Renata Mieńkowska-Norkiene

Metodologiczne wyzwania badania polityki równościowej Unii Europejskiej

O polityce równościowej Unii Europejskiej napisano i wciąż pisze się sporo, szczególnie w ostatnim czasie, kiedy w publicznym dyskursie w społe-

czeństwach państw Unii Europejskiej oraz w instytucjach unijnych kwestie równości płci zajmują coraz więcej miejsca. Dało temu impuls kilka znaczących wydarzeń z ostatnich lat, które wpłynęły na intensyfikację dyskusji na temat kwestii płci w społecznym, gospodarczym, wreszcie politycznym funkcjono-waniu Unii Europejskiej. Po pierwsze, Traktat Lizboński włączył Kartę Praw Podstawowych – chroniącą prawa kobiet – do ram prawnych Unii, po drugie, prezydencja hiszpańska w Radzie Unii Europejskiej jako jeden ze swoich prio-rytetów określiła umocnienie praw obywatelskich wprowadzonych Traktatem Lizbońskim oraz zwiększenie skuteczności ich egzekwowania, w szczególności nacisk na przestrzeganie równości płci, po trzecie, w fazie tworzenia jest Euro-pejski Instytut Równości Płci – agencja Unii Europejskiej z siedzibą w Wilnie, mająca na celu wspieranie egzekwowania praw kobiet w Unii Europejskiej, opierając się na unijnym prawie, wreszcie po czwarte, kiedy mija piętnaście lat od przyjęcia tzw. Beijing Platform of Action, czyli pekińskiej Platformy dzia-łania – końcowego dokumentu IV światowej Konferencji w sprawach Kobiet, podczas której dano impuls do tzw. gender mainstreaming, czyli włączania kwestii równości płci do podejmowania decyzji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym na różnych szczeblach władz lokalnych, krajo-wych i ponadnarodowych na całym świecie1. Gender mainstreaming jest wyko-rzystywane również przez instytucje Unii Europejskiej w procesie tworzenia europejskiego prawa oraz wdrażania polityk unijnych, w szczególności stanowi

1 Więcej na temat gender mainstreaming jako narzędzia wzmacniania równości płci określo-nego pekińską Platformą działania w: A. Rochon, A. Grzybek (red.), Gender Mainstre-aming. Jak skutecznie wykorzystać jego polityczny potencjał?, Fundacja im. Heinricha Bölla w Polsce, Warszawa 2008, dostępny także na stronie: http://boell.pl/web/219-314.html (11.02.2010).

Przegląd Europejski Nr 1, 2010

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 39

jedno z narzędzi polityki równościowej Unii Europejskiej, a niektórzy autorzy uważają je za podstawę tej polityki2.

Polityka równościowa Unii Europejskiej częściej jest w Polsce obiektem dyskursu o charakterze publicystycznym, podsycanego przez przedstawicieli różnych ruchów społecznych, np. feministycznych, maskulistycznych czy zwią-zanych z najbardziej radykalnymi przedstawicielami Kościoła katolickiego, niż przedmiotem rzetelnych badań politologicznych. Te ostatnie zresztą, niejedno-krotnie wymagają od badaczy stawienia czoła licznym problemom metodolo-gicznym, jakie wynikają ze specyficznego charakteru tego obszaru aktywności Unii Europejskiej.

Niniejszy artykuł nie ma jednak na celu przybliżenia czytelnikowi założeń europejskiej polityki równościowej – te zostały już w dużej mierze przedsta-wione zarówno w dokumentach instytucji unijnych, jak i w opracowaniach tego dotyczących. Jego zadaniem jest natomiast wskazanie wyzwań związanych z wykorzystaniem właściwych metod do badania polityki równościowej, jej podstaw i znaczenia. Nie jest to zadanie proste, biorąc pod uwagę fakt, że polityki równościowej Unii Europejskiej nie można badać w taki sposób, w jaki bada się europejskie polityki sektorowe, ponieważ nie ma ona takiego cha-rakteru, wykazując daleko idącą specyfikę w tym zakresie. Niektórzy badacze traktują kwestię równości płci jako zagadnienie horyzontalne, nie przypisując jej statusu polityki unijnej3. Pogląd ten nie jest jednak uzasadniony i łatwo go podważyć porównaniem polityki równościowej do polityki ochrony środowiska – ta ostatnia również ma w dużej mierze charakter horyzontalny i obejmuje rozwiązania w ramach różnych polityk sektorowych, jednak nie odmawia jej się statusu polityki unijnej sensu stricto. Jako polityka unijna, europejska polityka równości płci nie jest jednak wdzięcznym obiektem badań politologicznych i trudno traktować ją analogicznie do unijnych polityk o charakterze sektoro-wym z kilku powodów.

Po pierwsze, przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony 1 grudnia 2009 r., euro-pejska polityka równościowa plasowała się pomiędzy obszarem polityk wspól-notowych z jednej strony, a obszarem tzw. innych zadań Unii z drugiej strony4.

2 Por. A. Graff, Unijna polityka równości płci – założenia i kontrowersje, opinia na stronie internetowej Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce opublikowana 6 sierpnia 2009  r., http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/090806_unijna_polityka_rownosci_plci_pl.htm (12.01.2010).

3 Tego typu podejście jest reprezentowane zwłaszcza przez przedstawicieli administracji publicznej państw członkowskich, zajmującej się wdrażaniem funduszy europejskich. Przy opracowywaniu dokumentów programowych wdrażania funduszy, polityka równości płci jest de facto traktowana jako zagadnienie horyzontalne. Takie jej postrzeganie wzmacnia jej specyficzne narzędzie, czyli gender mainstreaming, mające charakter horyzontalny.

4 Por.: M. Kicińska, Polityka równościowa Unii Europejskiej, praca zaliczeniowa z przedmiotu Integracja europejska złożona i recenzowana u dr Renaty Mieńkowskiej-Norkiene w maju 2009 r.

Renata Mieńkowska-Norkiene40

Te ostatnie nie dotyczą unifikacji prawa w państwach członkowskich w danej kwestii, a zatem państwa regulują ich realizację we własnym zakresie, ewen-tualnie podejmowane są pewne działania w zakresie „zbliżenia” obszarów ich dotyczących w różnych państwach członkowskich za pomocą otwartej metody koordynacji. Polityki wspólnotowe wymagają natomiast przyjęcia unijnego prawodawstwa w danym zakresie, a państwa członkowskie podlegają sank-cjom w przypadku niestosowania unijnego prawa dotyczącego takiej polityki. Obecnie politykę równościową w większym stopniu niż przed wejściem w życie Traktatu Lizbońskiego traktuje się jako politykę unijną, wciąż nie jest ona jednak jednoznacznie określana tym mianem, do tego niejednokrotnie jest ona traktowana jedynie jako część polityki zatrudnienia albo polityki spo-łecznej Unii Europejskiej. Po drugie, polityka równościowa Unii Europej-skiej bazuje na wspomnianej już koncepcji gender mainstreaming, która nie jest instrumentem stworzonym specjalnie na potrzeby realizacji europejskiej polityki równościowej, a została stworzona w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych i niejako „wypożyczona” na potrzeby tworzenia i wdrażania europejskiej polityki równościowej. Problemy, jakie wiążą się z zastosowaniem gender mainstreaming w badaniu polityki równości Unii Europejskiej, zostaną wskazane w dalszej części artykułu, w tym miejscu warto jednak wspomnieć, że zastosowanie tego narzędzia czyni z polityki równościowej w kontekście europejskim element szerszej światowej polityki równościowej, realizowanej przez ONZ i jej agendy, co rodzi konieczność stałej współpracy z tymi organi-zacjami i stosowania szerszej niż europejska perspektywy rozwiązywania pro-blemów związanych z brakiem równości płci. Inne niż gender mainstreaming narzędzia europejskiej polityki równościowej mają charakter uniwersalny i nie są typowe jedynie dla tej polityki, a są to np.: dialog, komunikacja, partner-stwo, otwarta metoda koordynacji i współpraca państw członkowskich jako jej element, dialog społeczny, solidarność między państwami członkowskimi, fundusze europejskie, w szczególności Europejski Fundusz Społeczny. Po trze-cie wreszcie, europejska polityka równościowa jako jedna z nielicznych euro-pejskich polityk, wydaje się rozczarowywać, jeśli chodzi o założone rezultaty. Pod tym względem, podobnie, jak kilkoma innymi – choćby koniecznością uwzględniania kontekstu działań ONZ w ramach polityki, można ją porów-nać do europejskiej polityki rozwojowej. Ani założenia pekińskiej Platformy działania, ani Milenijne Cele Rozwoju (z ang. Millennium Development Goals), zawierające postulaty równości płci w ramach jednego z celów, nie doczekały się pełnej realizacji, pomimo upływu kilkunastu lat od ich określenia5.

Europejska polityka równościowa, choć bazuje głównie na narzędziu stwo-rzonym w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych i instrumentach poży-czanych niejako od innych polityk, realizowana jest poprzez właściwe przepisy

5 Por.: The Millennium Development Goals Report 2008 of the United Nations, New York 2008.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 41

europejskiego prawa pierwotnego i wtórnego. Jeśli chodzi o prawo pierwotne, to w Traktatach Rzymskich artykuł 141 TWE włącza w prawo pierwotne Unii prawo podstawowe, jakim jest „zasada jednakowego wynagrodzenia dla męż-czyzn i kobiet za jednakową pracę”.6 Z racji na fakt, że zasada ta ma cha-rakter polityczny, gospodarczy, ale realizuje także cel społeczny7, zalicza się do praw podstawowych Unii, pozostając jednocześnie pośrednio skuteczna. Wśród priorytetów Unii Europejskiej (po zmianach wprowadzonych Trak-tatem Amsterdamskim) znalazł się jeden dotyczący likwidacji dyskryminacji kobiet i promowania równości kobiet i mężczyzn, natomiast w artykule 13 Traktatu została zakazana wszelka dyskryminacja „ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”8. W Traktacie Lizbońskim występuje natomiast wyraźne wskazanie, że Unia Europejska „zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka”9.

Prawo wtórne, związane z kwestią równości płci w Unii Europejskiej, to głównie tzw. dyrektywy równościowe, dotyczące równouprawnienia w dostępie do kształcenia, pracy, świadczeń, równego wynagrodzenia, poprawy zdrowia i bezpieczeństwa pracownic w ciąży, ale także takich kwestii, jak odpowiedzial-ność pracodawców za nieprzestrzeganie polityki równościowej w firmach10. Obok dyrektyw realizację polityki równości płci zabezpiecza także Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który w wielu swoich orzeczeniach potwierdził swoją rolę instytucji stojącej na straży poszanowania praw osób dyskryminowanych, w tym kobiet.

Polityka równościowa Unii Europejskiej, zwłaszcza od strony formalno-prawnej, wykazującej spore podobieństwo do innych polityk unijnych, była wielokrotnie analizowana, warto jednak wspomnieć, że traktaty, akty prawa

6 Zob.: Traktat o ustanowieniu Wspólnot Europejskich, artykuł 141. 7 Por.: Wyrok z 8 kwietnia 1978 r. w Sp. 43/75 tzw. Defrenne II, w którym Europejski Try-

bunał Sprawiedliwości po raz pierwszy wyjaśnił, że artykuł 141 TWE spełnia nie tylko cele ekonomiczne i zadania związane z zapewnieniem jednolitych warunków konkurencji, ale także socjalno-polityczne, a także wyroki w Sp. C-50/96, z 11 lutego 2000 r. oraz poł. Sp. C-270/97 i C-271/97 Deutsche PobI AG vs. Sievers i Schrage, z 11 lutego 2000 r., w których ETS wzmocnił społeczne i publicznoprawne cele artykuł 141 TWE.

8 Zob.: Traktat o ustanowieniu Wspólnot Europejskich, artykuł 13 (po zmianach wprowa-dzonych Traktatem Amsterdamskim).

9 Zob.: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., opublikowany w Dzien-niku Urzędowym Unii Europejskiej C 306, 17 grudnia 2007 r. (wraz z Aktem końcowym Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich).

10 Por.: Interpretacja orzeczenia ETS w Sp. 109/88 Danfoss, a także analiza tego orzeczenia oraz podobnych w: M. Bell, Anti-Discrimination Law and the European Union, Oxford 2002, s. 46–47.

Renata Mieńkowska-Norkiene42

wtórnego, orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a także gender mainstreaming nie mogłyby przynosić efektów, gdyby nie włączały się w tworze-nie polityki oraz jej realizację przez różnego typu organizacje kobiece działa-jące w różnej skali i na rzecz różnych aspektów polityki równościowej w całej Europie. Nie należy ich utożsamiać wyłącznie z organizacjami feministycznymi – chodzi o różne organizacje przyczyniające się do debaty na temat polityki równościowej i zmian w niej, sytuując politykę równościową w znaczącym dla niej kontekście rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje te mają głównie zasięg krajowy, niektóre z nich jednak, jak choćby Europejskie Lobby Kobiet (European Women’s Lobby), działają na skalę europejską na rzecz zwiększania pozycji kobiet w sferach: politycznej, społecznej i ekonomicznej na różnych poziomach europejskiego systemu politycznego (mają jednak swoje krajowe organizacje-córki). Uwzględnianie działalności tych organizacji w badaniu europejskiej polityki równościowej jest niezbędne, aby jej obraz był adekwatny, zwłaszcza w kontekście ich roli w systemie politycznym UE oraz jej zestawienia z rolą organizacji walczących o prawa pracowników w firmach, czyli związkami zawodowymi w przeszłości11. Tego typu porównanie zostanie jednak wykorzystane w dalszych częściach niniejszej analizy.

Wyzwania metodologiczne, dotyczące badania europejskiej polityki równo-ściowej można umieścić na trzech zasadniczych poziomach. Pierwszy poziom dotyczy badania kwestii równościowych ogólnie jako punktu wyjścia dla okre-ślenia właściwych postulatów i sposobów wdrażania polityki równościowej, a zatem dotyczy on badania jej uwarunkowań. Na tym poziomie najczęściej stosowane są takie metody badań, jak metoda systemowa czy analiza SWOT. Badanie na tym poziomie pozwala także zdiagnozować uwarunkowania doty-czące kultury politycznej w różnych państwach członkowskich i tego, na ile jest ona otwarta na różne formy zagwarantowania udziału kobiet w życiu politycz-nym, społecznym i gospodarczym oraz ich równości wobec mężczyzn w różnych aspektach funkcjonowania w systemie politycznym. Kolejny poziom dotyczy badania procesów tworzenia i wdrażania europejskiej polityki równościowej, a wykorzystywane są tu, w szczególności: metoda systemowa, metoda decy-zyjna, analiza instytucjonalno-prawna, analiza porównawcza, wreszcie analiza procesów otwartej metody koordynacji (z ang. Open Method of Coordination). Badania sposobu realizacji europejskiej polityki równościowej wymagają także określonego podejścia do kwestii integracji europejskiej, a najczęściej stosowane są tu: metoda wspólnotowa, metoda międzyrządowa lub/i metoda neofunkcjonalna. Trzeci poziom badań związanych z polityką równościową

11 Autorzy publikacji na temat praw politycznych kobiet często używają takiego porówna-nia w analizie różnych aspektów walki kobiet o pełną partycypację polityczną. Por. np.: T.-H. Ballmer-Cao, Postface. Femmes et politique: quelque questions pour la science politique suisse, w: Frauen und Politik, SVPW-Jahrbuch, Veröffentlichungen der Schweizarischen Vereinigung für Politische Wissenschaft Bern–Stuttgart–Wien 34/1994, s. 252–272.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 43

Unii Europejskiej dotyczy jej efektywności, w pewnej mierze wykorzystując metody, z jakich korzysta się na dwóch poprzednich poziomach, np. analizę porównawczą, ale bazując także na takich metodach, jak indeks równości płci Unii Europejskiej (z ang. European Union Gender Equality Index) czy Gender Impact Assessment. Oczywiście poziomy te nie są zupełnie rozdzielne i mają elementy wspólne. Na przykład efektywność realizacji polityki rów-nościowej dotyczy przecież danych, na podstawie których ulegają następnie zmianie pewne założenia i instrumenty polityki. Efektywność realizacji polityki natomiast bazuje na elementach metody systemowej, która służy do badania uwarunkowań polityki równościowej. Niewątpliwie wszystkie poziomy łączy element danych ilościowych i jakościowych, które służą analizom w ramach wszystkich poziomów, w zależności od tego, kiedy i w jakim obszarze są gro-madzone.

Każde z poniższych wyzwań pokazuje potrzebę weryfikacji powyższych metod, pokazując, jakich zagrożeń badacze powinni unikać w ich stosowaniu. Poniższa analiza nie wyczerpuje, rzecz jasna, całego ich katalogu, wskazuje natomiast kilka najważniejszych wyzwań, sformułowanych przez autorkę na podstawie różnego typu raportów, deklaracji i programów organizacji i insty-tucji krajowych i europejskich, a także publikacje badaczy tematu. Co ważne, założeniem niniejszej analizy jest traktowanie Unii Europejskiej jako wielo-poziomowego systemu politycznego, w którym polityka równościowa powinna być realizowana na wszystkich poziomach systemu.

WYZWANIE 1: Brak spójności między narzędziami badań kwestii równościo-wych stosowanymi w różnych państwach członkowskich oraz organizacjach pozarządowych i międzynarodowych i związana z tym konieczność jednolitego interdyscyplinarnego podejścia do badań w tym zakresie.

Wyzwanie powyższe dotyczy, przede wszystkim, metodologicznego podej-ścia do badań uwarunkowań implementacji polityki równościowej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, ale także, w mniejszym stopniu, procesu jej wdrażania i jego efektywności. Ostatnia rezolucja Parlamentu Europejskiego z 25 lutego 2010 r., weryfikująca po 15 latach osiągnięcia założeń pekińskiej Platformy działania,12 wskazuje w drugim punkcie na brak spójnych i porów-nywalnych danych – zarówno z państw członkowskich, jak i z instytucji euro-pejskich, na podstawie których można byłoby uzyskać wskaźniki realizacji założeń pekińskiej Platformy działania, a także sprawdzić, na ile zmieniły się

12 Zob.: Beijing +15 – UN Platform for Action for Gender Equality PE 432.975 Eu ropean Parliament resolution of 25 February 2010 on Beijing +15 – UN Platform for Action for Gender Equality, P7_TA-PROV(2010)0037.

Renata Mieńkowska-Norkiene44

uwarunkowania i kontekst realizacji europejskiej polityki równościowej. W tej kwestii najbardziej użyteczne mogłyby być badania jakościowe i ilościowe dotyczące nie tylko zagadnień związanych bezpośrednio z równością płci, np. różnica w wynagrodzeniach kobiet i mężczyzn za tę samą pracę czy przypadki nieodpowiedniego traktowania kobiet w ciąży i na urlopach macierzyńskich, ale także takich zagadnień, jak: świadczenia socjalne dla kobiet w różnych sytuacjach życiowych, samodzielność finansowa kobiet, poparcie społeczne dla kwestii równości płci, aktywność organizacji działających na rzecz polityki rów-nościowej, stopień wpływu religii dominującej w państwie na sytuację kobiet itd. Brak ujednoliconych płaszczyzn porównań, a także narzędzi badawczych w różnych państwach członkowskich, instytutach badawczych i instytucjach zajmujących się kwestiami równości płci prowadzi do braku możliwości mia-rodajnej oceny stopnia poprawy bądź pogorszenia się warunków wdrażania polityki równościowej Unii Europejskiej. Nie oznacza to jednak, że takie ujed-nolicenie nie jest możliwe – przeciwnie, utworzenie Europejskiego Instytutu Równości Płci w Wilnie ma doprowadzić do wypracowania w jego ramach bazy porównawczej dla badań w tym zakresie i wszystko wskazuje na to, że w ciągu kilku lat takie wypracowanie będzie możliwe.

Tymczasem politolodzy europejscy stosują w tym zakresie trzy metody, które dają pewien obraz tego, jakie warunki dla wdrażania polityki równościowej występują w każdym z państw, do tego nie stwarzają dużych problemów z zesta-wianiem ich z podobnymi danymi z innych państw. Należy jednak zauważyć, iż nie dotyczą one technik gromadzenia „twardych” danych statystycznych, które muszą bazować na ściśle jednolitych założeniach i zmiennych. Niewątpliwie pierwszym narzędziem, po jakie sięga politolog jest metoda systemowa, dzięki której sprawdzane są: (a) w aspekcie genetycznym tej metody przyczyny, dla których określone rozwiązania równościowe znalazły się w aktach prawnych oraz praktyce funkcjonowania administracji publicznej, (b) w aspekcie struk-turalnym – instrumenty wdrażania takich rozwiązań oraz wzajemne relacje różnych instytucji władzy, zajmujących się kwestiami równościowymi, (c) w aspekcie funkcjonalnym – działanie mechanizmów oraz ewentualne przy-czyny problemów a ich właściwym działaniem. Analiza systemowa służy także do przetworzenia zgromadzonych danych dotyczących uwarunkowań proce-sów decyzyjnych zachodzących na poziomie instytucji władzy, czyli, używając terminologii zaczerpniętej z teorii systemów politycznych Davida Eastona13, do zbadania otoczenia systemu oraz procesów na wejściu i wejściu do niego. Podstawą analizy powinny być np. dane wynikające z badania opinii publicznej czy dane statystyczne na temat konsultacji społecznych, w tym ze środowiskami kobiecymi, przed podejmowaniem decyzji przez instytucje władzy. Sposób gromadzenia danych w powyższym zakresie może różnić się w zależności od

13 Por.: D. Easton, The Political Systems, New York 1964.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 45

państwa członkowskiego czy instytutu badawczego, w którym dane są zbierane. Wyzwaniem jest ujednolicenie takiego sposobu, aby zebrane dane były możli-wie miarodajne i aby istniała płaszczyzna ich porównania. Dane Eurostatu są niewątpliwie dużym ułatwieniem dla badania powyższych kwestii w perspek-tywie europejskiej, nie uwzględniają one zazwyczaj specyfiki uwarunkowań krajowych badań (najprostszy przykład: nie zawsze biorą pod uwagę, choćby wielkości grupy badanych w stosunku do liczby ludności kraju). Rozwiązaniem może być tu określenie wspólnych standardów takich badań przez, np. Euro-pejski Instytut Równości Płci.

Dobrze uwzględniającymi specyfikę uwarunkowań w państwach członkow-skich metodami badań wdrażania polityki równościowej i jego konsekwencji są analiza SWOT i analiza społeczno-ekonomiczna. Każde z tych narzędzi zestawia obecną sytuację z tym, w jaki sposób jej zmiana wpłynie na różne grupy i jednostki. Przy badaniach tego typu, aby móc je zestawić z wynikami badań w innych państwach członkowskich, należy przyjąć podobne elementy i płaszczyzny analizy społeczno-ekonomicznej oraz stosować jednakowe lub przynajmniej podobne kategorie, jak badacze z innych państw.

Powyższe wyzwanie wiąże się z dwiema kwestiami, o których badaczowi polityki równościowej Unii Europejskiej nie wolno zapomnieć, mianowi-cie: (1) kwestią rzetelnego opisu metodologicznego badań, dzięki któremu kolejni badacze będą mogli zbierać kompatybilne i łatwo porównywalne dane w poszczególnej kwestii, (2) kwestią rzetelnego zapoznania się z dotychcza-sowymi badaniami na polu polityki równościowej i jej różnych aspektów, co wykluczy stosowanie różnych metod i technik zbierania i analizy podobnych danych i dochodzenia do podobnych wniosków.

WYZWANIE 2: Konieczność przyjęcia interdyscyplinarnego podejścia do poli-tyki równościowej i uwzględnienie jej wieloaspektowości i horyzontalnego cha-rakteru.

W wyzwaniu tym mieści się konieczność uwzględnienia w badaniach tych elementów polityki równościowej, które należą do obszarów polityki społecz-nej, polityki zatrudnienia, a nawet polityki kulturalnej czy edukacyjnej. Doty-czy to w szczególności badania uwarunkowań polityki równościowej, ale także jej wdrażania oraz efektywności.

W politologicznym badaniu europejskiej polityki równości płci, szczególnie z wykorzystaniem metody instytucjonalno-prawnej, może występować problem ograniczania się jedynie do analizy dokumentów tworzonych w jej ramach lub włączanych w nie, jak to miało miejsce choćby z założeniami pekińskiej Platformy działania. Tymczasem polityka równości płci w Unii Europejskiej nie bazuje wyłącznie na europejskim prawie pierwotnym i dyrektywach

Renata Mieńkowska-Norkiene46

równościowych, ale czerpie z dorobku Organizacji Narodów Zjednoczonych czy innych organizacji w tym zakresie. Postulat interdyscyplinarnego podejścia ma tu o tyle znaczenie, że pewne procesy wpływające na politykę równości płci w państwach członkowskich Unii dotyczą procesów o charakterze globalnym, np. migracji, i nie mogą być badane w oderwaniu od aspektów pozaeuropej-skich.

Ponieważ sama polityka równościowa ma wymiar horyzontalny, inaczej niż ma to miejsce w większości polityk unijnych, również badanie jej nie może ograniczyć się do jednej sfery czy jednego sektora. Uwarunkowaniem takiej polityki są właściwie wszystkie elementy systemu politycznego, natomiast jej wdrażanie dotyczy różnych sektorów, a także różnych aspektów rządzenia, np. regulacyjnego czy redystrybucyjnego. Dlatego trudniej sprawdza się tu metoda instytucjonalno-prawna, a w większym stopniu połączenie metody systemowej i decyzyjnej, zwłaszcza, jeśli badane są decyzje różnych reprezentantów wła-dzy w kontekście ich płci oraz wpływu ich decyzji na sytuację przedstawicieli różnych płci. Istotną rolę w badaniach odgrywa tu także analiza społeczno-gospodarcza, weryfikująca możliwy wpływ określonych decyzji na rożne grupy społeczne w zależności od obszaru, jakiego dotyczą. Przy tak wieloaspektowej polityce, jak równościowa, analiza społeczno-gospodarcza jest narzędziem trudnym i złożonym, ale adekwatnym.

Bardzo ważną kwestią, jeśli chodzi o badanie polityki równościowej jest to, że dotyczy praw podstawowych, co oznacza, iż jeśli kwestie równościowe nie zostaną uwzględnione w różnych sektorowych politykach albo zostaną po prostu zignorowane, walka o te prawa i tak będzie miała miejsce, z tą różnicą, że potrwa dłużej i do walki zostaną wykorzystane nieco inne instrumenty, w szczególności skargi do Komisji Europejskiej, europejskiego Ombudsmana, a w rezultacie procesy przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.

Dlatego badacze europejskiej polityki równościowej muszą szukać jej uwa-runkowań, cech i znaczenia właściwie w każdej polityce sektorowej – zarówno europejskiej, jak i, w szczególności, w krajowych, muszą odwoływać się do aspektów socjologicznych miejsca kobiet w społeczeństwie i wśród innych grup dążących do zwiększenia swoich praw, wreszcie muszą brać pod uwagę aspekty historyczne polityki równościowej w Europie, choćby historyczne przykłady wpływu zwiększania praw politycznych kobiet na systemy polityczne czy przy-kład, jakim było organizowanie się pracowników w związki zawodowe i wnioski, jakie płyną z tego procesu dla badań organizacji walczących o prawa kobiet14. Politolog badający politykę równościową musi być zatem, jednocześnie, trochę socjologiem, trochę ekonomistą, trochę prawnikiem, a nawet psychologiem.

14 Por. C. Offe, The Politics of Parity Can Legal Intervention Neutralize the Gender Divide, w: C. Offe, Herausforderungen der Demokratie Zur Integrations- und Leistungsfähigkeit politischer Institutionen, Frankfurt/New York 2003, s. 210–225.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 47

WYZWANIE 3: Właściwe stosowanie i krytyczne podejście do gender mainstre-aming jako najbardziej znaczącego instrumentu europejskiej polityki równo-ściowej.

Badanie większości polityk europejskich wygląda podobnie pod kątem metodologicznym – najpierw zazwyczaj stosuje się metodę historyczną dla zbadania genezy danej polityki, następnie analizę prawno-instytucjonalną oraz szerszą od niej – systemową – dla określenia jej podmiotów i przed-miotu, następnie bada się jej narzędzia oraz jej rzeczywisty wpływ i znaczenie – z wykorzystaniem metody systemowej lub/i decyzyjnej. Tymczasem polityka równości płci w sporej części wymyka się tego typu metodologii, mając trudną do jednoznacznego określenia historię, bazując na dokumentach częściowo tylko europejskich, a w dużej mierze związanych z działalnością Organizacji Narodów Zjednoczonych, jej narzędzia nie tylko są trudne do określenia, ale często nie dają nawet pewności, że ich używanie przyniesie skutek zamierzony, nie zaś dokładnie odwrotny15. Gender mainstreaming jest właśnie jednym z takich narzędzi.

Gdyby walkę o równość płci porównać do wojny, to wprowadzenie gender mainstreaming do katalogu instrumentów realizacji jej założeń w Unii Euro-pejskiej stanowiłoby przełomowy moment takiej wojny – moment zastąpienia partyzantki nalotami dywanowymi. Gender mainstreaming wydawał się roz-wiązaniem bardziej efektywnym niż pojedyncze „interwencje” w sytuacjach naruszania praw kobiet. Z jednej strony, jak pisze Agnieszka Graff za Barbarą Unmüßig, gender mainstreaming jako tzw. równościowe okulary, przez które muszą patrzeć reprezentanci podmiotów władzy na wszystkich poziomach, legitymizuje zasadę równości płci i upowszechnia ją16. Z drugiej jednak strony, zasada ta wiąże się ze zbyt optymistycznym założeniem, że wszystkie podmioty władzy rzeczywiście wykażą wolę, by ją stosować, co nie zawsze ma miejsce, zwłaszcza w systemach, gdzie kultura polityczna nie ułatwia takiego stosowa-nia17. Gender mainstreaming jako narzędzie realizacji polityki równościowej zakłada, według punktu 202 pekińskiej Platformy działania – ponad stutrzy-dziestostronicowego dokumentu, że „w kwestii mechanizmów promocji polep-szenia sytuacji kobiet, rządy oraz inne podmioty powinny popierać aktywną

15 Por. J. Lovenduski, Equality, Parity and Democratic Politics in Europe, w: Frauen und Politik, SVPW-Jahrbuch, op. cit., s. 128–134.

16 A. Graff, Unijna polityka równości płci – założenia i kontrowersje, opinia na stronie interne-towej Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, op. cit.

17 Por.: Ibidem; B. Unmüßig, Gender mainstreaming. Co zostało z radykalizmu koncepcji dziesięć lat po Pekinie? oraz C. Neusüß, Strategia polityki równości płci w UE i w Niemczech: dwa kroki do przodu, jeden w tył?, w: A. Rochon, A. Grzybek (red.), Gender Mainstreaming. Jak skutecznie wykorzystać jego polityczny potencjał?, op. cit., s. 9–16; A. Graff, Unijna polityka równości płci – założenia i kontrowersje, op. cit.

Renata Mieńkowska-Norkiene48

i widoczną politykę włączania perspektywy płci do głównego nurtu wszystkich polityk i programów w taki sposób, aby przed podjęciem decyzji wykonana została analiza ich wpływu na sytuację kobiet i mężczyzn”18.

W powyższym kontekście, dużym wyzwaniem dla badaczy polityki równo-ściowej Unii Europejskiej jest konieczność rzetelnego i jak najszerszego zakre-sowo badania gender mainstreaming jako instrumentu tej polityki, nie tylko pod kątem wpływu tego narzędzia na poprawę sytuacji kobiet, ale także z punktu widzenia powszechności i woli jego stosowania, czyli jego uwarunkowań. Wyzwaniem dla politologa jest również spojrzenie na gender mainstreaming bardziej jak na pewną filozofię niż na narzędzie o charakterze podobnym do tych stosowanych w przypadku innych unijnych polityk.

WYZWANIE 4: Konieczność właściwego badania mechanizmów efektywności polityki równościowej i formułowanie postulatów dotyczących nie tylko zmian legislacyjnych, ale także sposobów na egzekwowanie realizacji polityki równo-ściowej.

Efektywność polityki równościowej jest badana najczęściej z wykorzysta-niem studiów przypadku, same badania zaś koncentrują się na określaniu sytu-acji w kwestii równości płci przed wprowadzeniem danego rozwiązania i po jakimś czasie od jego wprowadzenia. Studium przypadku jako takie jest często stosowanym narzędziem badań w zakresie efektywności polityki równościowej, nie może ono jednak służyć jako jedyna podstawa w dyskursie na temat efek-tywności wykorzystania określonych rozwiązań zastosowanych w jednym przy-padku, np. państwie członkowskim Unii, w innych przypadkach19. Niestety, w większości przypadków nawet politologiczny dyskurs na temat pewnych roz-wiązań prawno-ustrojowych czy instytucjonalnych ogranicza się do wskazania przypadków, w których dane rozwiązanie się sprawdziło bądź nie. Tymczasem zastosowanie tradycyjnych metod z zakresu nauk politycznych, w szczególności metody systemowej, decyzyjnej, behawioralnej, a także wykorzystanie aspektu komparatystycznego powinno przynieść rezultaty umożliwiające określenie efektywności określonych rozwiązań w konkretnych warunkach prawno-ustro-jowych, społecznych i gospodarczych.

18 Tłumaczenie własne autorki z anglojęzycznej wersji pekińskiej Platformy działania, której tekst jest dostępny na stronie: http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/BDPfA%20E.pdf (7.04.2010).

19 Bardzo dobrym przykładem zestawienia kilku studiów przypadku w badaniach polityki równościowej w państwach członkowskich Unii oraz Norwegii jest analiza Clausa Offe w tekście: C. Offe, The Politics of Parity Can Legal Intervention Neutralize the Gender Divide, w: C. Offe, Herausforderungen der Demokratie Zur Integrations- und Leistungsfähigkeit…, op. cit., s. 135–138.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 49

Joni Lovenduski, znana badaczka kwestii politycznej reprezentacji kobiet w europejskich systemach politycznych, wskazała trzy warunki efektywnej polityki równości płci w danym państwie, mianowicie: (1) kultura polityczna otwarta na kwestię równości, (2) skuteczne działanie reprezentacji kobiet, zorganizowanej na różnych szczeblach systemu, przy czym reprezentacja ta musi składać się z kobiet dobrze rozumiejących mechanizmy gry politycznej, (3) rozwój polityk, w ramach których kwestie równościowe pojawiają się często i w różnych aspektach i są rozwiązywane różnego typu problemy z takimi kwe-stiami związane20. W kwestii badań kultury politycznej, w przypadku państw członkowskich Unii, a także, co jest jednak zabiegiem dość trudnym, można zastosować metodę behawioralną i metodę systemową, opierając się na tra-dycyjnych poglądach w tym zakresie Gabriela Almonda, Sidneya Verby21 czy Davida Eastona, a także na teorii zmiany kulturowej Ronalda Ingleharta22. Następnie, aby uzyskać obraz efektywności realizacji polityki równościowej bazującej na założeniu gender mainstreaming, właściwe byłoby sprawdzenie, jakie zmiany zaszły w kulturze politycznej danego systemu. Idąc za typologią Lovenduski, badanie skutecznej reprezentacji kobiet musi dotyczyć zebrania danych w zakresie ich udziału w określonych działaniach i zestawienia ich z innymi tego typu, wreszcie badanie kwestii równościowych w różnych poli-tykach dotyczy już gromadzenia danych z różnych instytucji władzy i admini-stracji publicznej, których działanie wpływa na sytuację kobiet, a następnie ich analiza.

WYZWANIE 5: Właściwe korzystanie z European Union Gender Equality Index

Jednym z ciekawych, pozostających jeszcze w fazie tworzenia, narzędzi badawczych stosowanych do badania efektywności europejskiej polityki rów-nościowej jest tzw. gender equality index, czyli indeks równości płci. To zbiór wskaźników, dzięki którym można określić stan realizacji polityki równościo-wej w danym systemie – jej silnych i słabych stron, a także w procesie ewalu-acji tej polityki formułować wnioski w zakresie jej usprawnienia23.Indeks ten ma być narzędziem nieco podobnym do Human Development Index UNDP, ale w wersji europejskiej i ma na celu stymulować państwa członkowskie do

20 Zob. J. Lovenduski, Equality, Parity and Democratic Politics in Europe, w: Frauen und Politik, SVPW-Jahrbuch, op. cit., s. 125.

21 Por. G. Almond, S. Verba, The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations, Newbury Park, London, New Delhi 1989.

22 Por. R. Inglehart, Culture Shift in Advanced Industrial Society, Princeton 1990.23 Por. J. Plantenga, H. Figueiredo, C. Remery, M. Smith, Towards an EU Gender Equal-

ity Index Feasibility study commissioned by and presented to the European Commission, Utrecht School of Economics/UMIST, grudzień 2003 r., s. 1–5.

Renata Mieńkowska-Norkiene50

bardziej efektywnego zbierania informacji na temat równości płci w różnych dziedzinach funkcjonowania systemu politycznego. W pewnym sensie wyzwa-nie stosowania i przyczyniania się do tworzenia indeksu dopełnia pierwsze wskazane w niniejszej publikacji wyzwanie, dotyczące spójności między róż-nymi narzędziami badań równości płci, jednak w wyzwaniu tym postulat idzie dalej, by dane gromadzone i przetwarzane w tym zakresie były praktyczne, czytelne, znaczące, logiczne i zwięzłe24. Europejski indeks równości płci służy do bardzo konkretnego badania nierówności między sytuacją przedstawicieli różnych płci niejako w oderwaniu od ogólnego ich dobrobytu, to znaczy weryfi-kuje różnego typu wskaźniki dotyczące społeczeństwa poprzez włączenie w nie perspektywy związanej z równością płci. Jest to ważne wyzwanie dla badaczy nie tylko polityki równości płci, ale systemu politycznego, a także sytuacji eko-nomicznej i społecznej społeczeństw państw członkowskich, ponieważ wymaga od nich takiego gromadzenia i analizy danych, które wpiszą się w indeks rów-ności płci i spełnią założenia jego tworzenia.

Złożoność tego narzędzia i pewna problematyczność w jego stosowaniu może stanowić temat na oddzielną analizę, dlatego w tym miejscu warto jedy-nie krótko zauważyć, że europejski indeks równości płci powinien być wykorzy-stywany w badaniach politologicznych dotyczących różnych aspektów integracji europejskiej i funkcjonowania systemu politycznego Unii, nie należy jednak uznawać go za jedyne rozwiązanie problemu niespójności narzędzi, a przez to i wyników wielu badań w zakresie równości płci, nie należy także używać go w oderwaniu od kontekstu, którego obraz można uzyskać bez udziału wskaź-ników w ramach indeksu. Krytyczne spojrzenie na to narzędzie jest zatem dużym wyzwaniem badaczy polityki równościowej UE.

WYZWANIE 6: Unikanie nienaukowego dyskursu w kwestiach równości płci

Wyzwanie to wydaje się oczywiste i łatwe do przezwyciężenia, jednak z racji na specyficzny charakter polityki równościowej, jej związek z kwestiami o charakterze społecznym, a nawet psychologicznym, trudno uniknąć pew-nych uproszczeń w dyskursie na jej temat. Kwestie równości płci bywają przez różne grupy wykorzystywane w celu wzbudzenia kontrowersji lub zwrócenia uwagi na pewne społeczne problemy głównie przy użyciu dyskursu opartego na emocjach, często publicystycznego w formie. Przykładem mogą być analizy informacji w mediach, dotyczących kwestii równouprawnienia kobiet i rów-ności płci ogólnie, w których nader rzadko pojawiają się zdania oparte na naukowej analizie, często natomiast występują uogólnienia i wypowiedzi nie-mające oparcia w badaniach. W dyskursie politycznym często można zauważyć

24 Ibidem, s. 8.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 51

podobne zjawisko. W niektórych krajach europejskich polityka równościowa jest wykorzystywana przez konserwatywne prawicowe rządy do „promowania treści utrwalających w tradycyjny układ relacji między płciami i tradycyjny podział ról”25. Język dyskursu politycznego, dotyczącego równości płci powi-nien być nieco inny w zależności od tego, jakiego rodzaju komunikaty i do kogo są kierowane, nigdy nie powinien jednak wykraczać poza obszar logicz-nego argumentowania i oparcia na naukowych argumentach. Przykładowo zestawianie danych o dyskryminacji płacowej kobiet jako informacji o koniecz-ności wzmocnienia pozycji kobiet w tym zakresie z danymi o niewielkiej liczbie mężczyzn uzyskujących prawa do opieki nad dzieckiem w sądach rodzinnych jest nieuzasadnione badawczo, ponieważ dotyczy zupełnie różnych płaszczyzn badania równości płci, jest natomiast wyraziste medialnie, w związku z czym często stosowane w nienaukowym dyskursie. Wyzwaniem jest „oczyszczanie” z emocji i nienaukowych argumentów dyskusji na temat równości płci w róż-nych społeczeństwach. W przeciwnym razie dyskurs, który miałby przyczynić się sam w sobie do promowania idei równości, może stać się kontrproduk-tywny.

WYZWANIE 7: Badanie wdrażania europejskiej polityki równości płci w Polsce

Większość wyzwań pojawiających się w związku z badaniem polityki rów-ności płci w Polsce jest tożsama z wymienionymi powyżej, kilka kwestii nale-żałoby jednak wyróżnić jako specyficzne.

Po pierwsze, na poziomie krajów członkowskich wdrażane jest prawo euro-pejskie, a zatem w przypadku Polski, obok badania uwarunkowań i dopa-sowania samych założeń polityki do polskiego systemu politycznego, należy badać proces koordynacji tej polityki zarówno w jej aspekcie tzw. w górę, jak i tzw. w dół, czyli zarówno reprezentowanie polskiego stanowiska przy podejmowaniu decyzji w ramach tworzenia polityki równościowej, jak i imple-mentacji tej polityki polskiego prawa, czyli transpozycji dyrektyw, a następnie ich realizacji zgodnie z założeniami. W tym zakresie do badania koordynacji polityki równościowej powinny być używane takie narzędzia, jakie stosuje się w przypadku innych polityk europejskich, przy czym w szerszym stopniu powinny być uwzględniane jej uwarunkowania (np. stopień rozwoju społeczeń-stwa obywatelskiego, kultura polityczna kraju, sytuacja społeczno-polityczna kobiet w społeczeństwie, wpływ religii na przekonania polityczne czy sytua-cja kobiet w sporach z zakresu prawa cywilnego). Przy badaniu efektywności koordynacji zdecydowanie powinno się wykorzystywać takie narzędzia, jak

25 A. Rochon, A. Grzybek (red.), Gender Mainstreaming. Jak skutecznie wykorzystać jego poli-tyczny potencjał?, op. cit., s. 6.

Renata Mieńkowska-Norkiene52

benchmarki26 czy tzw. skalę Metcalfe’a27. Sama efektywność koordynacji nie prowadzi, oczywiście, do efektywności polityki, tę zaś pozostaje badać przy użyciu metodologii wskazanej w wyzwaniach powyżej.

Polska nie przoduje, niestety, we wdrażaniu równościowych dyrektyw do prawa krajowego, co nie tylko wiąże się z krytyką ze strony organizacji kobie-cych w Polsce28, ale także z możliwymi postępowaniami przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.

Po drugie, w związku z niedawno zgłoszonym obywatelskim projektem tzw. ustawy parytetowej, zakładającej wprowadzenie parytetów płci na listach wyborczych, w Polsce odżyła debata na temat kwestii związanych z równością płci, w tym kwestii rzeczywistego wpływu parytetów na zwiększenie znacznie mniejszego, niż w przypadku mężczyzn, udziału kobiet w polskiej polityce. W debacie tej, obok wyzwań już wskazanych powyżej, pojawiają się kwestie odnoszenia badań wpływu parytetów na rzeczywisty wzrost odsetka kobiet w  instytucjach władzy politycznej do specyfiki Polski jako kraju członkow-skiego Unii o określonej sytuacji gospodarczo-społecznej oraz o określonej kulturze politycznej. Przed badaczami stoi zatem wyzwanie zbadania możli-wego wpływu parytetów na polski system polityczny w tak wielu aspektach, jak to możliwe, głównie z wykorzystaniem analizy społeczno-ekonomicznej, w tym w perspektywie porównawczej w odniesieniu do innych państw o podobnych uwarunkowaniach polityczno-społeczno-gospodarczych, w których parytety występują lub nie. Anne Philips, analizując potrzebę zbadania potencjalnego wpływu parytetów na systemy polityczne państw, wskazuje na problem, jaki może wystąpić w przypadku takiego badania w państwach o krótszych tra-dycjach demokracji i społeczeństwa obywatelskiego jak Polska, mianowicie na problem trudności w rzetelnej ocenie przyczyn obecnych nierówności (np. niższy poziom rozwoju gospodarczego może deformować rozumienie spra-wiedliwości społecznej)29. Podobnie jest, gdy chodzi o organizacje wspierające dążenia do równości płci – ich rzeczywiste znaczenie w dyskursie politycznym może być niewłaściwie ocenione z racji na fakt, że poddają się one działaniom

26 Termin “benchmark” pochodzi z języka angielskiego i dotyczy zazwyczaj ekonomii. Jego znaczenie częściowo odpowiada polskiemu pojęciu „wskaźnik”, przy czym pojęcie „wskaź-nik” nie oddaje tego elementu znaczenia terminu „benchmark”, które ocenia ten wskaźnik jako pozytywny, to znaczy taki, do osiągnięcia którego powinno się dążyć.

27 Por.: L. Metcalfe, Trends in European Public Administration, Statsforvaltningens Internation-alisering, Stockholm 1993; Metcalfe, Les, International Policy Coordination and Public Man-agement Reform, “International Review of Administrative Sciences” 1994, nr 60, s. 90–271.

28 Por.: Artykuł w portalu internetowym Gazeta.pl: http://wyborcza.pl/1,76842,6253891, Kobiety_apeluja_do_UE__zapewnijcie_nam_rownosc.html (12.03.2010).

29 Zob.: A. Philips, Democracy and Representation Or, Why Should it Matter who Our Represen-tatives Are?, w: C. Offe, Herausforderungen der Demokratie Zur Integrations- und Leistungs-fähigkeit…, op. cit., s. 63–75.

METODOLOGICZNE WYZWANIA BADANIA POLITYKI RÓWNOŚCIOWEJ UE 53

rynku, specjalizując się i profesjonalizując, tracą tym samym cechy ruchu spo-łecznego30.

Niniejszy tekst ma na celu jedynie wskazanie pewnych problemów metodo-logicznych, z jakimi może zetknąć się badacz europejskiej polityki równościo-wej – nie ma on natomiast ambicji odpowiedzi na pytania o to, jak najlepiej badać kwestie równości płci, ponieważ o odpowiedź na takie pytania z racji na specyfikę tej polityki w jednym, nawet obszernym tekście nie jest możliwa. Artykuł jest jednak odpowiedzią na zapotrzebowanie na analizy, które włączą kwestie równości płci w jak najszersze spektrum badań różnych aspektów funk-cjonowania Unii Europejskiej, zgodnie z założeniami gender mainstreaming i polityki równościowej UE.

30 Por. B. Unmüßig, Gender mainstreaming. Co zostało z radykalizmu koncepcji dziesięć lat po Pekinie?, w: A. Rochon, A. Grzybek (red.), Gender Mainstreaming. Jak skutecznie wykorzystać jego polityczny potencjał?, op. cit., s. 9–12.