BahasaCover Timor East w/spine 7/17/02, 10:38 AM2

TIMOR TIMUR

BERBAGAI TANTANGAN KEBIJAKAN BAGI SUATU BANGSA BARU

Bank Dunia

Wilayah Asia Timur dan Pasifik

EKIVALEN MATA UANG

Unit Mata Uang: Dollar Amerika

TAHUN ANGGARAN

1 Juli – 30 Juni

TIMBANGAN DAN UKURAN

Sistem Metrik

SINGKATAN DAN AKRONIM

ADB - Bank Pembangunan Asia ARP - Proyek Pemulihan Pertanian AusAID - Lembaga Australia untuk Pembangunan Internasional BE - Lingkungan Usaha BPA - Otoritas Perbankan dan Pembayaran CA - Dewan Konstituante CEP - Proyek Pemberdayaan Masyarakat CFA - Otoritas Fiskal Pusat CFET - Dana Yang Dikonsolidasi Bagi Timor Lorosae CGIAR - Kelompok Konsultatif untuk Riset Pertanian Internasional CPO - Kantor Pembayaran Pusat EEZ - Zona Ekonomi Eksklusif ETTA - Administrasi Transisi Timor Lorosae EIRP - Proyek Rehabilitasi Infrastruktur Darurat FAO - Organisasi Pangan dan Pertanian FDI - Investasi Langsung Luar Negeri FIAS - Dinas Nasihat Investasi Asing FTP - Minyak Bumi Tranche Pertama GDP - Produk Domestik Bruto IAS - Standar Akuntansi Internasional ILO - Organisasi Buruh Internasional ITPT - Informasi, Teknologi, Pos dan Telekomunikasi JAM - Missi Penilaian Gabungan JICA - Lembaga Kerjasama Internasional Jepang JV - Usaha Patungan LPU - Unit Pertanahan dan Properti MAFF - Departemen Pertanian, Perikanan dan Kehutanan NCC - Dewan Konsultatif Nasional NGOs - Organisasi Non Pemerintah OECD - Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan untuk Pembangunan SEP - Proyek Usaha Kecil TFET - Dana Perwalian untuk Timor Lorosae TLSMS - Survei Pengukuran Tingkat Kehidupan Timor Lorosae USAID - Lembaga Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional UNTAET - Administrasi Transisi PBB di Timor Lorosae VAT - Pajak Pertambahan Nilai

DAFTAR ISI No. Halaman

RINGKASAN EKSEKUTIF................................................................................................... i PENDAHULUAN .................................................................................................................. 1 BAB 1: JALAN PENUH KESUKARAN MENUJU KEMERDEKAAN ............................ 3 Latar Belakang Sejarah................................................................................................. 3 Pengantar Kemerdekaan............................................................................................... 5 BAB 2: PERKEMBANGAN DAN MASALAH EKONOMI DAN KEMISKINAN ........... 8 Pengaruh Pemungutan Suara dan Periode Transisi atas Perekonomian............................ 8 Karakteristik Kemiskinan ............................................................................................. 13 Persoalan Ekonomi dalam Periode Transisi.................................................................... 20 BAB 3: MEMPERBAIKI LINGKUNGAN USAHA........................................................... 25 Infrastruktur ................................................................................................................ 26 Lingkungan Hukum...................................................................................................... 30 Kerangka Hukum untuk Kepemilikan Tanah.................................................................. 36 BAB 4: MENINGKATKAN PENDAPATAN DAN PRODUKTIVITAS PERTANIAN ... 41 Pentingnya Pertanian dalam Perekonomian.................................................................... 41 Kerangka dan Prinsip Jangka Menengah....................................................................... 46 Permasalahan Kebijakan dalam Pertanian ..................................................................... 47 Bantuan Donor dan Persyaratan Pendanaan ................................................................. 57 BAB 5: MENANGANI KEBUTUHAN PENGEMBANGAN SUMBER DAYA MANUSIA 63 Peninggalan Indonesia .................................................................................................. 64 Strategi Transisional..................................................................................................... 67 Menuju Kerangka Jangka Menengah ............................................................................ 72 BAB 6: PENDAPATAN DARI LAUT TIMOR: PERMASALAHAN MANAJEMEN DAN PEMERINTAHAN ............................................................................................................... 81 Minyak: Berkat atau Kutuk? ........................................................................................ 81 Manajemen Pengeluaran.............................................................................................. 83 Manajemen Pendapatan dan Tabungan ......................................................................... 85 BAB 7: MEMPERTAHANKAN KEBIJAKAN KEUANGAN YANG HATI-HATI ......... 92 Pembangunan Fiskal: Gambaran Umum ....................................................................... 93 Kebijakan Pajak........................................................................................................... 98 Pilihan-Pilihan Pembiayaan......................................................................................... 100 Keberlanjutan Fiskal................................................................................................... 101 BAB 8: MEMASTIKAN MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK YANG EFEKTIF103 Penganggaran, Penyusunan Program dan Kinerja Pengeluaran..................................... 104 Pengelolaan Bantuan Luar.......................................................................................... 114 Kapasitas dalam Pengelolaan Pengeluaran Publik ........................................................ 117 Berbagai Ancaman dan Peluang Yang Potensial.......................................................... 119

BAB 9: MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF ............................................. 121 Membangun Dinas Sipil.............................................................................................. 121 Membina Pemerintahan yang Efektif dan Mengurangi Peluang Korupsi......................... 132 Memberdayakan Masyarakat Lokal............................................................................ 143 KOTAK DALAM TEKS Kotak 2.1: Penurunan Daya Saing dalam Pengolahan Kopi........................................................ 21 Kotak 2.2: Brunei dan Pengaruh yang Menyisihkan................................................................... 23 Kotak 3.1: Pengadilan ............................................................................................................. 33 Kotak 4.1: Prinsip-Prinsip Bantuan Donor untuk Sektor Pertanian.............................................. 58 Kotak 6.1: Dana Perwalian Tuvalu........................................................................................... 89 Kotak 8.1: Proses Pelaksanaan Anggaran .............................................................................. 109 Kotak 8.2: Botswana: Pelajaran Mengelola Pembangunan Yang Dikendalikan Mineral.............. 118 GAMBAR DALAM TEKS Gambar 2.1: Indikator menurut Distrik yang Terkena Dampak Tindak Kekerasan tahun 1999 ...... 18 Gambar 6.1: Strategi Tabungan................................................................................................ 76 Gambar 7.1: Alokasi Pengeluaran, 2001-02............................................................................... 95 Gambar 7.2: Alokasi Pengeluaran untuk Barang Modal, 2001-02................................................ 95 TABEL DALAM TEKS Tabel 2.1: PDB Tahun 2000 menurut Asal Industri dengan Harga Pasar Saat Ini......................... 8 Tabel 2.2: Indikator Ekonomi Pilihan, 1998 - 2002..................................................................... 11 Tabel 2.3: Indikator Sosial Pilihan ............................................................................................ 15 Tabel 2.4: Perubahan Yang Dinilai Sendiri Sejak Sebelum Tindak Kekerasan Tahun 1999 ........... 19 Tabel 2.5: Perubahan yang Dirasakan menurut Sektor ............................................................... 20 Tabel 4.1: Kontribusi Pertanian untuk PDB Pedesaan, 1993-1999 .............................................. 42 Tabel 4.2: Produksi Pertanian, 1997 dan 2001 ........................................................................... 45 Tabel 4.3: Perkiraan Pendanaan Saat Ini utk Pembangunan Pertanian dan Pedesaan, 2001-2005.. 62 Tabel 5.1: Perbandingan Pengeluaran Per Kapita untuk Kesehatan dan Pendidikan Seluruh Negeri........................................................................................................ 68 Tabel 5.2: Statistik Pendidikan Pokok Sebelum dan Setelah Referendum (Publik dan Swasta) ...... 69 Tabel 7.1: Pengeluaran dan Pendapatan ETTA......................................................................... 93 Tabel 7.2: Anggaran Sumber Gabungan tahun 2001-02.............................................................. 94 Tabel 7.3: Rekening dan Perkiraan Dana Yang Dikonsolidasi..................................................... 96 Tabel 7.4: Pendapatan Aktual dan yang Diproyeksikan.............................................................. 98 Tabel 9.1: Lapangan Kerja Dinas Sipil menurut Tingkat (2000-2001) ........................................ 122 Tabel 9.2: Perbandingan Gaji Bulanan .................................................................................... 126 Tabel 9.3: Rasio Kompresi Upah Dinas Sipil untuk Berbagai Negara........................................ 128 Tabel 9.4: Perbandingan Internasional Dinas Sipil – Upah dan Lapangan Kerja ......................... 129 LAMPIRAN Lampiran 1: Ciri-Ciri Khas Kemiskinan .................................................................................. 147 Lampiran 2: Produksi dan Pasar Beras................................................................................... 152 Lampiran 3: Dekompresi Gaji Dinas Sipil ................................................................................ 169

REFERENSI ....................................................................................................................... 171

PENGHARGAAN Laporan ini disusun oleh sebuah tim yang dipimpin oleh Sanjay Dhar dan terdiri dari Laura Bailey, Malcolm Bale, Sofia Bettencourt, Benu Bidani, José Braz, Julia Devlin, Peter Fallon, Jean Foerster, Adrian Fozzard, Francis Ghesquiere, Ronald Hood, Christopher Joubert, Michael Lewin, Patrick Meagher, Kasper Richter, Michael Stevens dan Craig Wilson. Muriel Greaves membantu dalam pengolahan dokumen. Sarah Cliffe memberikan berbagai saran yang membantu pada berbagai tahap. Saumya Mitra dan Michael Stevens membantu sebagai mitra peninjau. Laporan ini disusun di bawah bimbingan Homi Kharas and Klaus Rohland. Sebuah draft laporan disampaikan kepada pihak berwenang Timor Lorosae pada bulan Desember 2001 dan dibahas pada bulan Maret 2002. Tim ini menghargai berbagai komentar dari para pejabat pemerintah di Timor Lorosae.

i

RINGKASAN EKSEKUTIF

1. Timor Lorosae akan menjadi negara baru pertama di abad ke-21 pada tanggal 20 Mei 2002 setelah lebih dari empat abad di bawah pemerintahan kolonial dan seperempat abad di bawah pendudukan dan konflik. Menyusul kejadian tragis pada tahun 1999, Timor Lorosae, dengan bantuan keuangan dan teknis yang murah hati dari masyarakat donor, telah membuat kemajuan besar dalam memperbaiki perekonomiannya, membangun kembali infrastrukturnya, memulihkan para pengungsi ke tempat asalnya, dan membangun unsur – unsur utama suatu proses politik yang berkelanjutan dalam suatu lingkungan yang diwarnai perdamaian internal—keadaan ini berbeda jauh dengan masyarakat paska konflik lainnya.

2. Sejak tahun 1999, ketika diperkirakan PDB riil mungkin telah merosot menjadi sepertiganya, pemulihan ekonomi telah menguat—suatu asumsi efektif sebesar lebih dari 15 persen rata-rata pertumbuhan tahunan PDB selama tahun 2000 dan 2001 telah digunakan. Sedangkan hasilnya terutama didorong oleh hadirnya banyak komunitas asing dan berbagai upaya pembangunan kembali yang dibiayai oleh donor, perbaikan yang dilakukan tidak terbatas hanya pada sektor perkotaan; hasil pertanian selama dua tahun terakhir juga diperkirakan membaik secara berarti. Namun, pertumbuhan secara keseluruhan, diperkirakan akan sangat melambat pada tahun 2002 dan 2003 sewaktu sejumlah besar personil asing meninggalkan negeri ini.

BERBAGAI TANTANGAN KE DEPAN

3. Tantangan utama yang dihadapi Timor Lorosae adalah bagaimana mempertemukan antara kemiskinan yang parah dan kurangnya ketrampilan dalam mengelola manusia dengan prospek cemerlang di periode depan yang berasal dari kekayaan sumber daya alam negeri tersebut. Berbagai kebijakan untuk memenuhi kedua prioritas ini—pengurangan kemiskinan berkelanjutan dan pengelolaan yang mantap atas kekayaan sumber daya alam—adalah titik fokus laporan ini.

4. Masalah-masalah Periode Transisi. Keprihatinan yang mendesak pada dua tahun mendatang adalah mengelola transisi ekonomi dari administrasi UNTAET, yang akan mengakibatkan kepulangan banyak komunitas asing dan kerugian terkait berupa hilangnya lapangan kerja dan penghasilan bagi para warga Timor Lorosae—dan hilangnya keahlian teknis yang sangat dibutuhkan. Dalam jangka pendek, Timor Lorosae tidak memiliki opsi untuk memungkinkan nilai tukarnya mengalami depresiasi sebagai respons terhadap kejutan kebutuhan yang tidak diinginkan dengan pulangnya para orang asing, mengingat penggunaan dollar Amerika sebagai mata uang resmi. Masalah transisional lebih lanjut adalah bagaimana mengelola berbagai sumber daya publik untuk melewati periode tersebut sampai pendapatan lepas pantai yang memadai bisa direalisasikan.

5. Menghasilkan Kekayaan. Dalam jangka menengah, peningkatan yang diharapkan dari pendapatan lepas pantai menjadi ancaman tambahan bagi daya saing

ii

sektor produk non-minyak. Untuk membangun perekonomian yang tidak saja bersandar pada bantuan dan minyak, bangsa ini perlu meningkatkan iklim investasi swasta, membina penghasilan dan produktivitas pertanian, membina perbaikan pembangunan manusia secara berkelanjutan, dan memastikan bahwa kekayaan sumber daya alam negeri ini diinvestasikan dengan bijaksana. Terdapat berbagai rintangan serius dalam memperbaiki lingkungan usaha mengingat warisan sejarah Timor Lorosae akibat konflik dan isolasi serta perbedaan besar yang ditimbulkannya dengan negara-negara Asia Tenggara lainnya dalam hal infrastruktur, kelembagaan, kerangka hukum, pendidikan dan produktivitas. Caranya perbedaan ini dipersempit akan menjadi kunci untuk meningkatkan lapangan kerja dan produktivitas dan mengurangi kemiskinan.

6. Pembangunan Manusia. Dalam suatu situasi di mana berbagai macam tuntutan bersaing untuk sumber daya yang terbatas, pentingnya untuk meningkatkan standar pembangunan manusia demi kualitas dan tingkat laju pertumbuhan jangka panjang bukanlah sesuatu yang dibesar-besarkan. Kebutuhan akan pendidikan dan pelatihan dasar sangat mendesak dan bersama dengan pelayanan kesehatan inti harus menjadi bagian yang diberi peluang paling besar untuk mendapatkan sumber daya publik dalam setiap strategi pembangunan. Rancangan berbagai langkah yang efektif dan terjangkau untuk membantu orang miskin juga penting; maka demikian pula kebutuhan untuk memahami lebih baik karakteristik kemiskinan dan kemampuan para keluarga untuk membayar demi mendapatkan beberapa pelayanan.

7. Manajemen Pemerintahan dan Sektor Publik. Sangat disayangkan bahwa pengalaman paska kolonial dan paska konflik di kalangan negara-negara miskin dipenuhi dengan berbagai contoh salah-alokasi, salah urus, dan korupsi sumber daya. Ketergantungan yang tinggi akan bantuan dan sumber daya alam memperparah keprihatinan ini. Pada kasus Timor Lorosae, yang memperburuk risiko-risiko ini adalah terbatasnya jumlah personil yang memenuhi syarat untuk menanggulangi berbagai tantangan kelembagaan dalam membangun suatu bangsa dari nol. Akan sangat penting kemampuan untuk merumuskan dan berpaut pada cara-cara yang efektif dalam mengalokasikan sumber daya untuk tujuan pembangunan yang diprioritaskan. Pertama-tama, kejujuran dan pengabdian satu inti kecil para pemimpin yang ada akan sangat dibutuhkan; seraya waktu berlalu, kader pegawai pemerintah yang lebih besar harus dikembangkan. Karenanya, membangun dan mempertahankan pemerintahan yang efektif akan membutuhkan sejumlah reformasi kelembagaan, dan hal ini tidak mudah.

8. Pengurangan Kemiskinan. Hasil-hasil awal survei rumahtangga (TLSMS) yang baru-baru ini diselesaikan menunjukkan 40 persen mengalami kemiskinan pada tahun 2001. Insiden kemiskinan lebih rendah di kawasan perkotaan (25 persen) dibandingkan dengan kawasan pedesaan (44 persen). Kemiskinan merupakan fenomena pedesaan: 85 persen dari semua orang miskin tinggal di kawasan pedesaan. Insiden kemiskinan yang terendah adalah di Dili/Baucau (14 persen) dan yang tertinggi di pusat pedesaan dan pedesaan barat (49 persen). Tidak mengherankan kalau pertanian merupakan pekerjaan utama penduduk dan demikian juga khususnya di antara orang miskin. Di Timor Lorosae seperti di tempat-tempat lain, terdapat hubungan yang kuat antara kemiskinan konsumsi dengan rendahnya tingkat pendidikan. Kepemilikan aset, termasuk akses ke lahan, juga berkaitan dengan kemiskinan yang lebih rendah.

iii

9. Perkiraan sebuah survei yang dilakukan di semua desa di negara tersebut (sucos) memperlihatkan kerusakan perumahan yang berarti dan kehilangan ternak. Di antara hasil-hasil yang lebih mengejutkan dari survei suco itu adalah tingkat ketidakpastian ketersediaan makanan: Dalam laporan sucos lebih dari 40 persen tidak cukup makan antara bulan November dan Pebruari. Bagian ini memuncak pada bulan Januari, sewaktu dilaporkan 80 persen mengalami kekurangan makanan.

SUATU STRATEGI BAGI PERTUMB UHAN DAN PENGURANGAN KEMISKINAN

10. Pihak berwenang Timor Lorosae sangat menyadari tantangan yang mereka hadapi: menyusul pemilihan Dewan Konstituante pada tanggal 30 Agustus 2001, suatu proses untuk merancang sebuah kerangka strategi jangka menengah untuk mengartikulasikan dan melaksanakan berbagai tujuan pembangunan telah dimulai, dan suatu Komisi Perencanaan telah dibentuk untuk mengkoordinasi pekerjaan ini, dengan tujuan untuk menghasilkan suatu Rencana Pembangunan Nasional berdasarkan kemerdekaan. Salah satu tujuan utama laporan ini adalah untuk menjadi masukan bagi upaya tersebut.

11. Tujuan pertumbuhan berkelanjutan dan pengurangan kemiskinan dengan jelas akan difasilitasi dengan mewujudkan suatu lingkungan usaha yang kondusif bagi investasi swasta dan melalui rehabilitasi dan bantuan pertanian yang terus menerus kepada para petani dalam bentuk modal, pengetahuan dan keahlian pemasaran—dengan demikian menciptakan lapangan kerja swasta yang lebih luas dan produktivitas dan penghasilan yang lebih besar di pedesaan. Pada saat yang sama, terdapat berbagai rintangan yang serius dalam membangun dasar manufaktur yang signifikan, dan prospek pertumbuhan pertanian yang pesat dan berkelanjutan juga tidak pasti.

12. Faktor-faktor ini menunjukkan pentingnya dukungan donor yang terus menerus dalam jangka pendek, manajemen yang mantap dari kekayaan minyak dan gas Timor Lorosae dalam jangka panjang, dan keefektifan penyaluran bantuan dan kekayaan lepas pantai untuk mengatasi kemiskinan, khususnya untuk basis modal manusia. Ini pada gilirannya mengharuskan: pembangunan berbagai strategi tabungan dan investasi yang mantap untuk memperpanjang manfaat kekayaan lepas pantai melewati periode “pendapatan tak terduga”; penerapan manajemen pengeluaran publik yang transparan dan perangkat-perangkat anggaran untuk memanfaatkan secara efektif bantuan dan pendapatan; pengembangan dinas sipil yang efisien dan berorientasi pelayanan; dan membina budaya pertanggungjawaban dan orientasi pada hasil yang meminimalkan peluang untuk korupsi.

Mengatasi Distorsi Yang Disebabkan Kehadiran Sejumlah Besar Orang Asing dan Pilih Kasih Terhadap Masyarakat Kota 13. Kehadiran komunitas asing yang jumlahnya banyak dan kaya telah menaikkan upah dan harga jauh di atas yang berlaku di daerah-daerah tetangga atau di negara dengan tingkat produktivitas yang sebanding walaupun terdapat pengangguran di mana-mana. Hal ini telah mengganggu pengembangan usaha kecil dan parawisata dan mengurangi lapangan kerja pada kegiatan produktif lainnya (misalnya, pada pemrosesan kopi), namun

iv

walaupun demikian menaikkan jumlah penduduk Dili secara signifikan dari jumlahnya pada pemungutan suara sebelum tahun 1999 yang sebanyak 120.000 jiwa. Ketika komunitas asing mulai pergi, adalah penting untuk tidak menetapkan dengan peraturan atau peraturan perundang-undangan suatu struktur harga yang mencerminkan perekonomian yang bersifat mendua dan semu, tetapi membiarkannya tetap fleksibel sehingga kondusif bagi pengembangan sektor swasta dan penciptaan lapangan kerja yang berkaitan dengannya. Risiko ketidaklentukan upah dan harga diperparah dengan ketidakmampuan untuk memungkinkan nilai tukarnya mengalami depresiasi sebagai respons terhadap kejutan kebutuhan yang tidak diinginkan dengan pulangnya para orang asing. Dengan kemampuan yang rendah untuk mengelola nilai tukar atau kebijakan moneternya, pilihan Timor Lorosae untuk menggunakan mata uang sendiri akan ternyata kurang bijaksana dalam jangka pendek.1

14. Kombinasi antara tingkat upah yang lebih tinggi dari yang bisa dipertahankan dan ketidaklentukan tingkat nilai tukar menunjukkan bahwa upah dan harga harus dibiarkan menyesuaikan diri terhadap kondisi perekonomian daripada terhadap peraturan birokrasi. Mengingat sifat yang artifisial dari kondisi perkotaan sekarang, upah minimum jangan dipatok, paling tidak sampai dampak kepulangan orang asing telah sepenuhnya dirasakan. Hal ini tidak akan menghalangi peningkatan segi-segi lain dari peraturan pasar tenaga kerja, walaupun upaya khusus akan dibutuhkan untuk menyesuaikan peraturan semacam ini dengan kenyataan situasi pasar tenaga kerja Timor Lorosae di masa depan menyusul kepulangan orang asing.

15. Kehadiran orang asing yang banyak namun sementara bisa memiliki berbagai dampak ekonomi dan sosial yang signifikan, contohnya, dalam hal mendorong urbanisasi yang tidak bisa dipertahankan dan investasi yang salah dialokasikan demi memenuhi berbagai kebutuhan orang asing. Pendorong untuk tetap di wilayah pertanian dan pedesaan yang terpenting akan tergantung pada prospek penghasilan dan kualitas kehidupan pedesaan. Laporan tersebut memperhatikan tujuan-tujuan ini dengan menunjukkan pentingnya mempertahankan upaya yang telah dilakukan dalam meningkatkan penghasilan dan produktivitas pertanian, memperbaiki mutu fasilitas pendidikan dan kesehatan penduduk pedesaan, dan memajukan suatu struktur pemerintahan yang tepat pada tingkat masyarakat. Komunitas donor itu sendiri bisa mengurangi dampak dari kepergiannya dengan menarik staf UNTAET secara bertahap—memastikan agar tenaga trampil yang sulit digantikan oleh tenaga lokal tidak ditarik secara drastis—dan memberikan pesangon pada staf lokal yang diberhentikan, yang dapat berguna untuk dipakai sebagai modal awal usaha kecil.

16. Kebijakan pajak juga bisa memainkan peran untuk menghindari pilih kasih terhadap masyarakat kota yang mempersulit keadaan:

• Prioritas utama perlu diberikan pada upaya mengaitkan pelanggan kota dengan meteran listrik dan air dan mewajibkan mereka membayar biaya pemakaiannya,

1 Di bawah UNTAET, dollar Amerika digunakan sebagai mata uang resmi Timor Timur, walaupun rupiah Indonesian terus beredar di perekonomian desa.

v

dengan demikian menghapuskan penggunaan cuma-cuma yang telah berlaku pada sebagian besar periode keberadaan UNTAET.

• Penerapan pajak terhadap pelayanan di perkotaan (hotel dan restoran) perlu dipertahankan dan penerapan pajak terhadap komoditi pedesaan perlu dihindari.

Memperbaiki Lingkungan Usaha 17. Pembangunan Timor Lorosae selama ini telah didnominasi oleh proyek-proyek yang didanai donor, tetapi untuk meningkatkan periode pertumbuhan padat karya yang lebih panjang akan mewajibkan investasi swasta yang berkelanjutan, baik dalam maupun luar negeri. Masih terdapat halangan-halangan besar pada pengembangan sektor swasta yang mencerminkan: kekerasan pada tahun 1999 yang menghancurkan kapasitas pembangkit listrik, infrastruktur telekomunikasi, catatan-catatan dan arsip mengenai kepemilikan rumah dan tanah; pemutusan sistem hukum dan peraturan dari sistem Indonesia pada tahun 1999; serta kurangnya kerangka hukum kepemilikan tanah yang sudah berlangsung lama, kapasitas lingkungan hukum dan perundangan yang lebih luas. Pelayanan usaha juga terkena dampak pengungsian orang Indonesia dan orang Tionghoa yang mendominasi bidang-bidang ini, sedangkan kemampuan kewirausahaan penduduk setempat terkena dampak karena warisan sejarah ini.

18. Keterbatasan-keterbatasan kapasitas dan sumber daya menyiratkan bahwa tidak semua halangan dapat diatasi sekaligus; karenanya prioritas perlu ditetapkan. Yang menempati peringkat tertinggi pada urutan prioritas adalah mengatasi sekumpulan tuntutan sengketa tanah yang rumit, yang berasal dari periode pendudukan Portugal dan Indonesia, yang telah melarang berbagai kegiatan dagang dan investasi dan mengakibatkan berbagai bentuk pemalsuan dokumen kepemilikan tanah. Kurangnya kejelasan kepemilikan aset-aset tanah dan rumah juga menghilangkan sumber penjaminan paling penting yang bisa digunakan untuk pinjaman modal usaha. Karena itu upaya membentuk suatu sistem administrasi pertanahan yang resmi yang menjamin kepemilikan tanah terdaftar mendesak untuk dilanjutkan, dengan memberikan prioritas pada kawasan perkotaan di mana terdapat sengketa dan perselisihan soal tanah terparah dan tekanan terbesar untuk mendapatkan jaminan atas kepemilikan properti.

19. Ketidakmampuan mengagunkan asset juga mencerminkan kurangnya suatu Undang-undang Perusahaan yang berfungsi, yang melarang para kreditur membuat tuntutan yang dapat dipaksakan atas aset perusahaan, dan kurangnya kerangka hukum untuk kepailitan. Berbagai celah ini perlu diatasi agar pinjaman dapat diberikan (atas risiko mereka sendiri) oleh kedua bank asing yang ada kepada klien perusahaan dan perorangan, dan untuk mendorong bank asing di masa depan membuka usahanya di Timor Lorosae. Mengingat kapasitas pengawasan yang masih kecil oleh bank dan ketidakmampuan menjamin deposito atau memberi respons terhadap kinerja bank, pihak berwenang perlu menghindari pemberian ijin bank umum kepada investor lokal, dan membatasi pemberian ijin di periode yang akan datang hanya untuk bank asing terkemuka yang tunduk kepada peraturan dan didukung secara finansial oleh pihak berwenang mereka sendiri.

vi

20. Berbagai program mikro-keuangan dapat memainkan peran penting dalam mengembangkan baik sektor swasta maupun pedesaan. Menyadari hal ini, beberapa program telah disusun dengan dukungan para donor, walaupun awalnya lambat. Terlebih lagi, selama ini perhatian difokuskan pada sektor usaha umum sebagai akibat kerusakan modal fisiknya secara relatif lebilh besar menyusul pengrusakan pada tahun 1999. Tetapi tidak satu pun dari program pinjaman yang tersedia sesuai dengan kebutuhan khusus para petani. Karena itu perlu dipastikan bahwa para petani dan usaha-usaha yang berbasis di pedesaan memiliki akses yang memadai ke peluang untuk mendapatkan pinjaman, yang diberikan bersama dengan inisiatif dan pelatihan teknis dalam pemanfaatan kredit yang bertanggungjawab.

21. Sekarang telah terdapat kesadaran di dalam pemerintahan tentang pentingnya sistem telekomunikasi yang efektif dan efisien bagi sektor usaha dan bagi tujuan yang lebih luas dari pembangunan perekonomian: pendekatan yang baru-baru ini dipakai adalah mengumpulkan semua unsur sistem utama yang dibutuhkan dalam satu kontrak, dan mencari dan menerima pernyataan minat perusahaan-perusahaan telekomunikasi internasional. Sangat penting untuk memastikan agar transisi yang akan datang dari penyelenggaraan di bidang telekomunikasi yang didukung UNTAET ke struktur swasta yang diusulkan, berlangsung dengan gangguan minimum—dengan demikian perlu segera melakukan tender untuk kontrak jaringan telekomunikasi tersebut.

22. Suatu pasokan energi listrik yang stabil yang tersedia dengan harga bersaing juga merupakan pertimbangan yang penting bagi calon investor. Sedangkan pembangkitan tenaga listrik telah pulih sampai 90 persen dari kapasitas operasi sebelum referendum tahun 1999, periode sejak referendum tahun 1999 telah ditandai dengan kekurangan dan pemadaman listrik yang parah, kerugian yang mendasar bagi Otoritas Tenaga Listrik dan berdampak pada anggaran, keterlambatan memperkenalkan penggunaan meter , dan struktur biaya yang relatif tinggi. Tujuan-tujuan saat ini untuk mewujudkan kemandirian di bidang keuangan bagi Otoritas Tenaga Listrik dengan penentuan harga yang hati-hati, meningkatkan pemakaian meteran dan menurunkan tingkat awal penagihan, merupakan hal yang patut.

23. Jaringan jalan cukup luas sesuai dengan tingkat perekonomian, tetapi dibangun dengan rancangan dan bahan bermutu rendah—biaya pemeliharaan dan peningkatan mutu jaringan tersebut diperkirakan sebesar 24 juta dollar per tahun, yang lebih besar dari pendapatan Pemerintah dari lepas pantai pada TA02. Apalagi departemen urusan jalan menghadapi kekurangan staf lokal yang parah, sehingga perlu terus menggunakan staf asing. Karena itu berbagai keputusan yang sulit diperlukan untuk memperjelas tanggungjawab pemeliharaan pemerintah pusat; dalam penetapan prioritas tersebut, faktor komersial dan sosial perlu dimasukkan.

vii

Meningkatkan Penghasilan dan Produktivitas Pertanian 24. Sebelum referendum tahun 1999, kegiatan pertanian dan kegiatan pendukungnya memperkerjakan lebih dari 75 persen penduduknya, menyumbang 35 persent dari PDB, dan setara dengan 90 persen dari devisa. Karena kebanyakan petani menekuni pertanian untuk menunjang kehidupan mereka yang sering melibatkan beraneka ragam tanaman, jelas meningkatkan penghasilan dan produktivitas pertanian sangat penting bagi setiap strategi pengurangan kemiskinan dan bagi sasaran penjaminan pasokan pangan. Walaupun begitu pertanian tidak luput dari kerusuhan tahun 1999 yang bersifat merusak tersebut; akibat referendum tahun 1999, mungkin kelaparan hanya teratasi melalui tradisi solidaritas dan berbagi dalam masyarakat, ketersediaan hasil bumi cadangan tradisional (cassava) dan bahan pangan dari tanaman hutan (sago) dan pembagian beras, minyak goreng dan suplai pangan lain secara cuma-cuma (sering diangkut dengan helicopter ke daerah-daerah pedalaman).

25. Produksi pertanian diperkirakan telah pulih secara signifikan selama tahun 2000 dan 2001 untuk kebanyakan tanaman pangan—dibantu oleh berbagai upaya pembangunan kembali dan rehabilitasi yang terpadu dan pemberian pelayanan penyuluhan oleh komunitas donor dan Ornop-Ornop, walaupun banyak petani asal Indonesia telah pergi. Perbaikan terjadi bersamaan dengan penyesuaian-penyesuaian besar. Praktek Indonesia sebelumnya yang mengatur harga input dan output, kendali atas distribusi input, dan pembelian surplus hasil produksi oleh pemerintah berakhir dengan drastis—sebagai akibat dari perginya birokrasi pengawas—dan digantikan dengan kontak ke harga-harga internasional (berbagai impor dikenakan 10% tarif berlaku secara menyeluruh). Pada saat yang sama, para petani telah mengambil manfaat dari suatu tingkat bantuan luar yang akan sulit dipertahankan kelanjutannya.

26. Penyesuaian bagi petani padi ternyata khususnya traumatis, atau paling tidak diplublikasikan dengan lebih baik. Walaupun produksi beras pada tahun 2001 diperkirakan telah membaik sampai sekitar 90 persen dari tingkat tahun 1998 dan jauh melebihi produksi tahun 1999 atau 2000, para petani mengalami kesulitan dalam menjual kelebihan panen mereka, karena ternyata jaringan distribusi dan pemasaran beras impor di Dili dan masyarakat di kota-kota sekitar lebih maju. Penghasi beras lokal mengalami kesulitan dalam memasuki pasar karena khususnya kurang ada sistem pemrosesan paska panen, khususnya pengepakan untuk pengangkutan, dan karena para petani kurang mengenal cara distribusi dan pemasaran mengingat sistem sebelumnya yang diatur. Kurangnya keberadaan toko-toko untuk membeli input dan akses yang kurang memadai ke peluang mendapatkan kredit juga menunjukkan kendala-kendala yang signifikan. Sebagai kontras, harga beras impor di tingkat pengecer ternyata tidak lebih murah dari beras lokal—walaupun hal ini bisa jadi diakibatkan mark-up dan keuntungan yang lebih tinggi bagi distributor beras impor—dan beras yang dibagikan secara cuma-cuma memang mengurangi kemampuan petani lokal untuk menjual surplus mereka.

27. Suatu respons kebijakan yang berkelanjutan perlu mencakup mengatasi problem spesifik para petani padi yang sedang mengalami kesulitan—pemrosesan paska panen, pengepakan, pemasaran, akses kredit, dan memfasilitasi ketersediaan input yang dibarengi dengan pengecualian tarif. Tetapi berbagai masalah ini tidak dapat diatasi

viii

dalam waktu singkat, dengan meningkatkan tekanan untuk peningkatan proteksi dalam bentuk tarif impor beras yang lebih tinggi. Kebijakan seperti ini mungkin dapat dibenarkan jika tarif yang lebih tinggi tersebut besifat wajar dan sementara—agar tersedia cukup waktu yang masuk akal untuk mengembangkan penyesuaian di atas.

28. Tetapi juga terdapat kelemahan-kelemahan serius untuk menaikkan tarif beras yang perlu dengan hati-hati dipertimbangkan sebelum keputusan apapun diambil. Pertama, para petani padi terdiri atas kira-kira 26 persen dari keluarga-keluarga (tidak semuanya murni penjual beras); setiap upaya meningkatkan penghasilan mereka sebagai hasil dari proteksi yang lebih tinggi harus mempertimbangkan hilangnya daya beli penduduk lainnya, khususnya penurunan konsumsi beras oleh konsumen miskin di kawasan perkotaan dan kawasan pegunungan (yang terakhir disebutkan merupakan lokasi di mana kemiskinan paling parah). Kedua, karena merupakan barang konsumen pokok, menaikkan harga beras akan memperumit masalah daya saing seperti ditunjukkan di atas. Ketiga, bahkan jika suatu tarif yang lebih tinggi dimaksudkan bersifat sementara, pengalaman internasional menunjukkan bahwa membalik proteksi yang lebih tinggi tersebut akan sulit dalam praktek. Hal ini pada gilirannya bisa mendorong berbagai perubahan pada pola tanaman pangan yang belum tentu bermanfaat atau berkelanjutan dalam jangka panjang. Faktor-faktor ini menunjukkan bahwa keputusan yang terburu-buru untuk meningkatkan proteksi perlu dihindari, dan apapun keputusannya harus didahului dengan mengembangkan cara-cara yang fisibel untuk membantu konsumen beras yang miskin.

29. Di luar kebijakan tentang beras, Timor Lorosae perlu memutuskan kerangka kebijakan luas mana yang ingin dijalankan bagi pertanian. Penilaian laporan ini adalah bahwa setelah suatu periode transisi, akan lebih baik bagi negara tersebut untuk membiarkan petani memutuskan dengan keleluasaan yang maksimum tentang produksi dan pemasaran, dengan peran pemerintah terfokus pada pengawasan dan pembiayaan investasi pertaniannya sendiri, membentuk dan menerapkan suatu kerangka peraturan dan pemberiaan pelayanan, riset dan pendidikan. Peran terbatas ini (dibandingkan dengan era pemerintahan Indonesia) disarankan bukan hanya karena kapasitas pemerintah yang terbatas untuk mengintervensi dengan lebih agresif dan keterbatasan sumber daya untuk melakukannya secara berkelanjutan, tetapi khususnya karena bukti yang diperlihatkan oleh berbagai sistem perkenonomian kecil tentang manfaatnya mengandalkan sinyal pasar dan harga-harga internasional untuk membimbing keputusan-keputusan petani.

30. Keamanan Pangan. Dalam jangka panjang, keamanan pangan akan dicapai bila keluarga-keluarga sudah cukup produktif untuk menanam atau membeli cukup makanan bagi keluarga mereka. Tetapi kemungkinan kekurangan bahan pangan jangka pendek lebih baik diantisipasi dengan menyisihkan dana-pelindung daripada berusaha mencapai swasembada pangan dengan mengelola stok publik, yang di negara lain telah mendistorsi insentif petani dan terbukti mahal dan sulit dipertahankan. Dana-pelindung akan disisihkan untuk memberikan bantuan secara langsung kepada yang paling membutuhkan (secara tunai ataupun voucher) selama masa panen yang khususnya buruk, dengan demikian memperjelas perlunya pemerintah membeli bahan makanan pokok, menumpuk pangan atau mengendalikan harga-harga itu sendiri.

ix

31. Kopi merupakan ekspor dalam negeri terbesar Timor Lorosae dan sumber penghasilan penting bagi sekitar 40,000 keluarga. Walaupun harga-harga dunia selama ini sangat rendah, ternyata masih terdapat cukup peluang untuk meningkatkan penghasilan petani dari kopi. Manfaat khusus bisa didapat dari perbaikan pemrosesan biji kopi dan beberapa alternatif untuk meningkatkan nilai tambah di Timor Lorosae perlu dikaji. Juga penting untuk memberikan bantuan kepada petani dalam memperbaiki stok pohon kopi (menanam kembali pohon kopi dan berbagai tanaman peteduh dan memangkas pohon) dan dalam menciptakan fasilitas pemasaran yang lebih bersaing. Sifat organik kopi Timor Lorosae merupakan faktor yang bisa membuatnya unggul di atas rata-rata harga kopi dunia dan perlu diamankan dengan cara-cara yang efektif dan hemat.

Memenuhi Kebutuhan Pembangunan Manusia

32. Karakteristik inti dari tiap strategi pengurangan kemiskinan harus mencakup upaya untuk memastikan setiap orang—khususnya orang miskin—memiliki akses yang efektif ke pendidikan dasar dan paket pelayanan perawatan kesehatan penting yang terjangkau. Penduduk yang sehat dan berpendidikan akan memungkinkan tenaga kerja yang lebih produktif untuk merespon perubahan lingkungan dan mengembangkan penduduk yang lebih mampu menyumbang kepada biaya pelayanan.

33. Peninggalan Indonesia. Walaupun pemberian pendidikan dan pelayanan kesehatan diperluas pada jaman pemerintahan Indonesia, Timor Lorosae tetap mewarisi pendidikan dan pelayanan kesehatan yang rendah dibandingkan dengan Indonesia maupun wilayah sekitar secara umum. Tingkat buta huruf tetap tinggi—sekitar 50 persen dari jumlah penduduk—dan bahkan pendidikan dasar universal belum tercapai. Tingkat pendaftaran bersih pada tahun 2001 (yaitu suatu bagian tingkat umur yang relevan memasuki masing-masing tingkatan sekolah) hanya 74 persen untuk anak-anak umur sekolah dasar, 22 persen untuk anak-anak umur sekolah lanjutan dan 16 persen untuk anak-anak umur sekolah lanjutan atas. Juga nyata terlihat ketidakmerataan antara orang desa dan orang kota dalam hal penghasilan dan jenis kelamin untuk mengakses dan menamatkan sekolah.

34. Hasil-hasil di bidang kesehatan selama menjelang akhir tahun 1990an masih sangat buruk. Harapan panjangnya umur masih rendah, dengan perkiraan di bawah 50 tahun. Angka kematian bayi sangat tinggi sebesar 135 per 1000 kelahiran pada tahun 1995, status kesehatan reproduksi penduduk merupakan masalah serius, dan angka kesuburan 4,43 (berbanding 2,78 di Indonesia). Angka alami pertambahan penduduk—sekitar 2,2 persen dengan demikian cukup tinggi. Lebih jauh, dengan hanya 22 persen kelahiran pada tahun 1998 yang dibantu oleh dokter atau bidan, angka kematian ibu juga sangat tinggi. Penyakit Malaria dan TB merupakan dua penyakit paling serius. Tetapi walaupun tingginya jumlah pasien berobat jalan yang menderita penyakit malaria and TB, pasien obat jalan amat jarang yakni hanya 1 kunjungan per kapita.

35. Strategi Transisi. UNTAET dan komunitas donor telah bersepakat untuk memberikan prioritas yang sangat tinggi bagi pendidikan dan pelayanan kesehatan. Telah banyak dibuat upaya untuk memperbaiki efisiensi pengeluaran publik di bidang kesehatan dan pendidikan dengan menangani masalah kelebihan staf yang sudah kronis,

x

meningkatkan upah pegawai pemerintah yang sebelumnya rendah, mengganti infrastruktur hanya apabila terdapat kebutuhan yang nyata, memastikan pembiayaan input yang bermutu dan berupaya memusatkan perhatian pada pemberian dan produk pelayanan. Kedua sektor harus berhadapan dengan kekurangan ketrampilan yang sangat besar yang disebabkan oleh kepergian guru-guru sekolah lanjutan, dokter-dokter dan para administrator Indonesia.

36. Jumlah keseluruhan tingkat pendaftaran sekolah telah dipulihkan mulai tahun 2000, walaupun pendaftaran sekolah lanjutan pertama dengan sekolah lanjutan atas masih di bawah tingkat sebelum kerusuhan. Investasi terencana akan menjamin bahwa kapasitas pendaftaran sekolah lanjutan pertama akan melampuai tingkat sebelum kerusuhan. Tetapi, sekolah lanjutan atas dan sistem pendidikan tingkat tersier, menghadapi kekurangan tenaga trampil yang signifikan, menyebabkan kebutuhan akan pelatihan sambil-bertugas.

37. Pada bidang kesehatan, berbagai upaya telah dibuat untuk membangun kembali pelayanan kesehatan wilayah dan pelayanan rawat inap yang amat penting sambil membentuk sebuah otoritas kesehatan pusat dan kemampuan mengembangkan sumber daya manusia. Dari awal, telah ada kesadaran akan kebutuhan untuk mengembangkan-ulang sistem kesehatan dalam suatu kerangka kebijakan yang berkelanjutan. Dari perspektif program, tekanan diberikan pada penyampaian sebuah program inti yang mampu mengatasi berbagai masalah kesehatan besar yang dihadapi negara tersebut—pencegahan, imunisasi, pengendalian TB, perawatan klinik dasar (termasuk untuk malaria) dan pengembangan mekanisme perawatan referral untuk perawatan darurat.

38. Menuju Kerangka Jangka Menengah. Anggaran sumber-sumber gabungan TA02 dan proyeksi ke depan bagi anggaran operasional untuk periode TA05 merupakan langkah-langkah penting menuju penempatan anggaran ke dalam kerangka pengeluaran publik jangka menengah. Namun masih terdapat suatu ketidakpastian sehubungan dengan apakah semua tekanan jangka menengah atas anggaran pendidikan dan kesehatan—yang terdiri dari 38 persen dari total anggaran CFET—telah dipenuhi. Untuk memastikan suatu proses perencanaan pengeluaran publik yang baik, adalah sangat mendesak agar “keseluruhan pendekatan perhitungan biaya kebijakan” telah dilakukan untuk semua pengeluaran, bagaimanapun caranya dibiayai. Juga sangat penting agar biaya-biaya operasi berkelanjutan dengan jelah ditentukan dan sepenuhnya dimasukkan sebelum keputusan diambil untuk menerapkan kebijakan baru. Hal ini mendatangkan dampak signifikan terhadap donor dan bagaimana mereka bekerjasama dengan pemerintah. Proses pertanggungjawaban di dalam berbagai instansi dan pengadaan terkait, akuntansi dan prsedur audit juga mewajibkan fokus yang berkelanjutan.

39. Masalah Jangka Menengah Yang Dihadapi Pendidikan. Suatu pertanyaan yang mendesak adalah seberapa cepat tiap tingkatan pendidikan dapat dikembangkan. Mengingat keterbatasan sumber daya dan guru dan manfaat relatif pendidikan yang diperluas, suatu komitmen untuk memastikan bahwa semua anak menamatkan paling tidak sekolah dasar perlu menjadi prioritas utama pendidikan—dan dapat dicapai pada tahun pertama kemerdekaan. Mencapai pendidikan lanjutan universal pertama dalam jangka menengah akan lebih sulit mengingat terbatasnya biaya-biaya tambahan dan guru-

xi

guru terlatih. Karena itu peningkatan ketrampilan dan kemampuan tenaga pengajar harus mendapat prioritas utama; Tingkat kecepatan pengembangan sekolah lanjutan atas akan bergantung pada hal ini dan ketersediaan sumber daya tambahan, sedangkan untuk mempertahankan tingkat kesinambungan selama ini bagi sekolah lanjutan atas ternyata baik. Tingkat kembalinya orang-perorangan ke pendidikan tersier kemungkinan besar akan tinggi dalam jangka pendek, dan penetapan-ulang biaya sekolah bagi keluarga yang mampu dapat dibenarkan. Dukungan donor yang banyak jumlahnya akan terus dibutuhkan; tetapi penting agar dukungan seperti itu dioptimalkan untuk memenuhi kebutuhan segera akan ketrampilan dan pendidikan bagi perekonomian; dan agar kapasitas pendidikan dan pelatihan dikembangkan konsisten dengan kebutuhan jangka panjang.

40. Masalah Jangka Menengah Yang Dihadapi Kesehatan. Kementerian Kesehatan telah membuat kemajuan yang signifikan dalam pengembangan anggaran program bagi TA2001-02 konsisten dengan prinsip-prinsip perencanaan pengeluaran publik. Cakupan dari masalah yang perlu diberi perhatian dalam jangka menengah termasuk menuntaskan: suatu strategi pembangunan rumah sakit yang memuat biaya rumah sakit sampai 35-40 persen dari total anggaran kesehatan; transisi tanggung jawab atas program kesehatan wilayah dan penerapan rencana kesehatan wilayah ke tim manajemen kesehatan wilayah; suatu strategi pengembangan sumber daya manusia termasuk pengembangan kader perawat umum sampai tahap mampu menggantikan beberapa dari kegiatan yang dilakukan oleh dokter; suatu kerangka kebijakan kesehatan termasuk kebijakan penentuan harga yang mempertimbangkan kebutuhan orang miskin; dan suatu kebutuhan untuk terus memfokuskan-ulang sumber daya dan upaya pada paket perawatan kesehatan inti yang dapat berdampak luas terhadap hasil-hasil bidang kesehatan—imunisasi, penyakit menular dan yang mengandung organisme penyebar penyakit termasuk malaria, TB dan HIV/AIDS, kesehatan anak, kesehatan reproduksi dan program kesehatan pencegahan.

xii

Mengelola Pendapatan Minyak dan Gas Laut Timor 41. Pada bulan Juli tahun 2001, Timor Lorosae merundingkan suatu pengaturan dengan Australia, yang tunduk kepada ratifikasi parlemen Timor Lorosae dan Australia, mengenai pembagian sumber daya minyak dan gas dari Kawasan Pengembangan Minyak Bumi Bersama (JPDA) Laut Timor, dengan 90 persen berakumulasi untuk Timor Lorosae. Selanjutnya, suatu perjanjian bersyarat mengenai pengembangan proyek LNG Bayu Undan di JPDA telah dicapai, yang akan menghasilkan pendapatan untuk Timor Lorosae selama periode lebih dari 20 tahun yang akan mulai pada tahun 2004. Negosiasi atas pengembangan ladang yang lebih luas lainnya (Greater Sunrise) sedang berjalan, dan produksi belum akan mulai sebelum paruh kedua dekade ini. Sedangkan dasar hukum perjanjian ini masih akan dituntaskan dan hasil pendapatannya belum pasti, harapan bahwa Timor Lorosae akan mampu secara drastis menurunkan tingkat ketergantungannya pada bantuan luar dalam tiga tahun tampak menjanjikan.

42. Berdasarkan pengalaman negara lain yang kaya sumber daya alam, prospek pendapatan tak terduga dari minyak dan gas yang signifikan ada untung ruginya karena terdapat banyak bahaya dan batu sandungan. Contohnya, pengeluaran berlebihan oleh pemerintah selama periode pertumbuhan yang subur bisa menaikkan harga relatif barang non-perdagangan dan menarik sumber daya keluar dari sektor barang non-minyak, yang menghalangi pembangunannya. Pengeluaran oleh pemerintah bisa dengan mudah melebihi kapasitas penyerapannya, menurunkan efisiensi investasi, menaikkan pengeluaran yang boros dan menyebabkan pengeluaran berkala yang tidak mantap. Ketidakpastian pendapatan mendorong ke pola investasi yang tidak stabil sehingga keseluruhan perekonomian menjadi lebih rapuh menghadapi siklus usaha. Akhirnya, korupsi dan pemerintahan yang buruk telah banyak dikaitkan dengan negara-negara berkembang pengekspor minyak.

43. Untuk menghindari kesalahan-kesalahan di masa lalu yang dibuat oleh para pengekspor minyak lainnya dan untuk memastikan agar kekayaan lepas pantai diinvestasikan dengan bijaksana untuk manfaat sekarang maupun generasi yang akan datang, suatu strategi mengenai penggunaan kekayaan ini secara berkelanjutan perlu disusun sebelum pengeluaran mulai melebihi tingkat penggunaan yang diinginkan. Dua unsur utama pada strategi ini adalah: (i) menyusun pedoman untuk menabung versus membelanjakan pendapatan tak terduga—agar pengeluaraan pemerintah berlangsung melewati periode pendapatan tak terduga; dan (ii) memastikan agar investasi akumulasi tabungan keuangan dikelola dengan cara yang transparan dan dipercayakan kepada para pengelola dana internasional peringkat teratas yang bisa memaksimalkan keuntungan finansial untuk Timor Lorosae sesuai dengan tujuan-tujuan investasi yang ditetapkan dengan baik.

44. Tidak terdapat aturan yang unik untuk kelancaran dan suatu strategi pembelanjaan pemerintah yang persis tidak bisa dirampungkan sebelum jelas status perjanjian dagang tersebut. Lagipula, berbagai asumsi sehubungan dengan harga, produksi dan tingkat pendapatan akumulasi tabungan perlu diupdate secara teratur. Walaupun demikian, penting untuk mengembangkan kapasitas guna menilai secara saksama implikasi senario

xiii

alternatif, untuk secara akurat memberi informasi kepada debat publik dan untuk mengembangkan parameter yang bisa diandalkan bagi kebijakan fiskal.

45. Pengalokasian arus nominal konstan dalam jangka waktu tak terbatas bagi pengeluaran pemerintah pada saat surplus fiskal tercapai merupakan titik awal yang berguna dalam analisis pemanfaatan pendapatan tak terduga. Bergantung pada penilaian kapasitas penyerapan, kebutuhan investasi, prospek pengembangan perekonomian non-minyak dan tingkat ketersediaan pembiayaan konsesi, pihak berwenang dapat berharap untuk meningkatkan atau menurunkan tingkat kecepatan pemanfaatan pendapatan tak terduga dari minyak. Strategi apapun yang dipilih, pendekatan berdasarkan aturan untuk melancarkan pengeluaran pemerintah bisa menjadi alat yang penting untuk menghindari batu sandungan akibat pendapatan tak terduga yang telah membuat banyak negara lain kalah. Juga penting untuk menyediakan informasi yang saksama mengenai aliran pendapatan untuk meningkatkan proses perumusan tabungan yang transparan, dan untuk meminimalkan peluang teralihnya sumber daya dari prioritas publik.

Mempertahankan Kebijakan Fiskal Yang Berhati-hati

46. Dalam jangka menengah, pembiayaan publik Timor Lorosae akan banyak dibentuk oleh tingkat pendapatan Laut Timor, yang, walaupun masih mnghadapi banyak ketidakpastian, tidak diragukan akan menjadi sumber pendapatan terbesar. Tetapi sebelum pendapatan minyak dan gas yang lebih signifikan mengalir, bangsa tersebut akan tetap sangat bergantung pada pembiayaan donor: pada tahun fiskal sekarang, contohnya, pendapatan yang diperkirakan sebesar 31 juta dollar Amerika (termasuk pendapatan lepas pantai) masih di bawah 60 persen dari pengeluaran Dana Yang Dikonsolidasi dan hanya 14 persen dari keseluruhan pengeluaran termasuk belanja yang dibiayai oleh lembaga multilateral dan bilateral.

47. Mengembangkan sistem administrasi yang mantap dan tidak korup untuk pemungutan pajak merupakan sebuah disiplin yang penting untuk dimulai dari awal. Pada saat yang sama, godaan untuk menaikkan pajak demi mengurangi defisit anggaran yang sangat besar dalam jangka pendek harus dikendalikan oleh kemiskinan dan kurangnya daya beli sebagaian besar penduduk, langkanya usaha swasta, langkanya pejabat administrasi yang trampil (dan karenanya biaya kesempatan yang tinggi), dan biaya yang tinggi (dibandingkan dengan hasil pemungutan pajak) untuk pemeliharaan administrasi pajak yang efektif. Dalam prakteknya hal ini mungkin memerlukan suatu rejim yang akan mengenakan pajak yang bersahaja bagi suatu kegiatan yang produktif, paling tidak selama tahap awal sebagai pendorong bagi penciptaan kegiatan seperti itu. Sebagai kontras, upaya tambahan diperlukan untuk mengatasi problem pemungutan yang buruk atas tagihan dan biaya pengguna—tidak hanya untuk mengurangi subsidi bagi ala t-alat rumah tangga, tetapi juga untuk memajukan penggunaan yang hemat atas sumber daya yang terbatas dan menghindari pemborosan. Dan kehati-hatian administratif perlu dipelihara dalam pemungutan tarif impor, yang merupakan lebih dari separuh pendapatan lepas pantai.

48. Timor Lorosae akan terus membutuhkan tingkat pembiayaan yang signifikan dari donor untuk membiayai defisit anggarannya pada TA03-TA05. Dalam sekala besar, hal

xiv

ini mencerminkan dampak proyek-proyek investasi yang dibiayai oleh donor itu sendiri, biaya dinas sipil yang telah dipangkas secara mendasar dan kebutuhan mempertahankan pengeluaran untuk barang modal yang sangat penting. Dengan sedikit kegiatan produktif dan penghasilan pajak dalam jangka pendek, tidak ada cara untuk membiayai defisit di dalam negeri (melalui uang atau pembiayaan utang) dan tidak adanya akses ke pembiayaan dagang luar, hanya terdapat sedikit alternatif kecuali komunitas donor meneruskan bantuan keuangan dan teknis yang cukup besar.

49. Dukungan donor yang terus-menerus sampai tiga tahun mendatang dibuat menarik dengan prospek menurunnya kebutuhan akan dukungan seperti itu setelahnya—di saat bantuan donor bisa dibatasi hanya terutama untuk bantuan teknis dan kemungkinan pinjaman konsesi. Walaupun ketidakpastian masih ada sehubungan dengan pendapatan minyak dan gas lepas pantai, perkiraan saat ini memperlihatkan bahwa Timor Lorosae akan mampu memenuhi berbagai kebutuhan pengeluaran publiknya setelah TA05 dengan mengandalkan sumber dayanya sendiri, terutama aliran pendapatan lepas pantai, dan surplus fiskal akan bertumbuh secara signifikan pada akhir dekade ini. Namun, manajemen dan pengawasan yang efektif terhadap pengeluaran publik perlu dipertahankan, terutama jika ketergantungan pada aliran utang ingin diminimalkan oleh pihak berwenang.

Memastikan Manajemen Pengeluaran Publik Yang Efektif

50. ETTA telah menempatkan unsur-unsur utama sistem manajemen pengeluaran publik yang berorientasikan kinerja yang transparan, dengan menerapkan praktek internasional yang terbaik. Corak-corak utama sistem sekarang adalah: suatu proses anggaran tahunan yang membuat perkiraan ke depan mengenai pengeluaran pada tingkat instansi, terkait dengan target-target kinerja, dan mempertemukan proposal-proposal ini dengan keseluruhan kendala keras sumber daya; suatu sistem pembayaran yang terpusat yang membutuhkan otorisasi Kantor Bendahara untuk sebagian besar komitmen keuangan dan yang melakukan sebagian besar pembayaran dari Dana Yang Dikonsolidasi atas nama instansi- instansi; dan proses sentralisasi penerimaan pegawai untuk penetapan jabatan-jabatan dan sistem mamajemen daftar gaji yang mengaitkan susunan pegawai dengan batas-batas anggaran. Sistem ini telah memungkinkan kontrol pegneluaran yang hati-hati dan pelaporan yang tepat waktu tentang pengeluaran inti pemerintah. Laporan terakhir tentang Anggaran Terpadu tahun 2000/01 telah diaudit oleh perusahaan internasional dan mendapat seritifikasi tanpa persyaratan.

51. Disebutkan enam tantangan masa depan bagi suatu sistem yang secara alami berada di tahap awal pembangunan:

• Pengembangan kerangka jangka menengah untuk manajemen pengeluaran, sesuai dengan stabilitas makroekonomi, yang dapat mengalokasikan sumber daya sesuai dengan prioritas dan memberikan aliran sumber daya yang bisa diprediksikan ke berbagai instansi. Hal ini menuntut suatu tinjauan kebijakan pengeluaran resmi sebagai bagian proses anggaran, didukung dengan tinjauan mendasar secara berkala atas kebijakan pengeluaran publik dan dampaknya. Untuk

xv

mendukung proses kebijakan ini, perlu dibuat usaha lebih lanjut untuk menentukan standar pemberian pelayanan yang cocok dan analisis biaya per unit.

• Memantapkan orientasi kinerja dan pemberian pelayanan sistem manajemen. Peraturan anggaran perlu memastikan bahwa para manajer lini dan wilayah terlibat dalam perumusan anggaran instansi. Secara ideal, anggaran akan mencantumkan alokasi pada tiap tingkat wilayah, menelusuri dan memfasilitasi pengalihan sumber daya ke lapangan. Dapat dengan tegas diusulkan pelembagaan sistem bantuan komunitas, untuk memastikan keberlanjutan inisiatif pemberdayaan masyarakat.

• Pemeliharaan kontrol pengeluaran, untuk memastikan bahwa sumber daya digunakan sesuai dengan arah kebijakan dan sesuai dengan batas-batas pengeluaran. Hal ini bisa dicapai sebaik mungkin dengan mempertahankan sistem pelaksanaan pengeluaran dan penerimaan pegawai pemerintah yang terpusat. Tekanan kemungkinan besar akan membangun suatu sistem manajemen yang lebih bersifat bersifat desentralisasi—tetapi kemungkinan besar lebih lemah—khususnya bila kinerja sistem terpusat merosot.

• Penciptaan struktur pemerintahan yang menjamin transparansi dan menuntut eksekutifnya untuk bertanggung jawab atas kinerjanya. Auditor yang independen, bertanggungjawab kepada legislatif, sangat penting untuk menjamin pengawasan yang memadai terhadap eksekutif. Secara ideal, mekanisme pelaporan pengeluaran perlu dilengkapi dengan pelaporan mengenai kinerja sesuai target pemberian pelayanan yang disepakati pada tingkat instansi.

• Perumusan rencana yang realistis dan dengan sumber daya terbatas untuk membimbing pengambilan keputusan di seluruh jajaran pemerintahan. Timor Lorosae sedang dalam proses menyiapkan Rencana Pembangunan Nasional, didukung oleh konsultasi yang luas dengan masyarakat sipil. Unsur penting pada rencana ini adalah kegiatan penetapan visi yang akan menentukan prioritas, sasaran dan strategi pembangunan jangka panjang. Suatu kerangka kelembagaan dan prosedural yang sesuai dibutuhkan untuk menjamin agar proses ini mendukung perencanaan operasional tahunan dan proses anggaran.

• Pengembangan sistem manajemen bantuan eksternal yang akan mempertemukan sumber daya eksternal dengan prioritas pembangunan pemerintah dan memfasilitasi manajemen pengeluaran yang baik. Sistem yang ada menyediakan banyak kesempatan bagi konsultasi antara donor dan pemerintah tetapi tidak mencakup mekanisme yang memungkinkan pemerintah untuk mengelola pembiayaan eksternal secara efektif. Koordinasi bisa diperbaiki dengan perumusan strategi bantuan eksternal, yang menggariskan prinsip-prinsip yang luas bagi pemberian pertolongan. Perlu juga dibentuk suatu sistem dasar untuk menelusuri pencairan apakah sesuai komitmen, bersama dengan kontrol untuk memastikan bahwa instansi- instansi telah memasukkan semua bantuan eksternal ke dalam anggaran.

52. Pada periode tepat setelah kemerdekaan, pemeliharaan dan operasi yang efisien atas mekanisme kontrol pengeluaran Kantor Bendahara yang ada harus dianggap sebagai prioritas. Hal ini akan membutuhkan komitmen politik untuk disiplin anggaran maupun investasi yang memadai di pihak personil asing yang berpengalaman untuk dan pengembangan kapasitas. Walaupun berbagai negara telah berupaya untuk

xvi

mendelegasikan tanggungjawab kontrol pengeluaran kepada berbagai instansi, disiplin sering melemah, sehingga pengeluaran menjadi berlebihan, timbul hutang dan defisit yang tidak terprogram.

53. Perlu ditekankan bahwa mekanisme kontrol pengeluaran ini tidak berbenturan dengan dekonsentrasi dan desentralisasi dalam sektor publik. Koordinasi yang erat antara perencanaan territorial dan sektoral, keterlibatan para manajer wilayah dalam perumusan anggaran instansi dan pencantuman alokasi wilayah di dalam anggaran instansi, bisa memperkuat peran adminstrasi daerah dalam pengambilan keputusan anggaran. Suatu sistem dana alokasi umum yang diarahkan pada masyarakat, seperti sistem yang diterapkan melalui Proyek Pemberdayaan Masyarakat (CEP), bisa menyediakan saluran yang penting untuk membiayai inisiatif lokal.

Membangun Dinas Sipil Yang Efektif

54. Administrasi publik yang jujur, efisien, dan berorientasi pelayanan sangat penting untuk memelihara kepercayaan kepada pemerintah dan niat baik komunitas donor. Masalah-masalah utama dalam konteks ini berkaitan dengan ukuran, komposisi, kompensasi dan kebutuhan pelatihan dinas sipil yang akan mendukung tujuan administrasi yang baik sambil tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal.

55. Kenyataanya terdapat banyak kemajuan dalam membangun dinas sipil dan memperbaiki fungsinya menyusul kepergian eselon atasnya pada tahun 1999. Pihak berwenang bermaksud mempertahankan ukuran dinas sipil sampai kurang dari setengah jumlah sebelum referendum, dan susunan pegawai juga bersahaja dibandingkan dengan negara-negara yang sebanding. Tetapi dinas sipil menghadapi dua masalah besar: kinerja yang rendah pada golongan yang lebih tinggi (khususnya tingkat 5 dan 6); dan penerimaan staf tingkat menengah sampai yang lebih tinggi, selain guru dan perawat, yang kualifikasi dan pengalamannya lebih rendah dari yang dituntut. Berbagai masalah ini membutuhkan dekompresi gaji Tingkat 5 sampai 7 dan Tingkat 4 tidak termasuk personil pendidikan dan medis terhadap gaji bayangan untuk karyawan trampil tingkat terendah, dan pemetaan staf menurut tingkat dekompresi gaji ke dalam skala gaji yang sesuai. Tetapi, dekompresi apapun perlu tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal. Sampai pada tingkat di mana masalah penerimaan pegawai memperlihatkan kekurangan staf yang memenuhi syarat, staf asing dengan ketrampilan yang vital perlu dipertahankan, kemungkinan untuk periode yang diperpanjang.

56. Respons penting yang parallel terhadap masalah mutu dan pengalaman adalah ketersediaan pelatihan yang relevan. Tetapi akademi Pegawai pemerintah UNTAET yang menyediakan dasar yang baik untuk mengembangkan program pelatihan yang cocok, yang bisa ditingkatkan mutunya setelah pelatihan menyeluruh perlu dianalisis.

Membina Pemerintah Yang Efektif dan Mengurangi Peluang Korupsi

57. Meningkatkan budaya pertanggungjawaban dan orientasi ke hasil dalam lingkungan dinas sipil dan peradilan serta efisiensi birokrasi merupakan tujuan yang penting yang bisa ditingkatkan mutunya melalui keterlibatan aktif masyarakat sipil.

xvii

Karena itu pembinaan struktur yang transparan dan bertanggungjawab yang menghindari berkembangnya praktek korupsi patut mendapat pertimbangan yang saksama.

58. Prioritas administrative mencakup:

• Meningkatkan mutu mekanisme pemantauan dan pengaduan untuk pemantauan terhadap dan pelaporan atas kinerja pemerintah seperti pada pemberian pelayanan publik.

• Membangun input warga ke dalam komisi pelayanan publik untuk menyempurnakan transparansi dan integritas pada penerimaan pegawai dinas publik.

• Memperbaiki mutu transparansi administratif dengan mewajibkan publikasi pada Lembaran Negara sebagai prasyarat sebelum sebuah peraturan atau instruksi bisa berlaku.

• Tinjau ulang aturan dan praktek pengadaan untuk memastikan kepatuhan dan penegakan yang kokoh.

Pemberdayaan Masyarakat sebagai Cara untuk Meningkatkan Mutu Pemberian Pelayanan

59. Suatu keputusan yang mungkin penting dan berdampak pada pemerintahan maupun pemberian pelayanan berkaitan dengan tingkat desentralisasi administrasi. Tidak terdapat pemerintah daerah sebagai contoh siap-pakai yang bisa direkomendasikan; sebaliknya, solusi yang paling sesuai untuk Timor Lorosae seharusnya muncul dari penilaian biaya, keefektifan dan kapasitas untuk memberikan pelayanan publik di pusat dan tingkat lokal. Masalah pemerintahan daerah merupakan salah satu tema diskusi dalam konteks proses konsultasi yang akan memberikan input bagi Rencana Pembangunan Nasional pertama bangsa ini. Sejumlah kajian telah dilakukan dan akan menyediakan pedoman untuk tingkat desentralisasi yang sesuai. Mengingat mungkin terdapat dampak anggaran yang signifikan, tidak perlu tergesa-gesa mengambil keputusan. Lebih baik mulai dari struktur yang lebih sederhana dan mengembangkannya dengan bertahap kalau perlu, karena lebih mudah untuk menciptakan sebuah posisi pegawai pemerintah yang baru kemudian, daripada menguranginya jika struktur awal terbukti membebani secara tidak perlu.

60. Sampai pada tingkat di mana lembaga pemerintah yang kuat menjadi kenyataan, barangkali mungkin untuk memikirkan ulang struktur rumusan pelayanan publik dan ketentuan dalam cara-cara yang meningkatkan mutu dan kefektifan biayanya. Pengalaman awal pada Proyek Pemberdayaan Masyarakat menunjukkan bahwa memberdayakan masyarakat daerah—pengguna akhir dari pelayanan bersangkutan—bisa mewujudkan manfaat yang signifikan dari sudut pemerintahan dan efesiensi biaya pemberian pelayanan. Jika debat mengenai desentralisasi menunjuk kepada pembentukan dewan masyarakat yang representatif dengan tanggungjawab pengambilan keputusan, misalnya, tentu mungkin untuk memfokuskan peran kementerian-kementerian pusat untuk menetapkan standar dan kebijakan menyeluruh, sebaliknya daripada memfokuskan ke pemberian pelayanan. Keterlibatan masyarakat daerah juga bisa

xviii

memobilisasi pendapatan yang sulit dipungut pemerintah pusat—termasuk kontribusi masyarakat dalam bentuk natura.