ex-PIN (cinq gérés par la CCI du Var et deux par des associations).Dans ce domaine aussi, les perspectives de croissance apparaissent importantes.On dénombre 2 900 demandes de place sur la rade, qui peuvent raisonnablementêtre ramenées à 1 700 selon une étude de la CCI de 2003 éliminant les doublescomptes. Les besoins se réorientent parallèlement vers le développement denouvelles capacités d’accueil pour la grande plaisance, sachant que la sociétéDOCKWISSE a choisi en 1999 Toulon comme port d’attache pour ses activitésde transport de grands yachts entre les Caraïbes et la Méditerranée. Or dans cecontexte, seul le projet de création d’un nouveau port de 700 anneaux sur l’anciensite des chantiers de La Seyne-sur-Mer, prévu pour 2010, sera véritablement àmême de répondre à la croissance de la demande.

De par la palette très diversifiée des fonctions qui y prennent place, le portde Toulon est donc utilisé pour des activités d’échelle très variée : nationale(Marine), macro-régionale (trafics passager et fret vers la Corse, et dans unemoindre mesure vers l’Afrique du Nord ; projets portant sur la croisière et lagrande plaisance) et locale (petite plaisance). Dans une perspective de relancedes investissements dans la partie commerciale du port et de réorganisation desactivités sur le pourtour de la rade, leur dosage et leur répartition ne sauraientdemeurer en l’état. À cet égard, l’analyse des projets de territoire élaborés pourl’agglomération toulonnaise dans son ensemble éclaire utilement les choix qui nemanqueront pas de se poser dans un avenir proche.

2.3 Le port, épicentre des nouveaux projets de territoire à Toulon

Après des années de troubles sur le plan politico-financier et de marasme sur leplan socio-économique, la reprise du port de Toulon par le Département du Varcoïncide avec la remise à plat du schéma de gouvernance local et parallèlement,avec l’affirmation de nouvelles ambitions pour l’agglomération toulonnaise dansson ensemble.


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2.3.1 Un schéma de gouvernance local assaini autour d’une personnalité marquante

La solide alliance instaurée entre la nouvelle autorité portuaire et la Communautéd’Agglomération Toulon Provence Méditerranée trouve de fait son fondement dansla nouvelle gouvernance toulonnaise, centrée sur la personnalité de M. HubertFalco. Maire de Toulon depuis 2001, créateur et président de la Communautéd’Agglomération Toulon Provence Méditerranée depuis 2002, il fut président duConseil Général du Var de 1994 à 2002, avec le nouveau président duquel il gardedes liens étroits. Appelé au gouvernement de François Fillon en 2008, sa nouvellecharge de Secrétaire d’État à l’Aménagement du Territoire devrait par ailleursvenir renforcer ses moyens d’action au niveau local. En contrepoint de la périodepassée où prévalaient l’anonymat et le manque d’engagement d’une administrationcentrale fort éloignée des problématiques locales, cette personnalisation des enjeuxportuaires corrobore l’idée d’une forte tendance à la politisation de la gestiondes ports décentralisés, particulièrement prégnante sur la façade méditerranéenne(Lavaud-Letilleul, 2008). Dans ce contexte, la décentralisation portuaire apparaîtcomme l’un des multiples facteurs de renforcement de la puissance de cesacteurs politiques cumulant différents mandats au niveau local (Hureaux, 2004).On ne peut nier que cette évolution comporte une part de risque en termesd’instrumentalisation politique et de gestion clientéliste et/ou électoraliste àcourte vue des ports. Mais force est d’admettre que dans le cas toulonnais,sans rompre véritablement avec les pratiques passées (Huber, 1998), la nouvelledonne politique présente tout de même l’avantage de mettre fin à une périodesombre pour la cité toulonnaise, celle qui fut marquée par la crise et le délitementpolitique sous l’ère de M. Maurice Arreckx (maire de Toulon entre 1959 et1985), puis de l’équipe frontiste de M. Jean-Marie Le Chevallier (1995-2001).

2.3.2 De nouveaux projets ambitieux pour l’agglomération toulonnaise

Dans ce contexte, plusieurs facteurs expliquent que le port soit au centre demultiples projets de développement élaborés sur le territoire de l’agglomérationtoulonnaise. À la différence des autres ports français, les ports de la région PACAont la particularité de s’inscrire sur le territoire de très grands ensembles urbainsqui constituent de véritables métropoles de la mer. Or, dans cette agglomération— la 9e française8 — en plein renouveau, souffrant d’un sous-équipementcaractéristique des villes industrielles en sortie de crise, les enjeux urbains occupentde fait une place aussi fondamentale que la Marine dans la réflexion sur l’avenirdu port. À cela s’ajoute le tropisme azuréen du développement varois. Dans lecontexte d’une économie résidentielle en plein essor, la promotion touristiquedu territoire, aujourd’hui concentrée aux deux extrémités de la grande rade(à Tamaris, Six-Fours-Plage et Sanary autour du cap Sicié à l’Ouest et sur lapresqu’île et les îles d’Hyères à l’Est), tend également à devenir un objectif majeurau cœur de la petite rade.

8 Les 26 communes de l’agglomération toulonnaise comptaient 520 000 habitants en 1999 (source :INSEE, 1999).


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C’est pourquoi plusieurs projets élaborés à différentes échelles impliquent leport (tab. 1). La plupart se présente de fait sous le pilotage de la Communautéd’Agglomération TPM. Cette dernière apporte son soutien technique à desprojets d’envergure nationale (tels que le Pôle de compétitivité Mer porté par lesrégions PACA et Bretagne pour promouvoir les technologies marines et sous-marines, le projet métropole toulonnaise) ; elle assure par ailleurs leur déclinaisonsur le plan local à travers des outils spécifiques plus ou moins originaux (le PDU,le projet Rade...). Initiée lors de la mise en place du Contrat de Baie en 2001,document pionnier en France visant à améliorer la qualité des eaux de la rade,la démarche du président de la Communauté d’Agglomération consiste dans lesfaits à mettre tous les acteurs autour de la table pour obtenir un consensus surle devenir de ce territoire. S’appuyant sur le projet de tramway et sur la futureligne LGV PACA qui passera à 20 km du centre-ville, l’objectif est de redonnerune assise métropolitaine à Toulon en mettant le port au centre du renouveauurbain selon le mot d’ordre : « ouvrir la ville sur le port en rendant ce dernieraux habitants ». Il faut noter que ces objectifs vont en revanche à l’encontre dela stratégie mise en avant quelques années plus tôt par la DDE et la CCI du Varvisant à renforcer le trafic ferries (fret et passagers vers la Corse et l’Afrique duNord) au départ du centre-ville de Toulon (DDE, 2004) et qu’ils posent desproblèmes de compatibilité avec les activités militaires en place ou programmées.

2.3.3 Le port de Toulon à l’heure des choix

Par le passé, en donnant systématiquement la priorité à l’activité commerciale(vracs et roulier) — selon l’orientation « naturelle » des services de la DDE duVar qui pilotaient de fait la gestion portuaire en appui de la CCI —, l’Étatn’a que très peu fait varier les équilibres fonctionnels du port de Toulon. Ledéveloppement des trafics tel qu’il s’est fixé sur les deux sites principaux duTerminal Côte d’Azur (TCA), à proximité du centre-ville, et du Brégaillon,dans la partie occidentale de la rade, doit de fait plus à des opportunités derécupération de terrains bord à quai, de nature non stratégique pour la Marine,qu’à une réelle politique d’aménagement volontariste (cartes 1 et 2). Cependant,de nouveaux investissements reposant sur des choix de développement clairs sontaujourd’hui nécessaires. La lecture des dossiers de candidature à la reprise faitclairement ressortir le positionnement des différentes collectivités territoriales surce point : les Régions avancent une stratégie « transport », et notamment fret,beaucoup plus affirmée que les échelons administratifs inférieurs, qui apparaissentplus sensibles aux questions de qualité de vie des habitants, telles que le rejetdes trafics polluants (fret) et la promotion d’activités récréativo-touristiquess’intégrant plus facilement à proximité du centre-ville (croisière et plaisance)(Région PACA, 2004 ; Conseil Général du Var, 2005). Si la multiplicité dessites consacrés au port civil et les contraintes imposées par les emprises militaires(la zone de pyrotechnie limitant notamment le développement des activitéscommerciales sur le pôle de Brégaillon) justifient pleinement la réflexion en courssur la réorganisation complète des trafics sur le pourtour de la rade, on peut d’ores


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Tab. 1 Bilan des projets de développement intégrant le port de Toulon depuis 2000.

Review of development projects including the port of Toulon since 2000.

Projet Maîtred’ouvrage

Partenaires Stratégie et enjeux

Contrat de Baie(2001-2007)(2008-2014) (14communes ; 179km2)

TPM (ancienSIAT)

CG83, Agence del’Eau, Région, État

– Environnement– Amélioration de la qualitédes eaux de la rade

Atalante II(septembre 2003)

DDE 83 CCI Var – Renforcement des traficsferries à Toulon Côte d’Azur– Développer l’autoroute de lamer

Défense Marine nationale – Faire de Toulon uneplate-forme de projection desforces européennes– Accueil d’un 2e porte-avions– Préserver et mieux protégerles installations et les plansd’eau à usage militaire (Plande Prévention des RisquesTechnologiques au niveau dela zone depyrotechnie/Brégaillon Nord,limiter la plaisance...)

Reconversions desanciens chantiers

Commune de LaSeyne-sur-Mer

– Supprimer l’image ouvrière– Nouvelle centralité au niveaudes 1,5 km de quais– Projet de nouveau port deplaisance de 700 anneaux

Reconversion del’ex- BaseAéronavale (BAN)

TPM Commune desaint-Mandrier

– Création d’un pôletechnologique plaisance– Installation en 2004 deSWAN et COUACH

Projetmétropolitain(mai 2005)

Communes duSCOT ; TPM ;CG83

Appel à projetsmétropolitainslancé par l’État en2004

– Ambitions affichées (Défense,université...)– Harmonisation du futur« contrat métropolitain » et duSCOT

Pôle Mer – pôlede compétitivitéPACA-Bretagne(juillet 2005)

– Candidature :régions PACA etBretagne- Pilotage : TPM

Organismes R&D(DCN/Thalès,IFREMER) ;préfecture ;CG83 ; CCI Var

– Pôle d’excellence autour desactivités de la mer(technologies marines etsous-marines)– Installation de la base marinesur Brégaillon + La Cagnarde àOllioules

et déjà constater qu’avec la décentralisation, la partie civile du port de Toulonamorce progressivement son détachement de la sphère de l’économie productivepour s’arrimer à celle de l’économie résidentielle, à travers un traitement plusurbain du développement portuaire. Ainsi la reconversion des anciens chantiers dela Seyne-sur-Mer portée par la Mairie est-elle orientée vers le tourisme balnéaire


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Tab. 1 (suite)

Projet de Plan deDéplacementUrbain(2005-2015)

TPM – Projet de desserte de LaSeyne et de Brégaillon par laligne 2 de tramway– Développer le transportmaritime urbain (bateau taxi)– Ne traite pas les fluxentrées/sorties du port

Schémauniversitaire

TPM – 2 pôles : La Garde etcentre-ville

Le Grand ProjetRade (juillet 2006)

TPM État ; Préfecturemaritime ;CG83 ; CCI Var

– Prise en compte descontraintes (foncières, risques,défense, envt...) pour laréalisation des projets de larade

SCOT ProvenceMéditerranée(PADD, octobre2006)(31 communes ;526 000hab.)

Syndicat mixtedu SCOT

Communes etintercommunali-tés (dontTPM)

– Reprise des arguments duCG83 et de TPM dans ledossier de candidature sur leport et l’interface terre-mer

Chantiers urbainsà Toulon

Commune deToulon

– CG83 ; ANRU ;Région PACA ;TPM

– Rénovation urbaine (ZPPAUdu centre-ville)– Zone franche (déc. 2006)– Ouverture de la partie est dela rade (parc et parking)(2007-2008)

Source : QUAGLIERI, 2007 ; autorités locales.

et l’amélioration du cadre de vie (d’où l’image reprise localement d’un « nouveaupetit Sydney »). Quant au principal projet de la nouvelle autorité portuaire, il porteen particulier sur le transfert des ferries (fret et surtout passager pour l’Afriquedu Nord) du centre-ville, fortement engorgé l’été, vers le site de Brégaillon situéà l’ouest de la rade, l’objectif étant de libérer un grand terminal de croisièrecomprenant un poste de 295 m situé à 100 m du centre-ville, dont ne disposentni Nice, ni Marseille.

Conclusion

Entre équilibres fonctionnels et territorialisation de l’action publique : quelleéchelle de compétence pour quel développement portuaire ?

Au final, la décentralisation portuaire active donc une double recomposition :celle des échelles institutionnelles territoriales bien sûr, mais également celle desfonctions portuaires. Et ces fonctions multiples, onéreuses, souvent contradic-toires, appellent des choix et des arbitrages. À tout dire, en ce qu’il constitueun territoire dans la ville à lui tout seul, décentraliser un port semble porteurde modifications fonctionnelles beaucoup plus profondes que celles observables


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dans la décentralisation d’autres types d’outils techniques de transport (une route,un canal, voire un aéroport). Le port de Toulon en apporte une preuve saisis-sante. À l’équilibre étatique, porteur d’une véritable pérennité institutionnelle etfonctionnelle, s’est donc substitué un nouveau jeu d’acteurs correspondant aumouvement général de la territorialisation de l’action publique. Le mille-feuillede la gouvernance portuaire toulonnaise est complexe et les modalités d’actiondes collectivités territoriales associées restent encore d’ailleurs sur certains projetsà définir. Il n’en demeure pas moins que ces projets sont maintenant largementtracés, préfigurant donc une nouvelle action politique forte pour le développe-ment portuaire. Les « régaliens » en tremblent encore, qui imaginent avec peinela nouvelle cohabitation entre la force marine nationale et les petits dériveurs dudimanche se multipliant au gré des projets ludo-récréatifs locaux. On notera parailleurs que par rapport au débat vigoureux qui oppose dans les sciences politiquesles tenants d’une sectorialisation toujours importante de l’action publique et ceuxd’une territorialisation de cette même action, l’exemple toulonnais donneraitdes armes rhétoriques certaines au deuxième courant9. Avec la décentralisationportuaire, c’est bien la dimension territoriale qui semble l’avoir emporté sur ladimension sectorielle, laquelle, pour s’imposer, aurait impliqué un maintien plusfort des équilibres précédents.

À nouveaux acteurs, nouveaux projets donc. Le port toulonnais est entré dansune phase de profonde modification le conduisant à une composition nouvelledont le passage de l’économie productive à l’économie résidentielle nous semblerésumer le mieux l’orientation générale. En creux, c’est donc, pour finir, laquestion de la pertinence de ces projets et des échelles de compétence les portantqui se pose face à cette évolution. Certes, différents politistes ou géographes l’ontdéjà bien montré : à l’aune des préoccupations des différents acteurs, chaqueprojet est porteur de sa propre pertinence, ce qui rend relativement ambiguël’idée d’un optimum dimensionnel, voire celle d’une échelle légitime (Debarbieux,Vanier, 2002 ; Offner, 2006). Et cet optimum dépend nécessairement d’arbitragessouvent réalisés a priori, c’est-à-dire indépendamment de toute tentative demesure et d’évaluation ; la décentralisation portuaire en offre un exemple évident.Ce virage qu’opère l’action publique, tracé par une territorialisation, diront lesuns, ou une politisation, diront les autres, modifie profondément le champ dela gouvernance portuaire. Il reste encore à évaluer le bénéfice que l’on pourraen tirer au prisme du coût que représente pour la société cet outil en termes

9 On notera que dans ces débats, la territorialisation est souvent un simple synonyme de localisation del’action publique et de déclinaison de cette dernière par les collectivités territoriales. De nombreuxpolitistes montrent qu’au-delà du caractère transversal de la thématique du développement localpromu par les collectivités territoriales dans un contexte décentralisé, le redécoupage actuel de cetteaction locale continue souvent de suivre des logiques sectorielles assez traditionnelles (le transport,la santé...). D’autres insistent d’ailleurs sur le maintien de l’importance du pouvoir central via cesspécificités sectorielles. Plus sûrement dans ces débats, la majorité des chercheurs s’accorde sur uneposition médiane. Les politiques publiques se définissent entre secteurs et territoires et il appartient auxchercheurs de voir comment s’articulent les cadres sectoriaux et territoriaux. Pour un large aperçu deces débats, cf. A. Faure et E. Négrier (2007).


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d’investissement et de fonctionnement d’un côté et de la valeur ajoutée que l’onpeut en tirer de l’autre — c’est-à-dire de ce que le port apporte à une ville, undépartement, une région, un espace national en fonction de l’usage que l’on enfait.

Institut National de Recherche sur les Transportset leur Sécurité (INRETS)Unité Systèmes Productifs, Logistique et Organisationdes TransportsSite de Marne-la-Vallée2, rue de la Butte VerteF-93166 Noisy-le-Grand [email protected]

Université Paul-Valery Montpellier 3FRE 3027 Acteurs, Ressources et Territoires dans le Déve-loppement (ex MTE)Route de MendeF-34 199 Montpellier Cedex [email protected]

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