Zum Inhalt: Autoritäre Regime haben auch nach vier Jahrzehnten in der ‚Dritten Welle‘ demokratischer Transitionen Hochkonjunktur. Der Band beschäftigt sich mit autoritären Regimen in vier Weltregionen und diskutiert neuere theoretische Ansätze und empirische Erkenntnisse zu Fragen politischer Herrschaft, politischer Legitimation sowie Stabilitätsbedingungen und Wandlungsprozessen.

Zu den Herausgebern: Holger Albrecht ist Assistant Professor für Politikwissenschaft an der American University in Cairo, Ägypten. Er arbeitet schwerpunktmäßig zu autoritären Regimen, Parlamenten und Wahlen, politischer Opposition und islamistischen Bewegungen in der arabischen Welt. Rolf Franken berger ist Akademischer Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Tübingen. Seine Schwer-punkte sind Autokratien, Systemtheorien und poststrukturalistische Theorien.

Die Reihe wird herausgegeben von Dr. Holger Albrecht (American University in Cairo), Prof. Dr. Aurel Croissant (Universität Heidelberg), Dr. Rolf Frankenberger (Universität Tübingen), Prof. Dr. Friedbert W. Rüb (Universität Hamburg), Prof. Dr. Siegmar Schmidt (Universität Koblenz-Landau), Dr. Peter Thiery (Centrum für angewandte Politikforschung, München).

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Holger Albrecht | Rolf Frankenberger (Hrsg.)

Weltregionen im Wandel | 10

ISBN 978-3-8329-5541-0

Neuere Ansätze und Erkenntnisse der Autokratieforschung

Die Reihe„Weltregionen im Wandel“ wird herausgegeben von

Dr. Holger Albrecht, American University in CairoProf. Dr. Aurel Croissant, Universität HeidelbergDr. Rolf Frankenberger, Universität TübingenProf. Dr. Friedbert W. Rüb, Humboldt-Universität BerlinProf. Dr. Siegmar Schmidt, Universität Koblenz-LandauDr. Peter Thiery, CAP, München und Universität Würzburg

Weltregionen im Wandel | 10

Autoritarismus ReloadedNeuere Ansätze und Erkenntnisse der Autokratieforschung

Nomos

Holger Albrecht | Rolf Frankenberger (Hrsg.)

1. Auflage 2010© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2010. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

This work is subject to copyright. All rights are reserved, whether the whole or part of the material is concerned, specifically those of translation, reprinting, re-use of illustrations, broadcasting, reproduction by photocopying machine or similar means, and storage in data banks. Under § 54 of the German Copyright Law where copies are made for other than private use a fee is payable to »Verwertungsgesellschaft Wort«, Munich.

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Die Deutsche Nationalbibliothek lists this publication in the Deutsche Nationalbibliografie; detailed bibliographic data is available in the Internet at http://dnb.d-nb.de.

ISBN 978-3-8329-5541-0

7

Inhalt Autoritäre Systeme im 21. Jahrhundert 11 

Holger Albrecht und Rolf Frankenberger 

Theoretische Annäherungen 19 

Die neue Autoritarismusforschung: Ansätze, Erkenntnisse und konzeptionelle Fallstricke 21 

André Bank 

Autoritarismus Reloaded: Konzeptionelle Anmerkungen zur Vergleichenden Analyse politischer Systeme 37 

Holger Albrecht und Rolf Frankenberger 

Konzeptualisierungsstrategien, Regimetypologien und das Problem des Kontinuums 61 

Kevin Köhler und Jana Warkotsch 

Die Responsivität autoritärer Regime 79 

Daniel Lambach und Christian Göbel 

Staat und politische Institutionen 93 

Jenseits von Demokratiehoffnung und Autoritarismusverdacht: Eine herrschaftssoziologische Analyse post-transformatorischer Regime 95 

Christian Timm 

Wozu ein Parlament im autoritären System? Über die Nationalversammlung der Republik Belarus 119 

Christina Trittel 

8

Das Familienunternehmen Ägypten: Autoritäre Herrschaftsmechanismen auf dem Prüfstand 139 

Thomas Demmelhuber 

Rente, Rentierstaat und die Distribution materieller Ressourcen in Autokratien 157 

Thomas Richter 

Gesellschaft, Kultur und Legitimation 177 

Staat, Bürger und politische Stabilität: Benötigen auch Autokratien politische Legitimität? 179 

Gert Pickel 

Politische Kultur(en) von Autokratien 201 

Susanne Pickel und Toralf Stark 

Die Globale Finanzkrise in China: Nationale und Internationale Dimensionen der Legitimität autoritärer Herrschaft 227 

Heike Holbig 

Kuba: Die Unsterblichkeit eines politischen Systems oder die Frage nach dem innersten Zusammenhalt 249 

Franziska Stehnken 

Stabilität und Wandel 273 

Die Stabilität von kompetitiv-autoritären Regimen: Armenien, Georgien, Kasachstan und Kirgistan im Vergleich 275 

Jenniver Sehring und Christoph H. Stefes 

Autoritarismus und Demokratie in Lateinamerika 295 

Peter Thiery 

Reformprozesse in den arabischen Golfstaaten: wie, warum, wohin? 313 

Michael Schmidmayr 

9

Stabilitäts- und Reproduktionsbedingungen autoritärer Systeme in Sub-Sahara Afrika 331 

Jörg Kemmerzell 

Stabilität in Zeiten größter Krise: Politische Apathie in Simbabwe 351 

Beatrice Schlee

Literaturverzeichnis 371

Autorenhinweise 401 

79

Die Responsivität autoritärer Regime

Daniel Lambach und Christian Göbel

Die Frage nach der Stabilität autoritärer Regime steht seit einiger Zeit im Fokus ei-ner immer weiter ausgreifenden Forschung.59 Diese Beiträge vermuten die Ursachen autoritärer Stabilität zumeist in institutionellen Konfigurationen und der Art der Eli-tenbeziehungen, während die konkreten Strategien autoritärer Regime zur Absiche-rung ihrer Macht unterbelichtet bleiben. Wir argumentieren, dass diese Beiträge die Rolle der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft unzureichend berücksichti-gen und stellen das Konzept der Responsivität vor. Damit beschreiben wir die Be-reitschaft des Regimes, in seiner Reaktion auf den Einsatz despotischer Macht zu verzichten und sich stattdessen auf infrastrukturelle und diskursive Machtressourcen zu verlassen. Responsives Verhalten besteht kurzfristig darin, gesellschaftliche For-derungen zu erfüllen oder zumindest den Protest zu beschwichtigen, und langfristig (1) Institutionen zu schaffen, die derartige Unzufriedenheit einfangen und kanalisie-ren, und (2) Diskurse zu steuern, um die Entstehung und Formulierung der entspre-chenden demands zu verhindern. Responsivität bedarf also einer gewissen Flexibili-tät und Lernbereitschaft des Regimes.

Der Gedanke eines responsiven Autoritarismus widerspricht den gängigen An-nahmen aus der Demokratisierungs- und Transitionsforschung, wird aber auch in der neueren Autoritarismusforschung nicht ausreichend berücksichtigt. Verschiedene Beispiele zeigen jedoch, dass autoritäre Regime durchaus willens und fähig zu responsivem Verhalten sind. Dieser theoretisch-konzeptionelle Beitrag beschreibt responsives Verhalten autoritärer Regime und diskutiert einige Ansätze zu seiner Erklärung. Dazu präsentieren wir zunächst den Stand der Forschung, um den Stel-lenwert von Responsivität in der Autoritarismusforschung und der Vergleichenden Politikwissenschaft allgemein darzulegen. Im Anschluss entwickeln wir unseren Responsivitätbegriff auf der Grundlage der Machttheorien von Michael Mann und Steven Lukes. Abschließend stellen wir verschiedene Hypothesen über die Ursachen responsiven Verhaltens auf.

59 Wir danken Alexandra Kessler für Ihre Unterstützung bei der Vorbereitung des Manuskripts.

Für Kommentare zu früheren Versionen danken wir Björn Alpermann, André Bank, Axel Hadenius, Thomas Heberer, Patrick Köllner, Julia Leininger, Philippe Schmitter, Jan Teorell und den Teilnehmern des Workshops „Authoritarian Consolidation“, Duisburg, 14.-15. Mai 2009. Die Arbeit an diesem Beitrag wurde durch den Profilschwerpunkt „Wandel von Gegenwartsgesellschaften“ des Fachbereichs Gesellschaftswissenschaften der Universität Duisburg-Essen finanziell unterstützt.

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Autoritäre Regime in der Demokratisierungs- und Autoritarismusforschung

Autoritäre Regime waren lange Zeit eine Residualkategorie der Transitions-forschung. Sie repräsentierten die ‚Ursuppe‘ an Ländern, aus der sich – unter den richtigen Um-ständen – Demokratien entwickelten und in die sie im Falle des democratic breakdown wieder zurückkehrten. Dementsprechend wenig Aufmerksamkeit wurde der Frage ge-widmet, wie diese Regime funktionieren und wie sie herrschen. In führenden Texten der Vergleichenden Politikwissenschaft wurden autoritäre Regime – insofern sie über-haupt erwähnt wurden – gemeinhin als „partizipationsfeindlich, geschlossen, unflexi-bel, adaptions- und innovationsträge“ (Merkel 1999: 63) charakterisiert.

Die optimistisch-teleologischen Prognosen der Transitionsforschung wurden je-doch auf eine harte empirische Probe gestellt, als die Dritte Welle der Demokratisie-rung Mitte bis Ende der 1990er Jahre auslief und eine erhebliche Zahl von autoritä-ren oder hybriden Regimen zurückließ. Einigen autoritären Regimen war es gelun-gen, sich durch Anpassung und Reform so zu verändern, dass sie ihre Herrschaft bewahren und in manchen Fällen (zum Beispiel China) sogar konsolidieren konnten. Bank (2009:11) 60 stellt in seiner Literaturübersicht denn auch eine ‚Überraschung‘ in den Fachdebatten angesichts der Überlebensfähigkeit autoritärer Regime fest, die

der normativ-teleologischen Grundüberzeugung des Mainstreams anglo-amerikanischer und deutscher Politik wie Politikwissenschaft [entstammt], insbesondere der Transitionsforschung innerhalb der Comparative Politics, der Demokratie gegenüber Autoritarismus als normativ überlegen und – zumindest implizit – auch als stabiler und nachhaltiger ansieht.

Insbesondere die Behandlung von ‚Mischformen‘ in der Transitionsforschung wurde durch diesen Demokratie-bias verzerrt, da jegliche Liberalisierung eines autoritären Regimes als erster Schritt der Demokratisierung angesehen wurde (Carothers 2002; Schlumberger & Karadag 2006). Dies lässt sich jedoch empirisch nicht aufrechter-halten. Von 34 Autokratien, die 1989 im sub-saharischen Afrika bestanden, bestand im Jahr 2005 nach der Polity-Klassifikation zwar nur noch eine, nämlich eine Mo-narchie in Swaziland. Hinzu kommen jedoch 13 weitere Fälle, in denen die Macht-haber eine gewisse Liberalisierung unternommen hatten, wo jedoch die alten Re-gime (und zumeist sogar dieselben Personen) noch immer an der Macht waren: Äquatorial-Guinea, Angola, Burkina Faso, Dschibuti, Gabun, Guinea, Kamerun, Mauretanien, Simbabwe, Sudan, Tansania, Togo und Uganda.61 Offensichtlich kann Liberalisierung eine gezielte Strategie autokratischer Eliten zur Sicherung ihres Machterhalts darstellen.62

60 Vgl. auch den einführenden Beitrag von André Bank in diesem Sammelband. 61 Außerdem ließen sich noch weitere Fälle wie Äthiopien oder Tschad hinzuziehen, in denen in

dieser Zeitspanne autoritäre Regime durch andere autoritäre Regime ersetzt wurden; vgl. zum sub-saharischen Afrika auch den Beitrag von Jörg Kemmerzell.

62 Dies wird durch verschiedene Beiträge aus der neueren Autoritarismusforschung deutlich unterstrichen, wie zum Beispiel durch die Beiträge zum „elektoralen Autoritarismus“

81

So stellt Karl (2005: 8) zu Recht fest:

Rather than being ‚halfway‘ on the road to regime change, some liberalized authoritarian re-gimes with limited multiparty and electoral politics can be remarkably stable because such in-stitutions and procedures provide a site for the negotiation of elite interests, permit long-term agenda setting, even facilitate the cooptation of potential reformers.

Hier deutet sich bereits eine offenere Sichtweise auf die unterschiedlichen Spielarten autoritärer Politik an. Gleichwohl ist diese Perspektive durch ihren – in der Transitionsforschung durchaus verbreiteten – Fokus auf Institutionen und Eliten noch nicht ausreichend für eine tiefere Analyse autokratischer Stabilität.

Weitere Hinweise liefert die in den letzten Jahren stark expandierte Autoritarismus-forschung, deren Ergebnisse sehr gut bei Bank (in diesem Band) und Köllner (2008) zusammengefasst sind und auf die deshalb nur kurz verwiesen werden soll. Haupt-ziel der neueren Forschung ist die Identifikation von Faktoren, die die Stabilität au-toritärer Regime positiv oder negativ beeinflussen. Auffällig ist jedoch auch hier, dass die meisten Erklärungen auf der Ebene der Eliten liegen.63 Dazu gehören Fakto-ren wie Mechanismen des Interessenausgleichs und Personalwechsels innerhalb des Regimes (Geddes 1999; Magaloni 2008) oder das ‚Einfangen‘ organisierter sozialer Interessen in semi-kompetitiven Parlamenten (Gandhi & Przeworski 2007). Auch die von Brownlee (2007a) hervorgehobene stabilisierende Funktion von Regie-rungsparteien basiert auf deren Rolle als Institutionen, die Eliten integrieren und in-terne Konflikte lösen. Rentierstaats- (Beblawi & Luciani 1987; Beck 2007c) oder Neopatrimonialismusansätze (Bratton & van de Walle 1997; Erdmann & Engel 2007) erklären das Überleben eines Regimes darüber, dass dieses Ressourcen ein-setzt, um sich über Klientelpolitik und informelle Netzwerke zu stabilisieren. Weite-re Beiträge heben die Rolle regionaler und internationaler Faktoren hervor, wie zum Beispiel den Einfluss westlicher, pro-demokratischer Länder (Levitsky & Way 2006) sowie die Dynamik globaler Patron-Klient-Beziehungen (Jourde 2007; Yom & al-Momani 2008).

Diese verschiedenen Erklärungsansätze haben viel zum Verständnis autoritärer Stabilität beigetragen. Allerdings halten wir es für einen Schwachpunkt, dass ledig-lich Institutionen, die Beziehungen innerhalb der politischen Elite sowie deren ex-terne Einbettung als Ursachen von Stabilität angesehen werden. Für die Stabilität politischer Herrschaft sind jedoch die Beziehungen zwischen Herrschern und Be-herrschten von vorrangiger Bedeutung, die hier lediglich anhand struktureller Cha-rakteristika des Regimes berücksichtigt werden. Daher wurde denjenigen Regime-strategien zur Sicherung der eigenen Herrschaft, die über das Management der Eli-

(Schedler 2006) oder zur Rolle von Parlamenten und Parteien in autoritären Regimen (Gandhi & Przeworski 2007; Brownlee 2007a; Hadenius & Teorell 2007). Zum Zusammenhang von Liberalisierung und politischem Wandel in Afrika, vgl. Bratton & van de Walle (1997).

63 Wobei wir hier einen erweiterten Begriff von Elite anlegen, der auch nicht-staatliche und zi-vilgesellschaftliche Autoritäten einbezieht.

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tenbeziehungen hinausgehen, bislang relativ wenig Aufmerksamkeit geschenkt und dadurch der Gesellschaft in autokratischen Systemen die Funktion als Öffentlichkeit weitgehend abgesprochen. Um zur Schließung dieser Lücke beizutragen, rücken wir den Fokus auf affektive, diskursive und infrastrukturelle Regimestrategien, die wir unter dem Begriff der Responsivität sammeln. Dabei soll nicht verschwiegen wer-den, dass es durchaus vereinzelte Ansätze gibt, die vergleichbare Aspekte hervorhe-ben. Zu den Klassikern in diesem Bereich gehören kulturalistische Erklärungen, die bestimmte (asiatische, afrikanische oder arabische) Mentalitäten als besonders kom-patibel mit dem Untertanendasein in autoritären Regimen ansehen (zum Beispiel Pye 1985). Ihre Erklärungskraft wird jedoch nicht zuletzt aufgrund der problemati-schen Messbarkeit als begrenzt angesehen (Hinnebusch 2006: 376f.). Interessanter sind hier neuere Ansätze, die die Legitimation autoritärer Regime untersuchen (Gilley 2006; Schlumberger 2004a, 2008a). Dieser Forschungszweig ist jedoch noch recht jung; empirische Ergebnisse fehlen bislang aufgrund der schwierigen Opera-tionalisierung und Datengewinnung.64

Responsivität als fehlender Baustein autoritärer Stabilität

Die institutionelle Ausgestaltung und das Management von Elitenbeziehungen stellen zweifellos wichtige Stabilitätsfaktoren autoritärer Regime dar, greifen jedoch in ihrer Erklärungskraft zu kurz. Grob vereinfacht lassen sich ihre Aussagen darauf reduzieren, dass autoritäre Regime solange überleben, wie sie ihre potenziellen Herausforderer, auf welche Weise auch immer, in Schach halten können. Dieses ‚In-Schach-Halten‘ findet auf mehreren Ebenen und auf unterschiedliche Weise statt. Zu den für autori-täre Regime typischen Optionen gehören hier der Rückgriff auf Repression und Zwangsmittel sowie die Kooptation politischer Gegner und deren Integration in das Regime. Doch auch das ‚Gericht der öffentlichen Meinung‘ kann ein effektives In-strument zur Überwältigung politischer Gegner sein. Hier kann das Regime, das über seine Monopole in den Medien einen großen Vorteil genießt, Oppositionelle verleumden, sich selbst feiern, Probleme durch geschicktes framing (um-)definieren und unliebsame Themen von der Agenda nehmen.

Um derartige Strategien zu erfassen, müssen wir autoritäre Regime als in einem andauernden Kommunikationsprozess mit der Gesellschaft verstehen. In diesem Vor-gang versucht das Regime, sich durch Verweis auf die eigenen Leistungen (output-Legitimität oder performance-Legitimität) oder bestimmte „Mentalitäten“ (Linz 1970: 255) sowie durch die Verwendung von Symbolen und Diskursen zu legitimieren. Autoritäre und insbesondere totalitäre Regime haben es immer wieder geschafft, die Gesellschaft durch affektive und diskursive Taktiken zum Teil äußerst virtuos zu be-

64 Vergleiche dazu auch die beiträge von Gert Pickel sowie Susanne Pickel und Toralf Stark in

diesem Band

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einflussen und zu mobilisieren. Zu ihren Mitteln gehörten dabei nationalsozialistische Massenveranstaltungen, sowjetische Militärparaden oder vereinende Ideen wie zum Beispiel Siad Barres Pansomalismus. All dies sind Beispiele für den Versuch, die Be-völkerung über gemeinsame Handlungen und Symbole hinter dem Regime zu einen. Derart ostentative Massenmobilisierung wirkt in der heutigen Zeit etwas antiquiert, wird aber in manchen Ländern, insbesondere solchen mit einer sozialistischen oder revolutionären Ideologie, noch immer praktiziert.

Manche autoritären Regime sind sich der Möglichkeiten des Kommunikations-prozesses und ihrer eigenen Verletzlichkeit im Gericht der öffentlichen Meinung nur allzu bewusst. Kluge Regime sprechen deshalb nicht nur zu ihren Bürgern, sondern hören ihnen im Gegenzug auch noch zu. Dazu benötigen sie Institutionen und Kommunikationskanäle, um Stimmungen in der Gesellschaft zu erkennen, um diese Information im politischen System zu verarbeiten und um Gegenmaßnahmen zu im-plementieren. Wir bezeichnen diese Strategie als Responsivität, da hier die Politik-formulierung zumindest teilweise als Antwort auf in der Öffentlichkeit vorhandene Interessen und (latente oder offene) demands geschieht.

Grundlagen und Optionen autoritärer Herrschaft

Um die Strategie der Responsivität analytisch fassen zu können, greifen wir auf das Machtkonzept von Mann zurück. Dieser unterscheidet ‚despotische‘ von ‚infrastruk-tureller Macht‘, was sich im weitesten Sinne auf den Einsatz von Zwang und Institu-tionen durch das Regime zur Durchsetzung seiner Herrschaftsinteressen bezieht. Wir erweitern dieses Konzept um die Ebene der ‚diskursiven Macht‘, die sich an den Machtbegriff von Lukes anlehnt.

Despotische Macht ist der Begriff, der am ehesten mit autoritären Regimen in Verbindung gebracht wird. Er ähnelt stark dem Weberschen Verständnis von Macht als „jede[r] Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“ (Weber 1972: 28). Despotische Macht im Sinne von Mann sind all diejenigen Handlungen, die Eliten unternehmen können, ohne zuvor routinisierte und institutionalisierte Verhandlungen mit der Gesellschaft durchführen zu müssen. Konkret bedeutet dies:

Great despotic power can be ‚measured‘ most vividly in the ability of all these Red Queens to shout ‚off with his head‘ and have their whim gratified without further ado – provided the per-son is at hand. (Mann 1986: 113)

Die Ausübung despotischer Macht manifestiert sich im Ausruf eines extra-konstitutionellen Notstands, in der Herrschaft durch präsidentielle Notverordnungen, in nächtlichen Verhaftungen von Dissidenten, in der militärischen Mobilisierung ge-gen Demonstranten, in der Enteignung von Privatbesitz, in der Schließung kritischer Zeitungen und im Einsatz von Regierungsmilizen in Wahlhochburgen der Opposition. Wie man an diesen Beispielen sehen kann, ist die Ausübung despotischer Macht oft,

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wenn auch nicht immer, mit dem Einsatz von physischem Zwang verbunden. Dies geschieht nach dem Willen des Regimes und wird nicht durch politische Institutio-nen oder irgendeinen Legitimationsbedarf eingeschränkt.

Infrastrukturelle Macht stellt demgegenüber verstetigte Herrschaft und die Logis-tik der alltäglichen politischen Kontrolle dar. Mann definiert sie als „the capacity of the state to penetrate and coordinate civil society, and to implement logistically po-litical decisions through the realm“ (Mann 1986: 113). Damit sind zwei Dimensio-nen infrastruktureller Macht angedeutet, nämlich die räumliche Ausdehnung staatli-cher Organisationen und ihre relationale Natur. Die territoriale Reichweite des Staatsapparates und seine Ausdehnung in die letzten Winkel des Staatsgebiets sind ein zentraler Ausdruck infrastruktureller Macht. Ein Mangel räumlicher Reichweite kann dazu führen, dass das Regime seine Politik nur in einigen Städten durchsetzen kann, während das Hinterland davon unberührt bleibt. Mehrere Autokraten wurden ob ihres Mangels an territorialer Reichweite als ‚Bürgermeister von Mogadischu‘ (oder Kabul, Monrovia und so weiter) verspottet, oft kurz bevor sie aus dem Amt gejagt wurden.

Die zweite Komponente wird von Soifer und vom Hau auch als das „Gewicht des Staates“ (2008: 222) bezeichnet, also die organisatorische Verbindung staatlicher und nicht-staatlicher Akteure. Diese besteht wiederum aus zwei Elementen, nämlich den zur Verfügung stehenden Ressourcen und der Art ihrer Verwendung. Indikato-ren zur Messung der Ressourcen sind unter anderem das Niveau der Staatseinnah-men in Relation zum BIP oder die Qualität der Verwaltung (Soifer 2008). Dazu ge-hören jedoch auch Instrumente zur Messung und Überwachung, um Gesellschaften ‚lesbar‘ für staatliche Institutionen zu machen (Scott 1998). Der Einsatz dieser Res-sourcen wird nicht nur durch die räumliche Reichweite des Staates begrenzt, son-dern hängt auch von der Kohärenz staatlicher Institutionen und deren Einbettung in der Gesellschaft ab.

Mit der ‚diskursiven Macht‘ fügen wir der despotischen und infrastrukturellen Macht eine dritte Dimension hinzu, die Manns Machtkonzept um einen bislang feh-lenden Aspekt erweitert.65 Dieser Aspekt ist dem Machtbegriff von Steven Lukes ent-lehnt, für den Macht im Kontext von (latenten oder offenen) Konflikten ausgeübt wird (Lukes 2005: 35-37). Dabei unterscheidet er drei Szenarien der Machtausübung: (1) eine Veränderung des beobachtbaren Verhaltens der Gegenseite in einem offenen Konflikt, (2) eine Unterdrückung des Ausdrucks von Unzufriedenheit, um dadurch den Konflikt latent zu halten, und (3) die Auflösung des Konflikts durch Manipulation von Präferenzen und Sichtweisen. Dieses dritte Ziel beschreibt Lukes (2005: 28) wie folgt: 65 Unser Begriff ‚diskursiver Macht‘ unterscheidet sich von dem auf Foucault zurückgehenden

Konzept. Anstatt diskursive Macht in sozialen Beziehungen zu verorten, verwenden wir einen eher traditionellen Begriff von Macht als einer Akteuren zur Verfügung stehenden Ressource und sehen daher ‚diskursive Macht‘ als Macht, die von Agenten des Staates durch bzw. auf Diskurse angewandt wird. Diese Sichtweise hat gewisse Parallelen mit dem Konzept der ‚he-gemonialen Macht‘ von Ikenberry & Kupchan (1990).

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Is it not the supreme and most insidious exercise of power to prevent people, to whatever de-gree, from having grievances by shaping their perceptions, cognitions and preferences in such a way that they accept their role in the existing order of things, either because they can see or imagine no alternative to it, or because they see it as natural and unchangeable, or because they value it as divinely ordained and beneficial? 66

Kurz gesagt verstehen wir diskursive Macht als die Fähigkeit eines Regimes, seine Untertanen das glauben zu machen und wollen zu lassen, was es will.

Die Berücksichtigung von diskursiver Macht ist an und für sich keine besondere Innovation. So hat die Demokratieforschung eine Vielzahl von Ansätzen zu bieten, die Aspekte diskursiver Macht einbeziehen. Dazu gehört zum Beispiel Diamonds Theorie einer demokratischen politischen Kultur, die er in drei Dimensionen zerlegt:

The cognitive orientation, involving knowledge of and beliefs about the political system; an affective orientation, consisting of feelings about the political system, and an evaluational orientation, including commitments to political values and judgements (making use of infor-mation and feelings) about the performance of the political system relative to those values. (Diamond 1999: 163)

Diamond stellt fest, dass die populäre Zustimmung zur Demokratie weniger mit der kurzfristigen sozio-ökonomischen Leistung des Regimes korreliert als vielmehr da-mit, ob die Demokratie ihre „Versprechen von Freiheit und Demokratie“ (Diamond 1999: 192f.) einlösen kann. In Diamonds Modell setzt die Bevölkerung historische Erfahrungen mit der Demokratie in bestimmte Einstellungen um, die wiederum zur Legitimation des Systems führen. Es ist jedoch zu einfach, hier von einer eins-zu-eins-Übersetzung von Erfahrungen in bestimmte politische Haltungen auszugehen. Damit wird die Möglichkeit übersehen, den kognitiven Filter zu beeinflussen, der zwischen der Wahrnehmung und der Meinungsbildung steht (Hay 2001), was für autoritäre Regime einen wichtigen Ansatzpunkt für die Ausübung diskursiver Macht darstellt. Der Einfluss von medialen Diskursen, dominanten Meinungen in peer groups sowie von Bildung und politischer Sozialisierung zur Produktion von Regime-legitimität werden von Diamond daher nur kursorisch behandelt (Diamond 1999: 199).

Zwar bieten autoritäre Regime nicht unbedingt ein „Versprechen von Freiheit und Demokratie“ (obwohl manche dies durchaus – wenn auch mit unterschiedlicher Be-rechtigung – tun), dennoch benötigen sie einen legitimierenden Rahmen, den Linz in seiner klassischen Definition als „Mentalität“ (1970: 255) bezeichnet hat. Diese Mentalitäten bauen oft auf Visionen nationaler Stärke und wirtschaftlicher Prosperi-tät auf und kommen gerne im Gewand von ‚Modernisierungsprojekten‘ daher, die die Mobilisierung und Kooperation aller sozialen Kräfte benötigen. Die Wirksam-keit dieser Projekte wurde bereits mehrfach demonstriert. Evans (1992: 178) hat da-rauf hingewiesen, dass Verwaltungen ihren Mitgliedern Anreize bieten können, sich

66 Die Ähnlichkeit dieses Machtkonzepts zu Linz und Stepans Begriff der demokratischen Konsoli-

dierung, wonach Demokratie konsolidiert sei, sobald sie von einer Mehrheit der Bevölkerung als „the only game in town“ (Linz & Stepan 1996: 15) angesehen werde, ist mehr als augenfällig.

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an kollektiven Zielen zu orientieren. Weitere Forschung hat gezeigt, dass staatliche Propaganda in China dazu beigetragen hat, die Berufswünsche von Universitätsabsol-venten dahingehend zu beeinflussen, dass sich diese besser in kollektive Projekte zur Förderung des nationalen Wohlstands integrieren ließen (Hoffmann 2006).67

Der Einsatz diskursiver Macht verwendet und instrumentalisiert Symbole und Medien zum subtilen Transport von regimekompatiblen Botschaften mit dem Ziel der Erzeugung entsprechender Einstellungen. Dies erfordert eine professionelle Organisation und gut ausgebildetes Personal, da die Adressaten der Propaganda die von offizieller Seite gewünschten Narrativen internalisieren und sich zueigen ma-chen müssen. Erfolgreiche Propaganda formt politische und soziale Realitäten, muss diesen Realitäten aber auch in einem gewissen Maße entsprechen, um glaubwürdig zu bleiben (Jessop 2008: 240).

Diese drei Dimensionen der Macht schließen sich nicht gegenseitig aus, sondern wirken auf unterschiedliche Weisen zusammen.68 Bereits Mann hob hervor, dass das Vorhandensein eines Mindestmaßes an infrastruktureller Macht eine notwendige Vorbedingung für die Ausübung despotischer Macht sei: Ohne die Überwachungs-kapazitäten, die aus infrastruktureller Macht entstehen, kann der Despot seine Macht nicht zielgerichtet einsetzen. Hinzu kommt die Möglichkeit zur besseren Organisati-on von physischem Zwang, wie Straus (2006) in seiner Untersuchung des ruandi-schen Genozids feststellt. Umgekehrt kann auch despotische Macht verwendet wer-den, um infrastrukturelle Macht zu stärken. Auch wenn dies selten explizit gemacht wird, ist dieser Einfluss ein zentrales Element, das dem Erfolg des ‚Entwicklungs-staates‘ in Asien (und andernorts) zugrunde liegt. Diese Staaten waren durch den Einsatz despotischer Gewalt in der Lage, ökonomische Reformen durchzusetzen, ohne dabei auf Proteste der Gewerkschaften, von Bauernorganisationen oder einzel-nen Unternehmern Rücksicht nehmen zu müssen (Pempel 1999).

Die Beziehungen zwischen infrastruktureller und diskursiver Macht wurden bis-lang kaum thematisiert, stellen aber ein zentrales Element unseres theoretischen Konzepts dar. Zum einen wird der Einsatz diskursiver Macht (ähnlich wie der Ein-satz despotischer Macht) effektiver, je besser die zugrundeliegende Infrastruktur des Staates ist. Dies bezieht sich nicht nur auf Möglichkeiten zur Beeinflussung von Medien, zur Zensur des Internets oder der Fähigkeiten zur Herstellung von Propagan-da, sondern auch darauf, dass autoritäre Regime Informationen beziehen, um die Pro-paganda auf die Lebenswelt der Adressaten zu beziehen und damit glaubwürdig zu machen. Zum anderen können durch diskursive Macht nicht nur diffuse Mentalitäten oder gesellschaftliche demands beeinflusst, sondern auch gezielt Unterstützung für in-stitutionelle Reformen geschaffen werden, beispielsweise indem unliebsame interne

67 Allgemeiner zu Legitimationsdiskursen in China siehe den Beitrag von Heike Holbig. 68 Wir räumen jedoch ein, dass der Ausbau einer bestimmten Machtressource die Entwicklung

anderer Bereiche behindern oder sogar umkehren kann; vgl. exemplarisch Lucas (1998), Holsti (1996: 109-112).

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und externe Kräfte für bestimmte Missstände verantwortlich gemacht werden oder in-dem Opfer, die die Bevölkerung zu erbringen hat, als für das Erreichen eines höheren Ziels notwendig deklariert werden. Nicht zuletzt kann Propaganda auch dazu verwen-det werden, Erfolgsgeschichten infrastruktureller Entwicklung zu verbreiten.

Abschließend besteht auch eine wechselseitige Beziehungen zwischen despoti-scher und diskursiver Macht. Beispielsweise kann diskursive Macht eingesetzt wer-den, um Repression zu verdecken und zu rechtfertigen. Auch die internationale Re-aktion auf den Einsatz despotischer Macht kann durch diskursive Macht für die Be-völkerung übersetzt werden. So wird internationale Kritik am ‚Verschwindenlassen‘ Oppositioneller von autoritären Regimen gerne zum Anlass für nationalistische Mo-bilisierung und eine Verdammung ‚westlicher Einmischung‘ genommen. Umgekehrt kann auch despotische Macht zur Untermauerung diskursiver Macht verwendet werden, um dadurch der Propaganda eine zusätzliche Grundlage zu verleihen. Klas-sische Taktiken sind hier die ‚Aufdeckung‘ von Putschplänen, in die unliebsame Gegeneliten verwickelt werden, oder auch fingierte Anschläge gegen Regierungs-mitglieder oder nationale Symbole.

Responsivität

In die Begriffe dieser drei Machtdimensionen übersetzt, verstehen wir Responsivität als den Willen und die Fähigkeit eines Regimes, auf Krisen bzw. auf gesellschaftli-che demands ohne den Einsatz despotischer Macht zu reagieren. Kurzfristig ver-sucht eine responsive Strategie, offene Konflikte ohne den Einsatz von Zwangsmaß-nahmen zu beenden, indem durch die Anwendung infrastruktureller Macht die Ursa-che der unmittelbaren Unzufriedenheit beseitigt wird. Mittel- bis langfristig unter-läuft ein responsives Regime Prozesse des Lernens und der institutionellen Weiter-entwicklung. Dabei wird die infrastrukturelle Macht des Regimes durch institutio-nelle Reformen ausgebaut, um das erneute Auftreten einer vergleichbaren Krise frühzeitig vorhersagen und verhindern zu können. Gleichzeitig wird das Regime versuchen, politische Diskurse zu beeinflussen und dazu die Kommunikationsnetz-werke zwischen Staat und Gesellschaft auszubauen, die für die Verbreitung von Propaganda notwendig sind.

Der Begriff der Responsivität wird zumeist in der Parlaments- und Meinungsfor-schung verwendet. Zumeist wird darunter das Ausmaß der Übereinstimmung zwi-schen den Wünschen der (Wahl-)Öffentlichkeit und den Handlungen der Regierung bzw. des Parlaments verstanden. Dabei wird implizit eine Reaktion der Elite auf die gesellschaftliche Interessenformulierung angenommen, wie es beispielsweise Dahl (1971: 1) tut:

A key characteristic of democracy is the continuing responsiveness of the government to the preferences of its citizens, considered as political equals

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Der am häufigsten genannte Mechanismus, wie eine demokratische Regierung zu responsivem Verhalten gebracht werden kann, sind Wahlen. Diese ermöglichen es den Bürgern, durch ihren Wahlentscheid unresponsives Verhalten zu sanktionieren (Abwahl) und responsive Kandidaten zu unterstützen (Auswahl). Cleary (2007) identifiziert darüber hinaus mit der partizipativen Responsivität einen zweiten Me-chanismus: Durch Petitionen oder Bürgerinitiativen können Bürger ihre Wünsche ebenfalls an die Mächtigen kommunizieren. Dadurch werden einerseits Informati-onsasymmetrien abgebaut, andererseits kann durch den persönlichen Kontakt auch ein gewisser sozialer Druck von der Wählerschaft auf den Amtsträger ausgeübt wer-den. Nicht zuletzt können auf beiden Seiten Lernprozesse stattfinden (Midlarsky 1998: 344): Die Regierung lernt, welche Präferenzen die Bevölkerung hat; die Wähler lernen, diese an die politische Elite zu kommunizieren. Responsivität wird aber zu-meist so eng mit dem Wahlmechanismus assoziiert, dass das Konzept als integraler Bestandteil der Demokratie verstanden wird. Nach Gilens. (2005: 778f.) ist Respon-sivität der zentrale Qualitätsmaßstab eines demokratischen Systems:

The ability of citizens to influence public policy is the ‚bottom line‘ of democratic govern-ment. While few would expect or even desire a perfect correspondence between majority pre-ference and government policy, the nature of the connection between what citizens want and what government does is a central consideration in evaluating the quality of democratic gover-nance.

Eine perfekte Bindung von Demokratie und Responsivität gibt es jedoch nicht, wie die empirische Forschung zeigt. Gilens (2005) hat festgestellt, dass die US-Regierung eine stärkere Responsivität gegenüber den Interessen von Bürgern mit höherem Einkommen aufweist. Canes-Wrone und Shotts (2004) ergänzen, dass US-Präsidenten immer responsiver werden, je näher eine Wahl kommt, wobei auch die Bekanntheit eines Sachthemas und die Beliebtheit des Präsidenten eine Rolle spie-len. In Bezug auf Mexiko stellte Cleary (2007) fest, dass dort weniger die Wahlen zur Responsivität der Regierung führen als vielmehr der Grad zivilgesellschaftlicher Partizipation. Hierbei handelt es sich jedoch um die Ergebnisse von Einzelfallstudi-en; eine Theorie der Responsivität liegt bislang nicht vor, was zu dem verbreiteten Fehlschluss beigetragen hat, dass nur Demokratien responsiv handeln können.

Responsivität besteht aus zwei Aspekten: der Information des Regimes über die Präferenzen der Bevölkerung und der Ausrichtung des eigenen Handelns an diesen Präferenzen. Es gibt a priori keinen Grund, autoritären Regimen die Fähigkeit zu responsivem Handeln abzusprechen. Sicherlich verfügen demokratische Regime be-reits aufgrund ihres Aufbaus über Institutionen, die auf diese beiden Ziele ausgerich-tet sind; allerdings haben auch autoritäre Regime die Möglichkeit, äquivalente Insti-tutionen zu schaffen, um sich selbst responsiv zu machen – oder sich zumindest die-sen Anschein zu verleihen.

Autoritäre Responsivität ist eine Strategie, die den Einsatz infrastruktureller und diskursiver Macht miteinander verbindet. Dies bedeutet erstens die Schaffung von Institutionen, die das Regime mit der Gesellschaft verbinden, und zweitens die Steu-erung politischer Diskurse und die Veränderung gesellschaftlicher Präferenzen. Auf

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infrastruktureller Ebene muss das ‚Gewicht des Staates‘ erhöht werden. Dabei geht es zunächst darum, ob und wie es staatlichen Organisationen gelingt, in immer mehr sozialen Räumen das Verhalten der Gesellschaft durch die Implementierung und Durchsetzung verbindlichen Rechts zu verregeln, was wir als ‚Institutionalisierung‘ bezeichnen. Hinzu kommt ein zweiter Aspekt: Responsives Verhalten setzt eine Aggregation von Präferenzen in der Gesellschaft voraus. Ein autoritäres Regime be-nötigt also unbedingt ein Überwachungs- bzw. Informationssystem, das es vor kommenden Krisen und Unzufriedenheiten warnt. In Demokratien stellen interme-diäre Institutionen und die Medien ein solches System dar. Die Literatur zum Ent-wicklungsstaat hat jedoch gezeigt, dass autoritären Regimen andere Mittel zur Ver-fügung stehen, die wir als ‚Einbettung‘ bezeichnen (Granovetter 1985; Evans 1995).

Der Ausbau der institutionellen Kapazität des Staates ist ein klassischer Baustein von state-building-Strategien. Durch Ausdifferenzierung und Professionalisierung der Verwaltung erhält das Regime größere Handlungsspielräume und kann diese ef-fektiver und effizienter nutzen (Migdal 1988). Dazu gehören die Fähigkeiten, soziale Unzufriedenheit abzuwenden oder ihre Entstehung zu verhindern, Ressourcen aus der Gesellschaft zu extrahieren und umzuverteilen und die Bewegungen und Wün-sche der Bevölkerung zu überwachen. Notwendig ist dafür erstens, dass sich die Reichweite des Staates über sein gesamtes Territorium erstreckt, damit auch entfernt lebende Bauern von den administrativen Organen des Staates erreicht werden kön-nen. Zweitens bedarf es organisatorischer Kohärenz, damit die vertikalen Kommu-nikations- und Ressourcenflüsse innerhalb des Staatsapparates nicht fehlgeleitet oder gekappt werden. Drittens muss in den oberen Ebenen der Verwaltung genügend Sachverstand vorhanden sein, um policies zu formulieren und um soziale Unzufrie-denheiten zu vermeiden oder abzumildern, während die unteren Ebenen die Fähig-keit zur Umsetzung dieser Politiken benötigen.

Institutionen müssen jedoch nicht nur geschaffen, sondern auch in der Gesellschaft eingebettet werden (Evans 1992), um dadurch Kanäle zu schaffen, über die Staat und Gesellschaft miteinander kommunizieren können. Manche autoritären Regime tun dies, indem sie selektiv demokratische Institutionen importieren. Beispielsweise haben Untersuchungen gezeigt, dass semi-kompetitive Wahlen (Schedler 2006a,b) und ein begrenzter Pluralismus in Parlamenten (Gandhi & Przeworski 2007) durchaus zur Sta-bilisierung von Autokratien beitragen können. Das chinesische Regime hat durch die Möglichkeit von Petitionen und durch die begrenzte Freigabe lokaler Medien ähnliche Effekte erzielt (Nathan 2003). Hinzu kommen informelle Beziehungen zwischen po-litischen, ökonomischen und sozialen Eliten.

Responsivität entsteht jedoch nicht nur durch Institutionen, sondern auch durch Akteursverhalten und diskursive Zuschreibung. Durch den Einsatz diskursiver Macht können bestimmte Unzufriedenheiten – ganz im Sinne von Lukes – an ihrer Entstehung gehindert werden. Weiterhin können auch autokratische Systeme die na-tionalen Medien einsetzen, um ihre Politik durch spin in ein besseres Licht zu rü-cken. In beiden Fällen muss das Regime darauf achten, dass sich seine Diskurse nicht zu weit von den beobachtbaren Lebenswelten des Publikums unterscheiden.

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Daher ist es auch für autoritäre Regime unabdingbar, diese Lebenswelten zu kennen. Manche autoritären Regime haben hier aber sogar einen größeren Spielraum als Demokratien. Dort ist durch die öffentliche Meinungsfreiheit der politische Diskurs sehr frei, weshalb die Regierung zumeist gut über die Präferenzen der Bevölkerung informiert ist. In autoritären Systemen ist dies nicht unbedingt der Fall; das Informa-tionsproblem kann jedoch durch eingebettete Institutionen überwunden werden. Wenn es jedoch nur einen eingeschränkten öffentlichen politischen Diskurs gibt, dann erzeugt dies nicht nur ein Informationsproblem für das Regime, sondern auch für die Bevölkerung selbst, da sich diese selbst nicht sicher sein kann, wie ihre agg-regierten Präferenzen eigentlich aussehen.

Aufgrund der relationalen Natur von Responsivität eröffnen diese Informations-asymmetrien einer Autokratie ganz neue Möglichkeiten: Das Verhalten der Regie-rung wird von ihren Untertanen als responsiv interpretiert, wenn diese der Ansicht sind, die Regierung sei ausreichend auf die öffentlichen Präferenzen eingegangen. Nimmt man an, dass ein autoritäres Regime eine responsive Strategie nicht um ihrer selbst willen verfolgt, sondern um seine Herrschaft abzusichern und zu stabilisieren, dann genügt es völlig, lediglich den Anschein von Responsivität zu erzeugen. Wenn die Bevölkerung aber nicht als Gesellschaft existiert, sondern lediglich als atomisier-te Gruppen oder Individuen, kann sie sich nicht sicher sein, ob ein bestimmtes Re-gierungsverhalten nicht vielleicht doch von einer Mehrheit der Bevölkerung unter-stützt wird. Diese Interpretation von Politiken kann wiederum durch Propaganda und die Beeinflussung von Diskursen geformt werden.

Zusammenfassung: Wo sind die Ursachen responsiven Verhaltens?

In diesem Beitrag haben wir die Strategien autoritärer Regime zur Sicherstellung ihres Machterhalts diskutiert. Dazu haben wir zunächst einen kurzen Überblick über die relevante Literatur aus der Transitions- und Autoritarismusforschung vorge-nommen, bei dem wir einen gewissen bias hin zu institutionalistischen und Elitener-klärungen feststellten. Darauf aufbauend haben wir das Konzept der Responsivität entwickelt, um eine zusätzliche Strategieoption zu beschreiben, wie autoritäre Re-gime auf gesellschaftliche Unzufriedenheit reagieren können. Dazu erweiterten wir Manns Machtkonzept um die an Lukes angelehnte Kategorie der ‚diskursiven Macht‘. Vor diesem Hintergrund definieren wir Responsivität als eine Mischung aus infrastruktureller und diskursiver Macht. Diese Strategie verfolgt die Ziele, gesell-schaftliche demands in einer Frühphase zu entdecken und ihre offene Artikulation zu verhindern, indem ihnen durch Diskurssteuerung und durch das ‚Auffangen‘ in staatlichen Institutionen die Explosivität genommen wird.

Diese theoretische Formulierung bedarf jedoch noch einer empirischen Grundla-ge, zum Beispiel in Richtung einer Ursachenforschung. Betrachtet man das gesamte Spektrum zeitgenössischer autoritärer Regime, lassen sich Unterschiede im Grad

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ihrer Responsivität feststellen. Während die chinesische Führung seit der Nieder-schlagung der Protestbewegung 1989 ihren Instrumentenkasten um einige diskursive und infrastrukturelle Elemente erweitert hat, verlassen sich andere Regime, zum Beispiel in Burma oder Simbabwe, beinahe ausschließlich auf ihre despotische Macht. Zwar kann ein Regime nur die Machtressourcen einsetzen, die es auch hat; allerdings lässt sich durchaus die Frage stellen, warum manche Regime einen größe-ren Wert darauf legen bzw. in dem Vorhaben erfolgreich sind, sich zusätzliche Machtdimensionen zu erschließen.

Dazu lassen sich eine Reihe von Hypothesen aufstellen. Erstens kann Responsivität aufgrund geteilter kultureller oder religiöser Vorstellungen für manche Regime eine mehr oder weniger naheliegende Strategie sein. Zweitens kann Responsivität auch das Resultat eines bestimmten Problemdrucks sein; beispielswei-se könnte die Strategie besonders gut in modernisierenden Gesellschaften mit einem steigenden Pro-Kopf-Einkommen funktionieren. Eventuell ist auch ein bestimmter Grad der Medialisierung hilfreich, um responsive Strategien effektiver zu machen. Drittens können auch internationale Entwicklungen ein Anstoß sein, zum Beispiel über Lern- und Diffusionsprozesse (Spector & Krickovic 2007). Auch die internati-onale Sanktionierung des offenen Einsatzes von Gewalt kann zu einer Strategieände-rung führen. Selbstverständlich kann es auch Hindernisse geben, die gegen die An-wendung responsiver Strategien sprechen, zum Beispiel ein Mangel an finanziellen Mitteln oder den notwendigen Machtressourcen. Weiterhin kann eine Blockade durch hardliner oder andere Vetospieler innerhalb des Regimes responsive Strate-gien verhindern. Auch psychologische und kulturelle Faktoren können die Strategie-planung des Regimes beeinflussen.

Es ist mehr als deutlich, dass wir mit der Formulierung unseres Konzepts autoritä-rer Responsivität lediglich an der Oberfläche eines Problems gekratzt haben, das in der Autoritarismusforschung bislang noch zu wenig beachtet worden ist. Die For-schung zur Legitimation autoritärer Regime sowie Studien zum Stellenwert von Propaganda zeigen hier vielversprechende Ansätze, die in eine größere Debatte da-rüber eingebettet werden sollten, mit welchen Mitteln sich autoritäre Regime an der Macht halten und warum einzelne Regime bestimmte Mittel gegenüber anderen vor-ziehen. Hier wäre es an der Zeit, die konkreten Überlebensstrategien von Regimen in den Blick zu nehmen und sich nicht nur auf ihre institutionelle Konfiguration zu konzentrieren.

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