REFLEXIONES SOBRE LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN EN CURSO

Josep Espluga IGOP - Universitat Autònoma de Barcelona

Joan Subirats

IGOP - Universitat Autònoma de Barcelona

Resumen Los procesos de participación pública que se están implementando a raíz de las prescripciones de la Directiva Marco del Agua constituyen un importante salto adelante para la democratización de la gestión del agua en España, un área de gestión pública históricamente tecnocrática y restringida a pocos y poderosos actores. Sin embargo, dichos procesos presentan una serie de debilidades que es preciso tener en cuenta para poder mejorarlos en el futuro y conseguir que la mencionada democratización sea cada vez más real. Los puntos más problemáticos detectados tienen que ver con el escaso compromiso inicial de las instituciones promotoras, con la falta de credibilidad que algunos de estos procesos tienen para algunos de sus potenciales participantes, así como con la inercia institucional que da forma a las relaciones entre los organismos de cuenca y los actores tradicionales. Después de hacer un repaso a las principales problemáticas observadas hasta el momento y de reflexionar sobre sus implicaciones teóricas y prácticas, el texto concluye argumentando la necesidad de pensar nuevos diseños institucionales para la gestión de un bien público tan transversal como el agua, así como de mantener activas las reivindicaciones de los “nuevos actores” como principal garantía de que dichos procesos puedan verse mejorados en el futuro. Índice

1- Introducción 2- Origen y tipologías de los procesos de participación en curso 3- Valoración de los procesos de participación en curso 4- Implicaciones teóricas y prácticas 5- Conclusiones Referencias

1. Introducción En los últimos años estamos asistiendo a una proliferación de procesos participativos sobre la gestión del agua en España inimaginable no hace demasiado tiempo, sobre todo teniendo en cuenta que dicha gestión históricamente ha contado con unas estructuras decisionales más bien oligárquicas y opacas. En este sentido, la mera puesta en marcha de estos procesos, independientemente de su resultado final, constituye un hecho inédito con potencialidades de cambios significativos a largo plazo (en las actitudes de los actores, en el funcionamiento de las instituciones, etc.). La mencionada proliferación de procesos participativos no responde a ninguna iniciativa intencional ni voluntaria de los protagonistas tradicionalmente han “copado” la gestión del agua sino, principalmente, a las prescripciones establecidas por la Directiva Marco del Agua (DMA) del año 2000 (2000/60/CE),1 y a la presión de diversos

1 Traspuesta al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que en su artículo 129 modifica el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA) aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Este texto legal establece que tres años antes del inicio del procedimiento de aprobación (o revisión) del plan hidrológico, la Autoridad competente de cada demarcación hidrográfica, debe publicar y poner a disposición del público un calendario y un programa de trabajo sobre la elaboración (o revisión) del plan, con indicación de las fórmulas de consulta que se adoptarán,

actores ajenos a los núcleos de decisión tradicionales y que han procurado utilizar esa nueva regulación para abrir las dinámicas de gobierno del agua en España. Como es conocido, la DMA prevé tres niveles de implicación del público: Información, consulta y participación activa. La Información pública: Consiste en proporcionar acceso a la información y difundirla activamente a todas las partes interesadas, lo cual abarca básicamente dos aspectos: Por un lado, el suministro de información suficiente en las distintas fases de la implantación; por otro lado, el acceso a información y documentos de referencia con arreglo al apartado 1 del artículo 14 de la DMA. Según la Guía de aplicación de la DMA (CE, 2003), el término suficiente se refiere a:

- Los diferentes agentes interesados y al público en general. - El tipo de información (progreso en el proceso de planificación, resultados del análisis, medidas y planes propuestos, motivos de la toma de decisiones). - El modo en que se está proporcionando la información (de manera sencilla y comprensible, por ejemplo, mediante anuncios en que se exprese dónde encontrar la información si es necesario).

La Consulta pública: Supone una implicación directa del público, ofreciéndole la oportunidad de reaccionar a las propuestas iniciales de la administración. Se trata de un proceso en el que se deben recoger los comentarios, experiencias, sugerencias, percepciones e ideas de los agentes consultados. Implica poner los documentos a disposición del público para que éste presente sus observaciones por escrito, organizar audiencias públicas o tratar de recabar activamente los comentarios y opiniones del público mediante, por ejemplo, encuestas y entrevistas. En el artículo 14 de la DMA, “consulta” hace referencia únicamente a las realizadas por escrito, mientras que los puntos 14 y 46 del preámbulo y el anexo VII se refieren a la consulta en general. La consulta tiene como objetivo aprender de las observaciones, percepciones, experiencias e ideas de los agentes interesados. Es una forma de participación ciudadana poco intensiva, pero se puede entender como un complemento útil de la participación activa. La Participación activa: Implica que los agentes interesados están invitados a contribuir activamente al proceso de planificación deliberando sobre problemas y contribuyendo a la búsqueda de soluciones, es decir, influyendo en mayor o menor grado en la toma de decisiones. La participación activa en el proceso de planificación hidrológica debería involucrar no solamente a las partes tradicionalmente más interesadas en la gestión del agua sino a toda la sociedad en su conjunto, a través de foros o grupos de trabajo específicos.2

además de un estudio general sobre la demarcación hidrográfica (artículo 41.5 y Disposición adicional duodécima). 2 Aunque, como advierte Abel La Calle: “En la legislatura 2000-2004, la Ley de acompañamiento sólo recogió expresamente la obligación de fomentar la participación activa en el ámbito de la planificación hidrológica, atribuyendo dicha función al Consejo de cuenca de la demarcación. Esta adaptación implica al menos las siguientes carencias: reduce el ámbito de aplicación ya que la obligación comunitaria se extiende a toda la aplicación de la Directiva y no sólo a la planificación hidrológica; y restringe también el alcance subjetivo de la obligación pues responsabiliza únicamente al Consejo de cuenca que difícilmente puede asumir la obligación general de fomento establecida. Estas limitaciones pueden ser consideradas una aplicación insuficiente y por tanto incorrecta de la Directiva.” (La Calle, 2008: 16)

La DMA requiere que los dos primeros niveles (información y consulta) estén plenamente “asegurados” y el tercero “fomentado” (la participación activa). No obstante, considerando el contenido del artículo 14 de la DMA y tomando también como referencia el Convenio de Aarhus de 1998 y la Directiva sobre información y difusión de la información ambiental, los Planes de gestión de cuenca deberían garantizar, como mínimo, los siguientes elementos:

a) El acceso a la información relativa a todo el proceso de planificación. b) La difusión de la información ambiental. c) La participación en la elaboración del plan

Respecto a quién debe participar, la DMA establece que, al menos, los agentes interesados deberían tomar parte cuando se trata de la participación activa. Además, el público en general también debería participar en el proceso de consulta. En cuanto a la información de referencia, debería estar a disposición de todo el mundo y en todo momento (CE, 2003). Además, la Guía de aplicación de la DMA señala que la participación ciudadana debería comenzar en etapas tempranas de la planificación hidrológica de cuenca, para permitir la integración de ideas, comentarios y aportaciones de los agentes interesados a lo largo de todo el proceso. En teoría, una participación temprana puede disminuir el riesgo de que la administración competente acabe elaborando un plan hidrológico de cuenca no consensuado, forzada por el cumplimiento de la fecha límite establecida en el año 2009. No hay que olvidar tampoco la importancia del Convenio de Aarhus (1998), ratificado por España en 2004,3 el cual establece que los Estados se esforzarán por brindar al público la posibilidad de participar en la elaboración de las políticas relativas al medio ambiente, así como de expresar por escrito y en un plazo razonable su opinión ante las autoridades públicas, lo cual incide directamente en la obligación de las administraciones públicas de introducir mayor transparencia y participación en las políticas relativas al agua. 2. Origen y tipologías de los procesos de participación en curso A partir de ese marco normativo, durante los últimos años, muy especialmente a partir de 2006, se han llevado a cabo numerosos procesos de información, consulta y participación activa en todas las cuencas hidrográficas españolas. Es cierto que algunos de estos procesos tienen sus orígenes en la presión o reivindicación social previa (caso del Matarranya), o en la dinamización de expertos (caso Muga), pero la mayoría de ellos son consecuencia de la aplicación de la Directiva Marco del Agua e impulsados por las autoridades de cuenca, así como por algunos gobiernos autónomos (ver tabla 1). Tabla 1: Ámbitos en los que se están llevando a cabo procesos participativos como consecuencia de la aplicación de la DMA (2008)

Demarcaciones hidrográficas intercomunitarias

Ebro Miño-Limia (creada en 2008) Duero Norte I, II y III Guadiana Segura Júcar Tajo Guadalquivir (en proceso de transferencia a la Agencia Andaluza del Agua)

3 El Convenio Aarhus se concreta en España a partir de la Ley 27/2006, de 18 julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, así como de la Ley 9/2006, de 28 abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Demarcaciones hidrográficas intracomunitarias

Cuencas Internas de Andalucía Baleares Cuencas Internas de Cataluña Canarias Cuencas Internas Gallegas Cuencas Internas del País Vasco

Comunidades Autónomas que están realizando procesos por su cuenta, en subcuencas que pertenecen a demarcaciones hidrográficas más amplias

Cantabria Navarra País Vasco Cataluña Fuente: Ballester & Hernández Mora, 2008.

El análisis de una amplia muestra de procesos realizado por Espluga & Subirats (2008)4 permite observar que el origen o iniciativa del proceso suele ser determinante en varios aspectos, como los motivos y el objeto de la participación, su ámbito territorial e incluso la composición de los participantes. Por ello, a nuestro juicio, es importante diferenciar entre los casos en los que la participación se ha promovido desde “arriba” (instituciones públicas) de aquellos en los que se ha generado desde “abajo” (actores sociales), ya que los resultados y los propios procesos serán muy diferentes y tendrán consecuencias dispares en la elaboración de políticas y la gestión del agua. En relación con esto, otro de los factores que parece determinante para garantizar la eficacia de estos procesos es el mayor o menor compromiso que adopte la Administración competente. Se podría decir que los procesos participativos funcionan relativamente bien allí donde los gobiernos autónomos o las Confederaciones hidrográficas se han tomado en serio su papel y han asumido y creído en la necesidad de involucrar a la sociedad en la gestión del agua (algo que se observa, con matices, en Cantabria, País Vasco, Navarra o Cataluña, y en menor medida en las Confederaciones hidrográficas del Ebro, del Júcar o del Guadiana). En líneas generales, todo parece indicar que los procesos participativos implementados han tendido a convertirse en una especie de procedimientos de consulta de opiniones y percepciones de los diversos actores implicados (lo cual, si tenemos en cuenta de dónde venimos, no es poco). Sólo unos pocos de esos procesos han pretendido alcanzar un mayor grado de influencia en la toma de decisiones. En este sentido, se puede distinguir entre los procesos consultivos-deliberativos y los procesos participativos-decisorios. Este eje influye también en el tipo de procedimiento seguido, su tiempo de duración y en las consecuencias del proceso. La figura 1 ilustra la combinación de los ejes mencionados, dando lugar a cuatro tipologías ideales de procesos participativos.

Figura 1: Tipología de procesos participativos

Iniciativa institucional

A

B

Proceso

consultivo / deliberativo

C

D

Proceso

participativo / decisorio

4 Se analizaron 25 casos concretos, 5 de ellos con origenes previos a la aplicación de la DMA pero en la actualidad integrados con mayor o menor fortuna en las dinámicas que emanan de ella.

Iniciativa social

Fuente: Espluga & Subirats, 2008 Los procesos de tipo A son aquellos promovidos desde las Administraciones o autoridades públicas con la intención de consultar opiniones, percepciones, expectativas, etc., a los ciudadanos sobre el tema del agua. Se trata de consultas activas, que pueden incluir fases grupales y deliberativas, pero de carácter no vinculante, por lo que se mantiene alejados a los ciudadanos de la toma de decisiones final. Entrarían en esta tipología casos como los de Alto Híjar, Alto Guadiana o Muga, y quizás también el Plan de Recuperación Integral del Júcar. Es probable que muchos de los procesos impulsados por las confederaciones hidrográficas se acaben situando en esta tipología, pues predominan los procesos meramente informativos y consultivos. Los procesos de tipo B serían aquellos promovidos desde las Administraciones públicas con la intención de definir colectivamente los problemas, reflexionar sobre su validez y pertinencia y proponer medidas para solucionarlos. Se trata de procesos que abordan una participación más profunda y con una cierta influencia en la toma de decisiones. Entrarían en esta tipología los casos del Alt y Baix Ter, Francolí-Gaià, Tordera, Foix, Arga, Cidacos, Ega, Aragón, Huerva, Iregua, Jalón, etc. Con todo, para poder clasificar definitivamente estos casos en esta tipología deberemos esperar a ver cómo acaba el proceso de elaboración de los PHC (ya que podrían confluir con los de tipología A, dado que todavía no está nada claro cómo se van a integrar las contribuciones a escala micro con los PHC a escala macro). Los procesos de tipo C son aquellos que se generan a iniciativa de algún grupo social que cuenta con capacidad suficiente para generar un proceso participativo de tipo consultivo / deliberativo. Su objetivo es generar conocimiento sobre las percepciones, experiencias, expectativas, etc., de una sociedad determinada. Entrarían en esta tipología el proceso del Canal Segarra-Garrigues (Cataluña) o del arroyo Riopudio (Andalucía). Los procesos de tipo D son aquellos en que la presión ciudadana (normalmente a iniciativa de algún grupo social concreto) consigue plantear un conflicto que conduce al desarrollo de procesos participativos, que posteriormente pueden institucionalizarse por parte de la Administración o no. Se trata de procesos que tienen influencia importante en la toma de decisiones. Entrarían en esta tipología el proceso ya mencionado que se dio en el Matarraña o el del Delta del Ebro (si bien ambos casos se encuentran desde hace un tiempo sometidos a una relativa parálisis institucional, lo cual está generando una cierta crisis de confianza entre la población afectada). Se trata de una clasificación aproximada, de acuerdo con la información disponible, aunque es posible que un análisis más detallado pudiera desplazar algunos casos de una tipología a otra. En cualquier caso, habrá que esperar a la redacción final de los respectivos PHC, a finales de 2009, para poder avanzar en una tipología más precisa. 3.1. Valoración de los procesos participativos en curso Para valorar los procesos en curso distinguiremos las tres modalidades prescritas por la DMA: información, consulta y participación activa. La mayor parte de las informaciones para

elaborar este apartado provienen de diversos documentos que en los últimos tiempos han recopilado y analizado experiencias al respecto: Espluga & Subirats, 2007; Ballester, 2008; Ballester & Hernández-Mora, 2008; Gallego, 2008; y Hernández-Mora, 2008. En cada apartado se mencionan de manera sintética las ideas clave acerca de las potencialidades y las debilidades de los procesos participativos en curso. 3.1. Sobre los procesos de información pública 3.1.1. Puntos fuertes:

∞ Los medios informáticos e Internet permiten un elevado grado de difusión y de acceso a la información relativa a la gestión y estado del agua. La mayoría de Organismos de cuenca han reservado un apartado en su sitio web dedicado a la implementación de la DMA.

∞ La estandarización en la recogida y ordenación de datos sobre el estado de las

cuencas y sobre los procesos a seguir propiciada por la DMA facilita la existencia de dicha documentación y su posible actualización.

∞ Varias autoridades de cuenca han elaborado y difundido una gran cantidad de

información a través de sitios web, conferencias, eventos, reuniones informativas ad-hoc con sectores de población, etc.

3.2.1. Debilidades:

∞ La información aglutina una enorme cantidad de datos, a menudo de una elevada complejidad técnica. A pesar de que la DMA establece la obligación de proporcionar resúmenes y síntesis en lenguajes comprensibles y evitando tecnicismos innecesarios, en muchos casos esto todavía no se cumple (aunque hay que reconocer el esfuerzo realizado por varios organismos de cuenca en este sentido).

∞ Los datos que se presentan no siempre están actualizados, no siempre es

posible seguir la pista hasta el origen de los datos (trazabilidad que la DMA reclama expresamente). Además los datos no se suelen presentar desagregados a diferentes escalas (subcuenca, sistema de explotación, etc.).

∞ El registro de zonas protegidas suele estar incompleto en la mayoría de las

demarcaciones en cuanto a la información relevante para la implementación de la DMA (según apunta Gallego, 2008).

∞ La información (sobre el proceso de planificación hidrológica en marcha y las

posibilidades de participación) raramente ha llegado al público en general. Se echa de menos un mayor esfuerzo en este sentido (campañas publicitarias, difusión por medios de comunicación, etc.).

∞ El Ministerio de Medio Ambiente intentó desarrollar una aplicación web, el

llamado Sistema Integrado de Información del Agua (SIA), con la intención de ofrecer on-line toda la información relativa al agua, de tal forma que los usuarios, tanto públicos como privados, pudieran usar la misma base de datos.

Aunque el SIA tenía que estar operativo desde inicios de 2008, durante la mayor parte del año ha presentado numerosas deficiencias y buena parte de sus funciones todavía no se han podido poner en práctica (Gallego, 2008).

∞ A menudo no es posible saber qué tipo de información de referencia (estudios

realizados, trabajos de investigación, análisis, monografías, etc.) existe a disposición de los Organismos de cuenca. Además, mucha de esta información no está disponible en Internet ni en formato digital, por lo que en muchos casos hay que desplazarse a las oficinas de la Administración para poderla consultar. En estos casos el acceso a la información se suele ver dificultado por las restricciones para hacer fotocopias (y su abusivo precio), lo cual, a su vez, suele depender de la voluntad del funcionario de turno (Gallego, 2008).

∞ Existen notables diferencias entre la información proporcionada por las

distintas Autoridades de cuenca (confederaciones hidrográficas y gobiernos autónomos con competencias), en cuanto a su volumen y detalle, contenido y organización de los sitios web, celebración de conferencias, actos y reuniones, etc.

3.2- Sobre los procesos de consulta 3.2.1. Puntos fuertes:

∞ Todas las demarcaciones hidrográficas han realizado procesos de consulta de documentos iniciales o posteriores, consultas abiertas al público en general a través de correos postales o electrónicos, cuestionarios, etc.

∞ Algunos de los procesos de consulta han sido pro-activos, de manera que los

Organismos de cuenca han procurado buscar las opiniones de ciertos actores sociales, normalmente de partes interesadas (por ejemplo, en la demarcación del Ebro se hicieron 40 entrevistas a actores clave).

3.2.2. Debilidades:

∞ En la mayor parte de los casos, los procesos de consulta comenzaron con cierto retraso (medio año) sobre el calendario establecido por la DMA.

∞ Una vez finalizado el periodo de consulta de los Documentos Iniciales en la

mayoría de demarcaciones, no parece que haya habido demasiadas alegaciones en la consulta pública de estos documentos iniciales (p. ej. en el caso del Duero hubo 9 alegaciones; y en el Guadiana 34 alegaciones, según apuntan Hernandez Mora & Ballester, 2008), lo cual puede ser un indicio de poca incidencia de estos procesos entre la población.

3.3. Sobre los procesos de participación activa Hay que destacar que en buena parte de las cuencas hidrográficas se han planeado y llevado a cabo procesos participativos, en unos casos con más acierto que en otros, lo cual ha de ser

valorado positivamente, aunque sólo sea por lo que supone en términos de introducción de cambios respecto a un pasado reciente en la gestión pública de aguas. Mientras en algunas demarcaciones hidrográficas la participación activa ha sido verdaderamente limitada y escasa, en otras se han hecho intentos notables para involucrar a diversos sectores de población y debatir a fondo los diagnósticos y propuestas. A pesar de que no existe una única fórmula, en los casos donde se intenta promover una participación activa de calidad, se observa un patrón más o menos definido que tiene, aproximadamente, la siguiente forma:5

a) Lo más habitual es partir de una o varias reuniones informativas con personas clave representantes de diferentes agentes sociales, así como de algunas conferencias o reuniones abiertas al público en general. En algunos casos, además, se aprovecha para hacer un cierto estudio de percepciones de la población o de ciertos grupos (expertos, agentes sectoriales, etc.)

b) A continuación se suelen organizar diversos talleres participativos para debatir las principales problemáticas del río (con base en los documentos de diagnóstico técnico). Estos talleres suelen dividirse por mesas sectoriales y, según la extensión de la cuenca o sub-cuenca, se repiten simultáneamente en diferentes zonas del territorio.

c) Posteriormente se suele realizar una sesión plenaria con las aportaciones de cada grupo o taller, que permita reflexionar sobre el estado del río y sobre el modelo de gestión existente. Si se han delimitado varias zonas, se hace una sesión en cada una de ellas.

d) Después se suelen plantear nuevos talleres temáticos con representantes de todos los sectores para debatir y concretar propuestas y soluciones a las problemáticas identificadas en la fase anterior (aunque la realización de estos talleres en la práctica parece ser escasa, al menos de momento). Las propuestas se intentan priorizar colectivamente, dentro de un marco de restricciones. En ocasiones, miembros del Organismo de cuenca asisten para proveer información y acotar ciertas discusiones en marcos de factibilidad.

e) A continuación se realizan una o varias reuniones para validar el documento de propuestas

f) Finalmente, se convoca una sesión (o varias) de presentación de los resultados finales. En los casos analizados en Espluga & Subirats (2008), el número de talleres solía oscilar entre 2 y 6, aproximadamente. Habitualmente, los talleres son dinamizados por personal experto en procesos participativos, normalmente de consultoras externas e independientes, y cuentan con diversas estrategias metodológicas y técnicas para permitir la deliberación y el intercambio de opiniones entre los participantes. En ocasiones las sesiones se graban, se transcriben y se hace un análisis de contenido (Huerva), en otros casos se pasan cuestionarios (Francolí-Gaià), en otros se hacen grupos nominales, se aplican técnicas de trabajo en grupo, métodos de presupuestos participativos, dinámicas deliberativas, etc. No obstante, en las dinámicas participativas implementadas se observan algunas deficiencias y puntos problemáticos que requerirían mejoras sustanciales de cara a futuras ediciones de las mismas. 3.3.1. Àmbito territorial 5 Se trata de los procedimientos publicitados por los organismos que promueven los procesos, lo cual comporta el riesgo de que se trate más bien de una declaración de intenciones que de una realidad.

∞ Se observa que los procesos participativos de mayor calidad (de acuerdo con

los criterios sintetizados en Anduiza y Maya, 2005) se están llevando a cabo a pequeña escala territorial, en el ámbito de subcuencas de no demasiada extensión, donde la participación es más factible, intensa y eficaz. A niveles territoriales más amplios la distancia entre los participantes y la realidad tiende a aumentar y a diluirse. Ello no entra en contradicción con la necesidad de, en todo momento, mantener una visión general de toda la cuenca a la hora de abordar ciertos temas ambientales (p.ej. los caudales ecológicos), cosa que corresponde garantizar a los facilitadores de los procesos.

∞ Los procesos a nivel de subcuencas se han desarrollado principalmente en

Cantabria, País Vasco, Navarra, Cataluña y en buena parte de la Demarcación Hidrográfica del Ebro. En el caso del Guadiana se ha dividido el curso del río en tres zonas (alto, medio y bajo Guadiana), lo cual permite reducir el ámbito en el que se inscriben los procesos participativos a unidades territoriales más manejables y más adaptadas a la realidad de los participantes.

3.3.2. Àmbito temporal

∞ Uno de los aspectos que pueden ser vistos como más preocupantes es el escaso tiempo que duran los procesos participativos. El tener que iniciar y cerrar el proceso en seis meses reduce las posibilidades de discusión en los grupos de agentes interesados, introduciendo una dinámica de urgencia que, a menudo se refleja en las propias convocatorias de las reuniones (donde a veces la documentación a discutir se entrega el día antes o incluso el mismo día a los participantes). Incluso la forma de priorizar las propuestas tiende a ser demasiado mecánica, para así evitar la emergencia de conflictos entre los participantes. Todo ello merma las posibilidades de participación y la hace menos fructífera.

∞ El hecho de que los propios Organismos de cuenca se salten algunos plazos

contribuye a generar una cierta impresión de que todo lo que se hace está relacionado con el cumplimiento de una norma que, aparentemente y aunque no sea así, parezca venida dada por la UE. Con ello se logra generar la falsa idea de que se trata de algo ajeno a la realidad española, y da la imagen de que esta norma no ha sido comprendida o asimilada por los organismos institucionales que han asumido su puesta en práctica.

3.3.3. Sobre los actores

∞ ¿Quién participa? En todos los casos se observa la tendencia a ampliar la convocatoria más allá de los actores clásicos, básicamente incluyendo a representantes de sectores sociales (ecologistas y otras asociaciones). No obstante, no siempre queda claro el criterio seguido, e incluso se observa que en algunos casos varios de estos ‘sectores sociales’ han renunciado a participar, lo cual debería ser estudiado con detalle. Debería articularse algún mecanismo para asegurar que en los grupos de participación o talleres existe la suficiente diversidad de puntos de vista presente en el territorio, de otro modo se corre el riesgo de empobrecer demasiado los procesos.

∞ Las informaciones disponibles apuntan que la mayoría de los procesos no ha

contado con una participación demasiado numerosa. Entre los factores que han desincentivado la participación se citan: falta de credibilidad del proceso o de sus promotores, incompatibilidades de horarios, situación familiar de los participantes, falta de recursos para poder seguir el proceso a lo largo del tiempo y, muy especialmente, la existencia de canales paralelos de participación/negociación a disposición de (sólo) algunos actores (Ballester, 2008).

∞ En general, se observa que los participantes que no son profesionales del sector

tienen dificultades para involucrarse a fondo en los procesos participativos, ya que no siempre tienen recursos (tiempo, dinero) para asistir a reuniones, conferencias, seminarios, plenarios o jornadas a largo plazo.

3.3.4. ¿Sobre qué se participa?

∞ Todo parece indicar que no siempre se ha logrado transmitir cuáles son los objetivos del proceso con suficiente claridad, por lo que los participantes parece que no acaban de saber muy bien cuál es su papel ni para qué va a servir su participación (Ballester, 2008). De hecho, esta situación podría revelar una escasa intención o capacidad del Organismo de cuenca de asumir los resultados del proceso, al mantener en una cierta nebulosa los objetivos del propio proceso participativo

∞ Los documentos IMPRESS (impactos y presiones) establecen la diagnosis

técnica sobre el estado ecológico de las masas de agua. Se trata de un documento presuntamente objetivo y estrictamente técnico. Sin embargo, no es suficiente con conocer objetivamente el estado ecológico de las distintas masas de agua, sino que es necesario identificar colectivamente las causas que explican ese estado ecológico. Es decir, debería consensuarse colectivamente la definición del problema, pues sólo así podrán pensarse colectivamente medidas correctoras para pasar de la situación actual al buen estado ecológico de las aguas (en el sentido que apunta Parés, 2006). Por lo tanto, es imprescindible que los documentos IMPRESS sean sometidos a participación en el marco de una diagnosis participativa. Aunque en la mayoría de los casos analizados se dice que el proceso participativo parte de estos documentos de diagnóstico del río, no queda claro que los talleres participativos se diseñen para interpretarlos si no más bien para describirlos.

∞ Los plazos tan cortos no permiten abordar cuestiones demasiado conflictivas

en las reuniones de grupos. Resulta evidente que respecto a la gestión del agua existen numerosos intereses enfrentados y conflictos más o menos explícitos entre diversos agentes. Probablemente el marco de la participación activa podría servir como lugar donde resolver muchos de estos conflictos, por ejemplo a través de métodos de mediación, pero las constricciones temporales en que se desarrollan los procesos no lo acaban de permitir. Además, el no abordar los conflictos entre actores a causa de la premura temporal hace que se dejen sin plantear ni debatir ciertos temas que pueden ser importantes.

3.3.4. ¿Cómo se participa?

∞ Aunque no hay una única fórmula, el análisis de los casos de ámbito territorial reducido permite observar un patrón bastante generalizado: Como se ha comentado anteriormente, a partir de una sesiones informativas iniciales, en que se invita a los principales actores colectivos (usuarios tradicionales y nuevos afectados) y a la población en general (con escaso éxito, por las informaciones de que disponemos), se organizan una serie de talleres de trabajo temáticos, así como alguna sesión plenaria. En los casos analizados, el número de talleres suele oscilar entre 2 y 6, aproximadamente, el número de participantes suele ser intencionalmente reducido, para que pueda generarse un debate en el que todos los asistentes puedan hablar y su duración temporal no sea excesiva. En los ámbitos territoriales más amplios, la mecánica tiende a imitar estos patrones, pero con menor intensidad, y su representatividad es más dudosa.

∞ Se observa que, con frecuencia, los métodos de participación suelen ser

demasiado rígidos. Se echa en falta una mayor flexibilidad para poder adaptarlos a los contextos concretos, puesto que cada proceso ha de tener, forzosamente, un ritmo y una dinámica propia. Los procesos implementados se caracterizan por ser excesivamente estandarizados, con poco margen para variaciones, las restricciones temporales también contribuyen a que los Organismos de cuenca hayan optado por estos formatos tan poco flexibles (Ballester, 2008)

∞ Los casos cuyo origen está en un conflicto social (como el del Delta del Ebro,

o el del Matarraña) siguen patrones relativamente diferentes, pues la evolución del conflicto ha llevado a una cierta institucionalización del proceso, de tal manera que los agentes participantes han encontrado acomodo en algún tipo de estructura colegiada de toma de decisiones. Lo relevante de cómo se participa en estos casos es el diseño de foros de encuentro (como, por ejemplo, la Comisión de Sostenibilidad de las Tierras del Ebro) que ejercen como órganos de participación.

∞ Otro problema a señalar es que, a menudo, los actores tradicionales (regantes,

usuarios energéticos e industriales, etc.) disponen de vías alternativas a los procesos participativos para negociar sus posiciones con la Administración competente. Esto, por una parte, desincentiva su implicación activa en el proceso y, por otra parte, lo deslegitima a ojos de los demás participantes. Se trata, sin duda, de un problema importante cuya solución requiere cambios de gran calado en la regulación de estos temas.

3.3.5. Consecuencias del proceso (resultados)

∞ Las consecuencias del proceso deberían consistir en una lista de propuestas que deberían influir en la redacción del Plan Hidrológico de Cuenca. De todas formas, pocas veces parece quedar claro hasta qué punto las medidas propuestas se aceptarán o no, ni qué mecanismos existirán para integrarlas en el conjunto de la planificación (con honrosas excepciones).

∞ Se observa que en varias Demarcaciones se ha propuesto un método estrictamente cuantitativo (por votación o puntuación) para decidir qué medidas o propuestas dar por válidas como resultado del proceso participativo. Este método, si bien puede ser correcto, de no estar bien ponderado puede desvirtuar el proceso al impedir sacar adelante ciertas propuestas de colectivos que siempre se encuentren en minoría en el conjunto del proceso. Quizá una metodología con una vertiente más cualitativa de priorización de propuestas podría ser más conveniente y operativa. Se echa en falta un mejor análisis previo de cuáles serían las metodologías participativas más idóneas para cada caso.

∞ Uno de los principales problemas radica en que no está nada claro cómo se van

a integrar los procesos a escala micro con los macro, a nivel de Demarcación hidrográfica. Es algo que ni las propias instituciones que promueven la participación activa a nivel de subcuencas parecen saber muy bien. Realmente resulta preocupante que los esfuerzos realizados en la subcuenca se ignoren, se diluyan o difuminen demasiado al pasar al nivel general, cosa que no es descartable en el contexto actual.

4. Algunas implicaciones teóricas y prácticas Todo lo visto hasta ahora apunta a una cierta resistencia de las instituciones de cuenca, de salir del marco general en que han venido actuando. Seguramente en ello influyen algunos factores. Por un lado, la fuerza de arrastre que tiene la larga trayectoria de combinación de intereses económicos y de saberes técnicos que han dominado las políticas hídricas a lo largo de muchos decenios. Pero, por otra parte, ello nos conduce a elementos más estructurantes que tienen que ver con la historia política y administrativa de la España contemporánea. Esos condicionantes históricos, nos ha dejado huellas que no son resolubles desde rápidas adhesiones e incorporaciones como las que se presuponen en la implementación de la DMA. En otro contexto aludíamos a lo difícil que es superar en ciertos casos las dependencias históricas (Font-Subirats, 2001). El tradicional alejamiento, extrañeidad, entre estructuras institucionales, sociedad política, y sociedad civil, esa peculiar subordinación o sujeción social al Estado que venía acompañada de una arraigada (y sin duda justificada) desconfianza de lo público, ha dejado secuelas en nuestra forma de entender el espacio de lo público, de lo civil, que no se han resuelto del todo en los años que llevamos de democracia. Y esa herencia se sigue detectando en procesos como los planteados por la DMA. La Directiva supone entender el agua como un bien que forma parte de la esfera pública de responsabilidad, entendiendo la esfera pública como aquello que es responsabilidad del común, como algo propio del patrimonio colectivo. En España, ese espacio público, ese ámbito de lo civil, es visto muchas veces, como un terreno que o bien es ocupado por las administraciones públicas o el mercado, o bien es un terreno de nadie. El binomio desresponsabilización social-impotencia institucional, es particularmente peligroso en temas como el agua (y en general los medioambientales) donde se juega con criterios de bienes colectivos, o con expectativas de generaciones no presentes. Es en estos temas, cuando nuestro handicap histórico de instituciones públicas usadas con fines privados y actores sociales débiles, dependientes y con pocos recursos autónomos, puede pasar factura de forma significativa. Sobre todo cuando se pretenden implementar procesos como el de la DMA que

dependen en muy buena parte de la movilización social y de la presencia y capacidad de agencia de esos actores sociales. Por otro lado, y si tratamos de encuadrar estas reflexiones en el marco más general del “policy making” en España, podemos afirmar que el debate sobre la implementación de la DMA en España conecta con tendencias más generales que se dan en otros campos de las políticas públicas. En los últimos treinta años hemos ido pasando de un estilo esencialmente reactivo ante los problemas, dentro un marco decisional abierto a pocos actores que tendían a buscar consensos entre élites, a marcos más abiertos, con mayor pluralidad de actores, y en los que de manera paulatina van introduciéndose estilos más anticipativos o estratégicos en ciertas políticas (Gomà-Subirats, 1998, p.395 y ss.). La políticas hídricas presentan en España características coincidentes con esos rasgos generales ahora apuntados, pero, por su propia tradición y por habar estado históricamente muy poco “visibles”, se articulan de manera específica. El enfoque que ha predominado en las políticas medioambientales en España (con toda la complejidad que da el marco de gobierno multinivel español) ha sido el regulativo y correctivo o reactivo. Como sabemos el enfoque regulativo implica casi siempre una perspectiva jerárquica, vertical, de imposición arriba-abajo. Y por otra parte, parece claro que en la elaboración de esas políticas han predominado redes de actores reducidas y relativamente impermeables, que han tendido a “defenderse” o “blindarse” en el tecnicismo de los temas que se tenían que abordar (ver Aguilar, 1998). No es de extrañar pues que el enfoque del desarrollo sostenible y, sobre todo, las exigencias que plantea la DMA en el intento de encuadrar las políticas hídricas en el marco más general de la sostenibilidad, no casen demasiado, por su evidente contenido estratégico y anticipativo, y por las formas abiertas y participativas que conllevan, con el estilo predominante antes apuntado. Los temas del aguan son, por definición, fuertemente conflictivos en un contexto como el nuestro en el que este recurso ha sido tradicionalemnte escaso, y cuando además ha sido objeto de controversias y pactos que tienen profundas raíces históricas y que expresan dinámicas territoriales difíciles de generalizar. La DMA aparece pues como una iniciativa plenamente insertada en la dinámica europea de conectar sostenibilidad y recurso, pero “aterriza” en España en un periodo en el que el tema agua está situado en los primeros lugares de la agenda política y ambiental española. Enfrentando intereses territorial e históricamente asentados, con la iniciativa de nuevos actores que buscan espacio para ghacer aflorar nuevos enfoques concetuales y sustantivos sobre como afrontar las tradicionales carencias del recurso. La administración del Estado ha reaccionado de manera general, defendiendo las posiciones de sus cuadros técnicos y de sus estructuras institucionales, sin presentar enfoques alternativos (probablemente por que se era consciente de su falta de actualización), pero con claras resistencias al cambio. Y ello se expresa en muchas de las reflexiones que hemos ido poniendo de relieve al referirnos a los procesos de participación en muchas de las cuencas hidrográficas. Por otro lado, el tema “agua”, inmediatamente conecta con otros temas que aparentemente no froman parte de la misma realidad institucional y social en la que se está debatiendo la DMA. Pero, cualquier analista y actor es perfectamente consciente que cuando se habla de agua estamos también hablando de desarrollo urbanístico, de desarrollo industrial, de perspectivas de desarrollo o de turismo rural, por no hablar de perspectivas de asentamiento urbano, respeto paisajístico o de mantenimiento de la biodiversidad. No es presentable convocar a un conjunto de actores a hablar de sostenibilidad y calidad ambiental del recurso agua, en el

marco de una DMA que se ha aprobado precisamente partiendo de esa base multifactorial y trasversal del recurso agua, y defender que todos esos problemas son “ajenos” al estricto marco de las políticas hídricas. Cuando ello ocurre, la sensación de “rigidez” y “formalismo” aumenta y disminuye la calidad percibida y real del proceso participativo. Todo ello parece apuntar a que quizás sería necesario convertir en “realidad institucional” lo que hasta ahora es “cambio normativo”. Para de esta manera disponer de recursos institucionales de implementación de una DMA que entiende la participación como una clave estructural de la sostenibilidad del recurso, y que hasta ahora más bien sustenta su posible puesta en práctica en la mayor o menor fuerza de actores que siguen estando en la periferia de los núcleos decisionales de las políticas hídricas de este país. 5. Conclusiones Si atendemos en estas conclusiones a los aspectos más estrictamente participativos, se observa en general, que los procesos más prometedores parecen ser aquellos que cuentan con un apoyo decidido por parte de sus autoridades de cuenca o gobiernos autónomos (Navarra, Cataluña, Cantabria, Euskadi, etc.). En este sentido, parece claro que para desplegar el aparato participativo que reclama la DMA es necesario contar con un poder político que lo impulse sin titubeos (como implícitamente hemos puesto de manifiesto en el apartado anterior). Sin embargo, todo parece indicar que la gran proliferación de los procesos participativos actualmente existentes en España se articula desde unas instituciones que se ven forzadas a promoverlos, lo cual, la mayoría de las veces, repercute negativamente en su calidad. Se observan algunas paradojas, como la relativa al ámbito territorial de participación. En principio, ésta es más factible en ámbitos territoriales relativamente reducidos (subcuencas), que es donde pueden generarse dinámicas y procesos de información e implicación más ricos y con más matices. No obstante, al no estar claro cómo se integrará toda esta creación de valor y de consenso en la toma de decisiones final, puede ocurrir que todo ello tenga muy poco impacto cuando se traslada a “instancias superiores”. De hecho, existe una elevada probabilidad de que toda esta riqueza y matices queden fuera de las propuestas y de los documentos finales de redacción del PHC. A este respecto, Abel La Calle ya advertía que “la adaptación de la Directiva marco del agua debe llevar a una coordinación en las competencias internas en materia de aguas a través de la Autoridad competente de la demarcación hidrográfica, obligación que no se satisface con el diseño del Comité de autoridades competentes... No obstante es difícil pensar en que la coordinación sea posible, mientras no se reduzca el enfrentamiento existente.” (La Calle, 2008: 15). En consecuencia, y tal como advertíamos en el apartado anterior, es urgente que la nueva ordenación y regulación que incorpora la DMA, acabe teniendo impactos en nuevos diseños institucionales que contemplen la integración de los diferentes niveles territoriales y administrativos en los que se está llevando a cabo la participación. Lo cual implica repensar el funcionamiento y organización de la administración (o administraciones) con competencias en el tema (Subirats, 2007). Por otro lado, hay que señalar que la participación a escala territorial de toda una demarcación hidrográfica requeriría de mayor sofisticación metodológica para garantizar un proceso bottom-up que incluyera a los actores más representativos de dicho territorio. Unos actores que deberían contar con suficientes recursos técnicos y de análisis y de suficiente conexión

con las diferentes partes de la realidad social, etc. Lo cual implica seguramente la necesidad de mayor debate previo a escalas territoriales inferiores, y por lo tanto de procesos temporales más largos y complejos. Si lo que se quiere es simplemente cumplir los plazos de la DMA, cualquier proceso mientras sea rápido y formalmente respetuoso con la normativa es adecuado. Si lo que se pretende es aprovechar la DMA para cambiar la manera de entender la conceptualización y puesta en práctica de las políticas hídricas en España, entonces la DMA no es un objetivo en si mismo, sino una magnífica palanca para hacerlo, pero ello requiere más tiempo y nuevos marcos institucionales. La puesta en marcha de procesos participativos, contribuye habitualmente a dotar de mayor legitimidad, visibilidad y confiabilidad a las instituciones promotoras. Sin embargo, en el caso que nos ocupa (y por las razones apuntadas) las instituciones promotoras parecen estar sufriendo una pérdida de credibilidad entre los sectores sociales que mayores expectativas habían puesto en dichos procesos participativos. Entre los factores que contribuyen a dicha pérdida de credibilidad se cuentan:

- El poco respeto a los plazos marcados por la DMA, lo que en algunos casos contribuye a la percepción de “cumplimiento de formalidad” que ha rodeado y rodea este proceso en bastantes ocasiones.

- La rigidez de la metodología de participación. En teoría, las fórmulas y ritmos

participativos deberían adaptarse a la realidad de cada territorio y del contexto social en que se va a desarrollar. Los procesos implementados se caracterizan por ser excesivamente estandarizados, con poco margen para variaciones, lo cual es un indicio más de la necesidad de un diseño institucional más elaborado y “vivido-compartido” para llevar a cabo de manera eficaz estas dinámicas participativas.

- La falta de definición clara de los objetivos de la participación. Muy a menudo (salvo

en algunas excepciones ya apuntadas) los participantes no tienen muy claro qué se espera de ellos ni para qué va a servir su contribución, lo que contribuye a su “extrañeidad” en relación al marco en el que se les ha pedido que intervengan

- La dificultad para integrar las propuestas realizadas a nivel de subcuenca en la toma de

decisiones sobre el PHC global. En muchos casos ni las propias instituciones promotoras de los procesos participativos parecen tenerlo muy claro.

- La dificultad para integrar a diferentes Administraciones sectoriales en la

configuración y aplicación de propuestas. La segmentación sectorial de los organismos estatales deviene un obstáculo serio en la gestión de un tema tan transversal como el agua. Como afirma el geógrafo Oriol Nel·lo “Los planes territoriales, para ser efectivos, deben ser ante todo, fruto de un conjunto de acuerdos. Acuerdos entre los distintos departamentos del Gobierno, entre el Gobierno y los ayuntamientos de cada uno de los territorios y, finalmente, entre la administración pública, en su conjunto, y los representantes de la sociedad civil. Para ello, los planes no pueden ser elaborados por un departamento, como en una caja negra, para hacerlos aparecer después, como en un juego de manos, sobre la mesa del resto de actores” (Nel.lo 2007:206). Mucho nos tememos que, como ya hemos avanzado, en los procesos participàtivos acaben siempre formulándose propuestas que escapen al ámbito competencial del organismo de cuenca, y que, en el caso de ser desoidas o no atendidas, pueden defraudar fácilmente las expectativas de los formulantes.

- La existencia de canales paralelos de participación y negociación, a disposición de los

actores tradicionales que aprovechan las inercias institucionales ya existentes. Este hecho genera una falta de credibilidad generalizada, pues los nuevos actores se sienten poco reconocidos, mientras que los tradicionales perciben todo el proceso como una “tramoya” que les hace perder tiempo y que les coloca en un lugar que “no merecen” dado su statu quo.

El hecho de que los procesos participativos sean débiles y poco operativos puede contemplarse también como un elemento puramente coyuntural y táctico, fruto de una “manía” europea. Y sin duda, ello beneficia a determinados actores tradicionales (concesionarios, regantes, hidroeléctricos, etc.), quienes se han mostra siempre reacions a unos procesos percibidos como una amenaza a su estatus e intereses (ver por ejemplo La Drecera, 2008). Los diferentes actores presentes en un proceso participativo, acostumbran a tener puntos de vista e intereses sensiblemente diversos. La conflictividad no es algo por tanto extraño, sino natural de todo proceso abierto y participativo. Para evitar que esa situación de conflictividad “natural” acabe convirtiendo el proceso en algo inmanejable, es importante que los diseños de tales procesos contemplen métodos de mediación que contribuyan a encontrar un suelo común sobre el que pisar. De otro modo, el proceso puede devenir estéril con facilidad. Al mismo tiempo, y en sentido aparentemente contradictorio con lo que acabamos de concluir, debería articularse algún mecanismo para asegurar que en los grupos de participación o talleres existe la suficiente diversidad de puntos de vista. De otro modo, se corre el riesgo de empobrecer demasiado los procesos, al no lograr incorporar la vitalidad y diversidad de la realidad existente. Todo ello implica ser muy cuidadoso con las convocatorias del proceso y, al mismo tiempo, dotar a los diversos actores de recursos (cognitivos, económicos, tiempo, horarios, etc.), de tal manera que se equilibren las potencialidades de cada quién, y se les facilite la participación a lo largo del tiempo. Resulta obvio que los diferentes actores no cuentan con los mismos recursos ni tienen el mismo poder, lo cual conlleva unas asimetrías que el diseño del proceso participativo debe contemplar y mitigar. En el momento en que los procesos participativos sean realmente decisivos para la toma de decisiones, habrá actores que intentarán invertir los recursos que hagan falta para tomar el control de los mismos, lo cual deberá ser tenido en cuenta a la hora de diseñarlos (Kallis et al., 2006). Por ello será importante tener en cuenta las diferentes posibilidades metodológicas de dichos procesos, ya que cada diseño metodológico favorecerá unos objetivos en detrimento de otros. Hay que señalar, además, que en la mayoría de territorios ya suele haber otros procesos participativos en curso relacionados con otras temáticas, a veces relativamente cercanas a la gestión del agua (Agendas 21, redes locales de sostenibilidad, asambleas vecinales, etc.). Sería muy interesante generar sinergias con estas iniciativas, tanto para difundir el proceso y la DMA como para recoger opiniones y propuestas (es algo que se ha hecho en Cantabria y en cierto modo en el Júcar, pero que raramente se ha contemplado en la mayoría de las Demarcaciones). Este punto es importante porque la proliferación simultánea de procesos participativos para temas aparentemente distintos pero realmente conectados y que se dan en un mismo territorio, puede llevar al cansancio de los actores y a la imposibilidad física de

participar, dada la imposibilidad de la ubicuidad, degradando la calidad de la participación e incrementando la sensación de formalismo o ritualismo de todos y cada uno de los procesos. Al ser la primera vez que se aplica la DMA, es razonable pensar que las instituciones promotoras se encontraron con dificultades para diseñar y poner en marcha los procesos participativos, lo cual explicaría las disfunciones temporales, las debilidades detectadas y las dudas, titubeos y falta de decisión a la hora de implementarlos. De todas formas, hay que tener en cuenta que las prescripciones de la DMA dibujan un esquema recurrente en el que los procesos participativos deben ponerse en marcha periódicamente. En este sentido, resultaría preocupante que los actuales procesos sentaran un precedente sobre cómo hacer las cosas. Es decir, que desde las instituciones se tomara lo ahora hecho como aquello “normal”, o como lo único factible a hacer. Para evitarlo es imprescindible poner de relieve todas las deficiencias detectadas, hacer estudios comparativos entre demarcaciones hidrográficas, poner en valor las experiencias más significativas y exigir una nivelación hacia arriba de los procesos participativos. Parece obvio que los actores “tradicionales” no estén tan interesados en exigir este tipo de cosas, y es probable que las propias instituciones se encuentren un tanto condicionadas por su inercia histórica de funcionamiento, por lo tanto correspondería a los “nuevos actores” tomar la iniciativa y buscar complicidades para propiciar la mejora de la participación pública. Por ello, para garantizar que la participación ciudadana tenga una influencia efectiva en la toma de decisiones sobre el PHC, es necesario que las instituciones encargadas de dirigir el proceso (Consejos del Agua, Organismos de cuenca, etc.) perciban una presión ciudadana en ese sentido. Conviene por tanto subrayar la importancia de que los agentes sociales que han participado en los diversos procesos de elaboración del PHC mantengan una actitud vigilante y exigente para que las aportaciones no se diluyan en el redactado final, que procuren buscar complicidades con otros actores e incluso con las mismas Administraciones públicas. Asimismo, sería muy pertinente establecer órganos y mecanismos de seguimiento de la implementación de cada PHC por parte de los actores sociales. Finalmente, hay que advertir que hasta que no se publiquen los Planes hidrológicos de cuenca, en diciembre de 2009, no será posible analizar hasta qué punto los diversos procesos participativos han tenido influencia en su redacción final. O lo que es lo mismo, en que grado han incorporado la riqueza de los procesos participativos - decisorios. De hecho, el análisis general aquí realizado remite a una cierta impresión de que el alcance real de la participación puede acabar siendo bastante limitado, adquiriendo un carácter que podríamos calificar de más bien consultivo y formal. Las resistencias al cambio parecen obvias, pero tambien es cierto que algo se mueve. Referencias Anduiza, E y Maya, S. (2005) La qualitat en la participació: una proposta d’indicadors.

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