Źródło: Bińczycki B., Wyzwania kadrowe publicznej administracji samorządowej [w:] Wyzwania dla zarządzania współczesnym przedsiębiorstwem, red. R. Borowiecki, A. Jaki, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Kraków 2009, ISBN 978-83-927790-3-2, s. 147-152. Więcej publikacji: www.cvcentrum.academia.edu/BernardBinczycki www.researchgate.net/profile/Bernard_Binczycki2/publications

dr Bernard Bińczyckż Katedra Procesu Zarządzania Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie

WYZWANIA KADROWE PUBLICZNEJ ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ

Streszczenie

W pracy przedstawiono zarys wyników badań nad kondycją systemów zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach administracji samorządowej. Zwrócono uwagę na rolę prawidłowego stosowania narzędzi zarządzania kadrami w sprawnym funkcjonowaniu urzędu. W ostatnich latach, zwłaszcza po wejściu Pafski do Uniż Europejskiej, rosną oczekiwania obywateli co do jakości obsługi ich samych, jako miesz­kańców i inwestorów. Dysponowanie odpowiednio wykwalifikowanymi pracownikamijest niezbędnym warunkiem sprawnego funkcjonowania urzędu. Wskazano podstawowe problemy i wyzwania w zakresie doskonalenia procesu zarządzania zasobami ludzkimi w tych organizacjach publicznych.

***

l. Wprowadzenie

Rozwój samorządności lokalnej i podnoszenie efektywności funkcjonowania publicznej administracji samorządowej stanowi istotny warunek rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Szczególną rolę w budowie sprawnej administracji publicznej odgrywają w Polsce jednostki administracji samorządowej 1•

Ich umiejscowienie - najbliżej obywatela i przedsiębiorcy- uzasadnia podejmowanie wysiłków na rzecz podnoszeniajakości usług, świadczonych przez urzędy. W ostatnich latach, zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej, rosną oczekiwania społeczne podatników co do jakości obsługi ich samych, jako mieszkańców i inwestorów.

Dysponowanie odpowiednio wykwalifikowanymi pracownikami jest niezbędnym warunkiem spraw­nego funkcjonowania urzędu2• Warunkiem efektywnego wykorzystania zasobów, w tym finansowych, będących w dyspozycji gminy jest dysponowanie odpowiednio przygotowanymi i motywowanymi urzędnikami. Jedynie prawidłowo kierowane zasoby ludzkie przyczyniają się do możliwie pełnego spełniania potrzeb społeczności lokalnej.

Wyniki przeprowadzonych przez autora badań w urzędach administracji samorządowej można przed­stawić w dwóch ujęciach: w formie prezentacji analitycznej orazjako syntezę wyników szczegółowych. W niniejszej pracy dokonuje się prezentacji syntetycznej (zarysu wyników badań), która obejmuje obszar planowania zatrudnienia, rekrutacji, wynagradzania pracowników, oceniania i awansowania pracowni-

148 dr Bernard Bińczycki

ków, doskonalenia kwalifikacji, nadzoru nad przestrzeganiem etyki pracownika samorządowego oraz obszar administrowania sprawami pracowniczymi.

2. Cel i przedmiot badań nad systemami kadrowymi urzędów gminnych

Wymienione wcześniej przesłanki stały się dla autora zachętą do przeprowadzenia szerszych, skiero­wanych do wszystkich małopolskich urzędów gminnych badań nad kondycjąich systemów zarządzania zasobami ludzkimi. Tematyka projektu objęła problematykę zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach samorządowej administracji publicznej, przy czym uwaga została skupiona głównie na ocenie procesu zarządzania tymi zasobami w urzędzie gminy. Uznano, że ocena ta winna obejmować m.in. stopień zorganizowania służb personalnych urzędu. Praca tych służb ma bowiem kluczowe znaczenie dla efek­tywności zarządzania zasobami pracy, przy czym rola komórki kadrowej jest często niedoceniana przez kierownictwo naczelne wielu instytucji.

Do celów badań zaliczono m.in. identyfikację oczekiwanych lub postulowanych zmian w przepisach prawnych, które pozwoliłyby na usprawnienie procesu zarządzania personelem w urzędach gminnych oraz próbę nakreślenia kierunków doskonalenia procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach gmin.

Badania empiryczne zrealizowano w następującym układzie metodycznym: l) określenie celu badań i metody badawczej, 2) przeprowadzenie rozmów wstępnych, 3) opracowanie projektu kwestionariusza diagnostycznego, 4) testowanie projektu kwestionariusza, 5) wybór urzędów do badań, 6) przeprowadzenie badań kwestionariuszowych, 7) wstępna analiza otrzymanych kwestionariuszy, 8) dokonanie uzupełnień w dokumentacji diagnostycznej, 9) analiza i opracowanie wyników badań .

Projekt badawczy powstał w Katedrze Procesu Zarządzania Uniwersytetu Ekonomicznego w Kra­kowie pod opiekąnaukową prof. dr hab. LeszkaKozioław ramach grantu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nrNN115 0985 33.

Postanowiono, że badania obejmą wszystkie małopolskie urzędy gmin. Decyzja ta wynikała m.in. z chęci dokonania szerokich analiz porównawczych. Spośród 179 gmin małopolskich uzyskano zado­walający materiał empiryczny od 61 urzędów gminnych, co stanowi 34% ogółu małopolskich urzędów gminnych. Przeprowadzone w latach 2007-2008 badania objęły urzędy zlokalizowane w różnych częś­ciach województwa i zróżnicowane na podstawie takich cech, jak: - ilość mieszkańców gminy, - i!ość zatrudnionych pracowników, - wysokość budżetu gminy, - charakter gminy (miejski, wiejski, miejsko-wiejski).

3. Zarys wyników badań nad systemami kadrowymi urzędów gminnych

Dokonując oceny procesu zarządzania zasobami ludzkimi w badanych urzędach gminnych należy podkreślić, że zakres zastosowania zasad i narzędzi stosowanych w tym obszarze zarządzania, jest w badanych urzędach mocno zróżnicowany. Generalnie trzebajednak zauważyć, że w większości urzędów w ostatnich latach nastąpiły pozytywne zmiany. Poniżej przedstawione zostanąnajważniejsze syntetyczne wnioski z przeprowadzonych badań. Z uwagi na ograniczone ramy niniejszej pracy analityczne wnioski 1adawcze i kierunki doskonalenia procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach administracji amorządowej będą stanowić przedmiot odrębnych publikacji autora.

JJ)mvania kadrowe publicznej administracji samorządowej 149

Wszystkie badane urzędy spełniają nakreślone przepisami branżowymi prawne obowiązki w zakre­sie organizacji przebiegu poszczególnych procesów kadrowych. Przeprowadzone dogłębne analizy nie pozwoliły na określenie któregokolwiek z obszarów procesu zarządzania zasobami ludzkimi za reali­zowany na poziomie wzorcowym. W odniesieniu do poszczególnych obszarów personalnych ustalono, że poziom zaawansowany procesu zarządzania charakteryzuje: - w obszarze planowania zatrudnienia: 11 urzędów ( 18% ogółu badanych podmiotów), - w obszarze rekrutacji: 26 urzędów (43%), - w obszarze wynagradzania i doskonalenia kwalifikacji: po 8 urzędów (13%), - w obszarze nadzoru nad przestrzeganiem zasad etyki pracownika samorządowego: 16 urzędów, - w obszarze administrowania sprawami pracowniczymi: 13 urzędów (21% ogółu badanych jedno-

stek). W świetle powyższego należy stwierdzić, że w badanych urzędach gminnych najsłabiej oceniono

organizację i funkcjonowanie podsystemu wynagradzania i doskonalenia kwalifikacji pracowników, z kolei w największej liczbie podmiotów wyżej (na poziomie średnim) wypadła ocena podsystemu rekrutacji.

Uzyskane wyniki potwierdzają tezę o silnym, pozytywnym wpływie regulacji prawnych na sposób realizacji zadań personalnych w urzędach - w 2005 roku wprowadzono bowiem nowelizację ustawy o pracownikach samorządowych, określającą nowe obowiązki w zakresie profesjonalizacji procesu rekrutacji.

Dokonana kategoryzacja badanych organizacji nie wykazała- poza kwestią kosztów wynagrodzeń i szkoleń - występowania wyraźnej zależności między ilością mieszkańców zamieszkujących obszar działania urzędu lub dochodami budżetu gminy a uzyskaną oceną procesu zarządzania zasobami ludz­kimi. Podobnie, zarówno wśród gmin wiejskich, jak i miejskich trudno wychwycić związek charakteru gminy z oceną procesu zarządzania zasobami ludzkimi. Nie wykryto również znaczącej zależności między rozmiarami urzędu (postrzeganego przez liczbę zatrudnionych pracowników) a wynikami oce­ny procesu zarządzania zasobami ludzkimi - z zastrzeżeniem jednak niższego poziomu specjalizacji komórek kadrowych w urzędach mniejszych.

Przeprowadzone badania nakazują stwierdzić, że w organizacjach administracji samorządowej możliwe jest stosowanie metod zarządzania zasobami ludzkimi wykorzystywanych w przedsiębior­stwach3. Wydaje się, że właśnie ta dziedzina zarządzania stanowi obszar możliwości najpełniejszego przenoszenia (adaptacji) narzędzi zarządzania opracowanych na gruncie biznesowym4

• Wnioski autora są w tym zakresie zbieżne z wynikami badań prof. H. Bauera z Fachhochschule Karoten, kierownika Centrum Badań Administracji Publicznej w Wiedniu, powołanego przez Austriacki Związek Miast ("Gazeta Samorządu i Administracji" 2003, nr 26). Zastosowanie tych metod obejmuje zarówno pro­ces pozyskiwania najbardziej kompetentnych urzędników (obszar rekrutacji), jak i kształtowania ich motywacji do efektywnej pracy (organizacja systemów motywacyjnych, powiązanych z ocenąpracy i możliwościami awansowania). Stosowanie narządzi pochodzących z sektora przedsiębiorstw wymaga jednak ich dostosowania do specyficznych cech i uwarunkowań pracy urzędniczej.

Ustalono, że efektywność zarządzania zasobami ludzkimi w administracji samorządowej jest zdeterminowana przepisami prawa oraz czynnikami ekonomicznymi, organizacyjnymi, społecznymi i technicznymi. Przejawem tego uzależnienia są zgłaszane przez kierownictwo wielu urzędów silne ograniczenia ich autonomii m.in. w zakresie kształtowania wysokości wynagrodzeń. Na kształt systemu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach gminnych najsilniejszy wpływ wywierająprzepisy prawne i ograniczone środki budżetowe.

W procesie zarządzania zasobami ludzkimi w urzędzie dominującą rolę- w zakresie jego kształ­towania- odgrywa osoba wójta, burmistrza, prezydenta miasta Qako kierownika zakładu pracy), jego kwalifikacje i osobiste nastawienie do miejsca rozwoju zasobów ludzkich w procesie zarządzania urzędem jako całością5 .

150 dr Bernard Bińczycki

Przeprowadzone w małopolskich urzędach gmin badania pozwoliły wskazać związek rozwoju za­sobów ludzkich w urzędach administracji samorządowej nie tylko z potrzebąpodnoszenia kwalifikacji zawodowych, ale również z potrzebą stosowania specyficznego systemu motywacyjnego (w szczegól­ności systemu zadaniowego). System taki, którego projekt wymaga przeprowadzenia dalszych, bardziej szczegółowych badań, pozwoliłby na rozszerzenie palety składników motywacyjnych, co wiążę się z koniecznościązmian w prawie. Celowym byłoby m.in. opracowanie i wdrożenie systemu premiowania pracowników zatrudnionych w urzędach gminnych na stanowiskach urzędniczych, co jednakże przy aktualnym stanie prawnymjest niemożliwe (przepisy zezwalają na premiowanie wyłącznie pracowników zatrudnionych na stanowiskach obsługi i pomocniczych).

Doskonalenie procesu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji samorządowej w istotnym stopniu wymaga zaprojektowania i wdrożenia systemów informacji personalnej. Badania wykazały, że urzędy dysponujące bardziej rozwiniętymi systemami informacji, potrafią szybciej dostosowywać organizację pracy zespołów pracowniczych do zmian i nowych potrzeb w zakresie realizacji zadań publicznych6

•

Przeprowadzone studia literatury przedmiotu i badania empiryczne, a także doświadczenia własne autora z praktyki samorządowej oraz analiza wyników badań obcych, pozwoliły nakreślić kierunki usprawnień procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach gmin. W tym celu zebrano wnioski płynące z analizy przyczynowej i dokonanych badań porównawczych. Podjęto próbę określenia wystę­pujących problemów, ograniczających sprawność zarządzania zasobami ludzkimi w badanych urzędach gmm.

W toku analiz ustalono, że samorządy terytorialne potrzebują stabilizacji przepisów, a nie ciągłego wprowadzenia zmian. Wyzwania współczesnej administracji samorządowej sprawiają, że niezbędne staje się docenienie roli i miejsca pracownika samorządowego, podjęcie stosownych działań w celu stworzenia profesjonalnego korpusu służby urzędniczej, przyciągnięcie do administracji samorządowej wysoko kwalifikowanej kadry i jej utrzymanie poprzez dobre warunki pracy, m.in. odpowiednio wysokie wynagrodzenie, oferowanie możliwości awansu, podnoszenie kwalifikacji i komfortowe wyposażenie stanowisk pracy. Tymczasem środki finansowe, którymi dysponują gminy są daleko niewystarczające,

nie pozwalają na realizację powyższych działań w stopniu zadowalającym. W ślad za nowymi zadaniami do samorządu nie napływają dodatkowe środki finansowe.

Pozytywnym aspektem w ocenie szans wdrożenia sposobów doskonalenia procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach samorządowych jest fakt dużego zainteresowania kierownictwa części badanych urzędów wynikami badań, co przejawiło się monitami zniecierpliwionych przedstawicieli wójtów i sekretarzy gmin o przekazanie im raportu z badań. Ponadto już w trakcie przeprowadzanej diagnozy poszczególnych obszarów procesu zarządzania zasobami ludzkimi (stosowanych instrumen­tów, procedur oraz występujących zjawisk i ich przyczyn) w niektórych urzędach pracownicy służb kadrowych zauważali potrzebę dokonania usprawnień tego procesu, wskazując szczegółowo konkretne problemy, występujące w danej badanej jednostce7

•

Formy doskonalenia procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach samorządowych, postulu­jące m.in. szersze stosowanie metod i technik zarządzania ugruntowanych w sektorze przedsiębiorstw,

wymagają podjęcia odpowiednich, zaplanowanych i spójnych działań obejmujących: - pozyskanie poparcia władz centralnych (w odniesieniu do zmian prawnych) i pracowników urzędów

(skala mikro), - potrzebę podniesienia kwalifikacji pracowników odpowiedzialnych za zarządzanie zasobami ludzkimi

i wydzielania w strukturze organizacyjnej urzędu komórki kadrowej, przekonania radnych gminnych do potrzeby docenienia roli zarządzania zasobami ludzkimi urzędu w procesie podnoszenia jakości świadczenia usług,

- zabezpieczenia w budżecie gminy stosownych środków finansowych, umożliwiających zastosowanie tych narzędzi zarządzania jako strategicznej inwestycji gminnej .

Wyzwania kadrowe publicznej administracji samorządowej 151

4. Zakończenie

Stosowane w praktyce badanych urzędów zasady, procedury i narzędzia zarządzania zasobami ludzki­mi w stopniu niezadowalającym i niewystarcząjącym oddziałują na postawy i zachowania pracowników, zwłaszcza zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych - w odniesieniu do wyznaczonych celów, zadań kierowanych komórek i jednostek organizacyjnych. Doceniając rolę samorządu terytorialnego, jako ważnego czynnika rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, należy podejmować działania mają­ce na celu doskonalenie funkcjonowania urzędów samorządowych. Proces doskonalenia organizacji i funkcjonowania tych urzędów obejmuje przede wszystkim poszukiwanie i wdrażanie rozwiązań, które usprawniają funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce, a jednocześnie mogą być wdrażane płynnie i nie są zbyt kosztowne dla budżetów gminnych, powiatowych czy wojewódzkich. Perspektywy rozwo­ju zarządzania zasobami ludzkimi w administracji samorządowej wiążą się z możliwością wdrożenia dyskutowanej ostatnio w środowisku samorządowym koncepcji samorządowej służby cywilnej.

Jak wspomniano, wyniki badań nakazują stwierdzić, że decydujące znaczenie w pomyślnym dosko­naleniu procesu zarządzania zasobami ludzkimi ma osobiste nastawienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do roli rozwoju kadr urzędniczych i jego własne zaangażowanie w pracę na rzecz społeczności lokalnej. W ten sposób rozważania prowadzą do sformułowania następującej konkluzji. Proces zarzą­dzania zasobami ludzkimi -jako kluczową dziedziną zarządzania w urzędzie publicznej administracji samorządowej - przebiega na styku wymogów racjonalności działania, określonych uniwersalnymi prawami i zasadami nauki organizacji i zarządzania, i pragmatyki, posiadającej swe uwarunkowania w realiach funkcjonowania demokracji.

Ustalenia diagnostyczne poczynione w toku analiz empirycznych stanowiąpodstawę do prowadzenia dalszych badań nad problemem poszukiwania sposobów podnoszenia efektywności funkcjonowania urzędów administracji publicznej.

Literatura

l. Famharo D., Horton S., Managing people in the public services, Macmilłan Press, London 1996 2. Grzybowski M., Administracja publiczna a ład konstytucyjny [w:] Administracja publiczna, Red.

naukowa: J. Hausner, Warszawa 2003 3. Kozioł L., Istota i ocena produktywności, Zeszyty Naukowe MWSE w Tarnowie, nr 5, Tarnów

2004 4. Kożuch B., Zarządzanie publiczne. Istota i zakres pojęcia "Współczesne zarządzanie" 2002, nr 2 5. MaceikaA., Strazdas R, Innovations in Public Administration Institutions, Vilniaus Gedimino Tech­

nikos Universitetas, Vilnius 2007 6. StabryłaA., Podstawy zarządzania firmą. Modele, metody, praktyka, Antykwa, Kraków-Kluczbork

2001 7. System informacji strategicznej. JirYwiad gospodarczy a konkurencyjność przedsiębiorstwa, Red.

naukowa: R. Borowiecki i in., D i fin, Warszawa 200 l

Summary

TODAY'S PERSONNEL CHAŁLENGES OF THE LOCAL GOVERNMENT PUBLIC ORGANISATIONS

The pa per discribes the role o f t he human resources management in t he today s !ocal government public organisations. Personnet currently the most important object oj managing in these organisations because t he public sector s work demands having high quality oj the labaur power. The Authar presents

152 dr Bernard Bińczycki

t he results o f t he research he carried in over 60 /ocal governments in Maiopolska and discusses t he ways of improving the human managemant systems in these organisations o f the public sector.

Przypisy

1 Funkcjonowanie administracji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia jej efektywności. Jak pisze M. Grzybowski, "administracja publiczna funkcjonuje w obrębie systemu społeczności zor­ganizowanej w państwo, z jego instytucjami i obowiązującym (pozostającym w mocy) systemem uregulowań prawnych, a więc jest systemem instytucji (organów i jednostek organizacyjnych) działających wedle przyjętych założeń organizacyjnych, funkcjonalnych (zasad działania), w sferze faktów i zjawisk społecznych. Instytucjete-funkcjonujące w obrębie systemu- podlegają analizie i weryfikacji z punktu widzenia nauk o organizacji, prakseologii (nauki o sprawnym działaniu) oraz nauki o państwie i ustrojach państwowych" (M. Grzybowski, Administracja publiczna a ład konsty­tucyjny [w:] Administracja publiczna, Red. naukowa: J. Hausner, Warszawa 2003, s. 27).

2 Jak zauważa L. Kozioł, "liczni badacze nadal zastanawiająsię nad istotąpojęcia efektywność, produk­tywność, wydajność pracy i innymi pokrewnymi terminami, jak również rozważająsposoby pomiaru tych kategorii oraz starająsię wytyczyć kierunki i metodykę analizy czynników produktywności.( ... ) Zagadnienie produktywności wciąż jest jeszcze przedmiotem ożywionej dyskusji, chociaż należy do kategorii elementarnych w naukach ekonomicznych" (L. Kozioł, Istota i ocena produktywności,

Zeszyty Naukowe MWSE w Tarnowie, nr 5, Tarnów 2004, s. 63). 3 Zdaniem B. Kożuch, w zarządzaniu sprawami publicznymi zauważyć można przechodzenie od

administrowania, które wiąże się z określonym stopniem pasywności, do bardziej zaawansowanych sposobów doskonalenia procesów świadczenia usług publicznych. Autorka zauważa, że praktyka wielu krajów pokazała, że wdrażanie technik menedżerskich jest łatwiejsze do zaakceptowania niż reorganizacja instytucji (B. Kożuch, Zarządzanie publiczne. Istota i zakres pojęcia "Współczesne zarządzanie" 2002, nr 2, s. 35-36).

4 Według A. S tabryły zasoby ludzkie stanowią dziedzinę, która jest przedmiotem oddziaływania dla poszczególnych funkcji zarządzania (a więc decydowania, identyfikacji, planowania, organizowania, motywacji i kontroli), zaś wszystkie te funkcje tworząproces zarządzania, dla którego zasoby ludzkie stanowiąszczególnego rodzaju czynnik wytwórczy, zdeterminowany przede wszystkim przez fizyczne i intelektualne zdolności ludzi, ich oceny psychofizyczne, adaptacyjne, kwalifikacje, wydajność itd. (A. Stabryła, Podstawy zarządzania firmą. Modele, metody, praktyka, Antykwa, Kraków-Kluczbork 2001, s.184).

5 Pożądane cechy i zadania menedżerów publicznych na przykładzie administracji brytyjskiej opisują D. F arnham i S. Horton (D. F arnham, S. Hormon, Managing people in t he public services, Macmilłan Press, London 1996).

6 Konfigurację i charakterystykę sprawnego systemu informacji szczegółowo opisano w pracy System informacji strategicznej. Jfywiad gospodarczy a konkurencyjność przedsiębiorstwa. Red. naukowa: Ryszard Borowiecki i in., Difin, Warszawa 200 l.

7 Szerzej rolę zainteresowania pracowników organizacji publicznych wdrażaniem innowacji opisują A. Maceika i R. Strazdas (A. Maceika, R. Strazdas, Innovations in Public Administration Institutions, Vilniaus Gedimino Technikos Universitetas, Vilnius 2007).