Homenaje a La reforma educativa en Uruguay

Homenaje a Alfredo Errandonea

Revista de Ciencias Sociales ≈ Departamento de Sociología ≈ Año XVI / Nº 21 ≈ AGOSTO 2003 111

ARTICULOS

Aportes para su análisis

La reforma educativa en Uruguay

Renato Opertti* — Alberto Villagrán**

I. Aspectos conceptuales

Este artículo tiene por propósito establecer ba-ses conceptuales para el análisis del proceso de refor-ma educativa que viene desarrollando el país a partirde 1995. Referirse a la reforma educativa equivale aatender un caso particular de política educativa, laque generalmente se expresa en una ley o conjuntode leyes que conllevan una modificación sustancialdel sistema educativo. En tal sentido, cabe pregun-tarse si la reforma educativa del sistema uruguayoresponde a un cambio de política orientada a generartransformaciones en el sistema escolar o es puramen-te un cambio incremental, por ejemplo, sobre estra-tegias de ordenamiento, asignación de inversiones oadecuaciones curriculares1 .

Al menos tres condiciones son necesarias iden-tificar para reconocer un proceso de reforma educati-va2 :

1. Accesibilidad a determinada actividad, servicio obien material de un grupo de personas. Este bien,actividad o servicio eran previamente inexistenteso bien eran inaccesibles para ese grupo que ahoratiene acceso. Esta condición también puede for-mularse en sentido negativo, esto es, la pérdidade posesión parcial o total de un bien material oel acceso libre a una determinada actividad o ser-vicio. Un ejemplo de ello, lo constituye la expan-sión de la cobertura educativa, a través de políti-cas orientadas a la incorporación de nuevos sec-tores o segmentos poblacionales.

* Sociólogo. Exprofesor adjunto de la cátedra del Prof. Alfredo Errandonea “Metodología III” de la Facultad de Ciencias Sociales de laUniversidad de la República. Actualmente desempeña funciones en la Administración Nacional de Educación Pública, como Coordina-dor General del Programa de Modernización de la Educación Media y la Formación Docente (MEMFOD).

** Sociólogo. Exprofesor adjunto de la cátedra del Prof. Alfredo Errandonea “Metodología III” de la Facultad de Ciencias Sociales de laUniversidad de la República. Actualmente es docente y miembro del Instituto de Sociología Jurídica de la Facultad de Derecho de laUniversidad de la República y responsable de la Unidad de Programación, Seguimiento y Monitoreo del Programa MEMFOD de laAdministración Nacional de Educación Pública (ANEP). — [email protected]

1 Se toma como referencia conceptual para explicar procesos de reforma educativa el trabajo de Frances Pedró e Irene Puig “Las reformas educativas. Unaperspectiva política y comparada”. Ediciones Paidós. Barcelona, 1998.

2 Pedró, Francesc e Irene Puig. Op.cit.

El artículo plantea que los cambios operados en el sistema educativo uruguayo a partir del año 1995tiene características reformadoras atendiendo a algunos de los resultados primarios del proceso:(i) accesibilidad de nuevos grupos poblacionales; (ii) extensión y obligatoriedad de los años de

escolarización; (iii) innovaciones de estructuras curriculares. Asimismo analiza el proceso de reformaen perspectiva histórica, atendiendo a los principales hitos del desarrollo del sistema, y a los cambios

o transformaciones recientes. Por último, desarrolla una serie de condiciones necesarias para lasustentabilidad del proceso de reforma. Los autores fueron Ayudantes Honorarios de la Cátedra deMetodología III que dictaba Alfredo Errandonea en el Instituto de Ciencias Sociales y colaboradores

directos en la formulación e implementación del Censo de Estudiantes Universitarios de 1988, del queErrandonea realizó la coordinación general.

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2. Obligatoriedad conferida a un organismo públicoo bien a un grupo de personas para que realicealguna actividad o actuación. En el sector educa-tivo, los ejemplos más claros de ello refieren a laobligatoriedad de ciertos años de escolarización,normatización del calendario escolar sobre la basede determinadas horas de enseñanza a cubrir, olas condiciones de trabajo de los docentes.

3. Cualquiera de las condiciones señaladas preceden-temente deben estar operativas y en vigor duran-te un suficiente plazo de tiempo para que pue-dan ser evaluados y precisados los efectos de loscambios introducidos. En caso contrario estaría-mos en presencia de una reforma abortada. Cier-tamente, cualquier reforma implica un proceso quecomo tal está sujeto a revisiones, constituye uncampo de experimentación3 cuyos efectos o cam-bios actúan en períodos de largo aliento. Tal es laconcepción que subraya C. Filgueira4 al referirseal proceso de reforma del sistema educativo uru-guayo “parece prudente señalar que la urgenciapor evaluar procesos que recién se hanimplementado, para decir qué está bien y qué estámal, no resulta una buena consejera. No debería-mos colocar rápidamente en tela de juicio las con-secuencias o resultados de la reforma; no debe-mos dejarnos dominar por la urgencia: ni magni-ficar logros, ni subestimar los cambios cuando losresultados no aparezcan rápidamente, puesto quela educación supone siempre procesos graduales,lentos no inmediatos”.

No es poca la documentación bibliográfica y lasreferencias estadísticas elaboradas desde la propiaadministración educativa del Uruguay como de orga-nismos o instituciones externas, para advertir que lareforma educativa se sustenta en orden a los treslineamientos o condiciones manejadas anteriormen-te.

En primer lugar, el proceso de reforma educati-va responde a una política educativa, sus objetivos seplasman en el Proyecto de Ley Presupuestal de la ANEPpara el período 1996-2000, así como en la continui-dad y extensión del planteo y proceso de reforma enla Ley Presupuestal para el período 2001-2005. Estosobjetivos responden a tres bases conceptuales: (i)consolidación de la equidad social; (ii) mejoramientode la calidad de los aprendizajes; (iii) mejoramientode la formación docente y dignificación de su fun-ción; (iv) fortalecimiento de la gestión institucional.

En segundo lugar, las acciones educativas de lareforma priorizan la expansión de la cobertura en laeducación inicial, mediante acciones focalizadas quetienen por propósito incorporar al sistema educativoa niñas y niños provenientes de sectores de menoresingresos. La política educativa adopta para el casouruguayo acciones que responden o enfrentan situa-ciones de fracturas en la integración social, fenóme-nos de desintegración, marginalidad y concentraciónde pobreza especialmente en niños entre 0 y 5 años5 .

Esta centralidad de la política educativa, colo-cando al Estado en un papel muy activo en la promo-ción de la oferta en este ciclo, confluyó en la sanciónde la ley de obligatoriedad de la educación inicialpara todas las niñas y los niños de cinco años, fiján-dose como meta el año 2002 para alcanzar la univer-salidad en el acceso para esta franja etaria.

La reforma produjo acciones también en el cam-po curricular, operando transformaciones en el pro-pio sistema escolar. Ello se tradujo en la creación deun nuevo plan de estudios para el primer ciclo deenseñanza media (fase final de la obligatoriedad edu-cativa, sobre un total de 11 años de escolarización),tanto en el ámbito de la educación secundaria comoen la formación técnica y profesional. Suslineamientos, muy esquemáticamente, serían los si-guientes6 : (i) combinación de la currícula sobre labase de áreas del conocimiento (ciencias de la natu-raleza, ciencias sociales, informática, expresión, es-pacio tecnológico para el desarrollo de proyectos yprácticas en base al modelo de “aula galileo”) y asig-naturas específicas que reúne los programas y las prác-ticas docentes en las disciplinas de matemáticas, len-gua materna e inglés; (ii) nuevo “modelo de centro”caracterizado por una permanencia de los estudian-tes por más tiempo en los centros educativos, con-centración de las horas docentes en un mismo centro(mínimo de 30 horas semanales), instancias de coor-dinación a nivel del cuerpo docente y de la dirección(cinco horas semanales pagas a los docentes para estafunción), y mayor nivel de autonomía del centro edu-cativo para la disponibilidad de recursos financieros.

Estos cambios en la estructura curricular delprimer ciclo de enseñanza media, fueron acompaña-dos por la creación de una nueva modalidad de for-mación docente (Centros Regionales de Profesores,CERP), con el propósito de mejorar la relación exis-tente entre el número de personas que ejercen la do-

3 En: Opertti, Renato, (red.pal). “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999” (págs. 53 y 54). ANEP, ImpresoresAsociados, febrero de 2002.

4 Opertti, Renato, (red.pal). Op.cit.5 Procesos de desintegración social y caracterización de la pobreza en Uruguay, son analizados por Kaztman, Rúben y Filgueria, Fernando en “Panorama

de la Infancia y la Familia en Uruguay”. IPES, Universidad Católica del Uruguay, 2001.6 Opertti, Renato (red.pal), 2000. ANEP “Una visión integral del proceso de reforma educativa en Uruguay 1995-1999”.



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cencia y la cantidad de profesores titulados. Los CERPbuscan mediante el establecimiento de enclaves cul-turales de carácter regional, facilitar el acceso de lapoblación del interior del país a la carrera del profe-sorado y favorecer la permanencia de docentes y es-tudiantes en sus departamentos de procedencia. Res-ponden pues a una estrategia de descentralizaciónen la oferta de formación inicial de profesores, histó-ricamente montevideana, sobre la base de una pro-puesta curricular de alto contenido académico, conuna precisa selección y reclutamiento de losformadores, y una alta carga horaria de aula y prácti-ca de los estudiantes7 .

En tercer lugar, las orientaciones que emergende la Ley Presupuestal de la ANEP para el período2001-2005, reafirman y amplían las propuestas de lasautoridades educativas del período precedente, supo-nen el seguimiento y la expansión del Plan Curricularpara el primer ciclo de enseñanza media (como metase establece que para el año 2005 todos los centroseducativos apliquen este Plan), proponiendo ademáscomo política educativa transformar el segundo ciclode enseñanza media, así como el desarrollo de unanueva modalidad que permita mejorar el promedio deaños de escolarización de la población joven (estotiene que ver con la propuesta orientada a jóvenesentre 15 y 18 años que no han completado el CicloBásico obligatorio y que se encuentran fuera del sis-tema educativo formal).

Este último punto es importante porque señalauna dirección que es histórica en el Uruguay: la ini-ciativa que toma, y en parte le es conferida por elconjunto societal, al sistema educativo para enfren-tar situaciones que atentan contra los principios deequidad y accesibilidad de la población a canales demovilidad. En tal sentido, son importantes los diag-nósticos que dan cuenta de procesos económicos ysociales que, en las últimas décadas, tienen como re-sultado el deterioro del modelo integrador, igualita-rio, caracterizado por una estructura social sin pro-nunciados desniveles en materia de la distribución deriquezas y posibilidades de acceso al conjunto de bie-nes y servicios. En particular, ello se refleja para elsistema educativo en las elevadas tasas de abandonoescolar, en la persistencia de un importante contin-gente de jóvenes que no trabajan ni estudian, confi-gurándose un proceso de “desafiliación” o distancia-miento institucional8 . Para un sistema educativo comoel uruguayo que, a diferencia de la mayoría de lospaíses de América Latina, se ha caracterizado por undesarrollo prematuro, en términos de cobertura e in-

corporación de amplios sectores de la población a laformación básica, esas señales constituyen desafíosde atención y de respuestas exigidas desde distintosámbitos y sectores.

Esta conformación histórica del sistema educa-tivo uruguayo, confiere un marco que posibilita ex-plicar la reforma y, a su vez, identificar debilidadesque pueden conducir al fracaso del proceso. Aborda-remos este último aspecto al final del artículo.

Todo intento de tipologizar el proceso de refor-ma educativa en un encuadre teórico, conlleva ries-gos importantes, precisamente porque se trata de unproceso dinámico, donde los cambios se operan sobrecambios. Sin embargo, parecería razonable entenderla reforma uruguaya como un conjunto de adaptacio-nes e innovaciones para dar respuesta a desequilibriosentre demandas y necesidades de la sociedad y loque ofrece el sistema educativo: “La reforma se pro-duciría como resultado de la interacción entre siste-ma social y sistema educativo en la búsqueda de unequilibrio o como disfuncionalidad emergente del pro-pio sistema educativo. Atendiendo a ello la reformacomprendería los siguientes hitos: (i) aparece unanueva necesidad social en el país; (ii) se le asigna alsistema educativo la responsabilidad de satisfaccióno atención de esa demanda; (iii) se reforma el siste-ma para acomodarla a la nueva funcionalidad; (iii) elsistema asume el nuevo rol; (iv) como consecuencia,se producen cambios latentes y manifiestos en la so-ciedad”9 .

Seguidamente haremos la presentación de losprincipales hitos históricos de la educación urugua-ya, luego nos centrarnos en las principales adapta-ciones o innovaciones de la reforma vista desde losobjetivos o propósitos planteados, por último con-cluiremos con algunos apuntes sobre debilidades odesafíos que presenta todo intento reformador, parti-cularmente la uruguaya en el contexto actual.

II. La educación uruguayaen perspectiva histórica

Desde su constitución como nación independien-te, la sociedad uruguaya ha promovido intensamenteel desarrollo de la Educación bajo tres órdenes de de-safío como signos distintivos de sus políticas públi-cas: en primer lugar, la formación y la consolidaciónde una ciudadanía política democrática, pluralista yabierta a la diversidad; en segundo lugar, el fortaleci-

7 Careaga, Adriana, 2002. “La Formación Inicial de Profesores de Educación Media en Uruguay en el ámbito de los CENTROS REGIONALES DE PROFESORES.Una tensión entre la tradición y la innovación”. Unesco, Conferencia Regional “El Desempeño de los Maestros en América Latina y el Caribe: NuevasPrioridades

8 ANEP, Programas MESyFOD y UTU/BID, 2001. “Un análisis acerca de los jóvenes que no trabajan ni estudian”. Cuadernos de Trabajo Nº VIII.9 Pedró, Francesc e Irene Puig. Op.cit.



miento de los lazos y las cercanías culturales, socia-les y políticas como forma de construir una sociedadadecuadamente integrada y en tercer lugar, el logrode niveles razonables de desarrollo y crecimiento dealcance universal.

Este proceso se inicia con la fundación por par-te José Gervasio Artigas, de la primera escuela públi-ca en 1815. Durante ese siglo, tres hitos fundamen-tales marcan la voluntad y el deseo de construir unanación en base a un pujante y democrático sistemaeducativo: la creación del Instituto de InstrucciónPública en 1847 para atender el desarrollo de la Edu-cación Primaria, la ley Larrañaga que integra la Edu-cación Media a la Universidad y la constitución de laEscuela de Arte y Oficio en 1849.

En este marco, la primera reforma del sistemaeducativo uruguayo se inicia en el S. XIX con JoséPedro Varela, quien como Inspector Nacional de Ins-trucción Pública, desarrolla los principios y los con-ceptos que constituyen la matriz filosófica, política einstitucional del sistema educativo: bajo la idea de lacomplementariedad entre los valores de democracia ysolidaridad, se establecen los principios de obligato-riedad y gratuidad de la Educación Primaria y asimis-mo, se forja una orientación laica entendida como uninstrumento estructurador de pacificación e integra-ción de la sociedad.

Esta matriz se consolida fuertemente durante laprimer mitad del siglo XX bajo la acción de un estadoque intenta contribuir a lograr bases sostenibles deprogreso y modernización social. Con la creación delos liceos cabeza departamento en 1912, se logra unexitoso intento por asentar el desarrollo de un país,visto en su conjunto, en base al crecimiento de laescolaridad de su población. Asimismo se profundizael concepto de igualdad de oportunidades, amplian-do la gratuidad de la educación a los niveles medio ysuperior así como se establece una enseñanza secun-daria e universitaria para mujeres con el cometido deeducarlas y liberarlas de la enseñanza dogmática alas hijas de familias tradicionales que no aceptabanla coeducación10 .

Conforme avanzamos en la segunda mitad delsiglo XX, la acción de la sociedad, y en particular delestado, por continuar el proceso democratizador eigualador de la educación, se ve trastocado por losdiferentes órdenes de crisis política, social y econó-mica que sacuden al país. El rol del estado se ve limi-tado como forjador del desarrollo colectivo ycompensador de desigualdades sociales.

No obstante, en la década del cincuenta el sis-tema educativo alcanza la universalización de la Edu-cación Primaria, logro absolutamente inédito en esemomento en perspectiva comparada a nivel regional.Asimismo hacia los sesenta se consolida el proceso deincorporación de las clases medias a la Educación Se-cundaria, y a partir de fines de los ochenta, se incor-poran al Ciclo Básico de Educación Media los sectoresmás carenciados socioeconómica y culturalmente auncuando no se trata de un crecimiento lineal. Históri-camente, la educación técnico-profesional ofrecióoportunidades educativas a los sectores relativamen-te más carenciados, cumpliendo una destacada fun-ción de amortiguación y compensación social.

El freno a los impulsos constatados a lo largo decasi un siglo de expansión de la matrícula educativase torna muy evidente entre los años 1973-1984, pe-ríodo éste de gobierno militar dictatorial en que elsistema educativo sufre un acentuado proceso de de-terioro (vinculado entre otros factores, al hecho queel gasto público de la Administración Nacional deEducación Pública (ANEP) cayó, hacia el final de pe-ríodo, por debajo del 1.7% del PBI).

Desde el retorno al régimen democrático de go-bierno en 1985, el sistema educativo pudo empezar aamortiguar el desgaste sufrido apoyado en una sólidamatriz institucional, cultural, social y política del paísforjada desde la segunda mitad del siglo XIX. Variosaspectos jerarquizan un período donde se busca, porun lado, recrear las condiciones de convivencia y plu-ralidad democrática tratando de eliminar y compen-sar las situaciones de arbitrariedad y de discrimina-ción generadas durante el período militar, entre lasque figura la primaria reformulación de la estructurainstitucional de la Educación Pública (ley 15.739 de1985), y por otro lado, analizar y abordar los proble-mas de inequidad y de deterioro de la calidad de losaprendizajes generados en los diferentes niveles edu-cativos.

Los esfuerzos de transformación y cambio tu-vieron un referente significativo en un conjunto dediagnósticos sobre el estado de la educación promo-vidos por la ANEP, entendidos como una forma nece-saria de conocer la realidad en sus diferentes dimen-siones. Ello permitió generar reflexión, análisis e in-formación sobre las asignaturas y los desafíos pen-dientes del sistema educativo, particularmente vin-culados a las diferencias culturales, sociales e insti-tucionales en el acceso y en las condiciones de fun-cionamiento de los servicios educativos así como cuan-tificar la insuficiencia de aprendizajes y la miríada defactores asociada a la misma.

10 Para el análisis de este punto, véase Rama, Germán / La democracia en Uruguay. Una perspectiva de interpretación. Buenos Aires : Gupo EditorLatinoamericano, 1987. P. 32



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En el marco de una preocupación por avanzarsustantivamente en mejorar la equidad y la calidaddel sistema, se implementan una serie de cambioscomo son por ejemplo, la extensión horaria de lasclases de primaria a los días sábados, la formulacióninicial de modelo de escuela de tiempo completo, elPlan 1986 de Ciclo Básico de Educación Media, unaserie de medidas de mejoramiento de la calidad en laEducación Secundaria, la microexperiencia de Bachi-llerato Secundario (1993) y el Plan 1992 de forma-ción de maestros de Educación Primaria. Estas y otrasexperiencias, que lograron diferentes grados de con-creción y de resultados, constituyeron claros mensa-jes de la voluntad del sistema de responderproactivamente a una sociedad en permanente pro-ceso de transformación que requería una reformulaciónde las relaciones entre educación, desarrollo y creci-miento. El común denominador a estos procesos decambio radicó en la preocupación por sustentarlos,desde una perspectiva curricular, pedagógica y do-cente así como también desde las condiciones de in-fraestructura física y de equipamiento.

A pesar de estos cambios, se constató, hacia laprimer mitada de la década de los noventa, un lentocrecimiento de la cobertura de la Educación Inicial,altas tasas de repetición en los primeros grados deEducación Primaria, un Ciclo Básico de EducaciónMedia con matrícula estacionada y problemas crecien-tes de deserción y un fuerte deterioro de los aprendi-zajes en la Educación Primaria y Media. Asimismo, ladisminución de la matrícula de formación de maes-tros y profesores, así como el alto abandono registra-do en este nivel terciario, daban cuenta de un pano-rama dominado por los problemas de inequidad socialy de deterioro en los resultados educativos.

En el período 1995-1999, el proceso de trans-formación del sistema educativo se acelera y profun-diza con un marcado acento en la necesidad de en-frentar las situaciones de inequidad, fuertementesignadas por la aparición de crecientes síntomas defragmentación de la sociedad uruguaya y la consoli-dación de sectores sociales que tienden a instalarseen condiciones de marcada marginalidad. Los proble-mas centrales de la falta de equidad y de deterioro dela calidad de los aprendizajes son el sustento del ini-cio de un proceso de transformaciones a muy diferen-tes niveles dentro del marco de una visión integradadel rol que la educación debe cumplir en el logro demayor niveles de igualdad social y de competitividadde la sociedad uruguaya.

Es en la Ley Presupuestal para el período 1996-2000 donde la ANEP plasma los objetivos de la trans-formación educativa orientados a la consolidaciónde la equidad social, el mejoramiento de la calidad

educativa, la dignificación de la formación y la fun-ción docente y el fortalecimiento de la gestión insti-tucional en base a acuerdos políticos amplios sobre lanecesidad de reformar la Educación.

No obstante los esfuerzos realizados y los avan-ces registrados en aumentar las condiciones de equi-dad social, en mejorar la calidad de los procesos deenseñanza y de aprendizaje, en diversificar y adecuarlas ofertas educativas, en profesionalizar y capacitar alos docentes y en modernizar la gestión, el sistemaeducativo continúa mostrando señales preocupantes dedéficit en materia de formación de recursos humanosde calidad. Uruguay, constituye un caso particular enperspectiva comparada con los demás países de Améri-ca Latina. Participa junto con Argentina y Chile delconjunto de naciones que tienen un perfil educacionalrelativamente más desarrollado cualquiera sea el indi-cador que se adopte (alfabetización, cobertura, añosde escolarización, etc.), pero al mismo tiempo, conti-núa teniendo niveles más bajos que los países desarro-llados debido a la presencia del tipo de problemas ge-nerales que son comunes a la región en materia de“drop-out” o abandono temprano. Diez o más años deescolarización promedio de la población joven entre 25y 30 años es un resultado pobre cualquiera sea la com-paración regional que se ensaye y a la vez, indicativode los problemas de retención, a lo cual suma dificulta-des en lograr niveles de suficiencia en aprendizajes bá-sicos como Lengua Materna y Matemáticas. No obstan-te lo cual, las evaluaciones realizadas sobre la calidadde los aprendizajes, indican, principalmente a nivel dela Educación Primaria, mejoras que deberían ser apun-taladas y potencializadas a través de acciones educati-vas centradas en la interrelación entre las prácticas pe-dagógicas de los centros educativos y de las aulas declase.

En parte por ello y por la necesidad de avanzaren el logro de una mayor calidad conjugada sobre laactualización curricular, pedagógica y tecnológica, lasautoridades de la ANEP consideraron necesario otor-gar un impulso al proceso de reforma educativa ini-ciado, el que se traduce en la propuesta de LeyPresupuestal elevada al Parlamento Nacional para elperíodo 2001- 2005 y en la solicitud de apoyo técnicoy financiero a organismos internacionales para com-pletar una segunda etapa a través de la consolida-ción y ampliación de los programas de cooperaciónexterna (financiados por el BID y el Banco Mundial)en Educación Primaria, Media y Formación Docente.

Hacia fines de la década de los noventa, el Uru-guay logra avances en la democratización de las opor-tunidades de acceso a la educación. Los avances sereflejan en cuatro aspectos entendidos como funda-



mentales:

i.- la incorporación de aproximadamente 30.000 ni-ños a la Educación Inicial en las edades de 4 y 5años entre 1995 y 1999, lo cual permitió alcanzaruna cobertura próxima a la universalización y asi-mismo, según estimaciones realizadas a partir dela Encuesta de Hogares del año 1998, la mitad delos nuevos alumnos incorporados residen en ho-gares ubicados en el quintil de más bajos ingre-sos;

ii.- la matrícula de Educación Primaria se haincrementado en más de 18.000 alumnos entre1995 y 1999, lo cual, en virtud del muy escasocrecimiento de la población en edad escolar, re-fleja básicamente un abatimiento de la desercióny una mejora en la permanencia del estudiantadoproveniente de los hogares más carenciados;

iii.-el crecimiento de la matrícula del Ciclo Básico entre1995 y 1999 alcanza al 7.6% (de 106.211 a114.297), lo cual se sintetiza en 1999 en una tasabruta de matrícula superior al 85% respecto a lapoblación entre 12 y 14 años. Este aumento ma-tricular se sustenta en la progresiva incorpora-ción de grupos de población con las mayores ca-rencias sociales y en el mejoramiento de la capa-cidad de retención del Ciclo Básico que inicial-mente se constata a partir de la aplicación delnuevo Plan (1996).

iv.- entre 1995 y 1999, la matrícula de Formación Do-cente para Profesorado y Magisterio creció un 75.7%(de 7.306 a 12.838). Los 5.532 nuevos alumnos sedistribuyen en 1.005 en los nuevos Centros de For-mación de Profesores a tiempo completo (CERPs),2.831 en los institutos tradicionales de formaciónde profesores a tiempo parcial (Instituto de Profe-sores Artigas –IPA- en Montevideo e Institutos de

Matrícula de la Educación Pública (ANEP) y tasa de crecimiento anual (en %) por años seleccionados(1985-2000) según subsistema y tipo de oferta.

Matrícula Tasa de crecimiento anual en %

1985 1990 1995 2000 1985-1990 1990-1995 1995 - 2000

Total 547.455 571.444 578.469 682.818 0,88 0,25 3,61

Primaria 354.030 345.164 343.826 404.256 - 0,50 - 0,08 3,52

Inicial (jardines deinfantes y escuelas) 40.979 46.201 46.618 87.607 2,5 O,17 17,6

Primaria Común y especial 313.051 299.143 297.208 316.649 - 0,89 - 0.13 1,31

Secundaria 132.184 167.034 165.879 205.294 5,27 - 0,14 4,75

Secundaria Ciclo Básico 78.203 94.767 92.390 114.771 4,24 - 0,50 4,84

Secundaria Bachillerato 53.981 72.267 73.849 90.523 6,77 0,44 4,52

Técnica-Profesional 52.966 53.009 61.458 59.716 0,01 3,19 - 0,57

Ciclo Básico 23.728 15.966 18.131 14.700 - 6,54 2,71 - 3,78

Otras ofertas 29.238 37.043 43.327 45.016 5,34 3,39 0,78

Formación Docente 8.275 6.156 7.306 13.352 - 5,1 3,74 16,6

Magisterio 5.287 2.361 3.545 4.581 - 11,1 10,0 5,8

Profesorado 2.988 3.795 3.761 8.771 5,4 - 0,18 33,3

Fuente : Unidad Ejecutora de los Programas de Educación Media y Formación Docente en base a los registros estadísticos de ANEP.



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Formación Docente en el Interior – IFD-) y 1.696en la carrera de maestros de educación primaria.Este fuerte aumento amplía notoriamente las posi-bilidades de acceso de los grupos relativamente máspobres a oportunidades de formación terciaria enel interior del país. Aproximadamente, la mitad delos nuevos alumnos incorporados estudian en Ins-titutos del Interior (2.553).

Las ofertas brindadas por ANEP han crecido, ensu conjunto, un 11.6% entre 1995 y 1999 (de 574.672a 642.385), lo cual implicó la incorporación de 67.713nuevos alumnos en la primer etapa del proceso dereforma. Este aumento de cobertura se explicamayoritariamente por la puesta en marcha de las es-trategias impulsadas por el proceso de transforma-ción educativa (por ejemplo, extensión de la Educa-ción Inicial en las edades de 4 y 5, Plan 1996 en elCiclo Básico de Educación Media, Bachilleratos Tecno-lógicos en la Educación Media Superior y Centro Re-gionales de Profesores en la Formación Docente), endonde se busca lograr una mayor equidad con unaeducación de más calidad. Esto es, el incremento delas coberturas va acompañado de la puesta en mar-cha de nuevas estrategias educativas que tienen comopunto de referencia el mejoramiento de la calidad bajocondiciones de más equidad.

III. Transformaciones educativas recientes

Innovaciones en la Educación Media

Los nuevos escenarios tecnológicos, las condi-ciones económicas y los niveles de escolaridad de lapoblación en los diversos países demandan la necesi-dad de cambiar y adecuar continuamente los siste-mas de formación. Uruguay no ha permanecido ajenoa este proceso, experimentando en el sistema educa-tivo una considerable transformación y moderniza-ción.

En tal sentido cabe dar cuenta de dos innova-ciones de importancia a nivel de la educación media:(i) el Plan 1996 que transforma el primer ciclo deeducación media obligatoria, y (ii) la implementaciónde los Bachilleratos Tecnológicos en la educación téc-nico-profesional.

La experiencia de reforma del Ciclo Básicoimplementada a través del Plan 96, constituye unafuerte innovación que surge como una respuesta frentea los déficits de los aprendizajes observados. Este plan,se ha ido extendiendo gradualmente desde sus ini-cios, alcanzando en la actualidad a un total del 65%de los centros educativos de Enseñanza Media. El Planse articula en cuatro componentes básicos:

1. Régimen de Enseñanza por áreas. La enseñanzapasa a estructurarse en torno a las siguientes áreasdisciplinarias:- Ciencias sociales- Ciencias de la Naturaleza- Area instrumental (matemática, idioma español, inglés)- Informática- Expresión- Espacio de curriculum abierto

2. Mayor permanencia del docente en el centro edu-cativo. Se busca que los docentes permanezcantreinta y seis horas semanales en los centros, (loque incluye cinco horas de coordinación con otroscolegas) de modo de reforzar el sentido de perte-nencia y de mejorar el vínculo con los estudian-tes, a partir de una mayor estabilidad de la acti-vidad laboral docente

3. Mayor carga horaria del curriculum. Seincrementan en seis horas semanales, pasando atreinta y ocho horas respecto con las treinta ydos que tenía antes.

4. Fortalecimiento de las instancias de participacióny discusión, internas y externas al centro educa-tivo. Este aspecto se relaciona con el reconoci-miento del papel central que los aspectos propia-mente institucionales (cultura institucional, ca-nales de comunicación, existencia de un proyectode centro, etc.) juegan en los resultados educati-vos, entendidos en un sentido amplio.

La asignatura de informática en el primer y se-gundo año del Ciclo Básico de Educación Media, cons-tituyó una de las innovaciones de mayor importanciaen el proceso de reforma implementado. En tal senti-do, se incorporaron a los centros educativos el siste-ma conocido como “aulas de informática”. Cada seisgrupos se estableció un aula de informática con nomenos de dieciséis terminales cada una. Junto a ellas,se instalaron terminales docentes que permiten alprofesor controlar la ejecución de la enseñanza im-partida al estudiante. Con las aulas informáticas sepersiguen dos objetivos generales:

(i) facilitar el desarrollo de contenidos concep-tuales, procedimentales y actitudinales que posibili-ten la construcción del conocimiento a través de losentornos tecnológicos e informatizados de la socie-dad en que vivimos; (ii) desarrollar el procesocognitivo de los alumnos mediante la creación denuevos e innovadores entornos de aprendizaje quefavorezcan el desarrollo de destrezas, habilidades y laconstrucción de conocimientos.



Bachilleratos Tecnológicos

Las actuales transformaciones sociales, econó-micas y productivas del país y del mundo muestran laconstante presencia de los cambios, no sólo en lasformas de realizar las rutinas y tareas del trabajo,sino también en la desaparición de las ocupacionesconocidas y en la aparición de nuevas alternativas.Por ello, la formación específica para un tipo de tareau ocupación no se concibe como el objetivo principalde la formación técnica, sino que el esfuerzo debeestar dirigido a otorgar a sus estudiantes la capaci-dad para aprender a aprender, aprender a ser y a apren-der a actuar como forma de asegurarles la autonomíanecesaria para buscar e incorporar los nuevos saberesy competencias que el devenir tecnológico y produc-tivo vaya reclamando.

Dicha capacidad requiere de:

- Una sólida educación de base- El dominio de métodos y conocimientos científi-

cos para poder comprender, interpretar y manejarlos fenómenos naturales y sociales

- La adquisición de competencias matemáticas paraadquirir metodología y dominio de estrategias paraidentificar problemas y solucionarlos

- El aprendizaje de una cultura tecnológica que fa-cilite la integración de los y las jóvenes en el mun-do de la producción y el trabajo y la comprensiónde sus dimensiones técnicas y sociales.

En este contexto se inició en 1997 la implemen-tación de los Bachilleratos Tecnológicos los que, ensu condición de ciclo post-básico de formación cien-tífico-tecnológica, están destinados a constituir labase intelectual, técnica y de habilidad manual, quemediante la integración de contenidos y enfoquesinterdisciplinarios y transversales, prepare a los jóve-nes para desempeñarse en distintas áreas del queha-cer productivo.

La progresiva implementación de los Bachillera-tos Tecnológicos atendió a las siguientes orientacio-nes:

- Administración y Servicios- Procesamiento y Mantenimiento Informático- Química Básica e Industrial- Tecnología Agraria- Termodinámica (Frío/Calor)- Electromecánica y Electrónica (Mecatrónica)- Diseño y tecnología de la construcción

Para el diseño y puesta en marcha de estas orien-taciones se consultó a los diferentes sectores produc-tivos y gremiales para asegurar una debida articula-

ción entre los ámbitos productivos y educativos. Porotra parte se priorizó la preocupación pedagógica yla búsqueda de aprendizajes potentes y de calidad.

Los Bachilleratos Tecnológicos tienen una dura-ción de 3 años, con una carga horaria semanal aproxi-mada de 36 horas y su estructura curricular ha sidoconcebida de acuerdo a las siguientes pautas:

1. Un tronco común, cuyo objetivo es el logro deuna sólida base intelectual y cultural que, simul-táneamente atienda a la formación integral deleducando, le aporte el dominio de los códigosinstrumentales básicos para el desempeño social,ciudadano y laboral y sirva de apoyatura para laadquisición de las competencias científico-tec-nológicas de la orientación específica. Dicho tron-co común tiene una carga horaria aproximada de20 horas semanales y lo integran en el primeraño, las siguientes áreas: Ciencias Sociales, Aná-lisis y Producción de Textos, Matemática, Inglés,Ciencias Experimentales e Informática. El área deCiencias Sociales se inicia con un enfoque histó-rico del mundo actual, para continuar en segun-do año con el abordaje de las estructuras econó-micas y concluir con la perspectiva sociológicaen el tercer año.

2. Un componente tecnológico, destinado a la ense-ñanza-aprendizaje de los principios científico-tec-nológicos y de las destrezas y habilidades propiasde cada orientación. Este componente tiene unacarga horaria semanal de entre 16 y 18 horas.

3. Un módulo de orientación ocupacional dirigido afacilitar la vinculación de los educandos con elmundo del trabajo, a través del apoyo para el de-sarrollo personal y profesional, para la adquisi-ción de una cultura del trabajo de herramientasen materia de búsqueda y autogestión de empleoy formación en gestión empresarial.

A su vez, se puso especial énfasis en la consoli-dación de un equipo directivo y docente especialmentecapacitado para llevar adelante un proyecto educati-vo innovador y comprometido con el logro de apren-dizajes de calidad y pertinentes, abierto al medio eco-nómico y social, en el que se estimule la iniciativa ycreatividad en términos pedagógicos y de respuesta alos requerimientos de los diferentes actoresinvolucrados.

El proceso viene siendo acompañado con accio-nes de capacitación docente que promuevan espaciosde reflexión que permitan ir evaluando y ajustandotanto los procesos de enseñanza-aprendizaje como elpropio currículo.



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Por otra parte, se puso especial énfasis en eldesarrollo de un vínculo sólido y permanente de loscentros educativos con los sectores productivosinvolucrados en forma de apoyarse mutuamente en eldesarrollo y transferencia de conocimientos y tecno-logías.

Innovaciones en la formación docente

Desde el siglo pasado, el Uruguay encaró la for-mación de maestros de Educación Primaria como sus-tento necesario de la universalización del acceso alnivel primario, bajo el entendido que todo maestrodebe recibir una formación profesional. Es recién apartir de los comienzos de los cincuenta, con la crea-ción del Instituto de Profesores Artigas (IPA) en Mon-tevideo, que se concibe a la formación de profesoresde Educación Media con un claro sentidoprofesionalizante y de elevada exigencia curricular(entre los requisitos iniciales de ingreso, figurabanaprobar un examen de ingreso sobre el programa dela asignatura elegida y aprobar un examen que deno-te manejo de un idioma moderno). La formación deprofesores de alta calidad permeó la acción del IPA,lo cual se fue desdibujando en la medida en que no selogró una adecuada sintonía con las necesidades deexpansión de la Educación Media, que en los añossesenta incorporó de manera significativa a los sec-tores de clase media. Asimismo, a partir también delos cincuenta, se crean con un claro sentidodemocratizador de las oportunidades de acceso a laeducación terciaria, los Institutos de Formación Do-cente (IFD) en el interior del país, que además deofrecer la posibilidad de cursar la carrera de maes-tros, permiten cursar en régimen semi-libre los pro-fesorados (cursan las asignaturas generales en el pro-pio IFD y las propias de la especialidad en el IPA). Laduración prevista de la carrera en el IPA como en losIFD es de cuatro años.

La combinación de los egresos de ambas ofertas–IPA e IFD- no han resultado nunca suficientes paraatender las necesidades de profesores para una edu-cación media que en los sesenta incorporó, como seseñaló, a los sectores de clase media y hacia fines delos ochenta a sectores sociales medios-bajos y bajos.El déficit notorio de profesores titulados (según elCenso de 1995, 30.6% de los profesores de Secunda-ria tienen título), que se acentúa en el interior delpaís (19,6% contra 44,4% en Montevideo) y en lasáreas de las ciencias (13,3% en Matemática y 34,9%en Química), constituye una nota históricamentedominante de nuestro sistema educativo. Ya en lossesenta, se señalaba en el diagnóstico de la CIDE so-

bre la Educación11 , que “la carrera docente en el Uru-guay no tiene los incentivos de una alta remunera-ción ni el prestigio social de las profesiones libera-les”.

En la identificación de los elementos que expli-carían la falta de profesores titulados en EducaciónSecundaria, debe también mencionarse los problemasde baja eficiencia que han caracterizado a las ofertastradicionales de profesorado. Un estudio de seguimien-to de la cohorte que ingresó al IPA en 199612 , indicaque de un total de 1.080 alumnos, en 1999 solamen-te 376 se encontraban cursando al menos una mate-ria. El desgranamiento matricular es muy preocupan-te, lo cual es aun mayor en asignaturas tales comoFísica, Ciencias Biológicas, Educación Cívica y Filoso-fía. Por otra parte, es muy baja la tasa de egresos deprofesores de los IFD dadas las dificultades que tie-nen los estudiantes de trasladarse a Montevideo paracursas las asignaturas específicas de su especialidad.

Centros Regionales de Profesores (CERP)

Frente a la carencia de profesores titulados paraatender las necesidades crecientes de expansión de laEducación Media, se pusieron en marcha, en la pri-mer etapa de la reforma, los Centros Regionales deProfesores (CERPs) en el interior del país (funcionanactualmente seis que cubren las diferentes regionesdel país), con el objetivo de brindar una formación detiempo completo en tres años con una carga de 4800horas (en el IPA como en los IFD son 2400). Se buscagenerar un ámbito de formación complementaria a laoferta tradicional de profesorado que estaba excesi-vamente centralizada en Montevideo, que permitaresponder a los cambios curriculares introducidos enla Educación Media (Plan 1996 de Ciclo Básico) en elmarco de su progresiva universalización. Los docen-tes se desempeñan a tiempo completo mientras quelos estudiantes con mayores carencias sociales sonbecados (cerca del 50% de los estudiantes recibenbeca).

Los primeros CERPs se pusieron en funcionamien-to en 1997 y han tenido hasta el presente, una muyfuerte receptividad de parte de la sociedad. El totalde estudiantes suman más de 1.800 en el 2001; te-niendo en cuenta los resultados de la primer genera-ción de egresados de dos CERPs (1999), se constataque dada la sensible mayor tasa de egresos registradaen los CERPs, el costo por hora lectiva de egresado esla mitad del constatado en los IFD.

Las ofertas de formación de profesores se handesarrollado bajo diferentes formatos – académicos,

11 Informe del Ministerio de Instrucción Pública y Previsión Social. Comisión Coordinadora de los Entes de Enseñanza. CIDE (Comisión de Inversiones yDesarrollo Económico). Informe sobre el estado de la Educación en el Uruguay. Montevideo. 1965.

12 Unidad Ejecutora de los Programas de Educación Media y Formación Docente. ANEP. Análisis de la Generación 1996 del IPA, seguimiento de una cohortede estudiantes (1996-1999). Montevideo. 2000.



institucionales y de funcionamiento - sin un adecua-do eje articulador que sirva de común denominador adichas ofertas. Cabe indicar que las diferencias ade-más de las curriculares, implican variadas concepcio-nes sobre cómo encarar los procesos de enseñanza yde aprendizaje, la inserción de los docentes y los es-tudiantes en el centro educativo, la gestión de losdirectores y la vinculación con la comunidad, entreotros aspectos relevantes. El perfil del alumnado asícomo sus expectativas son diferentes, lo cual tam-bién contribuye a explicar las diferencias de enfoquey de estrategia. Precisamente, la diversidad de ofer-tas puede ser un factor positivo en la medida queestimule la libertad de movimiento de los estudiantessiempre y cuando exista una debida integración ycomunicación conceptual y operativa entre las ofer-tas, aprovechando las ventajas comparativas de cadauna de ellas.

La integración de un sistema de formación do-cente se refleja finalmente en una ubicación institu-cional que debe construida colectivamente sobre ladiversidad de caminos amparados en objetivos comu-nes. Parecería ser que una de las opciones posibles esir concentrando progresivamente los IFD del interioren centros de excelencia en la formación de maes-tros, jerarquizar institucional y curricularmente laimportancia estratégica del IPA en la formación deprofesores para los procesos de cambio que se estángestando en la Educación Media, articular acuerdosde complementación entre los CERPs y los IFDs, di-versificar la función de los CERPs para que tambiénofrezcan oportunidades de acceder a profesorados bajoregímenes intensivos de cursado, principalmente paraaquellos que han aprobado los primeros dos años enlos IFD y de ser también promotores permanentes decapacitación de docentes que no tienen formaciónpedagógica.

Se apuesta a la formación de docentes dealta calidad bajo formatos variados y flexibles, quepermitan en un horizonte de tiempo de por lomenos 15 años, lograr un cuerpo de docentes to-talmente profesionalizado. Los CERPs contribuyende manera significativa a este proceso, ya que se-gún las estimaciones sobre egresados, se podríallegar a un mínimo de 450 egresos por año en el2005 pero esto no alcanza; es absolutamente ne-cesario incrementar la cantidad de egresados delIPA y de los IFD, lo cual implica trabajar en pla-nes de mejoramiento de la eficiencia que involucreny comprometan a los diferentes actores. Este cre-cimiento del cuerpo docente debe ser acompaña-do de acuerdos de mediano y largo alcance quemejoren las condiciones de trabajo de los docen-tes.

Capacitación de equipos técnicos

La profesionalización de los cuerpos técnicos esun asunto de alta prioridad. En los últimos años, seha avanzado en la generación de oportunidades decapacitación para mandos medios altos y altos de laANEP, bajo la necesidad de brindar conceptos e ins-trumentos sobre planificación, gestión y evaluación.No obstante lo cual, una de las mayores carencias delsistema es la debilidad de las instancias y de los pro-cesos de planificación, tanto entre los cuerpos jerár-quicos, los mandos inspectivos y las direcciones ydocentes de los centros así como al interior de éstosúltimos. No se trata únicamente de la actualizacióntecnológica, sino fundamentalmente de entender yvisualizar la importancia de una planificación estra-tégica que permita encarar la realización de objetivoseducativos con mayor capacidad de éxito. La consoli-dación del Instituto Superior de Docencia, creado porANEP, debería permitir generar una cultura de la ca-pacitación permanente, pensada sobre esquemas flexi-bles que sean a medida de las necesidades de los usua-rios y cubran de manera amplia y plural, diferentesenfoques y estrategias sobre los procesos de ense-ñanza y de aprendizaje.

IV. Apuntes para la sustentabilidadde la Reforma

En un contexto de una profunda recesión y con-tracción de la economía uruguaya, caracterizada enlos últimos años una caída continua del PBI, un nivelcreciente de desempleo, y una fuerte restricción delgasto público, hace que los procesos de transforma-ción se tornen particularmente complejos para ga-rantizar plenamente el conjunto de condiciones ne-cesarias para la sustentabilidad del proceso de refor-ma.

No se pretende presentar un conjunto de rece-tas, pero si mencionar aspectos que resultan decisi-vos para que las transformaciones puedan sostenersey profundizarse, más allá de los frenos, impulsos oajustes que son propios o inherentes a todo procesode cambio. Estos aspectos constituirían un basamen-to estructural sobre el que se sustentan las innova-ciones en el sistema escolar.

En primer lugar, es importante señalar que lareforma educativa tiene que ser sustentada en unaamplia e integral una reforma social, a la que en de-finitiva está subordinada. Sin tener presente ello,fácilmente puede cometerse el error de atribuirle a laeducación más objetivos y funciones de los que pue-de conseguir. Ello no significa que deba adoptarseuna actitud de prescindencia o de espera de cambios



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que se procesen en otros ámbitos. Es más la educa-ción cumple y ha cumplido particularmente en el paísuna función amortiguadora y compensatoria de lasdiferencias sociales, así como forjadora del desarrollocolectivo.

En segundo lugar, es necesario un fuerte com-promiso del sector político y de los organismos cen-trales del Estado para la movilización y asignacióneficiente de los recursos en torno a una política edu-cativa orientada a introducir importantes cambios ensu estructura.

En tercer lugar, toda reforma educativa que seplantee es de carácter esencialmente técnico, para locual es central la constitución de un organismo conclaros propósitos de diseño, planificación y evalua-ción. Es importante que este organismo tenga la ca-pacidad de interaccionar directamente con las unida-des escolares y con los actores del sistema, para quela reforma se formule sobre bases sólidas de compro-miso. Ese carácter técnico no debe entenderse comoinhabilitante de diversas instancias de participaciónactiva y decisiva de los diferentes actores, evitandola constitución de espacios meramente nominales.

En cuarto lugar, la reforma debería apoyarse enclaros mecanismos de control, evaluación y comuni-cación de resultados y de las etapas por las que pasa-rá, significando prioridades en los cambios que sepretende introducir, identificación de problemas ypropuestas de soluciones.

En quinto lugar, ya se ha mencionado la impor-tancia de procesar los cambios en forma gradual y node manera explosiva, atendiendo al hecho que todoproceso requiere de ajustes, revisiones y evaluacio-nes sobre la implantación.

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DESCRIPTORES: política educativa / planificación educativa; / reforma educativa / sistema educativo.

Homenaje a La reforma educativa en Uruguay

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