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UNIVERSIDAD NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS (Universidad del Perú, DECANA DE AMÉRICA)

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA Escuela Académico Profesional de Ciencia Política

“FUNCIONA EN CAMPAÑA, FUNCIONA EN EL GOBIERNO” ESTRATEGIAS ELECTORALES CLIENTELISTAS Y

DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS EN PUNO Y AYACUCHO 2010-2014.

TESIS

PARA OBTENER EL TÍTULO DE LICENCIADO EN CIENCIA POLÍTICA

POR:

DIEGO ALONSO SALAZAR MORALES

Lima, 2014

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Por los seis años que pasaron…

…y los muchos que vendrán.

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INDICE

INTRODUCCIÓN ............................................................................................. ..5

CAPÍTULO I: PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN E HIPÓTESIS 1.1. Problema de investigación ........................................................................ 12

1.2. Pregunta de investigación ....................................................................... ..14

1.3. Hipótesis .................................................................................................... 15

CAPÍTULO II: MARCO TEÓRICO 2.1. Clientelismo político tradicional y clientelismo moderno…………………...18 2.2. Diferencias y similitudes entre el clientelismo político tradicional y el

moderno………………………………………………………………………...20 2.3. El rol del bróker político………………………………………………………..22 2.4. Diferencias fundamentales: patrimonialismo, clientelismo, rent-seeking y

pork-barrel politics. ................................................................................... 23 2.5. ¿Por qué usar el clientelismo como estrategia? ........................................ 27 2.6. Etapas del clientelismo político en el Perú ................................................ 29

2.7. Competencia clientelista. ........................................................................... 43

2.8. Distribución de recursos públicos en contextos clientelistas ..................... 50

CAPÍTULO III: METODOLOGÍA 3.1. Tipo de investigación ................................................................................. 58 3.2. Delimitación temporal y geográfica ........................................................... 59 3.3. Diseño y técnicas de investigación. ........................................................... 59 3.4. Análisis del proceso................................................................................... 61

CAPÍTULO IV: CONFORMACIÓN PARTIDARIA Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS EN AYACUCHO Y PUNO 4.1. Puno y Ayacucho: trayectorias inversas. ................................................... 63 4.2. Puno y Ayacucho en la escena nacional: fragmentación y brókeres-

candidatos………………………………………………………………………66 4.4. Primer ciclo: Estrategias electorales……………………………………….....76 4.5. Segundo ciclo: distribución de recursos públicos: cargos, obras,

favores…………………………………………………………………………....97 4.6. Tercer ciclo: formación de la agenda pública regional y privatización de los

bienes colectivos……………………………………………………………..113

CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN 5.1. Conclusiones ........................................................................................... 122 5.2. Discusiones ............................................................................................. 125

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BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................. 127

LISTA DE TABLAS, GRÁFICOS, FIGURAS E IMÁGENES ......................... 132

ANEXOS ........................................................................................................ 134

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INTRODUCCIÓN

El clientelismo político en el Perú ha sido estudiado bajo dos perspectivas. Una tradicional que observó las relaciones jerárquicas y de dominación de una minoría que controlaba el poder sobre mayorías indígenas y desposeídas (Cotler, 2005 [1978]); y otra moderna, que estudia al clientelismo político en contextos democráticos, con actores políticos independientes y con recursos financieros y políticos1 (Landa, 2004; Melendez, 2005; Tanaka & Trivelli, 2002).

Julio Cotler, dentro la vena tradicional, en su texto Clases Estado y Nación en el Perú, planteó que el sistema jerárquico de dominación de los mistis hacia los indígenas abarcaba todas las esferas de su vida económica, social y política. Para acceder a los recursos públicos, estos debían hacerlo a través de los mistis, quienes servían como puente entre ellos y el Estado. Los mistis, además, atendían de forma separada a las peticiones hechas, descartando cualquier tipo de intermediación colectiva. Los favores eran personales y se fomentaba la desconfianza entre indígenas.

Fundamentado en esta experiencia, Cotler planteó que dicha estructura jerárquica se asemejaba a una pirámide sin bases que concentraba el centro de poder en los mistis (hacendados y poderosos regionales), pero que no dejaba a los indígenas organizarse ni concertar algún tipo de acción colectiva perdurable que se trasladara en propuesta política. Los datos recogidos para la época dan a entender que el nivel de dominación que ejercían los mistis sobre los indígenas (más adelante llamado campesinado por Velasco Alvarado) era total. Sólo 10% de los campesinos estaban asociados en algún colectivo a diferencia del 35 a 50% de los campesinos de otros países. La desconfianza entre indígenas llegaba al 85% (McClintock, 1976).

Con la reforma agraria, esa situación cambió. Se rompieron las relaciones jerárquicas establecidas entre campesinos (otrora indígenas) y los mistis dejando 4 millones de nuevos peruanos incluidos para las elecciones de 1980 (Tuesta, 2001). Esto creó una ola de participación ciudadana tanto a nivel electoral como social (Melendez, 2007).

Este nuevo sector, fortaleció sus bases económicas consolidándose como exitosos empresarios, líderes comunales, o profesionales preocupados por sus regiones (Diez, 2003). Acumularon redes y recursos dejando mitigando la relación jerárquica que estructuraba el orden social. Ahora tenían recursos con qué negociar, y las reglas de juego habían cambiado con la Constitución

1 Hubieron menciones superficiales al clientelismo político, pero nunca se exploró

su estructura, la forma de operación que tienen las relaciones clientelistas; es decir: no hubo una explicación que identificara cada una de las características del clientelismo y su impacto sobre el sistema político o el régimen democrático. Tanaka y Trivelli (2002) hacen una mención somera a este tópico pero no la profundizan. Más adelante Landa (2010) refiere al clientelismo político en las zonas rurales como un medio de “intercambio de favores” confundiendo el término con el patrimonialismo (que sólo se enfoca en las relaciones jerárquicas), pero no incide en la estructura, ni en la dinámica.

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de 19792. La pirámide sin bases ahora tenía muchas, pero ninguna de ellas con una línea horizontal que las conecte permanentemente (Meléndez, 2005).

A lo largo de los años, estos “nuevos ciudadanos” también aprendieron una forma particular de hacer política. Con el colapso partidario en 1992 se instauró un período dominado por candidatos y políticos independientes.

Marcados por la supervivencia partidaria, el autoritarismo y el centralismo, los ciudadanos no encontraron una forma efectiva para organizarse políticamente, sino bajo pequeños partidos que no eran difíciles de articular. Evidencia de ello es que, para 1990, el 50% de los postulantes a las elecciones provinciales eran independientes, mientras que dicha cifra se elevaba al 70%, en el caso de las candidaturas distritales (Ruiz, García, Mercado, & Vela, 2013).

Esta forma de organización política mostró dificultades para articular tanto verticalmente (actores en distintos espacios geográficos), como horizontalmente (actores en un mismo espacio geográfico) (Vergara, 2011). Para ganar elecciones, los partidos nacionales –ahora– debían negociar con estas organizaciones políticas pequeñas, que al ser muchas, requerían de una logística intermedia; necesitaban de un coordinador: un bróker. El bróker era el encargado de articular los partidos políticos pequeños, movilizaba, unía las bases de la pirámide (al menos en elecciones). Pero esto no era gratuito, el bróker era recompensado con puestos claves en su región (Meléndez, 2005).

Ya que los pequeños partidos, durante la década del 90, no podían aspirar a una circunscripción mayor a la de su distrito o provincia, no tenían la capacidad suficiente para negociar con un gobierno que proveía de recursos públicos conforme a mandatos políticos. Esta situación cambió con la Ley N° 28094 “Ley de partidos políticos”, producto de la vuelta a la democracia.

A partir de la promulgación de esta Ley (año 2001), estos partidos pequeños tuvieron la opción de participar en elecciones regionales. Los brókeres, en este nuevo contexto, no solamente debían articular candidaturas provinciales y distritales para un candidato nacional, sino ahora que debían hacer lo propio con candidaturas regionales.

2 La misma que otorgó derechos políticos a los analfabetos. Artículo 65: “Son

ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años. Para el ejercicio de la ciudadanía se requiere estar inscrito en el Registro Electoral. Tienen derecho a votar todos los ciudadanos que están en el goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esta edad. En las elecciones pluripersonales, hay representación proporcional, conforme al sistema que establece la ley. También el Artículo 68: “Los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres, dentro del respeto a la Constitución y la ley. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos políticos y de participación democráticamente en ellos.” Ver: Congreso de la República. Constitución Política del perú 1979. [Online]. http://www.congreso.gob.pe/historico/quipu/constitu/1979.htm

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Junto con esta situación, también se subsiguieron cambios en la forma de redistribuir los recursos públicos. Las políticas públicas cambiaron de un paradigma universal hacia políticas focalizadas (Parodi, 2003). Sumado al populismo, los programas derivaron en fuentes de manejo clientelistas para el gobierno de Fujimori. Esto fortaleció la lógica redistributiva e inmediata que los ciudadanos exigen del Estado, y las que exigen de los partidos.

Por su parte, La Ley N° 28094 flexibilizó la valla para la inscripción de organizaciones políticas: sólo era necesario contar con un número de militantes equivalente al 1% del total de votantes de una circunscripción electoral3. Es decir, si un distrito contaba con 10 000 habitantes, bastaban 100 para inscribir una organización política. Las consecuencias de esta Ley fueron perniciosas: extremada fragmentación política local, inestabilidad en los gobiernos regionales y municipales, una alta tasa de mortalidad partidaria y el uso intensivo de estrategias políticas clientelistas para agregar votos. En suma: se estructuró una nueva forma de competencia política.

Es así que el ingreso de un vasto número de ciudadanos a la vida política del país (con la constitución del 1979), el colapso partidario, el cambio en la lógica de distribución de políticas públicas y la apertura a la competencia política subnacional (con la Ley 28094), significó la flexibilización de la relaciones políticas jerárquicas mencionadas por Cotler. Si anteriormente el clientelismo político fue una forma de dominación jerárquica, vertical y perdurable, con los acontecimientos mencionados, pasó a ser un medio de articulación de demandas sociales con soluciones políticas (Meléndez, 2007) donde ya no existían los vértices de las pirámides sino una serie de brókeres (que fungen de operadores o candidatos), esperando el momento oportuno para generar maquinarias políticas ganadoras.

Frente a estos cambios en las relaciones políticas, las ciencias sociales intentaron aprehender esta realidad bajo diversas nomenclaturas. Se mencionó que teníamos un sistema de partidos políticos sin partidos (Levitsky & Cameron, 2003), que había surgido los partidos empresa, que los partidos políticos son “vientres de alquiler”, y otras nominaciones, que por muy creativas que fueran, no alcanzaban a identificar el mecanismo de competencia instaurado por los brókeres y cómo este se relacionaba con la provisión de recursos públicos.

En este contexto, Tanaka y Trivelli (2002) desarrollaron una primera aproximación a estas “nuevas” relaciones políticas. Evaluaron los programas sociales durante la década del 90 explorando la forma como los ciudadanos independientes y en colectivos actuaban con el Estado; pero su trabajo no

3 El Artículo N°5 inciso b pide una relación de adherentes no menor al 1% de los

ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional con la firma y DNI de cada uno. Es decir 30 000 firmas para partidos políticos nacionales; y para organizaciones política locales el 1% de la circunscripción electoral. En otras palabras, una localidad con 1000 habitantes, bastaría con 10 miembros para conformar una organización política. Ver: Ley de Partidos Políticos N° 28094 [Online]: http://portal.jne.gob.pe/informacionlegal/Leyes/Ley%20de%20Partidos%20Pol%C3%ADticos.pdf

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exploró más allá de estos vínculos. No vio la dinámica político-electoral de las organizaciones sociales y los partidos políticos. Por otro lado, Ladislao Landa (2010) también identificó las relaciones clientelistas que las comunidades rurales de Cusco y Apurímac establecían con los programas sociales y participativos desarrollados por ONG‟s y el gobierno central, encontrando actitudes paternalistas de los segundos hacia los primeros. La mención al clientelismo desarrollada por el autor es corta y no logró profundizar en la dinámica de la participación rural. Finalmente, Meléndez (2005) citando a Valenzuela (1977) señaló algunos de los efectos de la presencia de brókeres en el sistema democrático: personalización de la política, delegación del lado de la oferta, autonomía y competitividad, volatilidad de filiaciones, declive en la militancia, corta vida de organizaciones políticas, independencia y pragmatismo; efectos importantes, pero que no se corroboraron empíricamente.

Los textos reseñados, son un punto de partida importante para el estudio de las relaciones clientelistas modernas. Si anteriormente Cotler mencionaba que las relaciones clientelistas jerárquicas impedían el acceso de los indígenas a los recursos del Estado (y de toda persona no contemplada como ciudadano constitucionalmente), ahora con la nuevas reglas de juego, y una nueva forma de competencia política, es pertinente la pregunta sobre la forma cómo los ciudadanos acceden a dichos recursos. Tal es el objetivo principal de esta tesis: describir la forma en la que las estrategias electorales clientelistas –desarrolladas por los brókeres– moldean la distribución de los recursos públicos del Estado.

Respecto a dicho objetivo planteo tres hipótesis que, de corroborarse empíricamente, podrían contribuir a la comprensión de los efectos de las relaciones clientelistas en el largo plazo.

La primera es que las estrategias electorales clientelistas generan un sistema de competencia por cargos públicos en el gobierno. Debido a que el clientelismo supone la transacción de expectativas y promesas a cambio de apoyo electoral y político inmediato, estas deberían encontrar un correlato material cuando el partido político gana las elecciones. Dado que en los Gobiernos Regionales no siempre hay tantos recursos que repartir, ni estos son repartidos equitativamente entre los brókeres que participaron en campaña, se genera una situación de inestabilidad (debido a la presión que muchos de los brókeres ejercen ante el Presidente Regional o ante dirigentes partidarios para recibir las prebendas). La consecuencia inmediata es que los esfuerzos de los políticos se centren en la repartición de los cargos y bienes públicos, más no en la gestión de los mismos, generando desconfianza en los ciudadanos. Los efectos esta competencia se materializaría en cambios frecuentes en el personal de los Gobiernos Regionales a nivel gerencial y operativo.

La segunda hipótesis plantea que los recursos públicos de los Gobiernos Regionales se reparten a través de dos estrategias: (i) patrimonialista, es decir hacia aquellos brókeres y partidarios que colaboraron en campaña electoral, y (ii) pork-barrel, hacia colectivos, asociaciones o comunidades de las cuales se espera recibir apoyo electoral, pero que no necesariamente votaron por el partido político.

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La tercera hipótesis postula que los brókeres, al ser el centro de la articulación de la política regional, también definen el rumbo de la distribución de los recursos públicos. La transacción de promesas y favores en campaña tiene que ser pagaba cuando el movimiento regional llega al poder. La cadena de repartición de recursos públicos incluiría múltiples bienes materiales e inmateriales del Estado (financieros, institucionales, regulatorios y el monopolio de la violencia) que serían copados por los brókeres en campaña electoral. Dicha situación privatizaría la distribución de los bienes públicos, convirtiéndolas en prebendas privadas pertenecientes a los grupos que colaboraron en campaña electoral.

Para comprobar cada una de las hipótesis, dividí la tesis en 5 capítulos:

El capítulo I contempla las preguntas, objetivos (principales y secundarios) y una explicación más detalladas de las hipótesis.

El capítulo II establece el marco teórico poniendo énfasis en los cambios de las prácticas políticas en el Perú. Se identifican 4 etapas del clientelismo político y cómo –finalmente– esta vira de una matriz tradicional jerárquica a una moderna y horizontal. También se teoriza sobre la competencia política bajo estrategias clientelistas y sobre la distribución de recursos públicos en contextos dominados por brókeres.

El capítulo III, como preludio a la triangulación de los datos con la teoría, explica la metodología a ser utilizada. Dicho capítulo inscribe a esta tesis en un paradigma mixto y secuencial. Es decir, la investigación se desarrolla identificando relaciones causales estadísticas sobre las que se profundizan con estudios de caso cualitativos (Puno y Ayacucho).

El capítulo IV contrasta la hipótesis con los datos recopilados. Para ello, este capítulo se divide en 3 ciclos (o etapas): (i) Un primer ciclo que identifica el contexto regional, las estrategias clientelistas de agregación y el desempeño de los candidatos ganadores de las justas regionales el 2010 en Ayacucho y Puno. Esta etapa pone en contexto los casos investigados. (ii) En el segundo ciclo se detalla la dinámica de repartición de recursos públicos de los Gobiernos Regionales entre lo brókeres y aliados en campaña. También se da cuenta de las pugnas por los cargos públicos entre brókeres y cómo esta situación genera desconfianza en la población ayacuchana y puneña. Este ciclo responde a la hipótesis 1 y a la hipótesis 2 de esta tesis. Finalmente, (iii) el tercer ciclo identifica la formación de la agenda pública regional para luego contrastarla con las promesas agregadas en campaña electoral, y los intereses que movilizan a los brókeres. Se observa, además, si las políticas públicas terminan privatizándose en las redes de confianza establecidas por los brókeres. Este ciclo responde a la hipótesis 3 de esta tesis

El capítulo V presenta los resultados y discusiones que, producto de la triangulación de los datos, se generaron en esta tesis. En este capítulo se identifican las hipótesis que fueron validadas y así como se establecen futuros temas de investigación.

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Queda agradecer a las personas que hicieron posible esta investigación. Al Instituto de Estudios Políticos Andinos (IEPA) conformado por 16 valiosos profesionales preocupados por la Ciencia Política y la Economía, a ellos les debo las valiosas y estimulantes discusiones en las que el tema se instauró en mis intereses de investigación. A Carlos Fernández Fontenoy, que gracias a sus acertadas observaciones me impulsó a dar una mirada al pasado para descubrir que el clientelismo político no es nada nuevo, sino una costumbre que se presenta con diferentes etapas, y en determinados momentos. A Sandra Tagle, que sin su incondicional apoyo moral y logístico no hubiera sido posible lidiar con cientos de horas frente a un monitor. No me queda más que decirles que gracias.

Desde luego, todas las omisiones del documento son exclusivamente responsabilidad del autor.

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CAPÍTULO I:

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN E HIPÓTESIS

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CAPÍTULO I:

PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN E HIPÓTESIS

1.1. Problema de investigación

Las estrategias electorales4 han sido largamente mencionadas en los estudios de Ciencia Política. Varios autores las catalogaron como programáticas (Kitschelt & Wilkinson, 2007), clientelistas (Auyero, 1999; Stokes, 2009; Muno, 2010; Landé, 1984; Graziano, 1976, Archer, 1990) o simbólicas (Stokes, 2009). Dentro de este grupo, las estrategias electorales clientelistas han sido mencionadas como estructuradoras del orden social jerárquico (Cotler, 2005 [1978]), como facilitadoras de los procesos de constitución de maquinarias políticas (Meléndez, 2007) y como articuladoras de los vínculos del Estado con la sociedad civil (Tanaka & Trivelli, 2002). Sus efectos, sin embargo, han sido solamente estudiados dentro del ámbito electoral, más no en el largo plazo, es decir en sus efectos posteriores sobre la democracia y las percepciones ciudadanas e inclusive en los Gobiernos Regionales mismos. Esto, a pesar de que hay una serie de consecuencias en los Gobiernos Regionales que también tienen influencia: alta rotación del personal, los vínculos clientelistas establecidos entre operadores políticos locales y los miembros del ejecutivo regional, entre otros.

Aunque la principal preocupación de los políticos y analistas durante los 10 años posteriores a la democracia ha sido la pobre ejecución presupuestal en las regiones, no será sino hasta el texto de Herrera & Francke (2007) y el de Muñoz (2010) donde se encontró que muchas de estas dificultades estaban relacionadas a un grado de inestabilidad e inexperiencia política de parte de los operadores de los Gobiernos Regionales.

Correlativamente, Autores como Álvarez (1996) han señalado que para desarrollar políticas públicas sólidas a nivel regional se requiere de un grado de estabilidad política. La misma que necesita del concurso de varios actores políticos (gerentes regionales, directores, concejeros regionales o funcionarios públicos), sistemas de competencia política (competencia interna, la polarización) y la permanencia de personal capacitado que contribuyan a la continuidad en las políticas públicas y fomenten la estabilidad.

En la misma línea, Almendares (2010) señaló que la inestabilidad de la gestión pública se debe a la politización en el nombramiento de los gerentes, directores y diversos puestos en la burocracia regional. Los mismos que son

4 Respecto a las estrategias, comprendemos por estas todas las acciones

desarrolladas de manera deliberada para llegar a poder –Gobierno Regional-. Este concepto pretende ser inclusivo en la medida en que no solo observa las estrategias en tiempo electoral o frente al electorado, sino también aquellas donde los políticos regionales invierten recursos en la generación de movimientos regionales, organizaciones sociales o alguna organización que sirva como capital político básico para ser utilizado en época electoral.

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otorgados en pago por el apoyo brindado durante la campaña electoral. Por otro lado, Lancaster (1986) menciona que personal que se instala en los puestos de gerencia de los gobiernos no siempre es el más idóneo, sino el mejor conectado políticamente; en todo caso, el bróker que durante la campaña contribuyó a conformar el partido político. Este sería el punto cuando se pierde de vista la gestión pública y la creación del valor público5 como propósito de los partidos políticos6 (movimientos regionales) en el Gobierno, activando la lógica perniciosa en la que el Estado se convierte en el botín (pork barrel politics).

Por su parte, Muñoz (2010) indica que los políticos inexpertos que llegan a ocupar cargos públicos generan una doble dinámica en la gestión: apuntan hacia objetivos cortoplacistas y desarrollan una gestión mediocre que afecta la legitimidad del sistema político local y, en consecuencia, a la democracia. El divorcio existente entre políticos y capacidades para la ejecución pública, se manifiesta, en palabras de Álvarez (1996), ―en la descoordinación de los procesos internos de formulación e implementación de políticas públicas en el Estado”. Esta descoordinación se acentúa en cuanto los políticos regionales canalizan las políticas hacia sectores sociales –usualmente organizaciones o asociaciones de interés– que apoyaron al candidato durante la campaña electoral (Stokes, 2009). No se trata de electores que bien podrían ser parte de la campaña del candidato, sino de organizaciones cuyo apoyo político se fundamenta en la retribución de una prebenda: un programa social o una política pública especifica (Kitschelt & Wilkinson, 2007).

Puno y Ayacucho no han sido ajenos a estos procesos de inexperiencia, politización y descoordinación. En los últimos años, fueron las regiones que más han decaído en ejecución presupuestaria (registrando 26.4% y 26.2% el año 2012, respectivamente), con altos índices de fragmentación electoral e inestabilidad política. Son dos regiones cuyos presidentes regionales son nuevos en la arena política. Uno de ellos ex director de una radio local, Mauricio Rodríguez; y el otro, un empresario de casinos que incursionó en la actividad pública: Wilfredo Oscorima. Ambos candidatos sin experiencia política, sin redes políticas, pero con el objetivo de alcanzar la presidencia regional.

En tal sentido, es interesante explorar cómo los candidatos de Ayacucho y Puno han constituido una forma agregación electoral personalista (Tanaka,

5 Según Moore el valor público es la capacidad de los directivos públicos de

brindar satisfacción a las peticiones o demandas colectivas de los ciudadanos que, políticamente, eligieron a los representantes políticos. En tal sentido Moore detalla que la evaluación de los directivos públicos no se da en la cobertura de las decisiones políticas (Moore, 2005: 62). 6 A lo largo de la tesis se utiliza el término partidos políticos para definir a

organizaciones políticas de alcance nacional. Movimientos regionales para organizaciones de alcance regional y, organizaciones políticas locales, para aquellas cuya circunscripción es local. Conforme a la Ley de Partidos Políticos N°28094 y modificatorias. Cfr: http://portal.jne.gob.pe/informacionlegal/Constitucin%20y%20Leyes1/LEY%20DE%20PARTIDOS%20POL%C3%8DTICOS.pdf

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2011) y, en muchos casos, clientelista; así como el modo en que estos gestionan los recursos regionales y las distribuyen a los aliados, brókeres u operadores que formaron parte de su movimiento político regional.

Los efectos de dicha distribución son importantes para Ayacucho y Puno. La primera una región que ha sufrido la postergación económica y la violencia política, y la segunda, una región que clama por reivindicaciones regionalistas que contradicen, en muchos casos, la actividad política de sus representantes.

1.2. Pregunta de investigación

¿Cómo influyeron las estrategias electorales clientelistas utilizadas por los políticos de los movimientos regionales AQUÍ y Alianza Para el Progreso-Ayacucho sobre la distribución de los recursos públicos en los Gobiernos Regionales de Puno y Ayacucho?

1.2.1. Preguntas específicas

¿Cuáles son los efectos de las estrategias electorales clientelistas utilizadas por los políticos y brókeres de los movimientos regionales AQUI y Alianza para el Progreso- Ayacucho durante el año electoral 2010?

¿Cuáles son las estrategias utilizadas por los movimientos regionales AQUI y Alianza para el Progreso para distribuir recursos públicos en sus respectivos gobiernos regionales durante el período 2010-2013?

¿Qué efectos generó la distribución de los recursos públicos desarrollada por los movimientos regionales AQUI y Alianza para el Progreso sobre el acceso de la ciudadanía a dichos recursos?

1.3. Hipótesis

Hipótesis 1: Las estrategias clientelistas utilizadas por los candidatos y brókeres de los movimientos regionales AQUÍ y Alianza para el Progreso-Ayacucho activaron lógicas de competencia post electoral por los cargos públicos y recursos de los Gobiernos Regionales (GR) de Ayacucho y Puno.

La forma en la que los partidos políticos regionales se conforman de cara a las elecciones regionales basadas en acuerdos entre brókeres y lazos clientelistas con sus “bases” partidarias, se convierten en el insumo principal de las políticas que estos partidos desarrollan una vez electos: políticas dirigidas al pago de favores políticos (Stokes, 2005), competencia interna por los cargos viendo al Estado como un botín, priorizando la política faccional interna en desmedro de la gestión pública regional.

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Adicionalmente, el magro manejo político del Gobierno Regional contribuye a un descontento ciudadano el cual puede ser fácilmente aprovechado por la oposición (usualmente configurada por políticos perdedores durante la elección u organizaciones sociales) para presionar por proyectos revocatorios. En suma, toda esta dinámica contribuye a una baja ejecución presupuestaria o una ejecución dirigida a los grupos que prestaron apoyo político al candidato durante campaña electoral. Situación a la que hay que sumarle que el personal que llega al municipio arriba por causas políticas y confianza personal en lugar de capacidades técnicas dificultando la ejecución de programas públicos para la población.

Hipótesis 2: Dos son las estrategias utilizadas por los políticos de Ayacucho y Puno para distribuir los recursos públicos: una estrategia patrimonialista basada en el la distribución de recursos públicos a través de brókeres que contribuyeron a organizar la campaña en época electoral y otra estrategia destinada a la distribución de recursos en proyectos focalizados en poblaciones de las que se espera recibir apoyo político denominada pork-barrel.

Las estrategias utilizadas para organizar campañas electorales también son utilizadas, aunque con matices particulares, en la gestión pública de los Gobiernos Regionales de Puno y Ayacucho.

Si bien durante época electoral, se utilizaron estrategias clientelistas para captar votos y ganar la confianza de organizaciones sociales; ya en la gestión de los Gobiernos Regionales, la confianza depositada en los brókeres como organizadores de los movimientos políticos regionales –y en consecuencia la victoria de estos– se paga mediante la distribución de los recursos públicos hacia la población objetivo que prestó apoyo al candidato.

Esta situación se ve reforzada por la poca confianza de parte de la ciudadanía en los políticos, en los partidos y las instituciones políticas. La baja confianza genera que los políticos busquen distribuir recursos públicos a través de las redes más inmediatas y que encuentran más cercanas en orden de generar la legitimidad necesaria para continuar con su gestión (Keefer & Vlaicu, 2006).

Por otro lado, en situaciones donde las alianzas entre los miembros de la organización política ganadora de elecciones es débil, se produce una ruptura, una búsqueda rápida por resultados políticos (pork-barrel) que se manifiesta en la ejecución del gasto público en una población que, potencialmente, podría retribuir al político con votación favorable o altos porcentajes de aprobación de su gestión.

Hipótesis 3: Los recursos públicos distribuidos7 por el movimiento regional ganador, son copados y manejados por brókeres que compitieron conjuntamente con el movimiento regional en época electoral. Dicha situación 7 En el marco teórico de esta tesis se especifican 4 formas de recursos públicos

del Estado: financieros, institucionales, regulatorios y monopolio de la violencia.

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hace que las redes de política en las cuales descansa la provisión de servicios públicos (o las políticas públicas en general) se privaticen hacia los grupos que forman parte de las redes de clientelismo político restringiendo el acceso al grueso de la ciudadanía.

En teoría, los movimientos regionales (también los partidos políticos) en el gobierno tienen la posibilidad de influenciar las políticas públicas y distribuir los recursos públicos en orden de conseguir votos. Por su lado, los ciudadanos legitiman este modo de distribución ya que se cubren sus necesidades básicas (Costa-i-Font, Rodriguez-Oreggia, & Luna, 2002). Esta es la forma en la que los gobiernos deberían responder a las demandas ciudadanas. Los incentivos que tienen los políticos para desarrollar políticas públicas se basan en la expectativa de mejora de la imagen que se tiene del partido en el gobierno y la posibilidad de que el beneficiarios del programa representen un voto adicional para dicho partido (Coughlin, Mueller, & Murre, 1990).

Esta teoría, señala que la competencia política entre partidos contribuye a la generación de un equilibrio estratégico –un símil al óptimo de Pareto– en la cual la competencia política funciona como el sistema de óptima distribución de los bienes públicos de los Gobiernos Regionales. La hipótesis aquí planteada refuta dicha afirmación. Esta tesis sustenta que, lejos de una óptima distribución de recursos, la competencia política basada en redes clientelistas privatizan la política y elevan los costos de distribución de los servicios públicos.

Los costos a los que hace referencia esta tesis no se sustenta en términos económicos o financieros, pero sí político-electorales e institucionales. Los costos políticos para la democracia, los partidos políticos (movimientos regionales) y los políticos, son altísimos y contribuyen a la ruptura del vínculo de confianza entre ciudadanos y políticos.

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CAPÍTULO II:

MARCO TEÓRICO

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CAPÍTULO II:

MARCO TEÓRICO

2.1. Clientelismo político tradicional y clientelismo moderno.

¿Qué es el clientelismo político?, ¿cómo reconocerlo?, ¿cuáles son sus características?, son algunas preguntas que han rondado en la academia mundial por largo tiempo (Archer, 1990; Auyero, 1999; Graziano, 1976; Landé, 1987; Muno, 2010; Stokes, Dunning, Nazareno, & Brusco, 2013). Los enfoques que varios de los estudios de las ciencias sociales tienen sobre el clientelismo político no han podido escapar de lo oscuro y difuso del término (Landé, 1987). Y aunque no hay un consenso claro sobre su definición, en la actualidad, hay una serie de elementos teóricos que han evolucionado de la mano de los procesos de democratización que han facilitado su identificación y estudio.

Dichos enfoques teóricos han sido dos: (i) uno que considera al clientelismo político como parte de procesos truncos de modernización, cuya característica primordial son las relaciones diádicas patrón-cliente. Y, (ii) un segundo enfoque, que lo concibe como un fenómeno transversal a todo tipo de sistema político, percibiéndolo como un problema común e independiente del régimen político en que se encuentre un país. A la primera tradición se le denomina clientelismo tradicional, o enfoque desarrollista del clientelismo; mientras que a la segunda, clientelismo político moderno, o enfoque político del clientelismo (Archer, 1990).

Cada una de estas tradiciones tiene detrás a disciplinas distintas: mientras que la primera es estudiada desde la Antropología, la segunda es más común en los estudios de Ciencia Política (Weingrod, 1968, p. 379).

Desde la Antropología, el clientelismo político es visto como un comportamiento derivado de la desigualdad y del patrimonialismo, visión que se acomoda pertinentemente a un enfoque tradicional. Es más, ha sido considerado como una práctica proveniente de un sistema feudal y que permite la diferenciación de dos actores clave: un patrón, quien usualmente cuenta con poder político y económico, y un cliente, que usualmente se encuentra en relación de desventaja con el patrón, pero que trabaja conjuntamente con él, con la expectativa de recibir algún favor a cambio.

Cada una de las tradiciones pone especial énfasis en la importancia que la estructura de una relación clientelista tiene. Así, por un lado, desde la perspectiva desarrollista (Eisenstadt & Roninger, 1984; Graziano, 1976; Landé, 1987) las relaciones clientelistas enfatizan la desigualdad entre los actores y la naturaleza más personal de los intercambios. Por otro lado, visiones más vinculadas a la democracia (Kitschelt & Wilkinson, 2007) conciben al clientelismo no sólo como relaciones estáticas y desiguales, fundamentadas en la diferenciación de un patrón y un cliente, sino como parte de un práctica destinada a la distribución de recursos públicos en orden de retribuir a algún tipo de apoyo brindado en elecciones (Weingrod, 1968).

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El enfoque moderno sobre el clientelismo toma en consideración contextos más recíprocos (Muno, 2010), con ciudadanos empoderados y con patrones débiles8. Además, toma en cuenta un actor muy particular: el bróker. Las investigaciones desarrolladas por Archer (1990) sobre la transición del clientelismo tradicional hacia el moderno en Colombia, clarifican la naturaleza de este nuevo actor. Archer señala que el clientelismo político, pasa de un sistema jerárquico basado en relaciones de dependencia del patrón hacia el cliente, hacia uno centrado en intermediarios, es decir: brókeres. De esta manera, define una serie de cambios en la simetría, en los tipos de bienes en transacción9, en los lazos afectivos que se forman y en la durabilidad de las relaciones clientelistas.

Así, el camino hacia el clientelismo de brókeres pasa por el acortamiento de las distancias entre patrones y clientes, y por la movilidad de una sociedad tradicional, predominantemente rural hacia una urbana. En todo caso, pasa también, por una serie de reformas políticas en orden de modificar las relaciones instituciones pre-existentes en la sociedad (Archer, 1990). La tabla 01 ilustra ese proceso.

Tabla 01

Diferencias entre clientelismo tradicional y el moderno

Alcance Durabilidad Intensidad Transacciones

Tipo Recursos

Tradicional Extensivo Muy alto Muy alto Todo tipo

Personal

Brokerismo Restringido

Bajo

De bajo a muy alto

Votos por

favores

Recursos del Estado

Fuente: Elaboración propia con base en Archer (1990).

En suma, para el enfoque desarrollista, el clientelismo aparece como un rezago y comportamiento peligroso para la democracia. En cambio, en su versión “moderna”, el clientelismo político –inclusive– contribuye a integrar sectores de la población en la cadena de redes de política pública (Stokes et al., 2013); a pesar de que la relación entre patrón y cliente sea aún

8 Con el paso de los años y el boom de los estudios sobre las relaciones diádicas,

los investigadores llegaron a la conclusión de que el clientelismo es un fenómeno

universal (Landé, 1987), y que nace frente a una necesidad específica. La

necesidad formada por los vacíos institucionales de Estados débiles y con un rule

of law precario, las cuales son condiciones que alimentarían el surgimiento de

actores políticos con estrategias clientelistas. De esta manera, el clientelismo

político se configuraría como un sustituto institucional (Levitsky & Helmke, 2003)

de las reglas formales de un sistema político poco funcional.

9 En una relación clientelista tradicional se privilegiarían bienes de uso personal

directo.

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instrumental, así como los beneficios que se reparten, significativamente valiosos para ambos actores.

Aunque en el clientelismo moderno las relaciones sean menos jerárquicas, las diadas clientelistas aún se basan en la reciprocidad de las acciones entre patrones y clientes; es decir, no hay obligatoriedad para efectuar los intercambios simbólicos, sino que estas se convierten en relaciones que se asemejan a las del mercado pero que, políticamente, permanecen el tiempo que dura la transacción del bien, o la dación de la prebenda. Se trata de relaciones que no guardan afinidad ideológica, ni mucho menos identidad política, sino puros intercambios cuya duración depende de la duración de prebenda (Hopkin, 2006).

2.2. Diferencias y similitudes entre el clientelismo político tradicional y el moderno.

Tratándose de un fenómeno ampliamente estudiado y omnipresente (Landé, 1987), las dinámicas clientelistas han sido identificadas en base a una estructura común: actores claramente identificables (patrón y cliente), una estructura de relaciones más o menos similar (diádicas, recíprocas, jerárquicas), y un marcado énfasis en el intercambio de bienes tanto materiales como simbólicos. Siguiendo esta tradición, la división y enumeración de los elementos de una relación clientelista ha sido identificada por Muno (2010) en cinco (5) características:

a. Las relaciones clientelistas son diádicas. Se basan en dos personas: un patrón y un cliente (Landé, 1987 apud Muno, 2010). La diferencia y el poder que cada uno de estos actores ostenta, define si estamos frente a un tipo de clientelismo tradicional o si estamos frente a uno moderno. No obstante, la presencia de un intermediario entre ambos, es decir, un bróker, es un indicador de que nos encontramos frente a una relación clientelista moderna.

b. Las relaciones clientelistas son asimétricas. Tanto patrón como cliente se encuentran en dos posiciones distintas de poder. En palabras de Kitschelt y Wilkinson, estas relaciones se asemejan a la clásica fórmula principal–agente detallando en el texto de Downs (1957); no obstante, la diferencia está en que los ciudadanos (principales) y los políticos (agentes) se enmarcan en una relación donde los segundos se caracterizan por un mejor acceso a la información y el ejercicio de un poder “vertical” hacia los primeros. Todo ello dentro de una relación clientelista tradicional; en cambio, en una relación clientelista moderna, el ejercicio del poder ya no es vertical, sino horizontal, y la información con la que los ciudadanos cuentan es mucho más variada y proviene de múltiples fuentes.

c. Las relaciones clientelistas son personales y permanentes. En la vena tradicional, Eisenstadadt y Roninger (1984) concibieron a las relaciones clientelistas en un plano socialmente más amplio: para estos autores, las diadas se configuran en relaciones de confianza interpersonal, amistad y otras que implican el intercambio de bienes

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simbólicos. Para ellos, el clientelismo político no sería más que un conjunto de relaciones interpersonales con obligaciones mutuas de carácter moral y emocional donde se fortalecen los lazos de confianza y empatía y, muchas veces, la promoción de un conjunto de valores compartidos (Eisenstadt & Roninger, 1984). En cambio, para la vena moderna, el clientelismo político está conformado por intercambios contingentes de prebendas. Al respecto, Grzymala-Busse (2008) señala que las relaciones clientelistas, en países de América Latina, Japón e Italia, son el espacio donde los “políticos permiten la competencia y distribuyen a sus seguidores, bienes comerciables a cambio de votos, o apoyo electoral”, se trataría de un tipo de relación que se fundamenta en la contingencia, mas no en la perdurabilidad.

d. Las relaciones clientelistas son recíprocas. Tradicionalmente estas relaciones fueron de dependencia, donde el patrón ejercía un control monopólico de recursos. En el clientelismo moderno se estructura en base al intercambio y la reciprocidad; de no darse el intercambio, el soporte o apoyo político no se da. Respecto al intercambio, hay autores que señalan que este no necesariamente se da de inmediato (Lauth, 2004: 209 apud Muno, 2010), puede haber un tiempo en demora en la materialización de la prebenda ya que no se trata únicamente de recursos del político distribuidos en orden de recibir apoyo electoral, sino también de accesos a recursos públicos (de parte de los clientes) y cargos de confianza (de parte de los brókeres y otros políticos aliados) los cuales están sujetos a una expectativa que toma tiempo en concretarse.

e. Las relaciones clientelistas son voluntarias. El ingreso o no a una red clientelista, o la posibilidad de la realización de intercambio clientelista fue comprendido, dentro del enfoque tradicional, como una cuestión de obligación, poder y fuerza. En cambio, en enfoque moderno, el clientelismo político se caracteriza por la voluntad de sus miembros para entrar a este tipo de intercambio; sin embargo, ello no significa que no existan costos de entrada y salida en la relación. Tal como Muno lo señala, al dejar una relación clientelista o romper el intercambio por incumplimiento, el bróker o patrón perderá credibilidad y no podrá ser parte del intercambio clientelista. Dicha expectativa mantiene funcional el lazo clientelista y hace que los compromisos se mantengan en el tiempo.

Revisadas las características del clientelismo tradicional y su paso al moderno quedan en claro dos elementos del análisis. El primero que el clientelismo político no necesariamente se refiere al clásico, jerárquico y estático clientelismo estudiado inicialmente por la antropología; por el contrario, su estudio en la actualidad, apunta a identificar comportamientos clientelistas como parte de dinámicas políticas complejas en contextos democráticos, con patrones, ahora representados por políticos, con urgencias en la construcción de reputaciones; con clientes con la urgencia de políticas públicas y acceso a servicios públicos.

Segundo, el clientelismo político es un sustituto institucional (Helmke & Levistky, 2003), es decir, funciona como una estrategia política a la que se

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recurre en contextos donde el Estado, los partidos políticos, y los ciudadanos no cuentan con canales institucionalizados para agregar sus preferencias y convertirlas en políticas públicas. En dicho contexto, la disponibilidad para que políticos y ciudadanos opten por construir diadas clientelistas proviene de ambas partes existiendo un lado de la oferta política (desde los políticos) y un lado de la demanda (desde los ciudadanos). Esta situación hace que el clientelismo político, al igual que otras estrategias de agregación de preferencias y otras opciones partidarias, sea un medio de representación política.

2.3. El rol del bróker político

Vistas las diferencias entre el clientelismo político tradicional y el moderno, es notable que el bróker político ocupa un lugar central. Sin embargo, no está claro cuál su rol, ni su relación con respecto a los ciudadanos.

De acuerdo a algunos autores, el bróker político ocupa el rol de intermediador; mientras que, en otros casos –y de acuerdo a otros autores– ocupa el rol de político que es parte de una fórmula electoral mayor. En esta primera versión se ubica Auyero (1999), quien menciona que la proximidad social del bróker con los ciudadanos lo dibuja como facilitador para el acceso de los ciudadanos al Estado, por lo que siempre funciona como intermediador. Así también lo asumen implícitamente Archer (2010) y (Stokes, 2009). Por otro lado, para Muno (2010) y Valenzuela (1977) el bróker político es un personaje con una identidad doble ya que, dependiendo de su ubicación, este puede ser patrón, en algún momento, o cliente, en otro.

Esta segunda definición es mucho más pertinente para esta tesis, ya que en contextos de fragmentación política, y con un 20% de candidatos nuevos en elecciones sub-nacionales desde el 2002 hasta la fecha (Salazar & Zelayarán, 2012), es probable que los incentivos políticos fomenten la presencia de brókeres-candidatos (aunque la presencia de brókeres-intermediarios no esté descartada).

Prueba de ello es la investigación desarrollada por Zavaleta (2012, p. 29) que identifica una modalidad brokerismo intermediador conformado por “operadores políticos” quienes serían ―[…] agentes libres con experiencia en campañas electorales contratados para movilizar electores a las actividades públicas de los candidatos, entablar conexiones con organizaciones de la sociedad civil y diseñar estrategias de desprestigio contra los adversarios relevantes […]‖. Tareas que bien pueden ser cumplidas por los brókeres candidatos, salvo la libertad y la poca exposición pública de sus acciones políticas.

En suma, tanto brókeres políticos como intermediarios son parte de una misma fórmula electoral, pero con diferencias fundamentales. Los primeros porque, de ser elegidos, estarán en la capacidad de moldear, dirigir, implementar y distribuir recursos públicos; los segundos, porque serán a los que –probablemente– se les distribuyan dichos recursos. Esta tesis le presta más atención a los primeros.

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2.4. Diferencias fundamentales: patrimonialismo, clientelismo, rent-seeking y pork-barrel politics.

Han sido muchos los esfuerzos teóricos para diferenciar al clientelismo político de otras estrategias electorales. Autores como Kitschelt y Wilkinson (2007) han señalado al clientelismo como una estrategia que representa intereses particulares en lugar de universales; Muno (2010) –dentro de las 5 características que menciona– enfatiza la rapidez con la que se desintegran los vínculos clientelistas; Stokes (2009), por su parte, señala que la presencia del debate público en la distribución de bienes del Estado, así como la rapidez de los políticos para redistribuir recursos públicos, diferenciaría a las estrategias programáticas de las clientelistas (quid pro quo o non quid pro quo). Finalmente, Auyero (1999) señala que la inmersión de los partidos políticos en redes de asistencia personalizada configuraría también estrategias clientelistas, a diferencia de democracias avanzadas donde la distribución de recursos se da por medio de canales impersonales. Curiosamente, la única característica que no está en debate en los textos de los mencionados es la naturaleza material del clientelismo. Es decir, que tanto promesas como intercambios tienen un trasfondo material.

Tomando en consideración las características mencionadas (universalismo-particularidad, distribución mediata-inmediata, presencia de debate público, duración del vínculo, proximidad-lejanía y la retribución) es posible diferenciar las estrategias clientelistas de otras utilizadas por los políticos. En tal sentido, describiré brevemente algunas estrategias electorales mencionadas en la academia: pork barrel, rent-seeking, estrategias simbólicas, compra de votos, patrimonalismo y la manipulación de políticas públicas, estas tres últimas señaladas por Stokes et. al. como modalidades del clientelismo político. Se pone especial énfasis en el rent-seeking ya que es usualmente confundido con las estrategias pork-barrel y el clientelismo político (en sus tres modalidades)

Según Stokes (2009), el pork-barrel politics10 es una estrategia no programática11 que busca distribuir tácticamente recursos públicos hacia una población particular y, que de alguna forma, implica un beneficio colectivo. Por su parte Bates (1983, p. 129) y Anderson (1988) mencionan al rent-seeking como “recursos que pueden ser utilizados para organizar apoyo político y mantener el gobierno‖, estrategia que también puede implicar algún tipo de debate público (por lo que puede ser programática). Dicha definición va de la mano con lo señalado por Khan (2000) para quien el rent seeking es12 ―[…] la utilización de recursos públicos y esfuerzo en crear, mantener o transferir [rentas a ciertas organizaciones, grupos o personas individuales]”. Esta definición, en sentido lato, no contiene al concepto del clientelismo político; sin embargo, el énfasis puesto en la transferencia de recursos nos da un indicio

10

Término derivado del sur de los Estados Unidos en época de la esclavitud. 11

Cabe tener en consideración que Stokes et.al.(2013) mencionan que una estrategia es programática cuando esta implica algún beneficio material que implique algún tipo de debate público. 12

Traducción propia y frase en corchetes adicionada por el autor.

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sobre el punto de intersección del clientelismo político y el rent seeking: la transferencia de recursos hacia particulares o redes densas de apoyo político.

El rent-seeking configura dos escenarios para los políticos: uno negativo, lo que significa que, en caso de utilizar estrategias particularistas de distribución de recursos, ellos obtendrán un bajo apoyo o soporte político; y, uno positivo, que a diferencia del anterior, los políticos sí reciben apoyo político. Dichos escenarios configuran el cuadrante que se presenta a continuación.

Tabla 02

Efectos del uso de estrategias rent seeking

Cuadrante I Altos costos para la utilización del rent seeking como estrategia y efectos positivos.

Cuadrante II Altos costos para utilización del rent seeking como estrategia y efectos negativos.

Cuadrante III Bajos costos para utilización del rent seeking como estrategia y efectos positivos.

Cuadrante IV Bajos costos para la utilización del rent seeking como estrategia y efectos negativos.

Fuente: Elaboración propia en base a Khan (2000).

Cada uno de los cuadrantes también depende del contexto político. Por ejemplo, países con democracias sólidas y partidos políticos fuertes se ubicarían en el cuadrante II. Donde la utilización de estrategias rent seeking tendría altos costos para el político, esto, además, estaría acompañado de resultados negativos. Por el contrario, países con partidos débiles y democracias endebles, se ubicarían en el cuadrante III.

El Perú, según esta división teórica, se ubicaría en el cuadrante III. Como ya mencionamos en apartados anteriores: partidos débiles, una democracia endeble, y un Estado cuya capacidad de respuesta es cuestionable, certifican al Perú en dicho cuadrante.

Ahora bien, el rent seeking si bien es una estrategia particularista para la distribución de recursos públicos hacia ciertas poblaciones que eventualmente podría prestar algún tipo de apoyo político al candidato o a los políticos en oficina, también puede tener efectos positivos (spin offs) para los ciudadanos que se encuentran fuera de la red de distribución de recursos. La estabilidad política es uno de los beneficios “positivos” del uso de estrategias rent-seeking (Mbaku & Kimenyi, 1991). Los políticos mantienen la lealtad de

positivo negativo

baj

o

alto

Co

sto

s d

el u

so d

e es

trat

egia

s r

ent

seek

ing

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determinada población mediante la provisión de recursos públicos generan mecanismos de refuerzo en la población que no apostará por la protesta política u otras formas de movilización que puedan desestabilizar al Gobierno Regional. De igual forma sucederá con brókeres aliados o empresarios en espera recibir algún beneficio del Gobierno Regional (o del político que lo lidera).

El rent-seeking tiene una complejidad particular. No solamente se trata de relaciones diádicas pagando deudas o favores –que también es parte de la distribución de los recursos-, sino que tiene un origen mucho más estratégico, se trata de repartir los recursos públicos (i) a quienes los demanden y que además fueron parte de la red clientelista en época electoral y (ii) a quienes, potencialmente, podrían ser parte de la red de soporte del político regional en un futuro.

Más allá de las estrategias que implican algún correlato material también hay otro tipo de estrategias, estas son las simbólicas. Las estrategias simbólicas apelan a criterios étnicos o reivindicacionistas que apuntan a un público universal, usualmente son duraderas, están presentes en los debates públicos y no implican una redistribución inmediata. Las estrategias simbólicas contienen a las ideológicas (aunque inclusive en la actualidad, es difícil afirmar si estas se manifiestan en contraprestaciones materiales para los ciudadanos).

Dentro del clientelismo político, también existen términos que han sido esclarecidos por la academia como por ejemplo el patrimonialismo, la compra de votos (vote buying) y la manipulación selectiva de políticas públicas (Stokes, 2009). Sobre el patrimonialismo, Piattoni (2001) señaló que se trataría de un comportamiento que cumple con todas las características del clientelismo pero con el énfasis en la relación jerárquica y la desigualdad entre patrón y clientes (a diferencia de la horizontalidad y reciprocidad del clientelismo político moderno). Por su parte Stokes et al. (2013) señalan que el patrimonialismo es el ―intercambio de empleos públicos a cambio de apoyo electoral [que además] implica ganancias para los activistas políticos‖. Los mismos autores definen a la compra de votos como el “intercambio de bienes por votos antes de la elección‖. Finalmente, sobre la manipulación de las políticas públicas los autores señalan que es muy parecida al pork-barrel pero que la naturaleza inmediata de la distribución implicaría la cercanía del partido con la sociedad civil.

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Fuente: Elaboración propia en base a Stokes (2009), Kitschelt & Wilkinson (2007), Muno (2010) y Khan (2000).

Tabla 03: Estrategias electorales.

Presencia de debate

público Promesas materiales Alcance

Duración del vínculo

Inmersión en redes sociales

Retribución inmediata

Programáticas No

programáticas Universal

Clubes, organizaciones

Personas individuos

Duradero Coyuntural Lejanos Próximos Quid pro quo

Non quid pro

quo

Simbólicas X X X X X

Pork-Barrel X X X X X

Rent –Seeking X X X X X X

Clientelismo

Patrimonialismo X X X X X

Compra de votos (Vote buying)

X X X X X X

Manipulación de políticas (Manipulation of public policies)

X X X X X X

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2.5. ¿Por qué usar el clientelismo como estrategia?

Kitschelt y Wikilson (2008) señalan que gran parte de las relaciones establecidas y los favores pagados en elecciones tienen como colofón políticos poco representativos que tienen la necesidad de crear reputaciones.

Para crear una reputación, los políticos deben recurrir a estrategias que garanticen el menor costo posible y la mayor amplitud de adherentes. Al respecto, Keefer & Vlaicu (2006) mencionan que existen dos caminos para la creación de reputaciones. La primera es a través de estrategias vinculadas al rent seeking, en otras palabras la distribución de recursos públicos cuyos resultados sólo son visibles al mediano o largo plazo. Y como segunda estrategia, el clientelismo político, que a través del reparto directo de bienes o favores contribuye a la acumulación de apoyos políticos en el corto plazo –pero que cuya duración también es pasajera–. En ambos casos, para que los políticos apuesten por una u otra estrategia, hay de por medio una serie de variables tanto desde los políticos (la oferta), como desde los ciudadanos (la demanda).

Sobre dicho punto, Simona Piattoni (2001), en su libro Clientelism, Interest and Democratic Representation, señala que el factor de la oferta política clientelista (al que denomina “suply side”) está presente en países caracterizados por: (i) la ausencia de una burocracia independiente y resistente a las presiones partidarias, (ii) políticos que actúan motivados por motivos diferentes al poder o al control del puestos públicos, es decir, no necesariamente motivos político-partidarios, y (iii) las ideas que la ciudadanía y los políticos tienen respecto del origen del poder político; es decir, aquellos que piensan que este proviene tradicionalmente de las élites y no de los procesos de movilización social. En todo caso, cada uno de estos comportamientos, hace a una sociedad más propensa a comportamientos clientelistas. Desde el lado de la demanda, Piattoni, también menciona una serie de elementos que facilitarían este tipo de relaciones diádicas, dentro de ellas tenemos: (i) el bajo nivel de empoderamiento de los ciudadanos, (ii) el bajo nivel educativo o, en su defecto, un bajo nivel de acceso a la información y (iii) su escaza capacidad organizativa; en otras palabras, la capacidad de los ciudadanos en formar asociaciones secundarias o de asociarse a ellas en orden de iniciar actividades que impliquen acción colectiva. Todas estas variables juegan a favor de la aparición de comportamientos clientelistas.

Tan importante como la reputación, la seguridad con que cuenta un político para hacer una apuesta por el clientelismo como estrategia electoral, requiere de un sistema que genere confianza y rentabilidad. Por tal motivo, la utilización de sistemas de monitoreo y refuerzo permite: (i) primero que los clientes guarden algún tipo de lealtad y no tomen acciones únicamente oportunistas; y (ii) segundo, que los clientes respondan positivamente a los incentivos brindados por el político.

Debido al grado de autonomía y el comportamiento estratégico de parte de los ciudadanos (y de los brókeres), para el político, el uso de estrategias

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clientelistas13 resulta costoso. Los políticos necesitan de un sistema de monitoreo que vigile el cumplimiento efectivo de los votos y los intercambios de prebendas.

Tal es el caso descrito por Stokes (2005) en su texto Perverse accountability: a formal model of political accountability with evidence from Argentina, donde señala que las sanciones por parte de los partidos políticos hacia los ciudadanos debido a no obedecer a un comportamiento electoral esperado, se denomina accountability perverso. Stokes señala que, si bien el concepto de accountability significa que los ciudadanos están atentos al desempeño del partido político en el cargo y, conforme a este desempeño, ellos pueden brindar su voto o denegarlo, en el accountability perverso se da un proceso inverso; es decir, partidos monitoreando el voto de los ciudadanos (o en su defecto) la organización que prometió apoyo al partido político.

La definición brindada por Stokes enfatiza el accountability desde el lado de los políticos (oferta política) ya que lo centra en actividades violatorias de los derechos de privacidad del voto, o en el caso de clubes o grupos de personas, los envuelve en procesos de monitoreo, chantaje y refuerzo que no le hagan variar su comportamiento político en contra de la organización política.

Por su lado, el trabajo de Kitschelt y Wilkinson (2007) señala que los sistemas de monitoreo refuerzan el voto en elecciones marcadas por el uso de estrategias clientelistas, y que pueden desarrollarse de dos formas: (i) un monitoreo en base a los individuos, en cuyo caso, el monitoreo implicaría la violación del secreto del voto y (ii) un monitoreo en base a grupos, donde los políticos se basan en información provista por encuestas y otros medios que permitirían conocer si el uso de sus estrategias se corresponden con votos efectivos o, en todo caso, apoyo social al gobierno del movimiento regional.

En conclusión, como en el mercado, los políticos necesitan un grado positivo de rentabilidad de sus inversiones políticas que se manifiesten en apoyos o votos. Para generar esa seguridad ellos establecen una serie de sistemas de monitoreo que, dependiendo del grado de poder, control de recursos e influencia sobre la vida de los clientes, podían ser personalizados o grupales (colectivos). Estos sistemas de monitoreo funcionan con refuerzos para el cumplimiento efectivo de los acuerdos generados entre políticos y ciudadanos generando la confianza necesaria para que los políticos continúen con el despliegue de estrategias clientelistas.

13

La utilización de sistemas de monitoreo y refuerzo permite: (i) primero que los

clientes, a quienes se dirigen las prebendas, guarden algún tipo de lealtad y no

tomen acciones únicamente oportunistas; y (ii) segundo, que los clientes

respondan positivamente a los incentivos brindados por el político.

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2.5. Etapas del clientelismo político en el Perú.

En las ciencias sociales peruanas han sido muy pocas las veces que se trabajó teorizó el clientelismo político como estrategia electoral, o como relación diádica tradicional. De hecho, desde Clases, Estado y Nación (2005 [1978]), no han existido esfuerzos estructurados por identificar este fenómeno tanto teórica, como empíricamente. Aunque, el libro publicado por el antropólogo peruano Ladislao Landa (2004), Nos llaman y entramos: los modos de participación en el espacio rural, es pionero en el estudio del clientelismo político bajo un enfoque moderno, este se enfoca en ámbito rural sin tocar las relaciones político-partidarias urbanas. No obstante, no existe un esfuerzo integrado para explicar la evolución del clientelismo político en el Perú, aunque dicho tema esté asociado con el nacimiento de los partidos políticos y la conformación del Estado nacional.

Para comprender la evolución del clientelismo político en el Perú no basta desarrollar una visión estática en etapas históricas independientes. De hecho, el clientelismo político ha estado presente desde la formación de la república: (i) ya sea en su forma de partidos políticos elitistas buscando insertarse en el Estado para controlar rutas económicas (Belaúnde, 1963), (ii) en su forma más tradicional, manifiesta en la explotación gamonal y de control político-económicos sobre los indígenas (Cotler, 2005 [1978]), o actualmente, (iii) como estrategias para comprar votos en época electoral.

Hace falta explorar los canales históricos bajo los cuales las prácticas políticas clientelistas se han desarrollado a través del tiempo y han evolucionado hasta convertirse hasta lo que son: relaciones diádicas inmediatas, estratégicas, horizontales, coyunturales y ubicadas en un contexto democrático.

Para iniciar el recorrido histórico de las relaciones clientelistas en el Perú, definiré cuatro etapas: (i) una primera, la etapa de formación republicana que inicia con la conformación del partido civilista y su férrea oposición a los militarismos de la época. Esta etapa está constituida por la socialización de las relaciones clientelistas a través de un partido surgido “internamente” (Duverger, 1976) desde los grupos que –desde ya– controlan el poder político. La segunda etapa es (ii) referida al inicio de procesos de movilización nacional con la conformación del APRA y del partido socialista. Ambas organizaciones funcionarían como agentes canalizadores de las demandas políticas de diversos sectores que habían sido desfavorecidos por el Estado. La tercera etapa, (iii) establecida a raíz de la Constitución de 1979, amplía los derechos políticos a todos los varones y mujeres analfabetos del país, así como también la base de los votantes a nivel nacional. Esta etapa está marcada por la competencia multipartidaria (Tuesta, 1995) con relativa capacidad de representación política y la maduración de actores políticos regionales que se habían consolidado durante el gobierno militar. Finalmente, la cuarta etapa (iv) está constituida por el predominio de independientes que compiten regionalmente por cargos públicos, mientras que en el plano estatal, se tienen políticas públicas centradas en grupos específicos (focalizadas), que favorecen el clientelismo político. Esta es la etapa donde se ubica el estudio de esta tesis.

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2.6.1. Primera etapa: conformación partidaria sin burocracia independiente.

Shefter (1977 apud Piattoni 2001) define dos formas bajo las cuales las estructuras de movilización política (partidos políticos o movimientos sociales) y la formación de las burocracias, generan espacios propicios para el desarrollo de actitudes clientelistas que luego son socializadas como estrategias válidas para competir en elecciones.

En cuanto a las estructuras de movilización, el autor menciona que partidos surgidos del poder político predominante (que nacen del ejercicio propio del poder de las élites, y cuentan con conexiones, redes e influencia en el Estado), tienden a desarrollar estrategias clientelistas. Por el contrario, los partidos políticos surgidos de tradiciones movilizadoras –surgidos externamente– representan colectivamente los intereses de sus asociados, descartando actitudes clientelistas.

Por otro lado, la conformación de las burocracias y su grado de independencia respecto de los intereses partidarios, también merecen especial atención. Shefter afirma que la independencia de las burocracias puede frenar el desarrollo comportamientos políticos clientelistas en una etapa temprana. Si la formación de una burocracia sólida e independiente es anterior a la conformación partidaria, los incentivos para el uso de estrategias clientelistas serán menores. Mejor aún si esta conformación burocrática se sincroniza con procesos de movilización social de carácter democrático. Pero, si por el contrario, la formación partidaria precede a la formación de una burocracia sólida, los comportamientos clientelistas se desarrollarán y socializarán como prácticas políticas válidas.

Esta situación explicaría lo mencionado por Víctor Andrés Belaúnde en su texto La Realidad Nacional. Este autor señala que la formación de los partidos políticos, y de la política en general del Perú post guerra con Chile, está caracterizada por la corrupción y el clientelismo. Evidentemente, los partidos políticos existentes de la época y su formación política, como su origen burgués y elitista así lo definieron (Mucke, 2008).

La conformación social del partido civilista, el primero en la historia del Perú, da pautas sobre las rutas que posteriormente este tomará como grupo político en el gobierno. Tal como Mucke menciona, la vena del partido civilista es elitista y constituye, por sí mismo, un partido con una visión limeñizada del Perú. Para dichos años, en medio de la bonanza guanera, no había otro grupo social que pudiera contribuir a moderar o ampliar la base de la ciudadanía restricta instaurada en la élite política limeña y provinciana.

―Considerando solo sus estructuras socioeconómicas, la burguesía peruana estaba muy lejos de lo que llamamos burguesía en Francia, Inglaterra o Alemania en el siglo XIX. La falta de una industria productiva le quitó varias de las características más destacadas de las burguesías de los países europeos mencionados. En primer lugar, la burguesía peruana no surgió en contra de las antiguas estructuras sociales, sino en el seno de las mismas, lo que

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le confirió un rasgo netamente limeño. En cambio, las burguesías inglesa, francesa y alemana fueron fenómenos descentralizados que cambiaron la geografía humana en sus respectivos países. En segundo lugar, la burguesía peruana no era una clase media que luchaba contra una antigua aristocracia y estaba amenazada por una clase trabajadora. En el Perú, no había nadie encima de los nuevos ricos. Tampoco existía un proletariado, sino campesinos y «plebe» urbana. La burguesía sofocó rebeliones (de chinos, campesinos, etc.), pero no se enfrentó a una clase recién surgida y sus huelgas. Por eso, al hablar de burguesía en el Perú nos referimos a un grupo social muy diferente de lo que llamamos burguesía en otros países en la misma época. La omnipotencia de la burguesía limeña no solo se debía a la falta de una aristocracia y de un proletariado, sino también a la falta de una burguesía en otra ciudad del Perú. La burguesía limeña no tenía competidores fuera de la capital. Además —como se ha dicho—, no era clase media, sino alta, lo que se reflejaba en un modo de vivir que conservaba muchos elementos de la época colonial.‖ (Mucke, 2008).

De la conformación de este partido, y ya conociendo su origen social, es muy probable que se desarrollen comportamientos clientelistas debido a que estos grupos, como menciona Shefter (1977), usualmente tienden a cuidar el poder por medio de redes de soporte económico y político. Respecto a la población indígena, el partido civilista –y más aún durante el gobierno de Manuel Pardo– restauró la figura de la contribución indígena. Esto informa sobre su interés en el mantenimiento de una ciudadanía restricta que preservaba las diferencias sociales en orden de controlar los recursos del Estado. Al respecto Mucke señala:

―Por lo tanto, el Partido Civil hizo poco para cambiar las estructuras sociales predominantes y, al mismo tiempo, intentó forjar una nación a partir de un segmento de la población —conformado por la burguesía, los artesanos independientes y las elites rurales— cuyas actividades políticas serían reguladas por las instituciones del Estado nación liberal. Esta combinación de conceptos económicos liberales con el proyecto de un Estado poderoso se debía a que la burguesía limeña no enfrentaba a un Estado fuerte que se había desarrollado durante siglos. La burguesía no tenía nada que temer del Estado y sí mucho de los caudillos, del descontento político y de la guerra civil. La finalidad del Partido Civil era crear un Estado operativo que defendiera los intereses económicos de sus miembros, los cuales se hacían cada vez más complejos y vulnerables. Este proyecto representaba un modelo particular de liberalismo, el cual correspondía a los intereses de una

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burguesía no industrial ante un Estado débil, dentro de una sociedad dominada por estructuras rurales.14‖

Este carácter restrictivo que atendió la formación del partido civilista confirma dos cosas: (i) la primera es que la formación de la burocracia peruana, que proviene de una matriz colonial y obedece a motivos particularistas, y (ii) la segunda es que, debido a la ausencia de élites políticas regionales (una burguesía regional) los articuladores del Estado central tuvieron que ganar apoyos mediante estrategias clientelistas las primeras de las que el Perú republicano –con partidos políticos– se tiene nota (Belaunde, 1967).

En resumen, el partido civilista instauró las primeras prácticas de clientelismo político partidario. El control sobre los recursos del Estado, el afán por el mantenimiento de la ciudadanía restricta y la compra, mediante prebendas, de los notables regionales, estructuraron un orden social jerárquico y dominante. En los hechos, los indígenas no tenían derechos políticos y estos dependían de los gamonales o hacendados para canalizar al Estado sus petitorios. Esto no fue visible sino hasta el surgimiento de los partidos de masas, el APRA y el partido Comunista quienes sentaron las bases para la ampliación de la base política, así como para el estudio de estas prácticas.

2.6.2. Segunda etapa: Mistis e indígenas: clientelismo político tradicional.

Es la etapa más estudiada. En este contexto Julio Cotler (2005 [1978], 1969 1968) afirmó que las relaciones clientelistas se dieron en un contexto de exclusión política de un grueso importante de la población15:

―[…] La mayoría de los campesinos no gozaban de los atributos ciudadanos por ser analfabetos ni, con mayor razón, los indígenas por su condición de monolingües en quechua o aymara. Por su parte, las reglas electorales fortalecían esta exclusión política al señalar que el número de representantes de una jurisdicción se determinaba por su población total; en las zonas rurales y de elevada concentración campesina e indígena el resultado de esa reglamentación era la sobrerrepresentación de los terratenientes y sus allegados que así podía asegurar sus intereses a toda costa de la exclusión política de las masas.‖

14 Idem. 15

Varias de las ideas sobre la jerarquía y la dominación social fueron propuestas por Cotler en su texto La mecánica de dominación interna y el cambio social en el Perú.En. Matos Mar, Salazar Bondy, Escobar, Bravo Bensani y Cotler, 1968,pp 153-177. Y en Matos, Whyte,Cotler,Williams, Alers, Fuenzalida, Alberti. (1969).Dominación y cambios en el Perú rural. La microrregión del Valle de Chancay. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

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Esta situación de desigualdad ubicó al Perú dentro del paradigma del clientelismo tradicional donde la condición de asimetría se veía fortalecida por motivos políticos y, mucho más que ello, económicos. Para 1960 el 28% del PBI nacional descansaba en la actividad agrícola –que estaba asociada al trabajo y producción en las haciendas del país–: tal es el caso de que el 58% de la población laboraba en dicha actividad (McClintock, 1976). Sobre esta estructura predominantemente rural concuerdan actitudes destinadas al fortalecimiento de la relaciones clientelistas, ya que el acceso a los recursos públicos es sumamente limitado y está restringido a unos cuantos ciudadanos con derechos políticos. Al respecto, Cotler agrega que los canales de representación política se estructuraron en base a relaciones patrimonialistas16:

―[…] por no carecer de la credencial de ciudadanía y, por lo tanto, no tener existencia legal, los analfabetos no podían vincularse directamente con las instancias oficiales; para tal propósito debían recurrir a la mediación de una padrino ―notable‖, de prestigio y de influencia-el gamonal- que estuviera dispuesto a interceder por ellos ante las autoridades. Estos notables se valían de sus conexiones personales, así como el dominio del castellano y de una lengua aborigen, para servir de mediadores entre el campesinado y las instituciones oficiales, ostentando un comportamiento ―paternalista‖ con los ―minusválidos‖ indígenas que, a cambio, se obligaban a prestar servicio y lealtades al gamonal, acentuando su condición subordinada.‖

Los comportamientos paternalistas provenían del grado de subordinación al que estaban sometidos los indígenas. Antes de 1969 el Perú era el peor reportado de 54 países alrededor del mundo: el 48% de la tierra le pertenecía al 5% de la población (McClintock, 1976). Para mediados de 1960 los cerca de 700 hacendados existentes tenían bajo su control 250 000 familias rurales (cerca del 20% del total de población de la sierra rural peruana).

De esta manera esta estructura de dominación oligárquica que gobernó al Perú, y que no fue quebrado sino hasta la reforma agraria con Velasco Alvarado, afirmó una serie de relaciones políticas y económicas entre los campesinos y gamonales. Dichas relaciones se caracterizaron por ser:

(i) Verticales. Con un grado sólido de dominación, ya que el dominio de recursos ambos miembros de la diada clientelista (patrón y cliente) eran extremas.

(ii) Asimétricas. Ya que los campesinos no contaban con derechos políticos mientras que los mistis se constituían en mediadores entre los indígenas y el Estado oligárquico. No había paridad para negociar condiciones justas de intermediación.

16

Cabe señalar que relaciones patrimonialistas y clientelistas contienen tienen un significado similar, tanto Kitschelt y Wilkinson (2007) y Muno (2010). Aunque el concepto patrimonialismo pone énfasis en el grado de dependencia y verticalidad de la relación clientelista.

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(iii) Permanentes y perdurables. En vista de la situación de monopolio que ejercían los mistis hacia los campesinos, ya que la cadena de lealtades se fundamentaba en los intereses de los mistis. La situación de permanencia era garantizada por el monopolio del ejercicio del poder y acceso a recursos públicos.

(iv) Jerárquicas. No había horizontalidad en el trato con los indígenas.

(v) Obligatorias. La voluntad para el ingreso o salida a las relaciones diádicas se veían restringidas por el altísimo costo que implicaría optar por no formar parte de una; esto implica que la posibilidad de ejercicio de alguna forma de oportunismo político de parte de los campesinos es considerablemente restringida ya que, además, los sistemas de refuerzo y control están centrados en los individuos (Kitschelt & Wilkinson, 2007).

Sobre este último punto, las relaciones clientelistas aparecían tan verticales que el monitoreo ejercido por el misti no solamente se extendía al cumplimiento efectivo del trabajo de parte de los campesinos, sino que también se ampliaba a todos los ámbitos su vida. Tal como señala McClintock (1976) los patrones o hacendados manejaban sus tierras como un Estado aparte, ellos ejercían la posición de jueces y tutores.

Esta situación perduró a lo largo de las primeras décadas del siglo XX en el país y fue paulatinamente decreciendo en fuerza ya sea por la autorganización campesina, o por el inicio de vinculaciones entre los grupos de izquierda y sector del campesinado. En esta línea es importante mencionar que las migraciones hacia las ciudades intermedias reflejaron que parte de la estructura social prevaleciente se fue transformado, “modernizando” según Cotler, hasta desembocar en un proceso de ingreso de nuevos actores políticos en la escena local.

La creación de nuevos actores locales y regionales fue de la mano con una serie de políticas reivindicativas desarrolladas durante el Velascato, quien ante el fracaso de gobiernos anteriores en eliminar el sistema de haciendas y gamonalismo, mediante una reforma agraria, destruyó las relaciones patrimoniales que anteriormente se habían establecido. Sin embargo, a pesar de romper el lazo vertical que unía a mistis y campesinos, las relaciones clientelistas perduraron siendo reemplazadas por el Estado quien se convirtió en el organizador de la vida política nacional (McClintock, 1976).

Finalizado este último período militarista, quedaron actores sociales y sectores de la población que se habían fortalecido con los programas de movilización social “desde arriba”, así como con la ausencia del poder de los mistis. Este “nuevo orden” significó la ruptura de una estructura verticalizada de dominación fomentando el aprendizaje paulatino de valores democráticos (Pzeworski, 2010); el aprendizaje político y el vacío dejado por los mistis, que fue temporalmente cubierto por élites políticas partidarias locales y consolidadas, empezó a ser tomada por independientes locales. Todo ello a través de un largo proceso de aprendizaje político.

La permanencia y perdurabilidad que suponían las relaciones clientelistas pasaron a convertirse en cálculos coyunturales; el monitoreo

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individual ejercido por los mistis –el mismo que generaban un enforcement entre la recepción de la prebenda y el apoyo en el voto–, se convirtió en monitoreo por grupos y fracciones.

Este proceso de flexibilización de la estructura jerárquica no dejó de lado la fragmentación política, que supuso la representación de múltiples intereses que se adscribían a la vida política nacional. En los hechos, antes de la reforma agraria, la posición monopólica ejercida por los patrones se manifestaba en las limitaciones que no permitían la conformación de organizaciones que adoptaran la forma de uniones o formas de cooperación; por el contrario, las demandas y peticiones que atendían se hacían de forma personalizada. De esta manera los indígenas no tenían forma de desarrollar actividades de acción colectiva, mucho menos designar representantes.

Los desincentivos para la acción colectiva en las haciendas no solo pasaba porque los canales de representación política se encontraran obstruidos y controlados por los mistis, sino que también la confianza interpersonal entre los indígenas era muy escasa. Tal como reseña McClintock, el 83% de los entrevistados –para su estudio– señaló que era usual que se tomen ventaja sobre los indígenas si es que ellos no tenían cuidado de sus pares, mientras que el 90% afirmó que sus compañeros de trabajo prefieren solamente cuidarse a sí mismos antes que ayudar a otros. La desconfianza encontraba eco en el plano político: no más del 10% de los encuestados para 1969 se declaraban miembros de partidos políticos; ampliando el espectro a las haciendas de las comunidades de la sierra, dicha cifra se reducía al 2%. En comparación con Colombia, Venezuela, Bolivia y Chile, que mantenían cerca del 35% de su población rural –también partes de haciendas– organizados en algún colectivo; en cambio en el Perú, dicha cifra sólo se reducía al 10%, y gran parte de dichas uniones estaban ubicadas en haciendas de la costa, las haciendas más prósperas (Delgado, 1972, p. 86 apud McClintock, 1976).

2.6.3. Tercera etapa: Desestructuración de las relaciones jerárquicas.

En cuanto se inició la reforma agraria mediante el golpe de Estado de Velasco Alvarado el 3 de Octubre de 1968, varias reformas a menor escala ya habían fracasado. Se trataron de las siguientes: el intento del gobierno de Manuel Prado en 1956 de formar una junta que abordara temas relacionados a la reforma agraria, el intento de la Junta Militar de 1962, que ante las movilizaciones y ocupaciones de tierras de parte de los campesinos de Lares y La Convención en Cusco, tuvo que ceder a las presiones y conceder las tierras al campesinado, y el intento del presidente Belaunde de aplicar la Ley de Reforma Agraria aprobada en su gobierno. Estos son ejemplos de que previamente habían intentos de cambiar la situación bajo la cual se encontraban las familias indígenas.17

17

Aunque en los hechos, el problema de la reforma agraria ya tenía varias vertientes, Eguren señala algunas de las motivaciones presentes en esta demanda: “a) las migraciones del campo a la ciudad se incrementaron

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Algunos datos provenientes de la reforma agraria serán visibles recién hacia el año 1976 cuando se reportó que los 8.4 millones de hectáreas que antes estaban en manos de los gamonales y que albergaban 275 000 familias –el 25% del total de familias habitantes de la zona rural del país– pasaron a ser manejadas a través de cooperativas dando paso al esquema de “democracia social participativa” en la que la se fomentaba la autorganización de parte de los indígenas (nombrados durante el gobierno de Velasco campesinos). Este esquema movilizador también se vería fortalecido desde el plano social con la implementación del SINAMOS y el fortalecimiento de los lazos de identidad entre los indígenas.

Con la ruptura de los vínculos entre los mistis y los indígenas y el fomento de la autorganización desde el Estado, se inició un proceso de cambio del comportamiento político. McClintock también señala que, en algunos casos, esto fortaleció los lazos de solidaridad ante la posibilidad de autogestionar sus propias unidades productivas; en otros casos, las relaciones no cambiaron sustancialmente.

El vacío institucional dejado por los mistis y los hacendados fue llenado por la presencia del Estado y reemplazado por lazos de solidaridad entre los indígenas. Para cuando el gobierno de Velasco Alvarado culminó ya se habían configurado organizaciones sociales agrupadas alrededor de la Confederación Nacional Agraria (CNA) y el SINAMOS.

No obstante, las actividades movilizadoras del Estado no durarían mucho. Se cambió al general Velasco por Morales Bermúdez, quien se encargaría de desmantelar varias de las reformas planteadas por su antecesor. Las protestas y el reclamo por la apertura a elecciones se instauraron como un pedido de las calles y también de parte de los partidos políticos que permanecieron prácticamente ocultos durante el período del Velascato (Lynch, 1992).

Ya en 1979, con la Asamblea Constituyente presidida por Víctor Raúl Haya de la Torre, se abre el escenario para la votación universal, otrora reducido sólo a la población con instrucción educativa. Con dicha ampliación, recién se otorga la condición de ciudadanos a los indígenas (campesinos)

significativamente, y en las clases urbanas acomodadas apareció el temor a la formación de „cinturones de pobreza‟ que empezaban a rodear las principales ciudades; (b) las recurrentes y masivas manifestaciones reivindicativas de campesinos, muchas de las cuales culminaron en la toma de tierras de las haciendas; (c) una extrema concentración de la propiedad de la tierra, la pobreza omnipresente de la población rural y la difusión de relaciones laborales precapitalistas, particularmente en la sierra; (d) la necesidad de ampliar los mercados para una industria en gestación, que no podía desarrollarse en un medio rural con esas características. La clase política conservadora, reacia a la idea misma de una reforma agraria, se vio obligada a aplicar alguna forma de intervención para modificar la estructura de la propiedad. Así, en las décadas de 1950 y 1960 una serie de hechos dieron inicio a la transformación del campo peruano.” Ver: http://www.ruralfinance.org/fileadmin/templates/rflc/documents/1248203802936_01__eguren_peru.pdf

37

iletrados, indocumentados y gran parte de los habitantes de las zonas rurales del país. Esto generó la ampliación de la base de votantes y, en consecuencia, las necesidades de representación política.

Los canales mediante los cuales los indígenas habían hecho prevalecer sus intereses políticos era a través de los mistis quienes atendían de forma personalizada cada uno de los requerimientos de sus clientes. La ruptura del vínculo entre ambos dejó un modus operandi que exigía el cumplimiento de demandas de manera inmediata, dejando a la naciente democracia a merced de las prácticas políticas que le exigían inmediatez en la provisión de los servicios públicos y de las expectativas que este sistema había creado.

Con esta ampliación y el fortalecimiento de los lazos comunitarios de los indígenas (ahora denominados campesinos) es que este grupo se inserta, oficialmente, como ciudadanos. La importancia de este proceso es que, dado el contexto político polarizador que se vivía hacia 1980 y las altas expectativas sobre la democracia, luego de 12 años de dictadura militar, no surgieron organizaciones políticas novedosas con capacidad de agregar las preferencias de cerca de 4 400 387 millones18 de ciudadanos que se incorporaban a la vida política por medio de la nueva Constitución.

Aunque resulte paradójico, la relativa estabilidad partidaria obedece a que los procesos de aprendizaje político son lentos. Si bien la desestructuración de los lazos clientelistas que unían los mistis con los indígenas paulatinamente desapareció con los años, y con ello las relaciones jerárquicas y de dependencia, el aprendizaje político para movilizarse en contextos electorales democráticos fue una variable novedosa para una población que por primera vez ejercía derechos políticos. Con esto no quiero dar a entender que los indígenas no hayan sido partícipes de alguna forma de participación política o no hayan conocido, al menos en su forma básica, las instituciones de elecciones, protesta y representación. En los hechos sí sucedió: gran parte de las movilizaciones desarrolladas desde 1956 estaban constituidas por indígenas (campesinos) con cierto grado de vinculación al APRA o a los grupos comunistas surgidos por la época, lo que les brinda redes y conocimiento político. Sino que, más allá de la arena de la movilización, la representación política y la competencia por votos en contextos electorales, son una prueba que, necesariamente, se tiene que pasar por un largo proceso de aprendizaje. Y la forma como aprendieron es mediante ensayo-error, sumado a las condiciones estructurales (el modus operandi) que favorecen la inmediatez como propuesta política. Es decir, desde el lado de la oferta política (de los políticos) existía una disponibilidad para dar paso estrategias clientelistas, y que estas serían bien recibidas desde los principales (ciudadanos).

18

Al respecto ver: Tuesta Soldevilla. (2001). Perú Político en cifras. Fundación Friedrich Ebert; Tercera Edición.

38

2.6.4. Cuarta etapa: El reino de los independientes y el tránsito hacia el clientelismo político moderno.

El aprendizaje político, los ciudadanos fortalecidos, una base social ampliada, y la Ley de partidos políticos N° 28094, generaron incentivos para la apertura a la competencia política regional. Más aún, si esta se desarrolla en un contexto de retorno a la democracia y apertura por las reformas de la descentralización.

Tal como Vergara (2011) lo señala, las múltiples reformas para la descentralización en América Latina han contribuido a la apertura de escenarios de competencia regionalizados en desmedro de partidos políticos nacionales. Esto, en un contexto de crisis partidaria, incrementa la fragmentación política en las regiones. En los hechos, Tanaka (2005) menciona que para solucionar los problemas de representación generados por el colapso partidario en los 90‟, se abrieron los escenarios de competencia política local.

La fragmentación política se manifestó con la vuelta a la democracia el año 2001, y tal como sucediera otrora en 1980, los principales depositarios de la fuerza política que nace del contexto de la caída del fujimorismo, fueron los partidos políticos tradicionales. Aunque estos permanecieron ocultos durante un largo período, activaron sus bases para desarrollar campaña política y ganar elecciones.

Los múltiples incentivos que provinieron de un sistema político abierto, dan lugar a los ciudadanos para emprender en la actividad política. De hecho, los incentivos regionales para la participación son bastante altos. Vergara (2007) señala que, en el plano regional, legalmente es mucho más fácil constituir un movimiento regional y una organización política de alcance local, en lugar de consolidar un partido político de arraigo nacional (Tanaka, 2007). Esta situación legal impulsa a la fragmentación política en las regiones del país. La fragmentación, a su vez, invita a los ciudadanos embarcarse en la actividad política.

La fragmentación, así como los incentivos generados por la Ley N°28094 y, posteriormente, el establecimiento del canon minero, suponen el establecimiento de un forma particular de conformación partidaria (Zavaleta, 2012). Zavaleta (2012) señala que dicha conformación, en el plano subnacional, contempla dos tipos de organización política: (i) una primera, llamada “coalición de independientes” que se caracterizaría por estar conformadas por alianzas coyunturales entre políticos regionales y locales de cara a elecciones subnacionales; (ii) y una segunda, a la que denomina “partido político regional”, que se caracterizaría por su relativa permanencia después de los procesos electorales regionales.

Ambos “tipos” de organización política, en las regiones, son los principales agentes de competencia. Sin embargo, más allá de la conformación o el tipo de organización que los políticos regionales y locales estructuran, Zavaleta no da cuenta de las estrategias de las relaciones diádicas presentes en la agregación política que estas organizaciones desarrollan; es decir: no explora cómo estas captan votos de los ciudadanos y los transforman en plataformas de política pública.

39

Precisamente, ya en su forma de “coalición de independientes” o de “partido político regional”, ambas organizaciones políticas se basan en el uso intensivo de estrategias clientelistas. Para ampliar esta afirmación, Szwarcberg (2009) en un estudio sobre la democracia local en América Latina, da cuenta del uso de estrategias clientelistas y la aparición del bróker, un personaje articulador de intereses, voluntades y grupos, de cara a una elección subnacional. La figura del bróker, define Szwarcberg, es aquel personaje que busca construir una carrera política en base a su habilidad de agregar votos (pág. 9), y su participación e importancia en el “partido político regional” o en la “coalición coyuntural”, dependerá de esta capacidad. Mientras más sume el bróker a la organización política, mayor será su relevancia, su espacio en el partido y su poder relativo. Si bien Zavaleta, citando a Hale (2006), menciona que las organizaciones políticas regionales tienden a conformarse a partir de capitales administrativos e ideacionales; en la práctica, y basados en la experiencia del bróker político, el capital que este debe tener se resume a la posibilidad de que estos candidatos agreguen votos a la campaña de determinado partido, o en todo caso, a la suya propia. Las invitaciones hechas o las alianzas políticas en donde los brókeres están inmersos no se trata únicamente de prestigio (dicho sea de paso, puede darse el caso de actores sociales prestigiados que no sumen en campaña política), sino, al fin y al cabo, sólo de la capacidad de agregar votos. Y esta capacidad, se consigue, en contextos fragmentarios, con instituciones partidarias no institucionalizadas, con un rule of law débil y burocracias partidarizadas, mediante estrategias clientelistas.

La estructura de la política local en el Perú, en esta cuarta etapa, trasciende la estructura diádica del clientelismo político (pero no la deja de lado), acomodándola a una pirámide (Ver figura 01) en la que los partidos políticos nacionales, los movimientos regionales (si se quiere, “partidos políticos regionales” o “coaliciones de independientes”) y, finalmente, organizaciones locales, compiten en época electoral fragmentando la comunidad política, consiguiendo votos con estrategias clientelistas y agregando intereses particulares.

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Figura 01

Estructura partidaria piramidal moderna

Fuente: Elaboración propia.

Por otro lado, dentro de esta cuarta etapa, hay un proceso importante que usualmente ha camino separado de la teoría partidaria y la competencia política en general. Hablamos del cambio en el paradigma de las políticas públicas.

Durante los últimos 20 años, en nuestro país, se ha consolidado una nueva forma de concebir al Estado y las políticas públicas (Parodi, 2003). Se han pasado de políticas de carácter universal a políticas (o en su defecto programas sociales) focalizados y fundamentados en la demanda por servicios públicos, tomando como actores relevantes a los beneficiarios quienes se han visto fortalecidos y empoderados por medio de estos programas. Por su parte, los beneficiarios se han convertido en agentes activos en el diseño e implementación de las políticas públicas y entes que pueden presionar y utilizar su poder de movilización para agendar propuestas de política que los beneficien directamente (Tanaka y Trivelli, 2002).

El paso del Estado de un rol pasivo a uno activo revela la ruptura de un paradigma sobre la formulación de las políticas en el país. Tal como Parodi (2003) lo señala:

“el paradigma tradicional de las políticas sociales en el Perú comprende los programas sociales como políticas universales de amplio impacto en la población. Con la

Organizacionees

ciudadanas

Candidatos

locales

Políticos

regionales

Candidatos

locales

41

llegada de Fujimori y el ingreso al paradigma neoliberal las políticas pasaron a ser entendidas como procesos dinámicos en la que el Estado se vuelve facilitador; es decir: […] ya no es necesario que el Estado asuma todas las funciones; financia, pero la ejecución del programa puede estar a cargo de una instancia que se encuentra más cerca de los beneficiarios” (pág 348).

Las políticas públicas, dentro de este nuevo paradigma, suponen procesos complejos de toma decisión, donde la conformación de los grupos objetivos (Schneider & Ingram, 1993) aparecen como fundamentales (dado el afán “focalizador”). En dicho contexto el ordenamiento de las prioridades de ejecución de políticas responden a la incidencia de la demanda (la población) quienes mediante una serie de recursos políticos que van desde la acción colectiva contenciosa, hasta el uso selectivo del apoyo en elecciones al Gobierno a través de vínculos clientelistas, patrimonialistas, etc. garantizan el flujo de los servicios públicos.

En suma, el modelo de políticas públicas dispersó las demandas

ciudadanas atendiéndolas en la forma de clubes19, en lugar de agregarlas como

políticas universales. Estos clubes pasaron a formar parte de los procesos de redistribución de políticas públicas, favoreciendo el uso de estrategias clientelistas en beneficio de los grupos que otrora dieran apoyo a los movimientos regionales que llegaron al Gobierno Regional.

La redistribución es la segunda parte de un proceso que contiene dos etapas. La primera es la competencia por los votos de los ciudadanos en las elecciones subnacionales, las estrategias que usan, la forma de agregar las preferencias y cómo estas preferencias se vuelven plataformas. La segunda parte, es cómo, una vez que estas organizaciones llegan al Gobierno Regional y distribuyen los recursos (cargos, políticas públicas, puestos de trabajo, etc) entre los miembros que conformaron el movimiento regional (Ver figura 02).

19

Tomo el término club policies acuñado por Kitschelt, et al. Cuando se refiere al destino de las políticas brindadas por los políticos que pueden ser de tres tipos: programáticas-universales, focalizadas en clubes o personalistas.

42

Figura 02:

Estrategias de articulación partidaria y repartición de recursos públicos

Fuente: Elaboración propia.

Esta es la cuarta etapa del clientelismo político, en su paso de la tradicional relación diádica patrón–cliente a un proceso más complejo marcado por la horizontalidad, las relaciones poco duraderas, las transacciones estilo mercado y partidos poco institucionalizados. Por otro lado, burocracias poco independientes, políticas públicas “a demanda” y “focalizadas” en ciertas poblaciones y, en algunos casos, politizadas, dan forma al responsiveness del Estado.

Tal es el escenario de esta tesis. Y para explicarla, debo empezar por observar la primera parte del proceso: la competencia política en época electoral, que es, además, la que da forma a la segunda: la redistribución de los recursos públicos.

***

43

2.7. Competencia clientelista.

En este apartado planteo algunos alcances teóricos sobre la competencia política regional y las estrategias bajo las cuales los movimientos políticos regionales agregan preferencias, intereses, y pedidos específicos en la política sub-nacional. Además, sugiero un framework teórico relativo a la competencia electoral clientelista (o utilizando estrategias clientelistas).

2.7.1. Competencia clientelista en campaña electoral.

La competencia política es la forma en la cual dos o más bloques de partidos políticos –en una democracia– compiten por votos a través de variadas estrategias políticas, algunas limpias y otras no tan limpias. Este concepto contiene al menos dos acepciones que merecen ser trabajadas: (i) la primera referente al grado de competitividad de los agentes (los partidos) y (ii) la segunda, referida al sistema de competencia entre dichos agentes, es decir el sistema, la lógica, las estrategias y una serie de instituciones informales que los partidos políticos establecen cuando compiten en época electoral y bajo determinadas reglas electorales20.

Tanto la competitividad y el sistema de competencia, bajo la influencia del clientelismo político, configuran un escenario particular. Teniendo en consideración los agentes clientelistas (partidos políticos), las estrategias de agregación diádicas, las alianzas coyunturales, la presencia de brókeres políticos (u operadores), sostengo que el clientelismo estructura un sistema de competencia fragmentado, plagado de operadores políticos y brókeres, caracterizado por una alta volatilidad partidaria, así como una alta tasa de mortalidad partidaria.

Prueba de ello es la competencia política subnacional de los últimos años (2002, 2006 y 2010). La cantidad de movimientos regionales y organizaciones políticas locales dejan en claro que el sistema de competencia electoral es altamente fragmentado. Sólo para el año 2002, fecha en la que se instaura la competencia subregional, se tuvieron 1046 organizaciones provinciales y distritales compitiendo en elecciones; por otro lado, los movimientos regionales, si bien pocos inicialmente, crecieron a una tasa de 116.67% hacia el año 2006 y para el 2010, se incrementaron en 64% más.

20

Un ejemplo de sistema de competencia que contiene un análisis de los agentes

y del sistema que configura, lo brinda Strom (1990: 566). El autor identifica tres

tipos de partidos políticos que compiten de forma peculiar: (i) el vote seeking party,

(ii) el office seeking party y (iii) el policy seeking party , cada uno de ellos con

características peculiares. El primero es el partido político que intenta, bajo las

reglas de juego electorales establecidas, maximizar sus votos a toda costa. El

segundo, maximiza su beneficio privado a partir del control sobre los cargos

públicos. Finalmente, el tercer tipo de partido obtiene beneficios a partir de su

influencia sobre las políticas que dicta el gobierno –en caso este partido sea

oposición o esté en un consejo regional – y, también, a partir de las conexiones y

nexos políticos que este genera.

44

Tabla 04.

Organizaciones políticas participantes en elecciones distritales.

Organización 2002 2006 2010

Partido político 17* (100%)

39 (+129,41%)

42 (+7,69%)

Movimiento regional

54 (100%)

106 (+96,29%)

176 (+66,04%)

Organización provincial

348 (100%)

101 (-70%)

42 (-58,41%)

Total 419 (100%)

246 (41,29%)

260 (5,38%)

Fuente: Elaboración propia, a partir del compendio electoral del JNE

Si bien las organizaciones distritales decrecieron en número entre el 2002 y 2010, es porque fueron absorbidas por los movimientos regionales y las organizaciones provinciales que cuentan con mayores recursos políticos para articularlas21.

Como se observa, la enorme tasa de “nacimiento” de organizaciones políticas en las regiones es conducente a una fragmentación mayor de las preferencias electorales. Dichas preferencias, dado la enorme cantidad de competidores, impulsan a los políticos a apostar por votantes seguros, a lo que refuerzan mediante estrategias clientelistas focalizadas, mientras que a los demás ciudadanos, con estrategias menos focalizadas y azarosas.

21

Estas organizaciones provinciales fueron absorbidas por movimientos

regionales. Este argumento, esbozado por Tanaka & Guibert (2011), en un

principio, y luego ampliada por Meléndez (2012), deja entrever que los partidos

políticos estarían entrando a una fase de institucionalización puesto que sus tasas

de volatilidad, enraizamiento en la sociedad, legitimidad y organización partidaria

(identidad política) estarían, paulatinamente, fortaleciéndose. Estas afirmaciones

no son del todo correctas. La Tabla 04 demuestra que, si bien las “organizaciones

políticas distritales”21

compitiendo en elecciones decrecieron hacia el 2010, los

“movimientos políticos regionales” crecieron, así como los “partidos políticos”

nacionales, lo que nos indica que el surgimiento de partidos aún prosigue su curso.

Del 2002 al 2010, las organizaciones políticas que compitieron en un escenario

regional pasaron de ser 49 a 148, lo que significó un incremento del 111.43%.

45

Tabla 05

Organizaciones políticas participantes en elecciones regionales.

Organización 2002 2006 2010

Partido políticos y alianzas electorales

14* (100%)

30 (+141,29%)

42 (+40%)

Movimiento regional

49 (100%)

70 (+42,86%)

148 (+111,43%)

Total 63

(100%) 100

(+58,73%) 189

(+89%)

Fuente: Elaboración propia, a partir del compendio electoral del JNE

2.7.1.1. Agregación de las preferencias

Para Moore (1995), los valores y plataformas de política pública nacen de los procesos electorales en los cuales los ciudadanos votan y se debaten alternativas para el gobierno de un sistema político. Por ejemplo, en contextos donde la “inclusión social” es la plataforma mayor votada y ganadora de elecciones, esta será el término sobre el cual recaiga la mayor parte de las políticas públicas que el partido en gobierno dictamine durante su período.

La competencia electoral es la que configura las múltiples preferencias de la ciudadanía sometiéndolas a escrutinio público22. Es más, dentro de la competencia, las estrategias usadas por los agentes (partidos políticos) para agregar e incorporar dichos intereses resultan importantes para evaluar el desarrollo posterior de los partidos políticos cuando estos lleguen al poder y tengan que ejecutar políticas públicas.

Sin embargo, la deficiente capacidad que tienen los partidos políticos para agregar preferencias ciudadanas (Vergara, 2011) no permite generar agendas públicas ciudadanas que provengan de procesos colectivos como las elecciones.

Alberto Vergara plantea que la agregación de los intereses a nivel nacional, por parte de los partidos políticos, encuentra una primera barrera en la descentralización (pág. 69), la misma que en varios otros países de América

22

La competencia partidaria subnacional se instituyó a partir del año 2002 con las

reformas desarrolladas por la descentralización. Desde entonces, el reto para

comprender esta dinámica ha apuntado a dos objetivos: (i) el primero está en la

forma en la que los partidos políticos pueden agregar intereses. No solamente a

nivel nacional, sino también como concatenan las plataformas locales y

regionales con las nacionales. En suma, hasta dónde los partidos políticos pueden

representar. Y como (ii) segundo punto, la posibilidad de que la competencia

política pueda generar un partido político institucionalizado (Tanaka, 2011).

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Latina ha desincentivado la política nacional en favor de liderazgos locales. Esta agregación debería desarrollarse de manera “horizontal”, es decir, entre organizaciones sociales, grupos ciudadanos o actores políticos con capacidad de movilización; así como “vertical”, entre organizaciones de varias regiones del país, otros aliados políticos y/o actores políticos con capacidad de movilización.

Pero además de agregar, deberían contener la capacidad de formar una coalición de intereses relativamente estable en el tiempo y con capacidad de competir bajo una misma etiqueta en varios niveles de gobierno, además de ganar elecciones (Vergara, 2011, p. 71). Todo ello no sucede en el Perú, que a diferencia de otros países, cada uno de los movimientos regionales mantiene un capital político acumulado en ciertos grupos de ciudadanos o sobre una serie de plataformas de política, bastante específicas.

En los hechos, la competencia política peruana no agrega intereses verticalmente y tiene serios problemas para desarrollar una estrategia efectiva. Al respecto, Tanaka & Guibert (2011) agregan que si bien los partidos políticos nacionales tienen problemas para competir en arenas más regionales y locales, lo propio sucede con los movimientos regionales, que no encuentran espacio de articulación con las provincias ni distritos de sus regiones.

Vergara también menciona que la dificultad para construir un partido a escala nacional, recae en la presencia de un debate político fuerte en una sociedad, que pueda generar alineamientos de la ciudadanía en los tres niveles de gobierno (nacional, regional, local). Por otro lado, señala que la presencia de organizaciones sociales fuertes y politizadas también podría servir de catalizador para la formación de partidos sólidos con capacidad de representar y competir en todos los niveles de gobierno. Asimismo, tanto debate público como organizaciones fuertes, implican algún tipo de interés (ya sea programático o clientelista) que se canaliza por medio de los partidos políticos.

El planteamiento que hace Vergara es importante, pero hay que hacer una atingencia. El debate público funciona bien siempre y cuando se trate de una sociedad que ha alcanzado cierto grado de desarrollo humano, donde el acceso a los servicios públicos del Estado no está condicionado a ningún tipo de control estratégico por parte de organizaciones políticas (Kitschelt y Wilkinson, 2007) y cuando la burocracia es independiente de los presiones partidarias (Shefter, 1977). Este no es el caso de las regiones, donde el debate sobre la conducción de los gobiernos regionales es prácticamente nulo. En dichos casos, los idearios políticos programáticos también están ausentes. A ello, hay que agregar que si bien Vergara menciona que el debate público en el país respecto a las ideas del manejo económico no son motivo de discusión o cuestionamiento por gran parte de la población, entonces ¿cuáles son los temas o idearios que se debaten en las regiones de los países en época electoral? Al parecer, ninguna.

De no existir idearios partidarios ni propuestas programáticas, queda pendiente la exploración de las estrategias que se usan para agregar votos. Es aquí donde Kitschelt & Wilkinson sostienen que para los políticos, es mucho más fácil agregar intereses con estrategias clientelistas que construir maquinarias partidarias sólidas y programáticas. Para maximizar los beneficios

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de la agregación de los intereses, los políticos recurren a brókeres que garanticen una adhesión del mayor número posible de partidarios. La forma de agregar “voto por voto‖ resulta aún mucho más costosa para los políticos regionales que la construcción de un partido político; por ello, la agregación por medio brókeres, líderes locales con cierto capital político, o a través de partidos pequeños resulta mucho más rentable.

Respecto a los intereses que los brókeres y líderes locales tienen, estos no responden a elaboraciones ideológicas o idearios complejos. En todo caso, la ideología y los idearios vienen después, como una estrategia de refuerzo y justificación para la acción política (Dijk, 1995) pero no como un elemento primordial para la conformación partidaria local. Precisamente, este el punto que me interesa: si las agregaciones de intereses políticos se desarrollan por medio de estrategias clientelistas, ¿cómo estas se convierten en políticas públicas?

Resumiendo, la competencia política dividida en los agentes competidores y el sistema de competencia se encuentra constreñida por la capacidad de los partidos para agregar preferencias tanto horizontalmente, como verticalemente. En dicha agregación, la misma ecuación que no permite agregar intereses de forma vertical a los partidos políticos nacionales, tampoco permite agregar múltiples intereses a los movimientos regionales. Esto, sumado a la ausencia de idearios sólidos y con plataformas programáticas débiles conduce a los políticos a usar estrategias clientelistas. La mejor forma de agregar a bajo costo –sin idearios políticos– es a través de la adhesión de brókeres locales, organizaciones sociales constituidas en búsqueda de políticas públicas, líderes carismáticos con algo de capital político, políticos con cierta “base”, periodistas, jefes de brigadas de programas sociales, madres líderes y uno que otro ciudadano que pueda empujar a su familia como militante temporal de la organización política. A cambio de ello, se prometen políticas concretas, puestos de trabajo, proyectos sociales en los cuales las comunidades o el público específico puedan adherirse, entre otros.

Los políticos locales cubren la falta de idearios y programas de competencia con promesas concretas dirigidas y segmentadas a públicos específicos. Ellos necesitan mostrar, generar lazos de confianza que, aunque temporales, apuesten por el movimiento regional. Especialmente si estos son los ganadores.

Existe una diferencia fundamental entre el ideario de los partidos políticos y las ideas en las que este partido se basa. Las ideas se tratan de constructos canalizadores de políticas públicas con proyección social, de carácter universal. Estos tienen una proyección nacional, apuntan a un público universal y formulan una visión sobre la política, la economía, el país, el futuro. Por el contrario, el ideario de los movimientos regionales es disperso, es una agrupación de intereses particulares sin mayor procesamiento, es decir, es fragmentado. Son la unión de intereses no convergentes destinados a convertirse en prebendas políticas o estrategias de rent seeking para los políticos regionales. La política como “idea” en oposición al puro “interés” en estos movimientos regionales es prácticamente inexistente.

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Lo propio ocurre con el sistema de competencia que estos agentes configuran. Sus efectos más visibles son la volatilidad, la alta “mortalidad” de los políticos regionales y amplia presencia de tránsfugas y outsiders en la política regional y local. Esta es una primera etapa de la competencia política: generar una red de soporte político, construir un partido temporal-instrumental para ganar elecciones. La segunda etapa, es la competencia post-electoral, la destinada a la repartición de cargos públicos y la competencia entre los brókeres que apostaron por el movimiento regional y que, una vez que este ha ganado las elecciones, le exigen las políticas públicas, los cargos y los programas que estos prometieron. Es decir, exigen el cumplimiento de la prebenda.

2.7.2. Competencia clientelista: competencia por cargos públicos.

Cuando los aliados exigen la prebenda, la promesa o la política pública prometida en campaña electoral, empiezan los problemas. No siempre se tienen tantas oficinas para entregar ni tantas políticas para formular, tampoco se tienen todas las capacidades o el tiempo para atender a los múltiples grupos de presión o lobbies.

Echando un vistazo a lo especificado en el apartado anterior, hemos de notar que la conformación de los movimientos regionales contempla a múltiples actores, muchas veces, con plataformas distintas que eventualmente llegan a formar parte de una coalición coyuntural frente a elecciones. Esta coalición coyuntural también considera cada uno de los intereses de los actores involucrados en una plataforma múltiple, dejando entrever que los movimientos regionales, debido a su amplia diversidad, a su composición heterogénea y al casi nulo debate político en el que se forman son, al fin: islas en un mar de redes e intereses particulares.23

Precisamente son estas redes las que se insertan como agendas públicas en los gobiernos regionales. Para ver cómo estos intereses particulares se insertan como agendas de gobierno, es preciso comprender el proceso de agregación de preferencias en los partidos políticos. Las preferencias son difícilmente agregadas en constructos colectivos sólidos, estas se agrupan en un cúmulo de intereses particulares esperando las ganancias que se obtendrán de los cargos públicos.

A esta forma de concebir la política, la literatura anglosajona le ha denominado pork barrel politics. Según Lancaster (1986), el pork barrel se refiere a que, un legislador (en nuestro caso un político) que ha logrado un escaño, desarrolla política públicas dirigida a un electorado específico con la finalidad de generar algún tipo de adhesión y política o supervivencia política. Agregando a esta

23

Tomo el término de Papakostas. (2001). Why is there no clientelism in Scandinavia? A comparison of the Swedish and Greek sequences of development .En: Piattoni, S. Clientelism, Interest and Democratic Representation. The European Experience in Historical and Comparative Perspective. Cambridge University Press.

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definición el marco conceptual del clientelismo, tenemos que parte de los políticos regionales en estudio no solo redistribuyen las prebendas prometidas en campaña electoral, sino que también estas retribuciones generan mecanismos de competencia internos entre los demás brókeres que forman parte de la repartija.

Pero esta no es la única forma de agendar políticas públicas en un GR. Los ciudadanos que no están dentro de la red de redistribución de políticas públicas, generadas por los políticos y sus aliados, también tienen en consideración que la acción colectiva contenciosa –y a veces la transgresiva–, también tiene sus frutos sobre los gobiernos regionales.

La acción colectiva, sin embargo, no siempre viene desde los recodos más excluidos o poco beneficiados de las políticas de los gobiernos regionales. En los hechos, también provienen de los brókeres que no alcanzaron la repartición de cargos o bienes de los GR y que emprenden, en conjunto con clientes suyos o allegados, una correduría que, en muchos casos, resulta transgresiva y desestabilizadora.

Esta es otra arena de funcionamiento del clientelismo. Es, en otras palabras, una de sus consecuencias más visibles. Más allá de las características que dan origen y delimitan las acciones clientelistas, los resultados del sistema clientelista dan cuenta de que la competencia interna por los cargos públicos, y la externa por las políticas del Gobierno Regional, funcionan como mecanismos que generan presión y diferencias irreconciliables entre los miembros de una organización política. Diferencias que finalmente dificultan el proceso de implementación de las políticas públicas.

Las dos lógicas de competencia mencionadas, la clientelista electoral y la clientelista por cargos públicos, se articulan en una sola cadena de eventos cuyo resultado final es la afectación al funcionamiento de las instituciones políticas y de gestión pública.

Ambas etapas de la competencia política merecen especial atención. La primera porque nos recuerda que la precariedad de los partidos políticos a nivel nacional y subnacional no sólo tiene un efecto sobre la representación política o el descrédito en la política. No solamente se trata de índices bajos en la aprobación presidencial o en la conformidad con los partidos políticos. Por el contrario, su efecto más visible recae en la gestión del Estado: en políticas públicas precarias, repartición de cargos y supervivencia política dejando de lado a los ciudadanos que no se encuentran en la red clientelista de los brókeres. El lado más visible de esta precariedad política es una obra de gestión pública particularizada.

Esta gestión precaria deriva de la competencia política regional, encuentra una serie de prácticas (Barzelay & Cortázar, 2004) instauradas que juegan con las normas formales de los administración pública regional. Las prácticas clientelistas deben jugar con estas normas y, muchas veces, romperlas para facilitar los procesos de política su esquema. La corrupción también se vuelve una consecuencia visible del clientelismo político.

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El siguiente apartado explora la dinámica de la repartición de cargos, bienes, políticas; en suma, de los recursos públicos de los gobiernos regionales.

2.8. Distribución de recursos públicos en contextos clientelistas.

Existen dos nomenclaturas poco diferenciadas para nombrar a los bienes del Estado y a la forma como estos de distribuyen a la ciudadanía. La primera, usualmente, es denominado recursos públicos; mientras que la segunda, servicios públicos.

Los recursos públicos han sido comprendidos, desde un punto de vista financiero, como la solvencia con la que cuenta un Estado para poder desarrollar su actividad pública. Otras definiciones más amplias y fuera de este ámbito, permiten incluir los recursos administrativos del Estado en sus tres niveles de Gobierno (nacional, regional y local) y en sus diversas manifestaciones (Sandström, Lindkvist, Öhman, & Nordström, 2011). Basados en esta definición, Sandstrom et.al. mencionan la presencia de cuatro dimensiones en las que se presentan los recursos públicos:

a. Recursos financieros. Esta es la más clásica de las definiciones, da cuenta de los recursos monetarios que posee el Estado a través de los tributos, aportes y donaciones que este recibe.

b. Recursos institucionales. Incluye a todos los recursos no monetarios del Estado, también a medios de comunicación públicos y otras formas de conexión con los ciudadanos.

c. Recursos regulatorios. En referencia a la capacidad sancionadora y el monopolio de la fuerza con la que cuenta el Estado para imponer orden en la comunidad política.

d. Recurso del monopolio de la violencia. En relación al mantenimiento de la seguridad pública y el orden social24.

De esta forma, los recursos públicos no sólo se restringen a un patrimonio monetario, sino que también consideran a todos bienes disponibles por el Estado. Esta definición se aproxima, en la teoría política clásica, a la formación del Estado de matriz Hobbesiana. Tanto el poder supremo del Estado, su capacidad sancionadora y el ejercicio legítimo y legal de la violencia, tienen como trasfondo la cesión de poder hacia un ente que, colectivamente, se encargue de la protección y mantenimiento del orden social. De ahí que gran parte de los recursos no financieros del Estado se refieran a su capacidad coercitiva tanto simbólica como fáctica.

Si derivamos la capacidad del Estado de garantizar orden y seguridad –bajo esta matriz Hobbesiana– hacia los ciudadanos, nos topamos con una serie de derechos que este debe garantizar en orden de fortalecer su rol protector,

24

Aunque Sandstrom et.al. (2011) mencionan este último punto como enforcement resources, la definición que el autor brinda es complementaria al poder que el estado tiene para imponer la violencia y orden social. Por dicha razón, consideré pertinente exponer este recurso directamente relacionado al ejercicio de la violencia.

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el cual es el garante principal de su legitimidad. A la proyección de los recursos del Estado hacia la sociedad le denomino servicios públicos.

Aunque los servicios públicos también han sido sujetos de estudio desde un enfoque económico centrado en su calidad y cobertura; es necesario comprender conceptualmente los ámbitos de lo “público”. Esta discusión –si bien es engorrosa– también aporta a delimitar la frontera hasta donde llega el Estado.

Brendan (2004) menciona que para los Estados conformantes de la Unión Europea, el término servicio público significa “servicio de interés general” o “servicio de interés económico general”, dando a comprender que la razón de su establecimiento contiene una decisión colectiva detrás que hace pública una necesidad, que de otra forma, no podría ser brindada por privados, o a una sola parte de la comunidad política.

En todo caso, el término servicio público no implica un bien unidireccionalmente brindando a los ciudadanos; por el contrario, implica que hay algún tipo de contraprestación por él. La contraprestación, a su vez, incluye la presencia de derechos adquiridos por los ciudadanos frente al Estado, en la que previamente ha existido algún tipo de elección social, interés, algún grado de participación y algún tipo de control sobre el servicio público.

Ahora bien, si los recursos públicos nos brindan un indicio sobre las propiedades del Estado, no nos dan una idea sobre su proceso de traslado hacia la sociedad, es decir, hacia los ciudadanos. En orden de completar el vacío existente entre recursos y servicios plantearé tres procesos que ayuden a tender el puente:

(i) La configuración de un problema como colectivo. (ii) La forma como este problema se traslada hacia la sociedad, es decir

el diseño de la política, y (iii) El grado de lo “público” de un servicio público.

El siguiente esquema ilustra que en el delivery de los recursos públicos a los ciudadanos –precisamente en dicho proceso–, se crean los servicios públicos.

Tabla 06

52

Proceso de nacimiento de un servicio público

Con los recursos públicos que cuenta el Estado como punto de partida, sumados a un problema que es definido colectivamente, damos paso a que los tomadores de decisión desarrollen un diseño para llevar el recurso público hacia la sociedad.

Por otro lado, el grado de cobertura es un factor crucial para un servicio público. Este se manifiesta cuando evaluamos la naturaleza del problema público: de haber nacido de una proceso colectivo o no; o si el diseño de la política misma contempla valores u otros mandatos que no estaban presentes en la elección colectiva; o si resultado final no contribuye con una cobertura “real” del servicio; en todos estos casos, estaremos antes complicaciones en el traslado de los recursos del Estado a sus ciudadanos.

Para atender a dichas complicaciones Haque (2001) en su texto The Diminishing Publicness of Public Servive under the Current Model of Governance, señala cuatro criterios de medición que han ayudado a identificar el “grado de lo público” de un servicio (Brendan, 2004):

(i) El grado de distinción del servicio de uno privado. Lo que significa que el servicio debería ser imparcial, abierto, igualitario y representativo.

(ii) La extensión y composición social de los beneficiarios del servicio. Mientras mayor sea la extensión del servicio, será mejor.

(iii) La magnitud e intensidad de su rol socioeconómico. A mayor impacto socioeconómico del servicio, mejor.

Recursos públicos

Problema público Diseño del

traslado hacia la sociedad

Grado de lo “público” del

servicio

Financieros

La definición del problema público contribuye a identificar los actores involucrados, y necesidad de intervención del Estado. Este problema es definido, en teoría, colectivamente.

El diseño de la política pública, la forma cómo este llegará al público definido previamente en el problema.

Se refiere a la cobertura, el acceso tanto real como potencial de los ciudadanos (objetivos o no). Dentro de esta categoría está la dicotomía: universal-focalizado.

Institucionales Regulatorios Monopolio de la violencia

Formación del servicio público

Fuente: Elaboración propia

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(iv) La grado de accountability que los ciudadanos tienen sobre el servicio. Mientras los ciudadanos ejerzan algún tipo de control o participación sobre los servicios, será mejor.

(v) El nivel de confianza pública sobre el servicio. Se refiere al nivel de credibilidad, liderazgo y responsiveness del servicio.

Estas características deberían estar presentes no sólo en los resultados finales del traslado de los recursos del Estado hacia la ciudanía, sino también en cada uno de los componentes del proceso mismo.

Debería, en todo caso, también guiar la forma en la que se distribuyen esos recursos en los GR. La realidad, sin embargo, nos dice algo distinto. En contextos marcados por movimientos regionales débiles (o coyunturales), con modelos de competencia política predatorias –como la competencia subregional en el Perú– y burocracias poco independientes, el proceso de distribución de los recursos públicos es, particularmente, distinto. Este se encuentra marcado por la presencia de políticos que provienen de un contexto electoral donde el pago de las prebendas –utilizando recursos del Estado– es un proceso que anula el sentido de lo ―público‖ de los servicios, dirigiéndolo hacia la red que conforma el movimiento regional ganador.

Teóricamente, la influencia del clientelismo político como variable interviniente al proceso “ideal” de distribución de recursos del Estado, exige adecuar los tres procesos de transformación de recursos públicos en servicios público (configuración del problema público, diseño de la política y la cobertura del servicio) a los mecanismos de funcionamiento en contextos clientelistas. Los adecuamos en los siguientes apartados.

2.8.1. Conformación de los problemas públicos en contextos no partidarizados.

La idea es sencilla: los problemas públicos se establecen como agenda en los poderes públicos –es decir, como agenda de los tomadores de decisión –. Para que ello suceda, hay una serie de actores detrás, todos interesados en colocar su agenda, su tema prioritario, y así obtener algún beneficio de parte del Gobierno. A estos actores, Subirats (1994, p. 5) les denomina agenda setters; quienes bien podrían ser “[…] grupos organizados representativos de intereses sociales, los partidos políticos, los sectores influyentes del aparato burocrático, la opinión informada, etc.”

Lo más importante es que dichos actores articulan los resultados de compleja trama de las elecciones; esto incluye procesos de movilización, agregación de intereses y representación. Es más, es en el momento de la agendación cuando las plataformas recogidas por los movimientos regionales se hacen presentes en los poderes públicos como “lo que se debe resolver”. Y, si esto que “se debe resolver”, no se condice con lo agregado, movilizado y representado colectivamente durante elecciones, entonces estamos ante un problema de representación.

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Peor aún, revisando lo expuesto en el primer apartado, hemos de notar que en un contexto des-institucionalizado y dominado por la competencia clientelista, la agendación no obedece a las plataformas agregadas, movilizadas y representadas en época electoral. Por el contrario, “lo que se debe resolver” no será lo que el ciudadano votó, o, al menos, lo que pensó que votó (Stokes, 2009).

Para el gobierno –o en palabras de Subirats, para los “poderes públicos”–, es muy probable que las únicas plataformas existentes sean las que se habían pactado previamente con los brókeres, líderes de comunidades u organizaciones sociales en campaña. Y que los tópicos que generan crisis política en el gobierno, lleguen a percibirse como “problemas públicos”. Dichas crisis, en las regiones, se derivan de una competencia interna perniciosa por los cargos públicos del Gobierno Regional. Es el clientelismo acción, pero esta vez, en la gestión pública. Esto nos dice que, de origen, la conformación de los problemas públicos en espacios regionalizados se vea capturada y alejada del común de los ciudadanos.

Cabe mencionar que esta situación se ve reforzada porque, como se vio en un apartado anterior, los movimientos regionales –entre otras cosas no están en la capacidad de generar debate sobre temas relacionados a plataformas ideológicas o similares. En estos contextos, la practicidad de la política supera al debate.

Los efectos que esto tiene son visibles en el ejercicio de distribución de los recursos públicos donde se emplea estrategias clientelistas. Si la definición de los problemas públicos no está de ninguna manera concatenada a lo que “votaron los ciudadanos”; es decir, no está vinculado a ningún proceso colectivo, ni de agregación de intereses, ni de movilización, mucho menos de representación; entonces, el problema público, deja de ser público, se privatiza.

Esto es lo que Bresser Pereira (citado en Brendan, 200, p. 4) afirma al referirse a las políticas públicas en países de América Latina. Para él, el término privatizar no significa la transferencia de una responsabilidad hacia alguna empresa para que esta lleve los servicios públicos a los ciudadanos; por el contrario, significa la ―usurpación de la propiedad y autoridad pública por intereses privados que, en ese momento, se encuentran en control del aparato del Estado.‖

Estos grados de privatización están en un continuum donde la distribución de los recursos públicos –o políticas públicas como mencionan Kitschelt y Wilkinson (2007) – se reparten a cierto tipo de poblaciones. Los autores han diferenciado tres tipos de actores a los que, por su extensión, número y particularidad, les corresponden diversos grados de comportamientos clientelista. El primero de ellos es la ciudadanía en general; esta primera población está conectada con políticas públicas universales y distribuidas de manera uniforme a todos los ciudadanos. La segunda es la población objetivo o vulnerable, que usualmente se trata de un grupo de personas que necesitan especial atención del Estado. Y, finalmente, en el otro extremo del continuum, se tiene a personas, individuos particulares o brókeres políticos, como producto

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de la repartición de los recursos públicos en beneficio de intereses particulares25.

Gráfico 01

Continuum clientelista

Fuente: Elaboración propia.

Si bien los recursos públicos pueden ser distribuidos a cada uno de los actores en mención, es importante señalar que, cuando estos se privatizan, a los ciudadanos no les quedan más recursos para agendar sus intereses que la protesta política. Por supuesto, esto sucederá siempre y cuando hablemos de una ciudadanía fortalecida, con capacidad de movilización y alianzas en la oposición política que puedan contribuir con la reducción de las reparticiones clientelistas dentro de los Gobiernos Regionales; caso contrario, la privatización de los recursos públicos no tendrá oposición efectiva.

En suma, la forma como se articulan, agregan y, finalmente, se agendan los problemas públicos tienen un origen común: la deliberación pública de los problemas de gobierno en época electoral (Susan Stokes, 2009). En dicho período se ordenan las prioridades y establecen valores, bajos los cuales, los funcionarios públicos diseñan políticas para los ciudadanos. En este caso, cuando las políticas públicas o servicios públicos que se llevan a los ciudadanos han pasado por debate electoral y por justificación pública, estamos frente a planteamientos programáticos.

Por otro lado, cuando los grupos de presión y brókeres políticos, compiten con los valores y decisiones colectivas que los ciudadanos ponen en agenda. Y más aún, cuando la balanza se inclina a favor de los brókeres, dejando de lado los ciudadanos, es donde los bienes distribuidos dejan de ser públicos. Es cuando se vuelven clientelistas, tanto en la forma de agendarlos, como el diseño que se tendrá para distribuirlos.

25

Los planteamientos de Kitschelt & Wilkinson (2007) entran en debate con los de Stokes (2009) quien menciona que las políticas los recursos distribuidos a los ciudadanos bien pueden ser programáticas y particularistas a la vez, o bien universales y clientelistas. Esta paradoja se debería a que Stokes pone el énfasis en la determinación de la programaticidad de los planteamientos electorales en el debate público de los mismos, mas no en la privatización de los bienes distribuidos.

CLIENTELISTAUNIVERSAL

CIUDADANÍA

EN GENERAL

CLUBES,

ORGANIZACIONES

POLÍTICAS

BRÓKERES,

OPERADORES

INDIVIDUOS

56

***

El entramado teórico explicitado en este capítulo, es testeado de forma empírica con la revisión de los casos Ayacuchano y Puneño. Ambos casos son ejemplo de conformación, competencia y gestión del Gobierno Regional bajo esquemas clientelistas. En ambos se aprovechan las redes de distribución de recursos públicos para mantener la estabilidad política del Gobierno Regional. Y, aunque en uno de ellos se manifiesta más que en el otro, las estrategias funcionan, al menos a corto plazo.

El siguiente capítulo detalla la metodología bajo la cual se trabajaron ambos casos.

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CAPÍTULO III

METODOLOGÍA

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Capítulo III

METODOLOGÍA

3.1. Tipo de investigación

La investigación es cualitativa, sin embargo, considero que un medio que contribuye a identificar posibles relaciones causales de forma más exacta son los métodos cuantitativos.

Para las ciencias sociales, la tradicional dicotomía entre las investigaciones cualitativas y cuantitativas ha generado amplios debates y apuestas cerradas –y no tan cerradas– por una u otra perspectiva. La edición del texto Designing Social Inquiry (1994) por Gary King, Robert Keohane y Sidney Verba resume el debate sobre la pertinencia de los métodos cualitativos para la investigación social. Sugiere, por un lado, la utilización de una lógica inferencial común en el diseño de la investigación cualitativa que es lo que validaría los estudios de caso o los estudio de experiencia intrínseca26 (Shake, 1995:3 apud Barzelay y Cortázar, 2004).

La lógica inferencial está basada en el número de los casos analizados como principal insumo para determinar la validez de las investigaciones. También señala que el análisis de regresión y de significancia es central para esta tradición metodológica. Dicho texto hace una apuesta por que, los estudios cualitativos usualmente centrados en casos específicos, también tengan la posibilidad de generalizar sus conclusiones hacia teorías más amplias usando la lógica inferencial de la estadística.

No mucho tiempo después, una respuesta más conciliadora vino desde el lado cualitativo liderado por Henry E. Brady y Collier en su texto Rethinking Social Inquiry (2010). En dicho texto, los autores, responden al DSI de Verba y Kehoane afirmando que si bien la lógica de deducción cuantitativa, basada en las repeticiones de los casos y el manejo de la incertidumbre, puede resultar válida, aún adolece de sesgos de observación y deducción dada la complejidad de los procesos políticos.

La lógica cualitativa, en cambio, apunta a un diferente objetivo. Más allá de fortalecer una lógica centrada en la repetición cuyo fundamento es la data observada, la tradición cualitativa estructura la investigación en la conceptualización, la clasificación y el seguimiento al proceso político. Porque, finalmente, tal como afirma Eisenhart (1989), en muchos casos, es más relevante la data anecdótica que descubre toda clase de relaciones importantes que, de otra manera, hubiera pasado desapercibida.

Si bien ambas tradiciones han caminado de forma independiente durante muchos años, el constante debate de los fundamentos de la metodología y de la forma en la que se comprende la realidad, han encaminado el debate hacia

26

Aquellos casos cuyo valor de estudio, por sí mismo, recae en su particularidad y rara repetición.

59

el descubrimiento de nuevas estrategias para superar las barreras del positivismo tradicional, basado en la investigación cuantitativa.

Pero más allá de las recomendaciones y la influencia que tienen ambas tradiciones la formulación de los diseños de investigación; la integración de ambas tradiciones en la forma de métodos mixtos (mixed methods) tiene, en esta tesis, un lugar central.

La tradición del paradigma mixed methods es la integración de ambas lógicas de trabajo, tanto cualitativa como cuantitativa. La lógica de trabajo bajo este enfoque es inductivo--deductivo. Bajo esta perspectiva se explica en el siguiente apartado el diseño de la investigación.

3.2. Delimitación temporal y geográfica

La investigación está centrada en la política subnacional en Ayacucho y Puno en el período 2010-2013. Se analizan los movimientos regionales (o partidos políticos) que hayan ganado las elecciones regionales del año 2010, así como las acciones que estos desarrollan desde el Gobierno Regional. Se trata del movimiento AQUÍ – Aymaras y Quechuas Unidos, y del Partido Político Alianza para el Progreso - Ayacucho.

3.3. Diseño y técnicas de investigación

El primer paso para definir una técnica es definir el objeto de investigación (Corbetta, 2010). En este caso, nuestro objeto está conformado por las estrategias que los políticos de los movimientos regionales usan para ganar las elecciones y, posteriormente, una vez que estos han llegado a un puesto público, las acciones que desarrollan en orden de distribuir los recursos públicos a sus aliados políticos.

Las estrategias no representan un fenómeno sujeto de medición, bajo los parámetros planteados por King, Verba y Kehoane; sino todo lo contrario, al estudiar una estrategia, esta nos conduce a la definición de las trayectorias, los momentos y contextos en los que los actores bajo estudio toman decisiones y generan alianzas en orden de ganar una elección o distribuir recursos públicos. El interés primordial se centra en la riqueza descriptiva del contexto, en lugar del número de decisiones que se toman. En suma: la riqueza del objeto de investigación de esta tesis detalla que nos importa las repercusiones de la toma de decisiones, y el sistema que estas generan, en lugar del número de decisiones que se toman.

Corbetta (2010) plantea que el objeto de estudio es el factor principal para definir las estrategias de recolección de datos, los enfoques y la metodología a ser desarrollada. Pues bien, en nuestro caso, nuestro objeto de estudio define que la metodología será cualitativa. Pero cabe hacer una atingencia, al inicio del estudio se propuso un enfoque mixto que incluía la lógica deductiva cuantitativa; esta no deja de estar presente en el estudio, a pesar de que nuestro objeto requiera de un enfoque más cualitativo. El

60

enfoque mixto nos dicta que ambas lógicas de investigación, tanto la cualitativa como la cuantitativa, contribuyen con reducir la incertidumbre respecto de nuestro objeto de dos maneras: (i) la parte cuantitativa nos indica las frecuencias y posibles relaciones causales basados en las correlaciones entre las variables planteadas en las hipótesis de esta tesis; mientras que (ii) una metodología cualitativa, se preocupa por ahondar en las relaciones internas entre las variables o factores que causan la mencionada correlación que, previamente, ha sido sustentada mediante métodos cuantitativos.

En tal sentido la estrategia para realizar esta combinación entre las tradiciones cualitativas y cuantitativas debe tomar en consideración:

(i) El paradigma predominante de la investigación; si positivo o humanista, y

(ii) Si la investigación, y el empleo de diversos métodos obedecerá a una orden particular secuencial (una después de otra) o simultánea (se usarán ambos métodos al mismo tiempo).

En base a estas dos premisas Onwuegbuzie & Johnson (2004) definen tipologías de métodos mixtos como resultado del cruce de estas opciones:

Tabla 07

Paradigmas y aplicación de métodos.

Nota. “qual” significa cualitativo y “quan” cuantitativo. Las mayúsculas son indicadas para denotar prioridad o pesa en la investigación y las flechas indican la secuencia.

Fuente: Johnson y Onwuegbuzie.(2004)

Del cuadro se desprenden cuatro (4) tipologías: en la primera línea horizontal se describen las estrategias metodológicas bajo un paradigma balanceado. Esto quiere decir que tanto los métodos cualitativos y cuantitativos tiene una importancia sopesada y similar. El objeto de investigación, en este punto, estaría sujeto a ser medido en cuanto a sus características replicables (cuantitativo) y no replicables (cualitativo). En este punto son dos las estrategias que pueden ser utilizadas: simultánea, es decir que los métodos cualitativos sean utilizados al mismo tiempo; o secuencial, que los métodos sean utilizados uno como una etapa o fase subsiguiente a la otra.

Simultánea Secuencial

Paradigma balanceado

QUAN+QUAN

QUAL QUAN

QUAN QUAL

Paradigma dominante

QUAL+ quan QUAN qual

QUAN+ qual QUALQUAN

61

En cuanto la segunda línea horizontal, esta detalla las estrategias de investigación utilizadas bajo un paradigma dominante, ya sea cualitativo o cuantitativo. Al igual que la anterior descripción, este puede dividirse en simultáneo y secuencial. En ambos casos puede ser que la estrategia dominante sea cualitativa o cuantitativa, lo importante está en que una de ellas sirve como catalizador de la otra fortaleciendo la aproximación al objeto de estudio.

Para esta tesis la tipología del paradigma dominante cualitativo es la más adecuada. Ya que nuestro interés está en comprender e identificar las estrategias de los políticos, para ganar elecciones y, posteriormente, en la gestión de los Gobiernos Regionales de Ayacucho y Puno. Además, en cuanto a la sincronización de ambas tradiciones, esta tesis se ubica en el recuadro de la secuencialidad ya que contempla una primera etapa de exploración de las relaciones estadísticas de correlación y causalidad y, con base en ella, profundizar en los casos ayacuchano y puneño. En suma: una estrategia secuencial que va de un análisis cuantitativo a uno cualitativo (QUANqual).

3.4. Análisis del proceso.

Un proceso es una secuencia de eventos que describe cómo las cosas cambian en el tiempo (Van de Ven, 1992 pág. 169 apud Pettigrew, 1997). Los procesos están conformados por una cadena de eventos a los cuales el investigador les asigna un grado de interrelación y que, cuya unión, genera una línea de tiempo. Por ello, para analizar un proceso hay que tener en cuenta el grado de correlación entre los eventos y su alcance.

Para identificar las estrategias políticas de los actores en competencia política o en el trabajo de gestión del gobierno regional, debemos delimitar los alcances del proceso, así como identificar qué hará a un evento correlativo a otro. El marco teórico desarrollado en el capítulo I ayuda a identificar el tipo de eventos a seguir: las estrategias clientelistas en elecciones y en la gestión pública regional. La correlación entre los eventos serán identificados a partir de la relación temporal entre ellos a partir de fuentes documentarias, periodísticas, hemerográficas, así como análisis de las declaraciones y manifestaciones brindadas por los políticos en estudio.

***

62

CAPÍTULO IV

CONFORMACIÓN PARTIDARIA Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS EN AYACUCHO Y PUNO

63

CAPÍTULO IV

CONFORMACIÓN PARTIDARIA Y DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS EN AYACUCHO Y PUNO

4.1. Puno y Ayacucho: trayectorias inversas.

Puno

Puno pasó de ser una sociedad tradicional y gamonalista, dividida entre indios y mestizos a tener cierto nivel de desarrollo económico concentrado en el comercio (Diez, 2003). Esto significó, también, el paso de una sociedad rural a una urbana y la desaparición de sus antiguas élites políticas cuyo poder estaba centrado en el prestigio personal, la tenencia de tierras, la ocupación de cargos y funciones públicas del Estado. Antiguamente, este poder asociaba algunos distritos y provincias a ciertas familias con poder político y económico.

En la actualidad, la actividad política puneña está constituida por movimientos políticos regionales organizados de forma coyuntural que combina gente con experiencia partidaria así como políticos nuevos (Diez, 2003 p. 51). Esta ausencia de poderes tradicionales que organicen la vida política puneña favorece la fragmentación política.

El factor que causó la desaparición de las élites políticas fue el proceso de movilidad económica puneña. La reforma agraria impulsó la migración de campesinos a las urbes –pequeñas para entonces–, y que luego se convirtieron en propietarios que favorecieron el desarrollo económico. La ciudad de Juliaca e Ilave son claros ejemplos de este proceso de urbanización a causa del incremento del comercio. De forma paralela, las ciudades donde residían las élites tradicionales puneñas decaían. No es casual notar la tradicional oposición entre juliaqueños y puneños, pues los procesos de urbanización y establecimiento de ciudades las pusieron en contraposición. San Román (y su capital Juliaca) se caracteriza por el comercio, mientras que Puno es la capital burocrática de la Región. Los primeros, son depositarios de un poder que ha surgido como parte de un proceso de democratización, migración interna y fortalecimiento del comercio; los segundos, depositarios de un poder tradicional que, con el paso de los años, también ha desaparecido. Sin embargo, las trayectorias de estas dos ciudades han dejado patrones de comportamiento electoral vigentes.

Con la descentralización y la desaparición de los partidos políticos (y eventualmente sus representantes, las élites locales), Puno inició un nuevo proceso de despegue político desarticulado que se caracteriza por la excesiva fragmentación política que vive en la actualidad (8 listas compitiendo por las elecciones regionales, una tasa de fragmentación de 0.99).

Los políticos procedentes de esta fragmentación aprenden la actividad política en ciertos centros que sirven como núcleo de redes de socialización: la burocracia regional, la universidad, iglesias, frentes populares, radios y otras organizaciones que dotan de un capital político a todo ciudadano que desee

64

emprender carrera política. Precisamente, Diez describe la forma en la que nacen las opciones políticas puneñas:

―[…] un individuo relativamente popular es convencido por un grupo que puede ser alcalde, entonces, a partir de sus redes personales y su familia construye un movimiento, arma e inscribe su lista (que debe incluir una muestra de agentes y actores reconocidos localmente: dirigentes del campo y de la ciudad, algún profesor, una o dos líderes femeninas) y se presente a las elecciones‖

Por el lado de las reivindicaciones, la reclamación por la autonomía y soberanía regional siempre ha estado presente. Dicha propuesta, inclusive, el año 2009, se fortaleció con la presencia de Hernán Fuentes (ex presidente regional) y llegó a los medios de comunicación limeños. Estos sentimientos tampoco han estado lejanos al actual desenvolvimiento de los actores políticos puneños. En los hechos, el actual presidente regional Mauricio Rodríguez conformó un movimiento regional que apeló a los sentimientos regionalistas y étnicos de Puno. Aymaras y Quechuas Unidos (AQUÍ) fue la fuerza política que él logró concertar.

En resumen, tres son los aspectos que resaltan de este proceso de movilidad social en Puno. Primero, la movilidad social ascendente y la obtención del poder económico de parte de los hijos de los campesinos les otorgó capacidad de llegar al poder político regional. Segundo, la desaparición de la élite política puneña favoreció una amplia aparición actores políticos que basados en sus redes de apoyo inmediato impulsaron su participación política. Esto quiere decir que, tanto universidad, iglesias, frentes populares, radios y otras asociaciones sirvieron de trampolín político para diferentes actores (Diez, 2003). Y, tercero, que no es ninguna novedad que la ausencia de élites locales que capitalicen la política regional puneña favorezca la alta tasa de fragmentación regional. Según el INFOGOB Puno es una de las regiones más fragmentadas y con más listas compitiendo por el Gobierno Regional (8.86). Por lo que, en estos contextos, es común el nacimiento de fuerzas políticas nuevas, así como la aparición de nuevos candidatos sin experiencia política previa. Precisamente, Mauricio Rodríguez es un claro ejemplo de dicho proceso. Él proviene de un sector social en ascenso, dueño de un medio radial y sin experiencia política que logró ganar las elecciones a otro candidato, Juan Luque, proveniente de la universidad Néstor Cáceres Velázquez, con poder económico y también deseoso del Gobierno Regional puneño.

65

Ayacucho

Ayacucho, a diferencia de Puno, no tuvo élites políticas que hayan dominado la vida política regional en su totalidad. No hubieron grandes extensiones de tierra o propiedades; al contrario, estas siempre fueron parceladas y no lograban articularse en unidades productivas mayores. Solo en dos provincias se identificaron haciendas medianamente grandes como para la construcción de un poder político dominante. Se trata de las provincias de Lucanas y Parinacochas, no obstante, ambos lugares se encuentran más vinculados más a la región Ica que a la capital administrativa ayacuchana (Diez, 2003 p.95).

A diferencia de Puno, el proceso de movilización social e inclusión política en Ayacucho fue truncado por la presencia de Sendero Luminoso. Tal como Degregori, Coronel, & Del Pino (1998) señalan, luego de la reforma agraria, el poder privado de los hacendados en Huanta, Lucanas y Parinacochas debió pasar a campesinos, luego a terratenientes empobrecidos y finalmente a hijos de campesinos con estudios universitarios que debían tomar el poder político distrital, provincial y regional. Sendero Luminoso detuvo esta posibilidad, dejando espacios a organizaciones políticas nacionales. Esto es visible en la presencia mayoritaria de partidos políticos nacionales. De hecho, en Ayacucho, la presencia del APRA es de larga data y aún tiene la posibilidad de colocar militantes en cargos públicos; también hay una tradición fujimorista que se insertó en los 90 y que perdura hasta hoy. Es por ello que la fragmentación política en Ayacucho se ha reducido considerablemente. En la actualidad la fragmentación en Ayacucho llega a las 5.25 listas compitiendo, con una tasa de 0.28 a diferencia del 0.99 de Puno27.

Geográficamente, Ayacucho se encuentra dividido en tres zonas. El norte ayacuchano, conformado por las provincias de Ayacucho, Huanta y La Mar son las zonas más articuladas de la región; al centro, las provincias de La Mar, Cangallo, Vilcashuamán, Víctor Fajardo y Sucre, son las zonas inconexas y pobres. Finalmente, Lucanas y Parinacochas ya no tienen más articulación administrativa con la provincia de Ayacucho, sino que están más cercanas a Ica.

La presencia de partidos políticos impactó de forma particular en la sociedad ayacuchana. De hecho, para postular al Gobierno Regional muchos de los candidatos locales socializan en organizaciones políticas nacionales, la universidad, las organizaciones políticas y sociales (en especial el Frente de Defensa de Ayacucho) y, a diferencia de Puno, en Organismos No Gubernamentales (ONG‟s). Precisamente, son estos espacios los que brindan redes primarias de apoyo a los candidatos en las elecciones regionales. Un punto en particular es la procedencia de los candidatos, gran parte de ellos son de la capital administrativa del departamento y otros son residentes en la ciudad de Lima que vuelven a Ayacucho a tentar algún cargo público (Diez, 2003). Wilfredo Oscorima, por ejemplo, es representante de esta tradición.

27

La tasa de fragmentación es la medida en que los votos electorales se dispersan entre diversas opciones políticas. El indicador es el número efectivo de partidos políticos. Ver: Jurado Nacional de Elecciones. (2012). Mapa político electoral del Perú. Lima: JNE. [online]. http://www.infogob.com.pe/Reportes/investigacion/MPEP_parte_1.pdf

66

Inicialmente fundó un movimiento regional para postular al Gobierno Regional pero al ver que no tendría las suficientes redes se acopló a la fórmula de Alianza Para el Progreso, partido por el cual, finalmente, logró el sillón regional.

En resumen, Ayacucho ha pasado por tres procesos distintos al de Puno. Primero, que el camino hacia el reemplazo de las élites políticas tradicionales se vio truncado por Sendero Luminoso, lo que no quiere decir que no hayan desaparecido. Al respecto Diez (2003) sugiere que estas élites desaparecieron como fruto de la reforma agraria y la migración hacia la ciudad de Lima, además puntualiza que las condiciones geográficas ayacuchanas no daban pie para el surgimiento de poderes omnímodos. Segundo, la presencia de partidos políticos nacionales en Ayacucho afirma a los candidatos nuevos a través de ellos, otorgándoles recursos operativos y financieros para sus campañas. Tercero, que además de la universidad y las organizaciones sociales, en Ayacucho los espacios de socialización política también están en las ONG y los partidos políticos nacionales.

4.1. Puno y Ayacucho en la escena nacional: fragmentación y brókeres-candidatos

Comparado a nivel nacional, la posición de estas dos regiones es peculiar. Puno se ubica en el grupo de regiones que han incrementado su fragmentación política, mientras que Ayacucho en las que decrecieron considerablemente (ver tabla 08). Esto, asociado a la ausencia de élites políticas tradicionales (o partidos políticos fuertes), sugiere que Puno tiene una mayor fragmentación política que Ayacucho. Tal como revela Diez (2003), esto implica que los incentivos para ingresar en la política partidaria hayan crecido sustancialmente, lo que también impactó en las estrategias que estos utilizan para la agregación política.

En este contexto fragmentado, el papel de los brókeres-candidatos es fundamental. Diez (2003) ha dado cuenta del papel que desempeñan estos personajes en la constitución de los movimientos políticos regionales, él señala que los articuladores aparecen y desaparecen conforme a los resultados electorales, agrupándose y dispersándose nuevamente. Esto les da experiencia política como intermediadores o candidatos electorales en una fórmula electoral más grande. Además, su rol en la constitución de los movimientos políticos regionales es fundamental.

Por otro lado, las estrategias políticas que estos brókeres deben usar también juegan un rol central. Muchos de ellos no pueden incursionar en la agregación voto-por-voto ya que resultaría muy caro para la fragilidad organizativa de sus movimientos políticos. En cambio, la estrategia de agregación por grupos sí permite reducir los costos y, más aún, maximizarlos.

67

Tabla 08. Fragmentación a nivel nacional 2002-2011.

Región Tasa de

fragmentación

Variación en

listas

participantes

Amazonas 0.083333 -0.14

Ancash 1 1.18

Apurímac 0.358797 -0.07

Arequipa 0.804166 -0.15

Ayacucho 0.286324 -2.87

Cajamarca 0.309211 0.80

Callao 0.142157 -2.49

Cusco 0.205427 -2.48

Huancavelica 0.166666 -2.30

Huanuco 0.101852 -1.70

Ica 0.776958 2.53

Junin 0.523503 -0.29

La Libertad 0.267241 0.34

Lambayeque 0.701389 1.66

Lima 0.911613 3.51

Loreto 0.1875 1.60

Madre de Dios 0.264583 1.20

Moquegua 0.049145 -3.20

Pasco 0.142157 0.10

Piura 0.41875 -2.01

Puno 0.995933 3.41

San Martin 0.01344 -2.60

Tacna 0.591268 0.84

Tumbes 0.649999 -0.09

Ucayali 0 -1.61

Fuente: INFOGOB.

68

Debido a que las estrategias de agregación voto-a-voto son más costosas, los candidatos (Oscorima y Mauricio Rodríguez) combinaron estrategias de agregación por grupos manifiestas en la contratación de operadores políticos, brókeres o caudillos locales con cierto arrastre que presten apoyo a la candidatura.

El arrastre para la constitución de una candidatura regional es un factor crucial para el éxito electoral. Si bien la agregación es importante, esta no se realiza por la simple adhesión de brókeres o miembros de partidos políticos. Las adhesiones tienen que ser fórmulas ganadoras; en otras palabras, políticos ganadores.

Tanto en el caso ayacuchano como en el puneño, a diferencia de los candidatos al Gobierno Regional, los brókeres encargados de generar alianzas y manejar las campañas en cada localidad sí contaban con experiencia política previa. Esto es comprobable observando la cantidad de partidos o agrupaciones al que pertenecieron los brókeres elegidos por los candidatos principales para ser depositarios de las campañas políticas en las provincias y distritos. El gráfico 02 ilustra la cantidad de organizaciones por las que pasaron los partidarios que formaron parte de AQUÍ y de APP-Ayacucho.

Gráfico 02

Pertenencia a organizaciones política de parte de miembros y aliados del movimiento AQUÍ y de APP.

Fuente: Elaboración propia en baso a INFOGOB.

En el gráfico 2 se observa que gran parte de los políticos participantes de AQUÍ y APP-Ayacucho pertenecieron a una organización política anterior. En Ayacucho el 72.7% de aliados que ganaron algún cargo público (alcaldía distrital, provincial, regional) del partido político Alianza para el Progreso (APP), han pertenecido a más de un partido político. En Puno dicha cifra llega al 75%.

De igual forma, es de esperar que este porcentaje de políticos haya tenido algún tipo de experiencia política no partidaria previa a su incursión en el

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

menos de unpartido

más de unpartido

procede de unpartido

procede deuna

organizaciónsocial

ninguno de losanteriores

AYAC

PUN

69

mundo político (como parte de un colectivo u organización). En cambio, se tiene que el 81.8% de miembros de APP-Ayacucho inició su carrera política directamente, sin pertenecer antes a alguna organización social; en Puno, el 68.8%.

El gráfico 3 demuestra que la experiencia política es un factor crucial para que Oscorima y Rodríguez llamen a los políticos locales a ser parte de su movimiento regional y los considere como brókeres en las provincias. Rodríguez y Oscorima desarrollaron ampliamente esta forma de agregación. Oscorima señaló que sus “partidarios están trabajando como hormigas para captar votos‖28; mientras que en Puno partidarios de Mauricio Rodríguez señalaron haber conseguido operadores en cada una de las provincias y distritos puneños (Zavaleta, 2012).

Pero tal como se alquilan y consiguen estos apoyos electorales, también el contrato de reciprocidad se quiebra cuando los resultados son adversos. Por ejemplo, en Ayacucho, finalizada la primera vuelta, los resultados electorales demostraron que en las provincias como La Mar y Huanta los brókeres contactados por el candidato no habían logrado obtener un apoyo significativo. Oscorima, quien sabía que ganar las comunidades de la provincia de La Mar sería crucial para llegar al Gobierno Regional, reemplazó a Celestino Romín Romero, un bróker con experiencia en dos procesos electorales para liderar su campaña en La Mar. Mientras que en Huanta, Oscorima retiró a Alfredo Anaya quien no tuvo buenos resultados en primera vuelta, y donde a pesar de los regalos y demostraciones públicas de su de su poder económico, no pudo sacar un margen considerable a Rofilio Reyra, su contrincante.29

Ejecución presupuestaria

En cuanto a la ejecución presupuestaria las trayectorias de Puno y Ayacucho son similares ya que ambas regiones decrecieron en su ejecución presupuestaria desde el 2002 hasta el 2013 hasta llegar al 26% (Ver gráfico 03). Comparado con otras regiones esto representa un aparatoso descenso.

Para obtener una visión nacional de la ejecución puneña y ayacuchana, desarrollé un análisis conglomerado con 155 casos correspondientes a 26 regiones (Callao y Lima Metropolitana contaron con regiones independientes) en la que identifiqué dos grupos de regiones homogéneas. Una primera cuyo centroide es 38.74% (desde el año 2002 hasta el 2013), y otro cuyo centroide es 71.65% (con igual fecha que el anterior). Cabe señalar que el primer conglomerado (cuyo centroide es 38.74%) contiene el 52.25% de los casos,

28

Janampa. (2010). Rofilio Neyra y Wilfredo Oscorima hablan sobre sus candidaturas al Gobierno Regional de Ayacucho. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/17/11/2010/retablo/rofilio-neyra-y-wilfredo-oscorima-hablan-sobre-sus-candidaturas-al-gobierno-regio 29

Janampa. (2010) Oscorima busca alianzas para segunda vuelta. [Online]: http://www.noticiasser.pe/27/10/2010/ayacucho/oscorima-en-busca-de-alianzas-para-la-segunda-vuelta

70

mientras que el segundo conglomerado (cuyo centroide es 71.65%) contiene el 47.77%. Esto quiere decir que, la mayoría de veces, las regiones no han logrado ejecutar bien –o regularmente bien– sus presupuestos públicos.

En Puno, cinco de las seis apariciones son en el conglomerado que menos ejecuta y sólo una de las apariciones es el conglomerado que más ejecuta. Contrariamente en Ayacucho, donde cinco de seis apariciones son en el conglomerado que más ejecuta, y una sola aparición en el conglomerado que menos ejecuta. Tomando en cuenta a Almendares (2010), podemos afirmar que los continuos cambios en el personal a cargo del presupuesto estarían asociados con la mala ejecución presupuestaria.

Gráfico 03

Ejecución presupuestaria Ayacucho y Puno

Fuente: Elaboración propia.

De hecho, en Ayacucho, el promedio de cambios fue de 1.3 por cada puesto gerencial, mientras que en Puno dicha cifra fue 2. Esto quiere decir que la competencia por cargos públicos en Puno fue mayor a nivel gerencial que en Ayacucho. En este último caso, por el contrario, se observó que las batallas se libraron en los proyectos especiales con una media de cambios de 2 y una desviación típica de 2.26, mientras que en Puno la cifra es sustancialmente menor: 1.3 como medio y una desviación típica de 2.8. Más adelante se observará que los conflictos por colocar a los brókeres en los cargos públicos se manifiestan en rupturas políticas internas en los Gobiernos Regionales. Los aliados chantajean al presidente regional o los funcionarios para que coloquen a sus operadores políticos en cargos de rango medio (subgerencias o puestos técnicos en programas sectoriales especiales) lo que genera tensiones entre los miembros de la organización política y, eventualmente, su desaparición.

76 76 77

64

56

26.4

44

67

55

31 25

26.6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2008 2009 2010 2011 2012 2013

AYACUCHO

PUNO

71

Tabla 09

Análisis de conglomerados

Centroide Iteraciones Iteraciones de Puno en

C1 y C2.

Iteraciones de Ayacucho en C1

y C2.

Fragmentación Puno

Fragmentación Ayacucho

Conglomerado 1 (C1)

38.74 25742 5 1 8.86 5.25

Conglomerado 2 (C2)

71.65 26351 1 5

Fuente: Elaboración propia.

72

Tabla 10. Ejecución presupuestaria 2008-2013

REGIONES 2008 2009 2010 2011 2012 2013*

Amazonas 69% 88% 68% 64% 42% 24.6%

Ancash 16% 21% 41% 61% 65% 25.5%

Apurímac 74% 54% 43% 40% 35% 22.9%

Arequipa 69% 78% 66% 88% 50% 24.7%

Ayacucho 76% 76% 77% 64% 41% 27.6%

Cajamarca 27% 55% 49% 75% 56% 25.3%

Cusco 53% 59% 67% 63% 34% 25.1%

Huancavelica 64% 59% 58% 65% 38% 22.4%

Huánuco 84% 75% 46% 76% 44% 30.5%

Ica 51% 44% 60% 61% 34% 22.3%

Junín 51% 69% 68% 84% 38% 25.8%

La Libertad 74% 62% 54% 56% 27% 24.1%

Lambayeque 92% 89% 55% 83% 68% 22.6%

Loreto 43% 75% 75% 79% 65% 26.5%

M. de Dios 49% 47% 85% 74% 48% 27.9%

Moquegua 29% 65% 66% 67% 37% 15.8%

Pasco 30% 61% 46% 57% 35% 22.1%

Piura 67% 49% 80% 63% 44% 45.5%

Puno 44% 67% 55% 31% 25% 23.7%

San Martín 88% 95% 98% 90% 47% 24.0%

Tacna 25% 37% 41% 29% 22% 26.5%

Tumbes 55% 61% 55% 64% 58% 21.0%

Ucayali 40% 52% 79% 89% 33% 39.2%

Lima 39% 49% 65% 71% 54% 21.4%

Callao 71% 47% 83% 73% 60% 26.1%

Lima Metro. 66% 83% 98% 13% 51% 21.6%

Fuente: MEF-Consulta amigable

*consultado en el MEF 13/04/2014

73

4.2.1. Los candidatos y sus organizaciones políticas

Tanto el Movimiento Político Regional “AQUÍ”, Aymaras y Quechuas Unidos como el Partido Alianza Para el Progreso, facción Ayacucho, tienen candidatos nuevos e independientes. En el primer caso, el abogado Mauricio Rodríguez Rodríguez30 se desempeñó como locutor radial por más de 20 años en Puno y es dueño de Radio Pachamama. En el segundo caso, el independiente Wilmer Oscorima Nuñez31, es también un rostro nuevo en las lides partidarias y dueño de una red de casinos.

Aunque Mauricio Rodríguez estuvo más vinculado a las actividades públicas, debido a su labor periodística y a dos postulaciones anteriores; y que, por otro lado, Wilfredo Oscorima sea totalmente nuevo en la política, ambos actores tienen una peculiaridad que facilitó el salto hacia la política regional de una arena independiente, (en el caso de Rodríguez), y otra empresarial (en el caso de Oscorima). Los recursos con los que ambos actores cuentan, Oscorima con dinero – principalmente – y Rodríguez, con Radio Pachamama, supone activos valiosos para el desarrollo de la política local. En el primer caso los bienes económicos contribuyen a saldar los excesivos costos de una campaña electoral; en el otro caso, la posesión de una radio local aminora los costos comunicativos que tiene que desarrollar el movimiento regional para transmitir los spots publicitarios o las promesas electorales.

Cada uno de estos elementos aportó un significativo monto a la campaña electoral. Esto es visible ya que los resultados obtenidos por ambos candidatos son similares (ambos ganaron las elecciones), aunque la inversión fue diferente. Rodríguez, manifiesta haber desembolsado cerca de 40 000 nuevos soles; Oscorima, 500 000, sólo en la primera vuelta32.

En cuanto al contexto político local, en Puno, durante los años 2009 y 2010 atravesó una coyuntura particular. Con la salida de Hernán Fuentes quedaron pendientes una serie de reclamos vinculados a obras inconclusas (principalmente construcción de carreteras) y reivindicaciones regionalistas (llamados federalistas, y el conflicto con Moquegua por los terrenos de Pastogrande) las cuales dejaron a una población organizada y movilizada que, posteriormente, fueron atendidas por los candidatos en campaña.

Respecto a Ayacucho, las múltiples denuncias que sufría el saliente gobierno de Ernesto Molina configuraron el escenario preelectoral. A pesar de culminar un gobierno con 77% de ejecución presupuestaria (ver gráfico 3), la concesión del terminar terrestre de Ayacucho a una empresa brasileña generó

30

Ccopari. (2010). Movimientos regionales de Puno calientan motores. [Online]: http://www.noticiasser.pe/06/04/2010/puno/movimientos-regionales-de-puno-calientan-motores 31

Janampa. (2010). El escenario político electoral de Ayacucho. [Online]:_ http://www.noticiasser.pe/03/02/2010/ayacucho/2010-el-escenario-politico-electoral-en-ayacucho 32

Janampa. (2010). Rofilio Neyra y Wilfredo Oscorima hablan sobre sus candidaturas al Gobierno Regional de Ayacucho. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/17/11/2010/retablo/rofilio-neyra-y-wilfredo-oscorima-hablan-sobre-sus-candidaturas-al-gobierno-regio

74

un rechazo generalizado. Se organizaron protestas en contra del Gobierno Regional que terminaron en denuncias por corrupción a funcionarios. Este escenario, al igual que en Puno, fue aprovechado por los candidatos en campaña.

En dicho contexto se inicia la campaña electoral. En adelante las estrategias utilizadas por políticos fueron en atención a las demandas insatisfechas por el GR saliente; así como, la captación de votos a partir de promesas particulares, firma de compromisos y entrega directa de dinero.

4.2.2. Implicancias de la fragmentación y la ejecución presupuestaria

Tanto a la fragmentación política como a la ejecución presupuestaria están ligados a las estrategias políticas utilizadas por los brókeres para ganar elecciones. Por ejemplo: en Ayacucho, Wilfredo Oscorima (presidente regional) y Efraín Pillaca (vicepresidente) formaron conjuntamente la facción de Alianza para el Progreso en Ayacucho, pero que luego se enfrascaron en una batalla por los cargos del gobierno regional debido a que otro bróker, José Urquizo, le ganaba en la colocación de personal en cargos de confianza. En total esto resultó en 8 gerentes generales en 2 años de gestión y la estrepitosa caída de la ejecución presupuestaria. De forma similar, en Puno, Alcides Huamaní y Saúl Bermejo (vicepresidente regional) se enfrascaron en una lucha por colocar personal en la Dirección Regional de Educación Puno. Al igual que en Ayacucho, esto resultó en 5 cambios en la gerencia general en 2 años de gestión y –también– en la caída en la ejecución presupuestaria.

Normalmente, en partidos políticos medianamente sólidos las rupturas internas no significan su desaparición como fuerza política. Sin embargo, esto sí sucede en organizaciones políticas forzadas en base al clientelismo político. Estas rezan que, si no se reparte la prebenda, el apoyo político se desvanece y no hay razón para mantener la alianza.

Pero estos lazos son forjados en campaña electoral. De hecho, durante las elecciones, los candidatos de las listas ganadoras desplegaron estrategias clientelistas para captar votos. En Ayacucho, Oscorima (candidato por el partido político Alianza para el Progreso) recurrió a la entrega directa de dinero a colectivos sociales y personas individuales en medio de campaña electoral (vote buying). Mientras que Mauricio Rodríguez en Puno (candidato por el movimiento político AQUÍ), a las promesas particularistas y firma de acuerdos con comunidades y asociaciones sociales.

Esto significa que son los brókeres (candidatos) los que buscarán colocarse en puestos de los gobiernos regionales, mientras que a los ciudadanos, aquellos con los que se firmaron actas y acuerdos, el único recurso que les queda es la acción colectiva para canalizar sus demandas y garantizar el cumplimiento de las mismas. En este ínterin, los recursos públicos del Estado se quedaron en los brókeres quienes sí accedieron a los recursos institucionales del Estado. En el caso de Ayacucho: en los puestos gerenciales y los puestos administrativos de los programas sectoriales especiales; y en el

75

de Puno, en los puestos directivos y cargos de menor rango. Aunque, de lograr concretarse una política pública o proyecto de inversión las externalidades sí beneficiarían colectivamente al total de la población. Pero para que ello suceda, debe pasar mucho tiempo.

Las implicancias descritas tienen relación con las hipótesis planteadas en esta tesis. Para explorar con mayor detalle he dividido en tres ciclos (o etapas) la dinámica política Puneña y Ayacuchana. El primer ciclo identifica el contexto de la región, a los candidatos, su aparición en la arena pública, así como sus estrategias electorales.

El segundo ciclo, narra la formación de las agendas públicas regionales y las redes de confianza que se establecen y que se trasladan al gobierno regional. A su vez, responde a la hipótesis 3 de esta tesis.

Finalmente, el tercer ciclo, la distribución de los recursos públicos en los gobiernos regionales identifica las estrategias para el pago de favores y la competencia interna entre brókeres. Este ciclo responde a la hipótesis 2 de esta tesis y a la hipótesis 1, respectivamente.

***

76

4.2. Primer ciclo: Estrategias electorales

De acuerdo al marco teórico desarrollado en el capítulo II las estrategias electorales pueden ser simbólicas, pork-barrel, rent-seeking o clientelistas. Dentro de estas últimas cuentan la compra de votos, el patrimonialismo y la manipulación de políticas públicas hacia cierto sector.

Las estrategias más recurrentes en ambas regiones fueron las clientelistas en sus diversas variantes. Aunque también estuvieron presentes, en menor medida, estrategias rent-seeking (en Ayacucho) y apelaciones simbólicas (en Puno). En general el uso de estrategias electorales mixtas fue la regla en ambos casos, el contexto regional en el que los candidatos ingresan a la competencia política moldeó el escenario hacia la utilización de una estrategia (clientelista) más que de la otra (simbólica).

4.2.1. Ayacucho: entrega pública de dinero y brókeres-candidatos.

“No creo que sea asistencialismo regalar computadoras y bandas de música a los colegios o darle 2 mil soles a un enfermo que lo necesita.”

Wilfredo Oscorima.

Una de las primeras declaraciones que Wilfredo Oscorima brindó a los diarios ayacuchanos fue la promesa de redistribuir su eventual salario de

Presidente Regional entre las comunidades más pobres de Ayacucho33,

“gobernaré de una manera gerencial, no percibiré sueldo, lo distribuiré entre las organizaciones sociales”, señalaba. Esta primera aproximación al candidato daba a entender que Oscorima apelaría a su poder económico para ganar las elecciones. Fue una de las primeras promesas de carácter clientelista (en la modalidad de compra de votos) desarrollada por el candidato.

Tales acciones no son de extrañar, ya que Oscorima es un empresario que necesitaba una organización partidaria y seguidores para hacer viable su candidatura. Por ello, una de sus primeras acciones fue afiliarse al movimiento Fuerza Regional (FR). Pero, al parecer, FR no cumplía con sus expectativas por lo que, apenas un mes después, dejó las filas de FR y se enroló en Alianza para el Progreso (APP). Esta acción reveló a Oscorima como un candidato pragmático. Este cambio repentino de camiseta, además, fue reforzado por declaraciones suyas34: “es ridículo hablar de derecha, izquierda o de nacionalismo. Mi experiencia personal está basada en cumplir metas, en eso nos diferenciamos de los políticos‖.

33

Ríos, R. (6 de febrero de 2010). "Entregaré todo mi sueldo a necesitados". Correo. 34

Janampa. (2010). Nuevas miradas al escenario político electoral en Ayacucho. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/29/03/2010/informe/nuevas-miradas-al-escenario-politico-electoral-en-ayacucho

77

Basado en este discurso, Oscorima llegó a entregar dinero a varios ciudadanos en situación de desamparo, colectivos, comunidades campesinas y colegios emblemáticos35. Por ejemplo la “señora Vilma Pariona, natural del distrito del Luricocha, Huanta, quien sufría de un tumor cerebral‖ recibió de Oscorima, a través de Radio Cametza, 4,300 soles, y otros 3,700, con la promesa de incrementar 1,700 soles más para los útiles escolares de los seis hijos de la señora‖. De similar forma, el 16 de junio del 2010, en Macachacra, Huanta, también hizo entrega de 3000 nuevos soles en efectivo a la comunidad del mismo nombre. Con dicho dinero, la comunidad pudo financiar un proyecto de irrigación agrícola.

También señalaba que él donaría el íntegro de su sueldo a organizaciones sociales y campesinas, en caso llegue a ser Presidente regional36.

Estas acciones, si bien tienen como trasfondo la entrega de dinero directo a cambio de votos, también revelan una peculiaridad. No se trata de cientos de personas recibiendo dinero y bienes, sino de bienes que pueden ser utilizados colectivamente. La entrega pública de dinero –que cuando se realizaba, incluía la presencia de medios de comunicación– tenía como objetivo brindar un mensaje de poder y generar confianza ex ante, más allá de sólo un acto de intercambio de dinero. Dicho mensaje activaba las expectativas de la población en cuanto a la recepción de los bienes entregados por el candidato. Con esta estrategia no sólo se garantizaba el voto de la señora Pariona, sino que también se ganaba la cadena de adherentes de radio Cametza y a la población huantina.

La compra de votos fue más agresiva en primera vuelta. Oscorima sabía que sus recursos económicos debían ser utilizados mediáticamente así que también apadrinó promociones de colegios emblemáticos, regaló dinero en efectivo a discapacitados y se ofreció ser mayordomo de la semana santa ayacuchana –la festividad más importante de la región–. Otros ejemplos de estas actividades son: la entrega de dinero al colegio 9 de diciembre en la provincia de San Miguel, un colegio emblemático de la provincia; otro, es la donación de una banda de música al colegio 9 de diciembre en Huamanga. Todo ello, por supuesto, estuvo acompañado por una amplia cobertura en la prensa local.

Detrás del dinero, Oscorima manejaba un discurso sencillo; él mencionaba que ―[era] una persona muy sensible, y que le dolía ver el sufrimiento de [sus] semejantes; que en Ayacucho y Huanta ya había desarrollado más de seis actividades sociales‖. Es decir, ya había entregado más de seis veces dinero u otros bienes frente a cámaras.

35

Janampa.(2010). Cambios en el escenario electoral ayacuchano. [online]: http://www.noticiasser.pe/06/04/2010/ayacucho/cambios-en-el-escenario-electoral-de-ayacucho 36

Janampa, T. (16 de junio de 2010). noticiasser.pe. Recuperado el 10 de diciembre de 2013, de noticiasser.pe: http://www.noticiasser.pe/16/06/2010/ayacucho/se-intensifica-la-campana-electoral-en-ayacucho

78

79

Imagen N°01. Wilfredo Oscorima en plena repartición de billetes.

―

―Oscorima en plena repartición de billetes. Para él parece no haber límites en el afán de ser elegido‖

Fuente: La República.

80

La cantidad de dinero Oscorima invirtió es impresionante. El 29 de setiembre del 2010, en una entrevista a un medio local, él manifestó que había:

―[gastado] más o menos cerca de 300 mil soles, en viajes a los pueblos, alimentos, polos, pancartas, etcétera. A través de mi campaña estoy demostrando que soy un hombre de gestión. Por lo menos unos 50 amigos empresarios me han llamado y se han solidarizado con Ayacucho para financiar cada uno con 23 mil soles la construcción de lozas deportivas y beneficiar a los sectores más pobres.37‖

Estas lozas deportivas fueron construidas como parte de la campaña

desarrollada por Oscorima al Gobierno Regional de Ayacucho. Asimismo, al ser

consultado sobre el efectivo entregado como parte de la campaña, señaló:38 “no creo que sea asistencialismo regalar computadoras y bandas de música a los colegios o darle 2 mil soles a un enfermo que lo necesita.”

En cuanto a las estrategias, aquellas que apuntan a la agregación individual (voto-a-voto) son costosas, Oscorima lo sabe. Así como también conoce que la entrega directa de dinero no garantiza el voto por el candidato. Las lealtades son débiles y los vínculos, coyunturales; más aun teniendo en cuenta que hay otros candidatos como Rofilio Neyra (contrincante de Oscorima) que recurren a similares acciones. Una forma de reforzar el voto en los ciudadanos es la publicidad de la entrega de las prebendas. Personas recibiendo bienes o dinero son presentadas en la prensa local junto al candidato lo que supone un compromiso público. Pero también hay que resaltar que los refuerzos vienen de parte de candidatos locales aliados de Oscorima, estos son los brókeres-candidatos.

El rito de la entrega de dinero no solamente es un trámite formal. Va acompañado de un conjunto de líderes locales y figuras regionales que apoyan al candidato. Por ejemplo, durante la repartición de efectivo en Macachacra, Huanta, Oscorima estuvo acompañado de Alfredo Anaya, bróker huantino quien otrora había pertenecido al APRA39 y que ahora trabajaba en las filas de APP- Ayacucho.

Los brókeres-candidatos fueron colocados en cada una de las 11 provincias de la región. Uno de los más importantes brókeres-candidatos que Oscorima captó fue Hugo Aedo, conocido en el medio local por su cercanía a Perú Posible y quien ya sumaba 5 filiaciones partidarias anteriores, para candidatear por sus filas en el distrito de San Juan Bautista, el más poblado de

37

Janampa. (2010). Entrevista a Carlos Aviar y Wilfredo Oscorima. [Online]: http://www.noticiasser.pe/22/09/2010/retablo/entrevista-carlos-alviar-y-wilfredo-oscorima-candidatos-al-gobierno-regional-de-a 38

Ibídem. 39

Cfr. Infogob. (consultado el 22/12/2013). http://www.infogob.com.pe/Politico/ficha.aspx?IdPolitico=18795898&IdTab=1

81

la región Ayacucho40. La importancia de los brókeres-candidatos se manifestó en la lucha entre Oscorima y Neyra en las regiones de Huanta y Huamanga41.

Los resultados.

Oscorima pasó a segunda vuelta sin mayores contratiempos. Al igual que en Puno, Oscorima y Neyra ganaron en sus respectivos lugares de nacimiento. El primero en Cangallo (29.045%), y el segundo, en Lucanas (26.716%). Oscorima ganó en 5 provincias mientras que Neyra resultó ganador en 7.

La competencia por los brókeres-candidatos en los distritos se reflejó en los resultados obtenidos por los candidatos. En la zona rural Neyra ganó en siete distritos mientras que Oscorima en tres. Se ve con claridad que Neyra trabajó mejor en la captación de brókeres-candidatos distritales para que fomenten el voto a favor de su agrupación; aunque, para ambos candidatos, el aporte económico en sus campañas (obsequios, ayuda económica y social) fue el factor crucial para su victoria, hubo una estrategia particular que fortaleció a Neyra en algunos distritos de las zonas más pobladas, a diferencia de Oscorima. Neyra hizo entrega de cocinas a los clubes de madres de la ciudad de Huamanga, mencionando que “[él] colabor[a] con los Clubes de Madres, por ello que les entregué más de 2,700 cocinas a gas, con los balones de Inti Gas. No pensando en la política, sino queriendo ayudar a los que más lo necesitan‖42.

Los resultados presentados en la tabla 11, procedentes de la primera vuelta, indican las provincias en las que Neyra y Oscorima ganaron, respectivamente. Si bien hubieron distritos en los que uno de los candidatos ganó ampliamente, como Parinacochas y Lucanas en el caso de Neyra; y como Cangallo y Huancasancos en el caso de Oscorima, hubieron provincias donde las diferencias no fueron grandes, como en Huanta, Vilcashuamán, Huamanga y La Mar.

Estas fueron provincias donde, en segunda vuelta, los candidatos desplegaron sus mejores estrategias de agregación: una mezcla de compra de votos, acompañado por candidatos con arrastre, cambios de brókeres poco efectivos, y muchos más regalos y promesas.

40

Este llamado fue en respuesta a la captación del médico Gualberto Huancahuari, exitoso alcalde del distrito de Jesús Nazareno, de parte de Rofilio Neyra, para la postulación por la alcaldía de Huamanga. 41

Info región. (4 de octubre de 2010). Recuperado el 2 de diciembre de 2013, de Info región: http://www.inforegion.pe/portada/72152/candidatos-neyra-y-oscorima-disputan-cada-voto-en-ayacucho/ 42

Janampa. (2010). Rofilio Neyra y Wilfredo Oscorima hablan sobre sus candidaturas al gobierno regional. [Online]: http://www.noticiasser.pe/17/11/2010/retablo/rofilio-neyra-y-wilfredo-oscorima-hablan-sobre-sus-candidaturas-al-gobierno-regio

82

Tabla 11

Resultados de primera vuelta en Ayacucho.

AYACUCHO ALIANZA PARA EL

PROGRESO TOCA

Cangallo 29.045 % 15.899 %

Huamanaga 21.842 % 25.089 %

Huancasancos 22.519 % 16.626 %

Huanta 21.938 % 21.602 %

La Mar 20.198 % 24.062 %

Lucanas 11.552 % 26.716 %

Parinacochas 7.255 % 37.640 %

Paucar del Sara Sara 21.835 % 17.995 %

Sucre 13.496 % 21.087 %

Víctor Fajardo 28.423 % 11.948 %

Vilcashuamán 20.352 % 21.393 %

Fuente: elaboración propia en base a datos de la ONPE.

Por otro lado, podemos observar las provincias con mayor población rural fueron más accesibles a las estrategias del candidato Oscorima. Además, la particular inconexión física de las diversas comunidades de la región Ayacucho, facilitó la utilización de la entrega de dinero. Por ejemplo, líneas arriba di cuenta de que Oscorima había regalado cerca de 4000 nuevos soles a la comunidad de Macachacra, en Huanta, tal acción no fue la única, otras comunidades también intercambiaron sus votos a cambio de algún recurso particular.

A pesar del fuerte componente clientelista, Ayacucho también experimentó estrategias rent-seeking en la segunda vuelta. En orden de capturar la votación de un sector de izquierda, Oscorima se declaró de izquierda y buscó la oposición a Rofilio Neyra desde dicha posición política. También apuntó a la Asociación Nacional de Familiares de Secuestrados, Desaparecidos, Detenidos, en Zonas de Emergencia (ANFASEP) a quienes prometió entregar 20 000 nuevos soles como donación para el fortalecimiento de sus actividades en favor de las víctimas de la violencia política.

83

4.4.1.1. Compra de votos en comunidades rurales

―[…] muchos comuneros llegan a creer que los candidatos van a hacer obras con inversión de sus empresas, pero desconocen que existe un presupuesto proveniente del Estado para hacer gestión‖

Funcionario de la ONPE

En lugares donde los flujos de información son cortos, resulta más fácil establecer intercambios clientelistas. Ayacucho es uno de esos casos.

En una entrevista, el encargado de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Ayacucho, Federico Ramos, señaló que el voto cruzado43 es un síntoma de la baja información de parte de los electores rurales ayacuchanos y que es un efecto de las estrategias desarrolladas por los candidatos en campaña, por lo que, gran parte de los pobladores de la zonas rurales destinaban sus votos hacia los candidatos con mayor despliegue económico44:

―[…] muchos pobladores de comunidades campesinas orientaron su voto por el candidato regional que mayor despliegue económico realizaba. Para dar un ejemplo, muchos comuneros llegan a creer que los candidatos van a hacer obras con inversión de sus empresas, pero desconocen que existe un presupuesto proveniente del Estado para hacer gestión‖.

Por lo que candidatos que controlaban recursos económicos pudieron

facilitar el trabajo en estas comunidades. Aunque un punto aparte fue la candidatura de Carlos Rúa, ingeniero

proveniente de un sector de ONG dedicadas al desarrollo, que logró capitalizar el voto rural en las comunidades donde desarrolló trabajos sociales. Por ejemplo: en la zona rural de Huanta, Musuq Ñan, movimiento regional perteneciente a Carlos Rúa, ganó con un 25,2% frente a las estrategias clientelistas utilizadas por el TOCA, de Rofilio Neyra, quien terminó con 23.2%.

Musuq Ñan, en segunda vuelta, fue uno de los principales aliados de

Oscorima en Huanta pues contribuyó a su victoria frente a Rofilio Neyra45. Por otro lado, la carta de Oscorima en La Mar fue Ciro Gavilán, alcalde electo de esa provincia por Musuq Ñan. Gavilán trabajó en los distritos los distritos donde Musuq Ñan ganó y donde, precisamente, Oscorima necesitaba más apoyo político, es decir las comunidades de: San Francisco, Santa Rosa, Anco, que

43

Error en la emisión del voto por el que el votante elige [Completar]!!!! 44

Janampa. (2010). El voto rural en Ayacucho. [Online]: http://www.noticiasser.pe/03/11/2010/ayacucho/el-voto-rural-en-ayacucho 45

Janampa. (2010) Oscorima busca alianzas para segunda vuelta. [Online]: http://www.noticiasser.pe/27/10/2010/ayacucho/oscorima-en-busca-de-alianzas-para-la-segunda-vuelta

84

forman parte del VRAE. Tanto Oscorima como Neyra dieron cuenta de la fortaleza de Musuq Ñan, por lo que lucharon por conseguir a los alcaldes distritales de las zonas en las que obtuvieron menor apoyo político.

Por su parte, uno de los efectos que generó la entrega de bienes a

comunidades y agrupaciones sociales en Ayacucho fue que la demanda por estrategias clientelistas se incrementó. Una vez que las comunidades, líderes locales y candidatos ganadores de elecciones en comunidades se dieron cuenta de que Oscorima podría canalizar sus pedidos o demandas inmediatas –como ya había hecho como la comunidad de Macachacra– se acercaron en delegaciones a ofrecer apoyo a su candidatura.

―La noticia de que el candidato Oscorima repartía bienes se expandió hacia las localidades. El candidato recibía delegaciones de que le ofrecían respaldo a su candidatura regional, entre ellas comunidades campesinas, promociones de colegios, asociaciones de viviendas, líderes políticos provinciales. Estos encuentros se daban en el Hotel Plaza, donde Oscorima había establecido su centro de campaña.‖46

Inclusive, líderes de la izquierda, como Rigoberto García, se

aproximaron a Oscorima para ofrecerle su voto y el de su agrupación. Como lo hace notar Janampa (2010), la adhesión de los brókeres-candidatos a Oscorima conformó el eje central de su campaña en segunda vuelta.

En resumen, el clientelismo político desde las comunidades rurales demuestra que no solamente se trata de un trabajo desde la oferta política (desde los políticos), sino que la demanda por estrategias clientelistas, también se hizo presente. Sobre todo en segunda vuelta.

46

Ibídem.

85

4.2.2. Puno: un bróker para cada provincia.

Cuando Mauricio Rodríguez vio que pasaría a segunda vuelta, él sabía que su correlación de fuerzas era débil en el distrito de Juliaca (provincia de San Román) donde obtuvo un ínfimo 5%; lo mismo ocurría en Huancané, Lampa (14%) y Putina (18%). Para atender dicho problema no debía cometer los mismos errores que en la primera vuelta, donde él no había recurrido a las alianzas señalando que estas eran dañinas para el Gobierno Regional47. Seguramente pensando en un futuro gobierno suyo agobiado por las peticiones de cargos públicos y otros beneficios como pago al apoyo electoral brindado.

Para lidiar con la falta de alianzas, Mauricio Rodríguez recurrió a los brókeres-operadores colocando uno en cada provincia, especialmente en aquellos lugares donde, en primera vuelta, había perdido. Es así que Luis Ronquillo, jefe de campaña de Mauricio Rodríguez, logró articular una estructura piramidal en la que ubicó a los brókeres en cada provincia y estos, a su vez, ubicaban a los suyos propios en cada distrito (Zavaleta, 2012). De esta forma los brókeres-operadores, para Rodríguez, sirvieron como agentes para la agregación de votos en cada una de las circunscripciones electorales. Uno de estos brókeres fue Walter Sulca, quien en una entrevista desarrollada por Zavaleta (2012), menciona:

“En la segunda vuelta ya me mandaron a Juliaca para encargarme de la campaña allá. La penúltima semana Mauricio (Rodríguez) fue a cerrar la campaña, iba a hacer una caminata y visitar los mercados, lo que se hace siempre. Yo organicé a la gente para recibirlo, porque Mauricio había sacado pocos votos (en Juliaca) y teníamos que mostrar que igual la gente lo apoyaba. Era bastión de Luque48 pero la cosa era contrarrestar esa imagen, hacer ver que a Mauricio también lo apoyaba bastante la gente. Entonces nos dividimos y un grupo fue a recibirlo con pancartas, con polos, todo, todo; pero otros nos desplegamos por donde iba a pasar y nos fuimos sumando, como si fuésemos (ciudadanos) espontáneos.‖

La presencia de estos brókeres-operadores en Juliaca no es casual. Las rivalidades regionales entre las provincias de Puno y San Román (cuya capital es Juliaca), que marcaron la elección puneña en primera vuelta, dejaron en claro que cada uno de los candidatos, Juan Luque y Mauricio Rodríguez, debía obtener la mayor cantidad de votos en la provincia contraria. Por eso fue necesario organizar mejor la campaña.

47

Ccopari.(2010). Puno: partidos definen a sus candidatos en elecciones internas. http://www.noticiasser.pe/09/06/2010/puno-partidos-definen-sus-candidatos-en-elecciones-internas 48

Candidato competidor de Mauricio Rodríguez. Luque fue rector de la Univerdad Néstor Cáceres Velásquez y líder del movimiento RAICES.

86

Tabla 12. Resultados de primera vuelta en Puno.

Fuente: Elaborado propia en base a la ONPE49

Pero no solamente se trató de brókeres-operadores en provincias y distritos. La firma de compromisos y acuerdos fue otra de las estrategias electorales mejor desarrolladas por Rodríguez. Por ejemplo, en Putina, donde cerró su campaña electoral, suscribió un acta para a la construcción de un baño de aguas termales y un estadio, compromisos que fueron bien recibidos por la población. Más adelante se verificó que en esta provincia Rodríguez sacó una ventaja de 5%, cuando en primera vuelta perdía por una diferencia de 7% (es decir incrementó en 12% su caudal electoral).

Pero así como suscribió acuerdos, también utilizó medios más tradicionales. A través de radio Pachamama (radio de su propiedad) dirigió una campaña de desprestigio al candidato Alberto Quintanilla –opositor de Luque y Rodríguez–. Como es sabido, el conflicto por la posesión de terrenos de “Pasto Grande” –que conllevó a los candidatos a cerrar filas sobre el territorio puneño– fue utilizado como principal insumo en contra de este candidato de izquierda.

El mismo Quintanilla manifestó, luego de su derrota en primera vuelta, que “las constantes denuncias hechas por radio Pachamama (de propiedad de

49

Cfr. Onpe. (visitado el 13/12/2013).Resultados Presidente y Vicepresidente regional. Rhttp://www.web.onpe.gob.pe/modElecciones/elecciones/elecciones2010/resultados_erm/index.php

PUNO AQUÍ RAICES

Azángaro 13.848 % 28.538 % Carabaya 21.576 % 10.464 %

Chucuito 11.191 % 11.191 %

El Collao 9.549 % 17.856 %

Huancané 14.812 % 21.473 %

Lampa 16.940 % 25.827 %

Melgar 10.163 % 26.264 %

Moho 23.774 % 16.459 %

Puno 27.614 % 13.672 %

Putina 18.795 % 20.605 %

San Román 5.698 % 39.061 %

Sandia 15.653 % 13.211 %

Yunguyo 13.862 % 22.290 %

87

Rodríguez) en contra suya (por la supuesta cesión del terreno de ―Pasto Grande‖ a Moquegua) había afectado su candidatura”.50

Un punto en particular que diferencia Puno de Ayacucho es la utilización de estrategias simbólicas que apelan a reivindicaciones étnico- regionalistas. Por ejemplo, el 18 de mayo del 2010, Mauricio Rodríguez manifestó al diario Correo que su movimiento se inscribía con el objetivo de canalizar las demandas de las poblaciones Quechuas y Aymaras. También realizó movilizaciones en la plaza mayor en orden de “pedir licencia social a la población‖ para lanzar su candidatura.51

Por otro lado, se reportó el uso de estrategias rent-seeking respecto al conflicto sobre la construcción del proyecto Inambari y el conflicto limítrofe con Moquegua por los terrenos de la zona de “Pasto Grande” influenciaron en la

agenda política regional, movilizando sentimientos regionalistas52. Esto obligó

a los candidatos a sentar posición y dirigir sus declaraciones y actos públicos hacia plataformas regionalistas en defensa de la integridad territorial puneña. Una muestra de ello son las declaraciones de Guido Vélez, representante del Frente de Organizaciones Populares de Puno, quien señaló:

―Nadie planteó obras de impacto regional, faltó mayor información sobre la hidroeléctrica de Inambari, la contaminación ambiental, todo esto manifiesta el gran desconocimiento de los problemas álgidos y de prioridad

en la región‖53.

A esta declaración, el candidato Mauricio Rodríguez respondió – tiempo

después– con un compromiso público en el cual afirmaba no54 “dejar pasar la

hidroeléctrica [de Inambari]”. Esto, a pesar de las acusaciones de su competidor, Juan Luque (RAICES), quien señaló que Rodríguez sería

50

Ccopari. 2010. Alberto Quintanilla explica razones de su derrota. http://www.noticiasser.pe/20/10/2010/puno/alberto-quintanilla-explica-las-razones-de-su-derrota 51

Ccopari. (2010) Arranca campaña electoral en Puno. [Online]: http://www.noticiasser.pe/02/06/2010/puno/arranca-campana-electoral-regional-en-puno 52

Los conflictos generaron dos paros regionales, el 21 de julio y 18 de agosto del

2012 en contra del Proyecto Inambari y por la no cesión de los terrenos de “Pasto

Grande” a Moquegua. Al respecto, ver: Hualpa. (2010) Paro Macrorregional

contra el Proyecto Inambari y Exportación del Gas. [Online]:

http://www.noticiasser.pe/21/07/2010/puno/paro-macroregional-contra-proyecto-

inambari-y-exportacion-del-gas

53 Ccopari. (2010). Candidatos puneños a gobierno regional discuten propuestas.

[Online]: http://www.noticiasser.pe/08/09/2010/puno/candidatos-punenos-gobierno-regional-discuten-propuestas 54

Ccopari. (2010). Candidatos puneños a gobierno regional discuten propuestas. [Online]: http://www.noticiasser.pe/08/09/2010/puno/candidatos-punenos-gobierno-regional-discuten-propuestas

88

propietario de 200 hectáreas de terreno que cedió para la construcción del proyecto Inambari.

***

89

Imagen 02.

Mauricio Rodríguez inicia campaña con plataformas reivindicacionistas.

―Soy como ustedes, hermanas y hermanos de la región Puno. Unidos e integrados, cambiemos la historia de nuestra región‖

Fuente: Proyecto Político “AQUÍ”. Ver: https://www.youtube.com/watch?v=Skyg5pLn520

90

4.2.3. Estrategias ayacuchanas y puneñas. Una comparación

Mientras que en Ayacucho las estrategias utilizadas en primera vuelta fueron más clientelistas; en Puno, fueron, en su mayoría, simbólicas. No obstante, en segunda vuelta, las estrategias cambian. En Puno se privilegia el clientelismo político, mientras que en Ayacucho, las propuestas rent-seeking.

Para determinar ello, he revisado periódicos locales de Ayacucho y Puno donde se han registrado las actividades relacionadas a la campaña electoral de Mauricio Rodríguez y Wilmer Oscorima. Los resultados son, por demás, interesantes. Tres de diez notas de prensa reportadas por los diarios Noticias.SER; Ondaazul, Los Andes y Pachamama Radio en Puno, se aproximan a estrategias clientelistas utilizadas por el Movimiento AQUÍ. Por otro lado, en Ayacucho, los diarios Noticias.SER, La Voz de Huamanga, Retablo y La Calle, reportan 7 de 13 estrategias clientelistas utilizadas por Alianza para el Progreso en Ayacucho. Las estrategias rent-seeking también fueron frecuentes, se reportaron 8 de ellas en total. Finalmente las simbólicas fueron pocas, pero más frecuentes en Puno –en primera vuelta– que en Ayacucho.

(Ver figura en la siguiente página)

91

Figura 03

Estrategias políticas desarrolladas en elecciones subnacionales 2010, primera y segunda vuelta.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

13

12

11

SIMBÓLICASSIMBÓLICAS + CLIENTELISTA

1

2

3

6

4

7

9

8

PR

IME

RA

VU

ELT

AS

EG

UN

DA

VU

ELT

A

MOVIMIENTO POLÍTICO AQUÍ- PUNOMOVIMIENTO POLÍTICO AQUÍ- PUNO ALIANZA PARA EL PROGRESO-AYACUCHOALIANZA PARA EL PROGRESO-AYACUCHO

10

5

10

RENT-SEEKING RENT-SEEKING

Fuente: Elaboración propia en base a revisión de periódicos: Noticias.ser, La Voz, La Calle, OndaAzul, Pachamama, Los Andes, El Comercio y Zavaleta (2012).

92

Este proceso de inversión se debe a que los conflictos sociales (limítrofes como el Pastogrande, y el relacionado al minería en sur de Puno) centraron las estrategias de los candidatos puneños en propuestas regionalistas y reivindicaciones simbólicas. A diferencia de Ayacucho donde no hubieron conflictos que lleven a la región a plantear este tipo de estrategias. No obstante, ya en segunda vuelta Oscorima intentó captar a un sector de la población cuya votación no respondió a criterios clientelistas. El voto por Alejandro Córdova del Frente TUNA (Todos Unidos por Ayacucho) de orientación nacionalista llegó a movilizar un electorado cuya votación no empata con criterios clientelistas (6.8%), así como también el voto captado por el Tarpuy, que proviene de un sector vinculado a las ONG.

Por su parte, Rodríguez apuntó a la agregación a través de brókeres, colectivos y demandas particulares de la población puneña55.

Un punto que resalta dentro de la variedad de estrategias políticas utilizadas es que, gran parte de ellas, se destinan a copar la mayor parte de colectivos o grupos sociales en apoyo a la candidatura. Esto, conforme a Kitschelt & Wilkinson (2007) sugieren que el monitoreo grupal o colectivo para el cumplimiento con el voto es mucho más frecuente y efectivo en los casos estudiados.

Las similitudes encontradas en las estrategias políticas fueron notorias. La modalidad de la compra de votos fue más utilizada por Oscorima debido a que debía generar confianza entre las comunidades rurales ayacuchanas. Mientras que Rodríguez inició con plataformas regionalistas y con la ventaja de poseer una radio a través de la cual pudo fortalecer su campaña.

A pesar de que la literatura sobre el tópico del clientelismo (Kitschelt & Wilkinson, 2007; Stokes, 2009; Auyero, 1999) sugiere que la modalidad compra de votos se aplica de forma individual, es decir, a individuos independientes; en Ayacucho es común que dicha entrega esté matizada por un componente de refuerzo grupal o colectivo. Además de la publicidad de la entrega del dinero y el halo de festividad que lo acompaña.

A diferencia de la manipulación de políticas públicas, que también es mencionada por la literatura anglosajona, en Ayacucho se vivió el desarrollo de obras públicas con dinero privado de un candidato. Por ejemplo, como líneas arriba mencioné, se construyeron lozas deportivas y se apadrinaron colegios.

Un resumen de las modalidades clientelistas más utilizadas por los candidatos tanto en primera como en segunda vuelta son las siguientes.

55

Los operadores políticos que trabajaban para él estaban cada una de las 13

provincias puneñas.

93

Estrategias Descripción Ejemplos

Apadrinamientos

El candidato aprovecha la institución del padrinazgo para proyectar una imagen de benefactor frente a la comunidad política.

Apadrinamientos de colegios emblemáticos, promociones o se hacen del cargo de las fiestas patronales más importantes de la región.

Entrega de bienes materiales de usufructo individual, entre ellos dinero.

Las estrategias se focalizan en la entrega de bienes materiales a personas particulares. La diferencia del apadrinamiento es que la entrega es pasajera y el intercambio dura muy poco. En su caso más extremo, los candidatos llegan a entregar directamente dinero a los ciudadanos.

Entrega de cocinas, ollas, a grupos determinados (clubes de madres, locales comunales, etc.); en el caso de la entrega de dinero, se hace en pequeñas cantidades.

Entrega de bienes materiales de usufructo colectivo, entre ellos dinero.

El candidato se preocupa por entregar públicamente dinero a comunidades, asociaciones o grupos de personas en desventaja social. Generalmente lo hacen con la finalidad de que dichas agrupaciones realicen proyectos públicos que de otra forma se debieron hacer con dinero del Estado.

Entrega de dinero para proyectos de irrigación, construcción y esparcimiento, financiamiento público y electoral de personas en desventaja social, construcción de obras públicas con dinero del candidato.

Firma de actas y compromisos.

El candidato suscribe acuerdos escritos en relación a políticas públicas u obras concretas en beneficio de las comunidades o grupos políticos de los que busca apoyo electoral.

Suscripción de actas y petitorios para construcción de obras públicas (hospitales, carreteras,

Tabla 13. Estrategias clientelistas utilizadas en Ayacucho y Puno

94

Fuente: Elaboración propia.

De las modalidades identificadas, hay algunas que se pueden transformar en problemas futuros para la gestión del Gobierno Regional. Aquellas que implican alguna contraprestación como la firma de actas o compromisos, los bienes de usufructo colectivo y la alianza con de brókeres-candidatos. En ambos casos se activan procesos de accountability perverso durante la elección, así como también generan rupturas internas en los miembros de la fórmula electoral.

La tabla 13 también nos permite identificar algunas modalidades de clientelismo político que se aplican en las regiones, acoplándolas a categorías más generales expuestas en el capítulo II. Por ejemplo, los apadrinamientos calzan entre las estrategias rent-seeking, ya que se trata de la búsqueda de apoyos políticos mediante la utilización de recursos particulares con algún grado de publicidad-aceptación y discusión pública. De hecho, un apadrinamiento es una institución social que implica una retribución de carácter material hacia algún grupo en particular. Lo propio con la firma de acuerdos. Ambas son programáticas ya que implican promesas materiales en retribución de apoyo electoral, pactadas previamente en campaña, cuya duración es coyuntural e implican una cercanía con los ciudadanos (inmersión en redes sociales).

Una clasificación de las estrategias reportadas en los diarios revisados (y complementarios a la figura 3) se puede ver en las tablas 14 y 15. Cada una de estas expone las estrategias reportadas y las clasifica conforme al marco teórico desarrollado en el capítulo II.

Alianzas de brókeres-candidatos

El candidato formula alianzas con otros pre-candidatos en una circunscripción más pequeña y electoralmente rentable. Eventualmente, financia su candidatura y brinda apoyo electoral a cambio de trabajo político para el candidato de la circunscripción más grande.

Batalla por brókeres-candidatos en distritos y provincias. Cambios y reemplazos de pre-candidatos en provincias y distritos.

Contratación de brókeres-operadores.

El candidato contrata los servicios de un bróker-operador que articule, movilice, haga campaña y contra campaña a favor de un candidato de cualquier circunscripción. La contraprestación, en este caso, es inmediata ya que implica una remuneración a cambio del trabajo.

Contratación de operadores políticos para movilizar, organizar mítines,

95

Tabla 15. Estrategias desarrolladas por el movimiento regional AQUÍ en las elecciones 2010.

CLASIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS

Simbólicas Rent-

seeking Pork-Barrel

Clientelistas

Compra de votos

Manipula- ción de

políticas públicas

Patrimo- nialistas

Broker- ismo

NÚMERO FECHA ESTRATEGIAS

1

1 de febrero

Mauricio Rodríguez inicia campaña anunciando la lucha contra la corrupción, defensa de Pasto Grande, Hidroeléctrica Inambari, Contaminación ambiental, Lucha contra la corrupción.

X

2

18 de mayo

Mauricio Rodríguez, de AQUÍ señala al diario Correo de Puno que su movimiento busca una plataforma política amplia compuesta por poblaciones Quechuas y Aymaras.

X

3

01 de Junio

El movimiento político AQUÍ realizó una movilización para pedir licencia social a la población puneña.

X

4

1 de Junio AQUÍ llamó para sus alianzas a candidatos con arrastre político. Estuvo presente el ex -subgerente de Participación Ciudadana de un municipio provincial.

X Candidatos-

brókeres

5

16 de junio Mauricio Rodríguez señaló: “Las alianza son nefastas, cuando han llegado al poder se han peleado por el poder, precisamente y por usufructuar el Estado”.

X

6

16 de junio

“El pueblo se ha dado cuenta que las alianzas que se han hecho en el pasado han sido nefastas. Cuando han llegado al poder se han peleado por el poder, precisamente y por usufructuar el Estado. Si es para eso, no vale la pena la alianza. Es el último recurso de un movimiento el hacer alianzas, lo que hay que hacer es sumar para trabajar bien y no pelearse. Las dos experiencias anteriores del Gobierno Regional, esas famosas alianzas solamente han sido para ganar las elecciones, y no ha funcionado. Es peligroso hacer alianzas en estos tiempos

X

7

Noviembre

Walter Sulca es enviado a Juliaca para movilizar personas. Es un operador político, ofrece cargos y puestos en los gobiernos regionales cuando estos llegan al poder. (Zavaleta, 2012)

X Candidatos-operadores

8

Diciembre Luis Ronquillo, jefe de campaña de Mauricio Rodríguez, asignó un operador político a cada región, como estrategia de campaña. (Zavaleta, 2012)

X Candidatos-operadores

9

1 de diciembre

Rodríguez, en debate público con Juan Luque, afirmó que no cederían proyecto de construcción de Inambari.

X

10

1 de diciembre

Mauricio Rodríguez cerró campaña en Putina con promesas específicas a la población como la construcción de un estadio y baños de aguas termales. Estuvo acompañado de Uriel Lama, bróker de la región.

X

Tabla 14. Estrategias desarrolladas por el movimiento regional AQUI en las elecciones 2010.

96

CLASIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS

Simbólicas Rent-

seeking Pork-Barrel

Clientelistas

NÚMERO FECHA ESTRATEGIA CLIENTELISTA Compra

de votos

Manipula- ción de

políticas públicas

Patrimonia -listas

Broker- ismo

1

03 de febrero

Oscorima afirma que gobernará de forma gerencial y distribuirá su sueldo a organizaciones sociales.

X

2

15 febrero Oscorima entregó 1000 soles entregados a personas con discapacidad en Huanta.

X

colectiva

3

06 de abril Oscorima entregó 4300 soles a la señora Vilma Pariona en Huanta. X

colectiva

4

25 de mayo

Hasta esta fecha Oscorima afirmó tener ―partidarios trabajando como hormigas para captar votos‖. Firmó actas de compromiso con líderes de Huanta, Cangallo, Cora Cora y Puquio.

X X

5

31 de mayo

Afirmó que seguirá con la estrategia de entrega de dinero y bienes en efectivo pero sin hacerlo público.

X

6

16 de junio En Huanta donó 3000 soles a la comunidad de Macachacra. X

colectiva

7

30 de junio Oscorima se ofreció para ser mayordomo de Pascua de Resurrección en Ayacucho.

X

colectiva

8

7 de julio Batalla por candidatos. Oscorima y Neyra se quitan los brókeres y candidatos locales.

X

9

20 agosto Donación de una banda de música al colegio Villa San Cristóbal. X

10

15 de setiembre

En Huanta, Oscorima, hizo entrega de dinero en efectivo a la población. X

colectiva

11

06 de octubre

Oscorima afirmó: “No es posible que nos pongan en el mismo costal, yo deslindo del fujimorismo”

X

27 de octubre

Oscorima entregó a una familia 400 dólares en efectivo en Lagunilla, Ayacucho. X

colectiva

12

24 de noviembre

Oscorima se declara un hombre de “izquierda” en orden de captar votos de los líderes huamanguinos de izquierda del movimiento TUNA, de filiación nacionalista.

X

13

06 de diciembre

Oscorima da un mensaje de “unidad política transparencia y de participación ciudadana. La dedocracia y la meritocracia se acabaron, la corrupción es el primer obstáculo de las gestiones y por ello hay que luchar para derrotarla.” Además prometió la obra del gasoducto de Huamanga.

X

Tabla 15. Estrategias desarrolladas por el movimiento regional Alianza para el Progreso en las elecciones 2010.

97

4.3. Segundo ciclo: distribución de recursos públicos: cargos, obras, favores.

Cuando Mauricio Rodriguez y Wilfredo Oscorima ganaron las elecciones se convirtieron en dos políticos que por primera vez llegaban a ocupar un cargo de suma importancia. Ellos pasaron a ser parte del 20% del total de políticos nuevos que tanto en distritos como en regiones (Salazar & Zelayaran, 2012) llegan a ocupar cargos públicos.

Teniendo en cuenta que ganaron las elecciones y que ahora toca redistribuir los recursos públicos, hay una serie de elementos a tomar en consideración. Las redes de políticas donde se redistribuyen los recursos públicos de los Gobiernos Regionales y la repartición de cargos públicos juegan aquí un rol central. Ambas dinámicas impactan de manera diferenciada en la gobernabilidad interna (dentro del Gobierno Regional) y en la externa (desde la sociedad). Las situaciones más críticas vienen con el rompimiento del vínculo de las promesas clientelistas, firmas de acuerdos generados entre los miembros de las organizaciones políticas. Las manifestaciones de estas rupturas internas son los deslindes entre miembros de un mismo gobierno y la lucha por colocar en cargos públicos a los brókeres (o clientes) más cercanos a los bandos en contienda; en el plano de la sociedad civil, las declaraciones sobre el incumplimiento de las promesas y las acciones colectivas de protesta son un ejemplo del rompimiento del vínculo generado en elecciones.

La diferencia entre el rompimiento –digamos– común y un rompimiento a causa de relaciones clientelistas pre-establecidas en campaña es difícil de establecer. Ambos tipos de ruptura generan desconfianza en los políticos y en el sistema político e impulsan las acciones colectivas de protesta generando disconformidad con la política misma. La única diferencia atribuible a un rompimiento por motivos clientelistas es el conflicto interno entre miembros de un mismo gobierno. Brókeres compitiendo por los cargos públicos, personajes de un mismo gobierno que anuncian sus retiros y su paso a la oposición. No es que todas las rupturas internas de los gobiernos reflejen una ruptura clientelista, sino que el contexto donde se dan las rupturas es un buen indicio de que estamos frente a un rompimiento clientelista.

Los rompimientos clientelistas dentro del Gobierno Regional de Ayacucho y Puno fueron constantes. Catalizadas por la baja ejecución presupuestaria y sumadas a la inexperiencia política de los presidentes regionales. A continuación expongo los más saltantes.

98

4.3.1. Puno: rupturas internas.

Los protagonistas de la competencia por puestos públicos fueron 3: Alcides Huamaní, quien trabajó en la campaña de Mauricio Rodríguez; Saúl Bermejo, vicepresidente regional y bróker-operador de Rodríguez (quien además fue militante de Acción Popular) y Roger Cahua Villasante, vocero oficial de AQUÍ y aliado de Rodríguez durante campaña. Los tres brókeres compitieron por colocar a sus operadores políticos y personal de confianza en puestos clave del Gobierno Regional.

La confrontación inició con la salida del Gerente de Desarrollo Económico, Alcides Huamaní, militante de AQUÍ, quien fue retirado un año y tres meses después de haber asumido el cargo. Ello, debido a las múltiples presiones de los colectivos sociales por la ejecución de las obras y proyectos a los que Rodríguez, mediante firma de actas, se adhirió durante campaña electoral. Y también, se debió a las presiones del vicepresidente regional, Saúl Bermejo (militante de Acción Popular) y colaborador de la campaña de Mauricio Rodríguez, por colocar personal que colaboró con él durante la campaña electoral.

Tras la salida de Huamaní, Rodríguez colocó en el cargo a Jorge Caro Escarcerna, militante de Acción Popular desde el año 2004. Este nombramiento causó revuelo en el oficialismo; los consejeros opositores no estuvieron de acuerdo, tampoco los oficialistas. Pronto, el nuevo Gerente Regional destituyó al Director de Energía y Minas de Puno (DREM) por haber dado resoluciones a favor de mineros informales sin ningún sustento legal. Así fue revelado en una serie de fotografías donde mineros informales y Aguilar, entonces director de la DREM, fueron encontrados tomando cervezas56. Los vínculos generados entre Aguilar y los mineros informales revelan la modalidad clientelista mencionada como manipulación de políticas públicas a favor de terceros.

Otra de las consecuencias de la salida de Alcides Huamaní de la Gerencia de Desarrollo Económico fueron los impasses generados con el Secretario General de AQUÍ, Roger Cahua Villasante. Las acusaciones mutuas no tardaron en llegar. Radio Pachamana, de propiedad de Mauricio Rodríguez, señalaba al respecto57:

―[Alcides] Huamaní Peralta, dijo que hubo deslealtad por parte del gerente de Recursos Naturales y Gestión Ambiental del Gobierno Regional de Puno, Roger Cahua, porque ordenaba la elaboración de algunos volantes rechazando el trabajo del ex gerente general, este hecho fue afirmado en una reunión interna que sostuvieron con el presidente regional.‖

56

Fernández. (23 mayo 2012). Resoluciones a favor de mineros legales se otorgaron sin opinión legal. [Online]: http://www.larepublica.pe/23-05-2012/resoluciones-favor-de-mineros-informales-se-otorgaron-sin-opinion-legal 57

Pachamama. (2012). Grupo político AQUÍ jamás contó con equipo técnico para gobernar. [Onlie]: http://www.pachamamaradio.org/31-12-2012/grupo-politico-aqui-jamas-conto-con-equipo-tecnico-para-gobernar-la-region-de-puno.html

99

Los brókeres en competencia, inclusive, desarrollaban campaña en contra de los que consideraban sus rivales para ocupar los cargos públicos.

En medio de esta disputa, Mauricio Rodríguez, en respuesta a la su organización política, dio su apoyo a Cahua, señalando que Alcides no era parte de AQUÍ. A lo que Alcides Huamaní respondió afirmando que él había sido invitado directamente por Mauricio Rodríguez y que, orgánicamente, AQUÍ ya no existía58. A la par los pobladores del Collao anunciaban un paro regional de 48 horas por incumplimiento de las promesas de Mauricio Rodríguez59. Los opositores mencionaban que la ineficiencia y el clientelismo político en la gestión de Rodríguez lo puso en el puesto 21 de 24 regiones en ejecución presupuestaria60. Esta ruptura generó una crisis política interna en el gobierno regional, la misma que se vio acentuada por las múltiples protestas y huelgas por la construcción de carreteras y la declaratoria de inviabilidad de proyectos mineros a los que Rodríguez se comprometió.

Pronto, la crisis política también llegó a Roger Cahua debido a las presiones del vicepresidente Saúl Bermejo. Anticipando un posible despido de parte de Rodríguez, Cahua anunció su retiro afirmando que AQUÍ necesitaba de nuevos cuadros. Es muy probable que este sea el punto de inflexión del movimiento Aymaras y Quechuas Unidos, ya que, al futuro, a Mauricio Rodríguez no le quedó más opción para sobrevivir políticamente que acoplarse a los chantajes de Saúl Bermejo. Este último, también militante de Acción Popular, amenazaba a Rodríguez con finiquitar su alianza y pasar a oposición si es que Rodríguez no despedía a los gerentes y directores sectoriales61 para colocar a sus aliados (que contribuyeron con él durante campaña electoral). Especialmente, Saúl Bermejo, veía en la Dirección Regional de Educación un medio para fortalecer su caudal electoral frente al fracaso político de AQUÍ. La terna que este había presentado ante Mauricio Rodríguez para estar a la cabeza de la Dirección Regional de Puno no había sido aceptada62 ya que los consejeros regionales de AQUÍ y los opositores daban cuenta de esta batalla por los cargos.

Debido a esta batalla por los cargos públicos, los consejeros regionales no llegaron a aprobar el reemplazo del Gerente de Desarrollo Económico, Jorge Caro Escarcena, quien fue propuesto por el vice-presidente Saúl

58

Los Andes. (2013). AQUÍ Tilda de incapaz a ex gerente Alcides Huamaní. [Online]: http://www.losandes.com.pe/Politica/20130109/67894.html 59

Los Andes (2013). GR invierte 25 millones en obras de El Collao.http://www.losandes.com.pe/Regional/20131127/76662.html 60

Los Andes. (2013) Patee el tablero señor presidente. [Online]: http://www.losandes.com.pe/Opinion/20130106/67833.html 61

Onda Azul. (05 agosto 2013). Puno: Vicepresidente Saúl Bermejo amenaza con renunciar a la alianza política que tiene con el Proyecto Político AQUÍ. [Online]: http://www.radioondaazul.com/?c=noticia&id=33082 62

Los Andes. (2013). Vicepresidente Raúl Bermejo: “La gestión no está marchando bien en el GR”. [online]: http://www.losandes.com.pe/Sociedad/20130806/73765.html

100

Bermejo. Jorge Caro fue censurado por el Consejo Regional agudizando el enfrentamiento entre Bermejo y los aún militantes de AQUÍ63.

Además del cambio de Escarcena, hubieron otros múltiples cambios en las direcciones del Gobierno Regional de Puno. La tabla 16 da cuenta de los múltiples cambios en las gerencias y jefaturas del gobierno regional en un año y medio de gestión. Dividiremos en 2 los bloques de cambios: (i) uno primero en las estructuras gerenciales del Gobierno Regional, que son designadas por el Presidente Regional y (ii) otro en las Direcciones Sectoriales y Proyectos Especiales a cargo de cada una de las gerencias regionales.

Tabla 16.

Frecuencia de cambios de personal en Gerencias Regionales y Jefaturas del GR de Puno 2011-2012

Gerencias Regionales y Jefaturas Número de cambios*

Gerente general regional 4

Jefe de oficina de asesoría jurídica 3

Gerente general de planeamiento presupuesto y acondicionamiento territorial

3

Gerente regional de recursos naturales y medio ambiente

2

Gerente regional de desarrollo social 3

Gerente regional de desarrollo económico 3

Gerente regional de infraestructura 3

Jefe de oficina general de administración 3

Jefe de oficina regional de administración y liquidación de proyectos

4

Total cambios 27

Media 3

Desviación típica 0.7

*El número de cambios es calculado entre el número total

Fuente: Elaboración propia en base a Resoluciones Directorales Ejecutivas del Gobierno Regional de Puno.

101

Tabla 17

Frecuencia de cambios de personal en direcciones regionales del GR de Puno 2011-2012

Direcciones Número de cambios*

Director regional de educación 2

Director regional de salud 3

Director regional de transportes, comunicaciones vivienda y construcción

3

Director regional agrario puno 3

Director regional de energía y minas 4

Director regional de trabajo y promoción del empleo 2

Director regional de comercio exterior y turismo 4

Director regional de producción 3

Director de archivo documental puno 1

Director ejecutivo de proyecto especial de camélidos sudamericanos

2

Director ejecutivo de apoyo al proyecto especial alto andino

1

Director de proyecto especial truchas 2

Director regional de proyecto especial de riego y drenaje

1

Dirección regional agraria puno 5

Director Azángaro 3

Director Carabaya 2

Director el Collao 3

Director Huancane 3

Director Juli 3

Director Lampa 3

Director Melgar 2

Director Salcedo 3

Director Sandia 3

Director Yunguyo 2

Director San roman 2

Director Moho 2

Total cambios 29

Media 2.37

Desviación típica 1.11

*El número de cambios es calculado entre el número total

Fuente: Elaboración propia en base a Resoluciones Directorales Ejecutivas del Gobierno Regional de Puno.

102

La media de cambios de funcionarios es igual 2.37. En año y medio se cambiaron en promedio 3 funcionarios por cada gerencia y jefatura. Dichos cambios se acentúan en la Gerencia General regional que suma 4, y en la jefatura de la oficina regional de administración y liquidación de proyectos, también con 4 cambios. La desviación típica nos indica que los cambios en los puestos son casi uniformes. En promedio, una jefatura o gerencia varía de la otra en 0.7 cambios. Una de las condiciones para la inestabilidad interna de los gobiernos regionales son los constantes cambios que se generan en los funcionarios públicos. Aprender las dinámicas de la gestión pública regional toma tiempo, y retornar la confianza interna entre los miembros de los equipos técnicos, también.

Los cambios ocurridos con Huamaní y Escarcena obedecen a una lógica centrada en la competencia política interna por los cargos públicos. Puno demuestra que las reparticiones patrimonialistas de cargos públicos (variante del clientelismo que se caracteriza por la repartición de cargos públicos a operadores, ver capítulo II) son más comunes entre los funcionarios de más alto rango debido a su media superior, en comparación con las direcciones sectoriales. La media de cambios en los rangos menores en el Gobierno Regional de Puno (directamente dependientes de las gerencias regionales) es de 2.37, menor a la correspondiente a las gerencias regionales, pero con una desviación típica mucho mayor 1.11, lo que significa que hay puestos que han sufrido más cambios que otros.

La poca permanencia de los funcionarios públicos puneños en sus cargos impacta directamente en la ejecución presupuestaria. De hecho hasta el 26 de diciembre del 2012 el Gobierno Regional de Puno sólo había ejecutado 18% de su presupuesto. La poca ejecución presupuestaria generó que el Gobierno Regional sea incapaz de redistribuir los recursos públicos a los grupos y colectivos con los que se comprometió en campaña. La consecuencia más inmediata fueron las protestas.

4.5.1.1. Puno: contraprestaciones clientelistas

Cuando Mauricio Rodríguez asumió la presidencia regional de Puno, él había notado que no contaba con un equipo técnico preparado para las labores de gobierno, “no existen equipos técnicos en los estatutos partidarios, pero si un equipo de profesionales y cada militante que está dispuesto a asumir lo que le

encomiendan”64, señalaba Rodríguez. Y bajo esa premisa gobernó frente a las

protestas y problemas internos de su propio movimiento regional.

Al cuarto mes de su elección, el presidente regional, Rodríguez se encontraba en la mira de las organizaciones sociales con las que había firmado pactos y acuerdos. Por ejemplo, el 19 de abril del 2011 Rodríguez afrontó su primer paro regional, las organizaciones sociales del sur de Puno –movilizadas por el Frente de Defensa del Sur de Puno–, exigían que Mauricio Rodríguez

64

Correo. (2012). Grupo oficialista del Gobierno Regional está dividido.http://diariocorreo.pe/movil/ultimas/noticias/2899787/grupo-oficialista-del-gobierno-regional-esta

103

decrete ilegal el proyecto minero Santa Ana y la construcción de la hidroeléctrica de Inambari; caso contrario pedirían su vacancia. Cabe señalar que parte de los compromisos de campaña de Mauricio Rodríguez fue oponerse a ambos proyectos, cosa que no sucedió. Fue una de las primeras rupturas de las que Rodriguez intentó salir bien librado dejando al Consejo Municipal la responsabilidad de la elaboración de la Ordenanza Municipal N°005 a la cual le dio su refrendo65, la mencionada ordenanza suspende petitorios mineros vinculados los proyectos en controversia.

A pesar de la acción –que los dirigentes puneños como Walter Aduviri ya veían como tardía– Rodríguez continúo afrontando múltiples protestas que exigían inmediatez en las obras prometidas. Por ejemplo, Cleto Valencia, presidente de la Federación Departamental de Puno (Mauricio Rodríguez llegó a una acuerdo con él durante campaña) exigía el cumplimiento de la promesa de la construcción de carreteras. Él señalaba:

“Me parece que no hay empeño en el trabajo tanto del presidente como de los gerentes, recién esta mañana he escuchado que va a iniciar la carretera Muñani - Saytococha, la Irrigación Neque Neque, y no entiendo por qué recién si ya estamos a medio año. Si sigue así y no hace una reingeniería en toda la administración regional, la población va a pedir su revocatoria y por supuesto nadie

quiere llegar a eso porque queremos desarrollo.”66

En efecto, cerca del 75.5% del presupuesto de la región estuvo centrado en la construcción de carreteras67. A pesar de ello, el gobierno regional, al primer trimestre del 2012, solamente logró ejecutar el 2.5% de su presupuesto. Alcides Huamaní, quien entonces era gerente regional de Rodríguez, señalaba que el período de aprendizaje para ellos fue relativamente largo68:

―Todos los proyectos de la anterior gestión han tenido problemas de estudios de pre inversión, perfiles, expedientes técnicos, manejos financieros, ello ha hecho que nosotros tengamos que investigar el historial de cada proyecto y hacer nuevos expedientes técnicos, lo cual ha

65

Hualpa. (2011). Mauricio Rodríguez firma ordenanza 005 que suspende petitorios mineros. [online]: http://www.noticiasser.pe/18/05/2011/puno/mauricio-rodriguez-firma-ordenanza-005-que-suspenderia-petitorios-mineros 66

Ccopari. (2011). Puno: los problemas de ejecución presupuestal .[Online]: http://www.noticiasser.pe/06/07/2011/puno/puno-los-problemas-de-la-ejecucion-presupuestal 67

Las cuales eran: Mejoramiento de la infraestructura vial tramo Villa Pajcha – Moho (S/. 11.6 millones)” con 61%; “Mejoramiento de la carretera Santa Rosa – Nuñoa – Macusani (S/. 27.6 millones)” con 58.5%; “Mejoramiento de la carretera Yunguyo – Copani – Zepita (S/. 16.7 millones)” con 57.6%; y “Ampliación de los servicios de salud con hospitales móviles en poblaciones rurales de la Región Puno (S/. 14.4 millones)” con 52.3%. Ver. Noticias Ser. 68

Ccopari. (2011). Puno: los problemas de ejecución presupuestal .[Online]: http://www.noticiasser.pe/06/07/2011/puno/puno-los-problemas-de-la-ejecucion-presupuestal

104

tomado meses. Actualmente casi el 100% de proyectos ya han pasado por esa revisión y ya están en proceso de ejecución y se está haciendo las valorizaciones‖

Debido a los conflictos internos entre los militantes de AQUÍ estas promesas de ejecución presupuestaria no se pudieron concretar a tiempo. Es más, Alcides Huamaní, quien ya se había familiarizado con las gestiones mismas del gobierno regional, fue retirado por Mauricio Rodríguez debido a los conflictos internos entre brókeres. En su lugar fue colocado Escarcena, quien también fue censurado por el Consejo Regional.

Frente a dichos problemas en el Ejecutivo, el presidente del Frente de Defensa de Lampa, Eloy Tumi Quispe, organizó protestas por el incumplimiento de en la construcción de las carreteras de Cara Cara–Lampa–Cabanillas, la irrigación de la localidad de Santa Lucía y la construcción de una planta procesadora de fibras de alpaca. Eloy Tumi mencionaba que ―[el presidente regional] viene demorando el cumplimiento de sus compromisos”. El panorama no era distinto en la provincia de Melgar, donde Rodríguez prometió la construcción del Hospital de San Juan de Dios de Ayuviri. En dicha localidad Tiburcio Corimanya, Presidente de la Asociación de Barrio Unidos de Ayuviri, señaló69:

―Mientras no se inicie la ejecución de la obra vamos a seguir en pie de lucha. Son 6 años que venimos esperando la conclusión de este hospital y no podemos esperar más, sólo queremos que el presidente regional cumpla con sus compromisos, él prometió la culminación y el equipamiento necesario para su funcionamiento y tiene que cumplir en el plazo más breve‖

De igual forma provincias como Melgar, Lampa, Puno, el Collao, se alzaron en protestas por el incumplimiento de las promesas de Mauricio Rodríguez. Esto revela que las promesas hechas a ciertos grupos políticos a cambio de votos en elecciones, luego pedidas por medio de los representantes locales, son un arma de doble filo. Si bien inicialmente pueden servir para agregar votos, la contrapartida resulta mucho más costosa.

69

Ccopari. (2012). Melgar protestará contra Gobierno Regional de Puno. [Online: http://www.noticiasser.pe/05/12/2012/puno/melgar-protestara-contra-gobierno-regional-de-puno

105

4.3.2. Ayacucho: rompimientos internos

Tres fueron los actores clave durante el gobierno de Oscorima hasta el año 2013: Hugo Aedo, quien fue un primer aliado; Efraín Pillaca, vicepresidente regional y José Urquizo Maya, ex militante aprista, ahora nacionalista. Ellos se disputaron los cargos públicos del Gobierno Regional de Ayacucho.

Hugo Aedo, fue el primero en caer. Fue desplazado cuando Alejandro Toledo perdió las elecciones nacionales produciendo, por tercera vez, que Oscorima renuncie a una alianza partidaria y se convierta –según él– en nacionalista; de esta forma dejó el terreno a José Urquizo Maya (otrora funcionario del aprista del gobierno de Omar Quesada). Una vez descartado Hugo Aedo, José Urquizo y Efraín Pillaca protagonizaron una encarnizada lucha por cada uno de los puestos del Gobierno Regional.

Efraín Pillaca Esquivel, era el hombre de confianza de Wilfredo Oscorima. Pillaca, quien había sido militante nacionalista en el 2006, con la venia de Oscorima, designó funcionarios en varios puestos clave; él era el pilar de su gobierno. Meses después, este dio con la sorpresa de que Pillaca había nombrado familiares suyos en puestos directivos a cargo del Gobierno Regional70. Tal como los datos evidencian, el círculo de confianza más cercano de Pillaca eran sus familiares, estos le permitirían fortalecer su presencia política.

Según las denuncias periodísticas mostradas por el diario regional La Calle, Esther Chauca, cuñada de Efraín Pillaca fue colocada en el cargo de Administradora del Programa Regional de Irrigación y Desarrollo Rural (PRIDER); el mismo diario informó que el hermano del vicepresidente, Alfredo Pillaca, fue designado Coordinador del Plan de Impacto Rápido del Proyecto Educativo Local de Ayacucho71.

Pero el caso que más llamó la atención fue la presión que el vicepresidente ejerció en la Unidad Ejecutora Red de Salud Norte Ayacucho (UERSAN) para el nombramiento de aliados suyos72. Lo propio sucedió en la Unidad Ejecutora de Salud del Centro de Ayacucho (UESCA) donde obligó al administrador a contratar a Máximo Gonzáles, operador político de Oscorima, adscrito al partido Acción Popular. El administrador de la UESCA, en

70

Janampa, T. (31 de agosto de 2011). noticiasser.pe. Recuperado el 10 de diciembre de 2013, de noticiasser.pe: http://www.noticiasser.pe/31/08/2011/ayacucho/crecen-los-conflictos-internos-en-gobierno-de-oscorima 71

Janampa. (2011). Denuncian por nepotismo al Vicepresidente regional. [Online]: http://www.noticiasser.pe/09/11/2011/ayacucho/denuncian-por-nepotismo-al-vicepresidente-regional-de-ayacucho 72

La Calle. (2014). Vicepresidente regional se lava las manos: Tras denuncia de presuntas irregularidades en la UERSAN y destitución del administrador. [Online]: http://www.lacalle.com.pe/index.php/notas-de-interes/1100-vicepresidente-regional-se-lava-las-manos

106

declaraciones a la prensa manifestó73: “Prácticamente me obligó a contratar a esta persona en la U[ESCA], no sólo a él, sino a otros más. Pero me negué a acatar sus órdenes porque se estaba incurriendo en irregularidades‖.

La repartición de cargos realizada por Efraín Pillaca tiene la particularidad estar unido con lazos familiares. Tanto la cuñada de Efrain Pillaca y el operador político Máximo Gonzales, pertenecen a la misma organización política. Ambos son operadores políticos del Vicepresidente; en ambos casos se trata de redes personales que se extendieron en campaña electoral y que, ahora, pasan a cobrar las cuotas partidarias directas. Los dos cumplen con las características de una red clientelista en su modalidad patrimonialista y son parte de una pirámide que se erigió en elecciones, y que toma forma en el Gobierno Regional.

Este fue uno de los varios casos en los que funcionarios públicos con cargos directivos de alto rango colocan allegados en puestos de menor rango. La diferencia con el caso de Puno es que los familiares directos de los políticos en Ayacucho juegan un rol central.

Cuando este tema llegó a la prensa, Oscorima dio cuenta le retiró su confianza: “Le doy la confianza y empieza a colocar a su familia”, dejando a José Urquizo carta blanca para colocar a sus aliados en los puestos del GR. Este, no desaprovechó la oportunidad, logró colocar a Carlos Palomino, aliado y asesor personal suyo, como asesor de Oscorima.

De forma paralela la prensa regional daba cuenta de las irregularidades en las contrataciones de personal desarrolladas por Oscorima. Para limpiar su imagen, Oscorima llamó a periodistas radiales, televisivos, cuotas de nuevos aliados políticos como Urquizo, otros de sus allegados como Efraín Pillaca –que aún era importante en el GR–, etc. En el 2011, por ejemplo, Oscorima nombró a tres periodistas miembros de equipos radiales y televisivos. Así nombró a Necías Taquiri, reconocido periodista del diario La Calle, quien manejó un programa radial en Huamaga; también lo fue a Magno Sosa, dueño del canal de televisión Globovisión; asimismo lo fue Walter Huayanay, dueño del canal de televisión Atlantis, nombrado Director de la Dirección Regional de Vivienda74.

La diferencia entre Ayacucho y Puno se concentra en las presiones sufridas por la sociedad civil fueron menores. Las pocas alianzas con las que el presidente regional Wilfredo Oscorima contaba le hicieron buscar aliados políticos en diversos sectores. Los acercamientos a Perú Posible, luego al Partido Nacionalista, dejan en claro que la lucha por la sobrevivencia política dentro del Gobierno Regional de Ayacucho fue su prioridad. Más que clientelismo político estamos frente a una situación donde el político busca afianzarse electoralmente (sobrevivir) y generar condiciones de estabilidad

73

Rosel. (2014). Vicepresidente es acusado de corrupción. [Online]: http://www.noticiasser.pe/15/01/2014/ayacucho/ayacucho-vicepresidente-regional-es-acusado-de-corrupcion 74

Janampa. (2011). Los nuevos funcionarios de Ayacucho. [Online]: http://www.noticiasser.pe/12/01/2011/informe/ayacucho-los-nuevos-funcionarios-de-oscorima

107

relativa para su gobierno. A este fenómeno se le denomina pork-barrel. El uso estratégico de recursos del Estado para sobrevivir electoralmente. Los cargos públicos son uno de los insumos estatales prestos a negociación, los mismos que generan alianzas –aunque no duraderas– importantes para el contexto político Ayacuchano.

De manera similar a Puno, los inexpertos miembros colocados a la cabeza del Gobierno Regional generaron muchas críticas de parte de la prensa regional y la oposición. Estos señalaron que Oscorima se vinculaba con funcionarios “reciclados” de gestiones anteriores y otros “inexpertos” que asumieron los cargos por cuotas políticas de sus aliados. La evidencia es que gran parte de los directores regionales nombrados por Oscorima fueron aliados políticos de José Urquizo –todos miembros del APRA, donde él militó antes de ser nacionalista75-.

A ocho meses de iniciado el Gobierno Regional en Ayacucho, sólo se había logrado ejecutar el 19% del presupuesto regional. Esta cifra motivó a Oscorima en cambiar de gerente regional. Quien vino, Edmundo Esquivel, miembro del APRA, generó inmediatamente impasses entre Oscorima y Efraín Pillaca, su Vicepresidente. Este último perdía aún más terreno frente a Urquizo.

Mientras Urquizo trataba de colocar a todos sus aliados políticos en los puestos del Gobierno Regional, la frágil alianza de Oscorima se quebraba y se reflejaba en la feroz disputa con su vicepresidente regional.

Los constantes cambios que se observaron en la Gerencia General del Gobierno Regional de Ayacucho (8 cambios en dos años) son la consecuencia de la batalla entre Oscorima, Pillaca, Urquizo y otros brókeres que presionan por colocar en cargos públicos menores a sus aliados. La confrontación se generó cuando Oscorima despidió a un familiar de Efraín Pillaca Esquivel, Edmundo Esquivel Vila, del cargo de la Gerencia General del Gobierno Regional de Ayacucho. Fue cuando el vicepresidente perdió poder frente a José Urquizo y cuando la confrontación se acentuó.

Un indicador del grado inestabilidad que alcanzó el Gobierno Regional es la desviación típica de cambios en los puestos de gerencia y programas sectoriales especiales, directamente dependientes de estos. Los puestos directivos, de los programas especiales y las unidades ejecutoras son los más disputados por los brókeres. Esto se refleja en desviación típica los cambios de en las direcciones regionales (0.61) mucho menor que en el caso de las gerencias regionales (5.09).

El puesto de Gerente General, como se ve en la tabla 18, es el puesto

más cambiado y el más disputado por Urquizo y Pillaca. De él depende el poder para generar los próximos nombramientos en las direcciones regionales.

75

Janampa, T. (10 de agosto de 2011). noticiasser.pe. Recuperado el 10 de diciembre de 2013, de noticiasser.pe: http://www.noticiasser.pe/10/08/2011/ayacucho/oscorima-se-apoya-en-un-sector-del-apra-para-mejorar-gestion

108

Tabla 18 Frecuencia de cambios de personal en las gerencias regionales de Ayacucho 2011-2012.

Gerencias Regionales Número de cambios*

Gerente general 8

Gerente regional de planeamiento, presupuesto y acondicionamiento territorial

1

Gerente regional de desarrollo económico 2

Gerente regional de desarrollo social 1

Gerente regional de infraestructura 1

Gerente regional de recursos naturales y gestión del medio ambiente

1

Total cambios 14

Media 4

Desviación típica 5.09

*El número de cambios es calculado entre el número total menos

uno (

Fuente: Elaboración propia en base a Resoluciones Directorales Ejecutivas del Gobierno Regional de Ayacucho.

76

Los cambios más notables estuvieron en los programas sectoriales. El promedio de cambios (2) es significativamente más elevado que en las gerencias regionales (1.3) y los puestos directivos (0.6). Cabe mencionar que los programas sectoriales pertenecen a las gerencias regionales, así que gran parte de estos cambios son producto de la batallas entre brókeres. Ejemplo de ello es la dirección del Programa Sectorial III de la Gerencia Regional de Desarrollo Social, que fue renovada 8 veces.

Las rupturas internas protagonizadas por los brókeres políticos y facciones en el Gobierno Regional de Ayacucho facilitaron el proceso de crisis política. Hasta octubre del 2011 sólo se había logrado ejecutar el 29% del presupuesto regional. Entonces las protestas iniciaron.

Los lugares donde Oscorima había firmado acuerdos y repartido dinero, iniciaron acciones colectivas de protesta por la demora en la construcción de obras y los casos de corrupción. Centenares de pobladores de comunidades del cono norte de Huamanga se movilizaron pidiendo la reanudación de las obras de agua potable y alcantarillado. Los pobladores

76

Existen resoluciones ejecutivas directorales que no están presentes, por lo que, es difícil observar los cambios en las demás gerencias.

109

tomaron la vía Libertadores exigiendo el cumplimiento de las obras prometidas en campaña.

77

En respuesta a las movilizaciones, Oscorima organizó a un grupo de pobladores del cono norte de Ayacucho –pertenecientes a la Asociación para la Defensa y Desarrollo Integral de Ayacucho– para realizar una marcha pacífica en respaldo a su gestión. Los manifestantes rechazaron a los medios de comunicación y líderes de opinión que “no dejarían avanzar los proyectos que éste tiene en cartera‖. Los participantes vinieron de los mismos distritos donde se desarrollaron las actividades de protesta exigiendo al presidente regional el cumplimiento de sus promesas. Los medios de comunicación informaron que estos manifestantes habían sido condicionados económicamente

78.

Hay que resaltar que una de las promesas que cumplió Oscorima de

manera efectiva fue la entrega de su sueldo a instituciones y comunidades campesinas. Las mismas que enviaban solicitudes al presidente regional, y en base a las cuales este decidía, fundamentado en criterios políticos, a quién entregaba su salario. La primera institución a la que entregó su salario fue al asilo de ancianos “Saturnino López Novoa”; el segundo, fue a un colegio donde varios de los niños que recibían regalos le decían “gracias tío”

79. Y donde, él, se comprometió a construir la segunda planta del colegio

con su propio salario.

(Tabla en la siguiente página)

77

Chumbe, J. F. (jueves 29 de setiembre de 2011). Exigen a EPSASA reinicio de obras de agua potable y desague. La voz. 78

Ver video: http://www.youtube.com/watch?v=I27obTxXUZs 79

Ver video: http://www.youtube.com/watch?v=JXtW8wwYOUk

110

Tabla 19

Frecuencia de cambios de personal en Direcciones Regionales del Gobierno Regional de Ayacucho 2011-2012.

Direcciones regionales

Número de cambios*

Director regional de estudios e investigación 1

Director regional de administración 1

Director de contabilidad 1

Director de tesorería 1

Director de abastecimiento y patrimonio fiscal 1

Director de cooperación internacional 1

Director de recursos humanos 2

Director regional de agricultura 2

Director regional de salud 3

Director regional de educación 2

Director regional de transporte 2

Dirección general de trabajo y promoción de empleo

2

Dirección general de comercio y turismo 1

Dirección regional de la producción 1

Dirección regional de energía y minas 2

Director regional de vivienda 2

Director del PRIDER 2

Director del archivo regional 2

Total cambios 18

Media 1.6

Desviación típica 0.6

*El número de cambios es calculado entre el número total Fuente: Elaboración propia en base a Resoluciones Directorales Ejecutivas del Gobierno Regional de Ayacucho.

80

80

Existen resoluciones ejecutivas directorales que no están presentes, por lo que, es difícil observar los cambios en las demás gerencias.

111

Tabla 20

Frecuencia de cambios de personal en programas sectoriales del GR de Ayacucho 2011-2012.

Programas sectoriales y redes de salud

Número de cambios*

Programa sectorial III 7

Programa sectorial II 6

Programa sectorial I 2

Red salud Cora-cora 1

Red Salud Centro Ayacucho 2

Red de Salud en san miguel 3

Red de Salud Cora-cora 1

Red de Salud San Francisco 2

Total cambios 8

Media 3

Desviación típica 2.26

*El número de cambios es calculado entre el número total

Fuente: Elaboración propia en base a Resoluciones Directorales Ejecutivas del Gobierno Regional de Ayacucho.

81

81

Existen resoluciones ejecutivas directorales que no están presentes, por lo que, es difícil observar los cambios en las demás gerencias.

112

4.3.2.1. Ayacucho: contraprestaciones clientelistas

La crisis política más acentuada que tuvo que atender Oscorima fue cuando Yolanda Castillo, Vicepresidenta del Frente de Defensa del Pueblo de Ayacucho, intentó realizar un proceso de revocatoria en su contra. El proceso no prosperó, pero quedaron las voces que manifestaban la incomodidad con la repartición de cargos públicos y la poca ejecución presupuestal en el Gobierno Regional. La incomodidad se extendió hacia las localidades donde Oscorima había repartido dinero. Es así que el Frente de Defensa de Huanta convocó a una movilización en contra del presidente regional con el motivo del incumplimiento de promesas. Dentro de las plataformas de lucha huantinas se resaltó la construcción de un canal de irrigación en Razuhillca. Eduardo Cárdenas, presidente del Frente de Defensa, en dicha oportunidad sañaló:

―Desde la campaña electoral Oscorima nos sigue ofreciendo la construcción de un nuevo hospital y también el proyecto de irrigación Razuhuillca que dijo que lo iba a entregar a mediados del 2011. Van dos años y no se culmina el proyecto y la población se perjudica. Pedimos también que se retome las obras de las carreteras

Huaychao, Putis y Choymacota”82

Hacia setiembre del 2013, la ejecución presupuestaria en Ayacucho llegó al 39.2%, un monto reducido a pesar de los múltiples esfuerzos y cambios de Gerente General. A pesar de mostrar una pobre ejecución presupuestaria y de verse envuelto en una serie de reclamos, protestas y denuncias en su contra. Wilfredo Oscorima anunció que postularía a la reelección el año 2014. Aliados suyos ya estaban constituyendo la Alianza Regional Ayacucho (ARA). A pesar de haber sido presidente regional, Oscorima no buscó consolidar bases regionales y, al parecer, tampoco quiere hacerlo.

Tanto en Puno como en Ayacucho, además del reparto de cargos públicos entre aliados, también el rent seeking toma presencia. No sólo se trata del pago de favores políticos a los aliados de la campaña, sino de la supervivencia política misma. Oscorima comprende esta dinámica por lo que el fortalecimiento de sus redes con Urquizo –a pesar de no haber colaborado en campaña electoral con él– toma mucha más importancia que la estabilidad que Pillaca pueda brindarle.

82

Rosel, O. (29 de mayo de 2013). notciiasser.pe. Recuperado el 10 de diciembre de 2013, de noticiasser.pe: http://www.noticiasser.pe/29/05/2013/ayacucho/huanta-acato-paro-contra-la-gestion-de-wilfredo-oscorima

113

4.6. Tercer ciclo: formación de la agenda pública regional y privatización de los bienes colectivos.

En teoría, las agendas públicas se conforman a partir de una deliberación colectiva de los problemas prioritarios que serán atendidos por representantes políticos. Como proceso colectivo, la deliberación pública es una característica central para la conformación de una agenda. Una agenda contiene un problema público, una solución –que también proviene de un proceso deliberativo– y unos representantes.

En Ayacucho y Puno, durante la campaña electoral del 2010, se alzaron algunas plataformas a ser trabajadas en los Gobiernos Regionales. Aunque las acciones de campaña electoral hayan estado más centradas en la agregación vía brókeres y la repartición de bienes públicos, hubo espacios para las promesas de políticas universales. Esto sucedió en Puno con más frecuencia que en Ayacucho. En el primer caso debido al conflicto minero (y por la preservación de territorios de “Pasto Grande”) que dirigió el discurso hacia planteamientos más programático-regionalistas; a diferencia de Ayacucho, donde las acciones clientelistas y la entrega pública de dinero opacó la discusión de plataformas de política universales.

Para identificar las plataformas debatidas en época electoral, he recogido la información de diarios locales sobre los temas de debate en campaña. Los resultados son interesantes, ya que la plataforma conformada –nuevamente, en teoría– debería manifestarse en políticas públicas, pero esto no ocurrió. A continuación exploraré las particularidades del caso puneño y ayacuchano.

4.6.1. Puno: intereses provinciales, agendas particulares.

La campaña electoral en Puno fue depositaria de diversos conflictos sociales, los mismos que establecieron agendas particulares para los candidatos. El problema limítrofe con Moquegua, denominado “Pasto Grande”, el conflicto contra la minería en Santa Ana al sur de Puno, y las múltiples reclamaciones a la gestión de Hernán Fuentes, son algunos ejemplos.

Por su parte, los líderes locales y dirigentes presionaron para que los candidatos redirijan sus propuestas hacia una atención adecuada de estas demandas. Estos líderes sociales, como el presidente del Frente de Organizaciones Populares de Puno, Guido Vélez, presionaban para colocar en agenda el rechazo unánime al proyecto Inambari, y otras demandas que generaron violentas protestas.

Dichas demandas, más allá de remitirse a plataformas universales, fueron agendas particulares que obedecían a pedidos de ciertas comunidades que opacaron el trasfondo de la “reivindicación histórica” de grupos étnicos Aymaras y Quechuas, principal bandera de lucha de AQUÍ. Por ejemplo, las demandas por la construcción de las carreteras de Santa Rosa–Nuñoa–Macusani generaron un paro de parte de las comunidades aledañas a la zona el 27 de julio del 2010. De similar forma, el 17 de noviembre del 2010, se

114

produjo una marcha en contra del saliente Gobierno Regional de Hernán Fuentes por la construcción de la carretera que unía Azángaro–Muñani–Saytococha–Sandia y San Juan del Oro. Ante ello, Mauricio Rodríguez respondió con promesas electorales coyunturales que, eventualmente, sirvieron

para agregar más votos83.

Además, Rodríguez prometió, en un eventual gobierno suyo, declarar ilegal la (gran) minería en Puno; prometió a los dirigentes de Azángaro –entre ellos Cleto Valencia, presidente de la Federación Departamental de Puno– culminar la carretera Azángaro-Muñani-Saytococha; afirmó estar en contra de Inambari, y someter a concurso público los cargos de confianza del Gobierno Regional en favor de la transparencia. Promesas (catalogadas como rent-seeking) que lograron agregar votos que agendaron las plataformas que la población organizada exigía, pero no como proyectos inmediatos, sino bajo la forma de beneficio futuro; es decir, una inversión que daría frutos con el tiempo, en este caso, con la elección de Rodríguez.

En un segundo momento, ya cuando Mauricio Rodríguez llegó al sillón municipal, las agendas agregadas fueron desestimadas. La convocatoria a concurso público para la contratación de gerentes del Gobierno Regional84 fue dejaba de lado. Otra de las agendas, a pesar de encontrarse en discusión en el momento, fue la pronunciación en contra de la minería en Puno (aunque, audazmente la decisión fue dejada al Consejo Regional, quienes emitieron la Ordenanza N° 005 que prohibía la minería en la región).

Dejar de lado agendas que han sido agregadas de forma particularista acarrea problemas serios. Con ello no sólo se quiebra el contrato a corto plazo entre los clientes y el político, sino que azuza la desconfianza y se genera el conflicto. Y, efectivamente, fue lo que sucedió en Puno. La primera marcha que afrontó Mauricio Rodríguez fue con el objeto de que se pronuncie en contra de la minería en Santa Ana, así como del Proyecto Inambari85; en la movilización también se llegó a pedir la revocatoria del presidente regional. No fue el único caso en contra. Rodríguez también afrontó movilizaciones debido al incumplimiento de promesas hechas a Cleto Valencia, presidente de la Federación Departamental de Puno, quien mencionaba86:

83

Ccopari. (2010). Fuentes busca resolver el paro regional comprometiendo al próximo gobierno regional. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/17/11/2010/puno/fuentes-busca-resolver-paro-comprometiendo-al-proximo-gobierno-regional 84

Hualpa. (2011). Los primeros tropiezo del Gobierno Regional de Puno. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/12/01/2011/puno/los-primeros-tropiezos-del-gobierno-regional-de-puno 85

Ccopari..(2011). Gobierno Regional de Puno enfrentará primer paro en su contra. [Online]: http://www.noticiasser.pe/19/04/2011/puno/gobierno-regional-de-puno-enfrentara-primer-paro-en-su-contra 86

Ccopari. (2011). Puno: los problemas de ejecución presupuestal .[Online]: http://www.noticiasser.pe/06/07/2011/puno/puno-los-problemas-de-la-ejecucion-presupuestal

115

―Me parece que no hay empeño en el trabajo tanto del presidente como de los gerentes, recién esta mañana he escuchado que va a iniciar la carretera Muñani - Saytococha, la Irrigación Neque Neque, y no entiendo por qué recién si ya estamos a medio año. Si sigue así y no hace una reingeniería en toda la administración regional, la población va a pedir su revocatoria y por supuesto nadie quiere llegar a eso porque queremos desarrollo‖

Es evidente que estas múltiples promesas para agregar votos (rent-seeking) empieza a tener efectos nocivos para la gobernabilidad puneña. Son las expectativas de beneficios inmediatos los que hacen daño al Gobierno Regional. Los líderes comunales o de organizaciones sociales dieron su voto de confianza al candidato Rodríguez y esperan de él un beneficio automático. Cierto es que los procesos de transferencia son engorrosos e implican una demora en la ejecución de las obras. Pero ese no fue el único contratiempo. Además de la expectativa de beneficio inmediato que implica la agregación clientelista, también se manifiesta en los conflictos internos por la repartición de los cargos públicos del Gobierno Regional, y este es precisamente el motivo del incumplimiento con las diferentes organizaciones con las que se comprometió Rodríguez.

Si atendemos al ciclo anterior donde la batalla por los cargos públicos concentró la atención del Gobierno Regional puneño en la repartición de cargo públicos, daremos cuenta que las promesas rent-seeking agregadas fueron acaparadas por los brókeres. Estos coparon los puestos directivos del gobierno regionales colocando su propia agenda: el mantenimiento de su cargo público.

4.6.2. Ayacucho: agenda opacada por brókeres.

A diferencia de Puno, Ayacucho no tuvo conflictos que opacaran la agendación clientelista. Fue evidente que cada uno de los sectores a los que Oscorima captaba con dádivas, establecía petitorios y demandas puntuales a ser atendidas una vez que este fuera elegido presidente regional. Hasta aquí, ninguna novedad. Sin embargo, la diferencia estuvo en la intensidad.

Si bien en Puno los conflictos locales azuzaron demandas regionalistas, en Ayacucho, la lucha clientelista estableció la agregación particularista de mayor intensidad. Aunque también hubo tiempo para plantear agendas simbólicas.

Inicialmente, Oscorima, se declaró como un hombre práctico “ni de izquierda, ni de derecha”87; esta plataforma le permitió encontrar una ubicación en el espectro electoral, que para entonces estaba plagado por denuncias contra la corrupción de la gestión de Ernesto Molina, (presidente regional 2006-2011). Esta fue una de las plataformas simbólicas que Oscorima intentó copar.

87

Janampa. (2010). Nuevas miradas al escenario político electoral en Ayacucho. [Onlie]: http://www.noticiasser.pe/29/03/2010/informe/nuevas-miradas-al-escenario-politico-electoral-en-ayacucho

116

Las denuncias que varias organizaciones sociales, entre ellas el Frente de Defensa del Pueblo de Ayacucho, hacían de las irregularidades de la gestión Molina, congregaron marchas multitudinarias de en la plaza de Armas. Ante dicho evento, Oscorima88 señaló que “Ayacucho seguía sumido en el retraso a raíz de la corrupción”. En clara alusión al escándalo por la concesión del Terminal Terrestre de Huamanga a una empresa brasileña.

Otra de las agendas que se colocaron durante la campaña electoral fue la donación de un monto que alcanzaba los 20 mil nuevos soles para la asociación de víctimas de violencia política (ANFASEP). Con esta promesa no sólo apuntaba al colectivo, sino también a los diversos líderes locales que en segunda vuelta buscan aliarse con alguno de los candidatos para poder negociar alianzas políticas. Concretamente Oscorima apuntaba a la alianza TUNA de Alejandro Córdova que resultó tercero en primera vuelta.

Una vez que el candidato ganó el Gobierno Regional empezaron las batallas entre los diversos aliados para copar los cargos públicos del Gobierno y las unidades ejecutoras, lo que derivó en una crisis de ejecución presupuestaria. Los candidatos que Oscorima había congregado para que le sirvieran de arrastre hacían gala de sus influencias y poderío de movilización y convocatoria, intentando presionar eventuales cargos una vez que este estuviera en el poder. Tal es el caso de Hugo Aedo, socio electoral de Oscorima, quien ya se encontraba negociando los funcionarios que tomarían cargos en el Gobierno Regional de Ayacucho89. De alguna forma esto opacó las agendas particularistas que Oscorima agregó durante campaña (mediante la firma de actas de compromiso y acuerdos entre diversas comunidades y su agrupación política).

Al igual que en Puno, las agendas establecidas para el gobierno regional fueron desplazadas por las competencia entre brókeres. Se establecieron las agendas propias, dejando de lado las agendas por Oscorima90 quien no pudo responder pertinentemente cada una de ellas91. Esta situación hace que, al igual que en Puno, esté sujeto a la petición inmediata de los beneficios ofrecidos en campaña.

Esto generaría un futuro malestar cuando el tiempo y las habilidades de los brókeres no ayuden a ejecutar obras con celeridad. Más aún cuando la población rural con la que desarrolló estos acuerdos, tenía en mente que no

88

LÓPEZ, A. (14 de abril de 2010). Oscorima Núñez pide unión en Ayacucho. Correo. 89

Janampa, T. (26 de diciembre de 2010). noticiasser.pe. Recuperado el 10 de diciembre de 2013, de noticiasser.pe: http://www.noticiasser.pe/26/12/2010/retablo/segunda-vuelta-y-nuevo-mapa-politico-regional 90

Navarro. (31 de mayo 2010). Candidato APP a región Ayacucho hace su campaña regalando dinero. Recuperado el 02 de enero del 2014. [Online]: http://www.larepublica.pe/impresa/larepublica-lima-31-05-2010-pag4 91

Oscorima se reunió con líderes de las comunidades aledañas a Huanta, Cangallo, Cora Cora y Puquio con los que firmó actas y acuerdos sobre obras y peticiones específicas.

117

sería el Gobierno Regional, sino Oscorima mismo el que realizaría las obras prometidas92.

***

92

Las declaraciones del jefe de la ONPE Ayacucho son reveladoras en este caso. Él señala que ―[…] muchos comuneros llegan a creer que los candidatos van a hacer obras con inversión de sus empresas, pero desconocen que existe un presupuesto proveniente del Estado para hacer gestión‖ Cfr. Janampa. (2010). El voto rural en Ayacucho. [Online]: http://www.noticiasser.pe/03/11/2010/ayacucho/el-voto-rural-en-ayacucho”

118

4.6.3. Ayacucho y Puno: externalidades positivas.

Existen varias formas de particularizar los recursos públicos del Estado. Uno de ellos es mediante el copamiento de los puestos públicos claves en la elaboración y distribución recursos y servicios públicos. Una segunda forma es la utilización, sin debate público o justificación pública previa, de recursos del Estado en orden de generar apoyos electorales (pork-barrel), una tercera forma es la manipulación de políticas públicas, que implica que funcionarios públicos o brókeres utilicen recursos del estado en beneficio de un tercero pero que esto implique su beneficio económico particular. Esta manipulación linda con la corrupción.

Cada uno de estas está descrito y ejemplificado en la tabla que se presenta a continuación.

Tabla 21. Estrategias de repartición de recursos públicos.

Descripción Ejemplo

Copamientos

Los brókeres-candidatos u operadores logran ubicarse en puestos clave de los Gobiernos Regionales que les permite dirigir recursos públicos.

En Ayacucho Efraín Pillaca colocó a brókeres-operadores y familiares en direcciones regionales y puestos clave para la ejecución de proyectos sectoriales especiales.

Pork-barrel

Los brókeres-candidatos distribuyen recursos públicos no agendados durante campaña electoral (por lo que no hay deliberación pública) a una población con fines políticos.

Mauricio Rodríguez promete a Cleto Valencia, Frente de Defensa Departamental de Puno, la ejecución de la carretera de la comunidad de Saytococha.

Manipulación de políticas públicas

Funcionarios o brókeres privados benefician a un actor o persona en particular mediante la omisión de actividades regulatorias, también direccionan políticas públicas.

Funcionario público del Gobierno Regional omite reglamento de formalización de actividades mineras informales en el Gobierno Regional de Puno.

Fuente: Elaboración propia.

119

Las formas más comunes de particularización de políticas públicas tanto en Puno como en Ayacucho es el copamiento (aliados de Efraín Pillaca en Ayacucho intentan copar la UESCA; en Puno, Saúl Bermejo intenta copar la Dirección Regional de Educación). Pero también es común la manipulación de políticas públicas (funcionarios del Gobierno Regional de Puno son descubiertos acordando con mineros informales) y en menor medida el pork-barrel, ya que, para que este último se manifiesta es necesario que los políticos cuenten con bases electorales, personal que no tienen.

Cada una de estas modalidades de particularización (o privatización) de los recursos públicos tienen un impacto diferenciado en la distribución de los recursos del Estado. Mientras el copamiento y la manipulación de políticas públicas no generan ninguna externalidad positiva para la población, el pork-barrel sí. Esto se debe a que el copamiento sólo beneficia a los brókeres que colaboraron en campaña electoral; en el caso de la manipulación de políticas la reunión entre el funcionario y los mineros informales en Puno, no beneficia a más personas fuera de ellos dos. En cambio, en el pork-barrel los beneficios pueden apuntar a una población (pobladores de San Juan del Oro, Puno) y el desarrollo de la obra o proyecto (construcción de la carretera Azángaro-Muñani-Saytococha) sí puede beneficiar a toda la población puneña en general. Lo propio sucedió con los 274 proyectos de desarrollos a cargo del Gobierno Regional de Ayacucho, todos generan externalidades positivas a la población.

120

***

A partir de los acontecimientos narrados en esta sección, llego a las siguientes conclusiones: (i) Que las plataformas agendadas durante campaña electoral en Puno son particularistas. Estas agendas no son más que un conjunto de intereses particulares (grupales o comunales, en muchos casos) unidos con un pegamento frágil; no existen agendas universales. Esto confirma lo señalado por Vergara (2011), quien afirma que en regiones no se discuten grandes proyectos colectivos sobre la utilización los bienes públicos para alguna visión particular del desarrollo. A lo que agrego que, por el contrario, se trataría de acciones colectivas localistas, centradas en proyectos específicos. Acciones que logran colocar agendas políticas particulares y a las que políticos puneños respondieron de forma también particular. (iii) Que no existieron procesos deliberativos que se hayan transformado en agendas simbólicas-universales. Aunque el conflicto sobre la minería en Puno fue el más cercano, ya que se llegó –de alguna forma– a la conclusión de que los puneños no querían a la gran minería (un proceso colectivo con una agenda específica); este no generó ningún proceso deliberativo posterior, que pueda suplir la ausencia de discusión en los procesos electorales puneños. Finalmente, (iii) la presión de los brókeres, aliados políticos, comunidades y agrupaciones que apoyaron en campaña generaron situaciones de inestabilidad en las gestiones puneña y ayacuchana. En ambos casos estas presiones son el efecto nocivo de las estrategias utilizadas en campaña que ahora se trasladan al gobierno regional.

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CAPÍTULO V

CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

122

CAPÍTULO V

CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

5.1. Conclusiones.

La investigación encontró que 10 de 23 acciones desarrolladas93 por los candidatos en campaña electoral fueron clientelistas. Aunque no fueron las únicas, ya que estuvieron acompañadas de estrategias rent-seeking (8): 5 en el caso de Ayacucho y 3 en el de Puno. También utilizaron estrategias simbólicas, en Ayacucho se utilizó 1, durante segunda vuelta (Oscorima se declaró de izquierda) y en Puno 4, durante primera vuelta (Rodríguez reivindicó los Aymaras y Quechuas, pidió licencia social para su candidatura, se declaró a favor de las reivindicaciones regionalistas en contra de Moquegua y anunció una política anti-alianzas) (Figura 03).

Se encontró que los candidatos articularon campañas efectivas a través de estrategias clientelistas. A Mauricio Rodríguez le permitió ganar en segunda vuelta en Puno, tanto como a Oscorima. Rodríguez, mediante compromisos particulares y firmas de actas logró generar alianzas con comunidades como la perteneciente a Santiago de Putina donde, en primera vuelta, había recibido una votación muy baja. De igual forma Oscorima, remontó de manera efectiva en zonas donde hizo entrega pública de dinero, por ejemplo, en Huanta y Huamanga financió con su propio salario estudios para proyectos de inversión pública, lozas deportivas en Cangallo, apadrinó al colegio nueve de diciembre en Huamanga (sede) y en Cangallo, además prometió donar 20 000 nuevos soles a ANFASEP (ver cap IV, pp. 117-154).

Por otro lado, se observó que las plataformas utilizadas para captar votos tanto en Ayacucho como en Puno respondieron únicamente a la coyuntura. No hubo discusiones ni planteamientos programáticos extendidos, ni “proyectos-región”. Los conflictos regionales, especialmente aquellos que generaron movilizaciones en contra del Gobierno Regional anterior, sirvieron para que los candidatos ensayen propuestas de carácter universalista. Pero esto sólo fue un ensayo que posteriormente fue desestimado cuando estos ganaron el Gobierno Regional. En Puno, por ejemplo, el conflicto limítrofe con Moquegua por los terrenos de Pasto Grande fue utilizado por Mauricio Rodríguez para atacar a su contrincante y a la vez ganar la confianza de la población respecto a un tema transversal para todo Puno. De igual forma, en Ayacucho, los múltiples casos de corrupción sucedidos en la gestión del ex presidente regional Ernesto Molina llevaron a Oscorima a plantear que “erradicaría la corrupción en Ayacucho”. Este candidato también se declaró, ya en segunda vuelta, de izquierda en orden de captar al sector nacionalista TUNA, agrupados alrededor de Alejandro Córdova (cabe mencionar que Oscorima, en primera vuelta se declaró pragmático).

Tanto en Ayacucho como en Puno los brókeres jugaron un rol importante. En el primer caso, Oscorima concatenó una red de brókeres con

93

Acciones mapeadas a partir de una revisión detallada de diarios locales. Ver Cap. III. Metodología.

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arrastre político en cada una de las provincias y distritos de la región; la importancia de los brókeres fue tal que tanto Oscorima como su competidor, Rofilio Neyra, se enfrentaron por la captación de estos personajes (Ver cap. IV, pp.115). En el segundo caso, Rodríguez no generó alianzas significativas en primera vuelta, pero en segunda se rigió bajo la política de “un operador cada provincia”. En Ayacucho, Oscorima fortaleció la captación de brókeres políticos en Huanta y La Mar, provincias donde se reportaron cambios en los brókeres que no habían logrado resultados efectivos en primera vuelta. En Huanta se colocó a Celestino Romin Romero y en La Mar a Alfredo Anaya. Ambos encargados de articular a las comunidades para movilizarlas a favor de Oscorima. En Puno, el jefe de campaña de AQUÍ, Luis Ronquillo, generó una red de brókeres que movilizaron a la población en cuanto Rodríguez desarrollaba campaña electoral (ver cap. IV, pp. 102).

Esto demuestra que tanto Puno y Ayacucho acudieron a los brókeres para articular una campaña medianamente coherente y con capacidad de arrastre.

Los brókeres que contribuyeron a organizar la campaña electoral de Mauricio Rodríguez y Wilfredo Oscorima lograron posicionar a sus clientes en puestos clave de los Gobiernos Regionales. Especialmente aquellos donde se puede subcontratar a otros empleados. En Puno, por ejemplo, los aliados de Mauricio Rodríguez se posicionaron en la Gerencia de Desarrollo Económico, mientras que en Ayacucho prefirieron los Programas Sectoriales Especiales, encargados de desarrollar los programas de infraestructura del Gobierno Regional. Es decir, ambos, puestos clave en los cuales se pueden desarrollar varias subcontrataciones a clientes cercanos a los brókeres. En Puno, se encontró que los brókeres Saúl Bermejo (vicepresidente regional) y Alcides Huamaní (gerente de desarrollo económico), centraron sus esfuerzos en el control de la Dirección Regional de Educación, mientras que en Ayacucho, esta situación fue más generalizada y los intereses se extendieron a las Direcciones Regionales de Salud, Educación y Vivienda, así como a los Programas Sectoriales Especiales II y III. En dicho caso, los brókeres en competencia fueron Efraín Pillaca (militantes de APP-Ayacucho) y José Urquizo (del APRA y del nacionalismo) quienes, luego de anular el juego político de Hugo Aedo (aliado de Oscorima de PP durante las elecciones) disputaron el control total del GR de Ayacucho (cap. IV., p.p. 143-149).

Una consecuencia directa de la batalla entre los brókeres por colocar a sus aliados en puestos clave del GR son las “rupturas” internas entre miembros del ejecutivo regional. Estas se caracterizan por deslindes públicos y peleas partidarias internas que se producen entre aliados de AQUÍ y APP-Ayacucho, esto, debido a que los brókeres no logran el refrendo necesario del Presidente Regional para colocar a sus aliados en cargos de confianza. Por ejemplo: Saúl Bermejo, vicepresidente regional de Puno, amenazó públicamente a Mauricio Rodríguez con renunciar a AQUÍ porque este último no aceptó la terna presentada por Bermejo para la Dirección Regional de Educación puneña. Un caso similar ocurrió en Ayacucho donde Efraín Pillaca y Wilfredo Oscorima se enfrentaron públicamente por la contratación de familiares del primero en puestos clave del sector salud y la Dirección Regional de Educación.

124

Estas rupturas generaron que los esfuerzos para la ejecución del presupuesto público sean prácticamente nulos. La consecuencia directa que tanto Ayacucho como Puno se manifiesta en la pobre ejecución presupuestaria 26.4% en Ayacucho hasta el tercer trimestre del 2013, y 26.6% para Puno, a la misma fecha.

Esta investigación no encontró evidencia suficiente para afirmar que las

redes política pública se privatizan. Si bien es cierto que los grupos de brókeres copan los recursos del Estado, no encontré evidencia que sustente que ellos copen todos los ámbitos de las políticas públicas regionales. En realidad, se encontró que la mayor parte de los brókeres ubicaron a sus clientes en los puestos medios como las Direcciones Regionales Agrarias de Puno (29 casos, ver tabla 17), las redes de salud regional (que incluyen a las DIRESAS), y en los Programas Sectoriales Especiales en Ayacucho (27 casos, ver tabla 20).

Finalmente, con base en la información recogida, esta investigación

demuestra que las estrategias clientelitas utilizadas en campaña electoral para ganar votos y agregar preferencias, también son usadas para distribuir recursos públicos. Aunque estos, fundamentalmente, en la forma de cargos públicos o de confianza y recursos institucionales (uso de aparato del Estado para propaganda). Por ejemplo, Efraín Pillaca, bróker que apoyó la campaña electoral de Oscorima, estuvo inscrito en la lista como vicepresidente regional y logró colocar varios de sus familiares en puestos clave, inclusive, la gerencia general.

No se reportaron casos de distribución de recursos en la forma

otorgamiento de monopolio de la violencia. Esto confirma la hipótesis principal y responde a la pregunta de investigación de esta tesis.

***

125

5.2. Discusiones

En el plano teórico, se estableció una diferencia en cuatro etapas de formación clientelista en el Perú. La primera de ellas denominada “conformación partidaria sin burocracia independiente” narra la forma en la que se generan los partidos políticos en el Perú con el objetivo de controlar las prebendas y negocios que del Estado podían desprenderse. En esta etapa señalo que no hay una burocracia independiente en el nacimiento de la república, y esto, fue el principal aliciente para que los grupos de poder capturen al Estado estableciendo patrones clientelistas. La segunda etapa se denomina “mistis e indígenas: clientelismo político tradicional” etapa signada por el control de los gamonales y mistis sobre la vida económica y política de los indígenas. Estos, funcionaban como intermediadores entre las demandas de los indígenas y el Estado, atendiendo demandas de forma separada sin reconocer intermediarios ni grupos. Es la etapa más visible y más estudiada sobre el clientelismo político; este se presenta como jerárquico, diádico, perdurable y, muchas veces, la única vía para el acceso a los recursos del Estado. Una tercera etapa es la “desestructuración de las relaciones jerárquicas” y viene con el golpe de Estado de 1968, período que sirvió para fortalecer la organización indígena (que pasó a llamarse campesina) a través del Estado, etapa en la que se prepara el espacio para que los independientes nazcan a lo largo de proceso de aprendizaje político. Esta etapa se cierra en 1992. La cuarta etapa, en la que su ubica esta tesis, se denomina “el reino de los independientes y tránsito hacia el clientelismo político moderno”, narra la forma en la que los brókeres toman el control de la arena política estableciéndose como el centro articulador de la política electoral y la distribución de recursos públicos.

Cada una de las etapas mencionadas merece una investigación más profunda. La clasificación teórica hecha es novedosa y marca una ruta en el la comprensión del clientelismo político. No obstante, queda abierta a discusión así como sujeta la validación empírica.

Otro punto importante es la teorización sobre la competencia política clientelista. En el capítulo II identifiqué tanto como a los actores políticos en competencia, así como los sistemas de competencia que configuran; entender las características y su desempeño en elecciones –de cada uno– es también una agenda pendiente.

Hasta ahora, los trabajos sobre los partidos políticos peruanos han tenido un fin descriptivo y taxonómico: se han creado categorías ingeniosas, pero que no logran encasillar la dinámica política detrás. Hay un puente que no ha sido construido entre la taxonomía y la dinámica política.

Esta brecha (puente) ha generado un vacío de conocimiento en la política para ganar elecciones (Strom, 1990) que desarrollan los partidos nacionales, los movimientos regionales y organizaciones políticas locales para conciliar con las preferencias políticas ciudadanas. Y aunque se ha mencionado que los partidos políticos tienen una baja representatividad, nunca se explicó la razón de esto más allá de la crisis de partidos políticos misma. La crisis se convirtió en una respuesta tautológica a todos los problemas vinculados a los partidos políticos.

126

Pero la crisis, por sí misma, no explica la razón de una baja confianza en las instituciones políticas, ni la razón de una baja ejecución presupuestaria, ni los múltiples procesos de revocatoria a lo largo del país. Tanto el Congreso, Poder Ejecutivo, Gobiernos Regionales, Municipalidades provinciales y locales son depositarios de una baja confianza de parte de los ciudadanos; a pesar de estar conformados por políticos votados por los ciudadanos. Los reportes del Barómetro de las Américas (2011, 2012, 2013) informan que la calidad de la democracia es dañada por la mala provisión de políticas públicas, y que el incumplimiento de las promesas de parte del gobierno genera una desconfianza generalizada en los ciudadanos. Poco se ha explorado el porqué de esta baja confianza; mucho menos el sistema que permite que ese tipo de política perdure en el tiempo. Esta es una agenda pendiente de investigación.

Todas estas agendas pendientes dejan preguntas abiertas a futuras investigaciones: ¿cuál es el rol de las redes de confianza en los gobiernos regionales?, ¿cuál es el sistema de competencia política que establecen los brókeres y organizaciones que ellos conforman?, en medio de esto ¿cuál es el rol de la ciudadanía; hasta donde llega su influencia?, y finalmente, ¿hasta cuándo perdurará un sistema de competencia política desestructurado? Son algunas preguntas que deberán encontrar respuesta en futuras investigaciones.

***

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LISTA DE TABLAS, GRÁFICOS, FIGURAS E IMÁGENES

Tablas

Tabla 01. Diferencias entre clientelismo tradicional y el moderno.

Tabla 02. Efectos del uso de estrategias rent-seeking

Tabla 03. Estrategias electorales

Tabla 04. Organizaciones políticas participantes en elecciones distritales.

Tabla 05. Organizaciones políticas participantes en elecciones regionales.

Tabla 06. Proceso de nacimiento de un servicio público

Tabla 07. Paradigmas y aplicación de métodos de recolección de datos.

Tabla 08. Fragmentación a nivel nacional: 2008-2011.

Tabla 09. Análisis de conglomerados

Tabla 10. Ejecución presupuestaria 2008-2013.

Tabla 08. Resultados de primera vuelta en Puno.

Tabla 09. Estrategias desarrolladas por el movimiento regional AQUÍ en las elecciones 2010

Tabla 10. Resultados de primera vuelta en Ayacucho.

Tabla 11. Resultados en primera vuelta Ayacucho.

Tabla 12. Resultados en primera vuelta Puno.

Tabla 13. Estrategias clientelistas utilizadas en Ayacucho y Puno

Tabla 14. Estrategias políticas desarrolladas por el movimiento regional AQUÍ.

Tabla 15. Estrategias políticas desarrolladas por el partido político Alianza por el Progreso-Ayacucho, en las elecciones 2010.

Tabla 16. Frecuencia de cambios de personal en Gerencias Regionales y Jefaturas del Gobierno Regional de Puno 2011-2012.

Tabla 17. Frecuencia de cambios de personal en direcciones regionales del Gobierno Regional de Puno 2011-2012.

Tabla 18. Frecuencia de cambios de personal en las gerencias regionales de Ayacucho 2011-2012.

Tabla 19. Frecuencia de cambios de personal en direcciones regionales del Gobierno Regional de Ayacucho.

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Tabla 20. Frecuencia de cambios de personal en programas sectoriales del Gobierno Regional de Ayacucho 2011-2012.

Tabla 21. Estrategias de repartición de recursos públicos.

Figuras

Figura 01. Estructura partidaria piramidal moderna

Figura 02. Estrategias de articulación partidaria y repartición de recursos públicos

Figura 03. Estrategias políticas desarrolladas en elecciones subnacionales 2010, primera y segunda vuelta.

Gráficos

Gráfico 01. Continuum clientelista

Gráfico 02. Pertenencia a organizaciones políticas de parte de miembros y aliados del movimiento

Gráfico 03. Ejecución presupuestaria Ayacucho y Puno

Imágenes

Imagen 01. Wilfredo Oscorima en plena repartición de billetes.

Imagen 02. Mauricio Rodríguez inicia campaña con plataformas reivindicacionistas.

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ANEXOS

1. Lista de Proyectos públicos de Ayacucho y Puno 2. Análisis de conglomerados para ejecución presupuestaria. 3. Ley orgánica de gobiernos regionales Ley N°27867 4. Indicadores de fragmentación y grado de nacionalización del sistema

político. 5. Ley de partidos políticos Ley N°28094.