Román González, Eduardo (2013), Justicia Constitucional y Democratización. Un estudio de tres...

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Cuadernos de Derecho

JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y DEMOCRATIZACIÓN

UN ESTUDIO DE TRES CASOS LATINOAMERICANOS: MÉXICO,

ARGENTINA Y CHILE

LEX ARTIS

Eduardo Román González

División de Derecho y Ciencias Sociales Departamento de DerechoAv. Morones Prieto 4500 Pte. San Pedro Garza García, N. L., 66238 México

Tel. (81) 8124 1208 Fax. (81) 8124 1235 Conm. (81) 8124 1000

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Dr. Antonio J. Dieck Assad

Vicerector AcadémicoDr. Fernando Mata Carrasco

Director de la División de Derecho y Ciencias SocialesDr. Arturo Azuara Flores

Directora de Departamento de DerechoDra. Magda Yadira Robles Garza

ISBN: 968-6858-15-6

LEX ARTIS

Todos los derechos reservados© Universidad de Monterrey

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LEX ARTISCuaderno de Derecho

Número 10ISBN 978-607-8077-18-2

Primera edición 2013

La opinión sustentada en este artículo corresponde exclusivamente al autor

A Eugenia y Eduardo:Por transformar mi vida

A mis padres y hermanos:Por su apoyo y ejemplo

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EDUARDO ROMÁN GONZÁLEZ


ÍNDICE

Presentación 9

Nota aclaratoria y agradecimientos 11

Introducción 13 I. LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN 15 1. México 16 1.1. El régimen autoritario (1929-1968) 16 1.2. La etapa de democratización (1968-2000) 18

2. Argentina 23 2.1. El régimen autoritario (1976-1982) 23 2.2. El proceso de democratización (1982-1989) 26

3. Chile 30

3.1. El régimen autoritario (1973-1980) 30 3.2. El proceso de democratización (1980-1990) 34

4. Recapitulación 39

II. EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL CONTROL 43 JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL MARCO DE LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN

1. Democratización y diseño institucional del control de constitucionalidad 43

2. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en México 47

2.1. El diseño institucional durante el régimen autoritario (1929-1968) 49

2.2. El diseño institucional durante la etapa de democratización (1968-2000) 51

3. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en Argentina 56

3.1. El diseño institucional durante el régimen autoritario (1976-1982) 57 3.2. El diseño institucional durante la etapa de democratización (1982-1989) 59

4. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en Chile 64

4.1. El diseño institucional durante el régimen autoritario (1973-1980) 66 4.2. El diseño institucional durante la etapa de democratización (1980-1990) 67

5. Recapitulación 71

III. LA CONFIGURACIÓN JUDICIAL DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD: LAS SENTENCIAS FUNDACIONALES 75 1. Democratización y configuración judicial del control de constitucionalidad 75

2. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en México 81

2.1. El monopolio del Poder Judicial de la Federación en el control de constitucionalidad 82 2.2. El monopolio de la Suprema Corte para el control constitucional de leyes electorales 84 2.3. El control de constitucional de leyes que afecten la independencia del Poder Judicial de la Federación 88

3. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en Argentina 91

3.1. La acción declarativa de constitucionalidad 91 3.2. La acción de amparo como medio de control de constitucionalidad 93 3.3. El control constitucional de las reformas a la Constitución 96

4. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en Chile 99

4.1. El control constitucional de la ley que regula la celebración del plebiscito de ratificación de Pinochet 99 4.2. El control de normas preconstitucionales 102 4.3. La improcedencia del control constitucional formal 105

5. Recapitulación 107 Conclusiones 111

Bibliografía 115

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PRESENTACIÓN

El Departamento de Derecho de la División de Derecho y Ciencias Sociales se complace en presentar a todos ustedes la publicación del décimo número de la Colección LEX ARTIS, Cuadernos de Derecho. La Colección continúa con la selección de temas de actualidad y de gran interés en el ámbito jurídico. El número diez no pierde esta dirección, pues en sus páginas expone el trabajo de investigación de Eduardo Román González, profesor de este Departamento. El profesor Román indaga sobre el proceso de democratización que se gestó en la segunda mitad del siglo XX y la consecuente creación de órganos especializados en justicia constitucional. Para ello estudia dicho proceso en tres países latinoamericanos: México, Argentina y Chile.

Tengo mucho gusto en presentar al licenciado Eduardo Román González, quien cuenta con una licenciatura en Derecho por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Diploma de Estudios Avanzados en el programa de Doctorado en Derechos Fundamentales y Suficiencia Investigadora en el área de Derecho Constitucional y Maestro en Ciencias con Especialidad en Derecho Público en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Colegio de Criminología de la Universidad Autónoma de Nuevo León. Actualmente, se encuentra en la preparación de su tesis doctoral para la obtención del grado por la Universidad Autónoma de Madrid.

La trayectoria profesional y académica de Eduardo destaca por su dedicación a la investigación en el área del Derecho Constitucional y, especialmente, en Derecho Electoral. Sobresale su participación como docente en diversas instituciones de prestigio como La Universidad Autónoma de Coahuila, la Universidad Metropolitana, Comisión Estatal de Derechos Humanos, Escuela de Graduados en Administración Pública y Política Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, así como la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Nuevo Leon y la Universidad de Durango. Y desde 2008, es profesor del Departamento de Derecho de la Universidad de Monterrey, impartiendo los cursos de Derecho Constitucional y Derecho Internacional Público, principalmente.

Si algo destaca la brillante trayectoria de Eduardo es su prolífera producción académica, me refiero y admiro su numerosa participación en revistas de prestigio nacional e internacional así como la publicación de obras en el área de Derecho Electoral, Democracia y Justicia Constitucional, lo mismo aplica para su contribución en cursos y conferencias en diversos estados de la República Mexicana, en los foros académicos locales y del país.

El trabajo de investigación que ahora nos ofrece Eduardo Román nos invita a analizar sobre el caso de tres países que transitaron pacíficamente en su proceso de democratización sobre la base del establecimiento de un sistema de justicia constitucional, sin embargo, las diferencias de los escenarios de transición permitirá justificar la introducción de este

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nuevo sistema de tribunales constitucionales, los elementos que lo componen y extrapolar resultados.

Para abordar lo anterior divide la investigación en tres partes. La primera analizar el contexto político sobre el que se llevó a cabo la transición, interesante debate sobre el establecimiento de un nuevo texto constitucional o su renovación en contenidos. Así como la determinación de los limitantes y situaciones favorables para llevar a cabo el tránsito encontraremos en este inicial apartado.

En el segundo, más inmerso en el contexto jurídico-constitucional aborda el marco supremo sobre el cual se llevó a cabo la introducción del nuevo orden constitucional y su aportación al proceso de democratización de dichos países.

Para concluir, el tercer apartado Eduardo reflexiona lo relativo a la importante función de los jueces encargados del control de constitucionalidad a través del análisis de sentencias llamadas por Eduardo “fundacionales” del propio sistema constitucional en cada país objeto de estudio. Sin duda, interesante y esclarecedor resulta este análisis que nos permite ver el desarrollo del proceso y esbozar una visión sobre el mismo, sobre todo, prestos a determinar el papel que los órganos constitucionales están dispuestos a asumir para el cumplimiento de esta acuciosa función transformadora en la sociedad.

En definitiva, recomiendo ampliamente la lectura de este material y tengo enorme gusto, a nombre del Departamento de Derecho, presentar a ustedes el trabajo del licenciado Román González. Sin duda, constituye un material académico de riqueza invaluable no sólo desde el punto de vista profesional sino para el debate y la reflexión en la cátedra y con los colegas. Felicidades Eduardo y gracias por tu dedicación a los estudiantes de Derecho de la Universidad de Monterrey.

Dra. Magda Yadira Robles Garza

San Pedro Garza García, diciembre de 2013

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NOTA ACLARATORIA Y AGRADECIMIENTOS

El presente trabajo trata sobre la transformación de sistemas de justicia constitucional en el contexto de procesos de transición democrática en tres países latinoamericanos: México, Argentina y Chile. Por lo tanto, en este trabajo sólo se analizan los cambios más relevantes a dichos sistemas en un periodo determinado de tiempo, precisamente aquél que abarcó el respectivo proceso de transición.

Al tener esta limitante temporal, en este estudio no se incluye el análisis de otras transformaciones que dichos sistemas hayan podido experimentar en épocas más recientes, pero más alejadas en tiempo de la etapa de transición democrática. Estas otras transformaciones merecen sin duda su respectivo análisis, mismo que espero poder realizar en trabajos posteriores.

Este trabajo sólo ha sido posible gracias al apoyo de diversas personas e instituciones a quienes quiero reconocer expresamente:

Buena parte de la investigación aquí reflejada se realizó en España y fue posible gracias al apoyo económico del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), la Fundación Carolina y el Programa Alßan de la Unión Europea.

Mucho tengo que agradecerle en los últimos años a la Universidad de Monterrey –mi casa académica– y el que este trabajo vea la luz bajo el sello editorial de la UDEM, no hace sino hacer más grande esa deuda, a la cual intento abonar cada día tratando de ser cada vez un mejor profesor e investigador. Particularmente me une una enorme deuda de gratitud con MagdaYadira Robles Garza, quien desde mi llegada a la UDEM no ha dejado de apoyar mi carrera académica en todo aquello que le ha sido posible.

Agradezco también a Cecilia Martínez González, una de las mejores alumnas que he tenido en la UDEM y hoy estupenda investigadora, el haberse dado el tiempo de leer este trabajo y hacerle puntuales observaciones.

Por último, deseo expresar mi agradecimiento con los miembros del jurado del Premio Nuevo León a la Investigación Jurídica 2009, quienes otorgaron el segundo lugar a una versión previa de este trabajo.

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INTRODUCCIÓN

Un importante número de países que durante la segunda mitad del siglo XX transitaron de un gobierno autoritario a uno democrático, crearon órganos judiciales especializados en el control de constitucionalidad o bien transformaron a sus tribunales o cortes supremas en órganos especializados en dicho control1. La experiencia exitosa que ha supuesto la introducción de sistemas de justicia constitucional en estos procesos de democratización ha contribuido a fomentar la idea, hoy en día bastante generalizada, de que los tribunales constitucionales son «compañeros de viaje»2 recomendables durante el tránsito de un régimen autoritario al afianzamiento de un régimen democrático.

Poner de manifiesto que en el marco de un gran número de procesos de democratización han sido introducidos sistemas de justicia constitucionales, apenas, decir poco. Pues si bien esto sugiere la existencia de una relación entre aquellos procesos y estos sistemas, no explica por sí mismo en qué consiste ni qué elementos la conforman. En este trabajo intentaremos poner de manifiesto estos aspectos a partir del estudio de tres casos latinoamericanos: México, Argentina y Chile. La selección de estos países obedece a los siguientes motivos.

En primer lugar, se trata de países que han experimentado en la segunda mitad del siglo XX un proceso de democratización, es decir, el paso de un régimen autoritario a uno de carácter democrático. No obstante, aunque los tres comparten la característica común de que dichos procesos se han realizado en forma pacífica, tanto las características de los respectivos regímenes autoritarios como de sus procesos de democratización, difieren considerablemente en los tres casos, lo cual nos permitirá analizar la justificación de la introducción de sistemas de justicia constitucional en diferentes escenarios de transición.

En segundo lugar, se trata de países que en el marco de sus procesos de democratización han rediseñado sus respectivos sistemas de justicia constitucional, ya sea creando un tribunal constitucional, como el caso de Chile, o bien, transformando a sus respectivas Cortes Supremas, en órganos especializados en el control de constitucionalidad. No obstante, aunque en los tres países se aprecia una transformación del sistema de control durante el proceso de democratización, el resultado de esa transformación en cada caso también presenta diferencias considerables, lo que también estimamos enriquecerá nuestro análisis.

En suma, se trata de tres casos con características distintas lo que sin duda puede plantear algunos problemas para la investigación, al tratar de comparar objetos en apariencia

1 Véase, como ejemplo de lo ocurrido en el último cuarto de siglo: GINSBURG, Tom. Judicial Review in New Democracies. Constitutional Courts in Asian Cases, Cambridge: Cambridge University Press, 2003, en particular la tabla I.I. «Constitutional Review in Third Wave Democracies», pp. 6-7.2 LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, trad. Marcela Anzola, Madrid: Dykinson-Funda-ción Konrad-Adenauer-Stiftung, 2002, p. 33.

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tan distintos. Sin embargo, la utilización de estos tres casos nos servirán, no sólo para poner de manifiesto que la relación entre procesos de democratización y establecimiento de tribunales constitucionales puede presentarse en contextos tan distintos, sino, también, nos permitirá determinar si en estos diversos contextos, la forma en como se da esta relación, los elementos que la componen y sus resultados siguen siendo los mismos o en qué sentido varían.

Para abordar lo anterior, el trabajo se encuentra estructurado en tres apartados. En el primer apartado se abordan los aspectos centrales de los distintos procesos de democratización ocurridos en estos países, es decir, se analiza el contexto político en el que se desarrolla dicho proceso. Con ello se busca, en primer término, identificar los principales elementos que componen los acuerdos iniciales a los que llegan las fuerzas políticas durante estos procesos, básicamente, si se establecen en una Constitución nueva o renovada y cuáles son sus principales contenidos. Además, se intentan identificar aquellas condiciones favorables y limitantes para el ejercicio del control de constitucionalidad que se derivan de dichos procesos.

En el segundo apartado se analizará de qué forma se transformaron, en el marco de los respectivos procesos de democratización, los sistemas de justicia constitucional en estos países. Aquí se pretende demostrar que estos sistemas se transformaron con el propósito de que realizaran aportaciones valiosas para el proceso de democratización.

Finalmente, en el tercer capítulo abordamos lo relativo a la función de los órganos judiciales encargados del control de constitucionalidad en el marco del proceso de democratización. Puesto que esta función se realiza a través de sentencias que pueden abarcar un amplio abanico de temas, nos hemos centrado en el análisis de aquellas que consideramos fundacionales del propio sistema de justicia constitucional. Se trata de sentencias que amplían las vías o el ámbito de control, que defienden la independencia del órgano de control, o bien, que condicionan o motivan un rediseño institucional futuro. En todo caso, lo que ponen de manifiesto este tipo de sentencias mejor que cualquiera otras es hasta dónde está dispuesto a llegar –y hasta donde no– el órgano de control constitucional en el cumplimiento de las funciones que motivaron su creación o transformación.

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I. LOS PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN

El análisis de los procesos de democratización resulta fundamental para comprender porqué en ellos se decide la creación o la transformación del sistema de control judicial de constitucionalidad. En primer lugar, permite conocer el contexto político en el que se introducen los cambios sustanciales en el sistema y, por lo tanto, comprender mejor las motivaciones para realizarlos. En segundo lugar, a través de este análisis puede comprenderse mejor la configuración del acuerdo inicial para el establecimiento de un Estado democrático. Es decir, nos permite saber si este acuerdo se plasma en una nueva o en una renovada Constitución y, en ambos casos, cuáles son los contenidos esenciales en los que se sustenta dicho acuerdo. En tercer lugar, también dentro del análisis de los procesos de democratización pueden encontrarse los orígenes de algunas condiciones favorables o de elementos condicionantes que favorezcan o restrinjan la actuación de los órganos de control constitucional.

En este capítulo se analizarán los procesos de democratización ocurridos en México, Argentina y Chile durante la segunda mitad del siglo pasado. Para poder comprender mejor dichos procesos, respecto de cada país se hace una descripción sobre cómo surgen y cuáles eran las características fundamentales de los regímenes autoritarios desde los cuales se realiza el tránsito a un Estado democrático. Posteriormente, se entra al análisis del proceso de democratización, es decir, del camino seguido para abandonar un Estado autoritario y comenzar la construcción de uno con características democráticas. Al respecto debe tenerse en cuenta que el inicio de un proceso de democratización no implica necesariamente el abandono inmediato del régimen autoritario. El tiempo transcurrido entre los primeros pasos para abandonar el régimen autoritario y el establecimiento del primer gobierno democrático varían considerablemente de país en país y, básicamente, depende del tipo de transición que se siga. Por lo tanto, el análisis de los procesos de democratización que se hace en este capítulo abarca desde el inicio de dichos procesos hasta el establecimiento del primer gobierno democrático, aunque también se abordan, si bien no en forma exhaustiva, aspectos que se estiman relevantes en la actuación de estos primeros gobiernos democráticos.

Finalmente, se hace una reflexión en la que se comparan los aspectos cuya determinación constituye el objetivo de este capítulo: las coincidencias y diferencias en el contexto político en el que se realiza el proceso de democratización, las características formales y sustanciales del acuerdo inicial y, en su caso, la existencia de condiciones favorables o elementos condicionantes que favorezcan o restrinjan el control constitucional.

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1. México 1.1. El régimen autoritario (1929-1968)

El régimen autoritario que estuvo presente en México durante buena parte del siglo XX, se caracterizó por la existencia de un partido hegemónico: el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Esta caracterización, sin embargo, no implicó que dicho partido fuera el único reconocido por el sistema, sino más bien que el régimen estaba articulado para favorecer y garantizar la posición dominante de dicho partido sobre las demás opciones políticas. Los orígenes del sistema autoritario se remontan, por consiguiente, a los del partido hegemónico.

Entre los factores que provocaron la creación de este partido en 1929, suelen destacarse dos: por un lado, el hecho de que en aquella época existían dispersos por el territorio nacional grupos militares con poder regional que se encontraban en manos de distintos líderes (caciques) y, por el otro, el asesinato en 1928 de Álvaro Obregón, quien había sido electo presidente para un segundo mandado –ya había gobernado de 1920 a 1924– y el cual controlaba de facto a estas fuerzas militares y a sus líderes.

La muerte de Obregón enfrentó al entonces presidente, Plutarco Elías Calles, ante el dilema de organizar un sistema de sucesión presidencial que le permitiera mantener una importante cuota de poder. Entre las diversas opciones que Calles tomó en cuenta para determinar la forma de transmitir el poder se encontraban: ceder su gobierno un líder militar que le fuera leal, presentarse como candidato para un nuevo período, o bien, crear un partido político que incluyera a los distintos caciques y que institucionalizara un sistema de sucesión presidencial que le permitiera a este grupo mantenerse en el poder. En este contexto surge en 1929 el Partido Nacional Revolucionario (PNR)3, que pasaría a denominarse en 1938 de la Revolución Mexicana (PRM) y, finalmente, a partir de 1946, Revolucionario Institucional (PRI).4

El nuevo partido incluyó a diversos sectores y grupos de poder que controlaban las distintas regiones del país, por lo que se sostiene que se trató de un proyecto incluyente que le proporcionó un alto índice de legitimidad de tipo corporativista.5 Posteriormente, el partido fue estructurado en diversos sectores sociales –popular, campesino, obrero– lo que le permitió aglutinar una importante base electoral que le garantizaba resultados electorales favorables, a cambio de la concesión de cargos de dirección dentro del partido o del otorgamiento de candidaturas a representantes de estos sectores. Es decir, en tanto que para el partido los sectores representaban un importante insumo en votos, para los sectores el partido representaba un medio para hacer valer sus intereses.

3 COSSÍO DÍAZ, José Ramón. Cambio social y cambio jurídico, México: Miguel Ángel Porrúa-ITAM, 2001, p. 27.4 Ibidem, p. 94.5 Ibidem, p. 25.

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A lo anterior ha de añadirse que la Constitución de 1917 había establecido un sistema presidencialista fuerte con el objeto de equilibrar la situación política precedente en la que el Congreso había adquirido un gran poder, con el propósito de que fuera el presidente el que, sin grandes restricciones ni contrapesos, pudiera impulsar el proyecto social y político plasmado en la Constitución.6 Esto convirtió al presidente de la República en el «hombre fuerte» del sistema, por lo que la organización del partido hegemónico partió siempre de esa premisa.

Por lo tanto, el presidente de la República ocupaba la posición central del régimen autoritario. Por un lado, al tratarse de un sistema presidencialista, contaba con amplias facultades que le permitían tener una posición dominante respecto de cualquier otro poder y, por el otro lado, constituía el líder natural e informal del partido hegemónico con lo cual recaían en él las decisiones partidistas más importantes, como la selección de candidatos, el sentido de los votos de los legisladores priístas, etc. De acuerdo con Córdova, la posición del presidente puede explicarse señalando que se encontraba en el vértice de una doble pirámide: la primera, la de la estructura institucional, lo que significaba que tenía un peso mayor al de cualquier otro poder federal o local y la segunda, la de la estructura decisional, lo que implicaba que el presidente tomaba en última instancia todas las decisiones relevantes del país.7

El que fuera a través de un partido político controlado por el presidente en turno como funcionaba el sistema tenía múltiples implicaciones. En primer lugar, el presidente se encargaba de aprobar las listas de candidatos a ambas cámaras del Congreso (Diputados y Senadores), así como las de candidatos a los gobiernos locales, o al menos participaba de ello manifestando su aprobación o rechazo, lo cual le garantizaba que tanto los legisladores como los gobernantes locales debieran su cargo a la voluntad presidencial y, por consiguiente, constituyeran sus aliados en todo momento, más que poderes autónomos que le sirvieran de contrapeso al poder presidencial. En segundo lugar, las amplias mayorías con las que contó el partido hegemónico en el Congreso durante prácticamente toda la vida del régimen, le permitieron al presidente implementar la casi totalidad de las políticas públicas de su programa de gobierno, convirtiendo al Congreso en una mera agencia de trámite de las iniciativas presidenciales que eran aprobadas sin mayor problema; además de su programa de gobierno, estas mayorías le permitieron crear reglas del proceso electoral que garantizaran la hegemonía del partido. En cuarto lugar, también la dominación presidencial sobre los

6 «…la función ejecutiva del gobierno estaría limitada más por principios y objetivos definidos de justicia que por un sistema de pesos y contrapesos. La libertad de acción del presidente era esencial, su fuerza y sus límites derivarían de la elección di-recta, de la encomienda de impulsar el cambio social y de su capacidad de arbitraje en la dinámica de la correlación de fuerzas políticas y sociales (…) La opción a favor de un presidente fuerte correspondía a la experiencia política del país, a(sic.) reali-dad inmediata, marcada por la militarización de la política y la necesidad de eliminar las facciones para poder consolidar un gobierno y, desde luego, a su convicción de que esa era la manera de construir un gobierno estable y encaminarse al progreso» (MARVÁN LABORDE, Ignacio. «Sistema político y sistema constitucional en México». Documento de Trabajo, México: División de Estudios Políticos-CIDE, núm. 60, 1997, p. 33).7 CÓRDOVA VIANELO, Lorenzo. «Cambio político y consolidación de la democracia en México». Jurípolis (revista elec-trónica), núm. 5, p. 16. Consultado el 27 de noviembre de 2005 en: http://www.ccm.itesm.mx/dhcs/juripolis/archivos/Cordova.pdf

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integrantes del Congreso y las amplias mayorías del PRI en el mismo, le permitieron integrar a placer la Suprema Corte de Justicia, cuya designación se realizaba, a partir de 1928, por parte del Presidente con aprobación del Senado.

El régimen autoritario tuvo, por lo tanto, su principal sustento en la legitimidad democrática que le proporcionaba el acceso al poder mediante elecciones que en apariencia resultaban libres y competitivas. Estas elecciones se celebraban respetando las leyes que en esencia no contenían disposiciones notoriamente antidemocráticas, aunque el contexto en el que se realizaban las elecciones, con diversos sectores de la sociedad controlados por la estructura del partido, así como algunas lagunas de la legislación electoral, fundamentalmente referentes a la ausencia de controles efectivos sobre la actuación de las autoridades electorales que a su vez estaban dirigidas por funcionarios del poder ejecutivo, hacían que la normativa electoral –desde las disposiciones constitucionales hasta la legislación ordinaria– dificultaran la existencia de un sistema democrático.

En resumen, se trataba de un régimen autoritario respaldado por un conjunto de normas jurídicas y prácticas políticas que hacían posible, principalmente, la sectorización de la sociedad para su mejor control (corporativismo), el control sobre los titulares de los órganos de creación y aplicación del derecho8 y el control de los resultados del proceso electoral, con todo lo cual, se garantizaba la posición hegemónica del partido.

1.2. La etapa de democratización (1968-2000)

La transición a la democracia inició con una liberalización de las disposiciones electorales que mantenían el dominio electoral priísta y que tuvo como resultado un paulatino crecimiento electoral de los partidos de oposición. Se trató inicialmente de un proceso dirigido por el propio presidente de la República y que en ningún caso tenía como objetivo terminar con la hegemonía del PRI, sino más bien ampliar limitadamente la presencia de la oposición con el objetivo de que el régimen mantuviera un amplio grado de legitimidad.

Sin embargo, este proceso, en un principio controlado, parece haber tomando en algún momento su propia inercia, creando una especie de círculo virtuoso en el que la mayor presencia de la oposición dio lugar a mayores exigencias de apertura democrática del régimen y dichas aperturas dieron lugar a más reformas que propiciaron un crecimiento constante de la oposición. A continuación nos referiremos brevemente al cambio político ocurrido entre 1968 y 2000.

En términos generales, el régimen autoritario mantuvo un importante apoyo público hasta finales de los años sesenta, lo cual se vio reforzado por el rápido crecimiento económico

8 COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Cambio social y cambio jurídico, op. cit., p. 150.

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experimentado entre 1940 y 1970.9 Sin embargo, los primeros signos de debilitamiento electoral los podemos apreciar a partir de 1960, año en el que el PAN gobernaba ya en un municipio del país y en el que el PRI perdía sus primeros 6 escaños en la Cámara.10

Aunado a los primeros espacios de gobierno ganados en las urnas por partidos de oposición, el movimiento estudiantil de 1968 significó el primer gran cuestionamiento social hacia el modelo autoritario imperante en México. El movimiento cuestionaba la dinámica del modelo autoritario, aunque en términos reales «no representaba un peligro inminente para el mismo, ni tenía una estructura lo suficientemente sólida como para afectar el corporativismo».11 El 2 de octubre de ese año, una concentración de estudiantes realizada en la plaza de las Tres Culturas en la Ciudad de México fue reprimida violentamente por el ejército ocasionando varias decenas de muertos y detenidos, algunos respecto de los cuales nunca se supo su paradero. Estos actos afectaron «significativamente las percepciones públicas de las credenciales revolucionarias del régimen establecido, y reveló la existencia de amplias presiones sociopolíticas tendientes al cambio».12

Los anteriores acontecimientos generaron un mayor nivel de inconformidad y cuestionamiento hacia el régimen, lo que también significó un constante incremento en la presión social y política. Ante esto, el régimen autoritario reaccionó paulatinamente pactando con diversos grupos sociales y políticos condiciones que mantuvieran un amplio margen de gobernalidad, cediendo a cambio, gradualmente, las reglas que aseguraban la dominación política y electoral. Es decir, inició un proceso de liberalización reflejado en diversos cambios jurídicos en las reglas de funcionamiento del régimen.

Los primeros cambios se plasmaron en las reformas electorales de 1960 y 1977 que introdujeron elementos para favorecer un sistema político más plural, tales como la introducción del sistema de representación proporcional en la Cámara de Diputados y el reconocimiento legal del Partido Comunista. Posteriormente, otra reforma de 1986 ampliaría el número de integrantes de la Cámara de Diputados, pasando de los 400 que se habían establecido en la reforma de 1977 (300 de mayoría relativa y 100 de representación proporcional), a 500 (los mismos 300 de mayoría relativa y ahora 200 de representación proporcional). Estas condiciones favorecieron la mayor presencia de los partidos de oposición en el Congreso, lo que aunado al creciente índice de desaprobación al régimen autoritario sentarían las bases del aceleramiento de la transición a partir de la crisis electoral de 1988.

9 MIDDLEBROOK, Kervin J. «La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de México», en O’DONNELL, Guillermo, SCHMITTER, Philippe C. y WHITEHEAD, Laurence (Comps.). Transiciones desde un gobierno autoritario, 2. América Latina, trad. Jorge Piatigorsky, Barcelona: Paidós, 1994, p. 192.10 Véase: LUJAMBIO, Alonso. El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana, México: Océano, 2000, pp. 33-72 y 77-100. 11 COSSÍO DÍAZ, José Ramón, Cambio social y cambio jurídico, op. cit., p. 153.12 MIDDLEBROOK, Kervin J. «La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de México», op. cit., p. 192.

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Sin duda el gran detonador de la transición democrática lo constituyó la crisis generada a raíz de la elección presidencial y del Congreso de 1988. Por una parte, la sospecha generalizada de fraude electoral en la elección presidencial generó una enorme crisis de legitimidad en el gobierno «electo» y, sobre todo, en las autoridades electorales. Por otra parte, los porcentajes de votación del PRI en estas elecciones cayeron considerablemente: del 70.99% obtenido en la elección presidencial de 1982, al 50.79% de los votos, aunque esta cifra, dadas las sospechas de fraude, tuvo poca credibilidad; y, por lo que hace a la Cámara de Diputados, pasó de más del 70% que recibió en 1985, al 52% en 1988, con lo cual perdió la mayoría calificada (dos terceras partes de la Cámara).13 A partir de entonces, el PRI se vio obligado a negociar y acordar con las demás fuerzas políticas su programa de gobierno14, a cambio de lo cual tuvo que seguir cediendo en el ámbito de las reglas electorales.

Entre las reformas electorales que continuaron la apertura democrática, se encuentra la publicada el 6 de abril de 1990, la cual, tras el desprestigio en que habían caído las autoridades electorales tras las sospechas de fraude electoral en 1988, buscó una reestructuración de las instituciones encargadas de la organización y calificación de las elecciones. Para ello se crearon el Instituto y el Tribunal Federal Electoral15, con los cuales se buscaba garantizar la certeza de los procesos electorales. En un escenario de mayor certeza electoral y en el contexto del periodo de más apoyo de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), los resultados de la elección de la Cámara de Diputados de 1991 devolvieron al PRI algo del espacio perdido en 1988, obteniendo el 64.2%.16

Una nueva reforma constitucional publicada el 3 de septiembre de 1993 favoreció una integración más plural de la Cámara de Senadores al disponer que ésta se integraría por cuatro senadores electos por cada entidad federativa, tres por el principio de mayoría relativa y uno que se asignaría al candidato que estuviera en primer lugar de la fórmula presentada por el partido que obtuviera la primera minoría, es decir, el segundo lugar en la votación. Otra importante reforma constitucional publicada el 19 de abril de 1994, anterior a las elecciones presidenciales y del Congreso de ese año, entre otras cosas, cambió la denominación de los integrantes del IFE que pasaron de llamarse “Consejeros Magistrados” a “Consejeros Ciudadanos”; dejó fuera al presidente del proceso de selección de dichos consejeros, el cual quedó en manos de las fracciones parlamentarias de la Cámara de Diputados, además de

13 LUJAMBIO, Alonso. Federalismo y Congreso en el cambio político en México, México: Instituto de Investigaciones Jurí-dicas-UNAM, 1996, p. 112 y 115.14 LUJAMBIO, Alonso. El poder compartido, op. cit., p. 27.15 Ambas instituciones sustituían a otras anteriores que habían demostrado ser insuficientes para garantizar la certeza en cuanto la realización de los procesos electorales conforme a la legalidad. El Instituto Federal Electoral (IFE) encargado de la organización del proceso electoral, sustituía a la Comisión Federal Electoral, que se encontraba presidida por el Secretario de Gobernación y que más que un órgano administrativo autónomo, actuaba como una dependencia más de dicha Secretaría. Por su parte, el Tribunal Federal Electoral sustituía al anterior Tribunal de lo Contencioso Electoral creado en 1986 que, dadas sus limitaciones legales –sus resoluciones podían ser modificadas por los colegios electorales del Congreso– poco había sido capaz de aportar a la certeza de los resultados electorales.16 Véase: LUJAMBIO, Alonso. Federalismo y Congreso en el cambio político en México, op. cit., p. 145.

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otras disposiciones relativas a la participación de observadores electorales –nacionales y extranjeros–, etc.17

Las elecciones de julio de ese año se llevaron a cabo en un contexto de gran convulsión política generada, principalmente, por la aparición de un movimiento guerrillero el primer día del año en el estado de Chiapas y el asesinato en marzo del recién nombrado candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio.18 Sin embargo, los resultados electorales no arrojaron una caída considerable del PRI, cuyo candidato presidencial sustituto (Ernesto Zedillo) obtuvo la victoria en la elección presidencial para el periodo 1994-2000, con una votación del 50.35%. En cuanto a la Cámara de Diputados el porcentaje de escaños disminuyó ligeramente para situarse en el 60%, en tanto que el resultado más adverso para el PRI se presentó en la Cámara de Senadores, en la que su porcentaje de escaños pasó, de ser superior al 90% en 1991, a un porcentaje apenas superior al 70%, producto de las nuevas reglas de composición del Senado introducidas por la reforma de 1993.

Finalmente, se producirían las reformas constitucionales y legales publicadas el 22 de agosto de 1996 que introdujeron importantes cambios a la legislación electoral, las cuales incluyeron, entre las más destacadas, las siguientes: a) la incorporación del Tribunal Electoral Federal al Poder Judicial de la Federación, pasando a denominarse Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y respecto del cual se estableció como procedimiento de integración, la propuesta en terna para cada vacante por parte de la Suprema Corte de Justicia y la designación por parte del Senado, b) la consolidación de un sistema de medios de impugnación jurisdiccional en materia electoral, dentro del cual se incluyó un procedimiento para la defensa de los derechos políticos, cuya jurisdicción corresponde al TEPJF, c) la eliminación de la prohibición para que la Suprema Corte de Justicia conociera de acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes electorales y d) la facultad exclusiva de la Sala Superior del TEPJF para calificar la elección presidencial (eliminando en definitiva la figura de los colegios electorales dentro de las Cámaras del Congreso).

Con este nuevo marco jurídico que venía a reforzar considerablemente el sistema de impugnaciones electorales, se llevaron a cabo las elecciones intermedias de 1997 para renovar la Cámara de Diputados, las cuales revelarían una considerable caída electoral del PRI que, no obstante obtener el mayor número de votos, vio reducido su porcentaje de escaños hasta el 47.60%, perdiendo con ello la mayoría relativa de la Cámara. Pero además, el cambio político se asentó también en los estados y municipios del país, donde hacia 1999 existían ya diez estados gobernados por partidos distintos al PRI, solamente en dos

17 A decir de Lujambio, la importancia de estas reformas radicó en que «(p)or primera vez en la historia posrevolucionaria, se creaban mínimas garantías para una contienda en la que los resultados mostraran fielmente la distribución de las preferencias ciudadanas» (Ibidem, p. 147).18 A estos dos acontecimiento se sumaron después de la elección, el asesinato del Secretario General del PRI, José Francisco Ruiz Massieu, en septiembre y la crisis económica que detonó en diciembre.

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congresos estatales se mantenían mayorías calificadas del PRI y el número de municipios gobernados por partidos distintos al PRI representaba el 24.1% del total de municipios.19

Finalmente, en las elecciones presidenciales del 2000, el PRI sufriría una nueva derrota electoral con el factor adicional de que en estas elecciones perderían, además de votos, la posición política de mayor importancia del régimen autoritario construido a partir de 1929: la presidencia de la República. Los resultados de dicha elección muestran, además, la continuidad de la caída electoral del PRI que sólo obtuvo: el 36.11% de los votos20 en la elección presidencial, el 37.8% de los votos en la elección de diputados y el 37.5% de los votos en las elecciones de senadores.21

De todo lo anterior podemos apreciar que, como señala Lujambio, la transición democrática en México consistió en el paso de un sistema de partido hegemónico en elecciones no competitivas, a un sistema multipartidista en elecciones competitivas, limpias, equitativas y confiables, lo que posibilitó que los partidos en el gobierno municipal, estatal y federal se sometieran periódica y efectivamente al juicio de las urnas, en suma, consistió en el paso del ejercicio monopólico del poder, al ejercicio del poder compartido.22 Debido a ello, el cambio político en México se ha realizado mediante una liberalización gradual y menos conflictiva que otros procesos de transición desde un gobierno autoritario.23

Este proceso ha tenido como consecuencia una mayor presencia de partidos de oposición en puestos de elección popular, lo que ha derivado en un debilitamiento del sistema presidencialista vigente durante el gobierno del PRI y, con ello, un mayor equilibrio entre los poderes. Como señala Sartori, a diferencia del anterior régimen en el que el presidente podía imponer su voluntad sobre los demás poderes y actores, el sistema mexicano se caracteriza en la actualidad por contar con un presidente «repentinamente débil que ahora debe enfrentar el problema que supone no tener mayoría en el Congreso y tener que someter la legislación a un parlamento que no controla»24. Además de encontrarse sometido a un control mucho más efectivo por parte del Poder Judicial Federal, que a la par del proceso de transición ha experimentado una importante transformación, como tendremos oportunidad de ver más adelante.

19 Véase: LUJAMBIO, Alonso. El poder compartido, op. cit., pp. 63, 79-83 y 102-103. 20 Fuente: Estadística de las elecciones federales de 2000, México, IFE, consultado el 20 de febrero de 2005 en: http://www.ife.org.mx, sección «Resultados Electorales».21 Fuente: Resultados electorales. Concentrado 1994-2000 y 1997-2000, México, Consulta Mitofsky, consultado el 20 de febrero de 2006 en: http://www.consulta.com.mx/interiores/99_pdfs/11_elecciones_pdf/elec_1994_2000.pdf22 LUJAMBIO, Alonso. El poder compartido, op. cit., p. 21.23 MIDDLEBROOK, Kervin J. «La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de México», op. cit., p. 188.24 SARTORI, Giovanni. Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, trad. Roberto Reyes, 2ª ed., México: Fondo de Cultura Económica, 2001, p. 224.

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2. Argentina

2.1. El régimen autoritario (1976-1982)

Entre 1955 y 1976 Argentina vivió una alternancia continua entre gobiernos constitucional-mente electos y gobiernos militares. El golpe de Estado llevado a cabo por integrantes de las fuerzas armadas para derrocar al gobierno de Juan Domingo Perón en 1955, inició un periodo de inestabilidad política que tuvo como consecuencia que ninguno de los siguientes gobiernos constitucionalmente electos terminaran sus mandatos. Sin embargo, cada uno de los gobiernos militares que sustituyeron a los electos «fracasaron indudablemente, tanto en el logro de sus objetivos como en el intento de imponer sus candidatos a la sucesión», distinguiéndose entre ellos «sólo por la violencia y el rigor acrecentados que provocaba».25

El principal motivo de la intervención militar de 1955 fue acabar con el régimen peronista que era considerado por los líderes del golpe como una «dictadura totalitaria». Para justificar su derrocamiento los militares utilizaron un discurso en pro de la democracia y la libertad, señalando como uno de sus objetivos el restablecimiento del gobierno parlamentario y del sistema de partidos, objetivo que, sin embargo, no cumplieron al fracasar una Asamblea Constituyente realizada en 1957. Las intervenciones militares para derrocar gobiernos constitucionalmente electos se repitieron en 1962 y 1966. En todos los casos, el objetivo de estos gobiernos militares era la erradicación y proscripción del peronismo, el cual era visto por ellos «como un fenómeno intrínseca e irremediablemente opuesto a los valores e instituciones democráticos», de tal forma que si se le permitía actuar libremente, deformaría e incluso destruiría la democracia.26

Los gobiernos militares entre 1955 y 1976 no contaban con un proyecto propio de gobierno y simplemente actuaban de acuerdo a una función que ellos mismos se habían asignado, con el apoyo de algún sector de la sociedad, que consistía en ser una institución tutelar del sistema que actuaba para terminar con gobiernos que, desde su perspectiva, tuvieran un déficit de legitimidad (que fueran gobiernos peronistas), o bien, que ellos consideraban incapaces de gobernar eficazmente. Sin embargo, el sector de la sociedad que apoyaba esta función de las fuerzas armadas, sólo lo hacía bajo el supuesto de que los gobiernos militares eran temporales y que no intentarían crear un sistema no democrático permanente.27

La última de las intervenciones militares ocurrida en 1976, tuvo su antecedente más inmediato en 1971, cuando el gobierno militar del general Alejandro Lanusse condujo un

25 CAVAROZZI, Marcelo. «Los ciclos políticos en la Argentina desde 1955», en O’DONNELL, Guillermo y otros (Comps.). Transiciones desde un gobierno autoritario, op. cit., p. 37.26 Ibidem, p. 42. 27 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Southern Europe, South America, and Post-Comunist Europe, Baltimore y Londres: Johns Hopkins University Press, 1996, pp. 196-197.

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proceso de restauración de un gobierno democrático que contempló el reestablecimiento de los partidos políticos, incluido el peronista. En las elecciones de 1973 los candidatos peronistas obtuvieron la mayoría en el parlamento y Juan Domingo Perón fue invitado a regresar del exilio en el que se encontraba desde su derrocamiento en 1955. En octubre de ese mismo año fue proclamado Presidente y su esposa, María Estela Martínez de Perón o Isabel Perón, vicepresidenta.

Entre las primeras propuestas del nuevo gobierno peronista, se encontraba la redefinición del papel de las fuerzas armadas. Dicha propuesta tenía como propósito frenar la intervención militar en el campo político y consistía, por un lado, en mantener la autonomía corporativa de los militares y, por el otro, subordinar a los militares a la autoridad del gobierno.28Sin embargo, el 1 de julio de 1974 Juan Domingo Perón falleció quedando su esposa como Presidenta, quien no pudo realizar el proyecto peronista debido a los grandes problemas políticos a los que se enfrentó. De acuerdo con Cavarozzi, la nueva Presidenta «perdió contacto con la sociedad y en última instancia resultó incapaz de conducir los procesos sociales en medio de una serie de episodios que incluían la histeria presidencial, intrigas palaciegas y parálisis en los timones del parlamento y los partidos», lo cual tuvo como consecuencia que «la política se redujo a confrontaciones salvajes entre grupos armados y a la caza de víctimas indefensas; la violencia pasó a ser un hecho cotidiano».29

Finalmente, ante la grave crisis política y económica que vivía el país, el gobierno de Isabel Perón fue derrocado por un grupo de militares de la Fuerza Área el 24 de marzo de 1976. Desde ese día y hasta 1983, Argentina estuvo bajo una dictadura militar que se caracterizó por un alto índice de violencia y represión hacia los opositores al régimen, el cual alcanzó niveles mayores a los registrados en otras dictaduras militares contemporáneas y cercanas geográficamente.30

Este nuevo gobierno militar no sólo se caracterizó por su alto grado de violencia, sino también por el cambio en la forma militar de gobernar. En esta ocasión, los militares no actuaron de acuerdo a la función autoasignada de árbitro del sistema que se encarga de derrocar lo que ellos consideran como gobiernos ilegítimos o ineficaces, sino que asumieron un rol más activo ideológicamente, justificando su intervención bajo el argumento de que era necesaria una mayor participación militar para corregir los vicios que padecía la sociedad argentina, presentándose así mismos como «los principales guardianes del destino nacional».

Una vez en el poder, el nuevo gobierno militar prácticamente suspendió la vigencia de la Constitución que, con algunas reformas importantes, se encontraba vigente desde

28 CAVAROZZI, Marcelo. «Los ciclos políticos en la Argentina desde 1955», op. cit., p. 67.29 Ibidem, p. 69.30 De acuerdo con Linz y Stepan, durante esta dictadura el número de personas per capita desaparecidas en Argentina fue treinta y dos veces mayor que en Uruguay y trescientas veces más que en Brasil. (LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 190).

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1853. Adicionalmente, disolvió el Congreso, sustituyó a los jueces de la Corte Suprema y otros jueces con posiciones relevantes dentro de la estructura judicial, así como a muchos gobernadores provinciales. Otra importante característica de este gobierno militar fue que dio continuidad a la tradición histórica de concentración de poder en el Ejecutivo nacional, en detrimento de los demás poderes del Estado y de las provincias. El Presidente, que era nombrado por la Junta de Gobierno de entre sus miembros, contaba con amplias atribuciones –como la promulgar unilateralmente la legislación que él mismo considerara importante– que lo convirtieron en «el centro natural del poder en la Argentina».31Además, durante el gobierno militar no fueron creados partidos políticos ni organizadas elecciones, ni tampoco se elaboró una nueva Constitución, en suma, no había ninguna señal hacia el futuro de que se permitiría la celebración de elecciones competitivas.32

Tres parecen haber sido los factores principales que causaron la caída del régimen militar. En primer lugar, la profunda crisis económica en la que se encontraba sumido el país y que el gobierno militar no había sido capaz de resolver. En segundo lugar, el régimen pudo haber perdido su razón de ser al haber cumplido con algunos de los objetivos que se había impuesto al llegar al poder. En tercer lugar, y en gran medida como consecuencia de los anteriores factores, el régimen contaba con niveles muy bajos de legitimidad y el último intento de la dictadura por recuperarla, la guerra con Inglaterra por las Islas Malvinas, fracasó estrepitosamente.

En relación con el primero de los factores, Linz y Stepan señalan que un gobierno democrático tiene dos herramientas que puede utilizar para no sucumbir ante una crisis económica que se muestra incapaz de resolver. Puede apelar a su legitimidad, es decir, a sus orígenes democráticos y además, puede recurrir al hecho de que en el escenario de una democracia existe la posibilidad de que en las próximas elecciones se elija a un gobierno alternativo que se considere capaz de resolver la situación sin necesidad de un cambio de régimen.33 Sin embargo, ninguna de estas posibilidades estaban al alcance de la dictadura militar argentina, por un lado, porque carecería absolutamente de legitimidad democrática al ser producto de un golpe de Estado y, por el otro lado, porque, como antes hemos visto, en el escenario argentino no se vislumbraba la posibilidad de elecciones competitivas.

En cuanto al segundo factor, Huntington señala que la legitimidad de un régimen autoritario también se debilita si cumple sus promesas, ya que al alcanzar sus propósitos, el mismo pierde su razón de ser y se reducen las razones por las que el pueblo lo debe apoyar, sobre todo si se toma en cuenta que la existencia del régimen autoritario implica un sacrificio importante en el ejercicio de sus libertades. Esto pudo haberle sucedido a la

31 NINO, Carlos Santiago. Juicio al mal absoluto. Los fundamentos y la historia del juicio a las Juntas del proceso, trad. Martín F. Böhmer, Buenos Aires: Emecé, 1997, pp. 84-85.32 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 190.33 Ibidem, p. 79.

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dictadura militar argentina, que había cumplido con algunos de sus objetivos iniciales, al haber eliminado la guerrilla y restaurado el orden (aunque no la ley) en el país.34

La ineficiencia del gobierno militar para acabar con la crisis económica, sumado al cumplimiento de los objetivos antes señalados, provocaron una caída dramática en los niveles de aceptación del régimen. Ante una situación como ésta, Huntington señala que los líderes del régimen autoritario tienen tres opciones: la primera, negarse a reconocer su creciente debilitamiento con la esperanza o la convicción de que de algún modo podrán sobrevivir en el poder; la segunda, intentar sobrevivir volviéndose cada vez más represivos; y la tercera, provocar un conflicto externo e intentar la restauración de la legitimidad apelando al nacionalismo.35Fue precisamente esta última opción la adoptada por el general Leopoldo Galtieri, quien siendo Presidente ordenó en 1982 la invasión de las Islas Malvinas, en posesión del gobierno británico y cuya soberanía ha sido históricamente reclamada por Argentina. El fracaso de esta acción militar constituye el tercer factor, y sin duda el más decisivo, que propiciaron la caída del régimen militar e iniciaron el proceso de democratización.

2.2. El proceso de democratización (1982-1989)

El gran detonante del proceso de democratización fue el fracaso del régimen militar en su intento de recuper las Islas Malvinas. Como señala Floria, «la transición argentina no hubiera comenzado en 1983 sin la crisis del régimen autoritario, y la crisis del régimen autoritario pudo no haber sucedido como sucedió, sin la guerra de las Malvinas (1982)».36

La invasión de las Islas Malvinas se produjo el 2 de abril de 1982, a la cual siguió un conflicto armado con Inglaterra que terminó el 14 de junio, cuando las fuerzas armadas argentinas se rindieron incondicionalmente ante los británicos. El mismo día en que las tropas argentinas se rendían ante los británicos, el general Galtieri renunciaba, siendo sucedido por el general Cristiano Nicolaides. Sin embargo, Nicolaides en una maniobra que no contó con el permiso de sus aliados de la Junta, designó el 1 de julio de 1982 a un general retirado de la Armada, Reynaldo Bignone, como presidente provisional. Casi inmediatamente, el nuevo gobierno militar convocó, con apoyo en la Constitución de 1853 –lo que inició su reactivación como norma suprema del ordenamiento– a elecciones que debían celebrarse no después de 1983, las cuales dieron el triunfo al representante del Partido Radical, Raúl Alfonsín, quien en octubre de ese mismo año era investido Presidente.37 El gobierno regresaba con ello a manos de los civiles por una vía democrática, sin embargo,

34 HUNTINGTON, Samuel P. La tercera ola. La democratización a finales del siglo XX, trad. Josefina Delgado, Barcelona: Paidós, 1994, p. 61.35 Ibidem, p. 62.36 FLORIA, Carlos. «La turbulenta transición de la Argentina secreta». Agenda para la consolidación de la democracia en América Latina, San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos y otros, 1990, p. 56.37 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 192.

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la restauración de la democracia se presentaba en esos primeros momentos del gobierno de Alfonsín como una empresa sumamente difícil e incierta.38

A decir de Nino, el proceso de transición del régimen autoritario a uno democrático en Argentina, se produjo a través de lo que en la doctrina se ha denominado «colapso» y que se caracteriza porque el régimen pierde el control de la situación dejando un vacio que es ocupado por las fuerzas democráticas. El hecho de que en la transición esté presente un grado de consentimiento por parte de los militares –al ser ellos quienes convocaron a elecciones– no elimina a decir del autor el carácter de colapso, pues los militares se encontraron obligados a ello debido a las circunstancias imperantes y al reclamo de la ciudadanía por volver a un gobierno democrático.39Sin embargo, para otros autores como Linz y Stepan, la rapidez con la que se realizó el paso de un gobierno militar a uno ciudadano, así como el hecho de que, como a continuación veremos, la presión de los militares en el nuevo gobierno se hizo presente, implican que no se pueda hablar propiamente de un «colapso», pues los militares mantuvieron una posición de poder que, aunque mermado, dificultó la tarea del nuevo gobierno democrático.40

El gobierno de Alfonsín tuvo que enfrentarse a diversos grupos de poder que intentaban debilitar su autoridad y dificultaban su acción de gobierno. En primer lugar, enfrentó a los militares que, a decir de Floria, entraron a la transición «dispuestos a lograr la justificación ideológica y política que no había logrado arraigar durante el régimen de 1976-1983»41. El gobierno de Alfonsín realizó varias acciones encaminadas a reconducir la institución militar a un papel ajeno al escenario político. Esas acciones incluyeron, por un lado, la creación de una Comisión presidencial que se encargara de investigar las desapariciones de personas ocurridas durante el régimen militar y cuyos resultados tuvieron un gran impacto en la conciencia colectiva. Además, con el objetivo de remover los obstáculos jurídicos que impedían la persecución y castigo de los militares responsables de violaciones a derechos humanos, el gobierno de Alfonsín eliminó la ley 22.924, conocida como «ley de autoamnistía», que había sido expedida por el gobierno militar el 23 de septiembre de 1983, sólo unas semanas antes de que los militares dejaran el poder y que garantizaba una amnistía total a los militares por las acciones ocurridas entre el 25 de mayo de 1973 y 17 de junio de 1982.

Sin embargo, la persecución de los crímenes cometidos durante la dictadura militar generó serios problemas para el gobierno de Alfonsín, pues, por un lado, abarcó a un gran

38 Nino, quien se desempeñó durante buena parte del gobierno de Alfonsín como su asesor, resume de esta forma el sentimiento que embargaba al equipo de Alfonsín al saberse triunfadores de las elecciones: «Mientras celebrábamos los resultados de la elección en la casa de Caputo, estábamos preocupados sobre lo que el futuro traería. Todos sabíamos que ningún gobierno democrático había finalizado su mandato desde el gobierno de Alvear en 1928. Nuestro trabajo acababa de comenzar.» (NINO, Carlos Santiago. Juicio al mal absoluto, op. cit., p. 111).39 NINO, Carlos Santiago. «Transition to democracy, corporatism and constitutional reform in Latin America». University of Miami Law

Review, vol. 44, núm. 1, septiembre 1989, p. 130.40 Véase: LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., pp. 191-192.41 FLORIA, Carlos. «La turbulenta transición de la Argentina secreta», op. cit., p. 57.

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número de militares, lo que generó un clima de intranquilidad y, por el otro lado, porque dichos procesos se extendieron durante demasiado en el tiempo.42 Esto provocó diversos levantamientos militares contra el gobierno de Alfonsín, y llevó al gobierno a buscar limitar en el número y en el tiempo las causas abiertas contra los militares.43

Para lograr reducir el número de juicios, Alfonsín llevó a cabo tres acciones.

Primero, el 24 de abril de 1986 autorizó que el ministro de Defensa girara instrucciones «para acelerar aquellos casos que se encuentren en juicio ante el Consejo Supremo en los que los oficiales con capacidad de decisión eran los imputados; los otros serían absueltos».44 Posteriormente, el 23 de diciembre del mismo año, el Congreso aprobó a instancias del Presidente la conocida como «Ley de Punto Final», la cual establecía un límite de 60 días durante el cual todas las denuncias relacionadas con violaciones a derechos humanos o persecución política debían ser interpuestas, con la consecuencia de que de no serlo quedarían extinguidas. Sin embargo, la reacción del Poder Judicial ante esta ley provocó un efecto contrario al que buscaba el gobierno, pues los jueces aceleraron su actividad, suspendiendo incluso sus periodos vacacionales, para procesar las causas que tenían pendientes. De esta forma, la Ley de Punto Final que debía ser aplicada por jueces que comenzaron a actuar desde el inicio de los juicios en 1985 con una lógica judicial y no política45, tuvo «un efecto bumerán, provocando un estallido de la actividad judicial».46

Hacia febrero de 1987 el número de militares de alto rango indiciados ascendía a más de trescientos, lo que incrementaba las tensiones entre el ejército y el gobierno, ante lo cual Alfonsín promovió la expedición de la conocida como «Ley de obediencia debida», la cual fue sancionada el 6 de junio. Por mandato de esta ley se creaba una presunción irrefutable de que los oficiales jefes, subordinados, suboficiales y la tropa de las fuerzas armadas, de seguridad y penitenciarias, habían actuado bajo órdenes y por lo tanto no podían ser castigados, con excepción de los delitos de violación, secuestro y apropiación de niños y robo.

El gobierno de Alfonsín también sufrió la oposición de la iglesia católica, a pesar de que ésta se había manifestado en diversas ocasiones en contra de la dictadura militar. El enfrentamiento se produjo principalmente por la decisión del gobierno de eliminar la censura de publicaciones y películas impuestas por la dictadura militar, la introducción de la figura del divorcio en la legislación civil, la equiparación de los derechos de los padres hacia los hijos

42 NINO, Carlos S. «Transition to democracy, corporatism and constitutional reform in Latin America», op. cit., pp. 137-138.43 «El gobierno de Raúl Alfonsín debió enfrentar levantamientos militares, fue apoyado por la casi totalidad de las fuerzas políticas y sociales en cuanto dichos levantamientos pudiesen derivar en un golpe de estado, y fue criticado por una estrategia “gradualista” que se tradujo en instrucciones a los fiscales para limitar las citaciones a oficiales y suboficiales subordinados, y en leyes llamadas de “punto final” y de “obediencia debida”.» (FLORIA, Carlos. «La turbulenta transición de la Argentina secreta», op. cit., p. 58).44 NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., p. 145.45 ACUÑA, Carlos H. y SMULOVITZ, Catalina. «Guarding the Guardians in Argentina: Some Lessons about the Risks and Benefits of Empowering the Courts», en McADAMS, James A. (Ed.). Transitional Justice and the Rule of Law in New Demo-cracies, Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1997, p. 105.46 NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., p. 150.

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y la calidad de hijos nacidos fuera y dentro del matrimonio, a lo cual se sumaron algunas resoluciones de la Corte Suprema que declararon inconstitucionales disposiciones relativas a la legislación anterior que prohibía del divorcio, la penalización de la posesión de drogas para el consumo propio y otras resoluciones que causaron malestar en la Iglesia y en grupos de derecha.47

Otro importante sector al que se enfrentó el nuevo gobierno, sin mucho éxito, fue al sindicalismo. Una vez en el gobierno Alfonsín envió una iniciativa de ley al Congreso que intentaba regular a las uniones de trabajadores, especialmente dirigida a evitar el mal uso de los fondos de los trabajadores, a garantizar procedimientos democráticos en la elección de las autoridades sindicales y a respetar los derechos de las minorías dentro de dichas organizaciones. Sin embargo, dicha ley fue rechazada por el Senado, controlado por los peronistas históricamente identificados con el movimiento sindical.48El conflicto con el sindicalismo se recrudeció y el gobierno de Alfonsín tuvo que hacer frente a trece huelgas generales.49

Como podemos apreciar, el primer gobierno democrático en Argentina tras la dictadura militar enfrentó serios problemas que pusieron en riesgo el proceso de transición a la democracia. De hecho, el gobierno de Alfonsín no tuvo un buen final. Sumado al hecho de que nunca tuvo mayoría en ambas cámaras, en 1986 el principal plan de recuperación económica, el Plan Austral, fracasó. En las elecciones de octubre de 1987 perdió definitivamente el control en el Congreso, las presiones de los militares se incrementaban y el gobierno resultaba incapaz de implementar sus políticas económicas. Esta situación provocó que para 1988 solamente un 12% de la población apoyara la labor del gobierno y cerca del 49% creyera que era posible un nuevo golpe militar.50

El 14 de mayo de 1989 se llevaron a cabo las segundas elecciones presidenciales desde la restauración de la democracia, en las que resultó ganadora el peronista Carlos Menem. No obstante, ante el cúmulo de presiones de que era objeto, Alfonsín decidió renunciar a su cargo seis meses antes de la fecha prevista para el cambio de gobierno, dejando la presidencia en manos de Menem en julio de 1989. Por primera vez en muchos años se había logrado un traspaso de poderes entre gobiernos democráticamente electos sin la intervención, aunque con la permanente presión, de los militares.

47 NINO, Carlos S. «Transition to democracy, corporatism and constitutional reform in Latin America», op. cit., p. 138.48 Ibidem, p. 139.49 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 195.50 Ibidem, p. 194.

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3. Chile

3.1. El régimen autoritario (1973-1980)

El 11 de septiembre de 1973 un grupo de militares a cargo del general Augusto Pinochet, derrocó al gobierno constitucionalmente electo de Salvador Allende que debía terminar su mandato en 1976. La llegada de Allende al poder no había sido sencilla en virtud de que en las elecciones presidenciales del 4 de noviembre de 1970, sólo obtuvo 36.3% de los votos, lo que, a pesar de ser el candidato más votado, era insuficiente para asumir la presidencia, pues la Constitución de 1925, en ese entonces vigente, determinaba que de no alcanzar ningún candidato la mayoría absoluta, la elección del presidente recaería en el Congreso que debía elegir entre las dos mayoría relativas. Allende contó para su designación con el apoyo de la democracia cristiana, la cual exigió a cambio de dicho apoyo la adopción de un «Estatuto de Garantías Democráticas», con el propósito de garantizar, entre otras cosas, el pluralismo político, el fortalecimiento de la garantía de los derechos constitucionales, la neutralidad de las fuerzas armadas, y que tuvo como consecuencia una reforma a la Constitución aprobada en octubre de 1970 y ratificada en enero de 1971.51

Además de lo anterior, desde sus inicios el gobierno de Allende se encontró en una posición de debilidad institucional, pues además de sólo contar con una tercera parte del apoyo de las urnas, no contaba con la mayoría ni en la Cámara de Diputados ni en la de Senadores. A esto hay que agregar que si bien en un principio contó con el apoyo de la democracia cristiana tanto para su designación como presidente como durante la gestión de su primer año de gobierno, hacia 1972 dicho partido se distanció del gobierno de Allende, convirtiéndose en opositor. Ante esta debilidad que prácticamente le imposibilitaba desarrollar su programa de gobierno con el apoyo del Congreso, Allende se vio obligado a adoptar las principales medidas gubernamentales a través de mecanismos que aprovechaban resquicios de la ley, pero que al mismo tiempo se encontraban cuestionados en cuanto a su legalidad y enfrentaban el control que de los mismos realizaba el Poder Judicial, lo que provocó un continuo enfrentamiento del gobierno con el Congreso y el Poder Judicial. Aunado a ello, el gobierno debió hacer frente a una profunda crisis económica en la que la inflación llegó al 200% en 1973.52

A pesar de que en las elecciones intermedias de 1973 la coalición de partidos que apoyaba al gobierno de Allende (Unidad Popular), obtuvo un ligero incremento de votos alcanzando el 43.4%, el mismo no fue suficiente para quitarle a la coalición opositora (Confederación Democrática) el control de la mayoría del Congreso53y con ello lograr por la vía parlamentaria una solución al conflicto político que enfrentaba. Por lo tanto, el golpe de septiembre de 1973 se desarrolló en el marco de una profunda crisis económica, social y

51 NOGUEIRA ALCALA, Humberto. Constituciones Iberoamericanas. Chile, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2005, p. 35.52 Ibidem, pp. 36-37.53 Ibidem, p. 38.

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política, que había afectado considerablemente la legitimidad del gobierno de Allende, así como el orden institucional previsto en la Constitución de 1925.54

La intervención militar no solamente buscaba derrocar a un gobierno que consideraban incapaz de resolver los problemas a los que se enfrentaba el país, sino que tenía como objetivo acabar definitivamente con un determinado régimen y una ideología específica de gobierno, personificada en Allende, que los militares consideraban indeseable, por lo que estimaban necesaria una reorganización a profundidad del régimen. A decir de Garretón, la intervención militar tuvo una doble naturaleza, por un lado fue reactiva para acabar con el sistema de gobierno impulsado por Allende, «como lo demuestran los niveles masivos de la represión y las medidas drásticas tomadas para suprimir el antiguo sistema político» y, por el otro, buscaba una reorganización del sistema, lo cual, «requería un proyecto, del que las fuerzas armadas carecían en el momento de su intervención».55

A pesar de no contar con un proyecto bien definido de gobierno, la cúpula militar tenía claro que era necesario el saneamiento del sistema político chileno, el cual buscaban lograr mediante la expedición de una nueva Constitución que estableciera un nuevo sistema democrático. El gobierno militar se sentía llamado a asumir «la misión histórica de dar a Chile una nueva institucionalidad que recoja los profundos cambios que la época contemporánea ha ido produciendo», mediante lo cual sería posible «dotar a nuestra democracia de una sólida estabilidad».56

Para lograr lo anterior, el gobierno militar consideraba insuficiente la Constitución

de 1925, a la cual culpaban de no haber servido «para proteger la democracia chilena del marxismo y de los políticos populistas» y tener el «defecto» de sólo referirse a los militares para señalar los medios de control que sobre ellos tenían el Presidente y el Congreso.57 De esta forma, sólo unos días después del golpe militar, comenzaría a reunirse una Comisión encargada de elaborar un proyecto de nueva Constitución que, según anunció el propio Pinochet, permitiría el restablecimiento de una democracia «purificada de vicios y malos hábitos».58A la par de los trabajos de la Comisión, que había quedado constituida en octubre de 1973, la Junta Militar se atribuyó facultades constituyentes a través de un decreto-ley del 4 de diciembre del mismo año, en el cual se señalaba que si alguna de sus iniciativas legales

54 A decir de Cuevas, el golpe contra Allende «fue antecedido por igual desplome del régimen constitucional, sobrepasado por los actores y por los acontecimientos políticos, y claramente agotado en su calidad de instrumento capaz de asegurar la vigencia del derecho y de la paz social. En síntesis, el orden institucional básico surgido en 1925 había perdido su legitimidad al momento de producirse la crsis de 1973» (CUEVAS FARREN, Gustavo. Lecciones de Derecho Constitucional Chileno, Santiago de Chile: Universidad Mayor, tomo I, 2003, p. 25).55 GARRETÓN, Manuel Antonio. «La evolución política del régimen militar chileno y los problemas en la transición a la democracia», en O’DONNELL, Guillermo y otros (Comps.). Transiciones desde un gobierno autoritario, op. cit., p. 151.56 Declaración de Principios del Gobierno Militar, del 11 de marzo de 1974, punto 6 (Cit. en: CUEVAS FARREN, Gustavo. Lecciones de Derecho Constitucional Chileno, op. cit., p. 26).57 VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile». Working Paper, Notre Dame: Hellen Kellog Institute for International Studies-Notre Dame University, núm. 242, septiembre 1997, p. 4. Consultado el 15 de febrero de 2006 en: http://www.nd.edu/~kellogg/WPS/242.pdf58 Cit. en: CUEVAS FARREN, Gustavo. Lecciones de Derecho Constitucional Chileno, op. cit., p. 26.

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contradecía lo estipulado por la Constitución de 1925, «ésta se consideraría enmendada automáticamente».59

La organización inicial del gobierno militar contemplaba la existencia de una presidencia rotativa de la Junta de Gobierno entre los militares que la integraban, la cual, en principio, correspondía a Pinochet por ser el jefe de la rama militar de mayor antigüedad. Sin embargo, Pinochet desarrolló una estrategia para, por un lado, mantenerse como Presidente de la Junta y, por el otro, consolidarse como la cabeza del Poder Ejecutivo del gobierno y al mismo tiempo constituir a la Junta militar como el Poder Legislativo, la cual debía adoptar sus decisiones por unanimidad. Esta situación le daba a Pinochet una posición de gran poder, porque además de ser la cabeza del poder ejecutivo, en tanto miembro de la Junta, era, además, un elemento indispensable del poder legislativo.

Para poder afianzar su carácter de titular del Ejecutivo, en junio de 1974 se expidió el «Estatuto Jurídico de la Junta de Gobierno», que le otorgaba a Pinochet el título de «Jefe Supremo de la Nación». Posteriormente, un decreto-ley de diciembre del mismo año le otorgaría el carácter de «Presidente de la República de Chile», con lo cual perfilaba un carácter personalista de la dictadura militar, separando con claridad los poderes que correspondían a Pinochet y los que eran propios de los demás miembros de la Junta.60

Además del carácter personalista del gobierno militar encabezado por Pinochet, otro de los elementos característicos del régimen fue el establecimiento de un modelo económico exitoso. En 1975 el régimen militar organizó un grupo de tecnócratas dentro del propio gobierno, compuesto por académicos locales y miembros de instituciones financieras internacionales, los cuales diseñaron e implementaron una política económica que implicaba una reducción de la participación intervencionista del Estado, una mayor apertura hacia los capitales extranjeros y la privatización de diversos sectores de la economía. Se trataba de una política económica basada, por un lado, en la libertad económica entendida como la única base sólida de la libertad política y, por el otro, en la existencia de un prolongado gobierno militar necesario para la reorganización económica y social que, a la vez, permitiría en el largo plazo el establecimiento de lo que se denominaría una democracia «conservadora y restringida», lo cual explica la presencia de un discurso económico liberal en un gobierno militar autoritario.61

59 VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., p. 4.60 «Con ello Pinochet trató de situar claramente su propia persona como la única sucedánea de la ya larga nómina de presiden-tes chilenos, dejando de paso en claro que cada referencia en la legislación existente al presidente se refería a un poder suyo y no a uno compartido por los demás miembros de la Junta. Usó, por lo tanto, la tradición constitucional presidencialista del país para ensalzar sus propias atribuciones y para relegar a sus colegas militares a un poder subalterno, es decir, a un poder legislativo muy aminorado por la presencia en su medio del propio titular del ejecutivo con derecho a veto inmediato sobre todas las decisiones.» (Ibidem, p. 5).61 GARRETÓN, Manuel Antonio. «La evolución política del régimen militar chileno y los problemas en la transición a la democracia», op. cit., pp. 155-157.

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Pero sin duda uno de los elementos más representativos del régimen militar fue el alto grado de represión al que estuvieron sometidos sus opositores y que dejó un número importante de muertes y desapariciones, respecto de la cual Garretón identifica tres etapas. La etapa inicial implicó una represión masiva, poco organizada y que estaba dirigida hacia líderes militares y simpatizantes del régimen de Allende y se caracterizó por un gran número de asesinatos, ejecuciones masivas, muertes por tortura y desapariciones. Ante la poca organización del sistema represivo, surgió la necesidad de implementar un mayor grado de coordinación, lo cual se consiguió con la creación en 1974 de la Dirección Nacional de Inteligencia (DINA) que asumió progresivamente la labor de represión, iniciándose una segunda etapa caracterizada por una represión más selectiva y que buscaba fundamentalmente atemorizar a los adversarios políticos. La tercera etapa se inicia en 1977, con la sustitución de la DINA por la Central Nacional de Información (CNI), a partir de la cual la represión se condujo a través de conductos que pretendían darle un cierto disfraz de legalidad, como detenciones masivas, deportaciones internacionales, expulsiones, tortura e, incluso, algunas ejecuciones justificadas bajo el argumento de combatir a la resistencia armada.62

A la par de todo lo anterior, los trabajos de la Comisión encargada de elaborar la nueva Constitución se habían mantenido. Pinochet apresuró los trabajos de la Comisión mediante el envío de un oficio de 10 de noviembre de 1977, en el cual les señalaba unas «orientaciones fundamentales»63que debían tomar en consideración al momento de elaborar el proyecto definitivo.64El mandato dirigido por Pinochet a la Comisión en el punto cuarto del memorándum, de diseñar una «nueva democracia, cuyos caracteres más importantes he sintetizado bajo los términos de autoritaria, protegida, integradora, tecnificada y de auténtica participación social»65, pone en clara evidencia el tipo de «democracia» que el régimen militar pretendía institucionalizar con la nueva Constitución.

La Comisión finalizó su proyecto en 1978 y fue enviado al Consejo de Estado, que realizó importantes modificaciones, incluso en aquellos aspectos cuya inclusión había sido recomendada por el propio Pinochet. Por ello, el documento aprobado por el Consejo de Estado, fue nuevamente modificado por Pinochet y sus asesores. Finalmente, la Junta de Gobierno mediante Decreto-ley, de 11 de agosto de 1980, en ejercicio del poder constituyente del que gozaba, aprobó la nueva Constitución y estableció que la misma debía ser sometida a plebiscito de ratificación de los ciudadanos, el cual se realizó el 11 de septiembre de 1980,

62 Ibidem, pp. 160-161.63 CUEVAS FARREN, Gustavo. Lecciones de Derecho Constitucional Chileno, op. cit., p. 29.64 Entre las orientaciones fundamentales se incluían: a) reforzar el poder del Presidente frente al Congreso, aunque sometién-dolo a un mayor control en el ámbito contencioso-administrativo, b) la creación de un «Poder de Seguridad» que contemplara el papel de las Fuerzas Armadas en su deber de contribuir a garantizar la supervivencia del Estado, los principios básicos de la institucionalidad y los grandes y permanentes objetivos de la Nación, c) la proscripción legal de la difusión y acción de las doctrinas, grupos y personas de inspiración totalitaria, d) la superación de la huelga como instrumento válido para enfrentar los conflictos laborales, e) la creación de un Banco Central, f) la composición de un Congreso que tuviera, además de repre-sentantes elegidos por las regiones, miembros por «derecho propio» y por «designación presidencial», entre otras. (Véase: VALENZUELA, J. Samuel, «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., pp. 9-10).65 Cit. en: NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. Constituciones Iberoamericanas. Chile, op. cit., p. 41 (cursivas nuestras).

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siendo aprobada por más del 60% de los votos66, aunque en un ambiente que no garantizaba la plena libertad del electorado.67

Durante la etapa final del proceso de elaboración de la nueva Constitución el debate en torno al futuro del régimen subió de intensidad, tanto en la sociedad como en el interior del régimen, aunque también quedó de manifiesto la falta de un proyecto alternativo capaz de sustituir al militar. En todo caso, la aprobación de la Constitución de 1980 tuvo un doble efecto: por un lado, supuso para Pinochet un cierto triunfo en cuanto que institucionalizó su liderazgo político militar; pero, por el otro, introdujo ciertos elementos que, como a continuación veremos, abrieron la puerta para el tránsito hacia un gobierno democrático.

3.2. El proceso de democratización (1980-1990)

La Constitución de 1980 contenía dos tipos de disposiciones. Por un lado, se encontraban disposiciones que inmediatamente entraron en vigor y que estaban diseñadas para regir durante un periodo denominado de transición, comprendido entre la entrada en vigor de la Constitución y la realización de un plebiscito sobre la permanencia de Pinochet en el poder. Por el otro, se encontraban disposiciones cuya vigencia sólo se activaría al concluir el periodo de transición y que implicaban, entre otras cosas, la elección de un nuevo Congreso.

Precisamente una de las discrepancias fundamentales de Pinochet con el proyecto de Constitución aprobado por el Consejo de Estado, había consistido en lo referente a la duración del periodo de transición. El Consejo de Estado había establecido que dicho periodo tendría una duración de cinco años durante el cual, si bien se mantenía Pinochet como Presidente, se transfería el poder legislativo en manos de la Junta a un Congreso de debía ser electo al inicio de dicho periodo. Sin embargo, Pinochet no estuvo conforme con esta disposición, por lo que entre las modificaciones realizadas al proyecto se incluyó la de que el periodo de transición duraría ocho años y que durante ese periodo el poder legislativo seguiría en manos de la Junta de Gobierno.

Incluso, a decir de Valenzuela, Pinochet era partidario de que el periodo de transición durante el cual él se mantendría al frente del gobierno durara dieciséis años, sin embargo, sus propios asesores le advirtieron que un periodo de mandato tan largo sería mal visto por la comunidad internacional. Por ello, idearon una fórmula para que Pinochet pudiera mantenerse en el poder durante ese tiempo, que incluía un periodo inicial de ocho años, al cabo del cual se realizaría un plebiscito para determinar si continuaba o no en el poder otros ocho años. Dado el contexto imperante al momento de aprobar el texto final

66 CUEVAS FARREN, Gustavo. Lecciones de Derecho Constitucional Chileno, op. cit., p. 33.67 «El plebiscito se concreta en un clima de ausencia de libertad de expresión, con los partidos políticos disueltos, sin registros electorales, y sin apoderados de las oposiciones en juego en las mesas receptoras de sufragios y sin Tribunal que pudiera pronunciarse sobre la legitimidad y legalidad del acto plebiscitario.» (NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. Constituciones Iberoamericanas. Chile, op. cit., p. 44)

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de la Constitución, no había elementos que hicieran pensar que al término del primer periodo Pinochet no sería proclamado nuevamente candidato y que resultaría triunfador del plebiscito para un segundo mandato.68

La anterior fórmula quedó plasmada, en primer término, en la disposición transitoria decimocuarta de la Constitución de 1980, según la cual, durante el periodo de transición de ocho años previsto en la disposición decimotercera, «continuará como Presidente de la República el actual Presidente, General de Ejército don Augusto Pinochet Ugarte, quien durará en el cargo hasta el término de dicho periodo». En segundo término, la disposición transitoria vigesimoséptima establecía que correspondía a los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y al General Director de Carabineros, «proponer al país, por la unanimidad de ellos, sujeto a la ratificación de la ciudadanía, la persona que ocupará el cargo de Presidente de la República en el periodo presidencial siguiente al referido en la disposición decimotercera transitoria» (periodo de transición), debiéndose celebrarse el plebiscito «no antes de treinta ni después de sesenta días de la proposición correspondiente».

A lo anterior hay que añadir lo establecido por la disposición transitoria vigesimonovena, de acuerdo con la cual, si la ciudadanía no aprobaba la proposición, se entendía «prorrogado de pleno derecho el período presidencial a que se refiere la disposición decimotercera transitoria, continuando en funciones por un año más el Presidente de la República en ejercicio y la Junta de Gobierno». Sin embargo, noventa días antes de la finalización de dicha prórroga del periodo, el Presidente en ejercicio debía convocar a elecciones presidenciales y del parlamento.

La activación de este conjunto de disposiciones transitorias, a cuyo cumplimiento puntual, como más adelante veremos, contribuyó el restablecimiento del Tribunal Constitucional realizado por la propia Constitución de 1980, fue lo que a la postre provocaría el final del gobierno de Pinochet. Para ello fue necesario que la oposición política al régimen se organizara y se mostrara como una opción válida de gobierno que resultara capaz de obtener el suficiente respaldo en las urnas para no prolongar por un nuevo periodo de ocho años la dictadura militar y, una vez cumplido ese objetivo, triunfar en las elecciones presidenciales que debían celebrarse al no ser aprobado el segundo mandato. A diferencia de los diez primeros años de la dictadura en los que la oposición priorizó su propia supervivencia sobre cualquier intento serio por derrocar al régimen, a partir de la aprobación de la Constitución de 1980, el derrocamiento o la terminación del régimen militar «comenzó a figurar en el pensamiento de la oposición».69

En 1982 una profunda crisis económica afectó al país, generando desempleo, la bancarrota de diversas compañías y un estado general de intranquilidad, siendo el detonador

68 VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., pp. 11-12.69 GARRETÓN, Manuel Antonio. «La evolución política del régimen militar chileno y los problemas en la transición a la democracia», op. cit., p. 176.

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de importantes protestas dirigidas directamente hacia el régimen de Pinochet. Además, en 1985 bajo la iniciativa de la iglesia católica, que se había constituído «en el único espacio dentro del cual podían reagruparse las organizaciones sociales y en el que podía expresarse la oposición»70, se firmó un Acuerdo Nacional en el cual diversas fuerzas políticas, uniones de trabajadores e incluso simpatizantes del gobierno de Pinochet, se comprometían a garantizar más efectivamente los derechos humanos y un retorno pacífico hacia la democracia. 71

Entre 1986 y 1987 la oposición encabezada por Patricio Alwyn realizó importantes esfuerzos para lograr que el plebiscito que habría de celebrarse al finalizar el primero periodo de Pinochet, se llevara a cabo con todas las garantías necesarias para expresar verazmente la opinión de la ciudadanía. Para ello resultó de gran ayuda el recien restablecido Tribunal Constitucional el cual dispuso en una trascendental resolución que las leyes que se estaban preparando para regir los procesos electorales una vez concluido el proceso de transición previsto en la Constitución de 1980, debían ser aplicadas desde la celebración del plebiscito sobre la continuidad de Pinochet. Esta resolución tuvo como consecuencia que el plebsicto se desarrollara con un nuevo padrón electoral, que con anterioridad al mismo la oposición tuviera acceso a espacios televisivos gratuitos, que pudiera contar con representantes en cada centro de recepción de votos y que fuera el Tribunal Calificador de Eleccciones el que llevara a cabo el recuento definitivo de los votos, así como la recepción y resolución de cualquier inconformidad que se presentara en el desarrollo del plebiscito.72

A pesar de que, evidentemente, el gobierno de Pinochet no estaba conforme con el fallo del Tribunal Constitucional, ni seguramente con otorgarle a la oposición demasiadas garantías sobre la limpieza del plebiscito, no contaba con mucho margen para oponerse al fallo, pues deconocerlo «hubiera sido ir en contra de una institución clave de la nueva constitución»73, que el propio régimen había promulgado. Además, quizá no vio necesario realizar demasiados esfuerzos para garantizar el resultado favorable del plebiscito, pensando que el triunfo estaba asegurado.

El plebiscito se realizó el 5 de octubre de 1988 con una participación cercana al 90%, dando como resultado un triunfo del «no» a la permanencia de Pinochet en el poder con el 54.7%, contra un 43% que apoyaba la continuidad. Ante estos resultados, la misma noche del plebiscito Pinochet buscó el apoyo de los miembros de la Junta para que le otorgaran una carta en blanco para negociar con la oposición, a lo cual se rehusaron, argumentando que no era necesario y que se debía actuar conforme lo previsto en la Constitución. Al verse obligado a aceptar el resultado del plebiscito, a Pinochet no le quedó más remedio que convocar a elecciones presidenciales para finales de 1989.74

70 Ibidem, p. 177.71 CORREA SUTIL, Jorge. «“No Victorious Army Has Ever Been Prosecuted…”: The Unsettled Story of Transitional Justice in Chile», en McADAMS, James (Ed.). Transitional Justice and the Rule of Law in New Democracies, op. cit., p. 129.72 VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., pp. 15-16.73 Ibidem, p. 16.74 Ibidem, pp. 20-21.

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Después de la realización del plebscito, la oposición impulsó un proceso de negociación con el gobierno con el objeto de realizar cambios que se consideraban urgentes a la Constitución. El objetivo era consensuar estas reformas antes de las elecciones presidenciales, pues se temía que el nuevo gobierno podría no contar con el suficiente apoyo en el Congreso, dado que la Constitución de 1980 establecía que las reformas constitucionales debían ser aprobadas por tres quintas partes de las cámaras, mayoría que la oposición veía difícil conseguir, fundamentalemente debido a la existencia de nueve senadores que no eran electos, sino designados por otros órganos del Estado, o bien, lo eran «por derecho propio».75 Después de un intenso proceso de negociación, interrumpido en algunas ocasiones, el gobierno de Pinochet y las principales fuerzas políticas –la «Concertación de Partidos por la Democracia» y «Renovación Nacional»–, acordaron una serie de modificaciones a la Constitución, las cuales fueron aprobadas por la Junta de Gobierno en julio de 1989 y sometidas a plebscito ese mismo mes, siendo aprobadas por más del 80% de los votos.76

Las reformas pactadas incluyeron la modificación de importantes elementos que facilitaban el tránsito hacia un gobierno plenamente democrático, como lo fueron la eliminación del requisito de la aprobación de las reformas a la Constitución por parte de una segunda legislatura; la integración del Presidente del Senado al Consejo de Seguridad Nacional, con lo que dicho Consejo dejó de tener una mayoría militar; una mayor limitación en las facultades de este Consejo para controlar la actuación de otras autoridades; la eliminación de una disposición contenida en el artículo 8 que ilegalizaba a organizaciones que propagasen doctrinas totalitarias o de lucha de clases; la reducción del periodo presidencial a cuatro años; el aumento en el número de senadores (de 26 a 38) para disminuir la proporción que representaban los senadores no electos; la eliminación de la facultad del presidente de disolver la Cámara de Diputados y convocar a nuevas elecciones; la asignación a los tratados internacionales suscritos por Chile de fuerza legal interna; etc.

No obstante lo anterior, la Constitución mantuvo importantes resavios del régimen autoritario, tales como la facultad del gobierno militar para expedir una ley orgánica sobre la carrera militar; el que los poderes del Consejo de Seguridad Nacional siguieran siendo demasiado amplios; el método de designación de los integrantes del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el cual algunos nombramientos recaían en el Consejo de Seguridad Nacional; entre otras.77

75 VIERA GALLO, José Antonio. «El acuerdo constitucional: negociación y efectos políticos», en GEISSE, Francisco y RAMÍREZ ARRAYAS, José Antonio. La reforma constitucional, Santiago de Chile: CESOC, 1989, p. 17. El artículo 45 de la Constitución de 1980 disponía que el Senado se integraría, además de senadores elegidos en votación directa, por: a) los ex presidentes de la República que lo serían por derecho propio y en forma vitalicia, b) dos ex ministros de la Corte Suprema elegidos por ésta, c) un ex Contralor General de la República elegido también por la Corte Suprema, d) un ex Comandante en Jefe del Ejército, uno de la Armada, otro de la Fuerza Aérea y un ex Director de Carabineros, los cuales serían elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional, e) un ex Rector de una Universidad estatal o reconocida por el Estado, designado por el presidente de la República, f) un ex Ministro de Estado, también designado por el presidente. Salvo los ex presidentes cuyo cargo en el Senado era vitalicio el de los demás duraría ocho años.76 Véase: NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. Constituciones Iberoamericanas. Chile, op. cit., pp. 45-51.77 Véase: VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., pp. 30-31.

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También se mantuvo la ley de amnistía, expedida por el gobierno de Pinochet en 1978, que incluía todos los crímenes realizados en contra de personas tales como asesinatos, lesiones y secuestros durante el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 marzo de 1978, periodo en el que, precisamente, los oficiales del Estado estuvieron implicados en el mayor número de violaciones a derechos humanos.78 Además, antes de ceder el poder, el gobierno de Pinochet expidió diversas leyes con el propósito de limitar la acción del nuevo gobierno democrático. Estas leyes, que serían llamadas popularmente «leyes de amarre» y que fueron generalmente acordadas en secreto incluyeron, entre otras: una ley orgánica de las fuerzas armadas que eliminaba la facultad del presidente para ordenar el retiro de oficiales militares; una ley sobre la organización judicial que preveía el otorgamiento de importantes incentivos financieros para forzar el retiro de diversos integrantes de la Corte Suprema con lo cual el propio Pinochet pudo designar a integrantes jóvenes que le fueran leales; una ley sobre los funcionaros públicos que aseguraba la continuidad de la mayor parte de los funcionarios de los ministerios; una ley sobre las municipalidades y los llamados Consejos de Desarrollo Comunal y Regional, que dejaba en manos del futuro presidente el nombramiento de sólo 15 de los 325 alcaldes del país, pues los demás serían nombrados por los anteriores Consejos, cuyos integrantes serían designados por Pinochet; así como una ley electoral que buscaba impedir que la Concertación de partidos obtuviera las mayorías suficientes para modificar las leyes orgánicas y la Constitución.79

Ante este escenario, en diciembre 1989 resultó elegido presidente Patricio Aylwin, de la Concertación de Partidos por la Democracia, con lo cual Chile retornó a un gobierno democrático que se enfrentaría a importantes obstáculos derivados de la posición poder con la que los militares chilenos entraron en el nuevo escenario democrático. Desde la campaña presidencial, Aylwin anunció que buscaría eliminar algunos de estos obstáculos, como el que impedía la persecución y castigo de las violaciones a derechos humanos realizadas durante el régimen militar, anunciando en un primer momento su intención por, entre otras cosas, derogar la ley de amnistía expedida por Pinochet. Sin embargo, también desde un principio Pinochet mostró su oposición a cualquier enjuiciamiento en su contra o en contra de cualquier militar, amenazando, incluso, con que si alguno de sus hombres fuera tocado el Estado de Derecho llegaría a su fin.80

La Concertación de Partidos se mostró dividida en cuanto a la posibilidad de castigar las violaciones a derechos humanos llevadas a cabo por el régimen de Pinochet. Para algunos, la posición de poder que mantenía Pinochet era suficiente para no forzar una situación que pusiera en riesgo la paz con la que se había realizado el tránsito al nuevo gobierno democrático. Para otros, entre los que se incluía el propio Aylwin, el nuevo gobierno tenía

78 CORREA SUTIL, Jorge. «“No Victorious Army Has Ever Been Prosecuted…”: The Unsettled Story of Transitional Justice in Chile», op. cit., p. 127.79 Véanse: LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., pp. 208-210 y VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., pp. 35-37.80 CORREA SUTIL, Jorge. «“No Victorious Army Has Ever Been Prosecuted…”: The Unsettled Story of Transitional Justice in Chile», op. cit., p. 132.

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una obligación moral de encontrar alguna forma de hacer justicia por los crímenes ocurridos durante el régimen militar, aunque eran conscientes de las limitaciones que enfrentaban para ello, tales como la permanencia de Pinochet como comandante en jefe del Ejército, el insuficiente apoyo en el Congreso para derogar la ley de amnistía, la imposibilidad legal de cambiar a los integrantes de la Corte Suprema, entre otros.81

Finalmente, el gobierno de Aylwin optó por la creación de una «Comisión para la Verdad y la Reconciliación» encargada de esclarecer la verdad sobre las violaciones a derechos humanos ocurridas durante el régimen militar y con ello presionar a los tribunales a castigar a los responsables de dichos crímenes, lo cual se habían rehusado a hacer en la mayoría de los casos, bien argumentando la aplicación de la ley de amnistía, o bien declarando su incompetencia para juzgar a los militares. Incluso el propio reporte de la Comisión, conocido como informe «Rettig», señala claramente que el poder judicial no respondió con el suficiente vigor ante las violaciones a derechos humanos y que ello agravó las sistemáticas violaciones ocurridas durante el régimen militar.82

Como se puede apreciar, el restablecimiento de la democracia en Chile con la elección de Aylwin, se produjo en un clima poco favorable para la acción del nuevo gobierno democrático, el cual tuvo que enfrentar desde un principio una serie de obstáculos derivados de los resabios de poder que los militares y en particular Pinochet, mantuvieron durante algunos años posteriores al cambio político hacia la democracia. Es por ello que Linz y Stepan no dudan en señalar que la democracia chilena comenzó bajo las condiciones constitucionales más limitantes que observaron en los diversos casos europeos y latinoamericanos de transiciones a la democracia que analizan en su trabajo.83A pesar de ello, el gobierno de Aylwin y los que le han sucedido, han podido eliminar paulatinamente los resabios del régimen autoritario, al grado de que Chile es considerado hoy en día como una de las democracias más estables y desarrolladas de América Latina.

4. Recapitulación

De lo visto en este capítulo pueden observarse los siguientes aspectos de interés. En primer lugar, los regimenes autoritarios difieren notablemente en los tres casos. En México, el régimen autoritario descansaba en la existencia de un partido hegemónico, en tanto que en Argentina y Chile, lo hacía en una dictadura militar, aunque se diferencian entre sí en

81 Ibidem, p. 133.82 En su informe final presentado al presidente Aylwin el 8 de febrero de 1991, la Comisión al analizar el papel realizado por los tribunales de justicia en castigo las violaciones a los derechos humanos ocurridas a partir del golpe militar, concluyó que «la ineficacia que se observa en el Poder Judicial para impedir las graves violaciones a los derechos humanos en Chile, se debió, por una parte, a fallas importantes del sistema jurídico y, por otra parte, también, a debilidad y falta de energía de mu-chos jueces para cumplir en plenitud su obligación de asegurar el respeto efectivo de los derechos esenciales de las personas.» (Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, tomo I, p. 93. Consultado el 23 de marzo de 2006 en: http://www.ddhh.gov.cl/DDHH_informes_rettig.html)83 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 211.

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el carácter más personalista de la dictadura militar chilena, en donde el papel de la Junta de Gobierno pasó a un segundo plano, recayendo gran parte del poder en la figura de Pinochet. En los tres casos los regimenes autoritarios emplearon la represión en contra de sus adversarios políticos, si bien en Argentina y Chile fue mucho mayor a la realizada en México.

Por lo que se refiere a los procesos de transición, en México se realizó una apertura gradual, a través de la modificación continua de las normas electorales que favorecieron una integración más plural de los poderes públicos y que, paulatinamente, debilitaron la posición hegemónica del PRI. En cambio, Argentina experimentó un proceso de transición más acelerado derivado de la acumulación de una serie de factores, principalmente económicos, que habían debilitado la aceptación del régimen, cuya caída se produjo a partir de perder el conflicto armado con Inglaterra por la recuperación de las Islas Malvinas. Por su parte, Chile experimentó un proceso de transición bastante atípico, pues fue producto de un ejercicio democrático de la sociedad chilena que decidió sobre la no continuidad de Pinochet en el poder y que estaba fundamentado, paradójicamente, en las previsiones de la Constitución elaborada por el propio Pinochet. En todo caso, en los tres países la transición fue en términos pacíficos.

En los tres casos es posible apreciar que tras el abandono de los regimenes autoritarios, quienes sustentaban éstos –el PRI en México, los militares en Argentina y Pinochet y los militares en Chile– mantuvieron en los primeros momentos del nuevo escenario democrático una posición importante de poder. Particularmente en Chile, el poder de Pinochet mantenido durante varios años posteriores a la caída de la dictadura, restringió en forma considerable la actuación de los gobiernos democráticos, especialmente por el control que mantuvo Pinochet sobre algunas instituciones, así como en su oposición a cualquier persecución penal hacia los militares por los crímenes cometidos durante la dictadura. También en Argentina, los militares jugaron un rol fundamental para limitar considerablemente los juicios que se iniciaron en contra de algunos militares, aunque no se observa, como en Chile, un control de éstos sobre las instituciones. En México, en cambio, si bien el proceso de democratización no supuso la desaparición del PRI y éste mantuvo importantes niveles de votación, lo cierto es que dichos niveles sufrieron una caída considerable, lo que le ha hecho perder posiciones electorales importantes, por lo que, a diferencia de Chile y Argentina, no ha significado un obstáculo para la acción del gobierno democrático de la magnitud de aquellos países.

Por lo que hace a los acuerdos iniciales para la construcción de un Estado democrático, los tres países optaron por mantener constituciones anteriores, a las cuales introdujeron paulatinamente algunas modificaciones sustanciales. En efecto, en el caso de México el proceso de democratización se ha desarrollado en el marco de la Constitución de 1917, a la cual se introdujeron importantes reformas paulatinas en aquél ámbito que se consideraba esencial para abandonar el régimen autoritario: las reglas electorales. En Argentina, la caída de la dictadura militar supuso de inmediato la reactivación de la Constitución de 1853, a

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la cual se realizaron, como se verá en el siguiente capítulo, algunas reformas importantes durante el segundo gobierno democrático después de la dictadura, pero que no han supuesto su sustitución total. Asimismo, en Chile las fuerzas políticas optaron porque fuera la Constitución de 1980 la que guiara el proceso de democratización, aunque una vez decidido que Pinochet dejó el poder, lograron introducirle reformas fundamentales para disminuir el poder de Pinochet en el nuevo escenario democrático.

En todo caso, lo que interesa destacar es que, a pesar de las diferencias antes señaladas, en los tres casos se adopta un acuerdo inicial en base al cual construir el nuevo Estado democrático y que, según se ha visto, en todos los casos ha quedado plasmado en textos constitucionales anteriores, con algunas modificaciones de gran importancia. En este escenario, los procesos de democratización han traído consigo un cambio sustancial en la concepción de la Constitución que es vista como el pacto a partir del cual se pretende construir la nueva democracia. Ello trae consigo la necesidad de que el pacto sea cumplido para evitar el fracaso del empeño democrático. A partir de ello, la necesidad de una garante del pacto inicial se convierte en una cuestión central para las fuerzas políticas. Sobre el establecimiento de esta garantía trata el siguiente capítulo.

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II. EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL CONTROL JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDAD EN EL MARCO DE LOS

PROCESOS DE DEMOCRATIZACIÓN

1. Democratización y diseño institucional del control de constitucionalidad

El establecimiento de sistemas de control judicial de constitucionalidad en el marco de procesos de democratización, es una elección que las fuerzas políticas acuerdan, por considerar que este sistema de control puede hacer una aportación valiosa para la consolidación del Estado democrático. Esta es una elección compleja en tanto que para adoptarla es necesario tener claras, al menos, dos cuestiones: para qué es recomendable que exista un control judicial de constitucionalidad y por qué el órgano judicial que se pretende establecer realizará mejor que cualquier otro órgano la función que motiva su existencia.

La primera cuestión tiene que ver con la función que se espera realice el órgano de control dentro de un proceso de democratización. Ahora bien, si tomamos en cuenta que la función principal de todo sistema de control de la constitucionalidad, con independencia del contexto que surja, es garantizar la eficacia de la Constitución en tanto que norma jurídica que se sitúa en la cúspide del ordenamiento, lo que debe determinarse es por qué esa labor resulta particularmente relevante en el marco de un proceso de democratización.

Esta función que es importante en cualquier contexto, adquiere un mayor significado cuando se realiza en el marco de un proceso de democratización, si consideramos que una vez que se abandona un régimen autoritario, las fuerzas políticas suelen establecer, a través de una nueva Constitución o en una Constitución revisada, las bases a partir de las cuales se construirá el nuevo Estado democrático. En estas circunstancias, la defensa de la Constitución adquiere un mayor significado en tanto que es vista como una forma de garantizar el desarrollo del modelo democrático acordado.

Ackerman define esta situación como un escenario de «nuevo comienzo», en el cual la Constitución marca el antes y el después de la transición y establece los principios en base a los cuales «el pueblo se gobernará en lo sucesivo».84 En este escenario, la función que pueden realizar los tribunales constitucionales es de gran importancia, si logran constituirse en una institución que evite la reincidencia colectiva, que dificulte la regresión y que ponga de manifiesto que los compromisos plasmados en la Constitución «no son meras promesas de papel que pueden ser convenientemente hechas a un lado por los que están en el poder». Es decir, «que el nuevo comienzo no es retórica política vacía sino una realidad palpable de la vida social».85

84 ACKERMAN, Bruce. «El ascenso del constitucionalismo mundial». La política del diálogo liberal, trad. Gabriela L. Alon-so, Barcelona: Gedisa, 1999, p. 55.85 Ibidem, pp. 55-56.

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Además de su función de garantes del acuerdo inicial que supone la Constitución, los órganos de control de constitucionalidad también pueden resultar atractivos para minimizar una de las principales consecuencias de los procesos de democratización: el grado de incertidumbre de los actores que participan en dicho proceso. Przeworski señala que la democratización es un proceso que somete los intereses políticos «a la competencia, a una incertidumbre institucionalizada»86, porque los resultados del proceso político no pueden ser controlados con anterioridad ni manipulados con posterioridad. Todo lo contrario de los regimenes autoritarios donde los resultados del proceso político están fuertemente controlados, bien porque se impide que a través de él se produzcan resultados adversos a los intereses del régimen, o bien porque se controla a las instituciones de tal forma que, de darse el caso, sean corregidos dichos resultados adversos.87

La incertidumbre se deriva del hecho de que en un régimen democrático las fuerzas políticas buscan y consiguen el poder a través de una competencia electoral cuyos resultados son, por su propia naturaleza, inciertos, en el sentido de no tener plena certeza sobre si conseguirán el poder, sobre la fuerza política que tendrán tras dicho proceso, ni por cuanto tiempo podrán mantenerla. En tales condiciones, uno de los escenarios más probables para las fuerzas políticas involucradas en un proceso de democratización es que desconozcan o tengan poca certeza sobre la correlación de fuerzas que resultará de la implementación del proceso democrático. En este escenario de incertidumbre sobre la posición que ocuparán en el futuro, es muy probable que las fuerzas políticas opten por «instituciones que introduzcan controles y contrapesos y maximicen la influencia política de las minorías», en suma, «que ofrezcan salvaguardas contra las adversidades políticas transitorias».88

No se trata necesariamente de que las fuerzas políticas se vean como perdedoras en el inmediato proceso electoral, sino que, dadas las características de la competencia democrática, es muy probable que vislumbren la posibilidad de que en algún momento dado puedan perder el poder. En este escenario, el control judicial de constitucionalidad ofrece a las fuerzas políticas la seguridad de que, independientemente del resultado del proceso electoral, contarán con «un foro alternativo en el cual desafiar la acción del gobierno»89, ya sea cuando consideren que el acuerdo inicial ha sido violado, o cuando busquen una interpretación del mismo más acorde a sus intereses políticos.

En cuanto a la segunda cuestión, relativa a por qué el órgano judicial que se pretende establecer se considera mejor que cualquier otro órgano para realizar las funciones antes señaladas, ello implica determinar dos aspectos. En primer lugar, por qué es mejor que el órgano encargado del control de constitucionalidad en el marco de un proceso de

86 PRZEWORSKI, Adam. «La democracia como resultado contingente de conflictos», en ELSTER, Jon y SLAGSTAD, Rune. Constitucionalismo y Democracia, trad. Mónica Utrilla, México: Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 92.87 Véase: Ibidem, p. 90.88 PRZEWORSKI, Adam. Democracia y mercado. Reformas políticas y económicas en la Europa del Este y América Latina, trad. Mireia Bonfill, Cambridge: Cambridge University Press, 1995, pp. 149-150.89 GINSBURG, Tom. Judicial Review in New Democracies, op. cit., p. 25.

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democratización sea uno de naturaleza judicial. En segundo lugar, por qué es mejor que dicho órgano judicial adquiera una determinada forma en vez de otra, en concreto, por qué es mejor crear un Tribunal Constitucional –en el sentido formal del término– que transformar a una Corte Suprema en un órgano especializado en dicho control.

En cuanto a la preferencia por un control judicial de constitucionalidad, me parece que esta deriva de la creencia –quizá no lo suficientemente soportada por la realidad– de que los órganos jurisdiccionales que, por su naturaleza deberían realizan un control jurídico, ofrecen una mayor certeza y confiabilidad que el que pudiera realizar un órgano de distinta naturaleza. En este sentido, Aragón señala que el control jurídico es un control más objetivo, que puede ser sometido a verificación en tanto que está basado en razonamientos jurídicos, que sólo es ejercido –por regla general– cuando es solicitado, en el que la correspondiente sanción es, en todos los casos, aplicada y que es realizado por órganos imparciales, independientes y con conocimiento jurídico.90

Pues bien, es esta concepción de las características del control jurídico la que resulta de gran influencia al momento de que las fuerzas políticas deciden la adopción de un sistema de control judicial de constitucionalidad. Si, como se ha sostenido antes, las fuerzas políticas actúan dentro de un proceso de democratización con un alto nivel de incertidumbre, es razonable pensar que al momento de decidir qué tipo de órgano sea el garante del pacto inicial y el que constituya el espacio al cual recurrir en caso de violación a dicho pacto, se inclinen por un órgano judicial que, en teoría, les ofrece un control más objetivo, imparcial, e independiente.

Con esto no se pretende desconocer que en no pocas ocasiones, los órganos judiciales de control constitucional actúan un tanto alejados de alguno de los parámetros que componen el control jurídico en la teoría. Sin embargo, esta posibilidad no disminuye significativamente el atractivo del control judicial de constitucional como un control más predecible, en tanto que la actuación del tribunal siempre estará supeditada a un parámetro de control predeterminado, del cual no puede prescindir y, por el contrario, en base al cual tiene que fundamentar y motivar su actuación. De apartarse demasiado de ese canon, el tribunal podría poner en peligro su propia supervivencia institucional. Como mejor lo sostiene García de Enterría «sólo en cuanto acierten a aparecer como intérpretes de la Constitución, en cuanto puedan imputar razonablemente a la norma suprema sus decisiones singulares, tendrán autoridad para seguir siendo aceptados por la comunidad en el ejercicio de su formidable poder».91

Es por ello que, dadas sus características de órgano jurisdiccional, al tribunal constitucional le sea más difícil y, eventualmente, más costoso realizar un control

90 ARAGÓN REYES, Manuel. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1995, pp. 92-93.91 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, 3ª ed., Madrid: Civitas, 1991, p. 184.

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demasiado alejado de los parámetros del control jurídico. Esto, para quienes tienen que decidir qué tipo de órgano de control constitucional establecer en el marco de un proceso de democratización, donde se pretende disminuir la incertidumbre, puede suponer una ventaja competitiva importante del control judicial que lo vuelva preferible a otro tipo de control, realizado por órganos no judiciales.

Una vez que se apuesta por la introducción de un control judicial de constitucionalidad, el siguiente aspecto por determinar es el órgano al que será encargado. En este sentido, Ahumada considera que encargarle a una Corte o Tribunal Supremo la función del control de constitucionalidad en el marco de un proceso de democratización no resulta del todo conveniente, debido a que sobre los órganos jurisdiccionales preexistentes a dicho proceso, «pesará el lastre de la etapa anterior; justificadamente o no, la tendencia será a considerarlos como instituciones vinculadas con el régimen pasado y, en esa medida, un poder potencialmente resistente al cambio».92

Es verdad que un escenario más que probable al iniciar un proceso de democratización sea que los órganos jurisdiccionales preexistentes, incluidas las Cortes y Tribunales Supremos, no cuenten con altos niveles de credibilidad institucional y, por lo tanto, no aparezcan como opciones lo suficientemente atractivas para encargarles dicho control y ello motive la creación de un Tribunal Constitucional. Sin embargo, este inconveniente no es del todo insalvable. La relación entre el régimen autoritario y los órganos jurisdiccionales preexistentes puede romperse a partir de una renovación, total o parcial, de los integrantes de dichos órganos. Por lo tanto, es muy probable que si la institución a la que se decide atribuirle la importantísima función del control de constitucionalidad en el marco de un proceso de democratización, cuenta con un déficit importante de confianza por su vinculación con el régimen anterior, se intente la sustitución total o parcial de los integrantes del órgano. Desde luego, la posibilidad de llevar a cabo estas renovaciones dependerá de las circunstancias de cada proceso de democratización y de las reglas que logren acordar las fuerzas políticas.

Con todo lo anterior, no pretende sostenerse que el establecimiento de un sistema de control judicial de constitucionalidad sea una consecuencia necesaria de los procesos de democratización. Ninguno de los anteriores argumentos inhibe la posibilidad de que dicho proceso pueda desarrollarse e, incluso, tener éxito en ausencia del control judicial de constitucionalidad. Este tipo de control, como bien ha dicho Nino, «es contingente, incluso cuando el sistema tenga una constitución suprema».93

Ni siquiera el control judicial de constitucionalidad aparece como un elemento indispensable para la correcta protección del catálogo de derechos que muchos acuerdos iniciales incluyen durante los procesos de democratización. Como sostiene Ruiz Miguel,

92 AHUMADA RUÍZ, Marian. La jurisdicción constitucional en Europa. Bases teóricas y políticas, Pamplona: Thomson Civitas-Universidad de Navarra, 2005, p. 45.93 NINO, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa, trad. Roberto P. Saba, Barcelona: Gedisa, 1997, p. 269.

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si bien los tribunales constitucionales han cumplido razonablemente las expectativas de protección de los derechos básicos que han depositado en ellos las constituciones de muchos países, ello únicamente apoya «la idea general de que los tribunales pueden ser buenas instituciones para la defensa de derechos y bienes de inmenso valor»94. Ello porque, como ha puesto de manifiesto Dahl, para demostrar que un sistema de control judicial de constitucionalidad es esencial en un Estado democrático para la protección de los derechos, habría que demostrar dos cosas que no han logrado demostrarse plenamente: «o bien los países democráticos en que los tribunales carecen de tales atribuciones no son realmente democráticos (…) o bien dichos derechos están menos protegidos».95

Sin embargo, sí puede deducirse de lo antes visto que la incertidumbre que rodea a los actores políticos en el marco de procesos de democratización, favorece que la opción de implementar un sistema de control judicial de constitucionalidad aparezca como algo sumamente atractivo, casi irresistible. Como señalan Tate y Vallinder, si bien para el establecimiento de una democracia no necesariamente se requiere la expansión del poder de los tribunales, dadas las circunstancias en que muchas democracias son establecidas, «la inclusión de un poder judicial fuerte parece algo casi inevitable para algunos arquitectos gubernamentales».96 De ahí que en muchos de los procesos de democratización, «la existencia de un árbitro aceptado, independiente, encargado de resolver los conflictos que dificulten el avance del proceso en los términos, que no siempre serán claros, del acuerdo inicial –una Constitución–, puede suponer una gran ventaja».97

A continuación enfocaremos nuestro análisis a las decisiones que se han adoptado en los países seleccionados para la investigación, en torno al establecimiento de renovados sistemas de control judicial de constitucionalidad en el marco de sus respectivos procesos de democratización. Al igual que el capítulo anterior, se hace respecto de cada país un análisis de las transformaciones de los sistemas de control ocurridas tanto en la etapa del régimen autoritario, como durante el proceso de democratización, hasta llegar a la configuración actual del sistema. Finalmente, se realiza un análisis, en base al marco antes expuesto, de las decisiones adoptadas en estos tres países para el diseño institucional del control judicial de constitucionalidad.

2. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en México

El «Acta Constitutiva de la Federación» mexicana de 1824 contemplaba la existencia de una Suprema Corte de Justicia y la «Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos» del mismo año, le confirió la facultad de conocer las infracciones a la Constitución. Sin

94 RUIZ MIGUEL, Alfonso. «Costituzionalismo e democrazia». Teoria Politica, año XIX, núms. 2-3, 2003, p. 99.95 DAHL, Robert. La democracia y sus críticos, trad. Leandro Wolfson, Barcelona: Paidós, 1992, p. 229.96 TATE, Neal y VALLINDER, Torbjörn. «The Global Expansion of Judicial Power: The Judicialization of Politics», en la obra por ellos editada: The Global Expansion of Judicial Power, Nueva York y Londres: New York University Press, 1995, p. 2.97 AHUMADA RUÍZ, Marian. La jurisdicción constitucional en Europa, op. cit., p. 43.

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embargo, no fue hasta el «Acta Constitutiva y de Reformas» de 1847, que se adopta un sistema de control judicial de constitucionalidad98, encauzado a través del juicio de amparo, desarrollado en un primer momento en la Constitución del estado de Yucatán de 1841.99 Dicho modelo quedó regulado con mayor detalle en la «Constitución Política de la República Mexicana» de 1857, la cual estableció que correspondía a los tribunales de la Federación el conocer las controversias que se suscitaran: por leyes o actos de cualquier autoridad que violaran las garantías individuales, por leyes o actos de la autoridad federal que restringieran la soberanía de los Estados y por leyes o actos de las autoridades estatales que invadieran la esfera de atribuciones de la autoridad federal.

El texto original de la todavía vigente «Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos» de 1917, confirmó algunas disposiciones de las constitucionales anteriores100, introdujo una regulación más pormenorizada del funcionamiento del juicio de amparo y le otorgó a la Suprema Corte la facultad de conocer las controversias que se suscitaran entre: dos o más estados, dos o más poderes de un mismo estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más estados. Sin embargo, el control judicial de constitucionalidad durante gran parte del régimen autoritario quedó limitado al juicio de amparo, toda vez que apenas se hizo uso de las controversias constitucionales cuya resolución correspondía a la Suprema Corte hasta antes de las reformas de 1987 y, especialmente, de 1994.101

En cuanto a los órganos encargados de ejercer el control judicial de constitucionalidad, debe señalarse que el diseño previsto en la Constitución de 1917, corresponde con un modelo difuso en el que, en teoría, todos los jueces (locales y federales) tienen la posibilidad de inaplicar al caso concreto y con efectos sólo entre las partes, toda norma (federal o local) e incluso de las constituciones de los estados, que estimen contrarias a la Constitución Nacional. En efecto, si bien al regularse en la Constitución lo relativo al juicio de amparo, sólo se le otorga competencia a los «tribunales de la Federación» para su resolución, por otra parte, la propia Constitución contempla la facultad de los jueces de los estados de la

98 La facultad otorgada por la Constitución de 1824 a la Suprema Corte para conocer de las infracciones a la Constitución, prácticamente no fue ejercida debido a la ausencia de leyes reglamentarias y, sobre todo, a la existencia de un control de cons-titucionalidad político ejercido por el Congreso (Véase: GONZÁLEZ COMPEÁN, Miguel y BAUER, Peter. Jurisdicción y democracia. Los nuevos rumbos del Poder Judicial en México, México: Cal y Arena y otro, 2002, pp. 44-45)99 Debe tomarse en cuenta que en 1841 Yucatán se encontraba separado de México por decisión propia como consecuencia de la interrupción del régimen federal en 1836. Sobre los orígenes del juicio de amparo en la Constitución de Yucatán de 1841 puede verse: GONZÁLEZ OROPEZA, Manuel. Los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución y de los derechos humanos, México: Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2003, pp. 135-231.100 La división de poderes, la supremacía constitucional, la composición del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia y en Tribunales de Circuito y de Distrito y los supuestos de procedencia del juicio de amparo.101 «Resulta posible afirmar que, hasta fines de los años ochenta, el amparo era la única garantía constitucional efectiva. Las controversias constitucionales previstas por el artículo 105 habían tenido muy escaso uso como medio de resolver jurídica-mente conflictos entre los distintos niveles de gobierno, lo que no resulta sorprendente, pues dichos conflictos, que habitual-mente tienen origen político, se resolvían por las vías que podríamos llamar “internas” del sistema político.» (FIX FIERRO, Héctor. «Poder Judicial», en GONZÁLEZ, María del Refugio y LÓPEZ-AYLLÓN, Sergio (Eds.). Transiciones y diseños institucionales, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2000, p. 180).

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República de aplicar la Constitución nacional «a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados».

Este aparente modelo difuso no logró consolidarse entonces. Por un lado, pese al reconocimiento de la facultad de control en la Constitución de 1857, los jueces locales no hicieron uso de ella102. Por otro lado, porque la Suprema Corte y los demás tribunales federales, aunque en un momento inicial admitieron dicha facultad a los jueces locales, posteriormente se le han negado en repetidas ocasiones. Por eso, en lo que sigue nos referiremos sólo a las reformas que han afectado al Poder Judicial de la Federación, tanto durante la etapa del régimen autoritario mexicano, como en la correspondiente al proceso de democratización.

2.1. El diseño institucional durante el régimen autoritario (1929-1968)

Desde los inicios del régimen autoritario, hasta el inicio del proceso de democratización, destacan significativamente una serie de reformas que buscaban aligerar la carga de trabajo de la Suprema Corte. Ello debido a que la Corte padecía un importante retraso en la tramitación y resolución de las demandas de amparo, lo cual era una consecuencia de la propia jurisprudencia de la Corte que en 1869 admitió que el juicio de amparo resultaba procedente para impugnar sentencias definitivas de cualquier tribunal de justicia en la que existiera una inexacta aplicación de la ley (federal o local). Con base en este razonamiento, se declaró la inconstitucionalidad de un precepto de la Ley de Amparo que expresamente prohibía la procedencia del amparo en contra de resoluciones judiciales, lo que generó una interposición masiva de demandas de amparo contra sentencias judiciales ante la Corte, lo que a su vez generó el problema de un importante retraso en la tramitación y resolución de estos asuntos.

En un primer momento se pretendió afrontar este problema incrementando el número de integrantes de la Suprema Corte. De esta forma, la original integración de once jueces (denominados ministros) prevista por la Constitución de 1917, pasó a ser de dieciséis mediante una reforma publicada el 20 de agosto de 1928. Adicionalmente, en esta misma reforma se modificó el procedimiento de designación de los ministros, estableciéndose que los nombramientos serían hechos por el Presidente de la República y sometidos a la aprobación del Senado.103

102 CARPIZO, Jorge, COSSÍO DÍAZ, José Ramón y FIX-ZAMUDIO, Héctor. «La jurisdicción constitucional en México», en GARCÍA BELAUNDE, Domingo y FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco (Coords.). La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, Madrid: Dykinson y otros, 1997, p. 754.103 Originalmente la Constitución de 1917 preveía que los integrantes de la Corte serían elegidos por el Congreso de la Unión en funciones de Colegio Electoral, para lo cual debían estar presentes, al menos, las dos terceras partes de los integrantes de las cámaras de Diputados y Senadores. Para dicha elección debían ser propuestos un candidato por cada Legislatura de los Estados.

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Una nueva reforma publicada el 19 de febrero de 1934, aumentó el número de ministros de la Corte a veintiuno y estableció que los mismos durarían en su cargo solamente seis años, a diferencia del carácter vitalicio dispuesto por la Constitución de 1917.104Adicionalmente, se dispuso que los ministros en funciones al momento de la reforma cesarían en sus cargos a partir del 31 de diciembre de ese año, con lo cual el Presidente de la República estaba en condiciones de realizar una renovación total de la Corte.

Una de las reformas más importantes ocurridas durante este periodo fue la publicada el 19 de febrero de 1951. En primer lugar, se realizó un nuevo incremento del número de integrantes de la Corte, en esta ocasión previendo la existencia de cinco ministros supernumerarios adicionales a los veintiuno existentes, los cuales, además de sustituir a algún ministro en caso de ausencia, integrarían una nueva Sala auxiliar dentro de la Corte que conocería de aquellos asuntos que determinara el Pleno, con lo que el número total de integrantes de la Corte aumentó a veintiséis.105 A pesar que la reforma le otorgó al Presidente en turno la oportunidad de nombrar a cinco nuevos ministros, en esta ocasión no se previó que los ministros en funciones cesaran en sus cargos y, por el contrario, se restableció el carácter vitalicio del cargo, estableciéndose que sólo podrían ser removidos de sus cargos por mala conducta, previo juicio de responsabilidad. Sin embargo, el aspecto más relevante de la reforma consistió en la creación de los Tribunales Colegiados de Circuito, a los cuales les fueron transferidos una gran cantidad de asuntos que se encontraban pendientes de resolución en la Suprema Corte.

Las anteriores reformas no lograron su objetivo de agilizar la tramitación de los asuntos pendientes en la Suprema Corte, por lo que las reformas con este propósito continuaron. En este escenario se enmarca la última reforma de este periodo, publicada el 25 de octubre de 1967 y que continúo con la transferencia de competencias de la Corte hacia los Tribunales Colegiados, dejando a aquella el conocimiento de los asuntos de mayor trascendencia social y económica106, al contemplar que la Corte mantendría su competencia íntegra en asuntos familiares y penales, en tanto que se ocuparía sólo de asuntos con una cuantía superior a cien mil pesos en materia civil y a cincuenta mil pesos en materia administrativa.107

104 La redacción original del artículo 94, contemplaba que los primeros ministros electos una vez que entrara en vigor la Constitución durarían en su cargo sólo dos años. Sin embargo, los ministros electos en la siguiente elección durarían cuatro años y, finalmente, los electos a partir de 1923 tendrían un carácter vitalicio, pudiendo ser removidos sólo por mala conducta y previo juicio de responsabilidad.105 COSSÍO DÍAZ, José Ramón y FIX ZAMUDIO, Héctor. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, México: Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 157.106 FIX FIERRO, Héctor. «Poder Judicial», op. cit., p. 185.107 COSSÍO DÍAZ, José Ramón y FIX ZAMUDIO, Héctor. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, op. cit., p. 158.

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2.2. El diseño institucional durante la etapa de democratización (1968-2000)

Durante el periodo de democratización (1968-2000) pueden observarse dos tipos de reformas. En primer lugar, aquellas que dieron continuidad al objetivo de reducir el retraso en la tramitación de las demandas de amparo y que se extendieron hasta antes de la reforma de 1987 y, en segundo lugar, aquellas que a partir de ese año impulsaron un cambio sustancial en el sistema de control judicial de constitucionalidad.

Dentro del primer grupo se encuentran las reformas de 1974, 1975 y 1979. En la primera de ellas, se otorgó a los Tribunales Colegiados de Circuito la facultad de conocer los asuntos promovidos en contra de sentencias dictadas por determinados tribunales administrativos, lo que significó un nuevo desprendimiento de competencias de la Corte hacia estos tribunales. La segunda de las reformas estableció el sobreseimiento y la caducidad de la instancia para amparos en materia civil y administrativa, con lo que se buscaba crear una vía para dar por terminados una importante cantidad de juicios de amparo que se encontraban tramitándose en la Suprema Corte pero respecto de los cuales no se registraba que las partes hubieran realizado alguna actuación procesal durante un considerable periodo de tiempo. Finalmente, la tercera de las reformas estableció diversos criterios en base a los cuales algunos amparos en materia civil, penal, administrativa y laboral cuyo conocimiento correspondía a la Corte, fueron remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

Como puede apreciarse, la gran mayoría de las reformas relacionadas con la organización y competencias del Poder Judicial de la Federación hasta antes de 1987, no buscaron introducir cambios sustanciales en el sistema de control judicial de constitucional, «sino jugar con el modelo a fin de alcanzar ciertos objetivos»108, como la disminución de los asuntos que se encontraban pendientes de resolución en la Suprema Corte y, de paso, cambiar en varias ocasiones la composición de la Corte. Sólo a partir de 1987, las reformas pusieron un especial énfasis en constituir a la Suprema Corte como un órgano dedicado exclusivamente al control judicial de constitucionalidad, a la manera del modelo europeo de control concentrado.109 Aunque en términos simples la reforma de este año sólo introdujo una nueva distribución de competencias entre la Corte y los Tribunales Colegiados, lo que resulta llamativo es el criterio con base en el cual se realiza dicha distribución. El criterio ya no es la importancia económica y social del asunto, sino la diferenciación, nada sencilla, entre cuestiones de legalidad y de constitucionalidad110. Quedan en manos de la Suprema Corte solamente aquellos amparos en los que se impugna la constitucionalidad de normas generales (leyes, tratados internacionales y reglamentos), o bien, en los que se hace una interpretación directa de un precepto constitucional.

108 COSSÍO DÍAZ, José Ramón. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, México: Fontamara, 2002, p. 57.109 «Se toma la idea del modelo europeo de jurisdicción constitucional concentrada (a diferencia del modelo general nortea-mericano que sirvió de base para la jurisdicción difusa), y con él se presenta a nuestra Corte como un órgano que, en razón de sus nuevas competencias, está en camino de llegarse a convertir en un “auténtico” tribunal constitucional.» (Ibidem, p. 61).110 Así en la exposición de motivos de la reforma se expresa la necesidad de «perfeccionar para la Suprema Corte de Justicia de la Nación la función de supremo intérprete de la Constitución y de asignar a los tribunales colegiados de circuito el control total de la legalidad en el país» (Cit. en: Ibidem, p. 59).

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Sin duda es la reforma constitucional de 1994 la que constituye el verdadero paradigma de la transformación del sistema de control judicial de constitucionalidad. Ello es así, porque a diferencia de las anteriores reformas en las que sólo se realizaba una redistribución de competencias entre la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito, en la reforma de este año se realizan una serie de modificaciones a la estructura y competencias de la Corte para profundizar en su constitución como «tribunal constitucional». Dada la importancia de la reforma, vale la pena detenernos en el entorno en el que se plantea.

Los acontecimientos violentos ocurridos en México desde los primeros días del año111, marcaron el desarrollo de las campañas presidenciales de 1994. De acuerdo con González y Bauer, éstas transcurrieron en un clima en el que la credibilidad de los sistemas de procuración e impartición de justicia se encontraba sumamente afectada y en el que imperaba la necesidad de «contar con instrumentos más eficaces que garantizaran la consolidación del Estado de derecho».112 Debido a ello, Ernesto Zedillo, candidato sustituto del PRI, quien a la postre resultaría electo presidente para el periodo 1994-2000, planteó desde su campaña la necesidad reformar al Poder Judicial, lo cual reiteró en su discurso de investidura el 1 de diciembre, anunciando que presentaría un proyecto de reforma que implicaría «una profunda transformación» del sistema judicial mexicano. Esta transformación tendría como uno de sus objetivos centrales consolidar al Poder Judicial de la Federación, en general y a la Suprema Corte, en particular, «como factor de equilibrio democrático entre los Poderes de la Unión».113

Es razonable pensar que un proyecto de reforma al Poder Judicial de la Federación que se anunciaba tan sustancial, hubiese requerido varios meses de preparación y un intenso debate público, sin embargo, el proyecto fue presentado el 5 de diciembre, es decir solo unos días después de la toma de posesión de Zedillo. En cuanto al debate público del proyecto, si bien llamó la atención del público en general y se realizaron algunos eventos académicos en los que se discutió la iniciativa114, lo cierto es que la reforma se aprobó en tan poco tiempo que parece difícil que se hubiera producido un debate de gran profundidad en cuanto a las consecuencias, viabilidad y alternativas al nuevo modelo de control judicial de constitucionalidad propuesto por la iniciativa.115

111 Nos referimos al levantamiento armado en el estado de Chiapas el 1 de enero y al asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio, el 23 de marzo.112 GONZÁLEZ COMPEAN, Miguel y BAUER, Peter. Jurisdicción y democracia, op. cit., p. 142.113 Cit. en: COSSÍO DÍAZ, José Ramón. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, op. cit., p. 65 (nota 110).114 «…la iniciativa del presidente Zedillo recibió un nivel desusadamente elevado de atención por la prensa y otros actores interesados. Algunos de los más reconocidos editorialistas y columnistas de la prensa nacional expresaron su opinión sobre la iniciativa, lo mismo que otros sectores sociales, como los empresarios y las organizaciones no gubernamentales…La Facultad de Derecho y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) organizaron sendas mesas redondas sobre la iniciativa de reforma que recibieron amplia cobertura en la prensa. En aparente respuesta a las opiniones de distintos actores interesados, el Senado introdujo varios cambios a la iniciativa presidencial.» (FIX FIERRO, Héctor. «La reforma en México: entre la eficacia autoritaria y la incertidumbre democrática», en PASARÁ, Luis (Comp.). En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma en América Latina, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2004, p. 262).115 Incluso, a decir de Balbuena, «la reforma de 1994 se caracterizó por su extremada celeridad y por el considerable grado de reserva con el que se preparó y llevó a la práctica... no sólo es que dicha reforma no se discutió fuera del Congreso, sino que

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En la exposición de motivos de la iniciativa se plantea en términos generales la necesidad de consolidar el Estado de Derecho en México. Para ello, se razonó, que era necesario consolidar a la Suprema Corte como un «auténtico Tribunal Constitucional». No obstante lo anterior, la iniciativa no planteó la adopción total del modelo europeo de control judicial de constitucionalidad, al mantener a la Corte como órgano cúspide del Poder Judicial federal, al no eliminar sus competencias para actuar extraordinariamente como tribunal de apelación y sobre todo al mantener la facultad de otros órganos del Poder Judicial de la Federación (Juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito), para realizar un control judicial de constitucionalidad.

De lo anterior puede deducirse que el objetivo central de la reforma era la creación de un espacio para la solución de los conflictos entre poderes con arreglo a la Constitución, dándole a ésta efectos normativos para la solución del conflicto político. Es decir, lo verdaderamente trascendental de la reforma no es la transformación de la Suprema Corte en un órgano con características similares a las de un Tribunal Constitucional sino lo que ello implica, esto es, por un lado el reconocimiento pleno del valor normativo de la Constitución para la solución de los conflictos entre poderes y, por el otro, el reconocimiento de la necesidad de un órgano que asumiera el rol de árbitro en estos conflictos, los cuales dada la creciente pluralidad de los distintos órganos de poder (municipios, gobiernos estatales, legislaturas de los estados, Congreso nacional) se presentaba cada vez más como un conflicto político que el Presidente de la República difícilmente podía solucionar. Estaba claro, pues, «que México se encaminaba a ser una sociedad plural y políticamente compleja, en la que buena parte de los conflictos sociales y políticos no iban a seguir siendo resueltos mediante mecanismos de este último tipo».116

En cuanto al contenido de la reforma, debe señalarse, en primer lugar, que la composición de la Suprema Corte volvió al número de integrantes previsto por el texto original de la Constitución de 1917, once ministros. En segundo lugar, se modifica el sistema de designación, estableciendo un proceso de mayor colaboración entre el Ejecutivo y el Senado, reduciendo relativamente la discrecionalidad del Presidente quien por cada cargo vacante debe proponer tres candidatos y aumentando el grado de participación del Senado en quien reside en última instancia la designación, lo cual debe hacer con una mayoría reforzada de dos terceras partes de los senadores presentes. En tercer lugar, se establece que los ministros durarán en su cargo un período fijo de quince años y un mecanismo de renovación escalonada de sus integrantes, lo que de acuerdo con la exposición de motivos serviría «para garantizar que la interpretación constitucional sea armónica con las condiciones culturales, sociales y económicas al momento de su aplicación».117Finalmente, en una disposición

es muy dudoso que se discutiera dentro» (BALBUENA, Arminda. «La inmovilidad democrática de la justicia constitucional mexicana: nueve tesis sobre la justicia constitucional en México». Jueces para la Democracia. Información y Debate, núm. 44, julio 2002, p. 94).116 COSSÍO DÍAZ, José Ramón. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, op. cit., pp. 68-69.117 Cit. en: COSSÍO DÍAZ, José Ramón y FIX ZAMUDIO, Héctor. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, op. cit., p. 582.

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transitoria del decreto de reformas se dispuso que los integrantes de la Corte cesaran en sus funciones con la publicación del decreto, lo que propició una renovación casi total de la Corte.118

Por cuanto hace a las nuevas competencias de la Corte, destaca por su novedad la introducción en el sistema de control de constitucionalidad de un procedimiento, la acción de inconstitucionalidad, para el control en abstracto de las leyes federales, locales y tratados internacionales, quedando excluidas en ese momento las leyes electorales. Esta nueva acción de inconstitucionalidad puede ser promovida por el treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las cámaras (diputados o senadores), el Procurador General de la República o el treinta y tres por ciento de los integrantes de una legislatura estatal para impugnar leyes de dicho Estado. Las declaraciones de inconstitucionalidad emitidas en las resoluciones de estos procedimientos tienen efectos generales si son apoyadas por al menos ocho ministros.

Además de la creación de las acciones de inconstitucionalidad, destaca el incremento en los supuestos de procedencia en las controversias constitucionales, las cuales, como antes hemos visto, si bien estaban previstas desde la redacción original de la Constitución de 1917, habían sido poco utilizadas. Por lo tanto, el incremento en los supuestos de procedencia obedecía, según la exposición de motivos, a que los anteriores supuestos no preveían muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana estaba planteando, por lo que dicho incremento constituía «un reconocimiento a la complejidad y pluralidad» del sistema federal.119

Otra importante modificación en las competencias de la Corte consistió en otorgarle al Pleno la facultad de expedir acuerdos generales para remitir a los Tribunales Colegiados de Circuito aquellos asuntos en los que ya hubiese establecido jurisprudencia, con el objetivo de reducir aun más el número de asuntos que le tocaría conocer a la Corte. De acuerdo con la exposición de motivos, en esta ocasión no se trataba propiamente de reducir el retraso en la tramitación de asuntos ante la Corte, pues en la exposición se reconoce que dicho retraso era casi inexistente, sino más bien se trataba de agilizar la resolución de asuntos en los que hubiera jurisprudencia consolidada, remitiéndolos a los Tribunales Colegiados a través de un procedimiento más sencillo y rápido –un acuerdo emitido por el Pleno– que una reforma constitucional o legal.120

118 A pesar de que todos los ministros cesaron en sus funciones, el Senado designó nuevamente a los ministros Mariano Azuela Güitrón y Juán Díaz Romero quienes integraban la Corte desde 1983 y 1986, respectivamente.119 Cit. en: COSSÍO DÍAZ, José Ramón y FIX ZAMUDIO, Héctor. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, op. cit., p. 587.120 Otro aspecto trascendente de esta reforma, aunque no guarda estricta relación con el control de constitucionalidad, fue la creación de un órgano de carácter administrativo, el Consejo de la Judicatura Federal, al que precisamente se le encargaría la administración presupuestaria del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Corte, así como otras labores adminis-trativas que anteriormente correspondían al Pleno de la Corte, como la designación de jueces y magistrados, la distribución territorial de los juzgados y tribunales, etc. Con ello, se buscaba que la Corte se concentrara en la labor propiamente jurisdic-cional.

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La reforma fue aprobada y publicada el 31 de diciembre, entrando en vigor el 1 de enero de 1995. En su aprobación contó con un amplio respaldo de los principales partidos políticos121, lo cual no resulta del todo extraño si tomamos en cuenta que los nuevos procedimientos de control constitucional facilitaban a los partidos políticos la posibilidad de impugnar, a través de municipios que gobernaran o de sus fracciones parlamentarias (locales y federal), distintos actos administrativos o legislativos que estimaran violatorios del texto constitucional.

Otra reforma que afectó el sistema de control judicial de la constitucionalidad fue la

publicada el 22 de agosto de 1996, aunque esta vez con el objetivo de establecer un nuevo régimen electoral que diera mayor certeza a la población respecto de los resultados de los procesos electorales. En el capítulo anterior nos referimos a los efectos que esta reforma tuvo en el contexto político, por lo que aquí sólo señalaremos aquello que tiene relación con el control de constitucionalidad.

En primer lugar, se estableció un amplio y complejo sistema de medios de impugnación en materia electoral cuya resolución quedó bajo la jurisdicción del Tribunal Electoral que, a partir de entonces, quedaría incorporado como un órgano especializado del Poder Judicial de la Federación. Entre las funciones que quedaron encomendadas a este tribunal se encontraban la de asegurar el respeto al principio de constitucionalidad de los actos y resoluciones en materia electoral. Se trata de una función de gran relevancia, pues con fundamento en esa atribución el Tribunal desarrolló en sus primeros años de funcionamiento una jurisprudencia en la que estableció como una de sus facultades la de inaplicar en los casos concretos que conociera, aquellas leyes que estimara inconstitucionales. Adicionalmente, en esta reforma se permitió la impugnación de leyes electorales (federales y locales) por medio de la acción de inconstitucionalidad.122

Finalmente, la última reforma ocurrida dentro del periodo de democratización en México, fue la introducida en 1999. De ésta, lo que resulta verdaderamente significativo para los efectos del presente trabajo es que se amplió el margen de discrecionalidad de la Suprema Corte para determinar, mediante acuerdos generales emitidos por el Pleno, aquellos asuntos que debían ser competencia de los Tribunales Colegiados. Como antes hemos visto, desde 1994 el Pleno de la Corte contaba con la facultad de remitir a los Tribunales Colegiados, mediante acuerdos generales, aquellos asuntos en los que ya hubiera fijado jurisprudencia, sin embargo, la novedad introducida en esta última reforma, consiste en que la facultad de la Corte no quedó ceñida a ese tipo de asuntos, sino también respecto de aquellos que «la propia corte determine para su mejor impartición de justicia».

121 LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 47.122 Lo cual como antes señalamos, había quedado excluido expresamente al introducirse en 1994 este procedimiento y se am-plió la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad frente a ellas. Los partidos políticos con registro nacional podrían impugnar leyes electorales federales y locales y los partidos políticos con registro estatal, leyes electorales estatales.

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3. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en Argentina

Argentina en sin duda el país latinoamericano que más fielmente ha logrado consolidar un sistema de control judicial de constitucionalidad difuso basado en el modelo establecido en los Estados Unidos, no sólo en cuanto a su estructura y operación, sino incluso en cuanto a la interpretación constitucional que en muchos casos ha seguido la jurisprudencia del Tribunal Supremo norteamericano. De acuerdo con Rosenkrantz, desde los primeros años de la historia argentina existía una profunda convicción de la Constitución norteamericana había logrado introducir en ese país el germen del desarrollo político y económico, por lo que se pensaba que en Argentina se alcanzaría el mismo nivel de desarrollo con la sola introducción de la misma Constitución.123

Al igual que en Estados Unidos, la redacción original de la Constitución vigente de 1853 –lo que la convierte en la Constitución latinoamericana vigente con más antigüedad124– no contemplaba previsiones expresas relativas al control judicial de constitucionalidad, por lo que dicho control, también al igual que en los Estados Unidos, se desarrolló a partir de la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina. Sería en una decisión de la Corte Suprema de 1865 en la que se consagra por primera vez en la historia, como una atribución y un deber de los tribunales de justicia, el «examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guarda o no su conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas si las encuentra en oposición a ellas».125 Este sistema difuso de control de constitucionalidad en casos concretos y con efectos sólo entre partes, sería reiterado posteriormente en 1887 en el caso Sojo, en el cual se siguen los lineamientos de la histórica sentencia del Tribunal Supremo norteamericano, Marbury vs. Madison de 1803, por lo que para algunos, Sojo representa el caso paradigmático que establece los principios fundamentales del sistema de control judicial de constitucionalidad argentino.126

Las repetidas intervenciones de los militares para derrocar gobiernos constitucionalmente electos ocurridas durante buena parte del siglo XX, han afectado sin duda la continuidad y la normatividad de la Constitución argentina de 1853. A pesar de ello, el sistema de control judicial de constitucionalidad difuso no se vio afectado sustancialmente en cuanto a sus mecanismos de operación durante esta etapa, aunque desde luego durante ella presenta un importante déficit en cuanto a su efectividad, producido por la afectación que los gobiernos militares han generado en la independencia del Poder Judicial y, especialmente, de la Corte Suprema.

123 ROSENKRANTZ, Carlos F. «Against borrowings and other nonauthoritative uses of foreign law». International Journal of Constitutional Law, vol. 1, núm. 2, 2003, p. 271.124 LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 211.125 Cit. en: HITTERS, Juan Carlos. «La jurisdicción constitucional en Argentina», en GARCÍA BELAUNDE, Domingo y FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco (Coords.). La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, op. cit., p. 289.126 Véase: NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. La jurisdicción constitucional y los tribunales constitucionales en Sudamérica en la alborada del siglo XXI, México: Porrúa, 2004, pp. 68-69.

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A continuación, por ser el antecedente inmediato al proceso de democratización, nos centraremos en los pocos aunque significativos cambios que durante la dictadura militar afectaron al Poder Judicial argentino, especialmente a la Corte Suprema, tanto en su composición, como en el funcionamiento del control judicial de la constitucionalidad. Posteriormente, nos referiremos a los cambios más sustanciales ocurridos durante la etapa de democratización.


Son pocos aunque muy significativos los cambios ocurridos durante la vigencia de la dictadura militar que afectaron al Poder Judicial argentino, especialmente a la Corte Suprema y con ello, a la efectividad del control judicial de constitucionalidad. Básicamente durante esta etapa encontramos dos cambios significativos, el primero consistente en la renovación total de la Corte Suprema realizada por los militares y el segundo relativo a la pérdida de vigencia de la Constitución de 1853 y su sustitución, como parámetro de control, por las disposiciones legales introducidas por el gobierno militar.

En relación con lo primero, Nino señala que durante los gobiernos militares era común que tanto los jueces de la Corte Suprema como aquellos otros jueces que pudiesen resultar políticamente «obstaculizantes», fueran sustituidos por otros que «aprobaban doctrinas que facilitaban el control militar».127 De hecho, en un trabajo realizado por Cionfrini, se identifica al periodo ocurrido entre 1947 y 1983 como el más inestable en lo relativo a la composición de la Corte Suprema, al grado que en esos treinta y seis años pasaron por la Corte cuarenta y seis jueces, los cuales duraron en su cargo un periodo de cuatro años, dándose el caso de algunos que ocuparon el cargo por menos de un año.128

De esta forma, inmediatamente después del golpe de Estado de 1973, la Junta militar llevó a cabo una serie de acciones para afianzar su poder, tales como la restricción de las libertades civiles, la suspensión del artículo 23 de la Constitución que garantizaba a quienes fueran arrestados bajo el estado de sitio del derecho a dejar el país, la disolución del Congreso, la destitución de muchos gobernadores y legisladores provinciales y, por supuesto, la destitución de los jueces de la Corte Suprema y de otros jueces que ocuparan «cargos políticamente sensibles» y su sustitución por personas de confianza para las fuerzas armadas.129

Posteriormente, la Junta militar buscó suspender la vigencia de la Constitución de 1853. En un principio, se concretó a limitar su vigencia a aquellas situaciones que no contravinieran su Estatuto y las Actas expedidas para la nueva organización del Estado, sin

127 NINO, Carlos Santiago. Juicio al mal absoluto, op. cit., p. 87.128 CIONFRINI, Ernesto. «Una visión de la Corte Suprema y su actuación desde 1983 a 2002. Reflexiones sobre el juicio político», trabajo inédito, cit. en SABSAY, Daniel Alberto. «El juicio político a la Corte Suprema en la Republica Argentina». Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 8, 2004, p. 497.129 NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., pp. 93-94.

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embargo, en un momento posterior buscó una ruptura total con la Constitución de 1853, al expedir su propio «Estatuto Constitucional». Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia impidió esta ruptura al declarar que dicho Estatuto y las demás Actas expedidas por la Junta de Gobierno, se integraban a la Constitución de 1853 en la medida que subsistieran los motivos que les daban legitimidad, esto es, en tanto que se fundamentaran en un verdadero estado de necesidad, que obligara al establecimiento de medidas de excepción.130

Esta resolución de la Corte Suprema es vista por la doctrina, más que como una defensa eficaz de la vigencia de la Constitución frente a la legislación del gobierno militar, como un nuevo reconocimiento de la autoridad militar para modificar y suspender la Constitución.131Ello es así porque desde el primer golpe militar ocurrido en 1930, la Corte Suprema había desarrollado lo que se conoce como la «doctrina de facto» que sirvió para legitimar no sólo este golpe militar, sino los posteriores de 1943, 1955, 1966 y, finalmente, el de 1976132, mediante la cual reconoció a los gobiernos de facto, «avalando la existencia de crisis institucionales y su resolución por afuera de la Constitución Nacional».133

En resumen, la afectación a la independencia del Poder Judicial y la pérdida de vigencia de la Constitución de 1853, prácticamente eliminaron cualquier posibilidad de control constitucional. Por el contrario, durante esta etapa la función realizada por el Poder Judicial y, especialmente, por la Corte Suprema, puede caracterizarse por haber sido un contrapeso poco eficiente para contener los excesos del régimen militar, lo cual se manifiesta en la no aplicación de la Constitución como parámetro de control para la legislación expedida por el gobierno militar y en una garantía poco eficaz de los derechos humanos a través de mecanismos como el habeas corpus, el cual resultó exitoso en muy pocos casos para combatir detenciones arbitrarias.134

130 LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 217.131 Véase: NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., pp. 84-85.132 SABSAY, Daniel Alberto. «El juicio político a la Corte Suprema en la Republica Argentina», op. cit., p. 496.133 GELLI, María Angélica. «La Corte Suprema de la República Argentina ante las emergencias económicas». Anuario Ibe-roamericano de Justicia Constitucional, núm. 7, 2003, p. 179.134 SAGÜES, Nestor Pedro. «Instrumentos procesales protectores de los derechos humanos en Argentina», en GARCÍA BE-LAUNDE, Domingo y FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco (Coords.). La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, op. cit., p. 329. No obstante, debe señalarse que uno de los principales problemas a los que se enfrentó la justicia argentina durante el periodo de la dictadura, fue la imposibilidad de constatar muchas de las detenciones realizadas por las autoridades. Por un lado, debido a la negativa de éstas para dar informes y, por el otro, porque en muchos de los casos las detenciones tenían como corolario la desaparición y no el encarcelamiento de las personas, ante lo cual las autoridades podían negar con relativa facili-dad que las personas detenidas estuvieran en su poder. Al respecto, Teitel reflexiona con atino: «¿Cómo establecer lo sucedido durante el gobierno represivo cuando muchas de las víctimas habían desaparecido, cuando no había testigos y cuando durante años el gobierno habían encubierto los hechos y los militares no podían ser llamados a testificar? El alcance y naturaleza de los crímenes desafiaban a la justicia penal común» (TEITEL, Ruti. «De la dictadura a la democracia: el rol de la justicia tran-sicional», en HONGJU KOH, Harold y SLYE, Ronald C. (Comps.). Democracia deliberativa y derechos humanos, trad. Paola Bergallo y Marcelo Alegre, Barcelona: Gedisa, 2004, p. 328).

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La debilidad del Poder Judicial argentino como órgano efectivo de control constitucional cambiaría sustancialmente a partir de la etapa inicial del proceso de democratización. A pesar de que ya avanzado este proceso se tomó alguna medida que mermó la efectividad del control judicial de constitucionalidad, lo cierto es que durante esta etapa es apreciable una transformación importante, realizada, por un lado, mediante algunas reformas institucionales que afectaron a la Corte Suprema y, por el otro, a través de cambios significativos en su jurisprudencia que han ampliado los mecanismos y el ámbito del control de constitucionalidad.

Un primer elemento a destacar es el restablecimiento del orden constitucional ocurrido en la etapa final de la dictadura militar. En efecto, una vez que el régimen militar se vio imposibilitado de mantenerse en el poder tras la derrota de las fuerzas armadas en la guerra por la recuperación de las Islas Malvinas, la agudización de la crisis económica y la creciente presión social y política, la Junta de Gobierno decidió convocar a elecciones democráticas con arreglo a la Constitución de 1853135, lo que implícitamente significó el restablecimiento de dicho texto como norma suprema del ordenamiento jurídico argentino. Asimismo, la Junta Militar al proclamar su autodisolución, estableció que el 10 de diciembre de 1983 cesaría la vigencia de su Estatuto, lo que significó, sin necesidad de una declaración expresa, el restablecimiento pleno de la vigencia de la Constitución de 1853.136

Otro cambio significativo ocurrido una vez que Alfonsín asumió la presidencia, consistió en una renovación del Poder Judicial impulsada por su gobierno. A decir de Nino, el cambio resultaba necesario toda vez que los jueces del anterior régimen habían jurado el estatuto de los militares, por lo que se procedió no sólo a nombrar a nuevos ministros de la Corte Suprema, sino también a reemplazar a jueces de tribunales «políticamente sensibles» que, como la Cámara Federal de Apelaciones en lo Criminal de Buenos Aires, jugarían un papel central en los juicios en contra de los militares.137Aunque el hecho de que Alfonsín llevara a cabo una renovación total de la Corte Suprema puede verse como una continuidad en la tradición de renovar a la Corte tras un cambio de régimen y aunque los nuevos integrantes eran cercanos a Alfonsín, se trataba de personas «de gran prestigio y de relevante actuación en diferentes ramas del Derecho» y «con una orientación ideológica plural»138, que a pesar de su cercanía con el gobierno «mantuvieron un alto grado de independencia».139 Con esta nueva integración la Corte Suprema comenzaría a desarrollar un papel más activo, ampliando el ámbito del control judicial de constitucionalidad.

135 NINO, Carlos Santiago. «Transition to democracy, corporatism and constitutional reform in Latin America», op. cit., p. 130.136 Véase: SAGÜES, Nestor Pedro. Constituciones Iberoamericanas. Argentina, México: Instituto de Investigaciones Jurídi-cas-UNAM, 2006, p. 56.137 NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., p. 112.138 SABSAY, Daniel Alberto. «El juicio político a la Corte Suprema en la Republica Argentina», op. cit., p. 499.139 NINO, Carlos S. Juicio al mal absoluto, op. cit., pp. 118-119.

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Esta nueva dinámica en el control de constitucionalidad se manifestaría, en primer lugar, en decisiones de la Corte Suprema de enorme trascendencia social y política, como una de 1984 en la que confirmó la constitucionalidad de las medidas tomadas por el nuevo gobierno democrático para dejar sin efecto la ley de amnistía expedida por el régimen militar y para permitir que los militares fueran juzgados por la jurisdicción civil.140Con ello, la Corte Suprema no sólo avaló la legitimidad de dichas medidas, sino que también estableció un importante requisito de validez para los decretos expedidos por la autoridad militar, consistente en que éstos debían haber sido ratificados, explícita o implícitamente, a través de un debido procedimiento constitucional.141Adicionalmente, a partir de este año la Corte comenzaría a ejercer un control de la razonabilidad de las medidas adoptadas por el gobierno para hacer frente a actos de conmoción interior, los cuales son uno de los supuestos que permiten decretar el estado de sitio.142 También destacan por su trascendencia social durante los primeros años de la democracia, las sentencias de la Corte Suprema que declararon inconstitucionales las leyes que prohibían el divorcio y que criminalizaban la posesión de drogas para consumo personal.143

Otro ámbito en el que se aprecia una participación más activa de la Corte Suprema, es el de importantes sentencias relacionadas con el alcance los procedimientos de control de constitucionalidad. Como hemos señalado, el control de constitucionalidad en Argentina obedece a un modelo difuso que sigue de cerca el modelo estadounidense. Sin embargo, al igual que en aquel país, a pesar de la competencia de cada juez para declarar la inaplicabilidad de disposiciones legales por inconstitucionalidad en el caso concreto y con efecto entre partes, la Corte Suprema, en tanto que cabeza del Poder Judicial, es quien se constituye como el intérprete final de la Constitución y, por lo tanto, quien puede conocer en última instancia de un procedimiento de control de constitucionalidad.

Desde un principio, la posibilidad de llevar a la Corte Suprema, por la vía de apelación, una determinada causa para ejercer el control de constitucionalidad, se canalizó a través del denominado «recurso extraordinario de constitucionalidad». Este recurso tiene su fundamento constitucional en la disposición que establece la competencia de la Corte Suprema y los tribunales inferiores para el conocimiento de todos los casos que versen «sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación (…) y por los tratados con las naciones extranjeras». Su regulación específica se encuentra en el Código Procesal Civil y Comercial, el cual establece que dicho recurso puede ser interpuesto cuando se pida la interpretación de disposiciones de la Constitución, leyes federales, tratados internacionales reglamentaciones de leyes federales o de actos de autoridades federales (lo que se conoce como cuestión federal simple) y cuando existe un conflicto entre una ley nacional, un tratado internacional, una norma provincial, una norma o acto de autoridad local, con la

140 Ibidem, pp. 131-132.141 Ibidem, p. 85.142 GELLI, María Angélica. «La Corte Suprema de la República Argentina ante las emergencias económicas», op. cit., pp. 179-180.143 NINO, Carlos Santiago. «Transition to democracy, corporatism and constitutional reform in Latin America», op. cit., p. 138.

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Constitución (lo que se conoce como cuestión federal compleja).144 Adicionalmente a estos supuestos, la jurisprudencia de la Corte Suprema ha reconocido también la procedencia de este recurso en contra de sentencias arbitrarias (desde 1909), así como en casos de gravedad institucional (desde 1930).145

Además del recurso extraordinario de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte Suprema durante los primeros años del restablecimiento de la democracia, habilitó otros dos procedimientos, el recurso de amparo y la acción declarativa de inconstitucionalidad, mediante los cuales se puede realizar un control de constitucionalidad de normas y actos. En sus inicios el recurso de amparo fue producto de la jurisprudencia de la Corte Suprema cuando en 1957 estableció su procedencia en contra de actos autoridad y en 1958 en contra de actos de particulares.146 Su regulación legal se produjo en 1966 al expedirse la Ley 16.986, la cual expresamente estableció que la acción de amparo no sería procedente cuando para la declaración de invalidez del acto impugnado se requiriera «la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos y ordenanzas». No obstante, en un primer momento la Corte Suprema en el caso Outon (1967), estableció que dicha prohibición no podía considerarse en modo absoluto y que sí era posible declarar la inconstitucionalidad de una norma en un caso concreto, cuando ésta resultara manifiesta.147 Sin embargo, en 1973 la Corte cambiaría su jurisprudencia y establecería la imposibilidad de ejercer un control constitucional de normas a través de la acción de amparo. Finalmente, coincidiendo con el restablecimiento de la democracia y la nueva composición de la Corte Suprema, volvería a su jurisprudencia anterior admitiendo el control de normas a través del amparo, lo cual sería reiterado, en definitiva, en el caso Peralta (1990).

Por lo que hace a la acción declarativa de inconstitucionalidad, ésta tiene su fundamento en un procedimiento introducido en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación en 1968, denominado «acción meramente declarativa», la cual podía ser interpuesta para «obtener una sentencia meramente declarativa, para hacer cesar un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidades de una relación jurídica, siempre que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor y éste no dispusiere de otro medio legal para ponerle término inmediatamente».148 Anteriormente, la jurisprudencia de la Corte Suprema había negado la existencia de una acción declarativa de inconstitucionalidad en sendas sentencias de 1959, 1961 y 1963, lo cual sería reiterado en sentencias de 1973 y 1977, es decir, posteriores la aparición de la acción meramente declarativa.149 El principal argumento de la Corte era que el ordenamiento jurídico

144 Véase: HITTERS, Juan Carlos. «La jurisdicción constitucional en Argentina», op. cit., pp. 297-299.145 Véase: HARO, Ricardo. «El Poder Judicial en el Estado Federal Argentino». Ponencia presentada en el VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Sevilla, España, 3 al 5 de diciembre de 2003, pp. 32-34. Consultado el 17 de diciembre de 2005 en: http://www.us.es/cidc/Ponencias/judicial/ricardoHARO.pdf146 Véase: SAGÜES, Nestor Pedro. «Instrumentos procesales protectores de los derechos humanos en Argentina», op. cit., p. 312.147 HARO, Ricardo. «La acción declarativa de inconstitucionalidad en el derecho federal argentino». Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 7, 2003, p. 261.148 Cit. en: Ibidem, p. 259.149 Véase: Ibidem, p. 252.

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argentino no había contemplado un procedimiento mediante el cual se pudiera hacer un pronunciamiento en abstracto sobre la constitucionalidad de una norma.

Sin embargo, y de nuevo en coincidencia con el restablecimiento de la democracia y la nueva integración de la Corte, a partir del caso Pvcia. de Santiago del estero c/Estado Nacional y/o Y.P.F de 1985, aceptaría la posibilidad de solicitar, con fundamento en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, una acción declarativa de inconstitucionalidad cuando se dieran los siguientes supuestos: un estado de incertidumbre generado por la presunta inconstitucionalidad de la norma en la que se base una relación jurídica; la existencia de un interés jurídico por parte del accionante, en el sentido de que la falta de certeza motivada por la presunta inconstitucionalidad, le pudiera causar un perjuicio inminente y la existencia de un interés específico para el ejercicio de esta acción, ante la imposibilidad de ejercer otro medio legal para dar fin a la situación de incertidumbre.150

Por último, en 1990 la jurisprudencia de la Corte Suprema consolidaría en el caso Dromi, la institución conocida como el per saltum, mediante la cual puede atraer a su conocimiento cualquier causa tramitada en un tribunal inferior, cuya resolución pueda generar cierta gravedad institucional. De acuerdo con Hitters, el argumento utilizado por la Corte ha sido que ésta «se encuentra facultada para adoptar en casos muy especiales, medidas para salvaguardar el correcto ejercicio de la función jurisdiccional».151

Una vez comentados los cambios introducidos al sistema de control judicial de constitucionalidad por la jurisprudencia de la Corte Suprema, toca el turno de analizar las reformas constitucionales y legales que también han introducido cambios importantes en el funcionamiento del sistema aunque, como veremos, no todas han sido vistas como positivas en el nuevo contexto democrático. En primer lugar, es relevante el cambio introducido por la Ley 23.774 de 1990 a la composición de la Corte Suprema, aumentando el número de integrantes de cinco a nueve.152 Esta reforma fue impulsada por el gobierno de Carlos Menem aprovechando la mayoría con la que contaba en el Congreso y fue vista como una maniobra para evitar la posible resistencia que pudiera ejercer la Corte a sus acciones de gobierno, especialmente, al ejercicio de la facultad legislativa que la Constitución argentina otorga al Presidente para expedir decretos «de necesidad y urgencia» y de la cual Menem hizo un uso considerable153, al grado de que para algún autor esta forma de gobernar puede llamarse «democracia delegativa».154

150 Véase: Ibidem, pp. 263-267.151 HITTERS, Juan Carlos. «La jurisdicción constitucional en Argentina», op. cit., p. 299.152 Originalmente (1853) el número de integrantes de la Corte Suprema estaba previsto en la Constitución, sin embargo, me-diante una reforma constitucional de 1860 se remitió al legislador esta determinación (véase: LÖSING, Norbert. La jurisdic-cionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 219). 153 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 201. De acuerdo con estos autores, mientras que entre 1853 y 1989 los presidentes argentinos habían expedido alrededor de treinta decretos, entre 1989 y 1993, Menem expidió doscientos cuarenta y cuatro.154 «Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que gana la elección presidencial está autorizada para gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal

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El aumento de integrantes de la Corte Suprema de 1990 fue visto en general como un retroceso en el afianzamiento de la Corte como un órgano efectivo de control del poder político. Incluso, esto provocó la renuncia paulatina de algunos de los ministros que integraban la Corte al momento de efectuarse la reforma, lo que su vez permitió una renovación sustancial de la Corte Suprema lo cual favoreció que este órgano jurisdiccional quedara integrado con algunas personas cercanas a Menem. El impacto de estas medidas, a decir de Sabsay, ha influido significativamente en «el enorme desprestigio en que ha caído la Suprema Corte y la justicia argentinas en general».155

Otro aspecto relevante de la Ley 23.774 es el relativo a la introducción en el derecho argentino de una institución semejante al certiorari norteamericano. Mediante esta ley se reformó la regulación sobre la admisibilidad del recurso extraordinario, permitiendo a la Corte «según su sana discreción y con la sola invocación de esa norma, rechazar el recurso por falta de agravio federal suficiente, o cuando las cuestiones planteadas resultan insuficientes o carentes de trascendencia».156

De un impacto más positivo resultó la amplia reforma constitucional realizada en 1994. Del amplio contenido de la reforma, nos parecen más destacables, por su estrecha vinculación con el control judicial de constitucionalidad, el reconocimiento constitucional de la acción de amparo, el cambio en la mayoría requerida para la designación de los integrantes de la Corte Suprema y el otorgamiento de rango constitucional a una serie de tratados internacionales suscritos por Argentina en materia de derechos humanos.

En cuanto al amparo, como ya se señaló, su introducción en el sistema argentino fue producto de la jurisprudencia de la Corte Suprema, siendo posteriormente reconocido por la legislación, sin embargo, no había recibido reconocimiento constitucional. De esta forma, quedaría consagrado el derecho de toda persona a ejercer la acción de amparo «contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesiona, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley». Adicionalmente, la reforma eleva a rango constitucional lo sostenido anteriormente por la jurisprudencia de la Corte Suprema, en el sentido de que en la resoluciones que se dicten con motivo de una acción de amparo, «el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva».

Por lo que hace al sistema de nombramiento de los integrantes de la Corte Suprema, el texto original de la Constitución de 1853 estableció como una atribución del Presidente

definidor y guardián de sus intereses…Desde esta perspectiva, otras instituciones –los tribunales y las legislaturas, entre otras– son sólo estorbos que graciadamente acompañan a las ventajas domésticas e internacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido» (O’DONNELL, Guillermo. «¿Democracia Delegativa?». Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización, Buenos Aires: Paidós, 1997, pp. 293-294).155 SABSAY, Daniel Alberto. «El juicio político a la Corte Suprema en la Republica Argentina», op. cit., p. 499.156 HITTERS, Juan Carlos. «La jurisdicción constitucional en Argentina», op. cit., p. 299.

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la de nombrar a los integrantes de la Corte «con acuerdo del Senado». Desde entonces, no se exigía ningún tipo de mayoría cualificada para apoyar el nombramiento hecho por el Presidente, por lo que éste contaba con un margen amplio de discrecionalidad para la selección de los ministros. Sin embargo, a partir de la reforma de 1994, se contempla que la atribución del Presidente para nombrar a los magistrados de la Corte Suprema, requerirá «acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes, en sesión pública, convocada al efecto».

Finalmente, la reforma constitucional de este año también introdujo un cambio importante en el parámetro de control utilizado por los jueces para el control judicial de constitucionalidad. El cambio consiste en la introducción dentro del bloque de constitucionalidad de una serie de tratados internacionales en materia de derechos humanos que han sido ratificados por Argentina. De esta forma, además de señalarse la competencia del Congreso para aprobar o desechar los tratados internacionales, se especifica que los tratados internacionales en materia de derechos humanos que indica la propia Constitución, «tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de la Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos». Asimismo, establece que los demás tratados sobre derechos humanos no incluidos en el listado, una vez que sean aprobados por el Congreso requerirán del voto de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara para alcanzar dicha jerarquía constitucional. La incorporación de los derechos reconocidos en estos tratados dentro de la Constitución, es una clara consecuencia del impacto generado por los crímenes realizados por los militares durante la dictadura.157

4. El diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en Chile

De los países que se han seleccionado para este estudio, sin duda es el caso de Chile en el que se ha experimentado una transformación más profunda del sistema de control judicial de constitucionalidad, una vez restaurada la democracia. Dicha transformación ha sido también la que más tiempo ha necesitado, pues el cambio más sustancial en el sistema se ha producido en fechas muy recientes.

El texto original de la Constitución de 1925, que se encontraba vigente en Chile hasta el golpe de Estado de 1973, contenía pocas prescripciones relativas al control judicial de constitucionalidad. Se establecía, por un lado, que la Corte Suprema tenía la «superintendencia directiva, correccional y económica de todos los Tribunales de la Nación». Por otra parte, se encontraba previsto el único procedimiento de control judicial de constitucionalidad, consistente en la facultad de la Corte Suprema para declarar inaplicable, en el caso concreto, cualquier precepto legal contrario a la Constitución, ya fuera en aquellos

157 Véase: ROSENKRANTZ, Carlos F. «Against borrowings and other nonauthoritative uses of foreign law», op. cit., pp. 280-281.

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casos que fueran de su competencia, o bien mediante recurso interpuesto en un juicio que se siguiera ante otro tribunal.

Con anterioridad a la Constitución de 1925, el control de constitucionalidad se encontraba vedado al Poder Judicial debido a que se consideraba que otorgar dicha facultad a los jueces, significaría una afectación al principio de división de poderes. No obstante, aunque prevalecía en buena medida esta idea en dentro de la comisión encargada de elaborar la Constitución, también se consideraba necesaria la introducción de un sistema de control judicial de constitucionalidad, para lo cual se pensó en un primer momento en la adopción del modelo difuso norteamericano. Finalmente, se adoptaría una opción intermedia, estableciendo un mecanismo de control judicial de constitucionalidad, aunque concentrándolo en la Corte Suprema.158

Sin embargo, este instrumento no resultó del todo efectivo para el control constitucional, debido a que la jurisprudencia de la Corte Suprema limitó el control a aspectos materiales de la ley (contenido), omitiendo el examen de la constitucionalidad formal159(procedimiento de elaboración). La ausencia de control constitucional sobre el procedimiento de elaboración de la ley, sumada a los conflictos entre el Legislativo y el Ejecutivo en la tramitación de proyectos de ley y a «la convicción de que el Congreso era el que mayoritariamente excedía de sus atribuciones»160, provocó que a hacia 1965 el entonces Presidente Frei, enviara una primer propuesta para crear un Tribunal Constitucional, que estuviera encargado específicamente del control del proceso legislativo. Esta primer propuesta no fructificaría, por lo que nuevamente en 1969 sería reiterada, logrando en este ocasión el suficiente apoyo para realizar una reforma a la Constitución aprobada el 23 de enero de 1970, mediante la cual se creaba este Tribunal.

El Tribunal Constitucional se encontraba integrado por cinco miembros, tres de ellos designados por el Presidente de la República con acuerdo del Senado y los otros dos designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, los cuales durarían en su cargo cuatro años, pudiendo ser reelegidos. La creación del Tribunal no supuso la desaparición de la facultad de la Corte Suprema para ejercer el control constitucional a través del recurso de inaplicabilidad, pues a aquél le fueron atribuidas facultades para realizar un control preventivo (a priori) de la constitucionalidad tratándose de leyes y tratados internacionales y represivo (a posteriori), sólo tratándose de decretos con fuerza de ley.161 Sin embargo,

158 Véase: MUÑOZ LEÓN, Fernando. «Notas sobre la Historia constitucional de Chile: génesis y evolución entre 1810 y 1970». Anuario Latinoamericano de Derecho Constitucional, edición 2005, tomo I, pp. 267-268.159 LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 280.160 FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. «La jurisdicción constitucional en América Latina. Evolución y problemática desde la independencia hasta 1979», en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (Coord.). Derecho procesal constitucional, 4ª ed., México: Porrúa y otro, 2003, tomo I, p. 193.161 En concreto, las atribuciones eran las siguientes: a) la resolución de las cuestiones sobre constitucionalidad que se suscita-ran durante la tramitación de los proyectos de ley y de los tratados internacionales sometidos a la aprobación del Congreso; b) la resolución de las reclamaciones en el caso de que el Presidente de la República no promulgara una ley cuando debiera hacerlo; c) la resolución de las cuestiones que se suscitaran sobe la constitucionalidad de un decreto con fuerza de ley; d) la resolución de las contiendas de competencias que determinaran las leyes (Ibidem, p. 195).

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debido a que la Corte Suprema había sido criticada por ejercer un «rol pasivo» en el control de constitucionalidad a través del recurso de inaplicabilidad, la creación del Tribunal Constitucional supuso «algo así como una entrada de aire fresco» en el sistema de control.162

No obstante lo anterior, como a continuación se verá, la dictadura militar iniciada con el golpe de Estado de 1973, significaría un duro revés para el ejercicio efectivo del control judicial de la constitucionalidad.


Al igual que en el caso de Argentina, el primer efecto negativo sobre el control judicial de constitucionalidad que supuso el golpe militar de 1973, fue la pérdida de vigencia de la Constitución de 1925. Antes hemos señalado como desde la perspectiva de las fuerzas armadas que derrocaron a Salvador Allende, la Constitución de 1925 había facilitado, o al menos no había impedido, la llegada de éste al poder, situación que los militares consideraban indeseable debido a la ideología socialista que representaba. Por ello, veían como el primer paso necesario para el nuevo régimen, la desaparición del anterior texto constitucional y la elaboración de uno nuevo, ad hoc a sus intereses.

Sin embargo, el proceso de elaboración de la nueva Constitución tardaría siete años, por lo que en la primera etapa de la dictadura prácticamente no existió un orden constitucional que sirviera como parámetro de validez de los actos y disposiciones emitidos por la Junta de Gobierno. Desde luego, la ausencia de una Constitución que sirviera como parámetro de validez de la actuación de la Junta de Gobierno, significaría también la ausencia de procedimientos y órganos encargados de ejercer el control constitucional. Lo anterior tendría como consecuencia, por un lado, la anulación de la Corte Suprema como órgano de control constitucional y, por el otro, la desaparición del Tribunal Constitucional creado en 1970.

En cuanto a lo primero, debe señalarse que frente a lo sucedido con los Poderes Ejecutivo y Legislativo que fueron suprimidos inmediatamente después del golpe de Estado y sustituidos por la Junta de Gobierno, el Poder Judicial fue mantenido. Desde un principio la Junta mostró su voluntad de garantizar que el Poder Judicial mantuviera el ejercicio de sus atribuciones, lo cual quizá no resulte extraño si tenemos en cuenta que, como antes se ha dicho, el Poder Judicial había ejercido un control estricto sobre la actuación del gobierno de Allende, lo que había desembocado en conflictos entre éste y aquel poder. La garantía en la continuidad de las funciones del Poder Judicial se materializó el 26 de septiembre siguiente al golpe de Estado, cuando los integrantes de la Junta se presentaron en la sede del Poder

162 Ibidem, p. 197.

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Judicial para manifestar personalmente a los jueces de la Corte Suprema su intención de mantener la estructura judicial.163

A ello la Corte Suprema respondió legitimando al nuevo gobierno por diversas vías. Mediante acciones extra judiciales, como la asistencia de un juez de la Corte Suprema a un viaje por Europa en noviembre de 1973, como parte de una delegación enviada por el gobierno «con el objetivo de promover el pronunciamiento en el extranjero y mejorar la imagen internacional de la Junta». Con declaraciones, como la realizada por el presidente de la Corte en marzo de 1974 señalando que «los tribunales de nuestra dependencia han funcionado en la forma regular que establece la ley, que la autoridad administrativa que rige el país cumple nuestras resoluciones y a nuestros jueces se les respeta con el decoro que merecen». Pero sobre todo, contribuyó a la legitimación de la Junta militar a través de importantes sentencias que afianzaron el poder de ésta, como la del 13 de noviembre de 1973 en la que se declaró incompetente para examinar las decisiones de los tribunales militares en tiempos de guerra y la del 4 de diciembre de 1974 que validó el decreto-ley 778 que establecía que las disposiciones expedidas por la Junta y que resultaran contrarias a la Constitución, tendrían el carácter de normas derogatorias del correspondiente precepto de la Constitución.164

Contrario a la suerte que corrió el Poder Judicial, apenas un mes después del golpe militar, mediante el decreto-ley núm. 119, del 10 de octubre de 1973, la Junta de Gobierno encabezada por Pinochet decretaría la desaparición del Tribunal Constitucional. El argumento formal fue que al quedar reunidos en los inicios de la dictadura los poderes ejecutivo y legislativo en la Junta de Gobierno, no se encontraba justificada la existencia de un órgano cuyo origen estaba motivado, precisamente, por los conflictos entre estos dos poderes.165 No obstante la corta vida del Tribunal, parece haber coincidencia en considerar que su actuación durante en ese primer periodo de funcionamiento, resultó valiosa como instrumento efectivo de control constitucional, por lo que esta primera experiencia positiva facilitaría, como más adelante veremos, la reaparición de este Tribunal en el ordenamiento jurídico Chileno.166


Después del anterior periodo en el que prácticamente desapareció cualquier medio de control judicial de constitucionalidad, durante la etapa de democratización comenzarían a 163 Véase: DERECHOS CHILE. «Poder Judicial bajo la dictadura», documento consultado el 20 de febrero de 2006, en: http://www.chipsites.com/derechos/dictadura_poder_esp.html. De acuerdo con este documento, en dicha reunión Pinochet les diri-gió las siguientes palabras a los jueces de la Corte Suprema: «La Junta que tengo el honor de presidir ha querido llegar hasta este solemne recinto para testimoniar el respeto que siente por el Poder Judicial, símbolo del derecho y la justicia chilena».164 Ibidem.165 GÓMEZ BERNALES, Gastón. «La justicia constitucional en Chile». Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, núm. 1, 1997, p. 124.166 Véase: PALOMINO MANCHEGO, José F. «Los orígenes de los Tribunales Constitucionales en Iberoamérica (1931-1979)», en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo (Coord.). Derecho procesal constitucional, op. cit., p. 431.

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realizarse cambios estructurales importantes. Durante esta etapa, los principales cambios serían el restablecimiento de un orden constitucional y, con él, el establecimiento de un nuevo Tribunal Constitucional. Aunque en términos generales estos cambios no supusieron de inmediato un control efectivo a la actuación del gobierno de Pinochet, sí introdujeron elementos estructurales fundamentales para el control judicial de constitucionalidad que a la postre jugarían a favor del propio proceso de democratización.

Por cuanto hace al restablecimiento del orden constitucional, a pesar de que se trató de un documento que institucionalizó el poder que había adquirido Pinochet en los primeros años de la dictadura y que por buena parte de su contenido puede considerarse como una «constitución autoritaria»167, es justo decir que fue la Constitución de 1980, elaborada por el propio régimen de Pinochet, la que instituyó la vía a través de la cual se lograría la democratización pacífica de Chile. En palabras de Valenzuela, fue este texto constitucional el que se sirvió como el medio para que la oposición obligara a Pinochet a entregar el poder y el que, posteriormente, constituiría «el marco fundamental para el nuevo gobierno democrático».168

Para Pinochet, el contar con un marco constitucional resultaba importante no sólo para institucionalizar su poder, sino también para legitimar al régimen. En efecto, la Constitución de 1980 no sólo pretendía institucionalizar el poder de Pinochet en calidad de Presidente de la República, sino también otorgarle mayor legitimidad al régimen, a través de la introducción en el texto constitucional de elementos que, formalmente, servían para controlar el poder presidencial, tales como un periodo definido del mandato, una mayor división de los poderes, al ceder Pinochet su lugar en la Junta de Gobierno (poder legislativo) al Vicepesidente, o bien creando una institución específica para el control preventivo de la constitucionalidad (el Tribunal Constitucional). Por otro lado, la legitimidad se buscaba también sometiendo el texto constitucional a referéndum, con lo cual, «Pinochet podía decir también que esta designación había sido legitimada por los votos favorables de la ciudadanía que ratificó la nueva constitución, ya que uno de los artículos transitorios lo nombraba explícitamente en el cargo».169

En este contexto en el que la defensa de la «institucionalidad» se convirtió en una de las tareas de fundamentales de las fuerzas armadas170, reaparece en escena el Tribunal Constitucional y con él resurge, con las limitaciones que a continuación veremos, el control judicial de constitucionalidad en Chile. Una primera limitación la podemos encontrar en el no otorgamiento de una facultad con la que contaba el Tribunal Constitucional de 1973, consistente en resolver las contiendas de competencias que determinaran las leyes y con lo

167 LINZ, Juan J. y STEPAN, Alfred. Problems of Democratic Transition and Consolidation, op. cit., p. 206.168 VALENZUELA, J. Samuel. «La Constitución de 1980 y el Inicio de la Redemocratización en Chile», op. cit., p. 3.169 Ibidem, p. 12.170 Ibidem, p. 14. Para Valenzuela, defensa de la «institucionalidad» se entendía también como defensa de la Constitución de 1980, lo cual resulta razonable sostener si tomamos en cuenta que su primer capítulo se denominaba, precisamente, «Bases de la institucionalidad».

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cual, se le otorgaba al legislador la potestad de establecer que el Tribunal Constitucional funcionara, en los casos que así lo considerara oportuno, como árbitro en determinados conflictos competenciales. El no otorgamiento de esta competencia, puede explicarse, por un lado, a partir del hecho de que el modelo que se siguió para la creación de este nuevo Tribunal, fue el del Consejo Constitucional francés y, por lo tanto, el aspecto fundamental de sus competencias era el control preventivo de la constitucionalidad de preceptos legales171; por otro lado, también puede pensarse que este limitación en cuanto a su competencia, tenía como objetivo el no poner en manos del Tribunal competencias que pudieran otorgarle un gran peso político, como árbitro de conflictos entre poderes u órganos del Estado.

La limitación más importante con la que reaparece el Tribunal Constitucional no radica tanto en sus competencias, sino en el procedimiento establecido en la propia Constitución de 1980 para su integración. En el artículo 81 se disponía que el Tribunal se integraría por siete miembros, designados de la siguiente manera: tres por la Corte Suprema de entre sus miembros, un abogado designado por el Presidente de la República, dos designados por el Consejo de Seguridad Nacional y un abogado elegido por el Senado. Este procedimiento le permitía a Pinochet participar en la designación directa tres miembros, el que nombraba en su calidad del Presidente y los dos que nombraba el Consejo Nacional de Seguridad, que se encontraba presidido por el propio Pinochet. En relación con esta facultad, Ríos señala que el Presidente «debía ser muy poco sagaz –por decirlo de manera discreta– para dejar pasar la ocasión de asegurarse tres votos de personas que le garanticen la más completa adhesión a su programa político y a sus proyectos legislativos».172Pero además, en tanto que los partidarios de Pinochet tenían mayoría en el Senado y que el Presidente de la República era quien nombraba a los integrantes de la Corte Suprema con acuerdo del Senado, esto le permitía a Pinochet controlar también, de una manera un tanto más indirecta, los demás nombramientos.

Quizá sea por lo anterior, que difícilmente puedan encontrarse en la doctrina referencias a un papel destacado del Tribunal Constitucional como órgano efectivo de control del poder de Pinochet, durante los primeros años del periodo de democratización. Lo anterior, sin embargo, sufriría un cambio significativo durante los años finales de dicho periodo, cuando el Tribunal «adoptó una jurisprudencia orientada por un consecuencialismo democrático que pudiese facilitar la adopción del nuevo sistema»173 y de lo cual es muestra, entre otras, la resolución a la que antes hemos hecho referencia –y sobre la que abundaremos en el capítulo siguiente–, relativa a las garantías que debían cumplirse para realización del plebiscito de 1988 sobre la continuidad de Pinochet y que sirvieron para impedir la manipulación de sus resultados.

171 NOGUEIRA ACALÁ, Humberto. «La jurisdicción constitucional en Chile», en GARCÍA BELAUNDE, Domingo y FER-NÁNDEZ SEGADO, Francisco (Coords.). La jurisdicción constitucional en Iberoamérica, op. cit., p. 548.172 RÍOS ÁLVAREZ, Lautaro. «La generación del Tribunal Constitucional». Anuario Latinoamericano de Derecho Constitu-cional, edición 2004, tomo I, p. 83.173 RUIZ TAGLE, Pablo. «La tesis de la doble pluralidad: jueces y democracia. El caso de la transición chilena 1990-2002», en MALEM, Jorge y otros (Coords.). La función judicial. Ética y democracia, Barcelona: Gedisa y otros, 2003, p. 286.

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Por otra parte, la Constitución de 1980 introdujo pocos cambios relacionados con el otro órgano encargado del control judicial de constitucionalidad, la Corte Suprema de Justicia. En primer lugar, se mantuvo el sistema de nombramiento establecido en la Constitución de 1925, consistente en la designación por parte del Presidente de entre una propuesta de cinco personas por cada vacante presentada por la propia Corte, aunque agregó que dicho nombramiento debía contar con el acuerdo de los dos tercios de los integrantes del Senado; una medida que, a decir de Tavolari, «no ha dado los resultados que se esperaban –una mayor democratización del Poder Judicial– sino se ha prestado, tan sólo, para introducir un elemento de politización en las designaciones».174 En segundo lugar, aunque la Constitución de 1980 mantuvo prácticamente en los mismos términos que su antecesora de 1925, el recurso de inaplicabilidad como el único mecanismo de control judicial de constitucionalidad a cargo de la Corte Suprema, se introdujo una importante limitación al control de constitucionalidad realizado por la Corte, al disponer que resuelto por el Tribunal que un determinado precepto legal era constitucional, la Corte Suprema no podía declararlo inaplicable por inconstitucional, por el mismo motivo respecto del que ya se hubiera pronunciado el Tribunal.

De esta forma se aprecia que durante el proceso de transición democrática, prácticamente se restauró el sistema de control judicial de constitucionalidad presente antes del golpe de Estado de 1973. Este sistema, consistía, por un lado, en un control preventivo de la constitucionalidad de normas ejercido por el Tribunal Constitucional con efectos generales y, por el otro, en un control represivo realizado en forma exclusiva por la Corte Suprema a través del recurso de inaplicabilidad con efectos entre partes. Sin embargo, en los primeros años del proceso de democratización ni uno ni otro órgano realizaron un control efectivo de la constitucionalidad de los actos de Pinochet y la Junta de Gobierno, debido su falta de independencia.

En relación con la Corte Suprema, se ha sostenido que ésta «no siempre ha adoptado una actitud funcional al perfeccionamiento de la democracia en Chile»175, lo que se demuestra durante los primeros años del régimen democrático inaugurado en 1990, en su falta de voluntad para enjuiciar a los miembros de la Junta de Gobierno y a otros miembros de las fuerzas armadas, encabezados por Pinochet, por las violaciones a los derechos humanos cometidas durante la dictadura militar. Adicionalmente, también existen críticas en la forma en que la Corte Suprema ejerció su competencia para resolver los recursos de inaplicabilidad, llegándose a sostener que durante la vigencia de la Constitución de 1980, e incluso desde la de 1925, dichos recurso ha tenido escasa relevancia «debido al exceso

174 TAVOLARI OLIVEROS, Raúl. «Justicia y democracia en Chile (Breve panorama de la impartición de justicia en el Chile del siglo XXI)», en OVALLE FAVELA, José (Coord.). Administración de justicia en Iberoamérica y sistemas judiciales com-parados, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 2006, pp. 111. 175 RUIZ TAGLE, Pablo. «La tesis de la doble pluralidad: jueces y democracia. El caso de la transición chilena 1990-2002», op. cit., p. 285. De la misma conclusión sobre la intrascendencia del recurso de inaplicabilidad, aunque con mayor información estadística y ejemplos de casos: GÓMEZ BERNALES, Gastón. «La jurisdicción constitucional: funcionamiento de la acción o recurso de inaplicabilidad, crónica de un fracaso». Foro Constitucional Iberoamericano (Revista electrónica), núm. 3, julio-septiembre 2003. Consultado el 17 de diciembre de 2005 en: http://www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/JCI/revista-03art-ggb.htm.

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rigorismo formalista de la jurisprudencia de la Corte Suprema y su autorrestricción para emplear su competencia de declarar de oficio la inaplicabilidad por inconstitucionalidad en los casos en que está conociendo, mostrando su escaso interés por el ejercicio de esta competencia, la que se ha ejercido en muy pocas oportunidades».176

Por lo que se refiere al Tribunal Constitucional, si bien en los primeros años del proceso de transición realizó una labor discreta, sí resultó clave para el éxito de la transición a la democracia al dictar la sentencia mediante la cual obligó al gobierno de Pinochet a otorgar una serie de garantías para la realización del plebiscito mediante el cual se decidiría sobre la permanencia de Pinochet en el poder. No obstante, sus principales lastres seguían encontrándose en su forma de integración, así como en su limitada función de control preventivo de la constitucionalidad, los cuales sólo han podido ser removidos muy recientemente.

5. Recapitulación

En este capítulo se aprecia claramente que, en el marco de sus respectivos procesos de democratización, México, Argentina y Chile han introducido cambios significativos en sus sistemas de control judicial de la constitucionalidad, si bien el diseño institucional en los tres casos presenta considerables diferencias en el grado de transformación al que ha sido sometido el control de constitucionalidad.

En primer lugar, se aprecia una participación de distinta intensidad de las fuerzas políticas en el diseño institucional del control de constitucionalidad. Por lo que hace a México, durante la etapa del proceso de democratización experimentó numerosas reformas que afectaron el sistema de control de constitucionalidad, si bien es hasta 1987 cuando se aprecia el inicio de la transformación sustantiva a la que será sometido el control de constitucionalidad con la reforma de 1994 y sus complementarias de 1996 y 1999. En estas últimas reformas se aprecia claramente la voluntad de las fuerzas políticas por transformar a la Suprema Corte en un órgano especializado en el control de constitucionalidad que asegure el cumplimiento del pacto inicial, plasmado en una serie de reformas constitucionales principalmente en el ámbito electoral a partir de 1988. Con ello las fuerzas políticas han otorgado a la Suprema Corte las herramientas necesarias para constituirse en actor fundamental para el cumplimiento de dicho pacto y, a la vez, para constituirse en un espacio alternativo desde el cual las fuerzas políticas puedan cuestionar el incumplimiento del pacto.

En Argentina, el diseño institucional del Poder Judicial, especialmente en lo relativo a la Corte Suprema, ha sido de menor intensidad que en México. Durante los primeros años del restablecimiento de la democracia, se produjeron pocos, aunque muy

176 NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto. La jurisdicción constitucional y los tribunales constitucionales en Sudamérica en la alborada del siglo XXI, op. cit., p. 96.

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significativos cambios que afectaron la integración y funcionamiento de la Corte Suprema. En este sentido, la renovación de los integrantes de la Corte Suprema llevada a cabo por el gobierno de Alfonsín, resultó fundamental para romper el vínculo de aquella con el régimen autoritario y, con ello, favorecer una actuación más efectiva de la Corte en el control de constitucionalidad realizado en los primeros años de la democracia. No obstante, la reforma impulsada en 1990 por el presidente Menem, mediante la cual aumentó a nueve el número de integrantes de la Corte, tuvo efectos negativos en la percepción de la Corte como garante del pacto inicial al permitirle a Menem conseguir una mayoría favorable a su acción de gobierno dentro de la Corte, lo que prácticamente la inhabilitó como un órgano efectivo de control del Poder Ejecutivo, especialmente en lo relativo a la ausencia de control sobre la facultad presidencial de expedir decretos de necesidad y urgencia.

En cuanto a las atribuciones de la Corte Suprema, a diferencia de México donde en el marco del proceso de democratización se introdujeron reformas fundamentales a las atribuciones de la Corte, en Argentina éste ha sido un ámbito del que prácticamente no se ha ocupado el diseño institucional realizado por las fuerzas políticas. A pesar de ello, la Corte Suprema a través de sus resoluciones, ha logrado ampliar significativamente las vías y el ámbito del control de constitucionalidad. Esto pone en evidencia como ha sido la Corte quien ha subsanado la ausencia de reformas significativas a sus atribuciones, con la creación de nuevos mecanismos de control y con la ampliación de su ámbito, para posicionarse como un actor más relevante del proceso de democratización. Sin embargo, la ausencia de mayores facultades expresas en relación con el control de constitucionalidad por parte de las fuerzas políticas a través del diseño institucional, pueden actuar como un factor limitante a una actuación más relevante de la Corte en dicho proceso. En otras palabras si bien existe una aceptación de la Corte Suprema como el principal garante del pacto inicial plasmado en la Constitución, no resulta tan evidente, como en el caso de México y recientemente de Chile, la voluntad de las fuerzas políticas para constituirla como un espacio al cual someter la resolución de conflictos políticos.

En cuanto a Chile, el diseño institucional inmediato al abandono del régimen autoritario no se ocupó en gran medida del control de constitucionalidad, sino que prácticamente mantuvo el mismo diseño implementado durante el momento inicial de la etapa de democratización, es decir, el plasmado en la Constitución de 1980. Ahora bien, el sistema de control constitucional diseñado por al Constitución de 1980 contenía importantes limitaciones a la actuación de los órganos de control, el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema, respecto del primero por sus competencias limitadas a un control previo de la constitucionalidad, respecto de la segunda por sus competencias limitadas a una declaración de inconstitucionalidad con efectos sólo entre las partes y respecto de ambos, por el método de integración que le garantizaba a Pinochet un control casi total sobre estos órganos.

El cambio que sí ha sido radical en el diseño institucional se ha producido en fechas muy recientes, atribuyendo al Tribunal Constitucional –cuyo sistema de integración también

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ha sido cambiado en forma sustantiva– la facultad exclusiva del control de constitucionalidad, ampliándola no sólo a un control preventivo, sino también represivo y constituyéndolo como un espacio para la resolución de los conflictos políticos. Esta transformación que posiciona al Tribunal Constitucional, al igual que se hizo con la Suprema Corte mexicana a partir de la reforma de 1994, como un actor fundamental en la consolidación del Estado democrático, ha sido producto, desde nuestra perspectiva, de la forma en como se han comportado tanto el Tribunal Constitucional como la Corte Suprema al ejercer el control de constitucionalidad durante el proceso de democratización.

Esto nos muestra tres escenarios distintos sobre el diseño institucional del control judicial de constitucionalidad en el marco de un proceso de democratización. En el caso de México que durante dicho proceso se ha apostado abiertamente por constituir a la Corte Suprema como el órgano que resulta más confiable para garantizar con mayor certidumbre el pacto inicial y para constituirse en un espacio adecuado y confiable para la solución de los conflictos entre actores políticos.

En el caso de Argentina esta apuesta no resulta tan clara, aunque ello no ha impedido que la Corte Suprema se posicione como un actor relevante para garantizar el cumplimiento del acuerdo inicial y, en alguna medida, también para constituirse en un espacio alternativo para la solución del conflicto político, aunque en menor medida que el caso de México.

Por último en Chile puede sostenerse que la apuesta inicial durante el proceso de democratización para garantizar la vigencia del acuerdo no resultó, al menos durante los primeros años del proceso, del todo satisfactoria, derivado de las limitaciones estructurales que padecían el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema y, en relación con esta última, también debido a su posicionamiento en un lugar de menor de trascendencia para el proceso de democratización, al no ejercer plenamente sus atribuciones de control constitucional. Debido a ello, en un diseño institucional que ya no se inscribe propiamente dentro del proceso de democratización, sino más bien en un escenario de consolidación democrática, se ha decidido transformar sustancialmente el sistema a favor de un papel más significativo del Tribunal Constitucional.

Por lo tanto, en principio sólo el diseño institucional otorgado a la Suprema Corte mexicana parece el adecuado para que el órgano jurisdiccional de control de constitucio-nalidad se constituya, durante el proceso de democratización, como un actor que garantice con mayor certidumbre el cumplimiento del acuerdo inicial plasmado en la Constitución, así como en el escenario alternativo al cual puedan acudir las fuerzas políticas para exigir su cumplimiento. Ello, porque además de realizarse una renovación prácticamente total de sus integrantes y, con ello, romper el vínculo de la Corte con el régimen autoritario, se amplia-ron significativamente sus competencias para el control de constitucionalidad.

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En cambio en Argentina, si bien se logró a través de una renovación total de la Corte Suprema, la ruptura con el régimen autoritario, ello no se completó con reformas que ampliaran significativamente el poder de control de la Corte. En tanto que en Chile, en el marco del proceso de democratización no se lograron eliminar los elementos condicionantes a la actuación de los órganos de control de constitucionalidad, ni se les confirieron mayores atribuciones de control suficientes para realizar las aportaciones valiosas a dicho proceso.

Ante ello, lo lógico sería pensar que el resultado de estos diseños institucionales sería que sólo en el caso de México la Suprema Corte realizó aportaciones valiosas al proceso de democratización. Sin embargo, si como creemos, el diseño institucional no es suficiente ni garantiza dichas aportaciones valiosas, es posible que la conclusión a la que se arribe sobre las aportaciones de los órganos de control de constitucionalidad al proceso de democratización en estos países sea distinta. Esto sólo estaremos en posición de establecerlo con mayor certeza a partir del análisis que se hará en el próximo capítulo sobre la forma en como estos órganos han operado en el contexto del proceso de democratización.

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III. LA CONFIGURACIÓN JUDICIAL DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD: LAS SENTENCIAS

FUNDACIONALES

1. Democratización y configuración judicial del control de constitucionalidad

El diseño institucional que las fuerzas políticas acuerdan respecto del control judicial de constitucionalidad durante un proceso de democratización está determinado por las expectativas de ciertos resultados, esto es, las aportaciones valiosas al establecimiento de un Estado democrático que se espera realice la institución de control. Sin embargo, debe señalarse que las expectativas de ciertos resultados que determinan el diseño institucional, estarán siempre rodeadas de un inmenso grado de incertidumbre.177

Es decir, por más que existan razones para considerar que un determinado diseño institucional favorecerá mejor que otros la obtención de ciertos resultados del control de constitucionalidad que se consideran valiosos durante el proceso de democratización –garantizar la vigencia del pacto inicial, crear un foro alternativo desde el cual las fuerzas políticas puedan oponerse con argumentos jurídicos a la acción del gobierno, etcétera–, la función de las fuerzas políticas para la consecución de dichos resultados es limitada. Ningún diseño institucional será capaz de eliminar por completo la incertidumbre que representa la forma en que el órgano jurisdiccional entenderá y asumirá las funciones del control de constitucionalidad en el nuevo contexto democrático.

Esto demuestra que, como ha sostenido Ahumada, «la pura previsión del control de constitucionalidad no asegura que el control vaya a funcionar»178y que, por lo tanto, la expansión del poder de los órganos jurisdiccionales que, entre otros aspectos, se manifiesta en un mayor y más efectivo control de constitucionalidad, «no es el resultado de algún factor individual que es fácilmente controlado»179, como puede ser una reforma constitucional o legal, sino la combinación de varios factores y condiciones, entre los que destaca la actividad del propio órgano jurisdiccional. En otras palabras, la presencia en nuevos escenarios democráticos de órganos jurisdiccionales (Cortes Supremas y Tribunales Constitucionales) que, a través del control de constitucionalidad, se constituyen en actores políticos de primer orden, es consecuencia también –y en ocasiones casi exclusivamente–, de la propia voluntad del órgano jurisdiccional para posicionarse como un actor fundamental del establecimiento del nuevo sistema democrático.

177 SHIPAN, Charles R. Designing Judicial Review. Interest Groups, Congress, and Communications Policy, Ann Arbor: Uni-versity of Michigan Press, 1997, p. 39.178 AHUMADA RUÍZ, Marian. La jurisdicción constitucional en Europa, op. cit., p. 42.179 TATE, Neal y VALINDER, Torbjörn. «Judicialization and the future», en la obra por ellos editada: The Global Expansion of Judicial Power, op. cit., p. 527.

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Los jueces, por lo tanto, son un elemento esencial para el buen o mal funcionamiento del control de constitucionalidad durante los procesos de democratización. En este sentido, pueden encontrarse, de un lado, jueces que asumen un papel de mayor autorrestricción en el ejercicio del control de constitucionalidad, no sólo dejando de ejercer el control de constitucionalidad en algunos temas que consideran ajenos a su cometido, sino también resistiéndose a implementar en el ejercicio de su función sus preferencias personales sobre determinadas políticas, aun cuando las condiciones políticas le permitan hacerlo. De otro lado, jueces que muestran un mayor activismo aprovechando cada oportunidad que se les presentan para expandir su poder decisión y favorecer políticas de su preferencia.180

Debe señalarse, en primer lugar, que ninguno de estos modelos de jueces favorece con mayor intensidad que otro, el buen funcionamiento del control de constitucionalidad en nuevas democracias. El papel que deban desempeñar los jueces, más contenidos en algunos casos y más activos en otros, estará determinado por condiciones fundamentalmente de carácter político, que bien favorezcan un mayor activismo o condicionen a una mayor autocontención en el ejercicio del control de constitucionalidad.

En todo caso, ya sea que existan condiciones favorables al activismo o restricciones que induzcan a la autocontención, los órganos judiciales de control de constitucionalidad deben realizar su función con gran prudencia. En este sentido, Ackerman señala que incluso en lo que llama el escenario del «nuevo comienzo» donde es necesario afianzar la ruptura con el régimen anterior, los tribunales deben reconocer «las virtudes de la prudencia en casos especiales».181 Por lo tanto, en los procesos de democratización la prudencia del órgano judicial de control constitucional, que se traducirá necesariamente en ciertos casos de autocontención, se convierte en un valor esencial cuyo mal uso –tanto un ejercicio excesivo de prudencia, como el no ejercicio de la misma– puede tener como consecuencia no sólo que el tribunal deje de cumplir con el propósito para el que fue pensado, sino que puede poner en riesgo su propia supervivencia, cometiendo «suicido institucional».182 Esto, desde luego, resulta una paradoja en el sentido de que para que los tribunales desarrollen un poder institucional efectivo, «los jueces deben en ocasiones contenerse de ejercerlo».183

Independientemente de la prudencia que deben mostrar en todo caso los tribunales constitucionales durante los procesos de democratización, algunos factores presentes durante dicho proceso, pueden condicionar una mayor autocontención del tribunal. Dichos factores tienen que ver, fundamentalmente, con la presencia de actores políticos con poder suficiente para limitar la acción del tribunal. Gisburn pone como ejemplo de lo anterior, la existencia de un partido dominante en el escenario político el cual puede condicionar una actuación más restrictiva del tribunal a través de mecanismos implementados antes de que el tribunal actúe,

180 Véase: TATE, Neal. «Why the expansion of Judicial Power?», en TATE, Neal y VALLINDER, Torbjörn (Ed.). The Global Expansion of Judicial Power, op. cit., pp. 33-34.181 ACKERMAN, Bruce. «El ascenso del constitucionalismo mundial», op. cit., p. 69.182 Ibidem.183 GINSBURG, Tom. Judicial Review in New Democracies, op. cit., p. 95.

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como lograr el nombramiento de algunos jueces cercanos a sus planteamientos políticos, o bien disponer de una ideología bien desarrollada que logre incidir en la jurisprudencia del tribunal y que, por lo tanto, imponga un determinado peso al poder de decisión de los jueces. Asimismo, este partido dominante también puede ser capaz, a través del control que tenga de la legislatura, de implementar algunos mecanismos con posterioridad a la actuación del tribunal, como la aprobación de leyes o reformas constitucionales que modifiquen algún criterio del tribunal o que establezcan expresamente zonas vedadas a su jurisdicción.184

Por el contrario, otros elementos pueden favorecer un mayor protagonismo de los órganos jurisdiccionales de control de constitucionalidad en el marco de un proceso de democratización, sin que esto implique abandono de la prudencia. En primer lugar, puede señalarse al pluralismo político como un factor que favorece una participación más activa del tribunal, en tanto que es un escenario en el que las decisiones del tribunales pueden ser aceptadas por un mayor número de actores políticos. En este sentido, Ginsburg señala que la mejor forma en la que el tribunal puede ganar aceptación entre estos actores es desarrollando una actuación de «no complicidad» con algún actor en concreto, es decir, procurando la mayor aceptación posible de sus decisiones, lo cual es más probable de conseguir en un escenario de mayor pluralismo político. Ello porque si bien cada actor cuenta con un determinadas preferencias, éstos pueden estár dispuestos a aceptar decisiones que se aparten de sus preferencias hasta un cierto punto, a lo cual denomina «zona de tolerancia». Por lo tanto, el «espacio político» de actuación del órgano jurisdiccional que le permitirá obtener el mayor nivel de aceptación de sus decisiones estará determinado por aquellos puntos en los que las zonas de tolerancia de los distintos actores coinciden. En la medida en que hay mayor pluralismo político, las interconexiones serán frecuentes y el espacio político en el que podrá actuar el tribunal será más amplio. En consecuencia, en un escenario de pluralismo político es probable que el órgano jurisdiccional realice una actividad más activa en el control de constitucionalidad, a sabiendas de que sus decisiones pueden ser aceptadas por un mayor número de actores.185

Un segundo factor, muy relacionado con el anterior, consiste en que, precisamente en la medida en que las decisiones de los tribunales constitucionales sean aceptadas por el mayor número de actores posibles, su calidad de escenario alternativo para confrontar la acción de gobierno y como árbitro aceptado del sistema, adquirirá mayor solidez y, por lo tanto, será más recurrido. Este es, precisamente, uno de los efectos que Ginsburg señala que se derivan de que el tribunal desarrolle un perfil de «no complicidad» con actores políticos específicos. En la medida en que logre esto, el tribunal se transformará de manera progresiva en un espacio en el que los actores políticos pueden dirimir sus disputas, presentadas en términos de conflictos constitucionales.186

184 Véase: Ibidem, pp. 82-83.185 Véase: Ibidem, pp. 66-82.186 Ibidem, p. 73.

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Desde luego, esta dinámica de judicializar los asuntos políticos también puede generar el inconveniente de que los tribunales constitucionales se conviertan en mecanismos utilizados por las fuerzas políticas de oposición para obstaculizar la acción de gobierno, más que para dirimir conflictos constitucionales en abstracto.187 En este escenario, una mayor exigencia por parte del tribunal en la configuración de un verdadero conflicto constitucional por dirimir para justificar su actuación, resulta fundamental, aunque desde luego no elimina el riesgo del uso político del tribunal.

Un tercer factor que favorece una actitud más activa de los tribunales constitucionales durante los procesos de democratización, es la utilización del tribunal por las fuerzas políticas, no sólo motivadas por la idea de que el tribunal resulta un lugar adecuado para dirimir sus diferencias, sino por la existencia de ciertos asuntos sobre los que las fuerzas políticas prefieren no pronunciarse debido al coste político que pudiera generarles una definición en cualquier sentido. Tate pone como ejemplo de esto la práctica seguida por muchas legislaturas de los Estados Unidos –si bien con notables excepciones– que han preferido dejar en manos de los tribunales la definición de determinadas políticas relacionadas con el aborto.188 Esta decisión de trasladar la definición de ciertas políticas a los tribunales constitucionales, si bien puede implicar un riesgo para éstos en la medida en que den soluciones insatisfactorias, lo cierto es que incrementa notablemente su ámbito de acción, el cual se expande a la definición de políticas públicas que, en principio, correspondería realizarlas a las fuerzas políticas.

Finalmente, otro factor se relaciona con el tipo de régimen que se adopte durante el proceso de democratización. En concreto, en opinión de Ackerman la adopción de un sistema presidencialista fuerte que tenga que convivir con una legislatura independiente, generará «niveles extraordinarios de conflicto institucional»189 que requieran la presencia de un árbitro independiente –el tribunal constitucional– para la resolución de estos conflictos. Sin embargo, la sola adopción de un sistema presidencial no asegura una mayor participación de los tribunales en la resolución de conflictos políticos, especialmente cuando dicho sistema se adopta ante la presencia de un partido hegemónico que, al controlar tanto la presidencia como la legislatura, disminuye considerablemente la posibilidad de conflictos institucionales.190

No obstante, si se presentan estos casos de conflicto institucional entre el presidente y la legislatura, no sólo los tribunales pueden aprovechar esos conflictos para desarrollar una actuación más activa. En concreto, Ackerman señala como en muchos casos, especialmente latinoamericanos, este tipo de conflictos han sido aprovechados por los militares para justificar su intervención, «presentándose a sí mismos como la garantía última de los principios

187 Véase: TATE, Neal. «Why the expansion of Judicial Power?», op. cit., pp. 30-31.188 Ibidem, p. 32.189 ACKERMAN, Bruce. «El ascenso del constitucionalismo mundial», op. cit., p. 69.190 GINSBURG, Tom. Judicial Review in New Democracies, op. cit., p.

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fundamentales de la nación puestos en peligro por políticos pendencieros».191 De ahí que, en algunos casos, la ausencia de militares fuertes pueda también ser un factor favorable para que los tribunales constitucionales se constituyan como los árbitros encargados de resolver los conflictos entre el presidente y la legislatura.

La existencia de condiciones favorables para que los tribunales desarrollen un papel más activo durante los procesos de democratización o de factores que puedan limitarlo, no son, sin embargo, indicadores certeros sobre la forma en que el tribunal habrá de desarrollar su actuación. Como señala Ackerman, «no hay ninguna garantía de que un tribunal constitucional adoptará el estilo que mejor se adecue a su situación». 192 Lo que es importante tener en cuenta aquí, es que si el tribunal no aprovecha las condiciones favorables o ignora los factores limitantes, ello puede tener como consecuencia, por un lado, que el tribunal no termine por cumplir la función para lo que fue pensado durante el proceso de democratización y, por otro lado, que ello pueda tener consecuencias sobre su propia supervivencia institucional o sobre el mantenimiento de sus facultades de control constitucional.

Independientemente del estilo más activo o más restrictivo que adopte el tribunal durante el proceso de democratización, es muy probable que durante los momentos iniciales de este proceso desarrolle un tipo de argumentación –en los pocos o muchos casos en los que ejerza el control de constitucionalidad– que resulta positivo para el éxito de este proceso. Ackerman señala que en el escenario del «nuevo comienzo», en el que se ha dicho la Constitución representa el símbolo de ruptura con el régimen anterior, los tribunales constitucionales no se sienten incómodos asumiendo un «estilo redentor» de argumentación, dándole un mayor protagonismo «a la articulación y justificación de los principios constitucionales».193 En término similares Ahumada sostiene que en estos momentos iniciales del régimen democrático es comprensible que los tribunales constitucionales realicen la interpretación apelando «a principios, a valores, al interés público, al fin último de la Constitución».194

Esto es importante no sólo porque este tipo de argumentación les permite a los tribunales exaltar el valor simbólico de la Constitución en el nuevo escenario democrático, sino poner de manifiesto algunos principios fundamentales para el funcionamiento del régimen. Puede decirse, por lo tanto, que en estos primeros momentos de la democracia, la principal función de los tribunales constitucionales «no es decidir casos, sino fijar las reglas que prevengan y eviten en el futuro la repetición o la aparición de conflictos».195

De lo anterior puede deducirse que las sentencias que dictan los tribunales constitucionales acogiendo este tipo de argumentación, tienen un sentido fundacional para

191 ACKERMAN, Bruce. «El ascenso del constitucionalismo mundial», op. cit., p. 64.192 Ibidem, p. 69.193 Ibidem.194 AHUMADA RUÍZ, Marian. La jurisdicción constitucional en Europa, op. cit., p. 44.195 Ibidem, p. 45.

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el funcionamiento del régimen democrático. Desde luego, estas sentencias fundacionales pueden abarcar una amplia gama de temas relevantes para la consolidación del Estado democrático, sin embargo, pueden identificarse dos grandes tipos de sentencias. Por un lado, las que denomino sentencias fundaciones estructurales y que son aquellas a través de las cuales el tribunal afirma principios fundamentales en los que descansa el Estado democrático: supremacía constitucional, mecanismos de control del poder político, derechos fundamentales, etcétera. Por otro lado, las que denomino sentencias fundacionales coyunturales y que son las que resuelven ciertos problemas generados, principal aunque no exclusivamente, durante la etapa autoritaria, y cuya solución son de gran trascendencia para la estabilidad política en el Estado democrático: el castigo o no a los crímenes ocurridos durante el régimen autoritario, la solución de aspectos relacionados con crisis económicas, etcétera.

Dentro del primer grupo de sentencias, destacan aquellas a través de las cuales los tribunales constitucionales se posicionan en el nuevo escenario democrático. Por un lado, estas sentencias tienen que ver con la defensa de la propia institución ante afectaciones que puedan sufrir durante los primeros momentos de la democracia. En este sentido, la garantía del principio de división de poderes y de independencia de la función jurisdiccional suelen convertirse en uno de los principales temas abordados en las primeras sentencias de los tribunales constitucionales durante el proceso de democratización. Por otro lado, estas sentencias tienen relación con el aumento de las vías de control de constitucionalidad, expandiendo las ya existentes o creando nuevas; así como con la expansión del ámbito de control, incluyendo en el control de constitucionalidad cuestiones anteriormente consideradas como excluidas de la posibilidad de control constitucional.

Este tipo de sentencias que podemos considerar como fundacionales del control de constitucionalidad, son de enorme trascendencia durante los procesos de democratización. En primer lugar, porque terminan de configurar la institución del control de constitucionalidad en el nuevo escenario democrático. En segundo lugar, porque ponen manifiesto, mejor que ningún otro tipo de sentencias, el ánimo de la órgano jurisdiccional para participar activamente en el proceso de democratización. En este sentido, no sólo resulta importante el resultado de dicha actuación expansiva del poder de decisión de los órganos jurisdiccionales, sino también la argumentación y los fundamentos utilizados para llevarla a cabo. Es quizá en estos, donde puedan apreciarse las posibilidades reales del control judicial de constitucionalidad en la etapa de democratización, pues a través de ellos el tribunal pone de manifiesto hasta donde esta dispuesto a llegar –y hasta donde no– en el ejercicio de dicha función.

En lo que sigue se analizarán aquellas sentencias emitidas por los órganos jurisdiccionales encargados del control judicial de constitucionalidad en los países seleccionados para este estudio y que, desde nuestra perspectiva, han servido, por un lado, a terminar de configurar el sistema de control judicial de constitucionalidad y para posicionar al órgano jurisdiccional de control dentro del proceso de democratización.

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Analizaremos, en primer lugar, como la Suprema Corte mexicana ha afianzado el monopolio de los tribunales del Poder Judicial de la Federación para ejercer el control de constitucionalidad y como la propia Corte ha actuado para posicionarse como un órgano que mantiene una posición privilegiada en dicho control, llevando, además, al extremo sus atribuciones de control para garantizar la independencia del Poder Judicial Federal. En segundo lugar, analizaremos la ampliación de los mecanismos y del ámbito de control constitucional realizado por la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina. Finalmente, en el caso chileno analizaremos sentencias tanto del Tribunal Constitucional como de la Corte Suprema que, desde nuestra perspectiva, han contribuido en forma determinante para la transformación del modelo de control de constitucionalidad llevada a cabo por la reforma constitucional de 2005 y que ha consistido, según hemos visto, en el traspaso de la totalidad de las funciones de control de constitucionalidad al Tribunal Constitucional.

En los tres casos, estamos en presencia de sentencias que podemos considerar fundacionales del respectivo sistema de control judicial de constitucionalidad, en tanto que sirven para estructurar el ámbito de actuación de los órganos de control constitucional en el nuevo contexto democrático. Hemos señalado en el primer capítulo, que en los países que tras un proceso de transición democrática apuestan por un modelo de democracia constitucional con fuerte presencia de los órganos judiciales, éstos están llamados a dictar sentencias fundacionales que ayuden a consolidar aspectos estructurales y coyunturales de la democracia constitucional, los cuales abarcan un amplio abanico de materias. Precisamente una de esas materias es la relativa a la definición del papel del control judicial de constitucional en el nuevo modelo.

2. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en México

La creación de las acciones de inconstitucionalidad y el aumento en los supuestos de procedencia de las controversias constitucionales en la reforma de 1994 y el otorgamiento en la reforma de 1999 de una amplia facultad para establecer criterios y, en todo caso, seleccionar los juicios de amparo que deba conocer, han contribuido significativamente a posicionar a la Suprema Corte como uno de los actores más importantes en el nuevo contexto democrático. El papel que juega la Corte y su importancia en el actual sistema político, lo expresan con claridad Elizondo y Pérez de Acha, en los siguientes términos:

Como resultado de la democratización del sistema político mexicano, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) se ha convertido en un poder más visible e importante. Es ya el árbitro último en las disputas entre los otros poderes constitucionales, así como entre los individuos y la autoridad. Existe una notoria judicialización de los más importantes temas nacionales. Es decir,

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ante la incapacidad de los actores de resolver políticamente sus diferencias, éstas terminan en el escritorio de la SCJN.196

Ahora bien, atribuir este nuevo papel de la Suprema Corte sólo a una serie de reformas constitucionales y legales ocurridas dentro de la que hemos señalado como etapa de democratización, es contar sólo una parte de la historia. La otra parte es precisamente la que ha escrito la Suprema Corte, a través de sus sentencias, y en las que se ha encargado no sólo de resolver estos conflictos mostrando un importante grado de independencia, sino también de afianzar su nueva posición, fijando importantes criterios relativos al monopolio del control de constitucionalidad de leyes y a la independencia del Poder Judicial Federal. Se trata de sentencias que ayudan a comprender esta nueva relevancia de la Suprema Corte y que dan mayores pistas para entender cómo ha llegado a constituirse como ese árbitro aceptado del sistema.

A continuación nos referiremos a tres sentencias que nos parecen de gran relevancia. En la primera de ellas, la Corte confirma la imposibilidad de que los poderes judiciales de los Estados de la Federación realicen cualquier tipo de control de la constitucionalidad. En la segunda, la Corte crea una vía para analizar la constitucionalidad de cualquier ley que pueda afectar la independencia del Poder Judicial de la Federación, a pesar de no haber sido impugnada. Finalmente, en la tercera, al resolver una contradicción entre su jurisprudencia y la del Tribunal Electoral, la Corte establece el criterio de que sólo ella puede ejercer un control de constitucionalidad tratándose de leyes electorales.

2.1. El monopolio del Poder Judicial de la Federación en el control de constitucionalidad197

Este juicio de amparo tiene sus orígenes en un procedimiento de carácter mercantil ocurrido en el estado de Nuevo León en el que se falla en contra de una ciudadana, condenándola, en consecuencia, al pago de las respectivas costas judiciales. La ciudadana acude en amparo argumentando, entre otras cosas, la inconstitucionalidad del precepto del código mercantil local en base al cual se le había condenado al pago de las costas judiciales y sobre cuya constitucionalidad no se había pronunciado el juez local de la primera instancia. Al no hacerlo, en opinión de la ciudadana, el juez local violaba el artículo 133 de la Constitución mexicana que establece expresamente la obligación de los jueces locales para aplicar la Constitución nacional, aun en contra de las disposiciones en contrario que pudieran encontrar en sus respectivas constituciones y leyes locales.

196 ELIZONDO MAYER-SERRA, Carlos y PÉREZ DE ACHA, Luis Manuel. «Separación de poderes y garantías indivi-duales: la Suprema Corte y los derechos de los contribuyentes». Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 14, enero-junio 2006, p. 92.197 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 19 de noviembre de 1998, recaída al Amparo Directo en Revisión 914/98.

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El primer argumento utilizado por la Corte para desechar el agravio señalado por la recurrente, es que si bien es cierto que de la literalidad del artículo 133 se podría derivar la facultad de control constitucional de los jueces locales y que, incluso, esa facultad había sido reconocida en algún momento por la jurisprudencia de la Suprema Corte, la interpretación que actualmente prevalece es la de que los jueces locales no gozan de dicha atribución. Esta interpretación, de acuerdo con la Corte, se obtiene «teniendo en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que informan nuestra Constitución».

Posteriormente se citan en la sentencia una serie de precedentes en los que la Corte ha sustentado esa interpretación. En primer lugar, cita uno de 1946198 en el cual sostiene que el artículo 133 «es conformativo del régimen federal y evita el predominio de las leyes locales sobre la Constitución», pero que de él no se deriva la competencia de los jueces locales para ejercer un control de constitucionalidad, pues éste sólo es posible realizarlo por la vía de los artículos 103 y 107 de la Constitución, es decir, a través del juicio de amparo que es competencia del Poder Judicial de la Federación. En segundo lugar, cita otro de 1968199 en el que escuetamente se señala que de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no se deriva obligación alguna para los jueces locales de ejercer el control de constitucionalidad. Finalmente, cita otro de 1972200 en el cual se dice que no todo órgano es competente para ejercer el control judicial de constitucionalidad, «sino solamente el Poder Judicial Federal, a través del juicio de amparo» y que ello es así porque «conforme al principio de la división de poderes, el órgano judicial está impedido de intervenir en la calificación de inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese órgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la Constitución Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federación de la facultad de examinar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad».

De los anteriores precedentes, la Corte deduce los elementos en que sustenta su fallo: a) que «el artículo 133 constitucional no es fuente de facultades de control constitucional para los Jueces del orden común», b) que este artículo «debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta para ese efecto» y c) que dentro de la regulación constitucional del control de constitucionalidad existe un «juicio específico cuya procedencia se encuentra sujeta a diversos requisitos con la finalidad de evitar la anarquía en la organización y distribución de competencias de las autoridades estatales», es decir, el juicio de amparo que es competencia de los tribunales federales. En consecuencia con lo anterior, la Corte desestima el agravio consistente en que el juez local había violado el artículo 133 de la Constitución al no examinar en el juicio de primera instancia la constitucionalidad de la norma impugnada. 198 Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el rubro «Inconstitucionalidad de las leyes». Se-manario Judicial de la Federación, Quinta Época, tomo LXXXIX, p. 775. 199 Tesis Aislada de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el rubro «Constitucionalidad de las le-yes, examen de la, improcedente por la autoridad judicial común». Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, tomo CXXXV, Cuarta Parte, p. 37.200 Tesis Aislada de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con el rubro «Constitucionalidad de las leyes, examen de la, improcedente por la autoridad judicial común». Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, vol. 42, Cuarta Parte, p. 17.

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Lo trascendente de esta resolución no radica tanto en los argumentos empleados por la Suprema Corte para confirmar el monopolio del Poder Judicial de la Federación en el control de la constitucionalidad, pues como se puede apreciar prácticamente motiva su fallo en los razonamientos expuestos en los precedentes que cita. Sin embargo, sí resultan de gran importancia dos aspectos: la consecuencia jurídica del fallo y, sobre todo, el momento en que éste se emite.

En cuanto a la consecuencia jurídica, contrario a los precedentes que se citan en la sentencia y que constituyen tesis aisladas –es decir, que tienen carácter orientador pero no obligatorio para los tribunales inferiores–, este fallo le permite a la Corte alcanzar el número de cinco resoluciones sustentando el mismo criterio, en forma continua y no interrumpida por un criterio en contrario, para que este razonamiento adquiriese el carácter de tesis de jurisprudencia y, por consiguiente, resulte obligatorio para todos los tribunales.201 En relación con el momento en que se dicta el fallo y se constituye la jurisprudencia, debe señalarse no sólo que este último fallo se emite en 1998, es decir, tres años después de la renovación de la Corte en 1995 como consecuencia de la reforma de 1994; sino, además, que los otros cuatro fallos que sirven para consolidar la jurisprudencia se producen también entre 1995 y 1998.

Si a lo anterior sumamos que todos los fallos que sirven para la conformación de la jurisprudencia fueron emitidos por unanimidad, claramente se advierte en la nueva Corte una preocupación desde sus primeros años de funcionamiento para cerrar el debate en torno a un posible control judicial de constitucionalidad difuso. Con lo cual no sólo confirma el monopolio del Poder Judicial de la Federación para ejercer el control de constitucionalidad, sino que afirma su posición dominante para ejercer dicho control a través del ejercicio de sus nuevas competencias otorgadas por las reformas de 1994, 1996 y 1999 y de sus facultades, en tanto que órgano cúspide del Poder Judicial de la Federación, para unificar la jurisprudencia constitucional.

2.2. El monopolio de la Suprema Corte para el control constitucional de leyes electorales202

En estrecha relación con la anterior sentencia en la cual se imposibilita a los jueces locales participar del control de constitucionalidad, se encuentra la sentencia a la que a continuación

201 La interpretación realizada por la Corte en la sentencia que comentamos, le permitió al Pleno consolidar dos tesis de juris-prudencia: la tesis P./J. 73/99 que lleva el rubro «Control judicial de la Constitución. Es atribución exclusiva del Poder Judicial de la Federación» (Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo X, Materia Constitucional, agosto 1999, p. 18) y la tesis P./J. 74/99 con el rubro «Control difuso de la constitucionalidad de normas generales. No lo autoriza el artículo 133 de la Constitución» (Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, tomo X, Materia Constitucional, agosto 1999, p. 5).202 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 23 de mayo de 2002, recaída a la contradicción de tesis número 2/2000, entre los criterios sustentados por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el juicio de revisión constitucional electoral 209/99 y la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98.

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nos referiremos y en la que se establece, en esencia, que el único órgano competente para llevar a cabo un control de constitucionalidad de leyes electorales es el Pleno de la Suprema Corte, a través de la acción de inconstitucionalidad.

Es oportuno recordar que la reforma constitucional de 1996 integró al anterior Tribunal Federal Electoral al Poder Judicial de la Federación, constituyéndose así el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. A este tribunal se le encargó la resolución de una serie de medios de impugnación para las elecciones federales (Presidente de la República, diputados y senadores del Congreso de la Unión), los cuales, de acuerdo con la Constitución, tienen como finalidad «garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales». Con fundamento en esta garantía del principio de constitucionalidad de los actos y resoluciones electorales, la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Electoral entendió que de ella se derivaba la facultad para declarar inaplicables en los casos concretos que le tocara conocer, aquellas disposiciones que estimara inconstitucionales, sin que dicho pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad se reflejara en los puntos resolutivos del fallo y sin que tuviera efectos generales.

Con base en esta jurisprudencia, en un determinado caso se le solicitó al Tribunal Electoral, declarar inaplicable una disposición de la legislación electoral del estado de Guerrero en la cual se establecía un procedimiento de asignación de diputados por el principio de representación proporcional para la legislatura de ese estado, distinto al previsto por el artículo 54 de la Constitución. Este artículo constitucional, en realidad establece el método de asignación de diputados por el principio de representación proporcional para la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, sin embargo, la jurisprudencia de la Suprema Corte había entendido que de dicho artículo se derivaba un modelo que las leyes electorales de los Estados debían seguir.203 No obstante esta jurisprudencia de la Corte, el Tribunal Electoral al interpretar el artículo 54 constitucional estimó que de él no se desprendía ninguna obligación para los Estados de adoptar el mismo modelo de asignación de diputados de representación proporcional y que, por lo tanto, las legislaturas de los Estados podían prever en sus respectivas leyes electorales modelos de asignación que difirieran del previsto para la Cámara de Diputados. En consecuencia, en el caso concreto el Tribunal entendió que no había inconstitucionalidad de la legislación electoral del estado de Guerrero, por lo que no procedía declarar su inaplicabilidad.204

Al quedar evidenciadas dos distintas interpretaciones del artículo 54 de la Constitución, el Presidente del Tribunal Electoral decidió plantear una denuncia de contradicción de tesis, con fundamento en la Constitución. De acuerdo con la normativa constitucional, cuando una

203 Véanse: Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de 23 de septiembre 1998, recaída a la Acción de Inconstitucionalidad 6/98 y la tesis de jurisprudencia P./J. 69/98 que se deriva de aquella, con el rubro «Materia electoral. Bases generales del principio de representación proporcional» (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo VIII, noviembre de 1998, p. 189).204 Véase: Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de 13 de noviembre de 1999, recaída al Juicio de Revisión Constitucional Electoral 209/99.

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Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitución y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida por las salas o el pleno de la Suprema Corte de Justicia, «cualquiera de los ministros, las salas o las partes, podrán denunciar la contradicción, en los términos que señale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cual tesis debe prevalecer».

En la sentencia en la que se resuelve esta contradicción, la Corte concluye que ella es el único órgano competente para conocer la posible inconstitucionalidad de una ley electoral, lo cual deriva de una serie de disposiciones de la Constitución, que básicamente se refieren a la organización del Poder Judicial de la Federación y a los mecanismos previstos para el control de constitucionalidad. Para reforzar esa deducción, la Corte cita un pasaje de la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1996 en la cual, además de incorporar al Tribunal Electoral al Poder Judicial federal, se permitió la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad para impugnar leyes electorales. En este pasaje se lee con claridad que la eliminación de la prohibición sobre la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad contra leyes electorales, tuvo como propósito «que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución sea la consignada en dicho artículo» (cursivas mías).

También de los mismos preceptos constitucionales y de la exposición de motivos, la Corte deduce que las reformas de 1996 tuvieron como propósito que el Tribunal Electoral «únicamente conociera sobre la inconstitucionalidad de los actos o resoluciones en materia electoral», del tal forma que este tribunal «no podrá conocer de la no conformidad a la Constitución, de leyes federales o locales, a través de los medios de impugnación interpuestos ante él». A partir de aquí, la Corte inicia una argumentación en dos direcciones: por un lado, en resaltar la importancia del control abstracto de las leyes electorales que puede realizar a través de la acción de inconstitucionalidad y, por el otro, en algo que resulta menos claro, señalando que si bien el Tribunal Electoral puede realizar un control constitucional de actos, esto debe hacerlo sin valorar la constitucionalidad de la ley que sirve de fundamento al acto.

En cuanto a la importancia del control abstracto, la Corte liga esta facultad con el discurso de que ella es un Tribunal Constitucional, señalando que «corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en forma exclusiva, conocer en vía de acción de inconstitucionalidad sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, ya que en estos casos la Suprema Corte actúa como Tribunal Constitucional, ejerciendo un control abstracto de la constitucionalidad». En cuanto lo segundo, señala que el Tribunal Electoral sólo puede interpretar la Constitución «con motivo del examen de un acto o resolución y nunca de manera aislada, ya que de lo contrario ejercería un control abstracto de la constitucionalidad, el cual es de competencia exclusiva de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación», con lo cual parece sugerir una asimilación del control que venía realizando

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el Tribunal Electoral para casos concretos y sin efectos generales a un control abstracto que, efectivamente, sólo puede realizar la Corte.

En este punto la argumentación resulta poco convincente por falta de claridad. De un lado, porque el control concreto que venía realizando el Tribunal y el control abstracto que esta facultado a realizar la Corte son dos cosas distintas, sin que la existencia de uno pueda anular de forma automática al otro. Por otro lado, porque la Corte diferencia con demasiada facilidad un aspecto que en los casos concretos parece más complicado, consistente en la posibilidad de realizar un análisis de la constitucionalidad de un acto, sin que esto implique, en ningún caso, el análisis de la constitucionalidad de la ley en que se funda. Con esto, como bien señala Cossío, la Corte parece señalar «que los actos y las resoluciones tienen una especie de sentido natural o propio y que es precisamente a partir de él que se lleva a cabo el contraste con la Constitución», lo cual parece difícil de aceptar si se toma en cuenta que dichos actos y resoluciones, cuya constitucionalidad debe analizar el Tribunal, están condicionados por «la forma en que los órganos estatales que los emitieron lleguen a configurarlos a partir de lo que disponga la ley».205 Es decir que puede darse el caso, nada remoto, de que el motivo por el cual se deba declarar la inconstitucionalidad del acto no radique en el acto en sí, sino en la ley que le sirve de fundamento a la autoridad para emitirlo.

Finalmente, la Corte utiliza un argumento que puede resultar más convincente para prohibir que el Tribunal Electoral realice un control de constitucionalidad en casos concretos y que atiende a la especial naturaleza de las leyes electorales. De acuerdo con este argumento, si las leyes electorales no son combatidas en su oportunidad a través de la acción de inconstitucionalidad, deben entenderse como consentidas y que, por lo tanto, gozan de firmeza y se presumen constitucionales. Ello debe ser así, a decir de la Corte, porque estas normas están destinadas a conducir un proceso electoral y, por lo tanto, «es imprescindible partir de la firmeza de dichas leyes, pues de otra forma se vulneraría el equilibrio del propio proceso electoral; pues no resulta lógico, conforme a un sistema de contienda electoral entre partidos políticos, que se cuestione la constitucionalidad de una norma que rigió ese proceso con motivo de actos y resoluciones producidos en el mismo».

Toda esta argumentación le permite a la Corte concluir en la sentencia que nos ocupa, que no es posible que exista una contradicción de criterios entre la Suprema Corte y el Tribunal Electoral, con motivo de una interpretación de la Constitución que sea consecuencia de un ejercicio de control constitucional de leyes electorales –como lo es en el caso–, pues esta última no es una competencia de la que goce el Tribunal Electoral, declarando, en consecuencia, improcedente la contradicción. Adicionalmente, por si quedara alguna duda, en los puntos resolutivos señala que: «El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación carece de competencia para hacer consideraciones y pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general, aun a pretexto de determinar la inaplicación de ésta».

205 COSSÍO DÍAZ, José Ramón. «El indebido monopolio constitucional-electoral de la Suprema Corte de Justicia», en MA-LEM, Jorge y otros (Comps.). La función judicial, op. cit., p. 124.

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LEX ARTIS

Como podemos apreciar, en la Corte aprovechó perfectamente un caso aparentemente sencillo de determinar qué interpretación de un precepto de la Constitución debía prevalecer, para adentrarse y anular la facultad de control constitucional de leyes que venía ejerciendo el Tribunal Electoral y con ello «avanzar en las tesis monopolísticas, y así mantener una posición exclusiva en el control de la constitucionalidad de las normas generales».206

2.3. El control de constitucional de leyes que afecten la independencia del Poder Judicial de la Federación207

Este asunto resulta de gran interés pues a través de esta sentencia, la Suprema Corte crea una vía no prevista en la Constitución ni en las leyes para declarar la inconstitucionalidad de una ley que, en su opinión, pueda afectar la independencia del Poder Judicial de la Federación. Los antecedentes del caso se remontan al año 2000 con la expedición de la «Ley de Concursos Mercantiles» que contempló la creación de un «Instituto de Especialistas en Concursos Mercantiles», el cual quedó incorporado en el Poder Judicial de la Federación en calidad de órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal. Adicionalmente también se contempló en la ley que dicho Instituto debía rendir semestralmente un informe de actividades al Congreso de la Unión. Una vez que quedó instalado el Instituto, sus integrantes plantearon de inmediato la duda al Presidente del Consejo de la Judicatura Federal –quien también es Presidente de la Suprema Corte–, sobre la forma en que debía rendirse dicho informe e, incluso, sobre si atendiendo al principio de división de poderes, resultaba constitucional que un órgano que pertenecía al Poder Judicial de la Federación debiera rendir un informe de labores al Congreso de la Unión.

Quienes sentían preocupación por la posible inconstitucionalidad de este precepto se enfrentaban ante un problema mayor, consistente en el hecho de ninguno de los sujetos facultados para hacerlo, habían interpuesto una acción de inconstitucionalidad para combatir esta ley. Planteada la preocupación de los integrantes del Instituto de Especialistas al Presidente del Consejo de la Judicatura Federal, éste decide hacérsela extensiva a sus compañeros del Pleno de la Corte, bajo la modalidad una «consulta», la cual no se encuentra prevista ni en la Constitución ni en ningún otra ley relativa al Poder Judicial de la Federación o al control judicial de constitucionalidad. Dicha consulta tenía como objetivo que el Pleno de la Corte determinara sin en virtud del artículo 133 de la Constitución que establece la supremacía de la Constitución sobre cualquier ley, el Instituto de Especialistas en Concursos

206 Ibidem, p. 125. No obstante, es necesario aclarar que este criterio de la Suprema Corte ha quedado sin efectos a partir de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007. A partir de dicha reforma el 99 de la Constitución establece expresamente que «las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación». A pesar de ello, nos parece que la sentencia de la Suprema Corte en comento constituye un buen ejemplo para demostrar lo que aquí nos proponemos: la forma como a través de sus resoluciones, la Corte pretende afianzarse como el principal órgano de control de constitucionalidad.207 Sentencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, de 25 de septiembre de 2000, recaída a la Consulta 698/2000 realizada por el Ministro Genaro David Góngora Pimentel en su carácter de Presidente del Consejo de la Judicatura Federal.

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Mercantiles debía abstenerse de cumplir con la ley que lo obligada a rendir el informe ante el Congreso, o bien si debía cumplir con esa obligación.

Debido a la particularidad de la vía por la cual se pide al pleno de la Corte que analice la constitucionalidad de esta ley, la sentencia de la Corte comienza reconociendo que «no pasa inadvertido para este cuerpo colegiado que se está en presencia de un asunto peculiar». Más peculiar resulta el argumento de la Corte para establecer en el punto segundo que sí tiene competencia para resolver esa consulta, pues señala que si es competente para resolver las controversias que la Constitución prevé, «por mayoría de razón lo es para conocer de una consulta presentada por el presidente del Consejo de la Judicatura Federal, que notoriamente tiende a anticiparse al surgimiento de una controversia». Además, señala que su competencia también se deriva de su posición dentro del sistema de control de constitucionalidad, como «órgano terminal en la determinación de las cuestiones de constitucionalidad de leyes e interpretación directa de los preceptos constitucionales». De acuerdo con la Corte, de esta posición se deriva que «cuando se proponga al pleno una cuestión en la que se involucre la interpretación del artículo 49 de la Constitución, en cuanto a los principios de división de poderes y de autonomía de los mismos, específicamente del Poder Judicial de la Federación, deba concluirse que ese órgano colegiado es competente para conocerla y resolverla».

Posteriormente la Corte alude a su pretendido carácter de tribunal constitucional para seguir justificando su competencia. En este orden de ideas, señala que resulta coherente con el régimen constitucional y legal del país, que la Corte pueda resolver una consulta como la presente en la que se debe hacer una interpretación de un precepto constitucional, «ya que este órgano colegiado (…) es el intérprete supremo y último de la normatividad de la Carta Magna, al que ésta ha encargado velar por el imperio y respeto de sus disposiciones, erigiéndolo con mayor plenitud como un tribunal constitucional a partir de las reformas (…) de 1994». De todo lo anterior, concluye que sí es competente para resolver la consulta formulada por su Presidente.

Una vez fijada su competencia, la Corte procede al análisis de si la consulta resulta admisible o no. En este sentido, reconoce, en primer lugar, que entre los diversos medios de control judicial de la constitucionalidad de leyes, no existe alguno a través del cual sea posible realizar el control de una ley que se estime violatoria de la independencia del Poder Judicial de la Federación, sin que medie una impugnación a través de los medios expresamente reconocidos por la Constitución y la ley. Sin embargo, a continuación da un enorme salto en la argumentación para señalar que de ello «debe inferirse que tácitamente se reconoce que dicho problema pueda plantearse ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues de lo contrario, leyes o actos que pudieran incurrir en esa seria irregularidad, quedarían fuera de control». Por lo cual, concluye, la vía utilizada por el Presidente de la Corte resulta procedente.

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LEX ARTIS

Una vez removidos los obstáculos relativos a la procedencia de esta nueva vía de control de constitucionalidad, así como de la competencia de la Corte para resolverla, en el punto tercero de la parte considerativa de la sentencia, entra en el análisis del contenido de la consulta. Después de realizar un recorrido histórico del principio de división de poderes, así como de analizar el sistema de distribución de competencias entre los Poderes de la Unión, la Corte establece que en México el principio de división de poderes «no opera (…) de manera tajante y rígida sino que ha sido modulada con numerosas excepciones con el fin de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas entre los Poderes Federales, excepciones que se traducen en el establecimiento de un régimen de cooperación y coordinación entre ellos y que en muchas ocasiones funcionan como medios de control recíproco». Sin embargo, concluye inmediatamente después que esas formas de cooperación entre poderes y el establecimiento de controles recíprocos, como es el caso de los informes que un poder deba rendir a otro, habrán de estar previstos en la Constitución y no en una ley ordinaria.

Finalmente, la Corte concluye este singular caso con una peculiaridad más: los efectos de la sentencia. Toda la argumentación anterior parecería conducir irremediablemente a que la Corte declarase expresamente la inconstitucionalidad del precepto de la Ley de Concursos Mercantiles que establece la obligación del Instituto de Especialistas en esa materia de rendir un informe semestral ante el Congreso de la Unión. En vez de ello, seguramente conciente de la débil estructura jurídica que construyó para conocer y resolver este asunto, la Corte realiza una especie de interpretación conforme de dicho precepto que, para efectos prácticos, implica una reforma sustancial al contenido del mismo. En este sentido, la Corte termina señalando que el Instituto de Especialistas Mercantiles sí debe cumplir con su obligación de rendir el informe semestral al que se refiere la Ley de Concursos Mercantiles, sólo que no ante el Congreso, sino ante el Pleno de la propia Corte y del Consejo de la Judicatura Federal.

El caso, como puede apreciarse, es de enorme trascendencia pues la Corte crea una vía para analizar la constitucionalidad de una ley que afecte la independencia de cualquier órgano del Poder Judicial de la Federación, sin que medie una impugnación a tal efecto. Para González y Bauer, esta sentencia puede verse como un mensaje político dirigido al Congreso de la Unión, «es una advertencia en el sentido de que el Poder Judicial Federal no le rinde cuentas».208 Sin embargo, si se analiza más allá del caso concreto, lo que en realidad hace la Corte es mandar un mensaje al Congreso en el sentido de que no tolerará una ley, que en cualquier aspecto, pueda considerar atentatoria a la independencia del Poder Judicial.

Se trata claramente de una actuación en la que la Corte va mucho más allá de sus competencias expresas, para establecer un mecanismo de autodefensa ante cualquier ley que pueda afectar la independencia de la judicatura federal, creando un nuevo mecanismo de control de constitucionalidad que sólo la Corte puede poner en marcha. A decir de Cossío, y así lo refleja la propia sentencia, esta auto atribución sólo puede entenderse

208 GONZÁLEZ COMPEÁN, Miguel y BAUER, Peter. Jurisdicción y democracia, op. cit., p. 382.

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extraída de «esa gran caja de posibilidades que la Corte ha establecido en la idea del tribunal constitucional».209

3. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en Argentina

Al igual que lo sucedido en México, en Argentina la Corte Suprema también ha jugado un papel activo en la ampliación del control de constitucionalidad, creando nuevas vías de control. Sin embargo, a diferencia de México donde la actividad de la Corte en este ámbito se aprecia a partir de una serie de reformas constitucionales y legales que originaron un cambio casi total en su integración, así como una ampliación significativa de sus competencias, en Argentina la Corte no ha requerido para ampliar el ámbito del control de constitucionalidad reformas que amplíen su abanico competencial. Por el contrario, en algún caso ha sido precisamente al revés, es decir que la ampliación de las vías de control constitucional por parte de la Corte Suprema ha tenido como corolario, una reforma constitucional que reconozca dicha competencia.

A continuación centraremos nuestra atención en el análisis de dos sentencias a través de las cuales la Corte Suprema argentina habilita nuevos mecanismos de control de la constitucionalidad (la acción declarativa de inconstitucionalidad y el recurso de amparo), así como en otra en la que sin habilitar una nueva vía de control, sí amplía el ámbito del mismo abarcando el contenido de una reforma constitucional con el objetivo de salvaguardar la independencia de la propia Corte Suprema.

3.1. La acción declarativa de constitucionalidad210

El caso tiene su origen en una ley expedida por la legislatura de la provincia de Santiago del Estero, en lo que ella entiende como un ejercicio de sus facultades en materia tributaria. En esta ley se creaba un Departamento de Control de Combustibles al cual se le encargaba «el control cualitativo y cuantitativo de los combustibles líquidos». Adicionalmente, y como retribución a los servicios que prestaría este departamento, se imponía una tasa de entre el 2.5 y el 5% sobre el precio de determinados combustibles.

Al enterarse de la expedición de esta ley y antes de que la misma fuera aplicada, la compañía pública productora de combustibles «Yacimientos Petrolíferos Fiscales» envío un telegrama a los expendedores de combustibles en el cual se les comunicaba que deberían abstenerse de modificar los precios de los combustibles, apercibiéndolos que de hacerlo se les podría retirar el suministro de carburantes, además de aplicarles sanciones económicas. Ante esta situación, la provincia de Santiago del Estero decidió interponer una acción de

209 COSSÍO DÍAZ, José Ramón. La teoría constitucional de la Suprema Corte de Justicia, op. cit., p. 159.210 Sentencia de la Corte Suprema, de 20 de agosto de 1985, recaída al caso Santiago del Estero, Provincia de c/Estado Nacio-nal y/o Yacimientos Petrolíferos Fiscales s/acción de amparo.

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amparo con el objetivo de que la Corte Suprema emitiera una declaración preventiva que impidiera que, en el caso de entrar en vigor la ley expedida por su legislatura, se concretaran las medidas que habían sido anunciadas en el telegrama distribuido entre los expendedores. Tal declaración preventiva debía ocuparse, en esencia, de determinar si la provincia de Santiago del Estero contaba con facultades para aprobar la ley en cuestión, es decir, si la misma resultaba constitucional o no.

En primer lugar, la Corte se ocupa de determinar su competencia para resolver el caso. Al respecto, señala que al tratarse de un asunto suscitado entre una provincia y el Estado Nacional sobre la definición de sus respectivas competencias en la materia a que refiere la ley en cuestión, el caso tiene una naturaleza federal que, por lo tanto, es de la competencia originaria de la Corte Suprema.

Una vez fijada su competencia, la Corte se ocupa de determinar si la acción de amparo intentada resulta admisible. En este sentido, establece, en primer término, que lo que persigue la provincia actora es conseguir tutela jurisdiccional ante las acciones anunciadas en las comunicaciones telegráficas emitidas por la compañía productora, es decir, contra la suspensión en el suministro de combustibles y las sanciones a los expendedores. En segundo término, establece que dicha tutela pretende obtenerse a través de una declaración preventiva que impida, en el caso de ponerse en vigor la legislación, que se ejecuten las medidas anunciadas por los telegramas antes señalados. En base en lo anterior, concluye que en el presente caso se está «frente a una solicitud de declaración de certeza, porque no tiene carácter simplemente consultivo ni importa una indagación meramente especulativa, sino que responde a un caso y busca precaver un acto en ciernes (…) y fijar las relaciones legales que vinculan a las partes en conflicto».

A partir de este punto, la Corte desarrolla el aspecto relevante de la sentencia consistente en habilitar la acción declarativa de certeza, prevista en el Código Procesal Civil y Comercial, como el mecanismo adecuado a partir del cual se debe encausar la pretensión de la provincia de Santiago, para que la Corte analice la constitucionalidad de la ley expedida por su legislatura. En este sentido señala que, una vez verificada la naturaleza de la pretensión, «la acción declarativa regulada en el artículo 322 del Código Procesal, constituye un recaudo apto para evitar el eventual perjuicio denunciado por la actora». Posteriormente, constata que el caso reúne las exigencias para la procedencia de la acción declarativa, las cuales deriva de una sentencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos y que consisten en: una actividad administrativa que afecte un interés legítimo, que el grado de afectación sea lo suficientemente directo y que el acto tenga la necesaria concreción. En opinión de la Corte estos elementos se reúnen en el caso pues «la sola manifestación de la entidad nacional de ejercer las medidas que expone en sus telegramas releva la existencia, en el caso de la demandante, de un interés real y concreto susceptible de protección legal».

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Posteriormente, la Corte complementa su argumentación descartando la procedencia de la acción de amparo, toda vez que «al tratarse, en lo esencial, de un problema atinente a la determinación de las órbitas de competencia entre los poderes del gobierno federal y los de un estado provincial», dicha acción no parece ser la vía adecuada. Por lo tanto, en este caso «puede prescindirse válidamente del nomen iuris utilizado por la provincia para interponer su acción y atender a la real sustancia de la solicitud mediante el ejercicio de la demanda declarativa que regula el art. 322 del Código Procesal». En consecuencia, la sentencia tiene por efecto, otorgarle un plazo de diez días a la provincia actora para que presente, por la vía de la acción declarativa, su pretensión.

El caso es relevante por dos motivos. En primer lugar, porque este asunto marca un cambio importante en la jurisprudencia de la Corte Suprema, la cual desde 1959 había negado sistemáticamente que en el derecho argentino estuviese prevista una acción declarativa de inconstitucionalidad. Incluso con la introducción de la acción declarativa de certeza en el Código Procesal Civil y Comercial y la presentación de algunos casos en los cuales se pretendía cuestionar la inconstitucionalidad de un determinado acto por esa vía, la Corte mantuvo la inexistencia de una acción de tales características. El argumento central utilizado por la Corte era que sólo tenía facultad de «apreciar los límites de las atribuciones propias de los otros poderes el Estado (…) y con referencia a los casos que caigan bajo su jurisdicción, no cabe extenderla de modo de validar declaraciones de inconstitucionalidad abstractas o de mera certeza por vía de aplicación del art. 322»211 del Código Procesal.

El segundo motivo por el cual es relevante la sentencia, radica en el hecho de que a diferencia de otros precedentes en los cuales se le había solicitado a la Corte que, por la vía de la acción declarativa de certeza, se pronunciara sobre la constitucionalidad de una norma, en esta sentencia es la propia Corte la que introduce en el fallo la referencia a dicha acción. En efecto, como hemos visto, el presente caso se da a través de una acción de amparo intentada por la provincia de Santiago. Sin embargo, la Corte reconduce la pretensión de la provincia –sin que ésta se lo hubiese solicitado– por la vía de la acción declarativa, dándole un determinado plazo para iniciar nuevamente el juicio por esta conducto. Lo anterior no sólo pone en evidencia el radical cambio en la jurisprudencia de la Corte Suprema, sino también la voluntad de ésta para habilitar una nueva vía de control de constitucionalidad en un momento histórico preciso, el cual coincide, seguramente no por casualidad, con los primeros años del restablecimiento de la democracia. Había llegado el momento de ampliar el abanico de las vías de control.

3.2. La acción de amparo como medio de control de constitucionalidad212

En 1990 el señor Peralta y otra persona (cuyo nombre no aparece en la sentencia), suscribieron con el Banco Comercial de Finanzas un contrato de depósito fijo a siete días.

211 Véase: HARO, Ricardo. «La acción declarativa de inconstitucionalidad en el derecho federal argentino», op. cit., p. 250212 Sentencia de la Corte Suprema, del 27 de diciembre de 1990, recaída al caso Luis Arcenio Peralta y otro v. Nación Argentina.

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Sin embargo, antes de que se volviera exigible la devolución del depósito con sus respectivos intereses, el Presidente argentino dictó un decreto mediante el cual se limitaba la devolución de los depósitos bancarios a una determinada cantidad, estableciendo, adicionalmente, un mecanismo para la devolución paulatina del resto del depósito.

Ante esta situación, Peralta y la otra persona promovieron una acción de amparo solicitando, en esencia, que se declara la inconstitucionalidad del referido decreto y, en consecuencia, les fuera devuelto íntegramente el depósito que habían suscrito con la entidad bancaria con sus respectivos intereses. Argumentaban en dicha acción que el decreto en cuestión «se constituye en un acto de autoridad pública, que en forma actual e inminente lesiona con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías explícita e implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional (C.N.)»

El juez que conoció en primera instancia de la acción de amparo la desestimó, argumentando dos aspectos: en primer lugar, que no advertía cuál era la imposibilidad para recurrir a otras vías ordinarias mediante las cuales fuera posible restituir los derechos que alegan violados y, en segundo lugar, que al no haber sido demandada la entidad bancaria con la cual se contrató el depósito, lo que se buscaba era una declaración abstracta sobre la constitucionalidad del decreto que limita la devolución de los depósitos, lo cual es un terreno vedado a los jueces. Al ser desfavorable la sentencia de primera instancia, Peralta y el otro la recurren ante una corte de apelación, la cual revoca la sentencia de primera instancia y declara inconstitucional el referido decreto. Contra esta sentencia se presenta un recurso extraordinario ante la Corte Suprema.

Independiente del fondo del asunto que es la constitucionalidad del decreto, la cual es confirmada finalmente por la Corte Suprema, lo que nos interesa es como para entrar en el análisis de constitucionalidad, la Corte considera que la acción de amparo sí es una vía mediante la cual se pueda plantear la inconstitucionalidad de una norma. A esta cuestión se refiere la primera parte de la sentencia y que se analiza a continuación.

El primer aspecto que atiende la Corte es el argumento de la parte que presenta el recurso, en el sentido de que, de acuerdo con la ley, la acción de amparo resulta inadmisible cuando para declarar la invalidez del acto en contra del cual se dirige la acción, se requiriese declarar la inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. En opinión de la Corte esta disposición tiene como finalidad, por un lado, mantener el carácter excepcional de la acción de amparo impidiendo que la misma se convierta en una vía ordinaria para plantear cualquier cuestión litigiosa; por otro lado, la disposición trata de impedir que, dada la celeridad con la que debe resolverse la acción de amparo, se obtengan declaraciones precipitadas de inconstitucionalidad.

Dicho lo anterior, la Corte sostiene que esta disposición no puede entenderse en términos absolutos, del tal forma que esta reglamentación se constituya en un obstáculo

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«para que se restablezca de inmediato a la persona en el goce de la garantía constitucional vulnerada», pues si así fuese, bastaría que la autoridad diese al acto que vulnera algún derecho constitucional la forma de una norma «para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una oportuna restitución del ejercicio del derecho esencial conculcado». Ello es así, continúa la sentencia, pues la finalidad del amparo «es la de asegurar la efectiva vigencia de la Constitución misma», por lo que «no puede recibir un límite legal que impida su finalidad esencial cuando ésta requiere que se alcance la cima judicial, como es el control de la constitucionalidad de normas infraconstitucionales». Por lo tanto, las normas procesales que regulan la acción de amparo, deben orientarse a lograr la efectiva vigencia de la Constitución y no a obstaculizarla.

Para reforzar este argumento, la Corte acude a una reinterpretación de sus precedentes, en los cuales había negado en numerosas ocasiones que a través del amparo pudiera plantearse la posible inconstitucionalidad de una norma. En este sentido señala que uno de los fundamentos sustanciales para sostener anteriormente esa posición, había sido la postura, también de la propia Corte, de negar la existencia en el derecho argentino de una acción declarativa de inconstitucionalidad. Sin embargo, al ser esta sentencia posterior a la antes vista de provincia de Santiago del Estero, dicho argumento resultaba ya insostenible. También señala en relación con estos precedentes que si bien se llegaba a la conclusión de que el amparo era inadmisible cuando se planteaba la inconstitucionalidad de una norma, lo cierto es que en muchos de ellos sí se hacían algunas consideraciones entorno a la constitucionalidad de las normas impugnadas. Adicionalmente hace alusión a otros precedentes en los cuales ya se había pronunciado por el carácter no absoluto de esta disposición, así como aquellos en los que había dejado entrever la posibilidad de realizar un control de constitucionalidad por la vía del amparo.

Finalmente, la Corte se plantea sí, por lo tanto, la disposición legal que prohíbe la procedencia de la acción de amparo cuando en ella se persiga la declaración de inconstitucionalidad de una norma, es constitucional o no. Al respecto, recuerda que la función de control de constitucionalidad que le corresponde realizar no se limita a una labor «en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes con fecundo y auténtico sentido constitucional, en tanto la letra o el espíritu de aquellas lo permita». En tal virtud, lo que termina señalando es que el dispositivo legal que limita la procedencia del amparo cuando se plantea la constitucionalidad de una norma, «no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello equivaldría a destruir la esencia misma de la institución que ha sido inspirada en el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona reconocidos en la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto».

Estos razonamientos contenidos en la sentencia sirven para consolidar una nueva interpretación de la Corte respecto de este impedimento para la procedencia de la acción

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de amparo, en el sentido de prácticamente eliminarlo o reducirlo a casos excepciones. En efecto, como antes se ha visto, durante una determinada etapa de la jurisprudencia de la Corte Suprema se había negado sistemáticamente a admitir que la acción de amparo podía servir como un mecanismo de control de la constitucionalidad. Sin embargo, si bien es cierto que con anterioridad la Corte había dejado entrever que podía haber alguna excepción a este impedimento, es a partir de esta sentencia cuando se consolida definitivamente la posibilidad de que la acción de amparo sirva como mecanismo de control constitucional. La cuestión se vería zanjada definitivamente con la reforma constitucional de 1994 en la cual, además de darle reconocimiento constitucional a la acción de amparo, quedó establecido que al resolver estas acciones el juez competente puede declarar la inconstitucionalidad de la norma en la que se funde el acto combatido.

3.3. El control constitucional de las reformas a la Constitución213

La amplia reforma constitucional realizada en Argentina en 1994, incluyo escasos aunque relevantes aspectos relacionados con la integración de la Corte Suprema de Justicia. En primer término, estableció que el acuerdo del Senado con el que debían contar los nombramientos de jueces de la Corte Suprema realizados por el Presidente, debía ser de dos terceras partes de sus miembros presentes en la sesión convocada a tal efecto. En segundo término, si bien la reforma no contempló un periodo específico para la duración de los cargos de jueces de la Corte Suprema, sí estableció que sus integrantes llegados a los setenta y cinco años de edad debían ser ratificados en sus cargos a través del mismo procedimiento de designación.

Este último aspecto de la reforma generó malestar entre algunos integrantes de la Corte que veían en este precepto una afectación a la garantía de inamovilidad de su cargo judicial. Entre estos integrantes se encontraba el magistrado Carlos Fayt quien promovió una acción declarativa de inconstitucionalidad en contra de la reforma constitucional, con el objeto de que se declarara la inconstitucionalidad del precepto que establecía que al llegar a los setenta y cinco años los jueces tendrían que ser ratificados a través del mismo procedimiento de designación que contemplaba la reforma. El juez que conoció en primera instancia esta acción declaró la procedencia de la misma y decretó la inconstitucionalidad del precepto impugnado. Sin embargo, en segunda instancia, una corte de apelaciones si bien admitió la procedencia de la acción en contra de la reforma constitucional, confirmó la constitucionalidad del precepto impugnado, ante lo cual el magistrado Fayt interpuso un recurso extraordinario ante la Corte Suprema para que conociera de dicho caso.

La Corte debía, por lo tanto, resolver dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, sí podía ejercer un control de constitucionalidad sobre el contenido de una reforma de la Constitución y, si decidía hacerlo, determinar si el contenido de la reforma efectivamente

213 Sentencia de la Corte Suprema, de 19 de agosto de 1999, recaída al caso Fayt, Carlos Santiago c/Estado Nacional s/proceso de conocimiento.

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vulneraba en lo impugnado la garantía de inamovilbilidad de la gozaban los jueces de la Corte Suprema.

En primer término, la Corte establece que en este asunto se reúnen dos elementos básicos para la procedencia de la acción: la existencia de una «causa», que la Corte identifica en el hecho de que el actor invoca ante el Poder Judicial la protección de un derecho –la garantía de inamovilidad en el cargo de juez de la Corte Suprema–; y la existencia de una «controversia», que identifica en el hecho de que el Estado, a través del procurador general, se opuso a la pretensión del juez Fayt impugnando el fallo de primera instancia que había declarado la inconstitucional del precepto constitucional impugnado. En segundo término, la Corte señala que no es obstáculo para que conozca de este asunto el hecho de que la determinación del contenido de las reformas a la Constitución haya sido atribuida a otro órgano del estado –la Convención Constituyente–, puesto que la Corte Suprema siempre está, a la luz de la Constitución, habilitada «para juzgar en los casos que se le planteen, si el acto impugnado ha sido expedido por el órgano competente, dentro del marco de sus atribuciones y con arreglo a las formalidades a que está sujeto».

El anterior argumento es completado señalando que, a pesar de la existencia de casos en que la Corte en su función de interpretar la Constitución se tope con decisiones que han sido atribuidas con carácter final a otro órgano del Estado, aquella está siempre facultada para revisar que dicho acto se hubiese efectuado respetando los límites y requisitos que le son propios. En opinión de la Corte esto es así, porque el «quebrantamiento de algunos de los (…) requisitos o el desborde de los límites de la atribución, harían que la potestad ejercida no fuese, entonces, la de la Constitución y allí es donde la cuestión deja de ser inmune a la revisión judicial por parte del Tribunal encargado –por mandato de aquella– de preservar la supremacía de la Ley Fundamental».

A partir de aquí la Corte se centra en determinar dónde radican los límites que debían respetarse en el proceso de reforma constitucional impugnado. De acuerdo con la Constitución y la práctica seguida en los procesos de reforma constitucional, el procedimiento para realizarla consistía en que el Congreso Nacional emitiese una declaración de necesidad de reformar la Constitución, así como una ley que estableciera los puntos que debía abordar la Convención encargada de elaborar la reforma. Pues bien, en el caso que nos ocupa la respectiva ley que fijaba los aspectos que debía abarcar la reforma señalaba que serían nulas las modificaciones, derogaciones y agregados que realizara la Convención Constituyente fuera de las competencias asignadas por dicha ley. De esta disposición la Corte deriva «la existencia de un poder dotado de facultades suficientes para realizar el control sobre el alcance de las disposiciones y derogaciones adoptadas por la convención, que permita privar de efecto a las realizadas en infracción a los límites impuestos». Por supuesto, este poder «no puede ser otro que aquel que tiene como atribución esencial la de preservar la supremacía constitucional: el Judicial».

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De lo anterior deduce la Corte que «la facultad de reformar la Constitución no puede exceder el marco de la regulación constitucional en que descansa», de lo que concluye que las facultades de las Convenciones Constituyentes «están limitadas». Ello es así porque «la convención se reúne con la finalidad de modificar aquellas cláusulas constitucionales que el Congreso declaró que podían ser reformadas y sobre las que el pueblo de la Nación tuvo oportunidad de pronunciarse al elegir a los convencionales y no otras, sobre las que no concurren dichos requisitos». Por lo tanto, señala la Corte, al estar la actividad de la convención limitada por la ley expedida por el Congreso, el examen de la cuestión de fondo –la violación o no de la garantía de inamovilidad de los jueces de la Corte Suprema– no debe realizarse mediante «un examen de la intención de los convencionales», sino mediante una confrontación de la actividad de la convención y el contenido de la ley que fijaba los puntos que debían ser abordados por ésta.

Pues bien, una vez realizada dicha confrontación, la Corte advierte que la introducción del precepto mediante el cual se disponía que los jueces de la Corte debían ser ratificados al llegar a la edad de setenta y cinco años, no se sustentaba en ninguno de los aspectos previstos por la ley que señalaba los puntos que debía abordar la Convención Constituyente. En consecuencia, concluye que debe decretarse la nulidad del precepto impugnado introducido por la reforma constitucional. No obstante, antes de ello, la Corte precisa un aspecto muy relevante en tanto que muestra su preocupación por establecer los límites a los que se encuentra sujeto el propio control de las reformas constitucionales. En este sentido, es enfática al señalar que la sentencia dictada en este caso «no comporta un pronunciamiento sobre aspectos de naturaleza substancial que conciernen a la conveniencia o inconveniencia de la norma impugnada –juicio que no está en las atribuciones propias del Poder Judicial–, sino en la comprobación de que aquélla es fruto de un ejercicio indebido de la limitada competencia otorgada a la convención reformadora».

El presente caso es de suma importancia para advertir la forma moderada en la que la Corte Suprema argentina ha ido expandiendo, una vez restaurada la democracia, el ámbito de control de constitucionalidad. Es verdad que el caso es digno de estudio en tanto que entra al análisis del contenido de una reforma constitucional e, incluso, anula uno de los preceptos introducidos por ésta. Es importante también por el tema del que trata y que es la defensa de las garantías, en este caso la de inamovilidad, de la que gozan los jueces de la Corte Suprema, lo que a su vez puede entenderse como una defensa de la independencia judicial. Pero no es menos importante la forma cautelosa en la que la Corte realiza está trascendental ampliación, al sujetar su propio poder de control no a un análisis de conveniencia u oportunidad de las reformas introducidas, sino a un control más objetivado, consistente en confrontar la ley que fija los temas que debe abordar la reforma, con la actuación de la Convención Constituyente.

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4. Las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en Chile

La ampliación del control de constitucionalidad en Chile se ha realizado recientemente por la vía de una amplia reforma constitucional que ha depositado la totalidad de esta función en el Tribunal Constitucional, ampliando significativamente sus facultades, en detrimento de la Corte Suprema que hasta antes de dicha reforma compartía con el Tribunal Constitucional, la función del control de constitucionalidad. Dado lo reciente de esta reforma, es ciertamente pronto para encontrar sentencias fundacionales del control de constitucionalidad en este país bajo esta nueva configuración del sistema. Lo cual, por otro lado, no nos parece razón suficiente para descartar que la actuación de ambos órganos jurisdiccionales sea relevante a la hora de analizar el actual sistema de control constitucional.

Dicho en otras palabras, la forma en cómo se encuentra estructurado el sistema de control de constitucionalidad es también consecuencia de la actuación tanto del Tribunal Constitucional como de la Corte Suprema, bajo la configuración anterior del sistema. En el caso de Chile también existen sentencias fundacionales del control de constitucionalidad que, básicamente, tuvieron por efecto aumentar, en el caso del Tribunal Constitucional y disminuir, en el caso de la Corte Suprema, la confianza en el ejercicio de sus funciones de control de constitucionalidad.

A continuación nos referiremos a tres sentencias en este sentido. La primera de ellas es sin duda una de las que más ha hecho ganar prestigio al Tribunal Constitucional chileno. Por un lado, porque si bien se dicta dentro del periodo de democratización, todavía Pinochet se encontraba en el poder y no existía claridad de que la dictadura terminaría pronto. Por otro lado, porque precisamente constituyó un impulso fundamental al proceso de democratización, en tanto que aseguro que en el plebiscito sobre la ratificación de Pinochet se respetaran unas garantías mínimas para que el resultado del mismo correspondiera con la voluntad del electorado. La segunda y la tercera sentencias se refieren a dos de los temas que en la doctrina más han sido reprochados a la Corte Suprema: el control constitucional de normas anteriores a la Constitución de 1980 y el control de constitucionalidad sobre el proceso legislativo. Con ello se pretende poner de manifiesto cuál es su postura en torno a estos temas y que sus planteamientos no han sido bien recibidas por un sector de la doctrina chilena, poniendo en tela de juicio la función de control de constitucionalidad que le estaba encomendada a la Corte a través del recurso de inaplicabilidad.

4.1. El control constitucional de la ley que regula la celebración del plebiscito de ratificación de Pinochet214

En el mes de enero de 1988 la Junta de Gobierno de Chile aprobó la «Ley Orgánica Constitucional sobre votaciones populares y escrutinios», la cual habría de regir para la

214 Sentencia del Tribunal Constitucional de Chile, de 5 de abril de 1988, recaída en el Rol núm. 53.

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realización del plebiscito mediante el cual el pueblo chileno estaba llamado a pronunciarse sobre la continuidad en el poder de Pinochet, en aplicación de las disposiciones transitorias de la Constitución de 1980. De acuerdo con este texto constitucional, al tratarse de una ley orgánica constitucional correspondía al Tribunal Constitucional ejercer el control de constitucionalidad de dicha ley antes de su promulgación. Para tal efecto, una vez aprobada por la Junta de Gobierno, la ley fue remitida al Tribunal Constitucional para que este se pronunciara sobre su constitucionalidad. Adicionalmente, el Tribunal determinó atender con la misma sentencia dos peticiones de declaración de inconstitucionalidad de diversos preceptos de esta ley presentados, respectivamente, por un grupo de profesores y un partido político.

El primer aspecto sobre el que se pronuncia el Tribunal es el relativo a la constatación de que la materia que regula la ley es propia de una ley orgánica constitucional. Sobre este aspecto no existe mayor problema pues el contenido de la ley claramente tiende a regular el sistema electoral chileno, lo cual, por disposición de la propia Constitución, debía realizarse a través de una ley orgánica constitucional. Quizá lo más destacable en este punto, sea el señalamiento del Tribunal en el sentido de que ley que regulara el «sistema electoral» debía comprender «tanto los procesos electorales y plebiscitarios establecidos en las disposiciones permanentes de la Carta Fundamental, como así también aquellos a que se refieren sus disposiciones transitorias», en las cuales, como hemos dicho, se encontraba prevista la celebración de un plebiscito sobre la continuidad de Pinochet en el poder.

Posteriormente, el Tribunal adelanta lo que son las conclusiones de su fallo y que se refieren a tres aspectos: primero, que todo el contenido de la ley es propio de regularse a través de una ley orgánica constitucional; segundo, que el proyecto de ley contiene todas las disposiciones sobre votaciones y escrutinios que debía contener la ley que regulara el sistema electoral y, tercero, que no obstante lo anterior, «algunos puntos específicos de ellas no aparecen suficientemente regulados lo que si bien no permite, razonablemente, sostener la inconstitucionalidad general del proyecto, sí aconseja hacerlos presente, con el objeto de prevenir sobre la necesidad de legislar sobre ellos». Es este sin duda el aspecto fundamental de la sentencia, pues a partir de esa conclusión, el Tribunal irá desarrollando, uno por uno, aquellos aspectos que a su parecer no se encontraban lo suficientemente detallados y que terminarían sirviendo para ampliar significativamente las garantías de imparcialidad, igualdad y certeza en la realización del plebiscito de ratificación de Pinochet.

El primer señalamiento del Tribunal, se refiere a la regulación que en la ley se hace sobre la oportunidad y la forma de realizar propaganda electoral, tanto en lo relativo a la celebración de elecciones como de plebiscitos. En este sentido, establece que si bien el proyecto de ley señala que podrá hacerse propaganda por medio de la prensa, radioemisoras y canales de televisión, no regula «todo lo concerniente a evitar discriminaciones en dicha propaganda política y a asegurar una efectiva igualdad entre las diferentes candidaturas, tratándose de procesos electorales o de las distintas proposiciones que se formulen al país,

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en el caso de los actos plebiscitarios» y que «el Tribunal estima que es su deber prevenir sobre la necesidad de que se dicten, oportunamente, las normas legales complementarias pertinentes destinadas a cumplir tal objetivo».

El segundo señalamiento del Tribunal se refiere al mandato de la Constitución en el sentido de que la ley que regule el sistema electoral, debe garantizar la plena igualdad entre los ciudadanos independientes y los miembros de los partidos políticos, tanto en la presentación de las candidaturas como en su participación en los procesos electorales y plebiscitarios. Al respecto, el Tribunal señala que el proyecto regula adecuadamente esta igualdad, salvo en relación con el plebiscito de ratificación de Pinochet, respecto del cual no regula el derecho de los ciudadanos independientes «a tener sedes oficiales y oficinas de propaganda y a designar apoderados para que asistan a las actuaciones que deben realizar» las distintas autoridades electorales, «como si, en cambio, se establece respecto de la persona propuesta en el plebiscito (Pinochet) y de los partidos políticos». Aunque especifica que no se trata de que cualquier ciudadano independiente ostente la titularidad de estos derechos, «sino simplemente que, en este plebiscito, un conjunto de ellos y sometiéndose al procedimiento que le señale la ley, puedan disponer de estos derechos», es decir, que pudieran fungir como una especia de observadores de la correcta realización del plebiscito.

La tercera observación que hace el Tribunal tiene que ver con la fecha de celebración de las elecciones presidenciales y parlamentarias que tendrían lugar en el caso de que no fuese aprobada la continuidad de Pinochet, aspecto que no regula el proyecto de ley. En este sentido, el Tribunal señala que «es menester prevenir sobre la necesidad de completar, oportunamente, la normativa legal sobre la materia, incluyendo la determinación de la fecha en que deberían realizarse dichos procesos electorales».

Las anteriores observaciones no implican en ningún caso que el Tribunal declare la inconstitucionalidad de las respectivas disposiciones del proyecto. Sin embargo, sí lo hace con las relativas al procedimiento de designación de vocales para las mesas receptoras de sufragio, el cual resultaba imposible de cumplir para el caso de plebiscitos. De acuerdo con este procedimiento, dentro de los cinco días siguientes a la convocatoria del plebiscito debía fijarse el número de mesas receptoras del voto y dentro de los seis días siguientes a la convocatoria era preciso celebrar el sorteo para la designación de los vocales de dichas mesas. Sin embargo, entre estas dos etapas debía desarrollarse una etapa intermedia consistente en que cada uno de los integrantes de la Junta Electoral, definiera una lista de cinco candidatos a vocales para cada mesa receptora, en base a las cuales sería realizado el sorteo para la selección de los vocales. Debido a lo anterior, el Tribunal concluye que «el procedimiento establecido para la designación definitiva de los vocales de las Mesas Receptoras de Sufragios no puede cumplirse válidamente en el caso de los actos plebiscitarios», lo que constituye una vulneración a la Constitución «porque este mero error de procedimiento (…) imposibilitaría la realización de los plebiscitos ordenados por la Constitución». En consecuencia, «se declaran inconstitucionales y deben ser eliminadas».

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También declara que se encuentra en contradicción con la Constitución una disposición del proyecto relativa a las conformación de los Colegios Escrutadores, encargado de hacer el recuento de votos. De acuerdo con esta disposición, dichos colegios, que se integraban por los propios presidentes de las mesas receptoras de votos, sólo podrían funcionar si estaba presente la mayoría absoluta de los presidentes que lo integraban, «ya sea personalmente o representados mediante poder especial otorgado ante Notario u oficial civil». En opinión del Tribunal, la parte del precepto antes citada debía ser eliminada «por no estar conforme con la Constitución, en razón que las cargas personales, carácter que sin duda tienen estas funciones, son indelegables».

En la sentencia se declara la inconstitucionalidad y se llevan a cabo interpretaciones conforme a la Constitución de algunos otros preceptos que no tienen tanta relevancia a lo que se pretende poner en evidencia con este análisis y que consiste en que este fallo promovió una serie de garantías para la correcta realización del plebiscito de ratificación de Pinochet, que sin duda contribuyeron a la obtención de un resultado confiable y que fuera respetado. Precisamente por este motivo la sentencia resulta de importancia, pues con ella el Tribunal contribuyó en forma trascendental a la aplicación de las disposiciones transitorias de la Constitución de 1980 que contemplaban la celebración de un plebiscito de ratificación, así como la convocatoria a elecciones presidenciales y parlamentarias, en caso de que el resultado del mismo no fuere favorable a la continuidad de Pinochet.

Resulta muy arriesgado –y seguramente falso– sostener que esta sentencia fue la principal razón para que en la reciente reforma constitucional se decidiera por encomendar, en exclusiva, el control de la constitucionalidad al Tribunal Constitucional en un amplio número de supuestos. Sin embargo, no es arriesgado –y seguramente es cierto– sostener que para esta decisión pesó el mayor prestigio que, desde su reaparición en 1980, ha ido ganando paulatinamente el Tribunal Constitucional, como órgano al cual se le puede confiar el control de constitucionalidad, en comparación con la función del otro órgano encargado del control de constitucionalidad: la Corte Suprema. Se considera, por consiguiente, que si alguna sentencia ha contribuido a dicho prestigio y si alguna muestra las posibilidades de la institución en contextos adversos, es la que se acaba de analizar. Precisamente, en lo que sigue se hará referencia a dos casos que muestran la otra cara de la moneda, la forma –cuestionada– en como la Corte Suprema ejerció el control de constitucionalidad son temas de gran importancia.

4.2. El control de normas preconstitucionales215

La entrada en vigor de la Constitución de 1980 planteó de inmediato el problema sobre la vigencia de las normas anteriores que, además, eran contrarias a aquella.216 A decir de Gómez 215 Sentencia del Pleno de la Corte Suprema, del 20 de diciembre de 2002, recaída en la causa Guillermo Verdugo, Rol 3419-01. 216 «Con la vigencia de nuestra actual Constitución, y el establecimiento de numerosos derechos e instituciones que no tuvieron vigencia anterior, es evidente, que se presentaba el problema de la vigencia o derogación de numerosas leyes de diferente

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Bernales, la forma en como la Corte Suprema ha abordado la cuestión de los conflictos entre la Constitución de 1980 y las normas anteriores a ésta, revela en buena medida si la Constitución tiene en realidad el carácter de norma Suprema. Para este autor, existen dos maneras de resolver estos conflictos: por un lado, atender a un criterio de temporalidad, de acuerdo con el cual, ante tal conflicto prevalece la Constitución en su carácter de ley posterior, lo que significa una derogación tácita de las normas anteriores que la contradicen y, por el otro, atender a un criterio de jerarquía, de acuerdo con el cual, también prevalece la Constitución solo que en su carácter de norma superior a cualquiera otra, independientemente de si es anterior o posterior a aquella, lo que supondría una inconstitucionalidad sobrevenida de las normas anteriores a ella que la contradicen. 217

Siguiendo con la opinión del mismo autor, la distinción que, en su caso, haga la Corte Suprema al abordar estos problemas también es importante porque si el problema se aborda como una derogación tácita, entonces resulta competente para resolverlo el juez de la causa, con lo que la Corte estaría abdicando la posibilidad de resolver los conflictos entre la Constitución y el derecho anterior a ella. Sin embargo, si el problema se aborda como una inconstitucionalidad sobrevenida, es a la Corte a la que corresponde, en exclusiva, la solución de dicho conflicto a través del recurso de inaplicabilidad.

Pues bien, desde 1978 la Corte Suprema mantuvo el criterio de que éste era un problema de derogación tácita, cuya resolución correspondía a los jueces de la causa. Sin embargo, a partir de 1985 la Corte comienza a variar su postura, señalando que junto con la competencia del juez de la causa, también existe la atribución de la Corte para pronunciarse sobre la inaplicabilidad de un precepto vigente con anterioridad a la Constitución, a través del recurso de inaplicabilidad, postura que quedaría consolidada a partir de 1990.218 A continuación nos referiremos a una de las sentencias más recientes en este sentido.

El caso trata sobre la constitucionalidad de diversas disposiciones fiscales que habían sido expedidas con anterioridad a la Constitución de 1980, las cuales fueron declaradas tácitamente derogadas por un tribunal de apelación. En primer término, la Corte Suprema recuerda algunos de los precedentes en los sustenta su actual posición sobre el tema y en los cuales ha dicho, en esencia, que «si los jueces de la instancia pueden decidir que la ley general, que es la Constitución, ha derogado una ley especial común, también puede esta Corte Suprema declarar la inconstitucionalidad de esta última, conforme al artículo 80 (de la Constitución, que prevé el recurso de inaplicabilidad), que no hace diferencia entre leyes anteriores o posteriores a ella» (cursivas añadidas).

tipo, dictadas con anterioridad al 11 de marzo de 1981» (SAENGER G, Fernando. «Inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Jurisprudencia 1980-2003». Estudios Constitucionales, año 1, núm. 1, 2003, p. 440)217 Véase: GÓMEZ BERNALES, Gastón. «La jurisdicción constitucional: funcionamiento de la acción o recurso de inaplica-bilidad, crónica de un fracaso», op. cit., tema III.3 (debido al formato del documento no es posible citar las páginas).218 Véase: Ibidem.

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Posteriormente la Corte señala que el problema de conflictos entre la Constitución y las normas expedidas con anterioridad a ella, se ha presentando con frecuencia en el Derecho comparado, poniendo como ejemplo una sentencia del Tribunal Constitucional español en la que señaló que las leyes anteriores a la expedición de la Constitución de 1978 podían ser objeto de la cuestión de constitucionalidad. Asimismo, cita una sentencia de la Corte Constitucional italiana en la cual establece que la relación de prevalencia entre leyes constitucionales y leyes ordinarias, no se funda en una razón de sucesión cronológica, sino en una diversa consideración y sentido en el sistema de las fuentes del derecho.

Hasta aquí el argumento parece conducir claramente a que la Corte establecerá, de una buena vez, el criterio de que en ningún caso de incompatibilidad de una norma preconstitucional con la Constitución, el conflicto debe resolverse por el juez de la causa, sino que es competencia de la Corte Suprema en razón del principio de jerarquía. Sin embargo, a continuación hace una interpretación histórica del precepto de la Constitución que en el caso concreto se señalaba como el que pugnaba con la norma anterior, para concluir que al encontrarse contenido un precepto prácticamente idéntico en constituciones anteriores, se trata en realidad de un precepto que es anterior a la legislación fiscal impugnada, por lo que debe aplicarse para la resolución del caso un criterio de jerarquía. En este sentido concluye que «la situación de preexistencia de la norma constitucional respecto de aquella de rango inferior impide la aplicación de las reglas de derogación tácita como parámetro idóneo para resolver la oposición existente entre unas y otras». En vez de ello, el conflicto «debe discernirse, en cambio, por medio del mecanismo de inaplicabilidad contemplado en el artículo 80 de la Carta Política, que cautela el principio de supremacía de las normas fundamentales sobre aquellas que integran la legislación común».

La crítica de Gómez Bernales en el sentido de que la postura de la Corte sobre esta cuestión no admite para todos los casos el principio de jerarquía como instrumento de solución del conflicto219, parece tener sustento de acuerdo con lo manifestado en la sentencia. En primer lugar, porque si bien en sus precedentes ha dicho que ella también tiene competencia para declarar la inconstitucionalidad de una norma preconstitucional a través del recurso de inaplicabilidad, en dichos precedentes no elimina la facultad de los jueces para declarar tácitamente derogadas las normas preconstitucionales contrarias a la Constitución, pues parten siempre de señalar como premisa que «si los jueces de la instancia» pueden declara la derogación, entonces ella puede declarar la inconstitucionalidad. En segundo lugar, porque si asumiese en todo caso el principio de jerarquía superior de la Constitución sobre las normas preconstitucionales, no parece tener mucho sentido recurrir a un argumento histórico, poco convincente, para posicionar a la norma constitucional en un momento anterior al de la ley y entonces eliminar el problema que significa confrontar a la Constitución con una norma preconstitucional que la contradice, con lo que no termina de resolver la polémica sobre la relación entre la Constitución y las normas anteriores.

219 Véase: Ibidem.

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En conclusión, la sentencia que antecede pone de manifiesto la forma poco clara en la que se ha abordado «uno de los temas más gravitantes, e importantes que se han planteado en estos casi veintitrés años, y en donde la posición de la Corte Suprema ha variado diametralmente en diferentes sentidos».220 Desde luego, el hecho de que más de veinte años después de expedida la Constitución no se supiera con claridad cómo resolver los conflictos de ésta con la legislación preconstitucional, no habla bien de la forma en como ejerció la Corte Suprema el control de constitucionalidad en este tema tan importante.

4.3. La improcedencia del control constitucional formal221

Otro de los aspectos que ha generado una importante crítica en la forma de ejercer el control de constitucionalidad por la Corte Suprema, ha sido el relativo al control del proceso legislativo. Al respecto, desde 1925 la Corte se ha negado a analizar la constitucionalidad de una ley, cuyo supuesto vicio de inconstitucionalidad, radicara en no haberse seguido puntualmente el proceso legislativo para su promulgación.

Si bien es cierto que se trata de un tema que, en principio, no condiciona el adecuado funcionamiento de un sistema de control de constitucionalidad, lo cierto es que para el caso chileno lo relativo al control constitucional del proceso legislativo «tiene históricamente una especial significación», pues, «los desacuerdos acerca del cumplimiento o no del procedimiento legislativo por los poderes públicos involucrados, ha sido fuente de agudos conflictos políticos durante el siglo recién pasado y de cruentas guerras civiles durante el siglo XIX».222

Así las cosas, en 1995 la Corte se enfrentó nuevamente a una solicitud para analizar la constitucionalidad de una ley en virtud de no haberse respetado el procedimiento legislativo para su promulgación. En este asunto se trataba del Código de Minería el cual en uno de sus preceptos regulaba lo relativo a la extinción de las pertenencias mineras, las cuales, de acuerdo con la Constitución debían ser objeto de una ley orgánica constitucional. Sin embargo, el Código de Minería no había sido expedido conforme a los requisitos de una ley orgánica constitucional, por lo cual se planteó su inconstitucionalidad.

En lo sustantivo la Corte recurre, en primer lugar, a su tradicional doctrina en el sentido de que «el recurso de inaplicabilidad es inadmisible por cuanto éste no resguarda la constitucionalidad formal de la ley sino sólo la sustantiva o de fondo, como uniforme y reiteradamente se ha resuelto por esta Corte». De acuerdo con esta doctrina, en opinión de la Corte, aun cuando resultara cierto que el Código de Minería debía haberse expedido

220 SAENGER G, Fernando. «Inaplicabilidad por inconstitucionalidad. Jurisprudencia 1980-2003», op. cit., p. 339.221 Sentencia del Pleno de la Corte Suprema, del 31 de mayo de 1995, recaída en la causa Compañía Minera Tamaya S.A., Rol N° 19776. 222 GÓMEZ BERNALES, Gastón. «La jurisdicción constitucional: funcionamiento de la acción o recurso de inaplicabilidad, crónica de un fracaso», op. cit., tema III.4.

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como una ley orgánica constitucional, el recurso de inaplicabilidad no resulta procedente por tratarse de una cuestión formal.

Además, la Corte complementa su tradicional argumento señalando, básicamente, que ella no puede pronunciarse sobre la inconstitucionalidad formal de una ley, pues esa es una facultad que ha sido otorgada por la Constitución al Tribunal Constitucional. En este sentido, señala que no podría dejar de reconocer a una ley como tal, «en función de que se han dejado de cumplir ciertas exigencias formales en su tramitación, por cuanto ello importaría una función revisora o de control, que la Constitución no le confiere sino que expresamente entrega a otros Organismos que deben intervenir en su formación». En definitiva, concluye que la Constitución de 1980 «entrega el poder preventivo de la constitucionalidad de forma de la ley al Tribunal Constitucional».

Un aspecto que resulta relevante en este caso es que lo que con anterioridad había sido un criterio sostenido con claridad por la mayoría de los integrantes de la Corte Suprema, en esta ocasión el número de magistrados opositores a este criterio prácticamente igualó a quienes sostenían la tradicional interpretación. En este sentido, el voto formulado por los magistrados disidentes señala con claridad que el artículo 80 de la Constitución que regulaba el recurso de inaplicabilidad, «no hace distinción alguna entre inconstitucionalidades de fondo o de forma lo que lleva naturalmente a estimar que tan inconstitucional es una norma legal que infringe su procedimiento de elaboración como la que en su contenido es contraria a la Constitución», lo cual queda corroborado, en opinión de la disidencia, «por el hecho de que el citado precepto encarga precisamente a la Corte Suprema el control represivo de la constitucionalidad de la ley para cautelar la supremacía de la Carta Fundamental». No obstante lo anterior, al final se declaró la inadmisión del recurso inaplicabilidad.

De lo anterior se desprende lo poco convincente que para algunos resulta el criterio sostenido por la Corte. En primer lugar, porque no resulta convincente que la existencia de un Tribunal Constitucional que participa como órgano controlador de la constitucionalidad del proceso legislativo, necesariamente implique la imposibilidad de que la Corte se pronuncie sobre este aspecto, máxime que, como advierte Gómez Bernales, la ley a la que se refiere el caso, al no haber sido expedida como ley orgánica constitucional, no implicaba que el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre su constitucionalidad.223 En segundo lugar, porque como sostienen los magistrados disidentes en el fallo, no parecía haber en la Constitución de 1980 una prohibición expresa para que la Corte Suprema conociera de la constitucionalidad del proceso legislativo, lo que también contribuye a la vulnerabilidad del argumento de la Corte. En suma, al igual que sucede con la sentencia comentada en el punto anterior, en ésta el criterio de la Corte para no ejercer el control de constitucionalidad en un aspecto tan importante en el contexto chileno, carece de una motivación sólida y del todo convincente.

223 Ibidem.

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5. Recapitulación

En todos los casos antes analizados se trata de sentencias fundacionales del control de constitucionalidad que han sido dictadas a partir del inicio del proceso de democratización. Estas sentencias ponen de manifiesto que los órganos de jurisdicción constitucional participan, en un alto grado, en la definición del sistema de control de constitucionalidad y, con ello, en su posicionamiento dentro el proceso de democratización. Es decir, que los resultados valiosos que se esperan del control de constitucionalidad en el marco de un proceso de democratización dependen en gran medida de la forma en cómo el órgano de control asuma su función, en la posición que adopte dentro del nuevo escenario democrático.

De los casos analizados se derivan tres distintos posiciones del órgano de control de constitucionalidad. En el caso de México la participación de la Corte Suprema en la configuración del control constitucional no sólo ha sido activa, sino audaz. Ha fijado principios relativos al monopolio del Poder Judicial de la Federación en el control de constitucionalidad de leyes y de la propia Corte en el caso de leyes electorales y a la defensa de la independencia del Poder Judicial, extendiendo al máximo sus facultades y que han logrado posicionar al Poder Judicial federal, en general, y a la Corte, en particular, en una situación privilegiada de la función de control.

En este sentido ha aprovechado perfectamente los casos que se le han presentando, para de ellos derivar ciertos principios cuya atribución a la Constitución es, cuando menos, opinable, tales como el monopolio que debe ejercer el Poder Judicial de la Federación en el control de constitucionalidad con exclusión de los jueces locales, así como el monopolio de la propia Corte para el control de constitucionalidad de las leyes electorales. Asimismo, ha interpretado al límite –o más allá– otros principios explícitos en la Constitución, como el caso del principio división de poderes que ha utilizado como fundamento para crear una nueva vía de control de constitucionalidad, de una ley que vulnere, en perjuicio del Poder Judicial federal, aquel principio.

Con estas sentencias, la Suprema Corte mexicana ha logrado posicionarse en un lugar privilegiado del control de constitucionalidad, desde el cual actúa «como un árbitro asumido en la resolución del conflicto político y en el establecimiento de límites a la política» y que no parece mostrar demasiada preocupación por los límites de su función, sino por «la extensión de los mismos sobre los otros poderes».224 Se trata de sentencias, además, que ponen de manifiesto hasta donde está dispuesta a llegar la Corte en la defensa de su posición de privilegio en el control de constitucionalidad y, con el, en el proceso de democratización.

Por su parte, la Corte Suprema argentina si bien de las sentencias analizadas se aprecia una considerable preocupación por la expansión de sus atribuciones, creando nuevas

224 ANSOLABEHERE, Karina. «Jueces, Política y Derecho: particularidades y alcances de la politización de la justicia». Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, núm. 22, abril 2005, pp. 51-53.

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vías y ampliando el ámbito del control de constitucionalidad, se trata de una expansión llevada a cabo con mayor cautela y preocupación por no asumir un papel demasiado protagonista. La expansión de las vías y el ámbito de control se ha realizado en una forma más cautelosa, fundamentándola en argumentos e interpretaciones más sólidos y convincentes.

A decir de Ansolabehere, la Corte Suprema argentina ha actuado en el nuevo contexto democrático como un «árbitro prudente», que muestra una mayor preocupación por no sobrepasar los límites de sus facultades y a quien «la politización de la justicia incomoda». En suma, no se trata de una Corte que «aprovecha esa oportunidad de ampliar los márgenes de decisión, sino que tiende a ser muy prudente en este proceso».225

Ahora bien esa prudencia no significa pasividad pues se trata de una Corte que defiende claramente la independencia judicial, como lo demuestra el caso de la expansión del control constitucional al contenido de una reforma a la Constitución a la que, precisamente, se le acusaba de violentar la estabilidad de los integrantes de la Corte. Por otro lado, es innegable que con la habilitación de nuevas vías de control ha logrado posicionarse como un actor relevante en el proceso de democratización, al poder ejercer dicho control en casos en los que anteriormente no podía hacerlo y que implican aspectos tan relevantes como la protección de los derechos constitucionales (a través del control por la vía de amparo) y el control constitucional abstracto (por la vía de la acción meramente declarativa). Con ello, la actuación de la Corte ha superado considerablemente la ausencia de un diseño institucional que, en principio, no le hubiera permitido adquirir una posición demasiado relevante dentro del proceso de democratización debido a las limitaciones de sus competencias en el ámbito del control de constitucionalidad.

En cuanto a Chile, el escenario difiere considerablemente a lo señalado sobre México y Argentina, pues en aquél país tanto del Tribunal Constitucional como la Corte Suprema han contribuido a la configuración del sistema de control de constitucionalidad de una forma menos directa, aunque también importante. Por un lado el Tribunal Constitucional desde su reaparición en 1980, coincidiendo con el inicio de la etapa de democratización, ha cumplido su función de controlador preventivo de la constitucionalidad, en términos generales, aceptablemente e, incluso, en contextos políticos difíciles ha pronunciado la sentencia a la que nos hemos referido en este capítulo, la cual constituye una de las más importantes contribuciones a la transición democrática chilena.226

En contraste, el papel que ha desempeñado la Corte Suprema chilena, en el ejercicio de su única facultad de control constitucional a través del recurso de inaplicabilidad es valorado en sentido negativo, o al menos insatisfactorio, por gran parte de la doctrina

225 Ibidem, pp. 47-48. 226 «no se debe olvidar que ese Tribunal Constitucional con su decisión sobre el plebiscito en 1988 abrió prácticamente la vía hacia la democracia en Chile» (LÖSING, Norbert. La jurisdiccionalidad constitucional en Latinoamérica, op. cit., p. 294.)

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chilena227, especialmente en temas de gran importancia para los chilenos y de los cuales, las sentencias que hemos visto en este capítulo constituyen dos claros ejemplos.

De esta forma, la actividad de dichos órganos jurisdiccionales parece haber sido un

factor decisivo al momento de optar por el nuevo sistema de control de constitucionalidad, que recae exclusivamente en el Tribunal Constitucional, ampliando significativamente las competencias de éste. Esta transformación reciente del sistema de control constitucional en Chile, pone de manifiesto no sólo la deficiencia del diseño institucional acordado durante el proceso de democratización, sino también que en el marco de éste, fue el Tribunal Constitucional el que hizo un uso mejor de sus atribuciones de control que, sin embargo, se limitaban al control preventivo. En este sentido puede decirse que en este caso, fue la actuación de los órganos jurisdiccionales las que condicionaron el posterior diseño institucional.

Independientemente de las diferencias que se aprecian en los tres casos, en este capítulo hemos dejado de manifiesto que el proceso de democratización no sólo tiene un efecto constitucional y legal sobre la expansión del control de constitucionalidad. Tiene también un efecto más difícil de precisar, pero que no por ello resulta invisible, y que actúa sobre el modo en que el propio Tribunal concibe su función de control de constitucionalidad en el nuevo contexto democrático y la ejerce.

227 Además de las críticas que antes hemos citado tenemos, por ejemplo, la que califica al recurso de inaplicabilidad como un «instituto que resulta de todo punto de vista insatisfactorio y que no ha permitido transformar a la Corte Suprema en una Corte de Constitucionalidad que ejerza un efectivo control de constitucionalidad de la ley» (ZÚÑIGA URBINA, Francisco. «Control concreto de constitucionalidad: recurso de inaplicabilidad y cuestión de constitucionalidad en la reforma constitucional». Estudios Constitucionales, año 2, núm. 1, 2004, p. 210); la que califica a la Corte Suprema como «la expresión máxima de un sistema de jurisdicción común habituado a rendir reverencia y sumisión a la ley» (RÍOS ÁLVAREZ, Lautaro. «La jurisdicción constitucional en Chile. Su distribución entre la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional». Ius et Praxis, año 4, núm. 1, 1998, p. 324); o bien la que de plano señala que «la Corte Suprema chilena nunca ha sido un tribunal que siente que el control de la constitucionalidad de las leyes o el logro del pleno respeto de los derechos fundamentales por parte de todas las autorida-des públicas, constituye su función principal o al menos una de las principales. Al contrario, la sensación es que siempre se ha sentido incómoda con el otorgamiento de tales facultades, que le obligan a salirse de su estricta concepción sobre la separación de poderes y, sobre todo, de su autoasignado rol de mero aplicador de las leyes». (CAROCCA PÉREZ, Alex. «Reflexiones sobre las funciones de la Corte Suprema», Ius et Praxis, año 4, núm. 1, 1998, p. 202).

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CONCLUSIONES

Una vez exploradas las relaciones entre procesos los de democratización y el establecimiento de órganos jurisdiccionales especializados en el control de constitucionalidad, en los tres casos latinoamericanos seleccionados para el presente estudio (México, Argentina y Chile), puede arriarse a las siguientes conclusiones:

Primera. La relación entre procesos de democratización y control judicial de constitucionalidad se encuentra estructurada por los siguientes elementos. En primer lugar, la existencia de un proceso de democratización, es decir, el paso de un régimen autoritario a un democrático.

En segundo lugar, la existencia de un acuerdo inicial al que arriban las fuerzas políticas y en el que se establecen las bases del nuevo Estado democrático, mismo que puede quedar plasmado en una nueva Constitución, o en una anterior con la introducción de ciertas reformas que se estiman fundamentales para el éxito del proceso de democratización.

En tercer lugar, la adopción en este nuevo marco constitucional de un sistema de control judicial de constitucionalidad que implique la creación de un Tribunal Constitucional, o bien, la especialización de una Corte Suprema en un órgano especializado en el control de constitucionalidad, por considerarse que dicho control puede realizar, fundamentalmente, dos aportaciones valiosas al proceso de democratización: garantizar con mayor certidumbre que otro tipo de órgano, la vigencia del acuerdo inicial plasmado en la Constitución y, a su vez, constituirse en un escenario que ofrece mayores garantías de imparcialidad, desde el cual las fuerzas políticas puedan confrontar la acción de gobierno cuando ésta se desvíe del pacto inicial.

En cuarto lugar, un ejercicio prudente por parte del órgano judicial del control de constitucionalidad en el nuevo escenario democrático, lo que implica aprovechar las circunstancias que favorezcan un mayor ámbito de actuación, así como actuar con prudencia ante la existencia de elementos condicionantes de su actividad.

Segunda. En los casos seleccionados para este trabajo se aprecia que, a pesar de las diferentes características de los procesos de democratización en cada caso, tanto en lo relativo a las características del régimen autoritario desde el cual se realiza la transición, como a las características del propio proceso de transición democrática, todos ellos parten de un acuerdo inicial plasmado en una Constitución renovada. Así, en los casos de Argentina y México en los que el proceso de democratización se desarrollaron en el marco de una Constitución anterior, se aprecian algunas reformas importantes realizadas consideradas por las fuerzas políticas como necesarias para el establecimiento de un Estado democrático. En el caso de Chile, si bien el inicio del proceso de democratización se da a partir de una nueva Constitución elaborada por los integrantes del régimen autoritario, una vez que

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resultaba inminente el restablecimiento de la democracia, las fuerzas políticas acordaron realizar modificaciones que se consideraban indispensables para disminuir los contenidos autoritarios del texto y facilitar el éxito del proceso de democratización.

Tercera. En el marco de los procesos de democratización en los tres países encontramos cambios importantes que afectaron al sistema de control judicial de la constitucionalidad. De estos tres casos, México es el que resulta más relevante pues a través de una serie de reformas ocurridas durante los últimos años de la etapa de democratización se llevó a cabo un rediseño institucional de la Suprema Corte que modificó sustancialmente su estructura y aumentó sus atribuciones de control constitucional, además de una renovación prácticamente total de sus integrantes que permitió romper el vínculo de la Corte con el régimen autoritario anterior.

En Argentina, el proceso de democratización trajo consigo el restablecimiento de un orden constitucional y, con él, la reactivación del sistema de control judicial de constitucionalidad de carácter difuso, pero en el que la Corte Suprema ocupa la posición más relevante del sistema. En los primeros momentos de la transición democrática, el diseño institucional afectó, fundamentalmente, la composición de la Corte Suprema, la cual –al igual que en México– fue objeto de una renovación total de sus integrantes con lo que también se logró desvincular a la Corte con el régimen autoritario anterior. No obstante, una reforma posterior que aumentó el número de integrantes de la Corte, fue vista como una maniobra presidencial para asegurarse una mayoría favorable dentro de la Corte, lo que afectó profundamente el prestigio de la institución y su efectividad como órgano de control de constitucionalidad. En cuanto a sus facultades de control, el diseño institucional no introdujo cambios sustanciales, aunque ello fue suplido por la Corte Suprema que habilitó nuevas vías y amplío el ámbito del control constitucional.

Al igual que en Argentina, el inicio del proceso de democratización implicó el restablecimiento de un orden constitucional y la reactivación del sistema de control judicial de constitucionalidad que se encontraba vigente antes del periodo autoritario. Sin embargo, a diferencia de México y Argentina el diseño institucional que se dio a los órganos de control (Tribunal Constitucional y Corte Suprema) implicaba que el régimen autoritario tuviera un enorme control sobre ambos, especialmente debido al control del mecanismo de integración de dichos órganos. En cuanto a sus atribuciones, el diseño institucional otorgó al Tribunal Constitucional facultades para realizar solamente un control de constitucionalidad de carácter preventivo a priori y sólo en el supuesto de los decretos ley de carácter represivo a posteriori, en tanto que a la Corte Suprema se le otorgaron facultades de control constitucional para casos concretos y con efectos inter partes.

En suma, el diseño institucional más adecuado para que el órgano de control judicial de constitucionalidad realizara las aportaciones valiosas al proceso de democratización que antes hemos señalad, fue el que se dio en México a la Suprema Corte. Un diseño institucional

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menos adecuado, aunque no del todo limitante, se dio en Argentina. Finalmente, el diseño institucional más limitante para que los órganos de control constitucional asumieran un papel más relevante durante el proceso de democratización se dio en Chile.

Cuarta. Si bien el diseño institucional es importante para que el órgano de control constitucional pueda realizar las aportaciones valiosas al proceso de democratización, el elemento clave que determina el éxito del funcionamiento del sistema de control, es la forma en como dichos órganos asuman y ejerzan su función de control de constitucionalidad en el marco del proceso de democratización.

Del análisis de las sentencias fundacionales del control de constitucionalidad que se ha hecho en el último capítulo, se advierte que ha sido la Corte Suprema de México la que ha asumido con mayor intensidad y audacia, su función de control, aprovechando plenamente las condiciones favorables del contexto político y sus atribuciones de control, lo que le permitió posicionarse como uno de los actores más relevantes del proceso de democratización.

En el caso de Argentina, la Corte Suprema ha subsanado la ausencia de un diseño institucional que ampliara sus facultades de control, a través de importantes sentencias que han ampliado las vías y el ámbito del control de constitucionalidad. Sin embargo, esta ampliación acorde con un diseño institucional menos favorable que el de México, se ha realizado en forma más cautelosa, menos audaz y utilizando argumentos jurídicos más sólidos y una interpretación constitucional menos creativa que la realizada por la Suprema Corte mexicana. Con ello y a pesar de los efectos negativos que ha tenido al aumento en su número de integrantes, la Corte Suprema logró colocarse en una posición de mayor relevancia para el proceso de democratización que el previsto por el diseño institucional, aunque esa relevancia es considerablemente menor a la de la Corte Suprema mexicana.

Por último, en cuanto a Chile, el diseño institucional más limitante dado a los órganos de control de constitucionalidad en el marco del proceso de democratización ha afectado considerablemente su funcionamiento, especialmente en lo relativo al Tribunal Constitucional que al estar sus facultades limitadas al control preventivo de la constitucionalidad y al estar por un tiempo considerable controlado en cuanto a su integración por el régimen autoritario, se colocó en un principio del proceso de democratización en una posición de escasa relevancia. Sin embargo, hacia el final del régimen autoritario, el Tribunal dictó una sentencia que resultó fundamental para desencadenar la transición democrática y que sin duda puso de manifiesto que este órgano de control podía realizar aportaciones valiosas en el nuevo escenario democrático. Por el contrario, la Corte Suprema mostró en el marco del proceso de democratización poco interés por ejercer plenamente sus facultades de control constitucional, realizando un control muy limitado, excluyendo cuestiones que para el contexto chileno resultaban fundamentales resolver y realizando, en algunos casos, un control constitucional inconsistente en el tiempo.

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Debido a ello, un diseño institucional más reciente y que ya no puede considerarse realizado en el marco del proceso de democratización, ha optado por introducir cambios sustancial al sistema de control constitucional, concentrando éste en el Tribunal Constitucional, otorgándole facultades de control preventivo y represivo y, lo que resulta muy ilustrativo, trasladándole las facultades de control constitucional con las que contaba la Corte Suprema. En suma, puede decirse que en el caso chileno la actuación de los órganos de control en el marco del proceso de democratización condicionó el diseño institucional más reciente, introduciendo una transformación sustancial en el sistema de control de la constitucionalidad.

Quinta. Finalmente, lo que ponen de manifiesto los casos analizados es que, en contextos tan distintos en cuanto al tipo de régimen autoritario y las características del proceso de transición democrática, los elementos de la reafición democratización-control judicial de constitucionalidad se presentan aunque con distintos resultados. Estos distintos resultados también nos ponen de manifiesto que el diseño institucional es importante aunque no determinante para que el órgano de control asuma un papel protagónico durante el proceso de democratización. Tal determinación corresponde realizarla al propio órgano y dependerá del modo como entienda que debe realizar su función de control constitucional en el marco del proceso de democratización y en la forma en como la ejerza. Ello será apreciable sólo a través de sus sentencias, especialmente en las fundacionales.

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Cuadernos de Derecho

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Justicia constitucional y democratización

Se terminó de imprimir en octubre de 2013 en los talleres de Diseño3 y/o León García Dávila, Avenida Lomas Verdes 2560-306, Col. Lomas Ver-des, C.P. 53120, Edo. de México.

El cuidado de la edición estuvo a cargo del perso-nal del Departamento de Derecho de la Universidad de Monterrey y Diseño3. El tiraje consta de 200 ejemplares.

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