COOPÉRATION ET SÉCURITÉ DANS LES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES EUROPÉENNES : LE CAS DU DÉTROIT DE...

ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONALLIV – 2008 – CNRS Éditions, Paris

COOPÉRATION ET SÉCURITÉ AUX FRONTIÈRES EXTÉRIEURES EUROPÉENNES :

LE CAS DU DÉTROIT DE GIBRALTAR

MIGUEL A. ACOSTA SÁNCHEZ

Les frontières extérieures européennes, notamment celles du sud méditer-ranéen, représentent, sans aucun doute, un des points les plus déstabilisateurspour la paix régionale. Aux frontières du détroit de Gibraltar, plus concrètement,nous nous trouvons face à une des plus grandes disparités socio-économiques entrepays du nord et pays du sud. Cela se reflète clairement sur la sécurité régionale de lazone. À cela s’ajoutent les changements qui, suite à la fin de la guerre froide, ontaffecté les relations internationales de telle façon que les risques sécuritaires tradi-tionnels se sont vus dépassés par le surgissement d’une nouvelle série de menacesrequérant une réponse conjointe multilatérale. Ces menaces vont de la pauvreté etde l’immigration irrégulière jusqu’au trafic de drogues et au terrorisme, lesquelsconstituent d’importants facteurs de déséquilibre dans les relations entre paysfrontaliers, notamment dans la région du détroit de Gibraltar. En outre, force est derelever l’existence de divers acteurs internationaux agissant sur la zone du détroitet dont la stratégie ainsi que le régime juridique diffère considérablement.

Résumé : La divergence dans la notion de sécurité relative à une frontière extérieureeuropéenne telle que celle du détroit de Gibraltar, a provoqué une réponse inefficace faceaux risques internationaux actuels, comme le terrorisme ou l’immigration internatio-nale. Cependant, durant les dernières années, une série d’activités conjointes se sontproduites, auxquelles des États des deux rives de la Méditerranée ont pris part. Celalaisse penser à un rapprochement régional en matière de sécurité. Une coordinationclaire de ces structures serait nécessaire afin de pouvoir représenter le premier pas versun processus naissant d’intégration politique virtuelle, et de rapprochement multilatéralpermettant d’atteindre une vision commune face aux menaces sécuritaires affectant lesÉtats riverains de la Méditerranée occidentale.

Abstract: Divergence over the notion of security as regards an external Europeanborder like the Strait of Gibraltar has produced an ineffective response to contemporaryinternational risks such as terrorism or international immigration. However, in recentyears, a series of joint actions have taken place involving states on both sides of theMediterranean Sea. This is indicative of closer regional relations on security matters.Clear coordination of these structures would be necessary as the first step towards anincipient process of virtual political integration and of closer multilateral relationsleading to a common outlook in the face of security threats affecting coastal states of theWestern Mediterranean.

Miguel A. ACOSTA SANCHEZ, Profesor Ayudante Doctor – Droit international public, universitéde Cádix (Espagne). L’auteur remercie le professeur Alejandro del Valle pour ses commentaires etM. Anass El Mouden pour la traduction en langue française.

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C’est en tenant compte de la multiplicité des acteurs, principalement régio-naux, intéressés, ainsi que de la conception que les pays riverains de la Méditer-ranée occidentale se font de la sécurité et des problèmes qui en découlent, que l’onmesure pleinement l’intérêt de souligner les dernières tendances relatives auxmécanismes de coopération en matière de sécurité. Malgré le fait que l’objectif deces mécanismes, auxquels participent les États européens ainsi que leurs voisinsmaghrébins, est de contrecarrer toutes les menaces déstabilisantes existantesdans la zone frontalière, elles ne sont activées que selon des nécessités ad hoc etsans une claire voie d’action commune. Toutefois, ces mécanismes peuvent contri-buer à la mise en œuvre d’un rapprochement basé sur une vision commune de lanotion actuelle de la sécurité, améliorant, par voie de conséquence, la réponseglobale aux nouvelles menaces frontalières, notamment du côté européen.

I. – LA DIVERGENCE DU CONCEPT DE SÉCURITÉ DANS UNE ZONE FRONTALIÈRE EXTÉRIEURE EUROPÉENNE :

LE DÉTROIT DE GIBRALTAR

Le concept traditionnel de sécurité, basé sur la défense territoriale de l’État,n’a cessé d’évoluer depuis la guerre froide. La réduction de la possibilité d’atta-ques armées contre l’intégrité territoriale des États s’est accompagnée de l’émer-gence de nouveaux risques et menaces, de nature très diverse, venant bousculerles assises des relations internationales 1. Il faut relever que les attentats terro-ristes du 11 septembre 2001 mettaient en cause la dimension interne au conceptde sécurité tout en cristallisant une série de risques à portée transnationale.Ainsi, la sécurité interne puisant son noyau dur dans la souveraineté nationale,commence à présenter, dans le cadre de la lutte contre la menace terroriste, uncaractère clairement international 2. Il faut garder à l’esprit le fait qu’actuel-lement on est en présence de risques qui se localisent tant en dehors de la sphèrenationale qu’au sein des États. Cette situation ne fait que souligner l’intérêt durapprochement entre les différents instruments nationaux afin d’assurer une

1. Sur le concept de sécurité, voy. M. ALVAREZ VERDUGO, La política de seguridad y defensa en laUE, Madrid, Dykinson, 2004, pp. 29-59 ; B. BUZAN, « New Patterns of Global Security in the Twenty-First Century », International Affairs, 1991, vol. 67, n° 3, pp. 431-451 ; D. DAVID, Sécurité : l’après – NewYork, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, pp. 9-22 ; M. SHAW, « There is no such Thing as Society :Beyond Individualism and Statism in International Security Studies », Review of International Studies,1993, vol. 19, pp. 159-175 ; S.M. WALT, « The Renaissance of Security Studies », International StudiesQuarterly, 1991, vol. 35, n° 2, pp. 211-239 ; J. WU, « Pour un nouveau concept de sécuritéinternationale », Défense Nationale, 2002, n° 1, pp. 19-23.

2. Sur la sécurité et le terrorisme international, voy. AA.VV., « El orden internacional tras los aten-tados del 11 de septiembre de 2001 », Revista Española de Derecho Internacional, 2001, pp. 125-301 ;AA.VV., El Mediterráneo, proceso de Barcelona y su entorno después del 11 de Septiembre, Monografíasdel CESEDEN, 2003, n° 59 ; AA.VV., Las Organizaciones Internacionales y la lucha contra el terrorismo,Monografías del CESEDEN, 2005, n° 75 ; F. ARTEAGA, “La seguridad interior de la UE : la nueva dimen-sión de la seguridad europea en el futuro”, in AA.VV., La seguridad europea y las incertidumbres del 11de Septiembre, Monografías del CESEDEN, 2003, n° 61, pp. 167-190 ; K. BANNELIER/T. CHRISTAKIS/O. CORTEN/B. DELCOURT, Le Droit Internacional face au terrorisme, Paris, Pedone, 2002 ; T. DELPECH,« Le terrorisme international et l’Europe », IESUE, Cahiers de Chaillot, n° 56, décembre 2002 ; A. DELVALLE GALVEZ (coord.), Los nuevos escenarios internacionales y europeos del Derecho y la Seguridad,Escuela Diplomática, Madrid, AEPDIRI y BOE, 2003 ; S. KIRSCHBAUM (dir.), Terrorisme et sécurité inter-nationale, Bruxelles, Bruylant, 2004 ; S. WOLFF, « The Mediterranean Dimension of EU Counter-terrorism », Revue d’intégration européenne, vol. 31, n° 1, 2009, pp. 137-156. Dans le cadre juridiqueespagnol notamment, C. ECHEVERRIA JESUS, « El componente yihadista en los atentados del 11-M :lecciones aprendidas ante el inicio del proceso judicial en febrero de 2007 », Anuario de DerechoInternacional, 2006, vol. XXII, pp. 505-526.

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réponse globale à cet ensemble de défis. Ainsi, les moyens militaires, typiquementutilisés dans le versant externe de la sécurité, pourront aussi être appliqués dansson versant interne. De la même manière, la sécurité extérieure pourrait tirer unbénéfice indéniable du recours aux moyens civils, policiers et judiciaires, propresà la sphère nationale, notamment lorsque ce recours se réalise dans un cadremultilatéral basé sur la coopération internationale. La sécurité doit être perçuecomme un concept étendu comprenant tout un ensemble de mesures de naturesociale, économique et politique. Cette perception lato sensu de la sécuritécherche non seulement à stabiliser une situation externe de l’État, mais égale-ment sa situation interne. D’où l’intérêt de veiller à régler de manière conjointeces deux dimensions de la sécurité.

Les nouveaux défis se caractérisent, partant, par leur portée économique etsociale. Il en va ainsi de la pauvreté, des maladies infectieuses, de la dégradationenvironnementale, des conflits interétatiques, des conflits internes ainsi que desguerres civiles. C’est aussi le cas du génocide et des autres atrocités, des armesbiologiques, chimiques, radiologiques et nucléaires, du terrorisme et, finalement,de la criminalité transnationale organisée. Quant à l’immigration irrégulière,force est de relever que celle-ci est intimement en rapport avec la criminalitéorganisée, laquelle joue un rôle actif dans le trafic illégal des drogues, des armeset des êtres humains. D’ailleurs la convention des Nations Unies contre la crimi-nalité organisée transnationale, de décembre 2000 (convention de Palerme), seréfère explicitement dans son deuxième protocole au trafic illicite de migrants parterre, air et mer. Le fait est que les flux d’immigration irrégulière affectent l’Étatde manière grave en favorisant la corruption, en empêchant la croissance écono-mique, voire en y minant même la démocratie. Face aux graves conséquencespolitiques, économiques et sociales de l’immigration irrégulière, la nécessitéd’agir d’une manière coordonnée et efficace se fait plus évidente que jamais, sansoublier que cette immigration pose un sérieux risque pour la sécurité non seule-ment intérieure mais aussi extérieure des pays 3. À tout cela s’ajoute le terro-risme qui, tout en se fondant principalement sur la déstabilisation politique, lessituations de pauvreté et les conflits internes armés, ébranle les bases, voire lesvaleurs mêmes, de la charte des Nations Unies 4.

Le mécanisme appelé à faire face à ces défis devra se baser sur une approchecohérente et globale axée sur la coopération internationale entre les États.Il s’agit donc de préconiser une plus grande efficacité de la sécurité collective,notamment par le biais du multilatéralisme et de l’intégration régionale, dans lerespect de la charte des Nations Unies 5.

3. Dans la lutte contre l’immigration irrégulière, les actions dans le cadre de la paix et la sécuritéinternationales ne sont pas les seules. Ainsi, les Nations Unies ont fait constater que l’immigration irré-gulière a des effets négatifs pour la vie économique et sociale ; des mesures doivent donc être adoptéesdans le contexte du respect et de la protection des droits de l’homme. Voy. UN Doc. A/RES/60/227, Migra-tions Internationales et Développement, 07.04.2006 ; UN Doc. A/60/871, Rapport du Secrétaire Général :Migrations Internationales et Développement, 18.05.2006.

4. Voy. UN Doc. A/60/288, La Stratégie antiterroriste mondiale de l’Organisation des Nations Unies,20.09.2006.

5. Sur cette action multilatérale et dans le contexte des Nations Unies, voy. UN Doc. A/59/565, UnMonde plus Sûr : Notre Affaires à tous. Rapport du groupe de personnalités de haut niveau sur les mena-ces, les défis et le changement, 02.12.2004. Également, UN Doc. A/59/2005, Dans une liberté plusgrande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous, 21.03.2005. Voy. L. BOISSONDE CHAZOURNES, « Rien ne change, tout bouge, ou le dilemme des Nations Unies : propos sur le rapportdu Groupe de personnalités de Haut Niveau sur les menaces, les défis et le changement », RGDIP, 2005,pp. 147-161. En Espagne, voy. Directiva de la Defensa Nacional, 1/2004, 30.12.2004, sur [www.mde.es],et Ley Orgánica 5/2005, de 17 novembre, de la Defensa Nacional, BOE, n° 276, 18.11.2005.


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Cette approche du concept de sécurité a été également assumée par l’Unioneuropéenne 6. Cela étant, la notion de sécurité européenne garde une certaine spéci-ficité cristallisée par la création, depuis 1999, et le développement de la Politiqueeuropéenne de sécurité et de défense (PESD). S’y ajoute la Stratégie européenne desécurité de l’UE, « Une Europe sûre dans un monde meilleur », de décembre 2003,qui détermine les défis et menaces qui, comme le terrorisme, restent à contrecarrer,les objectifs stratégiques à atteindre et les recommandations pertinentes à ceteffet 7. Il faut donc remarquer que la sécurité de l’UE possède une dimensionglobale, tant du point de vue territorial que dimensionnel, l’action dans le cadre dumultilatéralisme demeurant un de ses repères principaux.

Cette conception large de la sécurité est aussi adoptée par l’OTAN. Il sembled’ailleurs que la région méditerranéenne connaisse une traditionnelle séparationdes fonctions – Burden Sharing – en matière de sécurité entre l’UE et l’OTAN 8.D’une part, l’Alliance assure le contrôle de la défense du continent européen àtravers des moyens militaires (Hard Security) de manière à combattre le terro-risme et la prolifération d’armes de destruction massive – menaces considéréesde haute intensité. D’autre part, l’UE a été dotée, grâce à la Politique européennede sécurité et défense (PESD), d’instruments principalement civils pour lagestion de crises internationales (Soft Security) résultant notamment de l’immi-gration irrégulière, de la criminalité organisée et des risques environnemen-taux – menaces de basse intensité. Ce n’est que récemment que l’Union s’estpourvue d’une disponibilité autonome en matière militaire 9. Dans une régioncomme la région méditerranéenne, nous nous trouvons donc dans un milieugéographique où il est nécessaire d’agir à travers une multiplicité d’instrumentsqui conjuguent la Hard et la Soft Security 10.

6. Sur le concept de sécurité en Europe, voy. M. ALVAREZ VERDUGO, La política de seguridad… op.cit., pp. 44-49 ; J. GARCIA RODRIGUEZ/C. RESA NESTARES, « Un nuevo concepto de seguridad para elentorno europeo », in G. PALOMARES LERMA (ed.), Política de seguridad en la Unión Europea : realidadesy retos para el siglo XXI, Valencia, Tirant lo Blanch, 2002, pp. 41-55 ; M. PEREZ GONZALEZ, « Hacia unaconcepción de la seguridad : las aportaciones de las Organizaciones regionales europeas », RevistaEspañola de Derecho Militar, 1995, n° 65, pp. 287-305.

7. Une Europe Sûre dans un Monde Meilleur. Strategie européenne de Sécurité, Bruxelles,12.12.2003, [www.consilium.europa.eu]. Voy. aussi, Doc. Conseil 16751/08, Déclaration sur le renforce-ment de la sécurité internationale, 03.12.2008 ; Doc. Conseil 17104/08, Rapport sur la mise en œuvre de lastratégie européenne de sécurité – Assurer la sécurité dans un monde en mutation –, 10.12.2008. Égale-ment, BISCOP, S., The European Security Strategy. A Global Agenda for Positive Power, Aldershot,Ashgate, 2005 ; S. DUKE, « The European Security Strategy in a Comparative Framework : Does it Makefor Secure Alliances in a Better World ? », European Foreign Affairs Review, 2004, vol. 9, n° 4, pp. 459-481 ; N. FERNANDEZ SOLA, « La Política de Seguridad y Defensa como elemento constitucional de la UE »,Revista General de Derecho Europeo, 2003, pp. 28-32 ; C. GOURLAY, « The Revised European SecurityStrategy », European Security Review, 2003, n° 20, pp. 15-17 ; J. SOLANA, « Multilateralismo eficaz : unaestrategia para Europa », Política Exterior, 2003, n° 95, pp. 37-45.

8. Voy. R. ASMUS/S. LARRABÉE/I. LESSER, « La sécurité dans le bassin méditerranéen : nouveauxdéfis et nouvelles tâches », Revue de l’OTAN, 1996, n° 3, pp. 25-31 ; L. BEURDELEY, « Les stratégies sécu-ritaires américaine et européenne au Maghreb. Impacts sur les droits de l’homme et sur l’évolutionpolitique des pays de la région », RMCUE, n° 518, mai 2008, pp. 298-312, aux pp. 300-305.

9. Un exemple des instruments militaires de l’UE, sont les opérations dites Petersberg, prévues parl’article 17.2 TUE. Voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, La Política Europea de Seguridad y Defensa y la gestiónde crisis internacionales : las operaciones Petersberg, Madrid, Dykinson, 2008.

10. R. ALIBONI, « La coopération sécuritaire dans le processus de Barcelone », Documenti IAI,IAI0005, 2000.


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Les pays riverains du détroit de Gibraltar, et plus généraleemnt la région duMaghreb, ne partagent pas cette vision globale 11. Ainsi, l’Algérie, la Libye, leMaroc, la Mauritanie et la Tunisie, ont une approche plus restrictive de la sécu-rité, qui limite celle-ci au respect de la dignité, de la culture et de la religion dupays, tout en différenciant sécurité nationale et sécurité extérieure. De plus,l’inexistence d’une unification conceptuelle entre ces États entraîne la disparitédes visions nationales sur la sécurité. Cela est davantage mis en évidence par lecaractère opérationnel pratiquement nul de l’Union du Maghreb arabe, laquelleest loin d’atteindre une quelconque harmonisation en ces matières.

À cela s’ajoutent l’absence d’un débat public et démocratique au niveauinterne 12, ainsi qu’un déficit de connaissance en matière de sécurité 13. Pour leMaghreb, la nouvelle Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et leDialogue Méditerranée de l’OTAN apparaissent plus comme une menace quecomme un mécanisme de gestion de crise et de prévention de conflits. Cette situa-tion ne fait qu’affaiblir la réponse donnée aux nouvelles menaces dans la région.D’où la nécessité de chercher, dans cette matière, des mécanismes de rapproche-ment entre les États des deux côtés du détroit de Gibraltar. À cet égard, il y lieude mentionner une voie, celle du Processus de Barcelone, qui, sans grand succès àce jour dans la pratique, a adopté une acception large du concept de sécurité.Cette approche s’est basée sur la mise au point d’une action globale – extérieureet intérieure – fondée sur les trois piliers du processus, à savoir la dimension poli-tique et sécuritaire, la dimension économique et financière, et la dimension

11. Voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La lucha contra la inmigración irregular : primeros pasos haciauna integración en materia de seguridad en el Área del Estrecho de Gibraltar », in A. DEL VALLEEGALVEZ/J. VERDU BAEZA (dirs.), España y Marruecos en el centenario de la Conferencia de Algeciras,Madrid, Dykinson, 2007, pp. 225-244, aux pp. 226-231 ; G. DOTTORI, « Percezioni di sicurezza e dottrinemilitare nella sponda sud del Mediterraneo », in R. ALIBONI (a cura di), Partenariato nel Mediterraneo,percezioni, politiche, istituzioni, Centro Militare di Studi Strategici, Milano, FrancoAngeli, 1998, pp. 35-71 ; K. CHATER, « La perception maghrebine de la sécurité dans le partenariat euro-méditerranéen »,Documenti IAI 0309, Roma, 2003 ; C. ECHEVERRA JESUS, « Las políticas de seguridad y defensa de lospaíses del Magreb », Real Instituto de Elcano, DT n° 11/2005 ; M.A. KOHLER, « The Security Concept ofthe European Union for the Mediterranean », in H.G. BRAUCH/P.H. LIOTTA, A. MARQUINA/P.F. ROGERS/M. EL SAYED (ed.), Security and Environmental in the Mediterranean. Conceptualising Security an Envi-ronmental Conflicts, Berlin, Springer, 2003, pp. 203-211 ; J. LE MORZELLEC, « Le Partenariat euro-méditerranéen : la consolidation d’une zone de paix et de stabilité », in F. OSMAN/C. PHILIP (dir.), LePartenariat Euro-méditerranéen. Le Processus de Barcelona : nouvelles perspectives, Actes de Colloque,Lyon, 14 décembre 2001, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 65-83 ; L. PEREZ PRAT-DURBAN, « La Unión Euro-pea y la Seguridad en el Estrecho de Gibraltar », in A. DEL VALLE GALVEZ/R. EL HOUDAIGUI (dirs.), Lasdimensiones internacionales del Estrecho de Gibraltar – Les dimensions internationales du Détroit deGibraltar, Madrid, Dykinson, 2006, pp. 49-58.

12. Voy. F. CHARILLON/R. LEVEAU, « La sécurité en Méditerranée », in R. LEVEAU (dir.), Afrique duNord -Moyen-Orient : Espace et Conflits, Paris, La Documentation Française, 2003, « Études » n° 5177-5178, pp. 23-41 ; B. CHOUROU, « Conceptualisations of Security : A Perspective from the Maghreb », inH.G. BRAUCH/P.H. LIOTTA/A. MARQUINA/P.F. ROGERS/M. EL SAYED (ed.), Security and Environmental inthe Mediterranean… op. cit., pp. 321-331 ; F. FARIA/A. VASCONCELOS, « La sécurité dans le Nord del’Afrique : équivoques et réalités », IESUEO, Cahiers de Chaillot, n° 25, septembre 1996, pp. 2 et ss ;H. HANGGI/F. TANNER, « Promoting security sector governance in the EU’s neighbourhood », IESUE,Chaillot Paper, n° 80, july 2005, p. 66-70 ; A. KERDOUN, La sécurité en Méditerranée, Paris, Publisud,1995, pp. 89-94.

13. Voy. C. ECHEVERRIA JESUS, « La coopération entre les forces armées euro-méditerranéennespour le maintien de la paix », IESUEO, Cahiers de Chaillot, n° 35, février 1999 ; J.M. ESTEVEZ PAYERAS,« Hacia un diálogo eficaz de seguridad en el Mediterráneo », in AA.VV., « Diálogo mediterráneo. Percep-ción española », Cuadernos de Estrategia, 2001, n° 113, pp. 183-226. Également, doc. de l’Assemblée del’UEO, n° 1939, La sécurité et la stabilité dans la région méditerranéenne, 20.06.2006, [www.assembly-weu.org].


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sociale, culturelle et humaine 14. Toutefois, lors du sommet euro-méditerranéende novembre 2005, les participants n’ont pas pu parvenir à un accord sur ladéfinition du terrorisme. Par contre, ils ont mis en œuvre un code de conduitepour combattre le terrorisme soulignant la nécessité de renforcer la coopérationopérationnelle et d’améliorer l’échange d’informations 15.

Il est donc nécessaire d’identifier les instruments qui permettront d’atteindreune vision commune de la sécurité dans le cadre d’une coopération régionale etmultilatérale 16. Plusieurs forums de coopération sont apparus, affectant larégion du détroit de Gibraltar.

II. – LES COOPÉRATIONS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ DANS LE DÉTROIT DE GIBRALTAR

Ces dernières années, on a assisté à la mise au point de plusieursmécanismes tendant à faciliter la coopération sécuritaire entre les pays euro-péens et leurs voisins frontaliers du Maghreb 17. Cela est devenu palpable tant auniveau de l’Union Européenne (A) et de l’OTAN (B) dans la Méditerranée occiden-tale, que dans la mise à point d’autres mécanismes de coopération institutionna-lisée (C) et le renforcement des assises coopératives, autant bilatérales quemultilatérales, notamment dans l’axe Espagne-Maroc (D).

14. La déclaration de Barcelone de 1995 énonce un ensemble de principes fondamentaux pour unediplomatie préventive commune, entre autres : le renoncement à la menace ou l’utilisation de la force, lerespect de l’intégrité territoriale et de l’unité de chaque État, l’inviolabilité territoriale, la résolution paci-fique des différends et la non intervention dans les affaires internes. À côté de ces grands principes, on enénumère d’autres, qui sont destinés à affirmer la stabilité interne : le développement de l’État de droit etde la démocratie, le respect des droits humains et des libertés fondamentales, et la garantie de l’exercicede ces droits dans l’acceptation de la diversité et du pluralisme des sociétés. Sur le Processus de Barcelone,voy. AA.VV., Euro-Méditerranée, 1995-1999 : Premier bilan du partenariat, Paris, Publisud, 2001 ;AA.VV., « Una Década del Proceso de Barcelona : evolución y futuro », Monografías del CESEDEN, 2006,n° 86 ; R. ALIBONI, « La frontera sud dell’Europa », Documento IAI, IAI0003, 2000 ; H. AMIRAH FERNAN-DEZ/ R. YOUNGS (coords.), La Asociación Euromediterránea una década después, Madrid, Real InstitutoElcano, FRIDE, 2005 ; F. ATTINA/S. STRAVIDIS, The Barcelona process and Euro-Mediterranean issuesfrom Stuttgart to Marseille, Milan, Giuffrè, 2001 ; H. HABEEB, Le partenariat euro-méditerranéen :apports et limites : le point de vue arabe, Paris, Publisud, 2002 ; A. JÜNEMANN (dir.), Euro-Mediterraneanrelations after September 11 : international, regional and domestic dynamics, London, Frank Cass, 2003 ;B. KHADER, Le partenariat euro-méditerranéen après la conférence de Barcelone, Paris, L’Harmattan,1997 ; Id. (dir.), Le partenariat euro-méditerranéen vu du Sud, Paris, L’Harmattan, 2001 ; E. SOLERILECHA, « Redimensionar el diálogo mediterráneo en materia de seguridad : el reto de la seguridadhumana », Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 2006/2007, n° 76, pp. 123-142 ; « Special Isssue onEuro-Mediterranean Relations After September 11 », Mediterranean Politics, 2003, vol. 18, n° 2/3.

15. Voy. C. DIAZ-SILVERIA SANTOS, « La cumbre Euromediterránea de Barcelona, de 27 y 28 deNoviembre de 2005 : un intento de revitalizar la Asociación Euromediterránea », Revista Española deDerecho Internacional, 2005, vol. LVII, n° 2, pp. 1150-1156.

16. Il faut indiquer que les accords d’association conclus par l’UE avec la Tunisie (1995) le Maroc(1996) et l’Algérie (2002), contiennent un article 4 commun : « Le dialogue politique porte sur tous lessujets présentant un intérêt commun pour les parties et, plus particulièrement, sur les conditions pro-pres à garantir la paix, la sécurité et le développement régional en appuyant les efforts de coopération,notamment au sein de l’ensemble maghrébin ».

17. L’analyse de notre recherche est centrée sur les coopérations les plus importantes. Ainsi, nousne faisons pas référence à la Conférence des ministres des affaires intérieures de la Méditerranée occi-dentale (CIMO), créée en 1995, à laquelle participent tous les États du Maghreb, ou le Forum Méditerra-née, auquel participent onze États du Processus du Barcelone ; voy. C. ECHEVERRIA JESUS, « Lacooperación en asuntos de justicia e interior y el Proceso de Barcelona », UNISCI Discussion Papers, n° 9,octobre 2005, pp. 83-92, en p. 91.


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A. Le rôle de l’Union européenne

L’importance réservée par l’UE aux questions de sécurité a fait que lamatière a été partagée entre les premier et second piliers depuis Maastricht en1992. Partant, la sécurité frontalière s’est vue encadrée dans l’espace de liberté,de sécurité et de justice par le biais du traité d’Amsterdam, entraînant la coopéra-tion des forces de sécurité dans la surveillance et le contrôle des frontières exté-rieures. À travers le second pilier, et notamment la mise en œuvre de la PESD,l’UE s’est trouvée en mesure d’agir sur les questions de maintien de la paix et desécurité internationale, sans oublier pour autant la coopération sur les aspectsfrontaliers avec des États tiers.

1. L’Agence européenne des frontières de l’UE (FRONTEX)

Dans le cadre de l’UE, la communautarisation des questions relatives à l’immi-gration, l’asile, les visas et d’autres politiques liées à la libre circulation despersonnes, a donné lieu au développement d’une coopération policière en matièrede contrôle des frontières extérieures sur la base d’actes spécifiques transposablesdans les pays membres. Dans ce contexte, et comme le projetait d’ailleurs leConseil européen de Laeken de décembre 2001, il y avait besoin d’une politiquecommune pour la gestion intégrée des frontières extérieures de l’UE 18. Ladite poli-tique devait être en mesure de garantir un niveau élevé et uniforme de contrôle etde surveillance, comme élément essentiel de la libre circulation des personnes dansl’UE et, par conséquent, de l’espace de liberté, de sécurité et de justice 19. Ainsi, ils’agissait d’augmenter l’efficacité de la lutte contre les menaces sécuritaires 20, dese pourvoir de moyens suffisants pour lutter contre tout type de danger, intérieurou extérieur, et de garantir un important niveau de sécurité dans l’Union desvingt-sept 21. C’est ainsi que s’est cristallisée l’idée d’un organe européen de policefrontalière ou de garde-frontières. Le règlement 2004/2007/CE a mis en placel’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières

18. Conclusions de la présidence, Conseil européen de Laeken, décembre 2001, Bull. UE, n° 12-2001, point I.2 ; Doc. COM (2002) 233, Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États mem-bres de l’UE, 07.05.2002. Également, Doc. Conseil 10019/02, Plan pour la gestion des Frontières Extérieu-res des États membres de l’UE, 14.06.2002. Plus actuel, Doc. COM (2008) 69, Préparer les prochainesévolutions de la gestion des frontières dans l’Union européenne, 13.02.2008.

19. « […] la responsabilité de la gestion des frontières extérieures incombe aux États membres…la conception de la politique et de la législation en matière de contrôle et de surveillance des frontièresextérieures continue de relever de la responsabilité des institutions de l’UE, en particulier du Conseil ».Donc, la gestion des frontières extérieures est une compétence partagée. Voy. Conseil de justice et desaffaires intérieures, 27.11.2003 (Doc. Conseil 14995/03, 28.11.2003). Voy. A. DEL VALLE GALVEZ,« Inmigración, Extranjería y Fronteras en la UE : cinco problemas conceptuales », in Las FronterasExteriores de la UE e Inmigración a España : Relaciones Internacionales y Derecho, AEPDIRI – EscuelaDiplomática, Valencia, Tirant lo Blanch, 2007, pp. 43-80.

20. Sur la politique de l’UE pour faire face à l’immigration irrégulière, voy. Doc. COM (2001) 672final, « concernant une politique commune en matière d’immigration clandestine », 15.11.2001 ; Doc.COM (2002) 175, Livre Vert relatif à une politique communautaire en matière de retour des personnes enséjour irrégulier, 10.04.2002 ; Doc. COM (2006) 402, « sur les priorités d’action en matière de lutte contrel’immigration clandestine de ressortissants des pays tiers », 19.07.2006.

21. On dit que la politique commune de gestion intégrée des frontières doit être composée d’élé-ments interdépendants, comme la création d’un mécanisme commun de coordination et une coopérationopérative entre les corps de police des États membres ; un corps commun de législation ; une répartitiondes compétences entre les États membres et l’Union. Voy. le règlement 2006/562/CE, établissant un codecommunautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontièresSchengen), JOUE, L 105, 13.04.2006, pp. 1-32 ; et le règlement 2006/1931/CE, fixant des règles relativesau petit trafic frontalier aux frontières terrestres extérieures des États membres modifiant lesdispositions de la convention de Schengen, JOUE, L 405, 30.12.2006, pp. 1-22.


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extérieures des États membres de l’Union européenne (ci-après, « FRONTEX »),qui est devenue pleinement opérationnelle en juillet 2005 22. Toutefois, FRONTEXne représente pas un corps de police européenne, mais plutôt une agence commu-nautaire dotée de la personnalité juridique qui coordonne toutes les actions poli-cières. Elle possède, partant, une nature et une structure similaires à Europol, carelle agit en tant que réseau de liaison entre les autorités nationales.

D’après l’article 1er du règlement 2004/2007/CE, FRONTEX vise à rendreplus facile et plus efficace l’application des dispositions communautaires, exis-tantes et futures, en matière de gestion des frontières extérieures tout en assu-rant la coordination des actions des États membres lors de la mise en œuvre deces dispositions. En plus, elle met à la disposition de la Commission et des Étatsmembres l’assistance technique et les connaissances spécialisées nécessaires enmatière de gestion des frontières extérieures et favorise la solidarité entre lesÉtats membres 23. Ses fonctions sont, entre autres, d’assister les États membresdans la formation des garde-frontières nationaux ainsi que dans l’établissementde normes communes de formation, d’effectuer des analyses des risques etd’assister les États membres dans les situations exigeant un soutien technique etopérationnel renforcé en matière de frontières extérieures. C’est ce qui a notam-ment été effectué dans le cadre des opérations HERA II, HERA III et HERA IVqui sont fondées sur la coordination des moyens nationaux de certains Étatsmembres dans le but de faire face à l’arrivée massive, depuis l’été 2006, des« cayucos » transportant des immigrants irréguliers aux côtes canariennes 24.De plus, FRONTEX fournit aux États membres l’appui nécessaire pour organiserdes opérations de retour conjointes. La structure interne de FRONTEX comporteun directeur exécutif, et un conseil d’administration constitué des chefs opéra-tionnels des services nationaux responsables de la gestion des garde-frontières.Ce conseil est doté des pouvoirs nécessaires pour établir le budget, vérifier sonexécution, adopter les règles financières appropriées, mettre en place des

22. Règlement 2004/2007/CE, portant création d’une Agence européenne pour la gestion de la coo-pération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, JOUE,L 349, 25.11.2004, pp. 1-11. Selon l’article 249 TCE, « le règlement a une portée générale. Il est obliga-toire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre ». Donc, sa naturejuridique serait similaire à une loi nationale. Sur la validité du règlement 2004/2007/CE, voy. CJCE,Royaume Uni/Conseil, C-77/05, Rec. 2007, p. I-11459. Voy. sur FRONTEX, P. CODA, « L’Agence euro-péenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières des États membres de l’Unioneuropéenne », RMCUE, 2005, n° 489, pp. 385-387 ; D. ROMESTANT, « La création d’une Agence euro-péenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres :une contribution à la sécurisation de l’espace commun », ERA-FORUM : scripta iuris europaei, 2005/2,pp. 282-292. Également, Doc. Conseil 11240/05, Participation de l’Agence européenne pour la gestion dela coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne à desréunions des groupes du Conseil, 15.07.2005.

23. Selon cet article 1, les frontières extérieures des États membres seront « les frontières terres-tres et maritimes de ces derniers ainsi que leurs aéroports et ports maritimes, auxquels s’appliquent lesdispositions du droit communautaire relatives au franchissement des frontières extérieures par lespersonnes ». Voy., sur la notion de frontières européennes, A. DEL VALLE GALVEZ, « Las fronteras de laUnión : el modelo europeo de fronteras », Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2002, n° 12, pp. 299-342 ; id., « Control de fronteras y Unión Europea » in A. REMIRO BROTONS/C. MARTINEZ CAPDEVILA(Eds.), Movimientos migratorios y Derecho – Anuario de la Facultad de Derecho de la UniversidadAutónoma de Madrid n° 7, Madrid, BOE-UAM, 2004, pp. 67-81.

24. Voy. M. ACOSTA SANCHEZ/A. DEL VALLE GALVEZ, « La crisis de los cayucos – la Agencia Europeade Fronteras-FRONTEX y el control marítimo de la inmigración clandestina », Tiempo de Paz, invierno2006, n° 83, pp. 19-30. Également, la note de presse du Ministerio del Interior espagnol, 15.02.2007. Uneautre situation d’une possible intervention de FRONTEX serait les incidents de clôtures à Ceuta etMelilla en 2005. Sur cette question, voy. I. GONZALEZ GARCIA, « El Acuerdo España-Marruecos dereadmisión de immigrantes y su problemática aplicación: las avalanchas de Ceuta y Melilla », Anvario deDerecho internacional, 2006, vol. XXII, pp. 255-284.


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procédures de travail transparentes pour la prise de décisions au sein de l’Agenceet nommer le directeur exécutif ainsi que son adjoint.

Il est intéressant de relever la capacité de FRONTEX de développer unecoopération opérationnelle complémentaire non seulement entre les Étatsmembres mais aussi entre ceux-ci et des États tiers. Cette coopération peut êtremenée à travers des « accords de travail » conclus avec les autorités des Étatstiers et selon les dispositions pertinentes du TCE. L’objectif est de réaliser unemeilleure coordination et une activité conjointe des agents européens et de leurshomologues maghrébins, notamment dans la lutte contre l’immigration irrégu-lière. Néanmoins, il faut indiquer que la dénomination de ces « accords detravail » fait référence à des accords informels entre les responsables des corps etforces de sécurité des États impliqués. En aucun cas on ne peut les considérercomme des accords communautaires au sens de l’article 300 TCE, car c’estFRONTEX qui, possédant une personnalité juridique propre, négocie et signedirectement ce type d’accord. Il s’agit, en définitive, d’une action assez particu-lière, ce qui s’analyse plutôt comme un accord en forme simplifiée organisant unecoopération technique entre des autorités policières. Même si ces accords ne sontpas publics, il ne faut pas les distinguer des accords internationaux, car ilsentrent dans le contexte de la convention de Vienne de 1969 sur le droit destraités. On peut donc affirmer que, sous cet angle, les activités de FRONTEX ontsuscité, avec des accords de coopération technique, des compromis de caractèrepolitique et opérationnel qui ont trouvé dans le cadre de la coopération policièreleur champ d’application idéal. À titre d’exemple, on peut citer les « accords »conclus avec la Mauritanie, le Sénégal et le Cap Vert pour le déploiement del’opération HERA II 25.

Reste la question, fort intéressante d’ailleurs, du régime de responsabilitérelatif aux opérations de FRONTEX. Il s’avère que les forces de chacun des Étatsparticipants sont placées sous la responsabilité opérationnelle de FRONTEX,mais qu’elles restent des forces nationales sous la responsabilité organique del’État. Il n’empêche que, lors de la commission, par un membre de l’opération,d’un fait internationalement illicite, l’on pourrait trouver des arguments justi-fiant la mise en cause de la responsabilité des deux acteurs, à savoir, FRONTEXcar elle possède déjà une personnalité juridique, et l’État de la nationalité dumembre de l’opération. Cependant, dans la pratique, cette question ne pose pasde sérieux problèmes ; sauf cas exceptionnels, les États acceptent en effet demettre leurs forces sous l’autorité, la direction et le contrôle de FRONTEX, et,partant, que leurs actions soient exclusivement imputables internationalement àcelle-ci.

Relatif aux frontières de Gibraltar, l’article 12 du règlement de FRONTEXindique que l’application du règlement demeure suspendue jusqu’à la date àlaquelle un accord aura été conclu sur le champ d’application des mesures rela-tives au franchissement, par les personnes, des frontières extérieures des Étatsmembres 26.

25. Au mois de février 2008, FRONTEX avait conclu des « accords de travail » avec la Russie, laSuisse et l’Ukraine. De nouveaux accords sont en négociation avec la Croatie, l’Ancienne RépubliqueYougoslave de Macédoine, le Cap Vert, l’Egypte, la Georgie, la Libye, le Maroc, la Mauritanie, laMoldavie, le Sénégal et la Turquie. Voy. Doc. COM (2008), 67, Rapport sur l’évaluation et ledéveloppement futur de l’agence FRONTEX, 13.02.2008.

26. Sur la question de Gibraltar, voy. A. DEL VALLE GALVEZ/I. GONZALEZ GARCIA (eds.), Gibraltar,300 años, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2004, notamment, A. DEL VALLEGALVEZ, « La “Verja” de Gibraltar », pp. 155-176.


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Il faut signaler que depuis 2006, toute une série de mesures concrètes ontété prévues en coordination avec FRONTEX 27. Nous pouvons citer à cet égardla nécessité de renforcer FRONTEX à travers une augmentation de sonpersonnel et de sa dotation budgétaire 28, tout en améliorant ses capacités et enapprofondissant la coopération avec d’autres acteurs dans ces domaines 29. Demême a été prévue la création d’équipes d’intervention rapide aux frontièresextérieures dans le cadre de FRONTEX 30, la mise en place d’un réseau méditer-ranéen de patrouilles côtières (MEDSEA) à caractère permanent, créée et géréepar FRONTEX et les États membres impliqués 31 ainsi que d’un système euro-péen commun de surveillance de frontières (EUROSUR) inspiré du ServicioIntegrado de Vigulancia Exterior (SIVE) espagnol 32. En ce qui concerne lacoopération bilatérale avec des États tiers, l’accent a été mis sur l’organisationde patrouilles conjointes maritimes, dans des conditions qui sont conformes àla législation nationale de chaque État participant et respectueuses de la souve-raineté de l’État destinataire. L’objectif de ces patrouilles conjointes étant la

27. Voy. Renforcement de la Frontière Extérieure maritime méridionale, Conclusions du Conseil dejustice et affaires intérieures, 05-06.10.2006 (Doc. Conseil 13068/06, 06.10.2006) ; Gestion intégrée desfrontières, Conclusions du Conseil de justice et affaires intérieures, 04-05.12.2006 (Doc. Conseil 15801/06, 04.12.2006) ; Doc. COM (2006) 733 final, Renforcement de la gestion des frontières extérieures mariti-mes méridionales de l’UE, 30.11.2006 ; Conclusions de la présidence, présentées au Conseil européen deBruxelles, décembre 2006, Bull. UE, n° 12-2006, point I.1. Voy. également, Doc. Conseil 13926/3/06 REV3, Integrated Border Management : Strategy deliberations (Revised Draf), 21.11.2006, propositions dugroupe des États méditerranéens de l’UE (Chypre, Slovénie, Espagne, France, Grèce, Italie, Malte etPortugal). Plus récemment : Doc. COM (2008) 67, Rapport sur l’évaluation et le développement futur del’agence FRONTEX, 13.02.2008. Voy. A. BELLACER-ROILLE, « Vers un rôle accru de l’Union européennedans la lutte contre les trafics illicites en mer ? » in L’Union européenne et la mer. Vers une politiquemaritime de l’Union européenne ?, Paris, Pedone, 2007, pp. 385-404, en pp. 396-400 ; J.M. SOBRINOHEREDIA, « La protección marítima, nueva dimensión de la política marítima de la Unión Europea »,Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2007, n° 27, pp. 417-462, aux pp. 438-444.

28. Ainsi, en 2007, on a créé le Fonds spécifique pour les frontières extérieures. Voy. La décision2007/574/CE, portant création du Fonds pour les frontières extérieures pour la période 2007-2013 dans lecadre du programme général « Solidarité et gestion des flux migratoires », JOUE, L 144, 06.06.2007,pp. 22-44. Voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La cohesión social en el Espacio de Libertad, Seguridad yJusticia : la creación de Fondos Europeos en materia de gestión y solidaridad de los flujos migratorios »,in, Cohesión Social en Iberoamérica – III Jornadas Iberoamericanas de Estudios Internacionales,AEPDIRI-IHLADI, Madrid, Marcial Pons, 2008, pp. 353-363. Voy. également : Doc. COM (2006) 733final, Renforcement de la gestion des frontières extérieures maritimes méridionales de l’UE, 30.11.2006.

29. Entre ces acteurs, nous trouvons le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,l’Organisation internationale pour les migrations, Europol, le centre satellitaire de l’UE, l’Agence euro-péenne de défense, l’Agence européenne pour la sécurité maritime, l’Agence spatiale européenne et leCentre européen de prévention et de contrôle des maladies. Il faut y ajouter l’OTAN.

30. Voy. le règlement 2007/863/CE, instituant un mécanisme de création d’équipes d’interventionrapide aux frontières et modifiant le règlement (CE) n° 2007/2004 du Conseil pour ce qui a trait à cemécanisme et définissant les tâches et compétences des agents invités, JOUE, L 199, 31.07.2007, pp. 30-39. Ce mécanisme permet aux États membres qui ont des difficultés pour contrôler leurs frontières exté-rieures, de recourir temporairement à l’expérience et au personnel des services de garde de frontières desautres États membres (dénommés agents invités).

31. Ce réseau permettrait aux États membres de coordonner leurs patrouilles, de mettre encommun les actifs civils et militaires et l’échange des informations stratégiques. De plus, la participationdes États tiers demeure possible. Voy. Doc. Conseil 11490/1/03 REV 1, Etude de faisabilité relative aucontrôle des frontières maritimes de l’UE – Rapport final, 19.09.2003 ; Doc. COM (2006) 275, Vers unepolitique maritime de l’UE : une vision européenne des océans et des mers, 07.06.2006 ; Conseil de justiceet affaires intérieures, 05-06.10.2006 (Doc. Conseil 13068/06, 06.10.2006) ; Doc. Conseil 12049/06 EXT 1,Frontex feasibility Study on Mediterranean Coastal Patrols Network – MEDSEA, 20.11.2006, partiel-lement publié ; Doc. COM (2006) 733, Renforcement de la gestion des frontières extérieures maritimesmeridionales de l’UE, 30.11.2006. Voy. également la création d’European Patrols Network, pour faire faceà l’immigration irrégulière dans les frontières maritimes de l’UE (MEMO/07/203, 24.05.2007 ; Note dePresse de FRONTEX, 24.05.2007).

32. Doc. COM (2008) 68, Examen de la création d’un système européen de surveillance des frontières(EUROSUR), 13.02.2008.


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réalisation d’opérations d’interception et d’interdiction des bateaux contenantdes immigrants clandestins 33.

Finalement, il a été proposé d’étudier l’adaptation de la réglementation inter-nationale relative au droit de la mer. Cela suscite une série de difficultés, aunombre desquelles figurent la difficulté d’agir en haute mer contre les bateauxdestinés à l’immigration irrégulière sachant que cet espace maritime reste régipar le principe du monopole de police de l’État du pavillon, ou celle d’intervenirdans les eaux juridictionnelles d’un État tiers sans son consentement. Le butultime demeure celui d’améliorer la capacité de la Communauté et des Étatsmembres à faire face à l’immigration irrégulière par voie maritime 34, ainsi que derenforcer le dialogue et la coopération avec les pays d’origine de l’immigrationirrégulière de manière à traiter le problème à sa racine 35.

2. La coopération dans le cadre de la PESD

La PESD de l’UE établit un nouveau cadre d’action pour la prévention deconflits et la gestion de crises internationales. La volonté des États membres de sedoter d’une capacité opérationnelle de gestion de crises situe l’Union dans une posi-tion privilégiée pour jouer un rôle décisif dans le maintien de la paix internationaleet, notamment, dans la région méditerranéenne.

a) La naissance de la PESD

Après l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en mai 1999, le contexte dela sécurité internationale est altéré par la crise du Kosovo, ainsi que par la défini-tion d’un « nouveau concept stratégique » par l’OTAN durant le sommet deWashington en avril 1999. L’incapacité qu’a montrée l’Europe communautairedevant ces événements provoque une réaction des gouvernements européensvisant à donner une plus grande cohérence à l’action extérieure. L’Europecherche ainsi, à partir de l’article 17.1 TUE, à institutionnaliser une politiqueeuropéenne de sécurité et de défense réelle qui, en définitive, va loin au-delà ducadre instrumental et de procédure repris dans le TUE. À notre avis, les leçonsque l’UE a tirées de la crise de Kosovo sont au nombre de deux : une leçon

33. Le programme ARGO de la Commission européenne a financé trois projets espagnols, deux pourrenforcer les structures d’accueil des immigrants irréguliers in situ aux îles Canaries et le troisième pour laprolongation de la surveillance maritime pour faire face à l’immigration irrégulière venue de Mauritanie(opération Atlantis). Voy. Doc. IP/06/1208, 19.09.2006.

34. Voy. A. BELLACER-ROILLE, « Vers un rôle accru de l’Union européenne… », loc. cit., pp. 387-396 ;V. BOU FRANCH, « La operación ULISES y la lucha en el mar contra la inmigración ilegal », RevistaEspañola de Derecho Internacional, 2003, vol. LV, n° 1, pp. 556-559 ; F. LE GUELLAFF, « La lutte en mer con-tre les trafics illicites », Défense Nationale, 2005, n° 1, pp. 63-73 ; J.M. SOBRINO HEREDIA, « La protecciónmarítima,… », loc. cit., pp. 434-437.

35. Voy. le sommet euro-méditérrranéen (Barcelone + 10) du 27.11.2005, la déclaration et le pland’action de Rabat adoptés par le sommet euro-africain pour la migration et le développement le11.07.2006, le dialogue de haut niveau des Nations Unies sur la migration internationale et le dévelop-pement (Doc. NU, A/61/515, 13.10.2006), le compromis de Montevideo sur les migrations et le dévelop-pement des chefs d’États et de Gouvernement de la Communauté ibéroamericaine, adopté le 05.11.2006,la déclaration conjointe Afrique-UE sur la migration et le développement et son plan d’action adoptés àTrípoli le 23.11.2006 et la Ve conférence ministerielle sur les migrations dans la Méditerranée occiden-tale du Dialogue 5 + 5, Algésiras 12/13.12.2006. Au niveau espagnol, il faut citer le Plan África 2006-2008. Voy. M.A. MORATINOS, « España : una nueva política exterior hacia África », Política Exterior,2006, n° 111, pp. 57-63.


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militaire soulignant l’impossibilité d’agir de façon indépendante de l’OTAN, etune leçon politique accentuant la nécessité d’instituer une PESD 36.

La mise en œuvre de cette PESD apparaît comme le résultat de ce qui a étédécidé par le Conseil européen. Elle est focalisée sur la gestion des crises interna-tionales, pour lesquelles il sera possible de recourir à tous les instruments prévusdans le cadre de la politique extérieure, sans exception, et en particulier auxcapacités politiques et militaires. À notre avis, la PESD n’est pas exactement unenouvelle politique, mais elle représente plutôt le développement du « S » de lapolitique extérieure et de sécurité commune (PESC).

Les Conseils européens de Cologne (juin 1999), Helsinki (décembre 1999),Feira (juin 2000) et Nice (décembre 2000), ont permis de concrétiser les objectifspertinents et les mesures nécessaires pour réaliser la PESD 37. Il faut néanmoinssouligner que bien avant ces Conseils, une série de déclarations politiques ontfacilité le rapprochement des gouvernements des États membres. La premièremanifestation de cette nouvelle orientation politique des États membres s’estmatérialisée lors de la réunion informelle des chefs d’État et de Gouvernementtenue à Pörtschach (Autriche) en octobre 1998. Cette réunion a donné lieu à unvéritable rapprochement des positions atlantiques et européennes en matière desécurité et de défense. En effet, la France est apparue disposée à permettre lerenforcement du pilier européen de défense dans le cadre de l’OTAN par le biaisde l’Union de l’Europe Occidentale (UEO), bien que celle-ci tende à être intégrée

36. Voy. S. DI PAOLA, « L’Europa della Difesa », Affari Esteri, 2002, n° 134, pp. 317-347, auxpp. 319-320. Également, B. ADAM, « Après la guerre du Kosovo, quelles leçons pour la sécuritéeuropéenne ? », in B. ADAM/D. DAVID/A. DUMOULIN/B. GEORGE/E. REMACLE, La nouvelle architecture desécurité en Europe, Bruxelles, GRIP, 1999, pp. 163-194, aux pp 163-194 ; R. GARCIA PEREZ, Política deSeguridad y Defensa de la Unión Europea, Madrid, UNED, 2003, pp. 62-65 ; L.N. GONZALEZ ALONSO,« La política europea de seguridad y Defensa después de Niza », Revista de Derecho Comunitario Euro-peo, 2001, n° 9, pp. 197-238, p. 203 ; A. REMIRO BROTONS, « Universalismo, multilateralismo, regionali-smo y unilateralismo en el nuevo orden internacional », Revista Española de Derecho Internacional,1999, vol. LI, n° 1, pp. 11-57, aux pp. 41-44 ; J. SOLANA, « Le développement de la politique européennecommune de sécurité et de défense de l’Union européenne », RMCUE, 2000, n° 442, pp. 586-589, auxpp. 587-588.

37. Sur l’évolution de la PESD, voy. F. ARTEAGA, « La Identidad Europea de Seguridad y Defensa(IESD) », in C. DE CUETO/J. JORDAN (coords.), Introducción a los estudios de seguridad y defensa,Granada, Política y Sociedad, 2001, pp. 193-214, aux pp. 199-202 ; M. BACOT-DÉCRIAUD, « Vers une poli-tique européenne commune de sécurité et de défense », in P. BUFFOTOT (dir.), La Défense en Europe. Nou-velles réalités, nouvelles ambitions, Paris, La Documentation Française, 2001, « Études » n° 5136-37, pp.257-277, aux pp. 257-262 ; J. BAQUES QUESADA, « La Política Europea de Seguridad y Defensa : déficitsactuales y perspectivas de futuro », Revista CIDOB d’afers internacionals, 2002, n° 57-58 ; M. CORIO,« Aspectos militares de la gestión de crisis en el marco de la PESD », Revista de Estudios Políticos, 2003,n° 119, pp. 351-380, aux pp. 356-362 ; GARCIA PEREZ, R., Política de Seguridad… op. cit., pp. 59-93 ;N. GNESOTTO (ed.), Política de Seguridad y Defensa de la Unión Europea. Los cinco primeros años (1999-2004), Paris, IESUE, 2004 ; J. GONZALEZ VEGA, « Los “Acuerdos de Niza”, la PESC y la arquitecturaeuropea de seguridad y defensa », Supl. Boletín Europeo de la Universidad de La Rioja, 2001, n° 9,pp. 11-28, aux pp. 17-19 ; P. GUIDI, « La PESC de Maastricht à Laeken : l’UE devient opérationnelle »,Défense Nationale, 2002, n° 2, pp. 147-153 ; R. LOPEZ-ARANDA, « La Identidad Europea de Defensa »,Política Exterior, 2000, n° 73, pp. 9-20 ; I. PEREZ CALDENTEY, « La necesidad de un concepto estratégicoeuropeo : una revisión del papel de la UE en materia de prevención de conflictos y gestión de crisis »,Observatori de Política Exterior Europea, Working Paper n° 12, octubre 2001, pp. 4-17 ; P. POZOSERRANO, « La operatividad de la UE en la gestión de crisis : evolución y futuro en los trabajos de laConvención », Supl. Boletín Europeo de la Universidad de La Rioja, 2003, n° 11, pp. 27-35, aux pp. 30-32 ; A. SHEPERD, « Top-Down or Bottom-Up : Is Security and Defence Policy in the EU a Question of Poli-tical Will or Military Capability ? », European Security, 2000, vol. 9, n° 2, pp. 13-30, p. 17 ; S. STAVRIDIS,« European Security and Defence after Nice », The European Union Review, 2001, vol. 6, n° 3, pp. 97-118,aux pp. 97-107 ; J.J. URBINA, « Reflexiones en torno a la configuración de una política de seguridad ydefensa en el seno de la Unión Europea », Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2001, n° 10, pp. 439-472, aux pp. 450-456 ; J. WALCH, « L’Europe de la Défense après Washington et Cologne », DéfenseNationale, 1999, n° 8/9, pp. 167-170, aux pp. 168-169.


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dans l’UE. Il s’agirait donc d’un pilier européen qui serait identifié avec le groupedes États européens au sein de l’Alliance. Pour sa part, le Royaume Uni, toujoursopposé à une intégration de l’UEO dans l’UE pouvant mettre en échec la solida-rité entre les États alliés, paraissait disposé à chercher des solutions plus avan-cées en montrant sa volonté d’introduire une capacité de défense européenne.Cela, tout en accentuant son rejet de la création d’une armée européenne 38.

Cette réorientation spectaculaire de la position du Royaume-Uni a étéexposée de la manière la plus claire dans la déclaration de Saint-Malo (France),en décembre 1998 39. Durant ce sommet bilatéral entre la France et le Royaume-Uni, les deux États se sont montrés décidés à construire une Europe ayant descapacités militaires autonomes suffisantes pour faire face aux crises et mener desmissions d’appui à la paix indépendamment de l’Alliance. Le communiqué deSaint-Malo ne prévoyait pas l’établissement d’une défense européenne, maisplutôt l’intégration progressive de la politique de défense commune comme unpas en avant dans le cadre de la PESC, et en concordance avec l’article 17.1 TUE.Ce qui s’est traduit dans la coordination des politiques de défense des Étatsmembres et dans la coopération intergouvernementale destinée à la réalisationd’opérations précises, y compris les missions Petersberg (article 17.2 TUE).

Le pas suivant s’est produit lors d’une réunion informelle des ministres desaffaires étrangères tenue à Eltville (Allemagne) en mars 1999 40. Lors de celle-ci,l’accent a été mis sur la nécessité de maintenir sous la responsabilité de l’OTANles questions de défense, comprises dans le sens classique de la protection duterritoire, tandis que l’UE s’occuperait des missions Petersberg. Cette volontépolitique des États membres de doter l’UE d’une capacité opérationnelle estégalement visible lors du Conseil européen de Cologne, en juin 1999. Il s’agit doncd’une volonté qui sera rendue encore plus manifeste dans les conclusions desConseils européens successifs, lesquelles détermineront la PESD comme un desdomaines matériels du 2e pilier PESC.

b) Le contenu matériel de la PESD : les opérations de gestion militaire et civile des crises internationales

Depuis le sommet de Cologne en 1999, le Conseil européen a orienté le champd’activité de la nouvelle PESD vers la prévention des conflits et la gestion des crisesinternationales ; l’objectif est de contribuer à la paix et à la sécurité internationales,conformément aux buts de la charte des Nations Unies (article 11.1 TUE) et sanspréjudice du rôle principal du Conseil de sécurité dans ces questions.

La PESD peut, pour ses besoins de prévention des conflits et de gestion descrises internationales, recourir aux actions militaires et civiles. En ce quiconcerne les premières, il s’agit des opérations dites Petersberg prévues parl’actuel article 17.2 TUE 41. L’objectif de la dimension militaire de l’UE serait lacréation d’une Force de réaction rapide, de cinquante mille à soixante millehommes, disponible à tout moment et dont les États membres conservent, en tout

38. Voy. Bulletin Quotidien Europe, n° 7329, 26.10.1998 et n° 7330, 26/27.10.1998.39. Texte in M. RUTTEN, « De Saint-Malo à Nice : les textes fondateurs de la défense européenne »,

IESUEO, Cahier de Chaillot, n° 47, mai 2001, pp. 8-9.40. Ibid. pp. 17-19 ; Voy. également, Conseil de Ministres de l’UEO, Bremen, 09.05.1999

[www.weu.int.].41. Article 17.2 TUE : « Les questions visées au présent article incluent les missions humanitaires

et d’évacuation, les missions de maintien de la paix et les missions de forces de combat pour la gestiondes crises, y compris les missions de rétablissement de la paix ». Sur la définition juridique de ces opéra-tions, voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, La política europea de seguridad y defensa y la gestión de crisisinternacionales :…op. cit., pp. 114-141.


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cas, leur droit de décider de la participation de leurs ressortissants 42. La cristal-lisation de la Force de réaction rapide, par le biais des forces nationales mises à ladisposition de l’Union, a pour but de rendre réelle la capacité de l’UE de mettre enœuvre des opérations autonomes de gestion de crise, sans préjudice d’un possiblerecours à l’OTAN. Ainsi, depuis le Conseil européen de Cologne, cette doublepossibilité est restée entre les mains de l’UE, celle-ci pouvant effectuer deux typesd’actions : soit des actions autonomes, soit des actions de gestion de crise nécessi-tant les moyens et les capacités de l’OTAN, par le biais des accords nommés« Berlin Plus » 43. Les deux types d’opérations ont été mis en œuvre dans lapratique. Au niveau des actions autonomes de l’UE, ont peut citer à titred’exemple l’opération Artemis, de nature humanitaire, développée en 2003 pourla République démocratique du Congo 44, l’opération EUFOR RD Congo visant àsoutenir les efforts de la MONUC pour la vérification du processus électoral danscette même république en 2006 45, l’EUFOR Tchad/RCA visant à préparerl’arrivée de l’opération des Nations Unies (MINURCAT) au Tchad et en Répu-blique centrafricaine 46, et finalement l’opération maritime Atalanta pour luttercontre la piraterie près des côtes somaliennes 47. Quant aux actions ayant besoinde l’infrastructure de l’OTAN et avec une nature propre d’opération de maintiende la paix de seconde génération, l’opération Concordia a été activée en 2003 dans

42. Id. « Las Fuerzas Armadas a disposición de la UE : ¿hacia un cuerpo armado europeo ? »,Revista Española de Derecho Europeo, 2008, n° 25, pp. 11-42.

43. Les accords « Berlin Plus » représentent un ensemble de compromis politiques entre l’OTAN etl’UE, par lesquels le premier cédera des moyens et des capacités à la deuxième pour activer des opéra-tions de gestion de crise, pourvu que l’Alliance ne décide pas d’intervenir opérationnellement. Sur cesaccords, voy. NATO Press Release (2002) 142, EU-NATO Declaration on ESDP, 16.12.2002, ; également,J.L. ANDRES ORTEGA, « La nueva asociación estratégica entre la OTAN y la UE », Real Instituto Elcano,Working Paper, n° 15/2003, 07.04.2003 ; P. DE WITTE, « L’Union européenne et l’OTAN : un resserrementdes relations », Revue de l’OTAN, 2003, n° 3 ; J. LINDLEY-FRECH, « Les liens unificateurs », Revue del’OTAN, 2003, n° 3 ; G. QUILLE et alii, « An Action Plan for European Defence. Implementing the Secu-rity Strategy », Supplemento all’Osservatorio Strategico, n° 5, 2005, pp. 38-54 ; M. REICHARD, « omeLegal Issues Concerning the EU-NATO Berlin Plus Agreement » Nordic Journal of International Law,2004, vol. 73, n° 1, p. 37-67.

44. Action commune 2003/423/PESC, relative à l’opération militaire de l’Union européenne enRépublique démocratique du Congo, JOUE, L 143, 11.06.2003, pp. 50-52. Voy. C. GEGOUT, « Causes andconsequences of the EU’s military intervention in the Democratic Republic of Congo : A realistExplanation », European Foreign Affairs Review, 2005, n° 3, pp. 427-443 ; B. NEVEUX, « Vers une Unionopérationnelle ? Artémis », Défense Nationale, 2004, n° 5, pp. 10-24 ; PEACEKEEPING BEST PRACTICESUNIT MILITARY DIVISION, Operation Artemis. The Lesson of the Interim Emergency Multinational Force,October 2004, [http ://www.un.org/Depts/dpko/lessons/]; S. ULRIKSEN/C. GOURLAY/C. MACE, « OperationArtemis : The Shape of Things to Come ? », International Peacekeeping, 2004, vol. 11, n° 3, pp. 508-525.

45. Action commune 2006/319/PESC, relative à l’opération militaire de l’Union européenne d’appuià la mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo (MONUC) pen-dant le processus électoral, JOUE, L 116, 29.4.2006, pp. 98-101. Voy. H.-G. EHRHART, « EUFOR RDCongo : a preliminary assessment », European Security Review, 2007, n° 32, p. 9-12 ; R. YAKEMTCHOUK,« L’Union européenne face à la République démocratique du Congo – L’opération “EUFOR RD Congo” »,RMCUE, 2006, n° 501, pp. 512-518.

46. Action commune 2007/677/PESC, relative à l’opération militaire de l’Union européenne enRépublique du Tchad et en République centrafricaine, JOUE, L 279, 23.10.2007, pp. 21-24.

47. Action commune 2008/851/PESC, concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vued’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols àmain armée au large des côtes de la Somalie, JOUE, L 301, 12.11.2008, pp. 33-37.


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l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine 48 de même que l’opérationAlthea a été activée en Bosnie-Herzégovine 49.

À côté de l’action militaire, l’UE possède une véritable capacité civile. En fait,l’Union est le seul acteur international ayant une capacité de réponse efficacedans tous les domaines de la gestion de crise. Ainsi, les États membres ont décidéde doter l’Union des moyens et des capacités nécessaires tout en développant lagestion militaire et non militaire des crises internationales. En effet, la gestioncivile des crises internationales implique la distribution de divers services visantà contrecarrer des catastrophes d’origine essentiellement humaine. Tels queprévus originairement par le Conseil européen de Göteborg de juin 2001, lesobjectifs concrets relatifs aux aspects civils de la gestion des crises, sont aunombre de quatre : l’état de droit, la protection civile, l’administration civile et lerenforcement des capacités policières 50. Il en résulte que les questions relatives àla gestion civile des crises internationales se trouvent distribuées entre les piliersI et II de l’UE. Il faut souligner, néanmoins, que bien que la PESD fasse unedistinction entre les actions civiles et les actions militaires, il y a toujours eudepuis l’origine, une coordination de tous les instruments à la disposition de l’UE,le but étant de prévoir une réponse globale à une crise déterminée, en conjuguantdes instruments civils et militaires par la voie d’une synergie institutionnelle etprocédurale 51.

Pour réaliser tous ces objectifs, le Conseil a dû envisager des réformes pourmieux pouvoir prendre les décisions opportunes dans la matière. C’est pourquoila création de toute une série de nouveaux organes a été prévue au sein duConseil. Ces organes, adoptés définitivement au Conseil européen de Nice, sontles suivants : le Comité politique et de sécurité (COPS), le Comité militaire del’UE (CMUE) et l’État Major de l’UE (EMUE) 52.

Ainsi comprise, la PESD présente quatre caractéristiques principales 53 :– cette nouvelle politique n’est pas uniquement identifiée par des caractéris-

tiques militaires. Elle comprend aussi tout l’amalgame d’instruments prévus

48. Action commune 2003/92/PESC, relative à l’opération militaire de l’Union européenne dansl’ancienne République yougoslave de Macédoine, JOUE, L 34 du 11.2.2003, pp. 26-29. Voy. CORNAGON. PRIETO, « La UE y la ARYM », Revista General de Derecho Europeo, 2003, n° 1 ; M. CORRAL SUAREZ,« La operación militar de la UE en la ex República Yugoslava de Macedonia », Revista Española deDerecho Internacional, 2003, vol. LV, n° 1, pp. 560-563 ; C. MACE, « Operation Concordia : Developing a“European” Approach to Crisis Management ? », International Peacekeeping, 2004, vol. 11, n° 3, pp. 479-490 ; P. MARAL, « Vers une Union opérationnelle ? Concordia », Défense Nationale, 2004, n° 5, pp. 25-33.

49. Action commune 2004/570/PESC, concernant l’opération militaire de l’Union européenne enBosnie-et-Herzégovine, JOUE, L 252, 28.07.2004, pp. 10-14. Voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La evoluciónde las operaciones Petersberg de la UE : la operación Althea en Bosnia y Herzegovina », Revista deDerecho Comunitario Europeo, 2006, n° 23, pp 47-84.

50. Sur la capacité civile, voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La primera misión de mantenimiento deLa Paz de la UE : la misión de observación de la Unión Europea (MOUE) en los Balcanes (1991-2007) »,Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 2008, n° 15, pp. 5-11.

51. Sur la synergie civile-militaire, voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La evolución de las operacionesPetersberg de la UE : … », loc. cit., pp. 80-82 ; id., La Política Europea de Seguridad y Defensa y la gestiónde crisis internacionales :… op. cit., pp. 370-374. Selon la Stratégie européenne de sécurité de l’UE,« contrairement à la menace massive et visible du temps de la guerre froide, aucune des nouvelles mena-ces n’est purement militaire et ne peut être contrée par des moyens purement militaires. À chacune ilfaut opposer une combinaison de moyens d’action ».

52. Décision 2001/78/PESC du Conseil, instituant le Comité politique et de sécurité, JOCE, L 27,30.01.2001, pp. 1-3 ; Décision 2001/79/PESC du Conseil, portant création du Comité militaire de l’Unioneuropéenne, JOCE, L 27, 30.01.2001, pp. 4-7 ; Décision 2001/80/PESC du Conseil, instituant l’État-majorde l’Union européenne, JOUE, L 27, 30.01.2001, pp. 7-11.

53. Voy. L.N. GONZALEZ ALONSO, « De las Declaraciones a los hechos : las primeras operaciones degestión de crisis de la UE », Revista de Derecho Comunitario Europeo, 2003, n° 15, pp. 653-682, auxpp. 656-665.


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dans le pilier PESC pour la gestion, tant civile que militaire, des crises dans lecadre international ;

– le but de la PESD est, en définitive, de doter l’UE de tous ces instrumentsen vue d’atteindre les objectifs marqués par le TUE ;

– la PESD est un processus ouvert. Les États européens alliés non membresde l’UE, les États candidats à l’adhésion et les autres États tiers intéresséspeuvent y participer. Pour atteindre cet objectif, un mécanisme de consultation etde coopération a été établi visant à faciliter de telles participations ;

– la PESD, en concordance avec l’article 17.1 TUE, doit être comprise commeun processus progressif. Nous nous trouvons ainsi en présence d’une politique dedéfense commune qui permet le développement des opérations de Petersberg, ledernier objectif étant celui de la réalisation d’une défense commune.

c) La participation des États tiers et de la région méditerranéenne

La participation d’États tiers dans les différentes opérations de l’UE 54 trouvesa base juridique dans les actions communes de création de ces missions. Dans lesopérations dirigées par l’UE de manière autonome, l’Union peut inviter des Étatstiers à y prendre part, sans aucune condition préalable. Quant aux opérationsfaisant recours aux moyens et capacités de l’OTAN, peuvent y prendre part : a) lesÉtats européens membres de l’OTAN qui ne sont pas membres de l’UE ainsi que leCanada ; b) les pays que le Conseil européen de Copenhague de 1993 a invité àl’adhésion ; c) des partenaires potentiels, comme le Maroc, pourront aussi êtreinvités. En tenant compte des actions communes de création des opérations mili-taires, le Conseil autorise le Comité politique et de sécurité à adopter, par le biaisd’une décision, des contributions d’États tiers 55. De même que c’est ce comité quidécide la constitution d’un Comité de contributeurs « au cas où les États tiers appor-teraient des contributions militaires significatives ». Les forces des États tiersseront placées sous la responsabilité opérationnelle de l’UE, bien que demeurant,en tant qu’organes nationaux, sous la responsabilité organique de l’État.

Contrairement à FRONTEX, où la participation des États tiers se concrétiseau travers d’« accords de travail », dans la PESD elle se traduit par des véritablesaccords internationaux entre ceux-ci et l’UE sur la base de l’article 24 TUE. C’estainsi, par exemple, que le Maroc a pris part à l’opération militaire Althea de l’UEen Bosnie-Herzégovine 56. Si besoin est, cette situation met en lumière l’impor-tance d’une similitude entre tous les régimes relatifs à la participation des Étatstiers dans toutes les opérations dirigées par l’UE, qu’il s’agisse d’opérationsautonomes ou de celles recourant aux moyens et capacités de l’OTAN.

54. Sur la participation des États tiers à la PESD, voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, La Política Europeade Seguridad y Defensa y la gestión de crisis internacionales : op. cit., pp. 248-271.

55. Voy. par exemple dans l’opération Althea, la décision BiH/1/2004 du Comité politique et de sécu-rité, relative à l’acceptation de contributions d’États tiers à l’opération militaire de l’Union européenneen Bosnie-et-Herzegovine, JOUE, L 324, 27.10.2004, pp. 20-21.

56. Voy. la décision 2005/109/PESC du Conseil, relative à la conclusion de l’accord entre l’Unioneuropéenne et le Royaume du Maroc sur la participation du Royaume du Maroc à l’opération militaire degestion de crise menée par l’Union européenne en Bosnie-et-Herzégovine (opération Althea), JOUE,L 34, 08.02.2005, pp. 46-50. Sur la question, voy. M.A. ACOSTA SANCHEZ, « La participation du Marocdans la Politique Européenne de Sécurité et Défense », in A. DEL VALLE GALVEZ/R. EL HOUDAIGUI/M. ACOSTA SANCHEZ (dir.), Las dimensiones internacionales del Estrecho de Gibraltar… cit., pp. 59-68 ;id., « L’opération militaire Althea de l’UE et le Maroc : une nouvelle manifestation de la coopérationMaghreb-Europe », Paix et Sécurité Internationales, 2007, n° 4, pp. 23-31.


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D’autre part, le Fonds spécifique pour les frontières extérieures, créé en2007 57, prévoit la possibilité de cofinancer des activités d’appui à des États mem-bres lorsque leurs frontières extérieures connaissent des situations d’urgence. Ilreste aussi possible, face à une situation d’urgence, de développer une action dansle cadre de la PESD pour les crises frontalières. Il est possible dès lors de setrouver en présence d’actions conjointes de FRONTEX et de la PESD visant àcontrecarrer des défis sécuritaires dans la zone frontalière. Cela met en lumière lavolonté de l’UE de donner une réponse globale à ce type de risques, en combinantdivers instruments et en permettant la participation des États frontaliers.

Enfin, par rapport à la zone du détroit de Gibraltar et tout en témoignant decette volonté de participation globale, la « Dimension méditerranéenne de laPESD » a été mise à point 58. Cette Dimension vise, fondamentalement, à établirun dialogue continu sur les questions politiques et sécuritaires ou les activités degestion des crises intéressant l’UE et ses partenaires méditerranéens. Le but estde préparer le terrain pour de futures mesures de promotion du Processus deBarcelone tout en introduisant des modalités pour la participation des États tiersméditerranéens dans des opérations civiles et militaires dirigées par l’UE. Ainsi,dans une première phase, l’accent serait mis sur la familiarisation des parte-naires de la Méditerranée avec la PESC/PESD et les procédures européennes degestion des crises, en vue de leur possible participation dans les futures opéra-tions dirigées par l’UE (ex. Maroc-Althea). La seconde phase viserait à ouvrir lapossibilité aux pays partenaires de participer aux exercices en tant qu’observa-teurs. Les représentants nationaux de ces pays seraient aussi invités à prendrepart aux cours de formation de la PESD. Le dernier pas serait d’établir des forcesmultinationales euro-méditerranéennes, tant civiles que militaires, visant àatteindre une vision commune en matière de menaces à la sécurité frontalière.

B. L’action militaire de l’OTAN dans la Méditerranée (Hard Security)

Le lien entre l’OTAN et la Méditerranée commence dès le traité originaire del’Atlantique Nord de 1949. L’article 6 de celui-ci incluait spécifiquement lesdépartements algériens de la France dans le cadre territorial. Cette référence adisparu en 1963 après l’indépendance de l’Algérie. De manière parallèle, etpendant la période de la guerre froide, la Méditerranée était considérée comme lafrontière sud de l’OTAN. Mais la fin du conflit entre les blocs et la chute du murde Berlin ont profondément transformé la géopolitique de la zone euro-atlantique,donnant lieu à une nouvelle phase : tandis que l’Europe donnait un tour nette-ment plus politique à son processus d’intégration, la Méditerranée est devenue lascène de nouvelles menaces sécuritaires, comme le terrorisme, la prolifération

57. Supra note 28.58. Sur la question, voy. S. BISCOP, « Opening up the ESDP to the South : A Comprehensive and

Cooperative Approach to Euro-Mediterranean Security », Security Dialogue, 2003, vol. 34, n° 2, pp. 183-197 ; M.A. CARACUEL RAYA, « Los diálogos mediterráneos en la arquitectura de seguridad europea », inAA.VV., « El Mediterráneo en el nuevo entorno estratégico », Cuadernos de Estrategia, 2004, n° 125,pp. 107-136 ; M. ORTEGA, La PESD et la Méditerranée : perspectives du dialogue en matière de sécurité etdéfense du Processus de Barcelone, Rapport du séminaire euro-méditerranée, Paris, 10 mai 2005,[www.iss-eu.org]. Également, Doc. Conseil 6276/1/03 REV 1, document proposant des options relativesau dialogue et à la coopération entre l’UE et les partenaires méditerranéens dans le domaine de laPESD, 19.02.2003. Il faut indiquer enfin qu’on cherche actuellement une Dimension maritime de laPESD et pour réussir un Concept de réponse rapide maritime. Voy. Conseil des affaires générales et rela-tions extérieures, 13.11.2006 (Doc. Conseil 14781/06, 13.11.2006) ; Doc. Conseil 16426/07, Rapport de laprésidence sur la PESD, 11.12.2007.


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d’armes de destruction massive et l’immigration irrégulière. C’est donc dans cecontexte que le Dialogue méditerranéen a été entamé par l’OTAN 59.

Le Dialogue méditerranéen, en tant qu’expression stricto sensu de coopé-ration politique, trouve son origine en décembre 1994, lorsque le Conseil del’Atlantique Nord a décidé d’entamer des contacts individualisés entre l’Allianceet les États méditerranéens non membres pour contribuer à la stabilité de larégion 60. En fin de compte, le but du Dialogue n’est autre que celui de faireconnaître la nature et les compétences de l’Alliance, d’atteindre une meilleurecompréhension mutuelle avec les pays de la frontière sud et de contribuer à forti-fier la stabilité dans la région méditerranéenne. Autrement dit, il s’agit de trans-mettre aux pays méditerranéens le contenu du concept stratégique de l’OTAN detelle sorte que ceux-ci ne perçoivent pas comme une menace les activités mili-taires de l’OTAN face aux risques sécuritaires 61. Cela donnerait lieu à une coopé-ration militaire régionale en matière de sécurité (Hard Security) qui compléteraitd’autres efforts dans le domaine civil (Soft Security) développés par le Processusde Barcelone ou l’Initiative méditerranéenne de l’OSCE 62. L’objectif du DialogueMéditerranéen est essentiellement politique car il vise à augmenter la compré-hension des politiques et des activités de l’OTAN et à permettre, à l’aide deconsultations, une meilleure appréciation des tenants et aboutissants de la sécu-rité. La structure est essentiellement bilatérale, tous les partenaires disposantdes mêmes possibilités 63. Entre juillet 2001 et juin 2002, le Conseil atlantique aadopté une série de mesures pour permettre la participation des partenaires auxexercices militaires dans des secteurs comme le sauvetage, la sécurité maritime,l’évacuation médicale, l’assistance humanitaire, le peace-keeping de l’OTAN/

59. Voy. AA.VV., « La Seguridad en el Mediterráneo » (Coloquios C-4/2004-2005), Monografías delCESEDEN, 2005, n° 83 ; C. MASALA, « Susciter des espérances », Revue de l’OTAN, 2005, n° 4.

60. Voy. en général, AA.VV. « Diálogo Mediterráneo. Percepción española », Cuadernos de Estrate-gia, 2001, n° 113 ; A. BIN, « NATO’s Mediterranean Dimension », in B. HULDT/M. ENGMAN/E. DAVIDSON(Ed.), Euro-Mediterranean Security and the Barcelona Process, The Swedish Nacional Defense College,Strategic Yearbook 2003, Stockholm, 2002, pp. 267-280 ; M.A. CARACUEL RAYA, « Los diálogos mediter-ráneos en la arquitectura de seguridad europea », in AA.VV., « El Mediterráneo en el nuevo entornoestratégico », Cuadernos de Estrategia, 2004, n° 125, pp. 107-136, aux pp. 123-129 ; M. ZANINI/S. LARRABÉE/J. GREEN/I. LESSER, NATO’s Mediterranean Initiative : Police Issues and Dilemas, RAND,1998.

61. Dans le concept stratégique de l’OTAN de 1999, il est indiqué au paragraphe 38 : “The Mediter-ranean is an area of special interest to the Alliance. Security in Europe is closely linked to security andstability in the Mediterranean. NATO’s Mediterranean Dialogue process is an integral part of NATO’scooperative approach to security. It provides a framework for confidence building, promotes transparencyand cooperation in the region, and reinforces and is reinforced by other international efforts. The Allianceis committed to developing progressively the political, civil, and military aspects of the Dialogue with theaim of achieving closer cooperation with, and more active involvement by, countries that are partners inthis Dialogue”.

62. Il faut donc noter une division de fonctions civile/militaire, Hard/Soft Security. Voy. R. ALIBONI,« Upgrading Political Responses in the Mediterranean », in R. ALIBONI et alii, « North-South RelationsAcross the Mediterranean After September 11. Challenges and Cooperative Approaches », IAI, Quaderni,English Series 3, 2003, pp. 37-43 ; A. BIN, « NATO’s Mediterranean dialogue », in M. ORTEGA (dir.), « Thefuture of the Euro-Mediterranean Security Dialogue », Occasional Paper, 14, March 2000, pp. 13-15 ;J.M. ESTEVEZ PAYERAS, « Hacia un diálogo eficaz de seguridad en el Mediterráneo », in AA.VV. « DiálogoMediterráneo. Percepción… », op. cit., pp. 183-226. Sur le rôle de l’OSCE en Méditerranée, voy.C. MANDRINO, « L’iniziativa mediterranea dell’OSCE », La Comunità Internazionale, 2005, vol. LX, n° 3,pp. 503-517.

63. Le Groupe de coopération méditerranéen, permet un dialogue OTAN + 1, étant un forum pourles échanges en matière de sécurité. Après une décision du Conseil atlantique d’octobre 2001, les consul-tations bilatérales (OTAN + 1) et multilatérales (OTAN + 7) sont effectuées au niveau des ambassa-deurs. Il convient de souligner que le format OTAN + 7 est le seul forum du monde où s’asseyent côte àcôte Israéliens et Arabes pour parler de questions militaires et de sécurité. Voy. A. BIN, « NATO’sMediterranean Dimension », loc. cit., p. 271.


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Association pour la Paix 64 tout en réalisant des consultations et des échangesd’informations entre l’Alliance et ses partenaires méditerranéens en matière deterrorisme 65.

Après le sommet d’Istanbul, de juin 2004, l’OTAN a donné un nouveau format auDialogue, en l’assimilant à l’Association pour la Paix, avec des objectifs plus clairs,centrés sur la réforme de la défense et le renforcement de la lutte contre le terroriste.L’accent à été mis, notamment dans le cadre de la coopération militaire, sur lescontacts entre les armées, les exercices militaires, les activités d’instruction etd’enseignement militaire et les aspects stratégiques et logistiques des opérationsd’appui à la paix 66. Cela, tout en gardant à l’esprit l’intérêt de la complémentarité duDialogue avec d’autres instruments comme le Processus de Barcelone (Soft Security).

Dans ce contexte, il faut mentionner l’opération militaire maritime ActiveEndeavour en Méditerranée. Cette opération a été entamée le 6 octobre 2001, et areçu l’appui explicite du Conseil de sécurité des Nations Unies 67. Le lancementde l’opération, adoptée à la demande des États-Unis après les attaques terroristesdu 11 septembre ainsi que l’invocation par l’OTAN de l’article 5, était destiné à

64. L’Association pour la Paix (Partnership for Peace – PfP) est un programme politique apparu ausein de l’OTAN en 1994, dont le but est d’approfondir le dialogue et la coopération de l’Alliance avec lesÉtats de l’Europe centrale et orientale ; il représente un pas préalable à l’adhésion à l’organisation. Decette manière, l’association établit un forum dans lequel ses États membres coopèrent avec l’OTAN surune base bilatérale, pour la réalisation d’opérations de gestion de crise, une aide humanitaire ou le main-tien de la paix. De même, au sein de l’Association pour la Paix, l’OTAN développe un programme de tra-vail qui indique les moyens et les forces qui contribuent aux activités de l’association, ainsi que lesconditions de la cession et dans quels exercices il prend part. Sur cette question, voy. S. BALANZINO, « Unpartenariat plus poussé, clé de la stabilité à long terme en Europe », Revue de l’OTAN, 1997, n° 4, pp. 10-16 ; K. BAUMGARTNER, « Widening participation in EU crisis management », ISIS Briefing Paper n° 26,may 2002 ; G. VON MOLTKE, « La construction d’un Partenariat pour la paix », Revue de l’OTAN, 1994,n° 3, pp. 3-7.

65. Dans chacun de leurs programmes de travail annuels, à caractère bilatéral, on établit des mesu-res pratiques de coopération concernant une vaste gamme d’activités, notamment les questions de presseet d’information, les plans d’urgence civile, la science et l’environnement, la gestion de crise, les politi-ques et stratégies de défense, l’armement léger et de petit calibre, l’action humanitaire contre les mines,la prolifération et un programme de coopération militaire. Source : [www.nato.int].

66. Ces objectifs cherchent à expliquer la transformation de l’OTAN après la guerre froide : promou-voir le contrôle démocratique des forces armées, combattre le terrorisme et la menace des armes de des-truction massive, promouvoir la coopération dans le domaine de la sécurité frontalière et des plans civilsd’urgence et promouvoir la coopération entre militaires, avec la finalité d’améliorer l’aptitude des parte-naires méditerranéens à contribuer à des opérations dirigées par l’OTAN. Il convient de souligner, dansla pratique, que le Maroc et la Turquie prennent part à la KFOR au Kosovo ; la Jordanie et la Turquie àl’ISAF en Afghanistan, et le Maroc et Israël à l’opération Active Endeavour en Méditerranée. Dans lepassé, l’Egypte et la Jordanie ont fourni des troupes aux opérations alliées en Bosnie-et-Herzegovine.Voy. A. BIN, « La OTAN, el Mediterráneo y Oriente Medio », Revista Española de Defensa, 2006, n° 224,pp. 64-67 ; N. DE SANTIS, « Ouverture à la Méditerranée et et au Moyen-Orient élargi », Revue de l’OTAN,2004, n° 3 ; M. MORENO, « La NATO, il dialogo mediterraneo e l’iniziativa di cooperazione di Istambul »,Affari Esteri, gennaio 2005, vol. XXXVII, n° 145, pp. 54-61 ; G. ROSSITTO, « Il Dialogo Mediterraneo :prospettive di una trasformazione del Dialogo in “partnership” », Informazioni della Difesa, 5/2005,pp. 12-17, aux pp. 15-17 ; « Un instrumento concebido en la OTAN como una nueva APP para elMediterráneo », in AA.VV., « La Seguridad en el Mediterráneo… », op. cit., pp. 101-117. Également, ladéclaration du sommet de l’OTAN à Riga, novembre 2006, sur [www.nato.int].

67. Voy. La résolution du Conseil de Sécurité 1373 (2001), du 28 septembre. Sur l’opération, voy.R. CESARETTI, « Le combat contre le terrorisme en Méditerranée », Revue de l’OTAN, 2005, n° 3 ; R. ELHOUDAIGUI, « L’opération Active Endeavour et son impact sur le Dialogue méditerránéen de l’OTAN »,NDC Occasional Paper, n° 22, june 2007 ; G. HEURER, « Schnellboote in Gibraltar Der deutsche Beitragzur NATO-Operation Active Endeavour », Marine Forum, 2004, n° 9, pp. 26-28 ; A. MARQUINA, « La pistade aterrizaje de Gibraltar y la base militar », in A. DEL VALLE GALVEZ/I. GONZALEZ GARCIA (coord.),Gibraltar 300 años,… cit., pp. 177-192, p. 190 ; M. MASCELLANI, « Missione Active Endeavour », RivistaItaliana Difesa, 2004, n° 1, pp. 60-63 ; L. PEREZ-PRAT DURBAN, « Cuestiones de seguridad y defensa entorno a Gibraltar », in A. DEL VALLE GALVEZ/I. GONZALEZ GARCIA (coord.), Gibraltar 300 años cit.,pp. 193-210, aux pp. 205-206.


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fournir une présence et une surveillance dissuasives dans des eaux internatio-nales dont l’importance est stratégique, comme c’est le cas des eaux méditer-ranéennes. En octobre 2003, le Conseil atlantique a décidé, comme mesurepréventive contre de possibles attaques terroristes, d’inclure dans cette opérationla surveillance des navires marchands traversant le détroit de Gibraltar. Lesfonctions de cette mission sont donc de surveiller les routes maritimes, derassembler de l’information sur les bateaux en transit dans les secteurs d’opéra-tions, de visiter les ports méditerranéens orientaux avec la possibilité d’y prévoirdes activités de représentation, de réaliser des opérations d’abordage avec leconsentement des armateurs et les pays d’immatriculation, et l’escorte debateaux. Pendant le sommet d’Istanbul de juin 2004, l’Alliance a décidé depromouvoir l’opération Active Endeavour tout en invitant les pays partenaires del’OTAN, y compris ceux du Dialogue méditerranéen, à y participer. Cela a permisà Israël et au Maroc de prendre part à cette opération. Actuellement, ActiveEndeavour représente une action opérationnelle basée en grande partie surl’échange d’informations navales entre les alliés et les pays méditerranéens.

Toutefois, à travers ses différentes manifestations, l’initiative de l’Alliancedans toute la Méditerranée s’est heurtée frontalement à certaines conceptions despays de la rive sud. Plus concrètement, le Dialogue méditerranéen de l’OTAN n’apas pu arriver aux pays de la frontière sud. L’Alliance y est perçue comme unorganisme dominé par les puissances occidentales – notamment les États-Unis –ce qui complique la mise au point et la réalisation d’une organisation stratégiqueet politique de collective. En outre, le développement du Dialogue a été toujoursconduit par l’OTAN sans que ses partenaires ne soient consultés, en les excluant,partant, de toute prise de décision 68.

En définitive, nous observons que le rôle joué par l’OTAN dans la Méditer-ranée est limité, en pratique, aux aspects hard, ou militaires, de la sécurité. Ils’avère donc que l’objectif poursuivi par le Dialogue méditerranéen ne peut seréaliser sans une synergie opérationnelle globale entre les alliés et leurs parte-naires de la frontière sud. Il nous semble donc que la limitation des fonctions del’Alliance aux aspects Hard Security provoque non seulement une claire méfiancedes pays méditerranéens, mais aussi une inaction et un manque de solidaritédans leur action préventive et réactive face aux risques sécuritaires comme leterrorisme et la criminalité organisée.

C. L’existence de plusieurs mécanismes de coopération institutionnalisés

Il existe, dans le cadre policier, une pluralité de mécanismes de coopérationinstitutionnalisés. Il s’agit de l’Association des Forces de Police et de Gendarmerieeuropéennes et méditerranéennes à statut militaire (désormais, FIEP) et leDialogue 5 + 5.

68. Voy.en général, AA.VV., Mediterranean Security after EU and NATO enlargement, CentroMilitare di Studi Strategici, Rome, Rubbetino, 2005, pp. 54-95, aux pp. 58-65 ; M. ALANI, « La perceptionde l’OTAN par le monde arabe », Revue de l’OTAN, 2005, n° 4 ; DUGUZAN (J.-F.), « Le dialogue de l’OTANsur la Méditerranée et l’institutionalisation de la Charte euro-méditerranéenne », in ORTEGA (M.) (dir.),« The future of the Euro-Mediterranean… », op. cit., pp. 53-60 ; KADRY SAID (M.), « Une évaluation duDialogue méditerranéen de l’OTAN », Revue de l’OTAN, 2004, n° 1 ; PRESTAT (H.), « L’OTAN, l’Unioneuropéenne et leurs offres de coopération en Méditerranée », NDC Research Paper, n° 28,septembre 2006, p. 4 ; ROLDAN TUDELA (R.), « Política mediterránea española. Iniciativas de defensay seguridad en el Mediterráneo » in AA.VV., « La seguridad en el Mediterráneo : complejidad ymultidimensionalidad », Monografías del CESEDEN, 2007, n° 92, pp. 24-56, aux pp. 42-48. Voy.également la déclaration du sommet de l’OTAN à Bucarest, avril 2008, sur [www.nato.int].


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La FIEP a été créée par le biais d’un accord informel, le règlement du20 octobre 1999, entre des responsables nationaux administratifs compétents encette matière. À notre avis, son fondement juridique représente un autre exempled’accord de coopération technique, autrement dit un accord simplifié et nonpublié, comme dans le cas des « accords de travail » de FRONTEX, entre les auto-rités policières des États participants. La FIEP regroupe ainsi les forces de policeà statut militaire de l’espace euro-méditerranéen, à savoir : la Gendarmerienationale française, les Carabinieri italiens, la Guardia civil espagnole, la Gardenationale républicaine portugaise, la Gendarmerie turque, la Maréchausséeroyale néerlandaise, la Gendarmerie royale marocaine et la Gendarmerie rou-maine. Sont également associés, la Gendarmerie argentine et les Carabinierschiliens 69. La FIEP essaye, par le biais d’un échange d’informations et depersonnel, de se faire reconnaître, auprès des instances européennes, en tant queforum et structure de coopération policière apte à diriger des actions concrètes.Elle peut, en particulier, développer des activités conjointes en matière de luttecontre l’immigration irrégulière et le terrorisme au long des frontières exté-rieures de l’Europe. C’est d’ailleurs dans ce cadre que se sont développées lespatrouilles conjointes hispano-marocaines dans le détroit de Gibraltar visant àcombattre l’immigration irrégulière, dont nous parlerons tout de suite. En plus, laFIEP prétend apporter des moyens et des capacités pour la constitution d’uneforce européenne de police dans le cadre de la PESD 70. Cette structure de coopé-ration pourrait, en fait, avoir une importante incidence en matière de lutte contrele trafic illicite de personnes et viendrait renforcer l’échange d’informations etd’expériences dans cette matière. En outre, elle démontre la volonté des États dedonner une réponse conjointe aux menaces sécuritaires sur les deux rives dudétroit de Gibraltar. Finalement, il reste à indiquer que le régime de responsabi-lité est similaire à celui de FRONTEX, c’est-à-dire que la responsabilité opéra-tionnelle revient à la FIEP tandis que la responsabilité organique est celle dechaque État participant.

Le Dialogue 5 + 5 est un instrument de dialogue politique informel deconfiance mutuelle ; c’est pourquoi il n’est pas basé sur un accord juridique ouune convention. Il s’agit d’un compromis, dans ce cas non écrit, qui facilite lacoopération entre les autorités policières. À notre avis, il constituerait donc unforum régional de concertation, de coopération et de réflexion servant les intérêtscommuns des participants sur la base de la solidarité. Il s’agit d’une initiativesécuritaire moins ambitieuse que le Processus de Barcelone mais plus efficace,qui est reconnue comme un partenariat authentique 71. Ce Dialogue met en causel’Algérie, la Libye, le Maroc, la Mauritanie, la Tunisie, d’une part, l’Espagne, laFrance, l’Italie, Malte et le Portugal, d’autre part. Son but est de développer, à

69. Source : [www.fiep-asso.org].70. En 2004, on a créé une Force de gendarmerie européenne (Eurogendfor) par une déclaration

d’intention, accord politique non normatif, entre l’Espagne, la France, l’Italie, le Portugal et les Pays-Bas. Ultérieurement, on a signé un accord international le 18.10.2007. L’Eurogendfor doit actuer dans lecadre de la PESD (Source : [www.eurogendfor.org]). Voy. E. ESQUIVEL LALINDE, « La nueva Fuerza deGendarmería Europea », Real Instituto Elcano, ARI, n° 48, 13.04.2005 ; J. HADLEY STARK, « La Force deGendarmerie Européenne », RMCUE, 2006, n° 499, pp. 401-405.

71. Voy. G. AUBARELL, « Relanzamiento del Diálogo 5 + 5 : por un plan de acción para el Magreb »,Afkar/Ideas, 2003, n° 1 ; J.-F. COUSTILLIÈRE, « Méditerranée : “5 + 5” et initiative de sécurité », DéfenseNationale, 2005, n° 5, pp. 76-82 ; C. ECHEVERRIA JESUS, « Las políticas de seguridad y defensa… »,loc. cit ; « La capacidad de diálogo 5 + 5 : foro informal para la cooperación en el MediterráneoOccidental », in AAVV., « La seguridad en el Mediterráneo… », op. cit., pp. 61-73 ; P. PITARCHBARTOLOME, « Seguridad Mediterránea y la iniciativa 5 + 5 », Revista Española de Defensa, 2005, n° 212,pp. 54-57. Également, Doc. de l’Assemblée de l’UEO, n° 1939, La sécurité et la stabilité dans la régionméditerranéenne, 20.06.2006.

AcostaSanchez_AFDI08.fm 7 Mercredi, 26. août 2009 2:41 14

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travers la coopération multilatérale, le premier bloc (questions politiques et de lasécurité) du Processus de Barcelone. Ainsi, les ministres de la défense des Étatsimpliqués se réunissent une fois par an. Les principes généraux du Dialogue 5 + 5sont fondés sur la volonté de promouvoir le dialogue interétatique pour renforcerles mesures de confiance dans tous les domaines pertinents, le but ultime étantd’arriver à une perception commune des questions actuelles permettant decontrecarrer pacifiquement les menaces dans la zone occidentale de la Méditer-ranée, notamment le terrorisme international et l’immigration irrégulière. Ils’agit d’un processus d’intégration politique virtuelle et de rapprochement multi-latéral visant à atteindre une vision commune face aux défis sécuritaires qui sontposés sur les deux rives de la Méditerranée occidentale. D’un point de vue poli-tique, le Dialogue 5 + 5 réitère la volonté commune de coopérer pour faire de cettezone, y compris le détroit de Gibraltar, un espace de paix et de stabilité sur labase de la démocratie, de la consécration de l’État de droit et du respect des droitsde l’homme. Ce sont des principes qui ne sauraient être protégés sans un renfor-cement de la surveillance maritime, de la protection civile et de la sécuritéaérienne, sans une optimisation de la coordination des opérations conjointes et del’échange des fonctionnaires et de l’information. Jusqu’à présent, les contactspolitiques entre les États impliqués n’ont fait que s’intensifier. Cela s’est traduitpar la création prochaine d’un centre de trafic maritime régional, l’organisationde séminaires ou autres ateliers sur la sécurité et la défense et la créationd’unités étatiques combinées pour agir, sous mandat des Nations Unies, au-delàde la Méditerranée.

D. Coopérations bilatérales et multilatérales ad hoc, notamment dans le cadre hispano-marocain

À côté des manifestations de coopération frontalière plus ou moins institu-tionnalisées, il y a d’autres modalités de coopération, à caractère bilatéral etmultilatéral, mais ad hoc et pour des situations très spécifiques. Ces coopérationsse basent sur des accords techniques, simplifiés, ayant un régime juridique paral-lèle à celui de FRONTEX et de la FIEP. Ces accords permettent une plus grandemarge de manœuvre et constituent clairement l’instrument approprié pour unecoopération flexible entre les autorités des États impliqués.

En ce qui concerne d’autres coopérations dans le détroit de Gibraltar, ilconvient de souligner l’action du Centre des frontières maritimes pour la Méditer-ranée occidentale assigné à FRONTEX 72. À travers ce dernier, et selon l’article 47de la convention Schengen 73 permettant des accords bilatéraux de coopérationentre des États membres, l’UE a exécuté des opérations multinationales dontl’objectif a été le contrôle des frontières maritimes méditerranéennes, y comprisl’inspection de ports européens. À cet égard, il convient de signaler l’opérationSea Horse, organisée en 2006 74. Cette opération a conduit à la création de centres

72. Voy. A. BELLACER-ROILLE, « Vers un rôle accru de l’Union européenne… », loc. cit., pp. 396-400 ;R. CORTES MARQUEZ, « La gestión de las fronteras exteriores de la Unión Europea », InstitutoUniversitario de Investigación sobre Seguridad Interior, Análisis del Instituto, febrero 2006, p. 25.

73. Selon cet article, des accords bilateraux de coopération entre des États membres pour faire faceà l’immigration irrégulière et à la prévention de la criminalité organisée sont possibles (JOCE, L 239,22.09.2000, p. 33).

74. Voy. Approche globale sur la question des migrations : priorités d’action centrées sur l’Afrique etla Méditerranée, Annexe I des conclusions de la présidence présentées au Conseil européen de Bruxelles,décembre 2005, Bull. UE, n° 12-2005, point I.1 ; Doc. de l’Assemblée de l’UEO, n° 1920, La surveillancede l’espace maritime et des zones côtières dans les pays européens, 06.12.2005.


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régionaux de surveillance maritime à Algésiras, Las Palmas et Valence dans lebut de combattre l’immigration irrégulière. L’opération, dirigée par l’Espagne,bénéficiait aussi de la participation du Maroc, de la Mauritanie, du Cap Vert,du Sénégal, de l’Italie, de l’Allemagne, du Portugal, de la France et de laBelgique. À travers cette opération, des États de l’Afrique sub-saharienne ontétabli, pour la première fois, des relations avec le Maghreb en matièred’immigration irrégulière.

En matière de contrôle des frontières extérieures maritimes, il y a eu d’autresexpériences de coopération dans la Méditerranée occidentale 75 notamment :

– l’opération Ulises, développée au début 2003 et dirigée par l’Espagne. Danscette opération des navires de l’Espagne, de la France, de l’Italie, du Portugal etdu Royaume-Uni ont pris part. Celle-ci était la première initiative européennecontre l’immigration irrégulière sur la mer ;

– l’opération Rio IV, en mai 2003 était aussi dirigée par l’Espagne, son butétant de contrôler l’immigration irrégulière dans certains ports d’entréeeuropéens ;

– l’opération Guanarteme, de janvier 2005, avait pour objectif de contrôlerl’immigration clandestine aux iles Canaries. Six États (l’Allemagne, Chypre,l’Espagne, la Grèce, l’Italie et le Portugal), plus Europol, y ont pris part. Cela aentrainé la participation de trois cent vingt personnes (dont quatre-vingt-cinqmilitaires espagnols) ;

– en février 2005, sept États ont commencé l’opération Magallanes I pour lavérification de l’identité des membres de l’équipage des navires stationnés danscertains ports européens. En dix jours, mille trois cents navires ont été contrôlés,donnant lieu à la vérification de l’identité de vingt et un mille sept cent quatrevingt quinze marins ;

– en juin 2005, l’opération Alhambra a eu pour but de prévenir l’immigrationclandestine entre l’Espagne et l’Afrique du nord, en agissant notamment dans leseaux territoriales espagnoles entre Algésiras et Almeria ;

– le projet Algésiras, développé à l’été 2005, avait comme but de lutter contrela criminalité organisée responsable, en grande partie, de l’immigration irrégu-lière dans la zone du détroit de Gibraltar. À cet effet, on a intensifié les contrôlesdans les navires arrivant au port d’Algésiras tout en continuant la lutte contrel’arrivée des pateras aux côtes de l’Espagne ;

– l’opération Dolphin a contrôlé quelques ports européens, en septembre 2005,en particulier les bateaux de pêche et de plaisance.

75. Voy. en général, V. BOU FRANCH, « La operación ULISES… », loc. cit., pp. 556-559 ;P.X. COLLINET, « Sauvegarde maritime et immigration clandestine en Méditerranée », Défense Natio-nale, 2003, n° 8/9, pp. 73-80 ; C. ECHEVERRIA JESUS, « Una concepción iluminada y constructiva : el pro-ceso de Barcelona », in AA.VV., « Occidente y el Mediterráneo : una nueva visión para una nueva época »,Monografías del CESEDEN, 2004, n° 69, pp. 157-178, aux pp. 175-176. Également, Doc. Conseil 12302/02, Project for action on maritime borders, 24.09.2002 (non publié) ; Doc. Conseil 10058/1/03 REV 1, Rap-port sur la mise en œuvre des programes, des centres ad hoc, des projets pilotes et des opérations conjoin-tes, 11.06.2003 ; Doc. Conseil 8783/03 ADD 2, Report – Operation RIO IV : Final Report, 12.06.2003 ; Doc.Conseil 8031/05, Evaluation report of the Joint Operation “Guanarteme” of the Western Borders Centre(WSBC), 14.04.2005 (non publié) ; Doc. Conseil 5806/05 EXT 1, Joint Operations within the next months,20.03.2006.


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Sur le plan bilatéral, il convient de souligner l’importance de la coopérationhispano-marocaine, en particulier entre la Gendarmerie marocaine et la GuardiaCivil espagnole 76. À notre avis, cette coopération est basée sur un compromisinternational, simplifié et non publié – selon la pratique de la coopération poli-cière analysée – exprimant une confiance mutuelle et une volonté de coopérerpour lutter contre les menaces régionales. Il existe trois grands domainesd’action : la lutte contre le trafic de drogues, le contrôle de l’immigration clandes-tine et l’élimination du terrorisme. Certains aspects essentiels de la nouvelleassociation sont l’échange d’information entre les forces, la désignation de fonc-tionnaires de liaison, la formation du personnel et la conclusion de rencontrespériodiques. Dès 2004, on a mis en œuvre trois mécanismes de coopération :l’échange de fonctionnaires de liaison dans des aéroports et des postes frontaliersterrestres, la création d’équipes conjointes destinées à faire des recherches sur lesréseaux illégaux de trafic de personnes, et la réalisation de patrouilles conjointespour le contrôle des frontières maritimes et terrestres, en particulier dans ledétroit de Gibraltar. Sur cette dernière question, on rappellera que deux guardiasciviles ont contrôlé des bateaux marocains dans la zone de l’Aaiún, en étendantcette pratique au détroit de Gibraltar après le sommet de Marbella enjanvier 2004. Actuellement, deux patrouilles mensuelles sont menées dans lazone atlantique dans la région Las Palmas – l’Aaiún, c’est-à-dire une en territoiremarocain et l’autre en territoire espagnol. De même que des patrouilles sonteffectuées dans la région Algesiras – Tanger et Nador – Almería 77.

En parallèle à cette coopération bilatérale, l’Espagne, la France et le Marocont mis en œuvre, en 2005, un espace policier et judiciaire dans deux domainesd’activité : la gestion conjointe et intégrale des migrations et la création d’unréseau de coopération policière, judiciaire et sociale pour combattre le terrorisme,le trafic de drogues et l’immigration irrégulière 78. En effet, lors de la réunion deshauts fonctionnaires et du comité Euromed tenue à Bruxelles le 26 juillet 2005, laFrance et l’Espagne ont présenté une proposition relative à la justice, la sécurité,l’intégration sociale et les migrations intitulée “Jointly Managed Migratory Flowsand Reinforced Co-operation on Judicial and Police Matters” (document nonpublié), auquel s’est joint le Maroc. La proposition a été approuvée par le sommetde Barcelone de novembre de 2005. Entre autres mesures, on propose de créer unréseau de fonctionnaires de liaison et l’implantation de systèmes de surveillanceélectronique dans des zones côtières semblables à ceux du Servicio Integrado de

76. Voy. C. ECHEVERRIA JESUS, « La cooperación de la Guardia Civil con los cuerpos equivalentes enlos países del Magreb frente a los nuevos riesgos », Cuadernos de la Guardia Civil, 2004, n° 29, pp. 71-76 ; id., « Las políticas de seguridad y defensa… », loc. cit. ; A. LEMKHIR, « La colaboración conMarruecos », Cuadernos de la Guardia Civil, 2004, n° 29, pp. 65-70. Sur le rôle de la Guardia Civil espa-gnole dans la lutte contre l’immigration irrégulière dans le détroit de Gibraltar, voy. C. ECHEVERRIAJESUS, « El papel de las Fuerzas Armadas Reales (FAR) en el Marruecos de hoy », Real Instituto deElcano, Working Paper n° 12, 28.02.2003 ; M. PUGH, « L’Europe et ses boat people : la coopérationmaritime en Méditerranée », IESUEO, Cahiers de Chaillot, n° 41, juillet 2000, pp. 37-41.

77. Voy. M. HERNANDO DE LARRAMENDI, « Las relaciones con Marruecos tras los atentados del 11 demarzo », Real Instituto de Elcano, ARI n° 61, 05.04.2004 ; Europa Sur, 05.12.2003 ; Note de presse duMinisterio del Interior, 23.02.2004 ; Boletín Oficial de las Cortes Generales, VIII Legislatura, serie D,08.03.2006, p. 78. Également les accords entre l’Espagne et les États subsahariens pour faire face àl’immigration irrégulière et dans le cadre des opérations HERA II et HERA III de FRONTEX. Voy.M. ACOSTA SANCHEZ/A. DEL VALLE GALVEZ, « La crisis de los cayucos – la Agencia Europea de Fronteras-FRONTEX… », loc. cit., pp. 21-23.

78. Voy. C. ECHEVERRIA JESUS, « La cooperación en asuntos de justicia e interior… », loc. cit.,pp. 86-87 ; El País, 10.09.2005 ; Boletín Oficial de las Cortes Generales, VIII Legislatura, serie D,08.03.2006, p. 73. Également, Conseil européen de Bruxelles de décembre 2005, Bull. UE, n° 12-2005,point I.1.


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Vigulancia Exterior (SIVE) espagnol 79. L’on a également suggéré de créer unréseau de coopération policière pour faciliter l’échange d’information. L’accent aété mis aussi sur la promotion de la ratification des accords internationaux en lamatière, en particulier la convention de Palerme sur la criminalité organisée dedécembre 2000, sans oublier le pilier fondamental qu’est la renforcement de laformation policière et judiciaire en accord avec des standards démocratiquesinternationaux et européens.

Finalement, il convient de souligner la récente création d’un Conseil dedéfense et de sécurité franco-espagnol, réunissant les ministres des affairesétrangères et de la défense et une commission franco-espagnole formée par desresponsables civils et militaires de ces ministères. Sa mission est de résoudre,tant que faire se peut, les problèmes de l’immigration en coopérant avec leMaroc 80.

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Nous avons vu comment la coopération policière et militaire entre les Étatsriverains du détroit de Gibraltar, en particulier l’Espagne et le Maroc, acommencé à faire preuve d’une certaine cohérence opérationnelle face auxmenaces à la sécurité internationale. Malgré l’actuelle divergence relative auconcept même de la sécurité, il n’en reste pas moins que les positions nationaleset régionales se sont, de manière progressive, rapprochées dans le but de parvenirà une réponse unitaire, notamment face au trafic illicite d’êtres humains et auterrorisme. D’où l’intérêt, pour l’Union Européenne, de créer FRONTEX, instru-ment qui pourrait potentiellement contribuer à l’efficacité de la mise en œuvred’une politique intégrée et harmonisée de gestion des frontières européennes.Cela, sans oublier la capacité de FRONTEX d’arriver à des accords opérationnelsavec ses homologues du nord de l’Afrique. Pour sa part, la Dimension méditerra-néenne de la PESD représente un forum de convergence indispensable danslequel les nombreuses coopérations bilatérales et multilatérales sont appelées àjouer un rôle axial, bien que très souvent les questions relatives à la capacité etaux moyens disponibles s’avèrent assez sensibles. L’on pense notamment, àl’Association de Forces de Police et de Gendarmerie européennes et méditer-ranéennes à statut militaire et au Dialogue 5 + 5. Finalement, la naissante coopé-ration hispano-marocaine met en lumière, à travers les patrouilles conjointes,une transcendantale préoccupation pour les questions sécuritaires dans la régiondu détroit.

En ce qui concerne l’OTAN, il faudra, à notre avis, une coordination claireavec l’UE. Cela devrait passer, initialement, par un recul progressif fonc-tionnel de l’OTAN au bénéfice de l’Union, toujours en concordance avec ledéveloppement des aspects civils et militaires en matière de gestion de criseau sein de la politique européenne de sécurité et de défense. Ultérieurement,on devrait procéder à une division de fonctions, basée cette fois-ci sur deséléments politiques et impliquant les États de façon considérable. Cela, entenant compte, de manière casuistique, des situations posées, et en tenantcompte de la limitation fonctionnelle de l’Union. Ces critères de division

79. Supra, note 32.80. Voy. le XVIIIe Sommet franco-espagnol, 10.11.2005, [www.la-moncloa.es] ; El País, 11.11.2005 ;

également, L. MESTRES i CAMPS, « Veinte años de cooperación entre España y Francia : ¿amigos, socios oaliados ? », Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 2006, n° 75, pp. 151-173, p. 167.


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devraient être pourvus d’une valeur contraignante à travers leur inclusiondans un acte de nature juridique internationale 81, qui créerait, par ailleurs,une association stratégique UE-OTAN.

Il s’avère que la plupart des instruments de coopération trouvent leur basedans un accord informel, signé par les directeurs généraux des différentes for-ces participantes. Nous sommes en présence d’accords internationaux conclusen forme simplifiée qui reflètent des compromis politiques entre les autoritésnationales pour coordonner l’action des corps de sécurité et des forces arméesdans leur lutte contre les nouveaux défis sécuritaires frontaliers. Ces accordspermettent une plus grande marge de manœuvre et constituent clairementl’instrument approprié pour une collaboration plus flexible entre les autoritésdes États impliqués, sans les lourdes procédures parlementaires nationalesprévues pour la conclusion des accords. En plus, le régime de la responsabilitéétablie pour les forces suit la pratique internationale et européenne, liant lecommandement opérationnel à l’organisme multilatéral, et le commandementorganique à l’État contributeur. Cela étant, les États, sauf exception, acceptentque leurs forces soient mises sous l’autorité, la direction et le contrôle de l’orga-nisme multilatéral.

Malgré l’existence de toutes ces coopérations, il nous semble qu’actuellementil n’y a pas une coordination claire de tous les instruments que nous avonsanalysés. La lutte contre les menaces sécuritaires continue de faire partie dunoyau dur des compétences souveraines étatiques. C’est pourquoi il existe unegrande difficulté à atteindre une véritable harmonisation opérationnelle multina-tionale. En fait, nous pouvons plutôt affirmer que nous nous trouvons face à desactions ponctuelles dans un espace régional frontalier comme l’est celui du détroitde Gibraltar.

Toutefois, cette coopération sécuritaire, laisse penser à un premier pas versla réalisation d’une intégration régionale débutante, pourvu d’une vision unitaireet d’une coordination opérationnelle efficace. Ces mécanismes coopératifs consti-tuent, en plus, un rapprochement politique entre les pays du Maghreb, dépassantce qui est déjà atteint par l’Union du Maghreb arabe de même qu’il y a eu unedynamique de rapprochement entre ces pays et l’Europe. À notre avis, le pro-cessus de rapprochement politique devrait constituer un élément d’importancefondamentale pour la réalisation d’un futur accord international dans cetterégion. Ainsi, sur la base du projet de la charte euro-méditerranéenne pour lapaix et la sécurité 82, l’accord international devrait inclure une stratégie méditer-ranéenne de sécurité réunissant les menaces existantes dans la zone, les objectifsstratégiques et les instruments disponibles. D’ailleurs il faudrait se demander sil’Union pour la Méditerranée peut devenir le cadre juridique idéal de cet accord,même au-delà du Processus de Barcelone. Pour dégager des éléments de réponse,

81. Par exemple, la décision 2003/211/PESC du Conseil, relative à la conclusion de l’accord entrel’Union européenne et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord sur la sécurité des informations,JOUE, L 80, 27.03.2003, p. 35-38.

82. Sur cette Charte, R. ALIBONI, « Sécurité et stabilité : les nouveaux enjeux du Partenariat euro-méditerranéen », La Revue Internationale et Stratégique, 2000-2001, n° 40, pp. 43-48 ; M. BACOT-DÉCRIAUD/M.-C. PLANTIN, « Un joker, la Charte Euro-Méditerranéenne pour la paix et la stabilité », inF. OSMAN/C. PHILIP (dir.), Le Partenariat Euro-Méditerranéen,… op. cit., pp. 85-99 ; M. ORTEGA (ed.),« The future of the Euro-Mediterranean… », op. cit.


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il faudra vérifier et analyser le déroulement dudit projet depuis le Conseileuropéen de juillet 2008 83.

Pour conclure, nous devons souligner que nos propositions ont pour but dedonner une réponse unique et globale aux menaces frontalières. Elles visent lacohérence et l’harmonisation des différentes coopérations existantes dans tous lesdomaines dans le détroit de Gibraltar. Le but est, en fin de compte de créer unestructure qui profiterait du rapprochement progressif entre l’Est et l’Occidentdans ces questions. À cette fin, l’UE devrait agir comme promoteur de l’ensemblede cette tâche, dans une perspective intégrationniste et à partir d’une actionmultilatérale. Cela, soit à travers le Processus de Barcelone soit à travers l’Unionpour la Méditerranée, pour autant que les nombreuses structures opérationnellessoient harmonisées et les divergences existantes dépassées. Ce n’est qu’ainsi quela frontière sud occidentale européenne parviendra à être une zone pacifique etstable.

83. Sur l’Union pour la Méditerranée, voy. E. BARBE, « La Union por el Mediterraneo: de la europei-zación de la política exterior a la descomunitarización de la política mediterranea », Revista de Derechocomunitario Europeo, 2009, n° 32, pp. 11-48 ; G. ESCRIBANO/A. LORCA, « La Unión Mediterránea : unaunión en busca de proyecto », Real Instituto Elcano, Working Paper n° 13/2008, 03.03.2008. Également,annexe I : Déclaration sur le Processus de Barcelone : une Union pour la Méditerranée, Conclusions de laprésidence présentées au Conseil européen de Bruxelles, mars 2008 (Doc. Conseil 7652/08, 14.03.2008).Également, Doc. EURO-MED 1/2/08, Déclaration commune du sommet de Paris pour la Méditerranée,30.07.2008 ; Doc. Conseil 15187/08, Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée, conférenceministérielle, Marseille, 3-4 novembre 2008, déclaration finale, 04.11.2008 ; Doc. AGNU A/63/394, Ren-forcement de la sécurité et la coopération dans la région de la Méditerranée, 06.11.2008. Un commentairecritique sur les questions de sécurité : A. MARQUINA BARRIO, « La Declaración conjunta en la Cumbre deParís para el Mediterráneo. Un Documento claramente mejorable en asuntos de seguridad », UNISCIDiscussion Papers, n° 19, janvier 2009, pp. 206-218.


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COOPÉRATION ET SÉCURITÉ DANS LES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES EUROPÉENNES : LE CAS DU DÉTROIT DE...

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