Megjelent: Töprengés a közszolgálati etika és a közszolgálati etikai kódex aktuális problémáin. 11 nyomdai oldal-58.212 leütés.(Magyar Közigazgatás 2002. december LII. évf. 12. sz. 725–736.)

KOI GYULAIgazgatásszervező, az ELTE Állam - és Jogtudományi Kar Jogász szakának II. évfolyamoshallgatója

Töprengés a közszolgálati etika és a közszolgálati etikai kódex aktuálisproblémáin*

Közszolgálati etikánk válságban van, az etikai kódex vajúdik.Ennek okán próbáljuk meg e tanulmányban gondolatainkatközreadni. Hogy az etikai válság nem új keletű dolog, arról a18 - 19. század fordulóján élt sokoldalú felvidéki jogtudós,Fejes János is tudósít Az ügyvédi hivatás hozzájárulása akeresztény erkölcs hanyatlásához című, 1809-es, latinul írtművében.1 Az erkölcs, a közigazgatás és az ügyvédségösszefüggéseiről így ír:„Moralis advocato in servitura eo severior esse debet, quoarctius est saluti publicae paci et tranquillitati familiarumet singularum personarum, cum constientiosa Muneria hujusAdministratione Vinculum.”2 Ám haladjunk tovább Damasus Hungarus magyar származású 13.századi glosszátor, bolognai egyetemi rektor mondásánakjegyében: „Iuri operam daturum prius nosse oportet, quid sitius - aki joggal akar foglalkozni, annak először is azt kelltudnia, hogy mi a jog.”3 Mi a közszolgálati etika mibenlététpróbáljuk feltárni.

A közszolgálati etika fogalma

* A tanulmány a Közszolgálati etika című, a Budapesti Közgazdasági és Államigazgatási Egyetem Államigazgatási Karának Államigazgatási Tanszékén 2002-ben megvédett szakdolgozatom alapján készült. Konzulensem György István volt, a bíráló bizottság elnöke pedig Mihajlov Dobromir.1 Fejes műve ismereteink szerint a hazai ügyvédi etika eddig másutt nem ismertetett dokumentuma. A rendkívül ritka régi nyomtatványt tudomásunk szerint ez ideig sem jogi, sem etikai szempontból nem vizsgálta senki.2 Magyar fordítása: Az erkölcsös ügyvéd működésekor szolgáltatásra kötelezett a köz üdvéért, a család és az egyes emberek békeségéért és nyugalmáért, közigazgatási kötelezettségekbe való beavatottsága okán.Fejes, 1809 46.p.3 A maximát idézi: Erdő, 1991 35.p.

1

A közszolgálati etika (ang. ethics of the bureaucrats, ném. Beamtenethos, fr.déontologie des fonctionnaires) a közjog alá tartozó szervezeteketikáját jelenti. Így a közigazgatás szervezetrendszerébendolgozó közigazgatási szakemberek és politikusok etikájátegyaránt jelzi. E felfogás csak a hivatásos köztisztviselőikarra szorítkozik.4 A kérdésben megszívlelendő Guy Braibant francia közigazgatásijogász, az ENA professzora eszmefuttatása:„Ni dans les textes, ni dans la jurisprudence, ne se trouve lemot ‘déontologie’. On l’applique plus volontiers, en droit, auxordres professionnels. Il y a une déontologie médicale, etc’est peut - être de cette profession qu’est parti le terme,une déontologie des architectes, ou des experts - comptables;il existe, en fait, sinon en droit, une déontologie desfonctionnaires, si on entend par là l’ensemble de leurs droitset de leurs devoirs.”5 Ez nem egy kerek meghatározás, de ez érthető is, hiszen aszerző a fogalomnak metajurisztikus tartalmat tulajdonít, azazlétének hiányára mutat rá a jogban; ugyanakkor annyit mégiscsakelmond, hogy a közszolgálati etika a köztisztviselők jogait éskötelezettségeit jelenti.Mártonffy Károly, közszolgálati jogunk nagy tudósa ezt afogalom-meghatározást adja: „A köztisztviselői etika aközigazgatási munkának szociális tartalommal való megtöltése, aköztisztviselőnek a közönséghez való viszonya.”6 Mártonffy köztisztviselői etikát említ, feltehetően a mahasználatos közszolgálati etika kifejezés nem volt ekkorismert. A fogalmat szociológiai - szociálpszichológiai alapontekinti a fogalmat, ahol mind a szociális - tehát társadalmi -tartalom; mind a köztisztviselő és a közönség (emberek,közigazgatási nyelven szólva ügyfelek) viszonya jelentős pólus.Hencz Aurél, a magyar közszolgálati etika történeténekklasszikusa így ír: „De mi is az a közigazgatási etika?Legegyszerűbb, s talán mégis kifejező meghatározás: aközigazgatási etika a közigazgatás tevékenységi körébe vágó,4 Dudás-Hazafi-Pölöskei, MK 1998, 265.p.5 Magyar fordítása: Sem a (jogi) szövegekben, sem a jogtudományban nem találkozunk a szakmai etika kifejezéssel, jobban mondva, jogilag a hivatásbeli rendszabályokkal. Létezik orvos szakmai etika, a kifejezés is ebből származik, építész szakmai, vagy könyvszakértői etika; jogi értelemben ténylegesen létezik közszolgálati etika, ebből érthetik meg jogaik és kötelezettségeik összességét.Braibant, 1993 386.p.6 Mártonffy, 1939 265.p.

2

gyakran jogi szabályokban is tükröződő, máskor csak agyakorlatban kialakult erkölcsi szabályok összessége.”7 Igen figyelemreméltó definíció, mely rámutat arra, hogyerkölcsi, és nem jogi szabályokról van szó, melyek ennekellenére jogszabályokban tükröződhetnek, de jelentős számbangyakorlatban kialakult erkölcsi szabályok összességéről vanszó. Hencz műve más részében kifejti, hogy szerinte mely témákalkotják a közszolgálati etikát: az erkölcsi magatartás, ahivatali légkör, a tisztviselő és az ügyfél kapcsolata, aközigazgatás tisztasága, a köztisztviselők emberi méltósága,illetve a vonatkozó jogszabályok és szabályok.8 Dennis F. Thompson ekként ír: „A közszolgálati etika aztjelenti, hogy a morális alapelveket a szervezetben működőköztisztviselők viselkedésére alkalmazzuk.”9 E vélekedés a viselkedéspszichológiai jelleg felől közelít. Itta (közelebbről homályban hagyott, tehát mindenki általtudottnak vett) erkölcsi alapelvek szaketikai leképeződésérőlvan szó. E definíció verzió másfelől annyiban szervezéstani -szervezetszociológiai, hogy szervezetben működőköztisztviselőket vizsgál, bár ez eleve nyilvánvaló.Összegezve: a fogalom sok szempontból górcső alá vehető: jogi,etikai, szociológiai, pszichológiai nézőpontból egyaránt. Talánmégis ezek együttesében adható meg érvényes fogalom-meghatározás, figyelembe véve azt is, hogy a fenti, igenkülönféle meghatározások mind igazak, beleértve azt is, hogyegyátalán a közszolgálati etikának van - e fogalma. Tehát aközszolgálati etika messze nem egységes és kikristályosodotttudományterület. Magunk a jogi szempontból való vizsgálódástérezzük legjelentősebbnek, ezért a továbbiakban ezen anyomvonalon haladunk. És nem érthetjük jól meg a közszolgálatietika jelenkori gondjait, ha nem tekintjük a téma kétalaptudománya: a törvénytudomány és az erkölcstan szempontjábóla jog és erkölcs problémakörét.

A jog és az erkölcs viszonya

7 Hencz, 1987 I. 9.p. Bár a szerző művének címében közszolgálati etikát ír, a fogalom-meghatározásban már közigazgatási etikáról beszél. Később a fogalmakat felváltva használja, de jóval többször ír közszolgálati etikát, mint közigazgatásit. Tudományunk e területén ez terminológiai bizonytalanságot jelez, mely félreértésekre vezethet.8 Hencz, 1987 I. 10.p.9 Gulyás, 1997 34.p.

3

Az előbb általunk kissé régiesen törvénytudománynakaposztrofált jogtudomány egyik alapproblémája a fenti viszonyelemzése, főleg ami a jogbölcselőket illeti. A jog és azerkölcs viszonya csak látszatra egyszerű és tudott dolog.Tekintsük néhány ezzel foglalkozó szakember véleményét.Elöljáróban érdekes és érdemes megjegyezni, hogy a mai európaijogfilozófia standard tankönyve, a német Helmut Coing műve csaknagyon általánosan jegyzi meg, hogy a jogot az erkölccsel isössze lehet vetni. Több szót erre nem veszteget, bár ennek okaműve szintetikus irányultsága lehet.10 Somló Bódog, a külföld előtt is egyik legismertebb magyarjogfilozófus szerint a jog akarati szabály, az erkölcsi szabályviszont abszolút, azaz feltétlen helyességet kifejező tartalmúszabály. Utal Kant vélekedésére, mely szerint az erkölcsautonóm, a jog viszont heteronóm szabályokat jelent.11 Ez nembizonyos, hiszen a jogot az emberek nem azért követikáltalában, mert a fizikai kényszer alkalmazásának legitimmonopóliuma nevében nyaktilóval fenyegetem őket, hanem mertáltalában az emberek jogkövető magatartást tanúsítanak.Moór Gyula is sokban Immanuel Kant - i alapokon áll, bár újnézőpontokat is kijelöl. Szerinte a jognak jelentékenybefolyása van a társadalom erkölcsi felfogására. Ugyanakkor ajog is döntően támaszkodik az erkölcsre, mi több, az erkölcskövetelményeit jogként rögzítve előmozdítja annak terjedését.12

Az erkölcsi szabály megvalósulásának egyedüli útja ahelyességéről való meggyőződés, és a belső meggyőződésből valókövetés. Az erkölcs sosem folyamodik erőszakhoz.13 A jogviszont feltétlen engedelmességet követel, akkor is, ha azember nem ért egyet a szabállyal.14 Az erkölcs ellenben

10 Coing, 1996 9.p.11 Somló, 1995 15 - 17.p.12 Moór, 1994 236.p.13 Fizikaihoz valóban aligha, a lelki terror viszont előfordulhat. Például faluhelyen több helyütt sosem fogadják be azt a lakost, aki nem „tősgyökeres”. Ha pedig nem a helyi erkölcsök szerint él, vagy netán bűnöző, előbb szembetalálja magát az emberek megvetésével, mint a lassú végrehajtási jog kényszerintézkedéseivel.14 Magyarországon is szokássá vált, hogy az antropozófiai filozófiai irányzat nevében némely szülők megtagadják gyermekeik kötelező védőoltásbanrészesítését, mondván, hogy ez a gyermek természetes fejlődésébe való mesterséges beavatkozás. Tehát egy fennálló, kivételt nem ismerő közigazgatási jogi jogszabállyal helyezkednek szembe. Itt jogilag „könnyű” a megoldás, etikailag kevésbé. Mindenesetre más ez jogilag, mint amit példának okáért a radbruchi formula megfogalmaz.

4

megköveteli a belső meggyőződés tisztaságát is, a jogmegelégszik a külsődleges teljesítéssel, és ez a főkülönbség.15 Vámbéry Rusztem büntetőjogász, kriminológus könyvet írt abüntetőjog és az etika kapcsolatáról. Megemlíti, hogyszélsőséges nézetek is uralkodnak e téren. Egyesek szerint ajog az erkölcs szegmentuma, mások szerint a jog és az erkölcsközött minden „diplomáciai kapcsolatot” meg kéne szakítani.15 Ajogellenes és erkölcsellenes cselekmények rokonok, bár nemmindenkor. Ez nem jelenti, hogy a jog zsákja erkölccsel lennemegtöltve, ellenben jelenti azt, hogy a jog és az erkölcs lehetellentétes is. A jog és az erkölcs kapcsolatára nézve JohnAustint idézi: „The natural law... consist of the human rules,which have obtained at all times, and obtained all places.These have been fashioned on the law of God, as indicated bymoral sense.”16 Vámbéry szerint a jog kétoldalú, az erkölcs egyoldalú.17 Ajogszabály határozott, az erkölcsi szabály határozatlan.18 Bibó István nagynevű jog - és társadalomtudósunk is szenteltegy tanulmányt 1938 - ban az etika és büntetőjog viszonyának.Ebben elemzi az erkölcs és a jog kapcsolatát. Megjegyzi, hogy aaz erkölcs és a büntetőjog különbségeit sokan aszerintvizsgálják, hogy biztosak hasonlóságukban.19 Magyarázatábanjellegzetes eltolódást tár fel a kérdés vizsgálatakor a jogjavára. A büntetőjogban megjelenő kényszerelemet aszerinttipizálja, hogy az előre tételezett és kiszámítható.20

Gondolatmenetével csak egyetérteni lehet.Peschka Vilmos akadémikus a kérdés vizsgálatakor Kantra,Hegelre, és Fichtére támaszkodik. A szabályozás tárgyábanmutatkozó különbség képezi a választóvonalat az erkölcs és a

15 Moór, 1994 179 - 181.p.15 Vámbéry, 1907 48 - 49.p.16 Magyar fordítása: A természetjog minden időben és helyen fennálló emberi szabályok összessége. Ezt hozta szokásba az isteni jog, erről tanúskodik azerkölcsi érzet.Vámbéry, 1907 50.p.17 Ezt úgy érti, hogy a jog jogosultságot és kötelezettséget állapít meg, azerkölcs csak kötelezettséget. Erre lásd még Brandenstein, 1938 21.p., mely szerint ez nem tévesztendő össze az etikai értékelés kétoldalúságával: jóerkölcs és erkölcstelenség. Az etika egyoldalúságának ellentmond: Földesi, 1997 20-22.p. Erkölcsi jogok című fejezete.18 Vámbéry, 1907 52.p.19 Bibó, 1986 163.p.20 Bibó, 1986 164 - 165.p.

5

jog között. Közös a két fogalom abban, hogy szabályozásitárgyuk emberi magatartás. (Ezzel visszautal a jogi tényfogalmára). Peschka Vilmos szerint a jogi szabályozásérdeklődési köréből kihullik a cselekvés miértjének keresése.21

François Terré, a Párizsi Egyetem professzora szerint isjelentős kérdés a jog és az erkölcs különbsége: „Les sources dudroit et de la morale sont différentes. Les préceptes de lamorale résultent de la révélation divine, de la conscience(individuelle ou collective), voire des données de la science,tandis que les règles de droit - disons du droit appliqué dansun pays donné, à un moment donné - sont issues de la volonté decertaines autorités.22 Az idézet önmagáért beszél, bár inkábbcsak a különbségeket tekinti.Földesi Tamás jogász és etikaprofesszor tudomásom szerint azegyetlen magyar tudós, aki etikai szempontból vizsgálta aközszolgálati etika és etikai kódex kérdéseit. Ezzel foglalkozómunkáiban kitér a jog és erkölcs kapcsolatára is. Szerinte ajog és az erkölcs versenytársak.23 Meglátása szerint a jogonbelül is jelentkeznek erkölcsi szabályok. Később írt könyvébenbeszél az erkölcsi jog (jogosultság) és a „jogi jog”különbségéről.24 Gyürk István a mérnöki etikáról írt könyvében a jog és azerkölcs kapcsolatáról szolgál néhány adalékkal. Szerinte a jogés az erkölcs összefüggése hogy a jog szokásokat, társadalmilagelfogadott erkölcsi értékeket kodifikál. Figyelmeztet arra,hogy az erkölcsi normák a joghézagok kihasználásával ismegszeghetők.25 Nagyjában a fenti főbb meglátások jó összefoglalást adnak a jogés erkölcs kérdésköréhez. A közszolgálati etika azonbanbehatolt a törvények világába is...

21 Peschka, 1980 89 - 91.p.22 Magyar fordítása: Az erkölcs és a jog forrásai különböznek. Az erkölcsi szabályok isteni kinyilatkoztatásból, egyéni vagy közös tudatból erednek, gondoljunk csak magára a tudományra, ellenben a jogszabályok - mondjuk egy adott pillanatban, adott országban alkalmazott jog - egy meghatározott hatalom akaratnyilvánítása.Terré, 1991 10.p.23 Földesi, 1978 18.p.24 Jogilag a jogosultságot (facultas agendi) a római jog óta az alanyi joggal azonosítjuk, a „jogi jog” neve pedig szintén innen ered: tárgyi jog (norma agendi) amely a jogszabályokban ölt testet. Persze nem kizárt, hogy az etikában ez másként képződik le.25 Gyürk, 1998 21 - 22.p.

6

Egy törvényhely kérdőjelei

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 2001. július 1- től etikai jellegű szabályozást tartalmaz, ellentétben atöbbi törvénnyel. A IV/A külön fejezetszámon beiktatott újtörvényszöveg Az etikai eljárás címet viseli. A fejezet egyetlenszakaszból áll, az 58/A § - ból, mely hét bekezdésre oszlik. Ez a közszolgálati etikatörténetileg is első magyarországi törvényi szabályozása.Tudományos értékelése a napokban megjelent Ficzere Lajos ésjelen kiadást illetően Fazekas Marianna által is szerkesztettnegyedik, átdolgozott kiadását is megért Magyar KözigazgatásÁltalános Rész című egyetemi tankönyv kilencedik, Aközszolgálati jog, a közigazgatás személyzete címet viselő;néhai Szamel Lajos professzor úr által írt, és Ivancsics Imreáltal átdolgozott részben található.26 Címe: Erkölcsifelelősség, etikai eljárás. A törvény bevezeti az etikai vétségfogalmát, melyet így definiál: „ Etikai vétséget követ el aköztisztviselői etikai szabályokat vétkesen megszegőköztisztviselő.”27 Ez a definíció hasonlóan épül felszerkezetileg és fogalmilag, mint a kártérítési felelősségmeghatározása.28 Ivancsics Imre szerint a jogi felelősségen túlaz erkölcsi felelősségre vonás amely közösség vagy személyrosszallásában fejeződhet ki, a jogi felelősség tárgykörénkívül esik. Kivéve, ha ezen erkölcsi felelősség megállapításajogilag szabályozott eljárásban történik meg, s a rosszallástmint szankciót anyagi jogszabály intézményesíti, úgy azerkölcsi felelősségre vonás jogivá alakul át, és nem kezelhetőjogon kívüli jelenségként.29 Ebből adódna a következtetés, hogyha egy nem jogi felelősségi formát fogadunk be a jog sáncaiközé, nem biztos, hogy azt egy tipikusan jogi felelősségiformára tekintettel, tudniillik a kártérítési felelősségmintájára szabályozzuk. A definíciónak azt kellene kifejeznie,hogy a társadalom etikai normakövetést vár el aköztisztviselőktől, mi több, akár még azt is, hogy fő eleme akorrupció elleni harc. Nem kizárt polgári, büntető,közigazgatási, vagy más utaló szabály alkalmazása sem.

26 Fazekas - Ficzere, 2002 289.p.27 Ktv. 58/A § (1) bek.28 Ktv. 57 § (1) bek.: A köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyából eredőkötelezettség vétkes megszegésével okozott kárért kártérítési felelőséggel tartozik. Hasonló a fegyelmi felelősség definiálása az 50§ (1) bek. - ben.29 Fazekas - Ficzere, 2002 289.p.

7

Az etikai szabályok megsértése esetén a következő szankciókalkalmazandók:30 --Szóbeli figyelmeztetés--Írásbeli figyelmeztetés--Javaslat a vezetői megbízás visszavonására--Elmarasztalás kihirdetése a közigazgatási szerv szervezetiegységének köztisztviselői előttEzen szankciók elnevezése is érdekes. A törvény ugyanis ezeketintézkedésekként jelöli meg, míg ehelyett a jogirodalom egyesképviselői az idézőjeles etikai „büntetés” kifejezéstjavasolják (Ivancsics Imre).31 Szerintünk ez ízlés dolga, ahárom megnevezés közül valamennyi helytálló. A törvény szerintezek a szankciók együttesen is alkalmazhatók, szó szerint többis alkalmazható. (Persze, észszerű határokon belül. A ne bis inidem elvének áttörése lenne, ha valakit ugyanazon cselekményértmind írásban is figyelmeztetnének. Ez a józan ésszel /naturalisratio/ is ellentétes). Ezek után a további bekezdések azeljárás szabályait taglalják.A törvényhely számunkra legérdekesebb pontja az 58/A § (7)bekezdése; mely kimondja, hogy a további szabályokat az azetikai kódex tartalmazza, melyet a belügyminiszter ajánlásformájában az országos érdekegyeztető köztisztviselőifórumokkal egyetértésben fog kibocsátani. És ezzel márelérkeztünk az etikai kódexek témaköréhez.

Az etikai kódexek általános elméletének jelenkori kérdései

Az etikai kódex (ang. Code of conduct, fr. Code de conduit) fogalmára nézvenem fejezhető ki valamiféle egységes meghatározás formájában.Itt még nem alakult ki tudományos paradigma. A szakirodalombanaz etikai kódex meghatározására ezért nem is találunk példát.Röviden valamely szakma viselkedési normáit egységbe foglalószabálygyűjtemény, melynek hatálya a közéleti viselkedésmellett a magánélet kérdéseire is kiterjedhet.Csak néhány olyan munkát találunk, ahol az etikai kódexekkérdésének taglalása megjelenik.Ilyen a már idézett Gyürk István: Mérnöki etika című könyveamely szakmai etikai kódexek elnevezésű fejezetben tárgyaljaröviden a kérdést.

30 Ktv. 58/A § (2) bek.31 Fazekas - Ficzere, 2002 289.p.

8

A szerző szerint a szakmai etikai kódexek egy adott hivatásképviselőinek magatartását szabályozzák. E szabályok32

megsértése a szakmai elöljárókkal szembeni bizalomvesztéssel,illetőleg a mérnökök esetén a működési engedély visszavonásávaljárhat. Az etikai kódex szabályai lehetnek íratlanok vagyírottak. (Az egyértelműség és a számonkérhetőség okán azírásbeli formát érdemesebb előnyben részesíteni.) A szakmaietikai kódex jellemzője, hogy gyakran nagyon általános,ellenben máskor túl specifikus. A szerző szerint az etikaikódex az általános erkölcs és a szakmai etikett keveréke. Gyürkmeglátása az, hogy a szakmai etikai kódex és az általánoserkölcs ütközésekor az általános erkölcs szabályainak követésealól a kódex szabályai senkit nem menthetnek fel.33 Érdemes továbbgombolyítanunk az értelmezés fonalát. Mit mond azetikatudós Földesi Tamás az etikai kódexekről? Vélekedéseszerint erkölcsi (etikai) kódexe egyedül a valláserkölcsnekvan, ilyennel sem a polgári, sem a szocialista erkölcs nemrendelkezik. Szerinte az erkölcsi (etikai) kódex szókapcsolatkódex tagja a jogi fogalomból származik. Földesi professzor aTízparancsolatot érti etikai kódexen. (A Tízparancsolat latinneve Decalogus). Kifejti, hogy a szocialista erkölcs önkénteskövetésen alapul, és nincs szüksége arra, hogy kőtáblára írják,azaz nincs szüksége erkölcsi (etikai) kódexre, mivel aszocialista erkölcs nem származtatja magát túlvilágiforrásból.34 A közszolgálati etikai kódexek sem kimondottan a túlvilágrólszármaznak, ezért írhatunk róluk mi is.Dudás Ferenc szerint a közszolgálati etikai kódex aköztisztviselők személyi körére nézve alkot szabályokat. Aközszolgálati etikai kódex országonként más és más, lehet jogidokumentum vagy adminisztratív nyilatkozat, kiterjedhet azegész közszolgálatra de lehet helyi, kisebb kötőerejűszabályozás is. Egyes kódexek a közszolgálaton belül isszakmailag differenciáltak.35

32 A szerző végig törvényeket ír, jogi értelemben itt csak szabályokról beszélhetünk.33 Gyürk, 1998 23.p. Felmerül a kérdés, hogy a fenti nézet alkalmazása mennyiben lenne szokványos például az orvosi etikában.34 Földesi, 1978 132 - 133.p.35 Dudás, MK 1999 552 - 553.p.

9

Ki és milyen etikai kódexet alkothat? Melyek erre vonatkozólag aszakirodalom általános nézetei? Az alkotó (jogalkotó?)kikéntjére nézve a szakirodalom legalábbis ellentmondó.Lehet - e ilyen az Országgyűlés? Elvben lehet, hiszen elvbentörvényformában sem elképzelhetetlen az etikai kódexszabályozása, bár ez akkor arra mutatna, hogy ez etikai kódexvalamiféle jogszabály, és pontosan az a fontos, hogy az etikaikódex nem jogszabály, hanem a közigazgatász szakma erkölcsifundamentumát kitevő alapdokumentum. A Ktv. mint törvény 2001.július 1 - től az etikai eljárást szabályozta, ennek kereténbelül felhatalmazást adott az etikai kódex ajánlás formájábanvaló kiadására. Az Országgyűlés szerepe e törvénymegalkotásában merült ki nálunk.A miniszterelnök kiadhatja - e rendeletben az etikai kódexet? Felmerülhet eza megoldás is, bár Dudásék szerint, mivel a magyar közigazgatásnem egységes, hanem atomizált, ezért nem kivitelezhető.36 Lehet - e valamely miniszter, főképp a belügyminiszter a rendeletet kiadó? Aközigazgatás Magyarországon főképp a belügyminiszterheztartozik, a Ktv. is őt hatalmazza fel az etikai kódex jövőbentörténő kiadására. Ez mindenképp üdvözítő megoldás lehet. Azetikai kódexszel foglalkozó szakértők is nagyobbrészt eminisztérium köztisztviselői. Helyesnek érezzük, hogy az etikaikódex kiadása nem jogszabályi formában történik, még akkor is,ha A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény nem ismeri az ajánlásintézményét.Lehet - e központi közigazgatási szerv vagy az önkormányzat az etikai kódexalkotója? Itt arra utalunk egyfelől, hogy Magyarországon némelyegyesületeknek, kamaráknak van etikai kódexük. Az USAvállalatainál mindennapos az etikai kódex. Helyi önkormányzatokesetén egy - két helyen van már funkcionáló etikai kódex,illetve több helyen van elkészült etikai kódextervezet. Ha aközponti etikai kódex életbe lép, felmerül a kérdés, mi leszezek sorsa? Vélhetően a központi kódex ezek hatályát lerontja,hiszen logikailag sem lenne értelme valamifajta kettősszabályozásnak.37 36 Dudás - Hazafi - Pölöskei, MK 1998 276. p.37 A központi kódex életbelépése után érdekes lenne összegyűjteni és kiadnie kódexek és kódextervezetek szövegét, illetve magyarázatukat. Igaz, afeladat jogtörténeti, de ha lehetőségeim engedik, örömmel vállalom efeladatot. A helyi önkormányzatok etikai kódexei végül is a HelyiÖnkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15 - én Strasbourgban /Strassburgban kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. tv. 4. cikk 2. pontjáraépülnek, mely kimondja, hogy a helyi önkormányzatok jogszabályi kertekközött teljes döntési jogosultsággal rendelkeznek minden olyan ügyben,

10

Az etikai kódex érvényessége akkor áll meg, ha arra rendelt személyvagy szerv helyes eljárásban, megfelelő tartalommal, megfelelőszemélyekre kiterjedően, közmegegyezéses úton fogadta el.

Egyes külföldi és hazai etikai kódexek és kódextervezetek elemzéseA gondokra írt csak az jelenthet, ha némely kódexek éskódextervezetek elemzését is megkíséreljük, inkább csakalapadatokra, és a főbb megoldásokra leszünk tekintettel, akonkrét szabályozási kérdések körében csak elemző ismertetésrevállalkozhatunk.Ez a vizsgálat a jövőben elkészülő központi etikai kódex anyagiés alaki jogi megalapozására nézve is érdekes kísérletnekígérkezik.

Az Európa Tanács javasolt Köztisztviselői Etikai Kódex - mintája,Miniszteri Bizottsági Ajánlás és Indoklás (ang. Code of Conduct for publicofficials, Code de Conduite pour les agents publics Rövidítve: CCPO) aMiniszteri Bizottság által 2000.május 11-én került elfogadásrakerült ajánlás, melyet Strasbourgban / Strassburgban 2001-benangol és francia nyelven tettek közzé. Magyar fordítása azEurópa Tanács hozzájárulásával készült, fordította 2001-ben Dr.Keszthelyi Zita.

A munka áll a Tagállamok Miniszteri Bizottságának aköztisztviselők etikai kódexéről szóló Rec (2000) 10.számúAjánlásából (elfogadva a Miniszteri Bizottság 2000.május 11-i,106.ülésén), Továbbá a mintakódexből, (28 cikk) illetve ahozzáfűzött indoklásból. (2+10+24, azaz összesen 36 oldal).

E kódex 1996.januárjától készült, és fő célja, hogy atagállamok nemzeti kódexének alapja legyen. Ezért is elemezzükelső helyen.

A kódex nyelvezetében egyszerűségre és érthetőségretörekszik, így igyekszik kerülni a jogi nyelvhasználatot, mivelfeltételezi, hogy a vonatkozó törvények mindenki előttismertek, ezért inkább gyakorlati útmutatóul és magyarázatulkíván szolgálni.

Értelmező rendelkezések és hatály (1-2., és 28.cikk) kérdésealapvető. A jelen kódex valamennyi köztisztviselőre vonatkozik,köztisztviselő minden közigazgatási szervnél alkalmazásban lévőszemély. A kódex rendelkezései nem közhatalmi szervekre iskiterjedhetnek, de nem vonatkoznak választott képviselőkre,(politikusok) kormánytagokra, és igazságügyi szervek

amely nincs kivonva hatáskörükből.

11

dolgozóira.38 A kódex fő, és kiemelt célkitűzése a korrupcióelleni harc, minden erre van építve. A választott képviselőkválasztóiknak és a pártjuknak tartoznak felelőséggel, valamintaz adott állam parlamentjének.39 A közzététel a miniszter,illetve a közigazgatási szerv vezetője útján lehetséges.40 40

Céltételezés (3.cikk) erkölcsi magatartás kialakítása, ezektiszteletben tartásához segítségnyújtás a köztisztviselőkrészére, illetőleg az állampolgárok tájékoztatása aköztisztviselői karral szembeni elvárásokról.

Az általános indoklásban hármas cél tételeződik:--A közigazgatásra érvényes alapvető etikai elvek meghatározása--A köztisztviselőktől elvárható magatartási formák pontosmeghatározása--A nyilvánosság tájékoztatása a köztisztviselőktől - anyilvánossággali kapcsolat során elvárható - magatartásról éshozzáállásról.A részletes indoklás szerint:A közigazgatás demokratizmusába vetett hit, és aköztisztviselők közigazgatásbani kulcsszerepe, továbbá azállampolgárok közigazgatásba helyezett bizalma megkívánja, hogya korrupcióval szemben fellépjenek.41 A kódex hiánypótlószabályozás igényével lép fel: a magatartásszabályokat elvontandeklaráló jogszabályok közötti űrt kívánja betölteni, illetveirányelveket óhajt nyújtania a közigazgatásban mindennapjelenlevő nehéz erkölcsi dilemmákra. A munkajogban ugyanis nem,vagy csak hiányosan vannak erkölcsi szabályok. Ezért csak attólvárható el a számadás, aki tudja, hogy hogyan kell aközszolgálatban etikusan viselkedni. E szabályoknakírásbelieknek, világosaknak és tömöreknek kell lenniük. Mindenköztisztviselőnek biztosítani kell egy példányt a kódexszövegéből.42

Általános rendelkezések (4-11.cikk) rögzítik a következőket:erkölcsi szabályok tiszteletben tartása, hűség a törvényesenlétrehozott nemzeti, helyi, regionális hatóságok iránt, a38 CCPO 7.p.39 CCPO 27,30.p.40 A kódex expressis verbis nem mondja ki,de nem is tiltja ezzel az önkormányzatok csatlakozását, bár a cél biztos nem valami egyenkénti elfogadás. A kódex a közzétételre nézve „engedélyezésre illetékes hatóságokat” említ a magyarázatban, azaz minden tagállam maga határoz a kérdésben. Magyar álláspont az ügyben nem ismert. Lásd: CCPO 16, 42.p.41 A világon végigsöprő korrupciós botrányok tették fontossá a közszolgálatietikát és az etikai kódexeket.42 CCPO 7,25,31-32.p.

12

tisztesség, az udvarias bánásmód (ügyfelek, felettesek,kollégák, beosztottak), előítélet - mentesség, jogszabályoktiszteletben tartása, személyes érdekek közhivatalifeladatokkal való ütközésének elkerülése, állampolgári bizalomkivívása, felelősség a közvetlen felettesnek, kivéve jogszabályettől eltérő felhatalmazását (irányítás egységének elve, ang.unity of command, fr. unités des commandements)43 , továbbátitok - és adatvédelem.

Ezek a főbb köztisztviselői kötelezettségekettartalmazzák, az általános etika alapelveit felhasználva. Aköztisztviselő egyéni érdekei és közhivatali feladataiösszekötéséből nem szerezhet jogtalan előnyt, sem anyagit, semmás természetűt. A „jogtalan előny” határozatlan jogfogalmát atagállamoknak kell tartalommal megtölteniük. Ide tartozhatnak aköztisztviselőnek vagy hozzátartozójának adott vagy ígértjogtalan előnyök, vagy az, hogy a köztisztviselő kivonja magátbizonyos őt terhelő kötelezettségek alól.

A köztisztviselő vagy harmadik személy nem kerülhetelőnyösebb helyzetbe, példálódzó (exemplifikatív)felsorolással: pénz folyósítása, szabadság és kölcsönadományozása, élelmiszerek és ital juttatása, valamely ügysoron kívüli elintézése, hivatali előmenetel.44

Bejelentés, elfogultság, összeférhetetlenség (12-15.cikk) Ajogellenes, szabályellenes, tisztességtelen eljárásra valófelkérést a köztisztviselő köteles bejelenteni. Ajogszabályokkal összhangban köteles az illetékes közigazgatásiszervet tájékoztatni, amennyiben tudomására jut, hogy jelenkódexet valamely köztisztviselő jelen kódexet megsértette.45

Aki az esetet jelentette, de ügyét nem vizsgálták ki, aközigazgatási szerv illetékes vezetőjéhez fordulhat. Abejelentési kötelezettség fennáll a közigazgatást érintőjogellenes cselekmény vagy bűncselekmény bizonyítását elősegítőtudomásra jutott bizonyítékról, tényről, gyanúról.

A közigazgatás köteles ügyelni arra, hogy az alapos gyanúalapján, jóhiszeműen eljáró köztisztviselőt joghátrány vagyegyéb hátrány ne érhesse.

43 E kisded megjegyzést a kódex nem teszi meg, ezzel tulajdonképpen a szervezéstan területére is átlép, mivel ezen elv Henri Fayol (1841-1925) francia bányamérnök, az adminisztratív iskola atyja.44 CCPO 8,9,32-33.p.45 Ez végül is feljelentési kötelezettség, bár igen burkolt formában

13

Az elfogultság azt jelenti, hogy a köztisztviselőszemélyes érdekei veszélyeztetik a feladat részrehajlás nélküliellátásában.

Személyes érdek a családra, szülőkre, barátokra, és aközelállókra, továbbá üzleti és politikai kapcsolatban lévőszemélyekre, szervezetekre vonatkozó előny.

A köztisztviselő köteles kérelemre nyilatkozni, ha veleszemben elfogultsági ok áll fenn. Az elfogultságot be is kelljelenteni.

Összeférhetetlenség a hivatali beosztással össze nem férő,azt veszélyeztető kereső vagy nem kereső tevékenység.Amennyiben ilyen gyanú merül fel a köztisztviselőben, köteleskikérni felettese véleményét. Minden hivatalon kívüli ilyentevékenységhez a munkáltató előzetes hozzájárulása kell.

A részletes indoklás szerint a megfelelő bejelentés eseténvaló nem tájékoztatást egyidejűleg a felügyeleti jogkörtgyakorló szerv vezetőjének (közigazgatási vagy belügyminiszter)is be kell jelenteni.Fontos, hogy az összeférhetetlenség elleni szabály nem jelentia másodállások elvállalásának tilalmát.46

Politikai tevékenység (16.cikk) nem befolyásolhatja arészrehajlás-mentességet. A hivatali beosztás nem használhatópártpolitikai célok megvalósítására. Az adott állam jogszabályikorlátozásait be kell tartani. Tehát a lojalitást és a másköztisztviselőkkel való bánásmódot nem határozhatja megpártpolitikai hovatartozás.47

A köztisztviselő magánéletének védelme (17.cikk) érdekébenminden szükséges intézkedést meg kell tenni, ezért általában amagánélet bizalmas. A köztisztviselőnek is joga van amagánélethez, illetve köteles tiszteletben tartani mások (bennemás köztisztviselők) magánéletét is.

Az indoklás megjegyzi, hogy a magánélet tiszteletbentartására vonatkozó jog nem abszolút jellegű. E jogosultságkorlátozható, és az ez alóli kivétel törvényes célokatszolgálhat (büntető-és fegyelmi ügyek). A kódex ezt a részt, -ellentétben az eddigiekkel - elég felületesen szabályozza.Hiszen a magánélet ezer más veszély forrása lehet.48 Legalábbelvi szinten kellett volna szabályozni, hogy a köztisztviselő46 CCPO 9,11,33-35.p.47 CCPO 12,36.p.48 Erre nézve Szamel Lajos köz - és magánélettel kapcsolatos rendszerét idézzük ide, mely elveiben ma is helytálló. A szerző az alábbiakra osztottafel e kérdéskört:

14

magánéletében is köteles az álláshoz méltó magatartás szabályaiszerint eljárni.49

Az ajándékok kérdése (18.cikk) mindig nagy fejtörést okoz.Ajándékot, előnyt a fentiekben ismertetettek szerint aköztisztviselő sem magának, sem másnak (szervezetnek sem!) nemkérhet, vagy nem fogadhat el. A részrehajlás nélküli eljárásalapkövetelmény. A kódex azt is mondja továbbá, hogy ha aköztisztviselő nem tud dönteni, hogy a vendéglátás vagy azajándék elfogadható, köteles a felettese állásfoglalását kérni,mivel e

kódex - saját tételezése szerint - nem érinti a szokásosvendéglátást és a kisebb ajándékokat.

Az indoklás kitér arra, hogy a tevékenységért végül issemmit nem lehet elfogadni, ami ellenszolgáltatásként jöhetszámításba. Exemplifikatív felsorolással ad példákatelfogadható ajándékokra, egyebekre: kivétel a csekélyebbéttermi meghívás, naptár, kisebb értékű toll, reklámanyag,

--Házasság, család, válás (itt illegális szerelmi kapcsolat néven találhatóutalás a mai irodai nemi kapcsolatokra, a büroszexre)--Káros szenvedélyek (ital, kártya, én ma idetenném a dohányzást és a kábítószer függőséget, a játékautomata függőséget is)--Közéleti tevékenység ellentmondásai (feltűnő költekezés, kivagyiság)Lásd: Szamel, 1968 175-194.p.Ideidézzük Braibant szavait is: „Les fonctionnaires ont un devoir de moralité, non seulement dans l’exercice même des fonctions, il est évident qu’un receveur des postes ne doit pas prendre de l’argent dans la caisse mais même en dehor du service, dans leur vie privée.”Fordítása: A köztisztviselők erkölcsi kötelességei nemcsak a hivatal betöltéséig érnek, nyilvánvaló hogy a postamester sem veszi el a pénzt a pénztárból, de szolgálaton kívül a sajátjával sem így jár el. (Mármint a családi kasszát sem fosztja ki.)Braibant, 1993 385.p.49 CCPO 12,36.p.

15

kisebb irodai felszerelések.50 Ezen a területen többrészletességre, esetleg értékhatárra van szükség.51

A köztisztviselő megkörnyékezése, adatvédelem, erőforrások (19-24.cikk) A kódex részletezi az ilyenkor szükségesmagatartásokat (visszautasítás, előnykérő azonosítása, ha azajándékot nem lehet visszautasítani sem visszaküldeni, meg kellőrizni, de csak azért, hogy bizonyíték legyen, elfogadni nemszabad, tanúkat kell keresni, feljegyzést kell készíteni,értesítni kell a felettest, a munkát rendes ügymenettel kellfolytatni). Valamennyi közigazgatási cselekmény során általábanaz adatvédelem szabályai és a takarékosság követelményeszerint, a lex minimi elve alapján kell eljárni, a javakat köz- és nem magáncélra kell felhasználni.52

A vezető beosztású köztisztviselők felelőssége (25.cikk) fontoskövetelmény. Neki magának, mint vezetőnek a szervezet céljaivalösszhangban kell eljárni. Felelőséggel tartozik a beosztottakezzel ellentétes magatartásáért, és ezzel kapcsolatos sajátmulasztásáért, amennyiben nem úgy járt el, ahogy az az adotthelyzetben általában elvárható. A korrupció ellen a vezetőfigyelemfelhívással, jogszabály - ismertetéssel,korrupcióellenes képzés szervezésével jó erkölcsi példátmutatva kell eljárnia. Itt kettős felelősség és példamutatásikötelezettség áll fenn.53

Megszűnt közszolgálati jogviszony, szankciók (26-28.cikk) A lényegitt a pantuflázs tilalma, vagyis a köztisztviselő nemlétesíthet jogviszonya megszűnése után sem olyan vállalattalmunkaviszonyt, mellyel köztisztviselőként kapcsolatban állt.Ugyanígy, már nem köztisztviselőket volt munkatársaik nemrészesíthetnek előnyben, vagy különleges bánásmódban. A kódex a

50 Meg kell különböztetni a szűkebben vett ajándéktól például azt az esetet,amikor a nagyvállalat reklámtollat, reklám falinaptárt ad a vele kapcsolatba kerülőknek, így a köztisztviselőnek is. Ez ugyanis nem ellenszolgáltatás, hanem reklám, vállalati arculatkifejeződés.Van olyan tagállam, amely a bonbonok és a virágok elfogadását is szabályozta.A csekély éttermi meghívás („Igyon meg velem egy kávét”), könnyen elhatárolható attól, hogy „Enne velem némi homárt az Intercontinentalban ?”Tréfát félretéve, az élet nem ilyen egyszerű, de elhatárolható általában, hogy mi fogadható el és mi nem.A kódex felhatalmazza a tagállamokat és a részes államokat eltérő, szigorúbb részletszabályok megalkotására.51 CCPO 12-13, 36-37.p.52 CCPO 13-14, 38-39.p.53 CCPO 15, 40-41.p.

16

kinevezési okmány részé, megsértése itt számítható be. Aszankciókról a rendelkezés annyi, hogy fegyelmi felelősségkörében kell eljárni.54

Értékelésként elmondható, hogy ez a kódex rendkívülalkalmas arra, hogy bármely nemzeti szabályozás alapja legyen.Néhány kisebb hiány, pontatlanság javításával ez elérhető. Azindokolás gyakran a kódex szavait ismétli, ez káros. Egyebekbenpedig példa lehet e kiváló munka bárkinek.

Code of Conduct for Commissioners (CCC) Neil Kinnock alelnökazóta sem elfogadott kódextervezet. Ez a CCPO - val és hazaikódexeinkkel, kódextervezeteinkkel kevésbé összehasonlítható ámmégis, elemzése tanulságos. Főleg az etikai jellegű szabályokatvizsgáljuk.

A tervezet a bevezetésből, és az azt követő három főrészből áll. Terjedelme 10 oldal. A magatartásszabályok apreambulumban, illetve a három fő részben 30 alcímretagolódnak. A preambulum 8 alcímet tartalmaz. (Az egyesalcímeket vastagított széljegyzetek jelzik, ezek számozvanincsenek). A szakaszbeosztás hiányzik.

Nyelvezete az általános angol jogi - közigazgatásiszaknyelv.

Az érdekelhatárolások című első fő rész 4 alcímet és egynyilatkozatot (declaration) tartalmaz.

A kiküldetési szabályok a második fő rész, 11 alcímből áll.A Bizottsági Tagok Hivatalainak megalakítása (+a hivatalokra vonatkozó

összjuttatások) 7 alcímet tartalmaz, és egy Függeléket (Annex) akabinetbüdzséről. A CCC az összeférhetetlenséget speciálismódon szabályozza. Található a tervezetben egy kétoldalasnyilatkozat, amely az EU Bizottsági tagok fognak kitölteni(átvilágítás).

A preambulumban a kódextervezet tárgyát a tagok érdekeinekés külső tevékenységeinek szabályozásában és a személyifüggetlenség veszélyeztetésének leküzdésében (jeopardize)határozza meg. Ez egyben általános érdek is. A preambulum7.alcíme rejt számunkra kapcsolódási pontokat.55

Ajándék, érdemérem. címmel járó kitüntetés elfogadása(Acceptance of gifts, decorations, or honours) körében aBizottság tagjai 150 eurónál nagyobb értékű ajándékot nemfogadhatnak el. Amennyiben az elfogadás a diplomáciai

54 CCPO 16-17,41-42.p.55 CCC 3.p.

17

szokásokkal összhangban van, (in accordance with diplomaticusage) a fenti összegnél értékesebb ajándék is elfogadható, deezt a bizottsági tag a Commission’s Protocoll Departement - nek köteles átadni. A Bizottság tagjai kötelesek bejelentenia Bizottság elnökének valamely érdemérem, vagy címmel járókitüntetés részükre történő odaítélését.

A fentebb említett nyilatkozat az alapítványokban, vagyegyéb testületekben betöltött tisztségeket veszi számba.56 Ígyvan ez az egyetemi (tudományos) állásokkal, tisztségekkel.Hasonlóan jár el a tervezet a gazdasági érdekek felmérésében(igazgatótanácsi tagságok).A vagyontárgyak (assets) is megmérettetésre kerülnek. Aházastárs (spouse) állásait, tisztségeit is be kell írni.Röviden ennyi a nyilatkozat veleje.

Jelentős részt foglal el a juttatások szabályozása (légiközlekedés, kedvezmények, étkezés, szállás).

A Bizottsági tagok hivatalairól szól a harmadik fő rész. Ahivatal személyi összetétele számbelileg, végzettségileg,nemzetiségileg meghatározott, legalább három külön nemzettagjaiból kell, hogy álljon hivatalonként, és ez így az eltérkulturális háttér miatt etikai feszültségek forrása lehet.

A harmadik fő rész hatodik alcíme a szakmai etika(professional ethics) elnevezést viseli. Elég lényegre törőenfogalmaz. A Bizottsági tagok kötelességeiket az intézményérdekeinek szem előtt tartásával kötelesek teljesíteni, rájuk aszakmai etika ugyanazon szabályai vonatkoznak, mint a Bizottságszemélyzetének egészére.57

Ez még finomítandó rész. Az alcímek szakaszokra,bekezdésekre osztása sokat segítene az idézésnél. A kódex jóelképzelés, de néhány változtatásra szükség van.

(Általános) Köztisztviselői Etikai Kódex(tervezet) (Rövidítése: Ák) ahárom belügyminisztériumi funkcionárius alkotása. Ez áll abevezetésből, (preambulum), ezt követően 18 szakaszra terjed,terjedelme mintegy 5oldal. Bekezdések nincsenek. Fő - ésalcímeket a vitaanyag nem tartalmaz. Szövege a régi Ktv.szabályainak sorrendjében halad, a magatartási normaformárautaló követelményt az „ezért” szófordulat vezeti be.A más jellegű szabályok a „továbbá” szófordulattal különülnekel.

56 CCC 6-7.p.57 CCC 11.p.

18

A magatartási szabálygyűjtemény bevezető részemeghatározza a kódex kötelező érvényét a csatlakozó felekszámára. Céltételezése a munkáltató és a köztisztviselőkkonszenzusán alapuló megállapodáson nyugvó irányelvekrögzítése.

Az 1§ kilenc közigazgatási alapértéket sorol fel.58

(Minden szakasz lényegét a szedésben vastag betűkkel emeltékki.) A 2§ a közigazgatásba vetett bizalomról szól. Aköztisztviselő magánéletében sem viselkedhet úgy, hogy ebizalmat eljátssza.

A 3-7§§ a pártatlanságot, a kiválasztást, a munkavállalóijogokat elemzik.59 A 8§ témája egy etikai - tudati elem, aközigazgatási karhoz tartozás tudata. Ennek fejlesztésefontos.60 A 9§ rögzíti a lex minimi elvét, azaz „a közigazgatása lehető legkisebb anyagi ráfordítással a lehetőlegeredményesebben teljesítse küldetését.” Ez rendkívüljelentős, és mindenképp helye van a születendő etikaikódexben.61

A 10-11 illetve a 15§§ a pártatlanság követelményérőlszólnak. (Az Ék 11§ is szól erről). A 12-14§§ a szakmaiszínvonal etikai elemeiről rendelkeznek. Kiemelik a minősítésjelentőségét, melynek formálissá válásától tartózkodni kell. Azitt szereplő megoldásoknak konkrétaknak kell lenniük, és előkell segíteniük a köztisztviselő fejlődését. A minősítésieljárás során lehetőséget kell adni a köztisztviselőnek azönértékelésre is. (Növelni kell a nyitott kérdések arányát).62

A 16§ a pártatlan és részrehajlás nélküli közigazgatáscímmel az állami és szolgálati titok, a kiszivárogtatástémáival foglalkozik. A köztisztviselő köteles minden olyantényt, adatot, információt megőrizni, amely az e kódexbenmeghatározott értékeket veszélyezteti. (E deklaráció érdemesarra, hogy a gyakorlat forrásává lehessen). Az adatfelhasználásnem lehet a közbizalommal ellentétes. A tervezet védi továbbá aköztisztviselő véleménynyilvánítási szabadságát: „Különösen, haa közérdek iránti lojalitás erősebb a csendben maradásnál.”Itt is, mint az egész tervezeten, vörös fonalként húzódik végiga politikasemlegesség.

58 Ák 277.p.59 Ák 278.p.60 Ák 278-279.p.61 Ák. 279.p.62 Ák 279-280.p.

19

A 17§ a társadalmi közmegbecsülés címet viseli. Ez aköztisztviselő díjazásáról szól. Az életpályát, rendszeres éstisztességes, arányosan emelkedő, teljesítményt is tükröző havidíjazás a vesztegetés, a korrupció iránti védelemül szolgálna.Az azóta történt kormányzati intézkedések arra mutatnak, hogyaz életpálya feltételei az új Ktv.-vel megteremtődtek, de sokitt még a feladat: a középfokú és a felsőfokú végzettségűköztisztviselők közötti bérfeszültség mérséklése, aminisztérium - főhatóság versus kisközségi önkormányzatkülönbsége: értsd: az illetménytől való eltérés jogát előbbiekfölfelé, utóbbi lefelé eltérve kell hogy gyakorolja, mivel ezenönkormányzatok forráshiányosak. Ennek fényében fontos éskódexkonform deklaráció, hogy nem tehető különbség aköztisztviselők között aszerint, hogy a közigazgatás melyterületén dolgoznak.

A 18§ egy feltétlenül megvalósítandó és megvalósíthatóemberi jogi követelményről, az ember iránti tiszteletről szól.Kimondatott: egy köztisztviselő nem lehet intézkedés tárgya. Ezaz ügyfelekre is áll a középkori jogelv szerint: „Omnis homopersona est, et nec res.”63

Etikai követelmények a Magyar Közigazgatásban Preambulum(Rövidítése: P)ez a tervezet a Pest megyei rendőrkapitányság és a Baranyamegyei főjegyző közös munkája. 4 részre és 18 pontra oszlik,ezek 5 oldalt töltenek meg.

A bő preambulum lényege, hogy a tervezet el kívánhatárolódni a közigazgatási erényekkel és a becsületérzésselellentétes magatartásoktól, ugyanakkor a köztisztviselőket ismeg kívánja védeni a jogtalan támadásoktól. (Ezzel nóvumothoz).64

A köztisztviselők magatartásának általános etikai szabályai elnevezésűrészben az eskü megtartására hivatkoznak kiemelten. A külsőmegjelenés, a viselkedés és a habitus legyen mértéktartó. A8.pont szerint a megfelelő bánásmód is fontos. Jelentős azelfogulatlan ténykedés követelménye: fajra, nemre,nemzetiségre, felekezetre, pártállásra, társadalmi helyzetretekintet nélkül kell eljárni. Tilos az állami vagy szolgálati

63 Ák 281.p.64 P 96.p.

20

titok megsértése, de tiltott cselekmény a hivatali információkmagánéletbe való kivitele.65

A vezetők (felettesek) magatartásának előírásai szerint fokozottankell ügyelni a közigazgatás ”imázsának” sérthetetlenségére. Amár megtörtént összeütközéseket a vezetőnek tárgyszerűen,érzelemmentesen kell tisztáznia. (Ez vajmi ritka dolog azéletben). A vezető jó modorral „felfegyverkezve” induljonmegoldást keresni. Ennek során személyes ráhatását használjafel kifogások emelésére, de szükség esetén dicsérjen is.

Ám a mundér becsületének védelme nem jelenthetiérdemtelenek elvtelen támogatását. Az utasítási joggal iskörültekintően kell élni, nem szabad lelki konfliktustkiváltani a beosztottban. Fontos a személyes példamutatásmellett a minősítés során a személyes részrehajlástól valótartózkodás.

A közigazgatás társadalmi megbecsülése és védelme a harmadik részcíme. Itt fontos alapelv, hogy a köztisztviselő ügyeljenközéleti, gazdasági, és személyi függetlenségére. Az ajándékelfogadása tiltott cselekmény, kivéve a társadalmilagelfogadott, közmegítélés szerinti szerény megemlékezést(névnapi virág). Egyébként az Ék ezt szó szerint átvette az5.cím 2.pontjában. Ez után a megszokott tilalmak hosszú sorajön.66

Etikai normák érvényesülése címen egy nehezen értelmezhetővázlatot tettek közzé. Ez lenne a megvalósulásfolyamatábrája.67 Maga a kódex jó ötlet, nyelvezet semjogászias, de kazuisztikus részletezése inkább emlékeztet ajogszabály imamalomszerű forgatására, semmint etikai kódexre.

A Magyar Közigazgatás Etikai Kódexe (röviden: BM I.) 1993-asvitaanyagként a legrégibb ilyen magyar munka tudomásunkszerint. 4 részből és 13 oldalból áll. Az előző kódexszelszerkezetileg részben megegyező.

Az etikai normák jelentősége és jellege nevet viselő első részpreambulum funkciót tölt be a BM kódexében. Hosszan elemzi ajogi és etikai normarendszer kérdéseit. A lényeges tételmondatebben fogható meg: „Azonban a követelményrendszer egészejogilag nem fogható át. A cél érdekében szükséges az etikai -erkölcsi követelmények összefoglalása.”68 65 P 97.p.66 P 98-99.p.67 P 99-100.p.68 BM I. 2.p.

21

A kódex újdonsága. hogy sokban etikusok munkáira is épül(Kant). Ez főleg az etikai normák Sollen jellegénekkimondásában érvényesül.

A köztisztviselők magatartásának általános etikai szabályai című részélén, akárcsak az előző kódexben, az esküre hivatkozás áll azélen.69 Az előző kódexhez

képest annyi újdonságot hoz, hogy még inkább kiemelt amagánéleti aspektus. a köztisztviselőnek úgy kell magánéletébenviselkedni, hogy személyén keresztül ítélik meg az általaképviselt hatóságot.70

A vezetők (felettesek) magatartásának etikai előírásai is egylényegűaz előző kódexével. Egyetlen olyan pont van, amit a P nem vettát, ez pedig a vezető személyes ráhatása az alárendelt állományönképzése, továbbképzése, szakmai képzése irántierőfeszítésekre törekvés.71

A közigazgatás társadalmi közmegbecsülésének biztosítása és védelmenem került át a korábban elemzett P - be. Itt a közigazgatásvédelmi funkciója hangsúlyozottan jelenik meg. Főlegbüntetőjogias nézőpontú a kódex, a büntetőjog szemüvegénkeresztül láttatja e kérdéskört. Utal a befolyássalüzérkedésre és az ajándék elfogadásának tilalmára. Azösszeférhetetlenség szabályait oldalakon át sorolja, (közéletiés munkaügyi összeférhetetlenséget, továbbá magánéletiösszeférhetetlenséget ismer) csak egy érdekességet emelünk ki:A köztisztviselő nem viselhet pártjelvényt, legfeljebb a MagyarKöztársaság címerét, de ezen kívül más legális jelképet sem.72

Köztisztviselői etikai kódex (BM II.) 7 részből áll, de nincsszakaszokra osztva. Terjedelme 10 oldal. Az alábbi részekbőláll:I. Az etikai kódex céljaII. Az etikai kódex alkalmazási köreIII. Az etikai kódexben meghatározott elvek és alapértékekIV. A köztisztviselőkkel szemben támasztott etikaikövetelmények

V. A vezetőkkel szemben támasztott fokozott etikaikövetelmények

69 Az előző rendszer hibája volt az eskü jelentőségének csökkentése, példáula jogi eljárásokból való kivétele.70 BM I. 6.p.71 BM I. 9.p.72 BM I. 13.p.

22

VI. Az etikai eljárás általános szabályaiVII. Záró rendelkezések

Maga a kódex 9 elv kifejtésére épül. Ezeket már Dudásnálolvashattuk, a szerzőt is benne gyanítjuk. A részben márkorábban ismertetett elvek az alábbiak:--Az alkotmányhűség elve--A pártpolitika - semlegesség elve--A szolgálat elve--A pártatlanság elve--Az összeegyeztethetőség elve--A szakszerűség elve--A megbízhatóság elve--A védelem elve--A méltóság elve

Ezeket az alapelveket fejtegeti a későbbiekben a kódex.73

Külön most csak az eljárási szabályokat emelném ki, mivel ezekmár a Ktv. miatt csak történeti csemegének tekinthetőek. Egyrendkívül összefüggő rendszert vázol fel.

Beszél Országos Köztisztviselői Etikai Tanácsról, melynekfeladata a közigazgatás évenkénti etikai helyzeténekértékelése, Etikai Eljárási Szabályzat kiadása, korszerűsítés,szakmai állásfoglalás kibocsátása.11 tagból áll, elnöke és titkára Belügyminiszter általkinevezett államtitkár, illetve vezető köztisztviselő, tagjai:kormányzat képviseletében 3 fő, érdekképviseletek 2 fő,önkormányzati szövetségek 2 fő, egyetemek - főiskolák 3 fő.74

Az ágazati etikai bizottságok feladata ágazati szintűerkölcsi vizsgálatok, állásfoglalások kibocsátása. 9 tagbóláll, elnökét a miniszter kéri fel. Tagjai: miniszter képviselői4fő, ágazati érdekképviseleti szervek 4fő. 75

Az eseti etikai bizottság feladata a konkrét vizsgálatlefolytatása ágazaton, önkormányzaton, illetve nemönkormányzati szerven belül.76 5 főből áll, elnöke aközigazgatási szerv vezetője, tagjai az etikai eljárás alá vontköztisztviselő felett munkáltatói jogkört gyakorló vezető, azállamigazgatási szervek esetén az ágazati miniszterképviseletében 1 fő., önkormányzatok esetén a Közigazgatási

73 BM II. 3-4.p.74 Hasonló jellegű, mint a Horthy - korszak Felsőházának delegációs rendszere.75 Felmerül a kérdés, hogy szükséges-e ágazati felosztást alkalmazni. Én nemlátom értelmét. Egyébként az ágazatok mibenléte sincs megvilágítva.76 BM II. 11.p.

23

Hivatal vezetőjének képviselője. Helyi érdekképviseleti szervekesetén 2 fő, nem kormányzati szervek esetén 3 fő. A BM aműködés anyagi feltételeit fejezeti kezelésű előirányzatkéntbiztosítja.

Etikai eljárást bármely köztisztviselő kezdeményezhet. Ezta szerv vezetője felé kell jelezni, aki az eljárástmegindíthatja.

A döntés lehet:--Eljárást felfüggesztő (az ügy nem etikai jellegű, büntető,szabálysértési, vagy fegyelmi eljárás)--Felelősséget megállapító--Eljárást megszüntető (etikai normasértés gyanúja alólfelmentő)

Az eljárás során a minősítés lehet:--A cselekmény jogszabályba ütközik--A cselekmény jogszabályba nem ütközik, de etikai normát sért--A cselekmény sem jogszabályt, sem etikai normát nem sért

Szankciók:--Írásbeli elmarasztalás--Döntés nyilvános közzététele szervezeti egységnél szokásosmódon77

A XI. Kerületi Etikai Szabályzat (K XI.) 8 oldalra terjed,szakaszok és bekezdések helyett 8 részre van felosztva. Arészek pontokból állnak. Ezek az alábbiak:--Általános etikai szabályok--Az ügyintézés szabályai--A titoktartás szabályai--A munkavégzés szabályai--Magatartási szabályok--Öltözködési szabályok--Összeférhetetlenségi szabályok--A vezető beosztású köztisztviselővel szembeni etikaikövetelmények

Már magában a felosztásban is eredetiséget fedezünk fel. Apreambulum utal a Ktv-re, valamint arra, hogy e kódex etikaijellegű, tehát nem jogszabály. Fontos, hogy a kódex szabályai aköztisztviselő napi munkájához kapcsolódó viselkedési normákösszessége. Ez is egyedi, velős meghatározás.

Az eddig mondottakat nem ismételjük, itt is csak azújdonságokra utalunk.

77 Ezeket vesd össze a Ktv. etikai eljárási szabályaival.

24

A titoktartás körében fontos, hogy a kódex alkotója, Dr.Filipsz Andrea kihangsúlyozza, hogy a köztisztviselő ügyeljen aszemélyiségi jogok védelmére. Ez roppant fontos követelmény.

A munkavégzés követelménye, hogy a köztisztviselő köteleskörnyezetében rendet tartani, íróasztaláról a munkaidővégeztével elpakolni. Ezt sem olvashatjuk másutt, látszólagapróság, de elmaradása nagyobb gondok forrása lehet.78

A magatartási szabályok közül fontos a köszönéskövetelményének rögzítése, mint az egymás iránti tisztelet széppéldája. A köszönés elmaradása, ha ez direkt, etikaielmarasztalás jele lehet a közösség részéről. Itt jellemző adrogfogyasztás, italozás, káros szerencsejátéktóli79

tartózkodásra intés. Fontos a pontos megjelenés, munkakezdés, akijelölt helyen való dohányzás. Étkezni ügyfelek jelenlétébensemmi módon nem lehet. Ez utóbbi mindennapos probléma aközigazgatásban, örülünk, hogy a kódex alkotója erre isfigyelemmel volt.

Az öltözködési szabályok is tartalmaznak új elemeket. Túlazon, hogy az öltözködéssel is a hivatal tekintélyét kellképviselni, az öltözéknek tükröznie kell a jó ízlést ésmentesnek kell lennie a közszeméremsértő jellegtől. Az intimkapcsolat is tilalmazott.

E kódex nyelvezetében inkább az érthetőségre, mint atúlzott jogi szemléletre törekszik. Szemlélete sokban új.Másutt nem szabályzott fehér foltokat is szabályoz, ezért ajelentős kódexek sorába kell helyeznünk.

Az Érdi Etikai Kódex (Ék) 11 címet tartalmaz. Ezek számozatlanalpontokra tagozódnak. (A norma kezdetét egy fekete, jóllátható pont jelzi). Ez a már elfogadott kódex az ÉrdiÖnkormányzat köztisztviselőire érvényes. 19 oldalas munka,melynek jelentősége az önálló gondolatokon túl a vonatkozómagyar jogszabályok etikai jellegű szabályait is összegyűjti(Btk, Áe., Ötv., kormányrendeletek). A 11 cím már önmagábanjelentős:--Alkotmányhűség--A politikai semlegesség--A szolgálat--A pártatlanság78 Idevonható példák a polgári jogban szokásos gondosság köréből:--A római jogból a bonus et diligens pater familias gondossága--A magyar jogból a jó gazda gondossága vagy a számadói felelősség79 Ideérthető a kóros szerencsejáték is.

25

--Az összeegyeztethetőség--A megbízhatóság--A védelem--A méltóság--A vezetők és vezetettek--A polgármesteri Hivatal Etikai Bizottsága

A kódex bevezetése két Magyary idézet, illetve a kódexszükségességének indoklása. Ezt követi a normaalkotó általicéltételezés. Az Ák - hoz hasonlóan a kódex munkajogiszabályként funkcionál.„Az etikai kódex összefoglalja és rendszerezi a PolgármesteriHivatal köztisztviselőitől elvárt magatartási, viselkedésinormákat...(de ezen felül)...támpontot, iránymutatást ad aköztisztviselőknek saját erkölcsi döntéseikhez.”

A kódex felépítésének további jellegzetessége, hogy mindencímet önálló, félkövéren szedett bevezető előz meg, ezutánjönnek a számozatlan pontok. Ezek lehetnek vagy valamilyenjogszabályok, vagy saját megfogalmazás. Az Ék etikai értékeléseiis hoznak be új szempontokat.

A közérdek általános követelménye a Ktv.-ből levont. A BMI. és a P valamint az Ák. sok tekintetben hatott az Ék-re. A P8.pontjában leírt „fajra, nemre” gondolatsor itt is szó szerintvisszaköszön, de már az „eredeti” forrásból is hiányzott a„nyelv” kifejezés.80 Az ajándékra vonatkozó szabályok a Pharmadik részével egyeznek meg. A CCC a 150 euróval másszínvonalat fogalmaz meg, mint a névnapi virág. A lex minimielve az Ák - val rokonítható.

Nóvum viszont a vezetők és vezetettek című részben abeosztottak által elért eredmények vezetői kisajátításánaktilalma. Fontos a szolidaritás, a nehézséggel küzdő kollégáksegítése.

A fenti kódexek, kódextervezetek között vannak eredetibbekés kevésbé eredetiek, de az biztos, hogy a CCPO lesz legnagyobbhatással az etikai kódexek világára. Ez az elemzésösszehasonlításul és támpontul szolgál csupán. Ennyiben véltükvolna fontosnak az etikai kódexek gyakorlati elemzését, ésreméljük, munkálkodásunk az olvasóknak is megelégedéséreszolgál. Mi lehetne szebb kívánság, mint a központi etikaikódex megjelenésének óhajtása a magyar közigazgatásban.

Felhasznált művek

80 Legeredetibb forrás az Alkotmány 70/A§

26

Bibó István: Etika és büntetőjogIn.: Válogatott tanulmányok I. 1935 - 1944Bp., Magvető, 1986Braibant, Guy: Le droit administratif françaisParis, Dalloz, 1993Brandenstein Béla, báró: EtikaBp., Szent István Társulat, 1938Coing, Helmut: A jogfilozófia alapjaiBp., Osiris, 1996Dudás Ferenc: Gondolatok a közszolgálati etikáról III.Magyar Közigazgatás, 1999. októberDudás Ferenc - Hazafi Zoltán - Pölöskei István: Etika a magyarközigazgatásban: aktuális kérdések és a gyakorlatMagyar Közigazgatás, 1998. májusErdő Péter: EgyházjogBp., Szent István Társulat, 1991Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (ed.): Magyar közigazgatási jogáltalános részBp., Osiris, 2002Fejes János: De munere advocati ad nutum Christianae MoralisobeundoLőcse, Maier József, 1809Földesi Tamás: Erkölcsről - mindenkinekBp., Móra, 1978Földesi Tamás: Valamit valamiért?Bp., Korona kiadó, 1997Gulyás Gyula (ed.): Közszolgálat és etikaBp., Helikon, 1997Gyürk István: Mérnöki etikaBp., Mezőgazda kiadó, 1998Hencz Aurél: Törekvések a közszolgálati etika kialakítására I.Bp., MTA Államtudományi Kutatások programirodája, 1987Mártonffy Károly: A magyar közigazgatás megújulásaBp., Magyar Királyi Egyetemi Nyomda, 1939Moór Gyula: JogfilozófiaBp., Püski, 1994Peschka Vilmos: Az etika vonzásábanBp., Akadémiai kiadó, 1980Somló Bódog: JogbölcsészetMiskolc, Bíbor kiadó, 1995Szamel Lajos: A közélet tisztaságárólBp., Akadémiai kiadó, 1968

27

Terré, François: Introduction générale au droitParis, Dalloz, 1991Vámbéry Rusztem: Büntetőjog és etikaBp., Politzer, 1907

28