Ponencia al II Congreso Internacional, IX Congreso Nacionalsobre Democracia: Los senderos de la democracia en AméricaLatina. Estado, Sociedad civil y cambio político.

Mesa especial:

Democratizar la democracia. Procesos de democratización y canon democrático. Una miradadesde el Sur.

Por Alejandro Medici (UNLP/UNLPAM/CEAPEDI)Correo electrónico: ale_medici@yahoo.com

Introducción.A pesar de las posiciones divergentes en su valoración, nocaben dudas que la democracia ocupó un lugar central en elcampo político y en la reflexión de las ciencias socialesdurante el siglo XX. Si lo seguirá haciendo en el siglo quecomienza es una cuestión abierta, habida cuenta ladivergencia entre un movimiento práctico que por un lado,va restando capacidades decisorias a la escala políticadonde la democracia más ha sido practicada, teorizada yreivindicada: el estado nación, llevando decisiones yprocesos políticos y económicos esenciales de las personasa la escala mundial por medio de los procesos que han sidollamados como “globalización” o “mundialización” económicay financiera, al mismo tiempo que en esa escala global seproducen problemas como por ej. ambientales, que requierenla coordinación de políticas más allá de los estados, queincluso son propuestas y reclamadas con más énfasis yaudacia por redes de movimientos sociales y organizacionesno gubernamentales transnacionales que por los propiosestados y organizaciones internacionales. Por otra parte,aparece una recurrente reivindicación de la democraciaparticipativa a nivel local que tiene que ver con laproximidad y sus promesas democratizadoras, que sinembargo, y más allá de avances e innovaciones, encuentransu límite en el grado reducido de competencias políticas yeconómicas que tienen los gobiernos locales para ser punta

de lanza de procesos democratizadores que incidan en todala sociedad.

Estas perplejidades producidas por el contexto históricorepercuten en la teoría de la democracia y en la capacidadde contribuir desde dicha reflexión a procesos detransformación democratizadora. Pero esa perplejidad sedebe también a características propias del canondemocrático, tales como su mezquindad, excesivo énfasis enel procedimentalismo formal, y sesgo eurocéntrico, que loinhiben para pensar procesos de democratización querespondan a las demandas del actual momento de crisis ytransición paradigmática.

De ahí que el objetivo principal de este escrito seaexplorar las condiciones básicas de un marco que permitaevaluar las democracias realmente existentes al mismotiempo que plantear una necesaria ampliación del canondemocrático hasta ahora dominante para democratizar lademocracia. En ese empeño, ponemos nuestra mirada en lasinnovaciones democráticas y especialmente en las queprovienen del Sur global, al mismo tiempo que proponemoscuatro dimensiones axiales de un canon alternativo paraevaluar los procesos de democratización, continuando unareflexión que hemos empezado hace algún tiempo (Medici.2006): el consenso exigente, la innovación institucional,el igualitarismo social, y un nuevo localismo.

1-Democracia y teoría en el siglo XX: la formación delcanon dominante.

Durante el Siglo XX se dieron distintas disputas en torno ala democracia. En primer lugar, acerca de su deseabilidad(debate que ocupa toda la primera mitad del siglo y en elque intervienen autores como Weber, Schmitt, Kelsen,Michels, Schumpeter entre otros) y sobre el grado dedemocratización posible y deseable en el contexto desociedades de masas. Si por un lado, este debate se decantóa favor de la deseabilidad de la democracia como forma degobierno, por otro, la propuesta que se tornó hegemónica enla segunda postguerra mundial implicó una restricción delas formas de participación y soberanía popular ampliadas,

a favor de un consenso electoral para la formación degobiernos. Esa fue la forma hegemónica de la prácticademocrática en la postguerra en los países que entraron enla “segunda ola de democratización”.

En segundo lugar, se produjo a partir de los años 60 undebate sobre las condiciones estructurales de la democracia(Barrington Moore, O’Donnel, Przeworski, Meksins Wood,etc.), que es también un debate sobre la compatibilidadentre democracia y capitalismo (Meksins Wood. 2000).

Barrington Moore Jr, introdujo una tipología de los paísescon propensión democrática y sin propensión democrática,construida sobre la base de una comparación histórica dondelos clivajes principales eran el papel del estado enrelación a las clases agrarias y la modernización.(Barrington Moore. 1973)

Un segundo debate se articularía al de los requisitosestructurales de la democracia, el de las virtualidadesredistributivas de esa forma de gobierno, que sevisualizaban en la consolidación de democracias sociales enel estado de bienestar de postguerra. Habría una tensiónentre capitalismo y democracia, que una vez resuelta oequilibrada a favor de esta última, pondría límites a lapropiedad y redundaría en beneficios para los sectoressociales desfavorecidos.

Para los autores de filiación marxista, en las sociedadescapitalistas era imposible democratizar la relación socialfundamental en que se asienta la producción material, entrecapital y trabajo. De ahí que, en el ámbito de ese debate,se discutiesen modelos de democracia alternativos al modeloliberal: la democracia participativa, la democracia popularen los países de Europa del Este, y la democraciadesarrollista de los países afro asiáticos reciéndescolonizados.

Pero con la “tercera ola de democratización” que comenzó enlos 70s en Europa del Sur, (Grecia, España, Portugal) ycontinuó en los 80s en América Latina y en los 90s enEuropa del Este, el centro de las discusiones acerca de la

democracia pasó a las “transiciones” en la medida en quedecenas de estados entraron en procesos de democratización,países con enormes variaciones en cuanto a suscaracterísticas estructurales, tipo de estado, procesos deurbanización, desarrollo, etc. Por otra parte, con el augemundial del neoliberalismo y el consenso de Washington y laconsiguiente crisis del estado social, también fueronpuestas en entredicho las teorías como las de Lipset oPrzeworski acerca de los efectos redistributivosirreversibles de la democracia.

En ese contexto, el problema de las propiedades formalesprocedimentales de la democracia, pasa a ser medular en lasdiscusiones, y desde allí se perfilan los contornos de loque podemos llamar una concepción hegemónica. Susprincipales elementos serían la contradicción entremovilización e institucionalización (Huntington, Germani),la valorización positiva de la apatía política (Downs), unaidea resaltada por Schumpeter, para quien el ciudadanocomún no tenía capacidad o interés político sino paraescoger los líderes a los cuales les cabe tomar lasdecisiones políticas, la concentración de los debates en lacuestión de los diseños electorales (Lijphart) eltratamiento del pluralismo como forma de incorporaciónpartidaria o disputa entre las elites (Dahl. 1989). Todosestos elementos presentes en la concepción hegemónica de lademocracia sacralizada por la politología empírica, noconsiguen enfrentar adecuadamente el problema de la calidadde la democracia que se patentizaron con el despliegue dela “tercera ola de democratización” y que llevó a lasadjetivaciones de la misma: “democracia delegativa”, “debaja intensidad”, etc.

Al decir de Boaventura de Sousa Santos, cuanto más seinsiste en la fórmula clásica de la democracia hegemónica,menos se consigue explicar el hecho paradójico de que laextensión de la democracia trajo consigo una enormedegradación de las prácticas democráticas.

La expansión global del formato demoliberal representativocoincidió con una doble crisis de representación-desafección política en los países de democracia

consolidada, al mismo tiempo, el fin de la guerra fría ylos procesos de conocimiento de experiencias democráticasprovenientes del Sur, puso en entredicho la idea de lahomogeneidad de las prácticas democráticas y abrió dichasexperiencias a escalas diversas del estado nacional.

De forma tal que estamos ante una triple crisis de laexplicación predominante acerca de la democracia.

1) Hay una crisis del marco estructural de explicación dela posibilidad democrática.

2) Una crisis de la explicación homogeneizante sobre laforma de la democracia que emergió como resultado delos debates del período de entreguerras.

3) Una nueva propensión a examinar la democracia local yla posibilidad de variación en el interior de losestados nacionales a partir de la recuperación detradiciones participativas solapadas en el proceso deconstrucción de identidades nacionales homogéneas(Sousa Santos, Avritzer. 2005: 42/43).

1.2. La teoría hegemónica de la democracia.

El debate sobre democracia a lo largo del siglo XX quedólimitado a dos formas complementarias de hegemonía Laprimera basada en la suposición de que la solución deldebate europeo de entreguerras habría sido el abandono delpapel de la movilización social y de la acción colectiva enla construcción democrática. (Huntington. 1995).

La segunda basada en la suposición elitista, con laconsiguiente sobrevaloración de los mecanismos derepresentación que podía ser dimensión predominante o únicade la democracia sin que necesitase ser combinada conmecanismos de participación social.

En ambos casos, esta forma hegemónica (democraciarepresentativa elitista), propone extender al resto delmundo el modelo de la democracia liberal representativavigente en las sociedades del hemisferio norte, ignorandolas experiencias y discusiones oriundas de los países delSur en el debate sobre la democracia.

El primer paso hacia la universalización de la concepciónhegemónica de la democracia fue el diagnóstico acerca de lagobernabilidad de la democracia en el contexto de la crisisdel estado de bienestar social, de la crisis económica delos países industrializados y de movilización socialcreciente a través de los movimientos estudiantiles apartir del 68 y de la emergencia de la nueva clasetrabajadora a principios de los 70s.

En ese contexto se produce el Informe sobre la crisis degobernabilidad de la democracia realizado para la ComisiónTrilateral por Huntington, Crozier y Watanuki, donde seargumenta que es la combinación de estado social yparticipación democrática lo que ha llevado a un exceso dedemandas que sobrecargan al estado, erosionan la autoridadpolítica y quitan dinamismo a la iniciativa privadaautónoma. (Huntington, Crozier, Watanuki. 1975). Deldiagnóstico surge claramente la necesidad de restringir elcanon democrático, de desalentar los excesos departicipación, de restaurar la autoridad políticaprocediendo, por medio del modelo liberal representativo dedemocracia a estabilizar la tensión entre acumulación decapital y legitimación democrática. De forma tal que dichaestabilización procuró dar prioridad a la acumulación decapital por sobre la redistribución social limitando paraello la participación para no sobrecargar el régimendemocrático con demandas sociales.

Este diagnóstico hegemónico condicionó fuertemente en suinicio los procesos de democratización que emergieron conla “tercera ola de democratización” verificándose susefectos en las teorías de la “transición” y posteriormentede las “democracias con adjetivos”.

Tres aspectos de esta concepción hegemónica se fuerondelimitando por medio de debates teóricos acerca de lasprácticas democráticas: la relación entre procedimiento yforma de la democracia, el papel de la burocracia en losprocesos democráticos y el de la inevitabilidad de larepresentación en las democracias de gran escala.

La primera cuestión, de la democracia como forma y no comosustancia, fue puesta sobre la mesa por Hans Kelsen en laprimera mitad del siglo XX, para él, el punto central eracriticar que la democracia podía corresponder a un conjuntopreciso de valores o a una forma de organización política(Kelsen. 1995). En su primera formulación, elprocedimentalismo kelseniano buscó articular el relativismomoral con métodos para la solución de divergencias, quepasaban por el parlamento y por formas más directas deexpresión. Kelsen, a través de una lectura de Weber tendíaa reducir la legitimidad a la legalidad. El elementoprocedimentalista de la doctrina kelseniana fuetransformado por Schumpeter y Bobbio en una doctrinaelitista de la democracia.

Schumpeter descree de la soberanía popular como unposicionamiento racional de la población o de cadaindividuo acerca de una determinada cuestión. Para él, elproceso democrático no remite a la soberanía popular sino aun método político que hace posible la toma de decisionespolíticas y administrativas y para la constitución degobiernos (Schumpeter. 1983). Pero en los pliegues de suargumentación procedimental, Schumpeter contrabandea unateoría sobre la manipulación e irracionalidad de losindividuos en la sociedad de masas.Bobbio da el paso siguiente al transformar elprocedimentalismo en reglas para la formación del gobiernorepresentativo. Para él la democracia se transforma en unconjunto de reglas para la formación de mayorías. Entre lasque se destacan el peso igual de los votos y la ausencia dedistinciones económicas, sociales, religiosas y étnicas enla constitución del electorado.(Bobbio. 1991, 1992). ParaBobbio la complejidad social de las democraciascontemporáneas inhibe las posibilidades de unaparticipación social extendida, argumento que será retomadoy extendido por Danilo Zolo.

Vale la pena, por lo tanto, retener que la primera vía deafirmación de la concepción hegemónica de la democracia enla posguerra es una vía que lleva del pluralismo valorativoa la reducción de la soberanía popular, y de una discusiónamplia de las reglas del juego democrático a la

identificación de la democracia con las reglas delprocedimiento electoral.

La debilidad de estos argumentos se verifica siproblematizamos sus supuestos, la complejidad social puedeser un argumento a favor del experimentalismo democrático yla innovación institucional, y la masividad social con losriesgos de manipulación de los individuos, puede serlo afavor de la democratización de más esferas de la vidasocial en la economía o de los medios masivos decomunicación, y no a favor de la reducción politicista-formalista de la misma.

De ahí que resulte fundada la sospecha de que la reducciónprocedimentalista elitista es un argumento ad hoc de lateoría hegemónica de la democracia, que tiene varios puntosciegos, entre los que queremos mencionar ahora solamentedos: la cuestión de saber si los procedimientos derepresentación agotan los procedimientos de autorizaciónpor parte de los ciudadanos, y la de saber si losprocedimientos de representación agotan la cuestión de larepresentación de la diferencia.

Fundamentalmente subyace en este aspecto de la teoríahegemónica de la democracia la apelación a un consensodébil funcionalmente reducido a la formación de gobiernosque puedan tomar decisiones. Las elites gobernantes en esemarco tienen un grado relativamente importante de autonomíarespecto a sus electores. De ahí que, como argumentaremos yejemplificaremos más adelante, es posible pensar unprocedimentalismo participativo que sea la base de unaconsensualidad democrática fuerte o mejor, exigente.

El segundo aspecto a resaltar de la concepción hegemónica,es la forma como la indispensabilidad de la burocracia fuepuesta como dato natural implícito o supuesto básicosubyacente de cualquier discusión de la democracia. Se dapor sentado que a medida que crece la complejidad social,se requieren saberes expertos en la gestión pública yprivada que limitan los aspectos decisorios en los quepuede intervenir la ciudadanía, reducidos a elegir elpersonal gobernante.

Weber fue el principal expositor de esta aserción, encontra de la idea de democracia que expresa Marx, teniendoa la vista la breve experiencia de la Comuna de París en“La guerra civil en Francia”. Para Weber, la separación deltrabajador de los medios materiales de producción,administración, violencia, conocimiento calificado yfinanzas, en general es la base común del estado y de laempresa modernas. Ambas instituciones emblemáticas de laracionalidad instrumental que aparecen por evolución delproceso de racionalización occidental. El pesimismo deWeber en cuanto a la democracia frente a la realidad de la“sociedad administrada” oscilaba entre las tendenciascarismáticas irracionales y la “jaula de hierro”burocrática (Weber. 1996.)

Esta tendencia a la inevitabilidad de la mediaciónburocrática fue naturalizada y descripta incluso comodeseable a medida que, con el estado interventor keynesianoy social las funciones que dicha capa social está llamada adesempeñar crecieron, se diversificaron y tecnificaron.Esta tensión entre tecnocracia y democracia no pasóinadvertida para quienes pensaban que el especialista y sussaberes expertos era el verdadero protagonista de lasociedad industrial, mientras que el ciudadano común quedareducido a la función electiva.

He aquí una segunda causa que cimentó el modelo consensualdébil o poco exigente de la democracia liberalrepresentativa, la gestión pública en un contexto decreciente complejidad social requiere de saberes expertosfuera de la capacidad de decisión de la gente común, que enel mejor de los casos puede elegir a los gobernantespuestos al frente del aparato administrativo del estado.

Sin embargo, la racionalidad burocrática fue crecientementepuesta en entredicho, la capacidad de la organizaciónburocrática estatal para lidiar con la creatividad ygestionar el conjunto de informaciones del entorno socialnecesarias para la gestión pública fue cuestionada. Lasformas burocráticas son monocráticas y homogeneizadoras delas soluciones que proponen en la gestión de los problemas.

Mientras que un entorno complejo y plural exige solucionesplurales y formas de gestión flexible coordinada con, ydireccionada a diversidad de grupos. El conocimiento osaberes prácticos detentados por una pluralidad de actoressociales pasa a ser un elemento central para la solución delos problemas de gestión, no apropiable por lasburocracias. En la actualidad, se ha hecho cada vez másclaro que las burocracias centralizadas no tienencondiciones para lidiar con el conjunto de informacionesnecesarias para la ejecución de políticas complejas en lasáreas social, ambiental o cultural. Ahí reside una de lascausas de la reinserción en el debate democrático de formasde gestión pública participativa.

El tercer aspecto de la concepción hegemónica de lademocracia se basa en la aserción que la representaciónpolítica es la única forma de solucionar el problema de laautorización en estados de gran escala o de escala espacialy poblacional amplia.

Al enfocar el problema de la autorización –y por lo tantodel consenso-, la teoría democrática predominante reduceeste apenas al acto de constitución de los gobiernos. Sinembargo, el acto de constitución de los gobiernos es deagregación de mayorías electorales, y difícilmenteinvolucra consensos exigentes o fuertes en torno a lapluralidad de identidades o a la rendición de cuentas delos gobernantes. De ahí un tercer límite de la teoríademocrática hegemónica, la dificultad de representaragendas e identidades específicas.

En consecuencia, la teoría hegemónica de la democracia estáante una serie de problemas no resueltos que remiten aldebate entre democracia representativa y democraciaparticipativa. Estos problemas son más agudos en los paísesen los que existe mayor diversidad étnica, entre aquellosgrupos que tienen mayor dificultad para el reconocimientoefectivo de sus derechos.

2. Consecuencias de la concepción hegemónica de lademocracia en la comprensión de los procesos dedemocratización.

Durante los años 80 se produjo la expansión de lademocracia electoral en todo el mundo. Corrientesdominantes de las ciencias sociales consideraron estosprocesos como formando parte de la mentada “tercera ola dedemocratización”. Con esto se generó también un paradigmade la transición desde gobiernos autoritarios haciagobiernos democráticos, cuyo principal hito era lainstitucionalización de elecciones libres y competitivas yla existencia de derechos civiles y políticos básicos.

El factor clave para este cambio, era la aceptación porparte de las elites sociales y económicas con poder deveto, de los resultados de las elecciones para larenovación de las autoridades. El énfasis en la competenciaentre las elites y los procedimientos, condujo en estasperspectivas a omitir analizar aspectos que son crucialespara la comprensión de procesos de democratización.(Raventós. 2008:14)

Algunos de estos aspectos son, todavía, procedimentales,como la regulación del financiamiento electoral –quepermitiría un acceso más igualitario a la política conindependencia de la riqueza material y evitaría lastendencias plutocráticas-, y el acceso equitativo de todoslos participantes a los medios de comunicación.

Pero fundamentalmente se dejaron de lado componentes quehabían acompañado la comprensión de la democracia, como lascondiciones materiales, sociales del ejercicio de laciudadanía. Los teóricos y los encargados de las políticasde transición, tendieron a aislar el proceso político delas cuestiones sociales y distributivas que hasta entonceshabían sido centrales en la consideración de la democracia.Paradójicamente, las democracias que se consolidaron enAmérica Latina, lo han hecho pese a que una porciónsignificativa de la población vive en la pobreza y a que laregión es la más desigual del mundo.

Dos décadas más tarde, los logros de las nuevasdemocracias, son, en general, restringidos. Aunque la mayorparte de los países celebran elecciones regulares, losciudadanos de todo el mundo están decepcionados con losresultados de estos regímenes políticos. Ello se traduce endesafección y malestar político, como lo refleja, porejemplo, el Informe 2004 del PNUD sobre la Democracia enAmérica Latina. (PNUD. 2004:29). Se trata de los problemasbásicos como pobreza y desigualdad social que no formabanparte del ethos de la tercera ola. Los resultados socialespositivos forman parte de las expectativas de la ciudadaníaen relación con la democracia y por lo tanto, para resultarsustentable ésta debería dar respuestas en ese sentido.

Teniendo en cuenta que estos enfoques que reducen lademocracia a su aspecto político formalista tienen suorigen en Estados Unidos y Europa (ej. poliarquía RobertDahl), es necesario tomar en consideración procesos dedemocratización, abarcando más aspectos en la ponderaciónde sus avances y retrocesos.

2.1 Los mecanismos de información, control y participaciónen la democracia representativa: la relación derepresentación política.

En los últimos tiempos se ha intentado comprender mejor elvínculo representativo a través de la teoría de la agencia,o del principal-agente. Este enfoque entiende que elelectorado es un principal que delega en ciertos agentes, -representantes-, la implementación de sus intereses por unperíodo de tiempo limitado, al cabo del cual puedeevaluarlos y premiarlos o castigarlos, manteniéndolos oremoviéndolos del cargo.

La amenaza de esta última sanción, por medio de un controlretrospectivo, –accountability-, tiende a incentivar a losrepresentantes a adoptar los comportamientos requeridos porlos ciudadanos –responsiveness-.

Sin embargo, esta visión presenta “problemas de agencia”.En terminología “politológica”, dichos problemas seproducen cuando el modelo de racionalidad de la acción

social, en este caso en la relación de representaciónpolítica, no se verifica en las prácticas que le hacenperder, a dicho modelo, capacidad descriptiva yexplicativa.

En primer lugar, hay que constatar que la relación entreprincipal-agente no es simétrica ni transparente. Eldesnivel de información que maneja el representante y laposibilidad que tiene de realizar acciones ocultas, lepermite buscar beneficios personales, –rents-, que nocoincidían con los intereses del principal, sin que éstepueda advertirlo y castigarlo.

Los marcos institucionales y de cultura política sonimportantes ya que ellos proveen los incentivos o lasrestricciones para un efectivo control y participaciónciudadanas en relación a los gobernantes y al gobierno.Examinemos más de cerca los aspectos de esta relación:

2.1.1-Accountability: Se trata del control ejercido sobre losdepositarios del poder político. Entre sus traduccionesposibles estaría “rendición obligatoria de cuentas”, no setrata de un acto discrecional o generoso de los gobernantessino de un acto obligatorio y necesario para la democracia.Implica el deber de informar y explicar decisiones y laposibilidad efectiva de castigar sus conductasinapropiadas.Tiene dos dimensiones: vertical (desde la sociedad hacia elestado), horizontal (interior al propio aparato estatal).

La vertical puede, a su vez dividirse en electoral osocial. La accountability social es “un mecanismo de control vertical,no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplioespectro de asociaciones y movimientos ciudadanos”(Abal Medina.2007:18). Se desarrolla a través de los mecanismos decontrol y participación ciudadana. Aunque los canales parasu ejercicio no necesariamente deben ser institucionales.

En el ámbito institucional dichos canales se relacionan conlos instrumentos que garantizan la transparencia de lainformación pública, al tiempo que permiten unaparticipación activa de los ciudadanos en los procesos de

formación y adopción de ciertas decisiones políticas quelos afectan en su conjunto.

La accountability electoral es el control que realiza laciudadanía a través de las urnas. Consiste en la capacidadde fiscalización que tienen los ciudadanos sobre susrepresentantes a través del voto, vinculado alfuncionamiento de los sistemas electorales, las campañaselectorales y los medios de comunicación e información, elfinanciamiento de la actividad política, el formato delsistema partidario y los partidos políticos en tantoorganizaciones.

La accontability horizontal se define como un controlintraestatal que, para ser eficaz, necesita que lasinstituciones estatales estén dispuestas a vigilar,controlar, corregir y/o sancionar actos ilícitos de otrosactores estatales.

Todas estas formas de accountability son necesarias y actúanreforzándose mutuamente para generar calidad democrática.En efecto, la sola dimensión vertical electoral esfundamental para la definición democrática de un régimenpolítico. “Es en el cuarto oscuro donde se presenta con mayor fuerza laigualdad de influencia política de los ciudadanos. Sin embargo, los costos yfuentes de financiamiento de las campañas electorales hacen pesarindudablemente la desigualdad económica en la esfera electoral” (AbalMedina. 2007:20).

A su vez, para que exista una accountability horizontal esimportante que exista también su dimensión verticalelectoral y social, ya que si los políticos no son“acountable” ante el electorado, el control y laparticipación ciudadana, carecen de suficientes incentivospara el ejercicio de frenos y contrapesos entre sí. Deeste modo, la accountability electoral y social posibilita elcontrol horizontal, y éste, a su vez, brinda elementos dejuicio a los votantes para ejercer el control, premiar osancionar, promover o remover por medio de las urnas yfundamentalmente por medio de la participación y el controlciudadanos.

2.1.2 Los “problemas de agencia” en la relación derepresentación política: Una vez definidas estasdimensiones que tienen que ver con el análisis de lasdimensiones principales de la democracia representativaelectoral desde la perspectiva de la ciencia políticaempírica, conviene reparar en los “problemas de agencia”que se verifican al contrastar su capacidad explicativa conla práctica democrática.

Es difícil y costoso para los ciudadanos conocer enprofundidad los problemas que deben resolver susrepresentantes. Además de la información asimétrica, en eltraslado de este modelo, originado en el campo de laeconomía al campo de la política, hay que tener en cuentaque son los representantes los que sancionan el marconormativo (respaldado coercitivamente por el aparatoestatal) que regula ésta y otras relaciones centrales de lavida democrática. Es decir, las instituciones que regulanese vínculo son reguladas por los agentes, no por losprincipales: “El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de susrepresentantes”.

Por lo tanto, desde este punto de vista una variablecentral de los gobiernos representativos, es que losrepresentantes pueden dificultar de diferentes formas elcontrol que se ejerce sobre ellos.

Además, la accountability retrospectiva (ejemplo típico seríael voto castigo), no es el método más racional ni el máshabitual a la hora de votar. Dada la magnitud deinformación que requiere, la acción de un gobierno o unrepresentante es muy difícil de monitorear, y de premiar osancionar en consecuencia.

La asimetría informativa hace no sólo costoso acceder a lainformación suficiente para evaluar los actos de gobierno,sino que muchos de estos actos ocurren “entre bambalinas”,y son imposibles de controlar por el electorado, (opacidadde la inmensa estructura burocrática del estado, secreto deestado, etc.).

Al regular la información que los ciudadanos pueden conocersobre sus actos, los representantes moldean las actitudes ylas preferencias de los representados, es decir, ejercenpoder sobre ellos. Asimismo, los gobernantes pueden agruparacciones populares con impopulares para evadir laresponsabilidad electoral, dado que los mecanismos deaccountability no operan en tiempo real sino a través delcalendario electoral y es en el período previo a laselecciones donde hay que generar legitimación.

Debe considerarse también que la inserción en un conciertointernacional (condicionamientos económicos, políticos)pone límites al accionar de los representantes, limitandosu capacidad de influir en los resultados económicos ysociales que los electores pueden utilizar para evaluarlos.Esto implica que el elector debe también poder determinarel grado de responsabilidad que les cabe a los agentes.

Dadas estas limitaciones y dificultades, es posibleentonces que los votantes elijan de manera prospectiva oideológica. Lo que no implica que no puedan combinarseestas tres lógicas en la acción de votar a losrepresentantes. Explicar la concurrencia a las urnaspartiendo del supuesto de la maximización de la utilidadindividual es problemático, dada la muy escasa probabilidadde que sólo un voto modifique el resultado del comicio.Cuando ese enfoque se pone en duda, todo el enfoqueprincipal/agente se hace difícil de sostener.

Es necesario analizar en qué medida los partidos (y lossistemas de partidos) tienen la capacidad de establecerse yreproducirse a sí mismos, en un proceso deautorreferencialidad creciente de la política que dificultalos intentos de accountability vertical por parte deindividuos mayormente desvinculados de los asuntospúblicos.

Dados los problemas de información, monitoreo y compromiso–commitment- que implica el control ciudadano sobre losgobernantes, existe un riesgo moral –moral hazard- depremiar al agente que ha actuado en contra del interés delos ciudadanos o de sancionar a quien sí ha actuado

representativamente. Cabe preguntarse entonces desde estaperspectiva, qué diseños institucionales favorecen máseficazmente a la producción de accountability (Abal Medina.2007:23)

3. Las teorías que permiten ampliar el canon democrático.

Al lado del elitismo democrático, entendido como prácticarestrictiva de legitimación de gobiernos, surgió también enel período de postguerra, un conjunto de concepcionesalternativas que podríamos calificar de contra hegemónicas.

Charles Tilly en un trabajo reciente propone tresvariables: la creación de redes de confianza que permitauna dinámica de consultas recíprocas y contraprestacionesen el proceso político, la igualdad política, que requierede acciones positivas para cerrar las brechas dedesigualdad en aspectos sociales y culturales, al mismotiempo que se autonomiza el ámbito político de esasdesigualdades en otros terrenos, y la disminución de laautonomía, respecto al proceso político democrático, de loscentros de poder independiente, como por ejemplo que losmilitares estén subordinados al poder civil y el podereconómico concentrado respete las decisiones democráticas yse subordine a la legalidad. (Tilly. 2007)

En este marco, los procesos electorales competitivos sobrela base de un ciudadano/a = un voto, son condiciónimportante y necesaria pero no suficiente, en tanto laigualdad política necesaria no puede ser considerada comodada, pues diferentes formas de desigualdad social,cultural, educativa, étnica y de género tienen traducciónpolítica. Por lo que la igualdad política plena es un idealno realizado en el mundo entero.

El grado de igualación política, considerando estadimensión no desde el punto de vista político jurídicoformal, sino relacional con las dimensiones de la(des)igualdad social que la afectan, es el punto de partida

necesario para la discusión de los procesos dedemocratización.

En el Norte Claude Lefort, Cornelius Castoriadis y JürguenHabermas, y en el Sur Norbert Lechner, Atilio Borón y JoséNun, entre otros han hecho aportes teóricos a la discusiónacerca de los procesos de democratización. En estasconcepciones la democracia, sin renunciar alprocedimentalismo, es una gramática de organización socialy de relación entre estado y sociedad.

En Lefort y Castoriadis la democracia implica unaindeterminación dada por su capacidad de apertura,innovación social e institucional. De ahí que lapreocupación de la que parten estas concepcionescontrahegemónicas de la misma sea, paradójicamente, similara las de la teoría hegemónica, como sostener la pluralidadsocial frente a la reducción homogeneizadora quesustancializa un tipo de estado, sociedad, ser humano.(Lefort. 1990)

En ese sentido la democracia implica ruptura contradiciones establecidas, y por lo tanto, la tentativa deinstituir nuevas determinaciones y nuevas normas. Es sucapacidad de problematizar lo instituido y generarinnovación institucional la nota distintiva de lademocracia.

De esta manera las dimensiones socioculturales y lasprocedimentales son puestas en un campo relacional porestas concepciones. Así, en la obra de Habermas, elprocedimiento de las deliberaciones públicas pasó a serpensado como práctica social y no apenas como un métodopara formar gobiernos o mayorías electorales. ParaHabermas, la esfera pública es aquella en que losindividuos pueden argumentar y problematizar suscondiciones de vida, los contenidos normativos de lasinstituciones, etc., es el lugar donde se muestra que lasoberanía popular no puede ya ser entendida como unavoluntad general de forma sustancialista, sinoprocedimentalmente, como deliberación pública que

fluidifica el conjunto de las instituciones del estadodemocrático de derecho.

Parte Habermas, normativamente, del principio dedeliberación societaria D: “sólo son válidas aquellasnormas-acciones que cuentan con el asentimiento de todoslos individuos participantes de un discurso racional”. Paraaproximarse a ese exigente estándar hace falta una“evolución cultural” y un “”desarrollo moral” dadas por unacultura “postradicional”, “posnacional”, y una moral“postconvencional”, acostumbrada al demoliberalismo.(Habermas. 1998)

Estas características, han hecho que la filosofía y teoríasocio política de Habermas, sea sumamente funcional a lasnarrativas de construcción del espacio político y económicode la Unión Europea: “la Europa de los ciudadanos”,proyecto que en el marco de la actual crisis económicafinanciera es puesto en entredicho al mostrarse lastensiones que suponen que esa Europa es, al mismo tiempo,como argumentan voces críticas, “la Europa del Capital”,atravesada por asimetrías entre los estados centrales(Alemania, Francia, Inglaterra) y los periféricos (Europadel Sur, Europa del Este), al interior de su propio espaciogeopolítico.

Este matiz eurocéntrico de la teoría habermasiana, que élmismo hizo poco esfuerzo por corregir frente a suscríticos, deja sin embargo en pie la posibilidad deapropiación y utilización desde la concepcióncontrahegemónica de la democracia de las potencialidadesdel principio de deliberación pública, rescatando de pasoun procedimentalismo necesario e inherente a una concepciónalternativa de la democracia.

Porque como han argumentado las críticas feministas ypostcoloniales, un espacio público ampliado, puede ser elque utilicen las mujeres, los trabajadores, losafrodescendientes, las minorías étnicas y culturales paracriticar y problematizar las desigualdades sociales en elámbito doméstico, del mercado y de la cultura.

De esta forma, se opera la reconexión entreprocedimentalismo y participación, haciendo insuficienteslos procedimientos de agregación propios de la democraciarepresentativa y valorizando las experiencias deprocedimentalismo participativo del Sur, como por ejemplo,los presupuestos participativos. El consenso democrático setorna más exigente, al requerir la institucionalización deprocedimientos deliberativos que suponen formas nuevas departicipación social en conexión con una estructuraampliada del espacio público, para aprovechar,parafraseando a Habermas una vez más, y con las salvedadesapuntadas, la “fuerza productiva de la comunicación”.

Un segundo elemento sumamente importante de esta concepcióncontrahegemónica de la democracia, tiene que ver con elpapel de los movimientos sociales en lainstitucionalización de la diversidad social y cultural. Alasumir esta perspectiva que la cultura es una dimensión detodas las instituciones económicas, sociales y políticas,el campo de “lo político” implica también una disputa sobreun conjunto de significaciones culturales centrales para lagramática social. En ese marco, los movimientos socialestenderían a una disputa por la resignificación de lasprácticas, la ampliación del campo político, latransformación de las prácticas dominantes, el aumento dela ciudadanía y la inserción en la política de actoressociales excluidos.

A esto apuntaba Norbert Lechner, cuando en su texto Lospatios interiores de la democracia, sostenía que la transicióndemocrática exige la elaboración de una nueva gramáticasocial. La ampliación del espacio social a la participaciónde nuevos actores y nuevos temas, o la problematización yresignificación de los temas tradicionales. (Lechner.1990).

Con los fenómenos de globalización, y la extensión deprocesos de democratización la discusión acerca de lademocracia ha sido replanteada desde experiencias yreflexiones que provienen del Sur global y que retoman losejes del debate entre la teoría predominante de lademocracia y la teoría alternativa, en términos de la

relación democracia representativa –democraciaparticipativa.

Síntéticamente, esta concepción alternativa centrada en ladimensión participativa de la democracia, exige elreplanteo de los ejes sobre los que se había construido elcanon democrático hasta hace poco. Replantea la relaciónentre procedimentalismo y participación social, poniendo enconexión los saberes prácticos de los grupos sociales conla gestión administrativa, abriendo la innovacióninstitucional a la escala local de donde provienen buenaparte de las nuevas experiencias de democraciaparticipativa, y finalmente, el problema de lainsuficiencia de la representación política tradicionalfrente a la diversidad cultural y social en sociedadesdonde la dimensión pluralista cobre creciente relevancia.

3.1 Innovación democrática desde el Sur: la relación entreteoría democrática y procesos de democratización.

Las experiencias de democratización desde el Sur, porejemplo, Presupuestos Participativos y el nuevoconstitucionalismo que reconoce e institucionaliza lademodiversidad y el pluralismo cultural en Bolivia yEcuador, entre otras, muestran esa relación compleja entreteoría de la democracia y procesos de democratización. Sinduda dichos procesos tuvieron que extender el canondemocrático propuesto por la teoría hegemónica“noratlántica” y encontraron inspiración en lasconcepciones alternativas de la misma. Pero al mismo tiempolas innovaciones institucionales se basaron en sus propiasexperiencias y saberes prácticos que constituyen una fuentede renovación para la teoría democrática.

En esta comprensión, cobra sentido la investigación de losprocesos de democratización en el Sur en torno a losprocesos de participación y ciudadanía y su impacto en ellogro de metas distributivas de poder y los bienessociales y económicos a través de la relación entrepolíticas públicas, movimientos sociales y organizacionesciudadanas.

No obstante, estas investigaciones muchas veces no elaboranconclusiones acerca del impacto de estas formas departicipación a nivel del régimen político. De ahí que seaimportante formular preguntas sobre el impacto de lasformas de participación popular en las instituciones y laspolíticas gubernamentales como dimensiones relevantes delos regímenes políticos.

En ese sentido se pueden identificar aspectos relevantes: Las innovaciones institucionales que han buscado aumentarel control y la rendición de cuentas, desde las iniciativasy participación ciudadanas.

La creación de espacios que permiten deliberar públicamenteacerca de los conflictos y diversidad de intereses.

La producción de interfaces entre el estado y la sociedadcivil entendidas como “lugares y momentos de interacción entre actoressociales y políticos , limitados por instituciones o prácticas normalizadas, en loscuales visiones e intereses en conflicto son presentados, hechos públicos ynegociados”. (Raventós. 2008: 18)

Estos espacios son tanto instituidos como instituyentes,abriendo siempre la posibilidad de la politización de laspolíticas públicas y de la misma agenda de cuestionesrelevantes. A pesar del horizonte de esperanza que abrenexperiencias de este tipo, ellas también enfrentanlimitaciones que varían según el contexto: la participaciónciudadana en la elaboración de los presupuestos o enconsejos que asignan recursos públicos encuentra límite enlo restringido de los montos que han de ser distribuidos.

Las experiencias de creación de espacios públicos se venlimitadas por el impacto social de los medios decomunicación comerciales, que no siguen la lógica de lapolitización de los temas o de la igualdad de participaciónen posiciones e intereses. Los esfuerzos para asegurar elcontrol y la rendición de cuentas son limitados por laasimetría entre las organizaciones y movimientos ciudadanosy los recursos políticos y económicos de los factores depoder, que les permiten evitar o sortear los esfuerzos para

hacerlos responsables por sus acciones sociales ypolíticas.

Por otra parte, el discurso de la participación misma, ydel protagonismo de la sociedad civil se ha transformado enun campo minado que crea muchas veces confusión en lacomprensión de la acción de los grupos sociales en procesosde democratización.

Existen confluencias de distintos proyectos y acepciones dela participación: desde que tanto el proyecto democráticode la izquierda como el neoliberalismo y las institucioneseconómicas financieras internacionales y regionales(Narayan. 2002) proclaman las virtudes de la misma, aunquecon implicaciones diferentes y en última instancia opuestas(Dagnino, Olvera y Panfichi. 2008)

De ahí la necesidad, entre tanta confusión en el uso deconceptos “polisémicos”, como la propia historia deltérmino democracia lo atestigua, de redefinir y precisar elsentido de las categorías con que pretendemos por un ladodeterminar las dimensiones axiales para un análisis críticode los procesos de democratización, que al mismo tiempo nospermitan hacerlos operativos a través de variables pararealizar análisis comparativos.

4. Las dimensiones axiales de un análisis crítico de losprocesos de democratización:

A continuación entonces formulamos cuatro dimensionesaxiales a considerar en una visión compleja, relacional yno reduccionista, a través de las que reflexionarcríticamente acerca de los procesos de democratización.

Estas cuatro dimensiones a través de las que proponemosampliar el canon democrático hasta ahora dominante, son: elconsenso exigente, la innovación institucional, un nuevoigualitarismo social y un nuevo localismo.

Cada una de ellas contiene la potencialidad deoperacionalizarse en variables que permitan analizar losprocesos de democratización y compararlos.

4.1 Consenso exigente.

El sufragio universal, igual, con pluralismo de opcionespolíticas elegibles, es sin duda una condición necesariapara caracterizar a un régimen político como democrático enlas sociedades contemporáneas. Pero la democracia si esreducida a la dimensión electoral y representativa terminabasándose en un “consenso débil”. Como vimos, la relaciónde representación política, al basarse en asimetrías deinformación y de poder, genera ese “consenso débil”.

La periodicidad de las elecciones posibilita un margen dediscrecionalidad para utilizar esas asimetrías de forma talde evitar responsabilidad hacia los representados. Al mismotiempo, desde el punto de vista de los electores, es unmecanismo de decisión y de control débil. Como mecanismode decisión, la representación política moderna supone laelección con mandato abierto y plazo de ejercicio cierto delos representantes. De ahí su discrecionalidad para honraro deshonrar, cumplir parcialmente o incumplir loscompromisos asumidos durante las campañas electorales. Comomecanismo de control, la elección de representantespolíticos puede ejercerse en el mejor de los casos en formaretrospectiva, como “voto castigo”, no renovando laconfianza política en el representante o partido políticoantes elegido. Cabe destacar que estamos aquícircunscribiendo el análisis a la relación derepresentación, “manteniendo todas las demás variablesconstantes”, por ejemplo, el papel que juegan los mediosmasivos de comunicación y la forma y financiamiento de lascampañas electorales.

De ahí que la primera premisa de superación de los límitesde la representación como vía de avance en procesos dedemocratización, sea la búsqueda de mecanismos que permitansuperar el consenso débil representativo por formas dearticular un consenso más exigente. Las característicasdel consenso débil sobre el que se construye la relación derepresentación política: a) la decisión que puede tomar laciudadanía pasa solamente por elegir, es decir, escogerentre representantes políticos, b) el contenido de dicha

decisión es abierto en tanto el mandato representativo eslibre, y el voto no es vinculante en cuanto a loscontenidos de la gestión política, por más que existe undeber moral de fidelidad a los compromisos asumidos y a lavoluntad de la ciudadanía, la que siempre se puedeinterpretar, no es unívoca, etc. c) la verificación de esteconsenso es también débil por discontinua. El consenso sepresume hasta que sea ratificado o rectificado en laspróximas elecciones. d) Esta forma de consenso no esexigente, ya que la asimetría entre representantes yrepresentados se traduce en el control por los primeros delas reglas de juego, (leyes electorales, de financiamientoy organización de los partidos políticos, etc.) en el usodel tiempo (la profesionalización de la política permitededicar tiempo completo a la actividad, lo que no es elcaso de la inmensa mayoría de los representados que debentrabajar para subsistir o tienen otras actividades. Almismo tiempo, refuerza el vínculo e intercambiabilidadentre elites económicas y elites políticas ya que lasprimeras tienen tiempo e influencia para dedicarse a laactividad política ) y de la información relevante. De ahíque los representantes cuentan con ese control de lasreglas, con ese uso privilegiado del tiempo y con esaasimetría informativa para evitar su responsabilidad osometerse a formas de consentimiento más exigentes.

La participación ciudadana tiene como objeto lademocratización del espacio público, y no se limita alámbito de las instituciones políticas sino que se extiendeasimismo al campo de la sociedad civil; se orienta afortalecer las capacidades autoorganizativas de la sociedady es un medio de socialización de la política y degeneración de nuevos espacios y mecanismos de articulaciónentre estado y sociedad. (Perales Aretxe, 2004: 11).

Hablar de participación, en este sentido fuerte, “…es traerde la mano un mundo junto al cual cada persona actúa y se presenta en unacomunidad que crea cada vez que hace, que habla, que actúa, que come, quepiensa, que ama, que desea, que decide, que imagina y siempre lo hacecolectivamente, pues siempre hay muchas personas, elementos, cosasinvolucradas en el hacer de uno. Es por eso, que la participación dibuja la

práctica, porque invoca y recrea siempre la comunidad junto a la que sehabita”. (Ganuza Fernández, 2002: 176)

La democracia representativa, en cambio, tiene comoparadigma constitutivo la delegación del poder, a unosrepresentantes de la población, votados periódicamente enelecciones competitivas, se basa en la profesionalizaciónde la política, por lo que los representantes devienen uncuerpo de especialistas. La imagen que se sucede es la deuna frontera entre aquellos que deciden y organizan locomún, por un lado, y entre aquellos, la inmensa mayoría,que utilizan lo común, pero que no deciden sobre lo común,por otro. Es decir, los políticos como especialistas de lopúblico y la población como usuaria de lo público.

Así, la democracia representativa supone hacer de lapolítica una actividad meramente procedimental, a partir dela cual se trataría de regular los mecanismos necesariospara que todo funcione y las vidas privadas se organicen.De ahí, que el ejercicio de la política se orienta aesclarecer los procedimientos transparentes que permitan ala democracia representativa cumplimentar sus atributosnormativos, esclarecer los principios jurídicos bajo loscuales todo el mundo estará sujeto y por medio de loscuales cada habitante pueda acudir a votar, reclamar, deforma ordenada e individualmente. Junto a losprocedimientos se instituye una elite capaz de organizarprivadamente, pero con efectos públicos, los asuntos mássustantivos de la vida en común (Capella, 1993: 133).

Por todo esto, se enfatiza la importancia de laparticipación política que, en la actualidad, es invocadacomo vía de solución de estos límites tanto por las teoríasdemocráticas hegemónicas como por las contrahegemónicas(por seguir la nomenclatura ya vista de Sousa Santos). Laparticipación aquí tiene dos sentidos específicos comoforma de actividad sociopolítica que potencialmente conducea la necesidad de construir consensos políticos másexigentes.

Por un lado, la participación como decisión avanza en elcamino de condicionar las decisiones políticas sea a través

de las formas de consulta por medio de mecanismos talescomo los de la democracia semidirecta (iniciativa popular,consulta popular vinculante, no vinculante) antes o duranteel proceso que desemboca en la construcción del consensonecesario y verificado para tomar una decisión legislativao política relevante. O también en las decisiones de lagestión cotidiana de políticas públicas y de asignación delos recursos económicos y humanos para la realización delas mismas (audiencias públicas, presupuestosparticipativos).

Las dimensiones relevantes aquí para verificar el consensoy que tienen que ver con su grado de exigencia:

-Distribución de la capacidad para poner en marcha estosmecanismos de participación. -Condiciones o requisitos dificultadores o facilitadores dela participación.-Carácter obligatorio o discrecional de su puesta enmarcha.-Carácter meramente consultivo o vinculante de losresultados o voluntades expresadas para la toma de decisióno adopción de políticas.-Continuidad o discontinuidad de las formas departicipación para la verificación (renovación,rectificación) del consenso para la toma de decisiones y laadopción de políticas.

Esta dimensión de la participación en cuanto decisión,tiene como supuestos básicos subyacentes muchos de lostemas que aparecen en las teorías críticas del canondemocrático dominante ya vistas, la cuestión de lascondiciones sociales y culturales de la democracia, elnecesario carácter deliberativo de la democracia y lainstitucionalización de procedimientos de deliberación yparticipación pública en la toma de políticas y decisiones,la desconfianza en el monopolio burocrático de los saberesexpertos para la gestión pública.

En segundo lugar, la participación tiene una dimensión decontrol o accountability que esta mucho más presente en eluso que del término hace el canon democrático dominante

como forma de mejorar o complementar la relación derepresentación política, o también en el uso que hacen losorganismos internacionales en la formulación de laspolíticas públicas deseables, en sus inventarios de buenasprácticas, en la construcción de nociones como “gobernanzademocrática”, “empoderamiento”, “protagonismo de lasociedad civil”, “transparencia”, “eficiencia”, términostodos que se articulan dentro del campo semántico de laparticipación en esta perspectiva (Narayan. 2002).

A los fines de la investigación nos interesa la dimensiónsocial de la accountability, que involucra los mecanismos departicipación ciudadana, en tanto que formas de control quese ejercen entre las elecciones, ya que, como vimos, lacontinuidad es un componente necesario de un consensopolítico mucho más exigente que el que puede generar lademocracia representativa.

En esta perspectiva, se ve la necesidad de lograraccountability vertical social, entendida como un monitoreo delas acciones de gobierno a través de distintos mecanismosde control y participación ciudadana, ejercido generalmentemediante la acción de diversas organizaciones públicas noestatales, y cuyos canales pueden ser institucionales o decarácter más centrado en movilizaciones sociales ydenuncias mediáticas. Aquí es importante la diferenciaciónentre una participación ordenada o institucionalizada y unaparticipación contenciosa, que se expresa por mediosinformales de protesta o manifestación y las formas en queambas se influyen recíprocamente en el mediano y largoplazo.

En el primer caso (participación institucionalizada), estosmecanismos pueden ser tanto de carácter político comolegal. Esta distinción es importante ya que losinstrumentos legales son los únicos capaces de imponersanciones con obligatoriedad –enforceability- y la existenciade estas sanciones hace a una dimensión fundamental de laaccountability. Pero, los mecanismos legales sonproblemáticos tanto por las dificultades y losdiferenciales de acceso de la ciudadanía –ej. acceso a la

justicia-, como por la efectividad de sus resultados,dependiendo del tipo.

La accountability social es un proceso que se activa cuando sedan hechos que reclaman claridad, pero que está funcionandocontinuamente (no siempre de modo visible). Por lo tanto,la temporalidad de su aplicación difícilmente pueda serdefinida como ex ante, o ex post, sino que se desarrolladiacrónicamente como un proceso. Los calendarios no sonfijos o (por ejemplo en los casos de presupuestosparticipativos), son mucho más continuos e intensos encuanto a la participación, a diferencia, por ej. de lasformas de democracia semidirecta (generalmente ocasionalesdependiendo de la distribución de la capacidad de iniciarestos procesos y los requisitos para ello).

Estas características de los mecanismos de control yparticipación que hacen a la accountability social, marcan unconsenso diferente, exigente y continuo, verificable enforma de un proceso que no se detiene, que lo contrastaclaramente en relación a la rigidez temporal de laaccountability electoral, donde como vimos, los representantespueden manejar la información, el tiempo y la agenda,agrupando sus actos de modo de alejar las medidasimpopulares de los períodos eleccionarios y exige a losvotantes dar una aprobación o un rechazo único a toda lamultiplicidad de acciones a evaluar.

De ahí que otra de las críticas posibles dirigida a lademocracia representativa, es que ésta presenta al estadocomo una organización alienada de la sociedad entre cadaelección. Los mecanismos de accountability social puedenejercerse de forma continua y permiten controlar cadaacción de los representantes de modo separado.

La existencia de esta exigencia institucionalizada, en elsentido de recabar un consenso continuo, y preferentementeverificable, induce a los gobernantes a seguir losintereses de los electores, o a promover y participar endeliberaciones acerca de la toma de decisiones y laadopción de políticas en función del interés público y node los intereses propios.

Esta ventaja, puede ser contrarrestada, sin embargo,dependiendo del tipo de política de participación, por laescasa representatividad de los grupos que toman parte deellos, en comparación con las instancias de controlelectoral. La participación en los mecanismosinstitucionales de accountability social queda en muchos casosreservada a grupos organizados (o podría decirse que, enprincipio, los grupos organizados tienen una ventaja enrelación a ciudadanos desorganizados). Al mismo tiempo,existe la tendencia a convocar a estas instancias solamentea las asociaciones y ONGs con “buenos modales”, sectoresprofesionales de clase media y otras organizacionesmoderadas, con quienes los funcionarios comparten mayorescódigos culturales y comunicativos que con lasorganizaciones sociales de base, delineando unainclusividad muy acotada en estos mecanismos.

Esto puede limitar la representatividad de estasinstancias, en perjuicio justamente de los sectores queenfrentan los mayores obstáculos de hecho, económicos,sociales y culturales, educativos, de clase o étnicos en lasociedad. Aquí, por una parte, aparecen como variables muyimportantes a la hora de evaluar las políticas intensivasde participación, las acciones positivas y concretas –difusión, información, convocatoria, dinamización-, de losgobiernos para ampliar y facilitar la participaciónciudadana no reduciéndola a grupos organizados o afines.En este aspecto, esta limitación contrasta con las ventajasde los mecanismos de democracia semidirecta, (diversasformas de consulta e iniciativa popular), ya que ellos siarticulan al sufragio como decisión, la participaciónextensiva o potencialmente universal, frente a laintensiva pero más “recortada” de otros mecanismos –ej.audiencias públicas, consejos consultivos, presupuestosparticipativos-.

Una cuestión central resulta entonces, más que plantear deforma excluyente un dualismo entre democraciarepresentativa /democracia participativa, la experiencia yla reflexión, en y sobre la implementación de diversasformas de participación que se complementen y se compensen

en sus respectivas ventajas y deficiencias, en unaarquitectura institucional orientada a generar legitimidaddemocrática en base a un consenso exigente.

En todo caso, la existencia e implementación de estosmecanismos de participación, aún cuando, -como en el casode una de las políticas locales que vamos a analizar enesta investigación, es decir, los presupuestosparticipativos-, en principio se restrinja a gruposorganizados, al obligar a los gobernantes a revelarinformación importante sobre su desempeño, generan un bienpúblico para toda la ciudadanía, que podrá utilizarlo almomento de ejercer el control electoral. A su vez, si lasinstancias institucionales muestran dicho “sesgoparticipativo”, las movilizaciones informales ocontenciosas que resultan del ejercicio de los derechoscívicos, constituyen una alternativa eficaz que puedenactivar mecanismos institucionales con capacidad efectivade sanción.

La interacción estratégica entre actores de la sociedadcivil y del estado moldea la manera en que estos mecanismospueden desarrollarse. En ambos sectores existen actores queprocurarán el fortalecimiento del control y de laparticipación social y otros que lo resistirán. Laaparición, generalización y efectividad de estas instanciasserá el resultado de la particular configuración queadopten estos actores y coaliciones en la relación estado-sociedad civil en cada caso.

Retomando entonces el hilo de nuestra enumeración yconceptualización de las categorías que nos permitancomprender críticamente las dimensiones de un proceso dedemocratización, corresponde ensayar una definiciónsintética de consenso exigente que articule como dimensióncentral la participación en sus aspectos decisorios y decontrol.

Por consenso exigente, entendemos entonces laprofundización de procesos de democratización donde lalegitimación deviene de la participación como condicionantenecesario de la adopción de políticas y la toma de

decisiones, generando un proceso donde dicho consensotiende a no darse por sentado, sino que debe verificarse enel sentido de su ratificación, rectificación, denegación,etc., en forma de proceso continuo (intensidad) queinvolucra a más ciudadanía, en más temas (extensión) demayor relevancia pública. Al mismo tiempo, estasdimensiones permiten el control y la responsabilizaciónefectivos de los gobernantes.

En el siguiente cuadro tratamos de exponer a la manera demodelos o tipos construidos un cuadro comparativo de lasdemocracia representativa y de la democracia participativaconstruido por nosotros en base al carácter débil oexigente de sus procesos de legitimación.

Cuadro nro. 1: Dimensiones del consenso en la democracia representativa y en lademocracia participativa. Elab. Propia.Dimensiones Democracia representativa

Consenso Débil.Democracia participativaConsenso Exigente.

Decisión y adopción depolíticas públicas

Monopolio de losrepresentantes políticos.

Requieren de laparticipacióninstitucionalizada antes,durante, después.

Voto Como elección derepresentantes políticos.

Como decisión.

Tiempo Asimétrico entre elitespolitico económicas yciudadanía.Discontinuidad. Calendarioelectoral.

Continuidad del procesopolítico participativoentre elecciones.

Información Asimétrica entrerepresentantes yrepresentados.

Promueve la difusión yacceso a la informacióncomo bienes públicos.

Presunciones acerca delconsenso y la legitimidad

Se presumen entreelecciones.Se rectifican o ratificansolamente por medio delvoto elección.

No se presume.Requiere verificación porparticipación ydeliberacióninstitucionalizada.

Control yresponsabilización

Difícil y eventual pormandato libre: “votocastigo”.

Continuo en tanto laparticipacióninstitucionalizada losfacilita y promueve.

Al mismo tiempo, cabe decir que las políticas o formas departicipación en su diversidad son, tomadasindividualmente, capaces de promover algunas de lasdimensiones del consenso exigente tal como lo estamosdefiniendo, pero raramente pueden promover todas ellas. Porejemplo, los mecanismos de democracia semidirecta, como laconsulta popular vinculante, se basan en una participación

extensa que involucra, a través del sufragio como decisión,a gran cantidad de personas, acercándose generalmente a unporcentaje relevante de la totalidad de las que integran elpadrón electoral en un distrito, en la toma de decisionespolíticas relevantes. En cambio, políticas de participacióncomo los presupuestos participativos, donde las ciudadesson divididas en áreas geográficas en las que los vecinosen asambleas deciden sobre una parte del presupuesto,tienden a formas de participación intensa por la calidad delos temas, el calendario de reuniones periódicas durante elciclo anual que exige discutir un presupuesto que seejecutará en el ejercicio siguiente y la posibilidad dedeliberación, pero en la que la participación facultativa yexigente en cuanto al tiempo y atención que debededicársele, no llegan a la totalidad y ni siquiera a unporcentaje relevante de la población concernida.

4.2. Innovación institucional: Solidaridadintergeneracional. Geopolítica del conocimiento.

La siguiente dimensión axial para comprender críticamentelos procesos de democratización, tiene que ver con lainnovación institucional. El canon democrático dominantedejó congeladas las estructuras institucionales posibles aluniversalizar el formato de la democracia representativa.Pero justamente el desarrollo de formas de participaciónque hacen a la generación de consensos exigentes requierenecesariamente que un componente fundamental de lalegitimación democrática, sea la posibilidad de debatirsobre y experimentar con, las propias institucionescaracterísticas de la democracia.

La característica crítica de la democracia, en tanto queproceso abierto, es que presupone la deliberación eimaginación popular sobre cuáles son sus formasinstitucionales, y también la posibilidad de latransformación, renovación de sus fundamentos morales. Escrítica en tanto su ejercicio consecuente pone en cuestión,problematiza constantemente sus instituciones y loscontenidos de la libertad e igualdad que siempre han sidoinvocados como sus fundamentos morales.

En los debates constituyentes de los Estados Unidos deNorteamérica, Paine y Jefferson, en función de la aperturatemporal del principio democrático, argumentaron que lasgeneraciones constituyentes no pueden privar a lasvenideras de ese mismo ejercicio democrático del poderconstituyente (Gargarella. 2003:70). En efecto, ¿por quélas generaciones venideras deben presuponer un consensoconstitucional del que no han tomado parte? ¿Por qué nopodrían revisarlo y renovarlo a través de las prácticas yla interpretación constitucional o del ejercicio del poderconstituyente?

Podría argumentarse respondiendo que los momentosfundadores constituyentes fueron expresiones de un consensofuerte de la soberanía popular, de una decisión del pueblosoberano sobre su forma de existencia política, sinembargo, en los casos de los momentos fundadores de lademocracia representativa liberal, el análisis históricorevela que en realidad, pese a las invocaciones generalesal pueblo soberano, los ciudadanos activos, participantes,eran una minoría. Constituían la otra cara de un orden deexclusiones, (trabajadores, pobres, negros, mujeres,comunidades originarias).

Si pensamos que el consenso que hace a la expresióndemocrática de la soberanía popular debe ser exigente, debeinstitucionalizarse en formas de participación social quepermitan la deliberación amplia y colectiva sobre políticasy decisiones, ello supone que quedan al alcance de esemismo consenso las formas institucionales de la democracia.De donde el experimentalismo democrático y la innovacióninstitucional, lejos de ser vistos como algo anómalo oexcepcional, deben ser deseables y posibles.

La apertura temporal de la democracia significa que laigualdad y la solidaridad se proyectan en una dimensiónintergeneracional, por la que no tenemos derecho a presumirque las formas institucionales de la democracia que hoytenemos seguirán siendo válidas y pétreas en el futuromediato.

Por otra parte, la forma universalizada de la democraciarepresentativa e incluso las innovaciones que la han venidoa complementar han seguido la distribución mundial de podery conocimiento. Las sociedades del Sur en general, y las denuestra región en especial, parecen destinadas a adoptar yadaptar de forma más o menos pasiva las formasinstitucionales de la política “noratlántica”. Sin embargo,una mirada atenta a las prácticas y reflexiones queplantean la innovación democrática no puede dejar dedescubrir las novedades que desde el Sur, ha generadonuestra región en los últimos años del siglo pasado y losprimeros de éste que está comenzando. Ejemplos concretos deello son los presupuestos participativos que, implementadospor primera vez en Porto Alegre se han extendido siguiendoel camino inverso de Sur a Norte y hoy han sido adoptadosen decenas de ciudades europeas. Más recientemente, elreconocimiento del pluralismo y de la “demodiversidad” delas nuevas constituciones de Bolivia y Ecuador en la formade estado y de gobierno plantean la necesidad de unageopolítica reflexiva acerca de las innovacionesdemocráticas.

4.3 Un nuevo igualitarismo. La relación derechos-participación-ciudadanía social. Participación como derechoy como garantía.

A diferencia del canon democrático dominante especialmenteen lo que hace a su teorización acerca de la “tercera olade democratización”, es necesario volver a interrogarnossobre las condiciones sociales básicas de ejercicio de lademocracia y más aún, plantear la utilización de laparticipación democrática como un conjunto de políticas yde condiciones de ciudadanía activa, que no sólo no sereducen a lo formal, sino que puedan generar mayorigualdad social.

Este nuevo igualitarismo constituye una matrizcrecientemente presente tanto en las prácticas democráticasinnovadoras como en la reflexión crítica sobre lademocracia. Matriz que enlaza distintos aspectos odimensiones de la ciudadanía, social, activa con políticasde participación ciudadana y la dimensión del ejercicio de

los derechos y de las garantías. Las políticas departicipación en esta matriz remiten a la participaciónsobre el destino y la distribución de bienes y recursospúblicos, a una dimensión social de la ciudadanía que setraduce en términos de derechos, pero donde al mismotiempo, esas políticas de participación aparecen comogarantía social, a veces institucionalizada y reconocida.

De forma tal que esta matriz remite a un “nuevoigualitarismo social” emergente que no es exclusivo de,pero si una de las notas distintivas de la innovacióndemocrática en el Sur. Una primera característica de estenuevo igualitarismo es que surge de procesos de lucha porla apertura y consolidación de dignidad humana traducibleen términos de derechos, desde la sociedad civil haciadiversas instancias y escalas estatales. Pensemos en losprocesos de movilización y participación en nuestra regiónde organizaciones de campesinos sin tierra por la reformaagraria en Brasil, o las asambleas ciudadanasautoconvocadas contra los proyectos extractivos enmegaminería en nuestro país, o los movimentos decomunidades originarias en distintas regiones de AméricaLatina, o los movimientos urbanos y suburbanos detrabajadores desocupados, etc.(Delamata. 2009).

Pero en lo que interesa a esta investigación no es elanálisis de los movimientos o iniciativas de la sociedadcivil o los movimientos sociales per se, sino en la medidaen que sus acciones interactúan con las instituciones degobierno local y generan interfases o ampliaciones delespacio público local. De ahí que uno de los ejemploscentrales de este paradigma será para nosotros la novísimaformulación en términos normativos de los derechos, lasgarantías y las políticas que hacen al derecho a la ciudad,que articula esos aspectos en torno de la participación.Ella supone ejercicio de derechos ciudadanos, de políticaspúblicas y constituye al mismo tiempo una garantía socialinstitucionalizada en el ámbito urbano, como explicaremosmás adelante. De forma tal que las dimensiones sustancialesy procedimentales de la democracia aparecen articuladas através de la participación, recuperando un enfoque

relacional que en el canon dominante se había perdido, oreducido hacia los aspectos formales de la misma.

Una segunda característica de este nuevo igualitarismo esque supone políticas activas para superar las desigualdadesde hecho, económicas, sociales y culturales pero al mismotiempo el reconocimiento de la pluralidad y de ladiferencia que se traducen en transferencias y devolucionesde poder en forma de instancias de participación social.

4.4 Un nuevo localismo: crisis de la democracia y escala.Potencialidades y límites del gobierno local.

El gobierno democrático representativo tradicional seencuentra hoy con dificultades crecientes para reaccionarde manera eficaz y ágil ante un entorno cada vez máscomplejo, incierto y dinámico. Las referencias a ladescentralización, al espacio local y a la participaciónciudadana han devenido lugares comunes en el discursopolítico y académico sobre la gestión de gobierno. Pese aesta coincidencia tan amplia, las experiencias realmenteinnovadoras que se han dado en estos últimos años, comohemos sostenido, se cuentan con los dedos de la mano yprovienen en su mayoría del Sur y se han generado en laescala local.

Este proceso de relocalización, viene a aportar uno de losvectores fundamentales por los que el estado-nación cedecentralidad a favor no sólo de las instanciassupranacionales y regionales, sino también a favor de unnuevo localismo democrático. En realidad, no se trata detrazar una línea rígida de demarcación entre lo local, lonacional y lo global. Todo lo contrario, se trata de verque, como sostiene Boaventura de Sousa Santos (2002), lolocal y lo global no existen de forma pura y son, másbien, los extremos ideales de un continuo deglobalismos/localizados y de localismos/globalizados, queatraviesan las fronteras del propio estado-nación.

Pareciera que la potencialidad de la democraciaparticipativa y el desarrollo humano sustentable centrados

en el nivel local derivan de la crisis de la democraciarepresentativa y de la pérdida de escala de la misma,concomitante a los fenómenos de la globalización.

En efecto, más allá de las deficiencias de la clasepolítica, de las deficiencias y las carencias en losesquemas de gestión pública, y de todos los tópicos quepueden agruparse bajo el rótulo genérico de la crisis delegitimidad de las democracias representativas, existe unatensión básica que remite a un problema mucho más de fondo:los procesos de gigantismo y extensión que acompañan a lacomplejización de las sociedades; es el problema de laescala. Como es bien sabido, la globalización se sitúa comoúltima etapa: ultra modernidad para algunos, postmodernidadpara otros, de una serie de procesos de diferenciación yespecialización sociales, extensión territorial de lasredes de poder político, la emergencia de un sistemaeconómico de carácter capitalista y su posterior desarrollode relaciones económicas a larga distancia, y los procesosde urbanización e industrialización.

Todo ello ha estimulado numerosas reflexiones sobre lacompatibilidad de tales procesos y el ideal democrático. Dehecho, muchos de los cambios más sensibles en la teoríademocrática se han producido sobre el problema de lascondiciones de posibilidad del gobierno democrático,originario de ámbitos reducidos y relaciones de proximidad,en escalas caracterizadas por el aumento del número deindividuos y un alto grado de heterogeneidad social(Navarro Yañez. 1998: 26/27).

El tema es, entonces, a qué escala y con qué innovacionesen la práctica de la ciudadanía, esos procesos puedengestionarse de forma democrática, participativa e inclusoencauzarse hacia procesos de desarrollo más sustentables yde más proximidad con los afectados. Y en la respuesta aeste interrogante pareciera que la triple dimensión depoder local, democracia y ciudadanía, converge y multiplicasinergias que se retroalimentan, a través de la extensiónde la democracia participativa.

Si en la complejidad de las sociedades contemporáneas,algún grado de representación política y delegación esinevitable, es indudablemente en el espacio local donde esmás factible plantear una articulación entre las formas dela democracia representativa y participativa. Estaposibilidad sería de beneficio mutuo para ambas formas dedemocracia, fundamentalmente para la representativa, a laque brindaría un nuevo marco de dinamismo, innovacióninstitucional y tal vez, de legitimidad. Pero hablar dedemocracia participativa es hablar fundamentalmente de laperspectiva de los ciudadanos. El peligro de una ciudadaníadesterritorializada por la globalización es algo que dañade manera grave el ejercicio de los derechos civiles ypolíticos, así como alimenta la fragmentación social y elindividualismo. De ahí que los procesos democráticos departicipación local al acercar procesos de co-decisión alos afectados por las decisiones, constituyen un elementocentral en el fortalecimiento y la construcción de laciudadanía y del novísimo “derecho a la ciudad”.

Por otro lado, y para no platear una visión idealizada delas potencialidades del gobierno local, hay que tener encuenta que los procesos de decisión política y económica ypor lo tanto la concomitante concentración de poderdecisorio y formador de la realidad, se sigue coagulando aniveles mucho más lejanos y abstractos cuando mirados desdela perspectiva de la localidad, de la ciudad. En muchoscasos, la búsqueda de soluciones a la apatía política y ala crisis de legitimación se ensaya en el nivel local, perofaltan las competencias políticas, las competencias degestión, y fundamentalmente los recursos económicos que leden sustento real al nuevo localismo (Hines. 2000) y en loque a nosotros interesa, a sus políticas de participación.Así por ejemplo, los gobiernos locales sólo manejan un 15%del presupuesto total agregado del sector público en España(Federación Española de Municipios. 2000) y un 10% delmismo en Argentina. (PNUD. Municipalidad de Rosario. 2000).

Paradójicamente, la puesta en marcha de políticas departicipación local puede obedecer más que aun genuinoproceso de descentralización política y económica, esdecir, a una verdadera relocalización; a la necesidad de

enfrentar los déficits de legitimación que esta escasezprovoca a nivel del gobierno local, pero por eso mismo,parece hacer más permeables a los municipios y a lasinstituciones internacionales encargadas de promover,registrar y financiar “buenas prácticas” de “gobernanzalocal” a ser permeables al discurso de la participación, ya veces, a la innovación institucional. También a generarredes de gobiernos locales que ponen en común eintercambian experiencias. De forma tal que estaconstatación ya pone un marco de prudencia a la reflexiónacerca de los procesos de democratización y el alcance delas políticas de participación en la escala local y urbana.En todo caso, el desafío sigue siendo ampliar los procesosde democratización no sólo en el estado nación, sino que elcontexto de complejidad social plantea hacerlo en términosmultiescalares, empezando por el gobierno local que por suproximidad y creciente componente demográfico (en 2050 másdel 50% de la población mundial habitará en el ámbitourbano), ofrece mayores oportunidades, en tanto se lo dotede las competencias políticas y económicas necesarias, parahacer avanzar los procesos de democratización en losrestantes tres ejes: consensos exigentes, innovacióninstitucional e igualdad social.

Conclusiones:

Nunca un concepto político como “democracia” ha despertadotantas expectativas, disputas en relación a su contenido yha sido tan banalizado y pervertido al mismo tiempo.

En todo caso, el canon democrático dominante, que hemosesbozado en forma modélica en este trabajo, ya no darespuestas a las expectativas que sobre él se handepositado y ello porque no parece apto para enfrentar losdesafíos que exige el actual contexto: desplazamiento delas decisiones que afectan la vida cotidiana a escalassupra y sub nacionales, innovación y experimentacióndemocráticas que surgen desde fuera de los ámbitos degeneración del canon desde el que se piensan estosprocesos, es decir, la academia politológica de los paísesnoratlánticos y sus réplicas periféricas, así como uncreciente desencanto frente a la evidencia de la

insuficiencia de los procesos de democratización que semantienen en los marcos formales del canon en cuanto a susresultados sociales en términos de justicia social,igualdad y calidad de vida de las mayorías sociales, tantoen el Norte como en el Sur.

La democracia que en su significado normalizado por elcanon se ha generalizado luego de la tercera ola dedemocratización, enfrenta el desafío de responder laspreguntas clave de todo sistema político y suscorrespondientes procesos, pero que son cruciales sihablamos de democracia en la mayoría de sus significados:¿tienen incidencia los afectados por las decisiones en losprocesos decisorios que afectan su vida?, ¿permitedesarrollar y ampliar la vida y la dignidad?, ¿tieneviabilidad y puede ser factible el proceso democráticofrente a las exigencias del nuevo contexto?, ¿es posible elgobierno democrático participativo no sólo a escalanacional sino en otras escalas?, ¿están fijadas lasinstituciones que caracterizan al proceso democrático oquedan espacios para la innovación y la experimentación?

Para poder responder estas preguntas sostenemos en estetrabajo es necesario ampliar el canon democrático paraevaluar las democracias existentes frente a los desafíosnuevos que éstas encuentran, para eso hemos definido yexplicado lo que nos parece son las dimensiones axiales delos procesos de democratización: el consenso exigente, lainnovación institucional, volver a vincular la democraciacon el igualitarismo social y el problema de la escala:empezando por el gobierno local por sus potencialidades.

Estos cuatro ejes para comprender críticamente los procesosde democratización, no pretenden ser una nueva teoríanormativa de la democracia, sino servir como marcos deevaluación de los que surgen variables útiles para lacomparación crítica de procesos de democratización adiversas escalas. Sin embargo, no negamos que ellosentrañan dicho componente crítico y normativo, el queconsideramos ineludible para escapar de lassimplificaciones de las teorías democráticas dominantes, yde las ambigüedades en el análisis de los procesos y en el

uso mismo del concepto de participación y democraciaparticipativa.

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