2012

GERENCIA ESTRATÉGICA

[UN PARALELO ENTRE CHILE Y PERÚ:

DEL MODELO ISI AL MODELO

NEOLIBERAL Y SU IMPACTO EN EL

CRECIMIENTO ECONÓMICO]

Por: Andrea Lucía Pajtak Chambi

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ABSTRACT

From the 70´s Chilean and Peruvian economies have been suffering

radical changes in economic models that govern the country. After a

painful transition from the ISI model to the current neoliberal –exporting

one, both countries have noted the regression that trade protectionism

represents. Today, after almost forty years, both economies enjoy

sustained economic growth that apparently has been harder to obtain to

Peru. This paper draws a parallel between these two economies, to find

out why the recovery was slower in the case of Peru, and how today it can

surprise the world with its high growth rates.

Keywords: ISI model, neoliberal model, economic growth, investments,

protectionism, exports.

RESUMEN

A partir de la década del ’70 las economías chilena y peruana han ido

sufriendo transformaciones radicales en los modelos económicos que

regían al país. Tras una dolorosa transición del modelo ISI al actual

modelo neoliberal- exportador, ambos países han podido comprobar el

retroceso que representa el proteccionismo comercial. Hoy, después de

casi cuarenta años, ambas economías gozan de un crecimiento

económico sostenido que al parecer le ha sido más difícil de conseguir al

Perú. El presente documento hace un paralelo entre ambas economías,

para averiguar por qué la recuperación en el caso peruano fue más lenta,

y cómo el día de hoy puede sorprender al mundo con sus altas tasas de

crecimiento.

Palabras clave: modelo ISI, modelo neoliberal, crecimiento económico,

inversiones, proteccionismo, exportaciones.

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Un paralelo entre Chile y Perú: del modelo ISI al modelo neoliberal y su impacto en el crecimiento económico

INTRODUCCIÓN

Hacia los años 70 corría por América Latina una nueva corriente que aseguraba

impulsaría su desarrollo, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) sostenía

que la pobreza de los países latinoamericanos se debía no sólo a la mala distribución de

la riqueza, centrada en las clases elitistas, sino que ésta era provocada por la

dependencia externa existente entre los países pobres en Latinoamérica y los países

desarrollados. Estos países constituían el “centro” de la economía mundial y gozaban

de estructuras productivas homogéneas, mientras que los países latinoamericanos

considerados como la “periferia” habían sido condenados a importar bienes de capital

y tecnología y exportar únicamente materias primas, lo que afectaba negativamente

sus términos de intercambio (Parodi, 2002).

Bajo estos fundamentos se fue gestando un movimiento proteccionista que

promovería la creación de industrias nacionales y acabaría totalmente con la

dependencia a los países del centro. Por su parte, la CEPAL apoyaría en esta transición

a los países que decidieran tomar este rumbo colaborando con los gobiernos en la

elaboración de planes para el desarrollo, que establecerían estrategias y métodos para

lograr la consolidación de las emergentes industrias nacionales.

Como países sudamericanos, Chile y Perú estaban en situaciones similares. Ambos

tenían una economía inestable y poco habían avanzado con el Modelo económico

primario exportador. Por otro lado, la “Gran depresión” y la Segunda Guerra Mundial

habían traído abajo grandes economías, lo que aceleró la industrialización en América

Latina. Bajo esta perspectiva, un cambio radical era la única solución.

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DESARROLLO

La aparente respuesta venía dada por el Modelo que la CEPAL denominó

Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). Este modelo se basaba en el

rechazo a la teoría tradicional del comercio internacional, pues generaba que los países

de la periferia exportaran únicamente materias primas (como en el Modelo primario –

exportador), mientras importaban de los países del centro maquinaria y bienes de

capital, lo que deterioraba los términos de intercambio para los países menos

desarrollados (Parodi, 2002).

Entre sus principales iniciativas estaban la sustitución de los bienes importados por

bienes producidos localmente, lo que favorecería la industria nacional de los países

periféricos, altas tasas de inversión estatal para la creación y desarrollo de industrias

locales, imposición de medidas arancelarias y no arancelarias a las exportaciones, para

promover el consumo de bienes locales; e intervención del Estado como regulador de

la economía, a través de medidas cambiarias, comerciales y de apoyo a la industria local

(Econlink, 2009). Al respecto Guillén (2008) comenta: “Más que una sustitución de

importaciones, era una descentralización de actividades desde el centro hacia la

periferia.”

Mientras hay quienes opinan que el modelo ISI no fue una imposición de la CEPAL para

el desarrollo latinoamericano, sino una respuesta a las condiciones mundiales que

obligaban a cada país a valerse por sí mismo, sin depender de otros. Como lo señalan

Cardoso y Helwege (1993) “La ISI aparecía como una alternativa válida para la no

dependencia de los mercados internacionales muy inestables.”

Sea cual haya sido su verdadera razón de implementación, el modelo ISI pronto

empezó a dar buenos frutos, aumentando el empleo considerablemente en los países

de la periferia y dotándolos en cierto punto, de autonomía económica. Esto lo expresa

Sonntag (1994), cuando habla de los resultados conseguidos a pocos años de la

aplicación del modelo: “Durante unos pocos años habían conseguido tasas notorias de

crecimiento económico, impulsadas por el desarrollo industrial, incluso a veces más

altas que en los países desarrollados”.

Más adelante, las medidas proteccionistas de la economía y la excesiva participación

del Estado comenzaron a hacerse notar con consecuencias negativas que trajeron

abajo el desarrollo que se había alcanzado. Así lo señala Nora Lustig (2000):

Aunque es evidente que la ISI constituyó un paso de avance en un proceso de

desarrollo autóctono y nacional cimentando sus bases en el fortalecimiento del

mercado interno, modificando las estructuras productivas en parámetros más

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modernos y estableciendo mejoras en los problemas de la inequidad en la distribución

del ingreso y en políticas sociales dirigidas hacia la educación y la salud, el proceso fue

considerado un fracaso como modelo de desarrollo, En sí, esto no debería haber

causado sorpresa si se tomaba en cuenta que desde un principio éste se vio envuelto en

una gran vulnerabilidad frente al exterior debido a la sobrevaluación cambiaria que

acompañó a este proceso, la cual desestimuló las exportaciones y aumentó la

dependencia de importaciones de bienes intermedios y de capital.

Mientras más se pretendía independizarse del resto del mundo, lo cierto era que los

países emergentes para desarrollar una industria necesitaban los bienes de capital que

únicamente eran producidos en los países del centro, volviéndose dependientes

nuevamente de ellos. “A pesar del dinamismo de la industria, al operar ésta con

técnicas de producción intensivas en capital importadas del centro, resultó incapaz de

absorber la migración procedente del campo, dando origen al fenómeno de la

economía informal, que ahora nos inunda” (Guillén, 2008).

Si nos centramos en los países cuya historia analizaremos, veremos que en nuestro país

este régimen se fue manifestando desde el primer gobierno de Fernando Belaúnde a

través de políticas fiscales expansivas en pos de subsidiar y proteger la industria

peruana emergente. Pero para el gobierno de Velasco las políticas basadas en el

modelo ISI se tornaron mucho más radicales; una de sus estrategias más polémicas fue

la Reforma Agraria, que bajo el dicho “la tierra para quien la trabaja” logró expropiar

enormes hectáreas de terrenos favoreciendo a los agricultores y campesinos que

laboraban allí (Romani, 2000). Lo cierto es que esta medida, nada hizo por el desarrollo

de las clases más bajas, aunque se pensó que ayudaría a reducir la desigualdad y las

brechas entre los segmentos socioeconómicos del país, la falta de conocimiento

administrativo y la poca planificación de los campesinos a quienes se les otorgaron las

tierras, los llevó a venderlas o darles cualquier otro uso, descontinuando la producción

y por tanto, las ganancias que de éstas tierras derivaban. A esta medida autoritaria se

sumaron la expansión fiscal desmesurada y el aumento de la deuda externa,

justificadas por la gran inversión en infraestructura que debía hacerse para crear

industrias nacionales. Junto a esto, y sin darle importancia, ya se iban manifestando en

el país los primeros indicios de una creciente inflación a causa del déficit fiscal.

Casi a la par, en el año 1970, en Chile salía elegido mandatario Salvador Allende por el

partido Unidad Popular, quien profesaba ideas acordes al modelo ISI y representaba

una coalición entre los partidos comunista y socialista del país. Allende recibía un país

debilitado por la inflación y entre sus reformas para la recuperación se incluía la

nacionalización, el aumento de los salarios, bajar la inflación y disminuir la dependencia

chilena del resto del mundo, lo que se haría impulsando la industria manufacturera

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chilena y promoviendo el consumo de bienes nacionales. Al igual que en el caso

peruano se llevó a cabo la reforma agraria expropiando gran cantidad de terrenos y

como segunda medida se nacionalizaron las más grandes minas de cobre del país,

pasando a ser parte del estado chileno y dos compañías norteamericanas. Durante los

dos primeros años de gobierno de Allende todo parecía indicar que el país iba en

rumbo al crecimiento económico, se elevaron los salarios del sector público y privado,

la producción casi se duplicó y el crecimiento de la industria nacional fue casi

exponencial, elevando el consumo incluso en los estratos más bajos. Con estos

indicadores, parecía que los grandes gastos del gobierno estaban justificados.

Pero para 1972 el panorama cambió completamente, el déficit público había

sobrepasado el PBI, lo que hizo estallar una inflación del 200% que amenazaba con

incrementarse, cayeron los salarios reales y las RIN se hicieron casi nulas, el

contrabando avanzaba mientras que los negocios formales quebraban, haciendo que

los ingresos fiscales disminuyeran y creando un círculo vicioso donde los déficits

públicos se incrementaban, trayendo más inflación y contrabando, lo que significaba

menos ingresos provenientes de la tributación. Para 1973 la situación económica y los

problemas sociales devinieron en un golpe de Estado militar que acabó con la vida de

Allende. El gobierno militar chileno abrió la economía y, sostenidos por el apoyo

norteamericano, lograron reducir la inflación y acabar con el déficit público. Pero a la

par de estos logros, la brecha entre pobres y ricos se incrementó notablemente y el

desempleo alcanzó sus máximas tasas, seguido por el colapso y quiebra de los

principales bancos chilenos. Más tarde (1982) para el segundo periodo de Pinochet, la

economía comenzó una recuperación lenta tras una crisis provocada por la política de

tipo de cambio fijo (Izquierdo, 1999).

Habiendo comprobado la ineficacia del modelo proteccionista y el retroceso

económico y social que le había representado al país, entre 1975 y 1985 (gobiernos de

Morales Bermúdez y Belaúnde) el Perú buscó retornar al modelo primario- exportador

que habíamos tenido antes de la década del 70 mediante la promoción de las

exportaciones tradicionales, pero a la par se seguía abusando del gasto público, de

modo que poco pudo hacerse con una economía que ya venía en declive por la

creciente inflación. Para el primer gobierno de Alan García, el control de precios, las

políticas fiscales y monetarias expansivas, la sobre-protección comercial y la

acumulación de la deuda externa hicieron que en el país estallara la mayor

hiperinflación de la historia, regresando a la nación entera a un estado de pobreza e

incertidumbre (Contreras & Cueto, 2007).

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Con un país en ruinas en materia económica y social, en el gobierno de Alberto Fujimori

(1990 – 2000) se instauró el llamado modelo neoliberal, que aperturaba nuevamente el

país al exterior y buscaba estabilizar el país a través de reformas estructurales pro libre

mercado, la reestructuración de la deuda externa, reducción del gasto interno y

promoción del sector privado como motor del crecimiento económico. Con estas

medidas, muchas industrias nacionales pobres y débiles quebraron para dar paso a

grandes grupos empresariales que sí podían competir en el mercado mundial. Desde

ese entonces, el apoyo a las exportaciones a través de políticas de fomento como el

drawback y la devolución del IGV exportador, han permitido el crecimiento constante

de nuestro país hasta los niveles actuales donde, reconocidos mundialmente como un

país con grado de inversión, se nos abren muchas puertas al desarrollo. El buen

desempeño comercial, sumado a políticas monetarias que protegen la propiedad

privada y apoyan la inversión han logrado que nuestro país crezca a las tasas actuales y

que la industria nacional, tan anhelada en el anterior modelo, se fortalezca y pueda

competir en el exterior (Ramos, 2002).

Del mismo modo, la economía chilena comprobó la importancia de la apertura

comercial y bajo una serie de medidas que impulsaban las exportaciones, se produjo

entre 1986 y 1991 lo que el economista Milton Friedman denominó “El milagro

Chileno”, época donde la economía chilena experimentó la mayor tasa del crecimiento

del PBI de América Latina (7.1%). Además en este periodo Chile retornó a la democracia

bajo el mando de Patricio Aylwin (1990). A partir de entonces las políticas chilenas se

centran en bajos aranceles a la importación, apertura comercial, un tipo de cambio real

alto (en el que no interviene el Banco Central), la libre fluctuación de precios de la

economía y la flexibilidad laboral (Eastman, 1997). Durante los años siguientes, Chile

siguió creciendo a tasas similares, superando las tasas peruanas hasta el año 2010, en el

que la tasa de crecimiento chilena de 5,5% anual, fue superada por la tasa de

crecimiento anual peruana de 6,6%; tendencia que se mantiene hasta ahora (Banco

Central de Reserva del Perú, 2012).

Entonces, la pregunta que surge es, ¿por qué el Perú puede recién superar la economía

de Chile? Habiendo hecho un repaso por la historia económica de estos dos países

podemos ver que sus realidades no son muy distintas entre sí, ambos pasaron por la

catástrofe de la hiperinflación causada por los déficits públicos, se cerraron al mercado

mundial, trataron de impulsar la creación de industrias nacionales y ambos tuvieron una

transición democrática – militar – democrática en sus gobiernos.

Entonces debemos analizar más detalladamente cada factor para notar sus diferencias.

Primero, la época en que se implementó el modelo ISI en nuestro país constituyó un

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periodo mucho más largo (1963 – 1975 y 1985-1990) en estos 17 años, el proteccionismo

estatal, las expropiaciones y nacionalizaciones de empresas, el atraso cambiario y el

déficit fiscal pudieron hacer muchos más estragos en nuestra economía que los seis

años en los que Chile sufrió las consecuencias de este régimen (1970-1973, 1974 – 1975

periodo de recuperación y crisis de 1982). Además la inflación peruana experimentada

en el gobierno de García fue increíblemente más alta a la inflación chilena (7000% frente

a 286%) (Lavanda y Rodríguez, 2010), por teoría y evidencia empírica sabemos que lo

peor que le puede pasar a una economía es la hiperinflación, pues el retraso económico

que le representa a un país es difícilmente recuperable en el corto o mediano plazo, de

modo que esta transición también le costó al Perú años de crecimiento económico de

los que recién puede recuperarse hoy.

Por otro lado, si hablamos de tendencias políticas, los gobiernos militares peruano y

chileno distaron mucho entre sí en cuanto a ideologías, pues mientras Velasco llevó al

extremo los postulados del modelo ISI protegiendo la economía peruana al máximo, el

gobierno militar chileno encabezado por Pinochet eliminó el déficit fiscal y controló la

inflación mediante la apertura comercial, y aunque hubo una crisis en 1982 provocada

por el mal manejo del tipo de cambio y el colapso financiero, la economía chilena

comprendió la importancia del comercio internacional para el progreso económico y

tecnológico de un país, permitiéndole ingresar a un ámbito de desarrollo de la

competitividad a nivel global. Entonces, la solución económica del libre mercado llegó

y se implantó en Chile mucho antes que en nuestro país, cuya reforma vino recién en

los 90, mientras que en Chile llegó en el 74.

Además, cuando Fujimori recibió la presidencia, recibió también un país debilitado no

sólo económicamente por la inflación y las altas tasas de pobreza, sino mermado

gravemente por el terrorismo y el narcotráfico, de modo que la política monetaria y

comercial no bastaban para encaminar al país, sino que se necesitaba urgentemente de

políticas sociales que aseguraran que el progreso económico no sería afectado por

problemas relativos a la población y sus intereses, procurando el bien de la sociedad, lo

que debía garantizar un clima de seguridad a los inversionistas.

Además si examinamos las políticas monetarias como fiscales aplicadas en ambos

países, veremos que el estado peruano aún sigue teniendo parte en muchos aspectos

en los que Chile ha determinado la autonomía de las instituciones privadas, incluso en

la legislación laboral, Chile ha optado por la flexibilidad (Boeninger, 1998), mientras

que en el Perú seguimos ansiando la estabilidad. Haciendo un repaso por la teoría

sabremos que la estabilidad laboral es una política que impone un alto costo al despido,

costo que no es únicamente económico, pues las empresas deben tomarse el tiempo

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suficiente para justificar legalmente las causas del despido, además de tener que

realizar muchos otros trámites para cumplir con la normativa peruana. Esto sumado a

los altos costos de formalidad en nuestro país lleva a que muchas empresas peruanas

se rehúsen a operar bajo la normativa laboral impuesta por el Estado, lo que representa

un problema social que éste apenas puede intentar controlar y que aunque no lo

parezca acaba siendo un problema económico, pues resta al Gobierno los ingresos

provenientes de la tributación (Bedregal, 2011).

De modo que si comparamos nuestra política laboral frente a una más liberal como la

chilena, podremos ver que aunque la estabilidad laboral le permita al trabajador

sentirse más seguro en su empleo y gozar de beneficios útiles para épocas difíciles,

también representa un retroceso, pues los altos costos impuestos por esta modalidad

llevan a que en nuestro país se incremente la informalidad, el contrabando y la

corrupción producto de tratar de evadir los reglamentos de las entidades reguladoras a

fin de reducir los gastos impuestos; problemas de índole social que a la larga tienen

impacto en el ámbito económico. Mientras tanto, la flexibilidad laboral chilena se

sustenta en el incremento de la competitividad de su mano de obra, que ve el esfuerzo

como un requisito permanente para conservar su empleo; además, al no existir

beneficios económicos exagerados para los trabajadores, los costos de la formalidad

bajan, lo que redujo a casi cero la informalidad en Chile, al igual que el contrabando.

Consideremos además la previsibilidad que Chile ofrece a sus inversionistas

extranjeros, que hasta hace dos años era mucho mayor a la de nuestro país, pues en el

Perú temas como la inestabilidad política vivida en las últimas elecciones, los cambios

en la Constitución a lo largo de la historia, nuestro legado del terrorismo, la

informalidad y el contrabando, las manifestaciones sindicales y el descontento popular

con algunas medidas del Estado representan un mayor riesgo a las inversiones

extranjeras, que únicamente buscan rentabilidad y seguridad.

De esto podemos deducir que un importante aliciente para la atracción de inversiones

productivas es el buen clima social y político de un país, que es precisamente lo que le

falta al Perú. A pesar de gozar hoy de una aparente estabilidad política, y un

crecimiento económico que sorprende al mundo; lo cierto es que en materia social el

ciudadano peruano aún conserva maneras violentas de enfrentar el cambio, de hacer

valer sus derechos y de protestar por las injusticias; aún está prsente la “criollada

peruana” que lleva al desdén por las reglas y la evasión de las mismas. Actitudes

corruptas y deshonestas aún priman en nuestro país, lo que representa una paradoja a

nuestro crecimiento; pues mientras somos capaces de maravillar al mundo con nuestro

crecimiento, atractivo comercial y turístico, por otro lado tenemos un legado de

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costumbres violentas e inestables que pueden ahuyentar el caudal de inversiones del

que nuestro país es destino en los últimos años.

Tal vez nuestro país no puede aplicar medidas tan liberales como las chilenas porque la

misma naturaleza del ciudadano peruano no lo permite, tal vez la idiosincrasia peruana

ha quedado marcada por el rechazo al cambio producto de transiciones tan radicales a

lo largo de nuestra historia. Tal vez el Perú no crece a pasos más grandes porque su

gente no lo admite y no desea darle una oportunidad a nuevas medidas algo más

liberales pues se sentiría más expuesto y vulnerado en sus derechos sociales y

laborales. Entonces, de repente la solución a la pobreza y los problemas sociales radica

no sólo en la apertura comercial que hemos experimentado, sino en la apertura mental

de los peruanos hacia nuevas posibilidades de desarrollo y el poder destrozar

paradigmas mentales de aversión al cambio.

Como lo indica Marcelo Guigale (2011): “Hoy más que nunca el Perú tiene una

oportunidad sin precedentes de convertirse en la próxima historia de éxito

latinoamericana. Las decisiones de política pública que se tomen en los próximos cinco

años podrían situar al país en una senda de desarrollo similar a la que han seguido Chile,

Costa Rica o España en sus mejores tiempos”. Constatado con el clima de inversiones y

la tasa de crecimiento económico experimentada por nuestro país en los últimos años,

vemos que esto es una realidad.

Pero, como cualquier país en crecimiento, es importante comprender que la expansión

macroeconómica a grandes tasas no basta. Es necesaria una reforma cultural y social

en lo más profundo de las comunidades, de manera que se superen paradigmas que

impiden que el crecimiento se torne en desarrollo para todos. Actitudes honestas,

solidarias y éticas harán que el atractivo comercial del que hoy gozamos se multiplique,

pues será para los inversionistas señal de confianza y previsibilidad. Por otro lado,

internamente, podremos estar orgullosos de una nación en la que empresa, Estado y

sociedad civil desempeñan responsable y moralmente sus roles en beneficio de todos.

CONCLUSIONES

Aunque diversas economías experimenten modelos económicos similares a lo largo de

su historia, la manera en la que se aplique la política económica siempre será distinta,

pues aunque se tengan los mismos objetivos de bienestar, las medidas aplicadas

variarán de acuerdo a lo que cada gobernante o todo el pueblo determinen como

idóneo para su crecimiento y desarrollo.

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Queda claro que no basta sólo con aplicar políticas monetarias y fiscales que busquen la

reducción de la inflación, el crecimiento del empleo y el logro de mejores indicadores

macroeconómicos. Éstas debe ir acompañadas de políticas sociales coherentes a los

intereses de todos los grupos de la sociedad, que busquen la distribución equitativa de

los recursos de la economía y permitan a los ciudadanos desarrollarse en un entorno

pacífico, competitivo y donde puedan explotar sus capacidades con remuneraciones

justas y estímulos que permitan su autorrealización.

Problemas sociales como el terrorismo, informalidad, delincuencia y desempleo

pueden tener en un país un efecto igual de negativo que una mala situación económica;

y, en muchos casos, son los causantes de indicadores deprimentes y el lento o nulo

avance de una economía. Por eso, la óptima aplicación de la política económica en un

país debe llevar a excelentes indicadores económicos fundamentados en el progreso y

bienestar de su sociedad.

Los casos chileno y peruano son un claro reflejo de dos economías que en

circunstancias similares de decadencia económica y social, han sabido dar un giro

completo para encaminarse hacia la competitividad, la atracción de inversiones

productivas y la correcta explotación de sus recursos; convirtiéndose en ejemplos de

desarrollo para el continente.

La vía segura para un crecimiento económico sostenido es la atracción de inversiones

extranjeras productivas que desarrollen industrias y comercio en los territorios. Para

esto es importante la estabilidad social del país, su previsibilidad y el respeto a los

convenios internacionales de comercio y tratados con los países aliados. La base para

el establecimiento de sólidas relaciones comerciales es la confianza, cimentada en el

cumplimiento de los contratos por ambas partes, en beneficio mutuo.

Después de más de 35 años, el Perú por fin ha superado los estragos dejados por el

modelo ISI, el proteccionismo estatal, el terrorismo y el despilfarro fiscal. Al día de hoy,

son numerosas las iniciativas emprendidas en pos de captar capitales extranjeros; y van

en aumento el número de inversionistas que miran al país como una alternativa de

crecimiento. La explotación de nuestras fortalezas como país en sectores diversos

como minería, manufactura, textiles, turismo y gastronomía hacen que el resto del

mundo considere al Perú como un interesante destino de inversiones. Para que esta

imagen sea reforzada y recuperemos los años perdidos en materia de crecimiento, es

importante construir una cultura de ética y respeto en la sociedad, dejando atrás

conductas corruptas y evasoras de la ley. Sólo así dejaremos de hablar de tasas de

crecimiento económico sostenido, para pasar a hablar de mejoras en el desarrollo de

toda la nación.

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