Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur e Informe de la Cooperación...

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Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur e Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica Estudio de caso

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Programa Iberoamericano de

Fortalecimiento de la Cooperación

Sur Sur e Informe de la Cooperación

Sur Sur en Iberoamérica Estudio de caso

2

Task Team on South-South Cooperation

Estudio de caso

Nombre del Estudio

de caso

“Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la

Cooperación Sur Sur e Informe de la Cooperación Sur Sur

en Iberoamérica”

Países participantes

18 países Iberoamericanos: Argentina, Bolivia, Chile,

Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador,

España, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá,

Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y

Uruguay

Estudio de caso

financiado por

Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la

Cooperación Sur Sur

Instituciones

académicas Enlaza Colombia, Universidad Autónoma de Puebla

Investigadores María Clara Sanín y Juan Pablo Prado con el apoyo de Bruno Ayllón

E-mails [email protected]

[email protected]

Inicio del estudio

de caso 01/05/2011

Fechas del trabajo

de campo 10/06/2011 to 01/08/2011

Fecha planeada de

finalización 01/09/2011

3

El presente caso fue preparado por María Clara Sanín (Enlaza, Colombia) y Juan Pablo Prado ( Universidad Autónoma de Puebla, México), con la colaboración de Bruno Ayllón (Universidad Complutense de Madrid), bajo encargo del Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur. Las opiniones presentadas en el documento expresan los puntos de vista y el análisis realizado por los investigadores y no deben ser consideradas como opiniones oficiales del Programa o de la SEGIB. Para la realización de este estudio se realizó una revisión documental del Programa y del Informe, se llevaron a cabo nueve entrevistas a funcionarios clave en los procesos de formulación, aprobación e implementación del Programa en sus respectivos países y se realizó un proceso de consulta mediante cuestionario enviado a la totalidad de Responsables de Cooperación miembros del Programa, al cual respondieron siete.

4

RESUMEN EJECUTIVO

El Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur (CSS) y el Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica pretenden impulsar el diálogo político entre los países iberoamericanos sobre la CSS y fortalecer sus capacidades para gestionar este tipo de colaboración. Al ser dos iniciativas acordadas en el marco de la Conferencia Iberoamericana, cuentan con el apoyo operativo de la SEGIB. El Programa empezó su operación en el 2010 (su temporalidad inicial es de cuatro años) y cuenta con la participación de 18 países iberoamericanos. A través de cinco líneas de trabajo, sus esfuerzos se centran en desarrollar más y mejores capacidades institucionales para gestionar la CSS en las Unidades Técnicas de Cooperación de los países miembros. El Informe se publica desde hace cuatro años, en un esfuerzo mancomunado entre la SEGIB y sus 22 países miembros por ofrecer una panorámica de las acciones y proyectos de la Cooperación Sur-Sur Bilateral, Triangular y Regional que se realiza entre los gobiernos iberoamericanos. Tanto el Programa como el Informe son iniciativas que están fortaleciendo la gobernanza de la CSS en Iberoamérica, al apoyar decididamente la construcción de su acervo conceptual, metodológico, documental y analítico. Sin embargo, ambas iniciativas consisten en actividades recientes, por lo que sus respectivos resultados, desafíos y lecciones aprendidas que se ilustran en este documento deben considerarse del orden preliminar. Entre las lecciones aprendidas de la identificación, planeación y puesta en marcha del

Programa y del Informe, se destacan: la capacidad de asumir la apropiación como un

proceso en continua construcción, que exige un esfuerzo constante por entender los

intereses de las partes, la necesidad de fortalecer los espacios de participación

igualitaria y generar confianza; la importancia de avanzar en los acuerdos políticos para

desarrollar mejores herramientas de gestión y mecanismos de reporte y acceso a la

información (lo que implica además propiciar el trabajo de construcción conjunta desde

lo técnico); la oportunidad de generar mecanismos innovadores de articulación entre la

cooperación del Norte y del Sur a través de esquemas enfocados a construir soluciones

conjuntas ante los nuevos retos del contexto global; y la necesidad de generar

procedimientos y mecanismos jurídicos que se ajusten a esquemas novedosos de

cooperación.

5

CONTENIDO 1. CONTEXTO Y ANTECEDENTES 7

La Conferencia Iberoamericana, un espacio de diálogo y cooperación 7

El reto iberoamericano de fortalecer la cooperación 8

2. EL PROGRAMA Y EL INFORME 12

El Programa Iberoamericano de fortalecimiento a la CSS 12

Desarrollo del Programa 13

El Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica 15

Resultados y beneficios para los países de participar en el Programa y en el Informe 18

Principales desafíos del Programa y del Informe 20

3. RETOS ABORDADOS EN EL CASO 23

Algunos aprendizajes en materia de apropiación 23

Relaciones horizontales con países del Norte 24

4. LECCIONES APRENDIDAS 26

5. BIBLIOGRAFÍA 27

6- LISTA DE ENTREVISTADOS Y PAISES ENCUESTADOS 28

6

TABLA DE SIGLAS

AOD Ayuda Oficial al Desarrollo CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe CSS Cooperación Sur Sur PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan Operativo Anual RIACI Red Iberoamericana Académica en Cooperación Internacional SECIB Secretaría de Cooperación Iberoamericana SELA Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe SEGIB Secretaría General Iberoamericana UTC Unidades Técnicas de Cooperación

7

1. CONTEXTO Y ANTECEDENTES

La Conferencia Iberoamericana, un espacio de diálogo y

cooperación En 1991 se celebra en la ciudad de Guadalajara, México, la primera Cumbre de Jefes de

Estado y de Gobierno de Iberoamérica1. En esta Cumbre se conforma la Conferencia

Iberoamericana con el propósito de profundizar las relaciones y vínculos de los 22 países

de Europa y América de lengua castellana y portuguesa, a partir de los lazos históricos,

lingüísticos y culturales que los unen2. Esta Cumbre se presenta en un momento

histórico, a sólo un año de la conmemoración de los 500 años de la llegada de Cristóbal

Colón a territorio americano.

La Conferencia y sus Cumbres anuales son un foro de encuentro, discusión y acuerdos

políticos, económicos y culturales entre Jefes de Estado y de Gobierno de los países

miembros. Las relaciones en el marco de la Conferencia deben guiarse por “los

principios de soberanía, integridad territorial y no intervención en los asuntos internos

de cada Estado y por el derecho de cada pueblo a construir libremente en la paz,

estabilidad y justicia su sistema político y sus instituciones”3.

La cooperación iberoamericana es uno de los principales mecanismos para materializar

los acuerdos políticos emanados de las Cumbres, al facilitar que los países compartan sus

capacidades y experiencias en un plano de colaboración en temas de interés mutuo.

Mediante el Convenio de Bariloche (1995) los países fijan el marco legal para la

cooperación en el ámbito iberoamericano y crean la Secretaria de Cooperación

Iberoamericana (SECIB) como el órgano encargado de coordinar proyectos e iniciativas

en esta materia4.

Posteriormente en el año 2005, las funciones de la SECIB son asumidas y ampliadas por

la entonces recién creada Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)5, órgano

permanente de apoyo institucional y técnico a la Conferencia Iberoamericana y a sus

Cumbre. A la Secretaría de Cooperación de la SEGIB se le encomienda fortalecer la

cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana y colaborar con los estados

miembros en el diseño, gestión, seguimiento y evaluación de programas, proyectos o

1 Ciudad de Guadalajara, México, los días 18 y 19 de julio de 1991.

2 En América Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,

Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. En la península Ibérica: España, Portugal y Andorra. 3 Convenio de Santa Cruz de la Sierra Constitutivo de la Secretaría General Iberoamericana. Disponible en

http://www.SEGIB.org/documentos/esp/Convenio%20Santa%20Cruz%20de%20la%20Sierra.pdf. PP1 4 Si bien la SECIB se crea en 1995, fue puesta en funcionamiento en el año 1999.

5 Aunque la SEGIB fue creada en el marco de la XIII Cumbre en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, (14 y 15 de noviembre de

2003), empezó su operación en el 2005.

8

iniciativas de este tema6. Éstos deben surgir de los países y ser presentados a

consideración de la Cumbre para la adhesión voluntaria de aquellos miembros

interesados en su puesta en marcha. Un programa iberoamericano se aprueba cuando al

menos siete países se adhieren a la propuesta. La Memoria de la Cooperación

Iberoamericana 2010 reporta 23 programas en el marco de la Conferencia

Iberoamericana en temas tan variados como apoyo a las artes, gestión territorial,

fomento de PYMES, servicios sociales básicos, entre otros7.

El reto iberoamericano de fortalecer la cooperación En materia de cooperación al desarrollo, la primera década del siglo XXI se caracterizó por dos tendencias fundamentales: a) una reflexión de los donantes tradicionales de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) sobre sus prioridades de acción y mecanismos para garantizar mayor eficacia; y b) un resurgimiento y creciente dinamismo de la Cooperación Sur Sur (CSS) liderada por los países de renta media8. Los donantes tradicionales de AOD plasmaron en diversas cumbres, foros y declaraciones su intención de aumentar los recursos destinados a la ayuda, priorizar sus ámbitos de acción y mejorar la eficacia en su implementación9. Estos compromisos derivaron en una mayor concentración de la ayuda en las regiones y países más pobres. Para América Latina significó una disminución porcentual del total de la AOD al ser sus países catalogados como de renta media; entre 2000 y 2007 la tasa de crecimiento de la AOD mundial fue del 12 por ciento, mientras que la AOD destinada a América Latina creció sólo un 6 por ciento. Así, mientras que en el año 2000 esta región recibía cerca de 10 mil millones de dólares de la AOD total, en 2009, según los datos más recientes de la OCDE, tan sólo captó 9.09 mil millones de dólares (en términos netos de ese año), lo que representó el 7.5% del total de los flujos de AOD a escala global en ese año10. En relación a la CSS, el creciente número de países de renta media y de economías

emergentes impulsó un resurgimiento de sus relaciones, de forma especial en el ámbito

de la cooperación técnica. Este resurgimiento tuvo un importante protagonismo en

Latinoamérica debido a múltiples factores, entre los que se encuentran la reorientación

de la política exterior de varios países en pro del fortalecimiento de las relaciones y

vínculos entre los miembros de la región, así como la puesta en marcha de estrategias

concertadas para incrementar su presencia e incidencia en las agenda de desarrollo.

En este contexto, la SECIB inicia durante los años 2004-2005 el desarrollo de un mapa

virtual que les permitiera a sus miembros contar con un panorama más claro respecto a

la cooperación en América Latina. Al constituirse la SEGIB, este mapa se transforma en

6 Estatuto de la Secretaría General Iberoamericana –Artículo 2º: Funciones.

7 SEGIB (2010) Memoria de la Cooperación Iberoamericana. Segib, Madrid. 8 El Banco Mundial utiliza la categoría de países de renta media para aquellos con un PBN per cápita entre US$1,006 y

US$12,275 según el método Atlas. Fuente: http://data.worldbank.org/about/country-classifications 9 Algunos ejemplos son: la Cumbre del Milenio y la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000), la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo y el Consenso de Monterrey (2002); el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Paris y la Declaración de Paris (2005); el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Accra y el Programa de Acción de Accra (2008). 10

OECD, Development Aid at a Glance Statistics by Region. America, 2011 Edition, OECD-DAC, Paris, 2011, p. 2.

9

el 2007 en una propuesta de informe que mostrara periódicamente la AOD y la CSS en la

región; esto último, en un ejercicio inédito en la materia a escala regional y global. Para

la elaboración del primer Informe en el año 2007, la SEGIB diseñó y envió a sus países

miembros un cuestionario solicitando datos clave y representativos sobre la CSS que

ofrecían y recibían. De los 19 países iberoamericanos ubicados en América y el Caribe,

once respondieron.

Los resultados del Informe capturan la atención de los Responsables de Cooperación de

los países miembros, pese a las limitaciones en la información disponible en aquél

momento. El Informe muestra un gran potencial para el fortalecimiento de sus

estrategias de cooperación, la visibilidad de sus acciones y proyectos y la consolidación

de posiciones regionales. Por ese motivo, en la Cumbre de Santiago de Chile a finales de

2007, los países encomiendan a la SEGIB continuar con la preparación anual de un

informe más preciso sobre Cooperación Sur-Sur y Triangular11.

Sin embargo, esta iniciativa representa un gran reto para los países y para la SEGIB. El

primer Informe dejó en evidencia la falta de una conceptualización común sobre CSS y

Triangular, la debilidad de los países para identificar y reportar la CSS que ofrecen y

reciben, al igual que incoherencias entre los registros reportados por los oferentes y por

los receptores. Por lo tanto, construir los siguientes Informes requeriría impulsar

discusiones políticas sobre las características que definen a la CSS en Iberoamérica,

acordar criterios comunes para reportar y fortalecer las capacidades de las Unidades

Técnicas de Cooperación (UTC) de los países para recolectar la información y

sistematizarla12.

El 2008 se convierte en un año decisivo en el cumplimiento del mandato de la SEGIB de

fortalecer la cooperación en el marco de la Conferencia Iberoamericana. Por un lado, se

genera el debate político entre los Responsables de Cooperación sobre las características

de la CSS y Triangular y se logra recolectar información de todos los países para la

construcción del segundo informe. Por otro, en la Cumbre Iberoamericana celebrada en

Chile en noviembre de 2007 se encomienda la preparación de una iniciativa para la

promoción de la CSS y Triangular, según la propuesta presentada por Colombia con el

apoyo de España, Cuba, México y la Secretaría de Cooperación de la SEGIB13.

En julio de 2008 se presenta una propuesta inicial del Programa a los Responsables de

Cooperación Iberoamericanos en el marco de un seminario en Cali, Colombia14. La

11

Las definiciones de Cooperación Sur Sur Bilateral, Triangular y Regional se presentan más adelante en la nota al pie

No. 20. 12

Este documento entiende por Unidad Técnicas de Cooperación a la institución del Gobierno Nacional encargada de la negociación y coordinación de la cooperación. En algunos países de Iberoamericana esta función está en cabeza de dos instituciones (una negociadora y otra coordinadora). 13

Punto 38 del Programa de Acción de la XVII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Santiago de Chile en noviembre de 2007: 14

Seminario Hacia un Nuevo Paradigma de la Cooperación Horizontal en Iberoamérica, organizado por SEGIB y el

Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Cali, 28 y 29 de julio de 2008.

10

propuesta tenía como objetivo desarrollar mecanismos de intercambio de experiencias y

de conocimiento a través de un banco de buenas prácticas en CSS. En ese encuentro los

Responsables concuerdan con la necesidad de impulsar un programa para la promoción

de la CSS y Triangular, pero difieren sobre las prioridades y líneas de acción que debería

abordar. Para algunos Responsables, el Programa tendría que centrarse en vigorizar los

sistemas de información nacionales para fortalecer el Informe; para otros era clave

capacitar a su personal en CSS, o identificar buenas prácticas, y para otro grupo, el

Programa debería facilitar el diálogo político de la región sobre la CSS y Triangular.

A partir de ese encuentro, los Responsables de Cooperación inician un proceso de

construcción conjunta para encontrar acuerdos y convergencias entre sus intereses y

expectativas. Era la primera vez que los Responsables negociaban y estructuraban un

programa de cooperación en el marco de la Conferencia que sería operado por ellos

mismos.

Aparte de construir acuerdos sobre el objetivo y las líneas de acción del Programa, fue necesario garantizar aportes económicos para su puesta en marcha. Lo anterior es relevante, dado que varios países de América Latina no cuentan con disponibilidad presupuestaria para este tipo de programas, o su aprobación requiere períodos de tiempo prolongados. Sin embargo, España, Colombia, México y Chile ofrecieron unos recursos para asegurar su arranque, lo que permitió acordar que no se exigirían aportes económicos como requisito para participar. Esta decisión facilitaba el ingreso de países sin presupuesto disponible en el momento o con dificultades administrativas para aportar a este tipo de iniciativas. De esta manera, en el marco de la XVIII Cumbre en San Salvador, en octubre de 2008, se presenta el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur con la adhesión inmediata de 14 países. Cabe destacar que en el marco de la Conferencia Iberoamericana, el Programa citado es al que más países se han adherido al momento de su lanzamiento.

CINCO FACTORES CLAVE PARA EL SURGIMIENTO DEL

INFORME Y DEL PROGRAMA IBEROAMERICANO PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN SUR SUR

1. Oportunidad: Ante la creciente cantidad de programas, proyectos y acciones

de CSS en América Latina, los países sintieron la necesidad de contar con un

espacio propio y regional para el diálogo político y técnico.

2. Utilidad: El Informe y el Programa son herramientas para fortalecer las

capacidades de reporte y gestión de la CSS y para debatir posiciones

regionales. Ningún programa u organismo ofrecía estas herramientas en la

región.

3. Compromiso institucional: La CSS se consolidaba como un instrumento clave

de la política exterior de los países de América Latina. Los países estaban

11

dispuestos a apostar a iniciativas que fortaleciera sus capacidades en esta

materia. Además, la SEGIB tenía el mandato de apoyar la consolidación de la

Cooperación Iberoamericano.

4. Confianza: Los espacios de encuentro de los Responsables de Cooperación en

el marco de la Conferencia Iberoamericana facilitaron la construcción de

confianza entre ellos y hacia la SEGIB.

5. Personas gestoras de cambios: El Informe y el Programa fueron promovidos

por personas con un alto compromiso y pasión por la CSS, que dedicaron su

tiempo laboral y extra laboral en impulsar esta iniciativa.

12

2. EL PROGRAMA Y EL INFORME

El Programa Iberoamericano de fortalecimiento a la CSS El resultado del proceso de reflexión y construcción conjunta de los Responsables de

Cooperación durante el 2008 fue el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la

Cooperación Sur Sur. Su objetivo es “Fortalecer y dinamizar la Cooperación Horizontal

Sur- Sur Iberoamericana, contribuyendo a la calidad e impacto de sus acciones, así como

a la promoción de intercambio de experiencias que sean adaptadas a los contextos y

prioridades de las políticas públicas de cada país”15.

El Programa cuenta con cinco líneas de acción: 1) formación y capacitación en CSS; 2) apoyo a los sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación; 3) Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica; 4) foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación; y 5) sistematización de casos de CSS y Triangular en Iberoamérica. El Programa fue aprobado por un período de cuatro años, plazo extensible si los Responsables de Cooperación lo consideran necesario.

En la actualidad, 18 países son miembros del Programa, a saber: Argentina, Bolivia,

Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, México,

Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana y Uruguay .

Además, cuenta con el apoyo técnico y seguimiento de la SEGIB al ser un Programa

aprobado en el marco de una Cumbre Iberoamericana.

El órgano rector del Programa es el Comité Intergubernamental, conformado por los Responsables de Cooperación de los países miembros. Este Comité se encarga de definir las líneas de acción del Programa, aprobar y hacer seguimiento al Plan Operativo Anual (POA), definir su reglamento de operación y designar al gerente del Programa, entre otros. Las decisiones en el Comité se toman por consenso, buscando avanzar en aquellos aspectos en que se alcance un acuerdo; todos los miembros del Programa tienen igual voz y voto. Este modelo de gobierno busca que el Programa se construya y desarrolle a partir del diálogo político de sus miembros. Además del Comité Intergubernamental, el reglamento del Programa establece un Comité Ejecutivo conformado por cinco países16. Empero, este Comité no ha tenido mayor relevancia en el Programa y sus funciones han sido ejercidas directamente por el Comité Intergubernamental para garantizar la presencia de todos los países en la toma de decisiones. La operación del Programa e instrumentación del POA es coordinada desde una Unidad

Técnica a cargo de un gerente y personal de apoyo17. La sede del Programa para sus dos

primeros años de ejecución es Bogotá, Colombia, y el Comité Intergubernamental

15

Objetivo tomado de la página web del Programa: www.cooperacionsursur.org 16

Artículo cinco del Reglamento del Programa de Fortalecimiento de la Cooperación Horizontal Sur-Sur en Iberoamérica. 17

Durante el tiempo de ejecución que lleva el Programa, este personal no ha superado a dos personas.

13

estableció que para los siguientes dos años será Montevideo, Uruguay. El manejo

administrativo y la ejecución del presupuesto son realizados por una entidad operadora,

dado que el Programa carece de una forma jurídica y por lo tanto no puede suscribir

contratos u operar recursos públicos.

Desarrollo del Programa El Programa no funciona como un intermediario en relaciones de país oferente/país

receptor. Su modelo de operación pretende identificar los temas prioritarios de trabajo

en cada una de sus líneas de acción, y a partir de esto desarrollar mecanismos de auto-

fortalecimiento y construcción conjunta de nuevas capacidades institucionales. En este

esquema, todos los países pueden aportar compartiendo sus experiencias y generando

nuevas soluciones.

Para lograr esto, el Programa tiene dos niveles de actuación: el político y el técnico. En

el nivel político debe promover el debate entre los Responsables de Cooperación para

alcanzar posiciones comunes sobre la CSS tanto entre los participantes como frente a

foros globales. En el ámbito técnico busca formar a los profesionales de las UTC en CSS y

desarrollar herramientas de trabajo que mejoren la gestión de la CSS. En ambos niveles

el fortalecimiento de redes de trabajo colaborativo es prioritario para lograr los

resultados.

La operación del Programa se financia con los aportes que de manera voluntaria ofrecen los países miembros. Como se mencionó previamente, no es obligatorio hacer aportes económicos. Durante el período octubre 2009/septiembre 2011, el Programa alcanzó aportaciones financieras cercanas a los €890.000 procedentes de España, Colombia, México, Chile, Argentina, Portugal, República Dominicana, El Salvador, Uruguay, Panamá y la SEGIB. Esta cifra no incluye la dedicación de tiempo del personal de las UTC cuando apoyan a la Unidad Técnica del Programa en el diseño o implementación de una actividad, ni los costos de desplazamiento y hospedaje que asumen algunos países cuando deciden enviar más de una persona a una actividad del Programa.

Si bien el Programa fue aprobado en octubre de 2008, empieza a operar en enero de 2010. El año 2009 fue dedicado a generar la estructura organizativa, operativa, administrativa y legal del Programa para su funcionamiento. Por lo tanto, el Programa cuenta con menos de dos años de implementación. Durante este período se han instrumentado actividades en las cinco líneas de trabajo, aunque no todas han avanzado con la misma intensidad. El siguiente cuadro resume los objetivos y principales actividades desarrolladas por línea de acción.

Objetivos y principales actividades de las cinco líneas de trabajo del Programa 2010-2011 Línea 1: Formación y Capacitación: Desarrollar capacidades en los profesionales de las UTC en cooperación internacional, principalmente en CSS.

Taller: “Diseño y programación participativa de la línea de trabajo de

14

Formación e Intercambio estructurado de experiencias”

Formulación de lineamientos para el desarrollo de un diplomado en gestión

de la Cooperación Internacional Sur-Sur a realizarse en el año 2012.

Tres talleres: “Teoría y herramientas de la negociación: Un aporte a los

procesos de cooperación”

Taller: “Formulación de Proyectos: fase de planificación participativa”.

Seminario-Taller “Cooperación Triangular: Aprendizajes y desafíos de la

gestión”

Línea 2: Apoyo a sistemas de información, cómputo y registro de la cooperación Aportar al desarrollo y consolidación de los sistemas de información de los países miembros del Programa

Encuentro: “Análisis sobre los sistemas de información de la cooperación”

Taller: “Sistemas de información y registro de la Cooperación Sur-Sur en

Iberoamérica: Compartiendo experiencias”.

Mapeo sobre el estado de los sistemas de información y registro de 15 países

miembros del Programa.

Seminario-Taller:” Indicadores de Cooperación Sur-Sur: Necesidades,

posibilidades y desafíos”

Cuatro intercambios de experiencias en sistemas de información de

cooperación (Dos entre Ecuador/República Dominicana; El

Salvador/Uruguay; Costa Rica / Colombia).

Línea 3: Informe anual sobre la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica Apoyar a la SEGIB en la realización y difusión del Informe Anual de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica.

Reunión: “Acuerdos conceptuales y metodológicos para la realización del

Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2011”.

Apoyo a la SEGIB en el desarrollo de algunos apartes del Informe anual.

Apoyo a los países en eventos nacionales de lanzamiento del Informe (Perú,

República Dominicana, Cuba, Paraguay, Bolivia).

Línea 4: Foros de discusión y formación de posiciones entre los Responsables de Cooperación Ofrecer a los Responsables de Cooperación espacios destinados al análisis y discusión sobre la CSS.

Reunión entre la Red Iberoamericana Académica en Cooperación

Internacional (RIACI) y el Comité Intergubernamental del Programa para

fortalecer los vínculos entre la academia, el Programa y las UTC.

15

Línea 5: Sistematización y documentación de experiencias de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamericana

Contribuir a compartir los aprendizajes y desafíos de la CSS a partir de la sistematización de casos.

Definición criterios y metodología para la sistematización de experiencias de

CSS en el espacio Iberoamericano

Sistematización de ocho casos de CSS y triangular entre países miembros del

Programa

Desarrollo del Capítulo V del Informe 2010 y 2011 con los principales

avances de esta línea

Documento de análisis de los casos sistematizados.

El Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica Desde hace cuatro años, en un esfuerzo mancomunado entre la SEGIB y todos sus países miembros se viene publicando anualmente un informe que ofrece la panorámica de las acciones y proyectos de la Cooperación Sur-Sur Bilateral, Triangular y Regional que se realiza entre los gobiernos de los países iberoamericanos. Para iniciar el ejercicio del Informe, la SEGIB y los 22 Responsables de la Cooperación Iberoamericana diseñaron un marco metodológico que anualmente es revisado y ajustado por todos. Este marco incluye una conceptualización de las características y modalidades de la CSS, indicadores para su medición cuantitativa y criterios para identificar buenas prácticas. En relación a la identificación de las distintas modalidades de colaboración, establece a la Cooperación Horizontal Sur-Sur Bilateral, Horizontal Sur-Sur Regional y Sur-Sur y Triangular18 como sus ejes de estudio. En materia de indicadores de medición, se hace diferencia entre número de acciones y de proyectos de Cooperación19 lo cual se traduce en matrices de oferta y recepción por países, acciones y

18

El Informe 2010 define: “Cooperación Triangular: como su nombre indica en ella participan tres actores

fundamentales. Habitualmente, éstos han sido un donante tradicional, un País de Renta Media y un tercer país de menor desarrollo relativo. Cada uno de los actores involucrados aporta su propia experiencia en pos de un objetivo común íntimamente relacionado con las prioridades nacionales de desarrollo del país que lo demanda. Hoy también existe una Cooperación Triangular Sur-Sur intra-regional, esquema donde dos Países de Renta Media de la Región se asocian en favor de un tercero de menor desarrollo relativo. La Cooperación Subregional: Cooperación realizada entre subregiones de América Latina y el Caribe, gestionada y ejecutada en bloque. La región de América Latina y el Caribe tiene múltiples esquemas de integración con características y necesidades propias que se complementan entre sí, aunque sus necesidades muchas veces difieren. Es así como cabe destacar la cooperación de España con la CAN, CARICOM, MERCOSUR y SICA. La Cooperación bilateral Sur-Sur: Esta ha sido la modalidad más aplicada entre los países de la Región. Ella se desarrolla preponderantemente a través del intercambio de experiencias y conocimientos”. PP 11-12 19

El Informe 2010 define: “Acciones de cooperación: Representa una expresión concreta y acotada de la Cooperación Internacional. Se ejecuta en un solo sector y/o tema a través de modalidades específicas (asesoría, pasantía, investigación conjunta, misión de diagnóstico, seminarios, etc.). Cuando es parte de un proyecto es el medio para alcanzar los objetivos y resultados del proyecto; por el contrario, cuando no es parte de un proyecto, es una acción puntual (…) [Proyectos de cooperación]: “Conjunto de acciones encaminadas a satisfacer un objetivo común hacia un destinatario específico, a través de su ejecución en el marco de uno o varios sectores y/o temas. Posee los siguientes elementos: periodo de ejecución definido, presupuesto, resultados esperados, programa en que se inserta; e igualmente, debe prever un mecanismo de seguimiento y evaluación. Se habrá aprobado en un marco de cooperación (comisión mixta, acuerdo interinstitucional, acuerdos generales de cooperación, o similares)”. PP 25.

16

proyectos por sectores y mapas de distribución geográfica de las acciones ofrecidas y/o recibidas. Por último, en relación a criterios de identificación de lo que debe ser entendido por “buenas prácticas”, la última edición adoptó los criterios desarrollados por el Programa a este respecto.

Diez características de la cooperación Sur Sur Horizontal Bilateral, Triangular y regional en el Informe de Cooperación Sur Sur de Iberoamérica

1. “Se basa en la solidaridad para la ampliación de capacidades a través de la

cooperación técnica. Se trata de un compromiso voluntario entre países que

quieren abordar conjuntamente los desafíos del desarrollo y los retos de la

pobreza y la desigualdad.

2. Esta cooperación es direccionada a todos los sectores y ámbitos que se

requieren, evitando una relación vertical y asistencialista en la búsqueda del

desarrollo y optando por la asociación horizontal entre actores como principio

básico de actuación.

3. La Cooperación Sur-Sur no sustituye a la tradicional Norte-Sur; tampoco es

subsidiaria ni un instrumento de ésta. Más bien aspira a articularse, cuando sea

posible, con los planes y programas de la Cooperación Norte-Sur, a partir de su

propia experiencia y con las miras puestas en lograr los mejores resultados de

forma eficiente y solidaria. El espacio para esta articulación son las demandas de

los países en desarrollo expresadas en sus planes y prioridades nacionales.

4. La Cooperación Sur-Sur apuesta por una relación entre cooperantes que ofrecen

y demandan beneficios en condiciones de reciprocidad.

5. La Cooperación Sur-Sur encuentra una gran aceptación ya que deriva de

acuerdos entre países que enfrentan desafíos de desarrollo similares a nivel local

y global, lo cual facilita la adecuación de las acciones a necesidades y

perspectivas comunes. Este hecho favorece el entendimiento mutuo y permite

además compartir modelos de gestión ya implementados por los países del sur,

donde se toman en cuenta tanto los aciertos como los errores y lecciones

aprendidas.

6. La Cooperación Sur-Sur, como se recogió en el PABA, desarrolla su acción en

múltiples sectores, teniendo su principal fortaleza en el ámbito de la

cooperación técnica y del fortalecimiento de capacidades. Los expertos que los

países ofrecen en la CSS, son especialistas y técnicos con una gran experiencia

en sus respectivos sectores de actividad al provenir de las filas de sus respectivas

administraciones. Por lo tanto los expertos de la CSS implican un costo que debe

ser reconocido por otros actores de la cooperación.

7. Los países en desarrollo, especialmente en una misma región, comparten

experiencias comunes así como vínculos culturales que facilitan la comprensión

mutua y pueden mejorar la efectividad de los proyectos y programas de

cooperación.

17

8. Los países hacen un uso efectivo de las tecnologías dentro de la Cooperación Sur-

Sur, dado que los recursos tecnológicos de los países en desarrollo oferentes de

cooperación presentan características de adaptabilidad que facilitan su uso,

mantenimiento y conservación.

9. La Cooperación Sur-Sur apuesta por la eficacia y eficiencia en el uso de los

recursos de cualquier tipo, limitando costes y poniendo en juego experiencias

contrastadas.

10. Este modo de cooperar favorece las relaciones entre países de una misma región,

promoviendo la integración y las buenas relaciones de vecindad, así como la

relación con países socios de otras regiones con los que se puede construir

alianza”20

Cada año la SEGIB y los países miembros hacen una evaluación del Informe del año

anterior y discuten el cuestionario que deberán responder los países. Este cuestionario

incluye preguntas que sean acordadas como políticamente aceptables y técnicamente

factibles. Las UTC de cada país se encargan de recolectar la información sobre la CSS

que ofrecen y reciben los organismos del gobierno central. El propósito de reportar la

oferta y recepción es contar con un mecanismo de depuración de la información al

cruzar lo reportado por todos los países. Adicionalmente, la investigadora de la SEGIB

encargada del Informe visita tres o cuatro países cada año para recolectar información

sobre casos, desarrollos institucionales en la gestión de la cooperación u otra

información que pueda ser de interés. Toda la información es centralizada en la SEGIB,

donde se realiza el análisis, redacción del Informe, diagramación, publicación en

español, portugués e inglés21, así como su lanzamiento en el marco de la Cumbre

Iberoamericana y respectiva difusión.

Si bien al crearse el Programa Iberoamericano de Fortalecimiento a la CSS se estable como una de sus líneas de acción al Informe, su realización continúa bajo la coordinación de la SEGIB debido a que no todos los países Iberoamericanos son parte del Programa, pero sí reportan al Informe. El Programa apoya el proceso de diálogo con los países sobre la metodología de reporte, aporta al fortalecimiento de los sistemas de información, contribuye con el capítulo sobre casos, y promueve iniciativas de lanzamientos nacionales del Informe. El presupuesto anual del Informe es cercano a los €75.000, que incluye la investigación, producción, diagramación publicación y difusión. Este costo es asumido principalmente por la SEGIB, con fondos provenientes de España, y por el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la CSS. Para tener una dimensión general de los volúmenes de cooperación reportados, resulta conveniente señalar que el Informe del año 2008 contabilizó 1480 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 66 acciones/proyectos de Cooperación Triangular (al ser Informe 2008, sus datos corresponden al año 2007)22. Al siguiente año fueron reportadas 1879 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 72 acciones/proyectos

20

SEGIB (2009). Informe de la Cooperación Sur Sur en Iberoamérica 2009. PP 17-18 21

La traducción al inglés del Informe 2009 contó con el apoyo del PNUD. 22

Secretaría General Iberoamericana (2008) II Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica. SEGIB, Madrid.

18

de triangular23. El Informe 2010 reporta 881 proyectos y 321 acciones de Cooperación Horizontal Bilateral y 46 proyectos/acciones de Cooperación Sur-Sur y Triangular24.

Resultados y beneficios para los países de participar en el

Programa y en el Informe El Programa lleva menos de dos años de implementación, tiempo aun muy corto para identificar resultados concluyentes en materia de fortalecimiento de capacidades de las UTC. Sin embargo, los países miembros identifican los siguientes resultados preliminares y beneficios de su participación en el Programa:

Programa que comprende un plan de acción concertado donde se combina lo

político, teórico y técnico. Para los países participantes, el diseñar conjuntamente

el Programa y su plan de trabajo es un resultado en sí mismo que muestra la

capacidad de desarrollar procesos de planeación participativa y concertación

política por y para los participantes.

Relaciones de confianza y trabajo conjunto entre los Responsables de

Cooperación de los países miembros. Por lo general, las UTC son oficinas

coordinadoras pero no ejecutoras de cooperación. Implementar el Programa les

implica a los Responsables de Cooperación no sólo planear, sino hacer seguimiento

del mismo mediante espacios de encuentro y discusión. La constante relación que

demanda el Programa y el Informe han fortalecido los vínculos de respeto, trabajo

conjunto, confianza y amistad entre los Responsables, mientras que para algunos

países les significa la oportunidad de potenciar su presencia activa en el espacio

iberoamericano. Esta cercanía genera, además, resultados no planificados en las

relaciones bilaterales, estimulando nuevos intercambios entre los países, y por

tanto, innovando procesos conjuntos.

Nuevos vínculos entre los profesionales de las UTC de los países miembros. Las

actividades de formación, intercambio estructurado de experiencias y sistemas de

información congregan a profesionales de las UTC. A diferencia de los Responsables

de Cooperación, los técnicos de este nivel no contaban con espacios para conocerse,

intercambiar reflexiones, experiencias y generar vínculos de confianza. Varios de

ellos eran contrapartes en proyectos de CSS, pero no habían tenido la oportunidad

de coincidir. La participación de los técnicos en las actividades permite nivelar

conocimientos en la región sobre CSS, profundizar estrategias de diálogo y

negociación, homologar criterios, aumentar el entendimiento del valor político de

este tipo de cooperación, generar comunicaciones más fluidas entre las UTC,

resolver problemas de forma más expedita e identificar nuevas áreas de

colaboración mutua. Este logro es de gran valor si se consideran las asimetrías

existentes en la región.

Aporte a la transformación regional de la perspectiva de países oferentes y

receptores hacia una de construcción conjunta en lo político y técnico. Las

características de planeación y toma de decisiones participativas y equitativas del

23

Secretaría General Iberoamericana (2009). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. SEGIB, Madrid. 24

Secretaría General Iberoamericana (2010). Informe de la Cooperación Sur-Sur en Iberoamérica 2009. SEGIB, Madrid.

19

Programa brindan igual valor a la opinión de cada uno de sus miembros, sea un país

que aporta o que no, independientemente de sus capacidades políticas-diplomáticas

o de índices de desarrollo. Esta relación de iguales elimina la concepción que hay

países oferentes y otros receptores, dado que en un plano de horizontalidad y

corresponsabilidad todos aprenden y construyen colectivamente soluciones para

afrontar los retos que enfrenta la gestión de la CSS.

Personal de las UTC mejor capacitado. Los talleres de formación y capacitación

organizados por el Programa han cubierto a profesionales de todas las UTC, a

excepción de Portugal que se vinculó al Programa de manera reciente. Las

favorables evaluaciones de estos eventos refleja la pertinencia de los espacios para

su trabajo y para fortalecer la CSS.

Sistemas de información de los países en proceso de fortalecimiento. En el rubro

de sistemas de cómputo, registro e información se construyó el diagnóstico sobre la

situación de los sistemas de la región, se realizan intercambios entre países para

apoyarse en el fortalecimiento y, para final de año, se espera tener un mínimo de

indicadores de CSS acordados entre todos.

Criterios comunes y metodología de sistematización de casos. El Programa definió

criterios y metodología para sistematizar casos a partir de las discusiones y

encuentros de los Responsables de Cooperación. Esta metodología ya ha sido

aplicada en ocho casos, lo que ofrece un panorama amplio desde la práctica sobre

las fortalezas y puntos a mejorar en la gestión de la CSS en Iberoamérica. Así, se ha

iniciado un proceso de sistematización, estudio y análisis de la información en

materia de CSS en la región, con base en una metodología propia y consensuada

entre los países miembros.

Aumento del respaldo político hacia la CSS en la región. El Programa ha facilitado

que las autoridades respectivas de los países miembros le hayan otorgado mayor

interés y respaldo político a la CSS, lo cual es fundamental para su instrumentación,

reforzamiento, ampliación y perfeccionamiento.

Por su lado, el Informe ha permitido que se pase de no contar con información consolidada sobre la CSS en Iberoamérica, a tener un panorama de su situación en los últimos cuatro años. Los principales resultados a la fecha se resumen en:

Conceptualizaciones acordadas de la CSS. El proceso de construcción del Informe

permite el avance en conceptualizaciones de la CSS para la región que sean

políticamente aceptables y técnicamente viables.

Un documento de referencia que da visibilidad regional y mundial a la CSS. El

Informe es un documento único en rendir cuentas de manera regional sobre la

activada de la CSS anual en el espacio Iberoamericano. El documento le otorga

visibilidad a la CSS de los países y de la región, muestra la diversidad e intensidad

de relaciones, evidencia la capacidad de los países participantes de establecer

consensos políticos y técnicos en el tema, contribuye al debate global sobre la

cooperación, y constituye en definitiva un referente conceptual y metodológico

aplicable en otras regiones.

20

Un proceso continuo de reflexión y mejoramiento de los sistemas de reporte e

información de la cooperación en los países. El proceso de construcción del

Informe significa para los países un producto, pero sobretodo un proceso. Para poder

reportar, los países han tenido que reflexionar sobre su capacidad de centralizar

información, desarrollar mecanismos de diálogo con los ministerios y sectores que

ejecuta CSS, y poner en funcionamiento sistemas de cómputo (aunque aún está lejos

de ser una tarea alcanzada).

En síntesis, tanto el Programa como el Informe constituyen elementos clave a favor de la creación y gradual perfeccionamiento de lo que podríamos denominar el acervo conceptual, metodológico, documental y analítico de la CSS iberoamericana. Este acervo es un proceso en construcción que permite la gobernabilidad de la CSS en la región, con bases conceptuales y metodológicas propias y consensuada entre la Comunidad.

Principales desafíos del Programa y del Informe Si bien se han alcanzado importantes avances, los objetivos planteados son ambiciosos y enfrentan grandes desafíos en los años venideros.

Definir resultados estratégicos para cada línea del Programa que permitan

identificar sus resultados en términos de injerencia en agendas nacionales,

regionales y globales y capacidades instaladas en las UTC. El Programa cuenta con

indicadores de cumplimiento y cobertura pero no tiene establecidos los resultados

esperados al finalizar su implementación o los mecanismos para medirlos.

Mantener el compromiso e interés de los 18 países participantes y cumplir con las

diversas motivaciones que los llevaron a participar. Una de las principales

fortalezas del Programa es a la vez uno de sus mayores desafíos. Contar con un

número elevado de países participantes con altas expectativas ante el Programa

implica una constante labor para estimular su participación. Esto requiere diseñar y

ofrecer actividades y proyectos que plasmen sus motivaciones materializados en

compromisos para que el Programa sea una constante fuente de aprendizaje y

construcción, incluso para los países con sistemas de cooperación e instituciones más

desarrolladas. A esto se le debe sumar los continuos cambios de gobiernos,

Responsables de Cooperación y profesionales encargados de la CSS, que le implica al

Programa, en muchos casos, empezar un proceso de convencimiento con las nuevas

autoridades.

Fortalecer el diálogo político entre los miembros del Programa y de éste con

otros actores y plataformas políticas de la cooperación. El esfuerzo en estos

primeros años se centró en la puesta en marcha del Programa y de sus líneas de

acción. Con estos aspectos fortalecidos, el Programa enfrenta el reto de consolidar

los espacios de diálogo político para avanzar en posiciones unificadas y en injerencia

en las agendas globales de cooperación. Además, constituye un elemento de

oportunidad el generar puentes de trabajo colaborativo y complementario con otros

organismos o plataformas que trabajan el tema de la CSS en la región, como el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Sistema Económico

Latinoamericano y del Caribe (SELA) o la Comisión Económica para América Latina y

el Caribe (CEPAL).

21

Mejorar la visibilidad del Programa y del Informe. Si bien ambos esfuerzos cuentan

con reconocimiento en los círculos de la cooperación Sur-Sur, es importante que

otros sectores o actores interesados en la cooperación conozcan estas iniciativas y

aprovechen el conocimiento e información que genera.

Fortalecer vínculos entre el Programa y las UTC con agentes generadores de

cambios en los países. El Programa enfrenta el desafío de fortalecer los vínculos con

la academia, las escuelas diplomáticas, los parlamentos y las organizaciones de la

sociedad civil dedicadas a la cooperación, para que la reflexión política y técnica

trascienda el ámbito de las UTC. En este sentido, tanto el Programa como los

Responsables de Cooperación tienen un conocimiento valioso que debe ser

compartido con sectores más amplios de la sociedad.

Avanzar en la conceptualización e indicadores comunes de CSS y en la

consolidación de sistemas de información de los países. El Informe no ofrecerá

información más precisa y de mejor calidad si no se avanza en estos aspectos. Por tal

motivo, el Programa tiene el desafío de apoyar a los países en generar espacios

políticos que permitan avanzar en la conceptualización (en particular de mediciones

económicas), generar las capacidades en los países para que las UTC puedan

centralizar la información en sistemas de información que sean compatibles

regionalmente, y asegurar el compromiso de los países por reportar información

fidedigna.

Aprovechar los procesos de sistematización de casos para generar mecanismos de

gestión de conocimiento y de planeación del Programa. El Programa hace un gran

esfuerzo por sistematizar casos para aprender de la experiencia de las personas que

practican la cooperación, quienes muchas veces están en ministerios u oficinas

distintas a las UTC. El reto del Programa consiste en utilizar el conocimiento de los

casos para generar mecanismos efectivos de gestión del conocimiento enfocados a

ofrecer apoyos cada vez más acordes a los desafíos de la práctica de la CSS.

Implementar un mecanismo que facilite la transferencia de recursos de los países

al Programa y la ejecución del presupuesto. Uno de los principales desafíos que

enfrentan los Programas Iberoamericanos es que no son figuras jurídicas. Esto

significa que no pueden suscribir convenios o contratos o manejar recursos públicos.

Hasta la fecha, la estructura jurídica-administrativa del Programa se manejó a través

de un convenio de colaboración entre la Cancillería de Colombia (país sede el

Programa) con la oficina en Bogotá de la Organización de Estados Iberoamericanos

(OEI). Si bien esta alianza permitió operar el Programa durante sus dos años de

estadía en Bogotá, tiene la dificultad que varios países no pueden transferir sus

aportes económicos a este organismo porque no tienen un convenio específico con

él. Además al cambiar la sede del Programa cada dos años es necesario acordar un

nuevo modelo de operación.

Vincular a los países de la Región que no son parte del Programa. Brasil,

Venezuela, y Andorra son los únicos países de la Conferencia Iberoamericana que no

22

han adherido el Programa25. En lo político, la vinculación de Brasil y de Venezuela,

dos de los actores más relevantes en CSS en la región, permitiría consolidar la

posición del bloque. En lo técnico significaría grandes aportes desde sus capacidades

y conocimientos, así como asegurar que todos los países avanzan en esquemas de

diálogo y concertación. Lograr la vinculación de estos países requiere un proceso de

negociación y diálogo desde la SEGIB, el Comité Intergubernamental y los países

miembros que permita identificar sus expectativas y motivaciones, pero también

hacer claro que participar en el Programa requiere respetar los mecanismos de

participación horizontal que maneja.

Consolidar la página web del Programa como un centro de referencia y de

publicaciones en CSS en Iberoamérica. Para este fin es necesario contar con una

arquitectura de la página más interactiva y profundizar el trabajo de recopilación de

información entre todos los miembros y aliados del Programa, así como la generación

de documentos y publicaciones que resuman y analicen sus avances.

25

Honduras adhirió el Programa pero se encuentra suspendida de la Comunidad Iberoamericana desde el golpe de

Estado en el 2009.

23

3. RETOS ABORDADOS EN EL CASO

Algunos aprendizajes en materia de apropiación Una de las principales características de los Programas que se desarrollan en el espacio

de la Conferencia Iberoamericana y de las iniciativas que se promueven desde la SEGIB

es la adhesión voluntaria por parte de los países. En el Programa de fortalecimiento de

la Cooperación Sur Sur participan 18 de los 22 países miembros y los 22 reportan al

Informe anual. Esta alta participación refleja dos tipos de factores: a) las necesidades e

interés de los países de participar en mecanismo que les permita fortalecer su gestión y

posicionamiento político en aspectos relacionados a la CSS; y b) la capacidad de la

Conferencia Iberoamericana de generar espacios de debate y acción relacionados a la

CSS.

En relación a las necesidades e intereses de los países, y como se ha explicado

previamente, el panorama de la cooperación en la región se encuentra en un proceso de

reposicionamiento de actores clave. En un giro que parece no tener retorno, la

cooperación en la región pasó de la primacía de donantes tradicionales a un escenario

muy diverso donde los locales están posicionando a la CSS como un rasgo característico

de sus relaciones regionales.

En este panorama, los países de América Latina son conscientes de que sus UTC

presentan debilidades institucionales para gestionar la CSS (tanto en el papel de

oferente como de solicitante), las acciones y proyectos tienen baja visibilidad, sus voces

no están llegando unificadas a los foros globales de discusión de la cooperación al

desarrollo y no existen suficientes avances metodológicos, conceptuales o

procedimentales diseñados para las características de la CSS. Además, entienden que es

más efectivo generar avances en estos aspectos si trabajan de manera coordinada. Sin

embargo, no contaban con un espacio que promoviera el trabajo y los consensos en estos

temas.

Al estar encargada de coordinar las actividades y mandatos de las Cumbres y de la

Conferencia Iberoamericana, la SEGIB es quizás el organismo que tiene una relación más

periódica y continua con los Responsables de Cooperación de Iberoamérica. Esta relación

permitió generar un espacio de confianza entre ellos y aprovechar las oportunidades de

esta plataforma para enfrentar los desafíos de la CSS; espacio que, por cierto, no se

presenta en otros organismo o foros regionales

La SEGIB jugó un papel fundamental como facilitador para garantizar: procesos de

construcción e implementación conjunta donde la voz de todos tuviera el mismo valor y

sus expectativas e intereses se vieran reflejados; asegurar avances en los temas donde

previamente se hubiera alcanzado un consenso político; ajustar los procedimientos a las

24

particularidades y tiempos de los distintos países; mediar en los no pocos desencuentros

y conflictos que implica un proceso con tantos actores involucrados; y garantizar

transparencia e imparcialidad en el manejo de la información.

Estos casos muestran que la demanda estratégica por parte de los países es necesaria

para que se apropien de los programas, aunque no es una condición suficiente. Sin

procesos de construcción e implementación conjunta con igualdad de voz y voto,

avances en los acuerdos y respeto en los desacuerdos y voluntad para destinar tiempo a

la construcción de confianza entre las partes, no se tendría en funcionamiento ni el

Programa, ni habría Informes.

Además, en el desarrollo del Programa y del Informe se puede observar que el liderazgo

y participación de los países es fluctuante. Los cambios de gobiernos o de las personas

en el cargo de Responsable de Cooperación, los virajes de la política exterior o la

aparición de crisis internas en los países y los resultados alcanzados o no del Programa,

pueden o empujar o disminuir el liderazgo y participación de un determinado país en

este ejercicio. La apropiación es un proceso en continua construcción, que exige

incentivos y un esfuerzo constante por mantener relaciones de confianza y de generar

ajuste ante posibles crisis.

Relaciones horizontales con países del Norte Si bien tanto el Programa como el Informe cuentan con la participación activa de

España, ninguna de las personas entrevistadas consideró estos casos como cooperación

triangular26. Al ser iniciativas que surgen en la Conferencia Iberoamericana, sus

relaciones están basadas en la horizontalidad: no son relaciones bilaterales, ni

multilaterales sino de Comunidad. Esta horizontalidad se refleja de manera clara en los

procesos de planeación, implementación y aportes económicos. El caso muestra un

interesante mecanismo de cooperación en el que un país del llamado Norte coopera con

16 países de América Latina bajo lógicas y mecanismos de trabajo diferentes, incluso de

cómo opera la AOD que le el citado país europeo aporta a estos mismos países del Sur en

sus relaciones bilaterales.

En el proceso de planeación del Programa, España fue uno de los principales impulsores de la propuesta y el primero en asegurar recursos financieros para su instrumentación. Durante todo este proceso su papel fue de participante, igual que todos los demás, y de apoyo a las decisiones que se acordaron entre todos, sin pretender tomar el liderazgo. Fue claro y transparente sobre sus intereses de participar para aprender y fortalecer sus estrategias de triangulación en la región, fortalecer sus relaciones con los Responsables de Cooperación y UTC de América y aportar desde su visión al debate político. En este proceso fue de gran valor que España participase con profesionales con conocimiento de la realidad política de América Latina y de las características de la CSS de esta región.

26

Portugal adhirió el Programa de manera reciente, por lo que s el análisis se concentra en España, en cuanto a países de Europa se refiere.

25

Durante la implementación, el país ibérico ha participado en igualdad de condiciones. Al

ser un programa enfocado en construir nuevas capacidades y no en transferir modelos,

España ha podido capacitado a sus funcionarios en CSS, reflexionar con sus pares sobre

los desafíos de la cooperación triangular y aportar al debate desde su visión particular.

Finalmente, es importante señalar que España hace el mayor aportarte financiero al

Programa y al Informe. Sin embrago, sus aportes, tal y como se sustenta en este estudio,

no le generan mayor participación o injerencia que a los demás miembros. Esto se debe

a que los países miembros acordaron mecanismos de gobernanza, de manera

independiente con respecto a los aportes económicos de los países.

26

4. LECCIONES APRENDIDAS

El Programa y el Informe son dos iniciativas que están transformando la gobernanza de la CSS en Iberoamérica, aunque sus resultados se encuentran en construcción y en consecuencia resultan muy recientes para dimensionar su aporte de manera concluyente. Por el momento, las dificultades que enfrentan ambas actividades constituyen desafíos superables mediante voluntad política de parte de sus miembros, mientras que sus respectivos los aciertos conforman firmes cimientos para avanzar con bases sólidas. Independientemente de lo anterior, del proceso de construcción e implementación se derivan las siguientes lecciones aprendidas preliminares:

Si bien las iniciativas de CSS deben responder a las necesidades estratégicas de

los países, esta condición no es suficiente. El Programa muestra que esto es

apenas el punto de partida para iniciar procesos de concertación y construcción

conjunta. La apropiación es un proceso en continua construcción, que exige un

esfuerzo constante por entender los intereses de las partes, fortalecer los

espacios de participación y generar confianza. El tiempo destinado a estos

procesos no es tiempo robado a la implementación, sino invertido en generar

apropiación.

Las plataformas orientadas a fortalecer la CSS deben impulsar acuerdos

políticamente asumibles, a la vez que propician condiciones para el desarrollo de

herramientas o metodologías que permitan la operatividad de dichos acuerdos

por parte de los países.

Las formas de cooperación innovadoras que buscan pasar de la transferencia a la

construcción de soluciones conjuntas ante los nuevos retos del contexto global,

son opciones para tender puentes entre la cooperación de países del Norte y del

Sur.

Garantizar igualdad de voz y voto a todos los participantes, independiente de sus

aportes económicos, es fundamental para lograr una verdadera horizontalidad.

Los países siguen teniendo debilidades en sus mecanismos jurídicos y de

ejecución de gasto ante modelos innovadores de cooperación. Por tal motivo la

búsqueda de mecanismos flexibles y ajustables a los distintos actores es

fundamental para garantizar que estas iniciativas no se frenen por falta de

procedimientos.

Mejorar el acceso a información sobre la CSS requiere avanzar en acuerdos

políticos regionales que permitan tener más indicadores, garantizar los países

están reportando bajo los mismos parámetros y que la información sea

comparable.

27

5. BIBLIOGRAFÍA

Convenio de Santa Cruz de la Sierra Constitutivo de la Secretaría General

Iberoamericana. Disponible en:

http://www.SEGIB.org/documentos/esp/Convenio%20Santa%20Cruz%20de%20la%

20Sierra.pdf

Freres, Christian (dir.), Ignacio Martínez y Óscar Angulo (2010). La inserción de

América Latina en el cambiante sistema internacional de cooperación. Fundación

Carolina, Madrid.

OECD (2011). Development Aid al a Glance. Statistics by Region. America, 2011

Edition, OECD-DAC, Paris, 2011.

Cumbre Iberoamericana (2007). Programa de Acción de la XVII Cumbre

Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, celebrada en Santiago de Chile

en noviembre de 2007. Disponible en http://www.oei.es/xviicumbrepro.htm

Programa Iberoamericano de Fortalecimiento de la Cooperación Sur Sur. Reglamento del Programa de Fortalecimiento de la Cooperación Horizontal Sur-Sur en Iberoamérica. Documento.

Secretaría General Iberoamericana. Estatuto de la Secretaría General

Iberoamericana. disponible en:

http://www.SEGIB.org/documentos/esp/estatutoSEGIB.pdf

Secretaría General Iberoamericana (2007). Informe de la Cooperación en

Iberoamérica. SEGIB, Madrid.

Secretaría General Iberoamericana (2008). II Informe de la Cooperación Sur-Sur

en Iberoamérica. SEGIB, Madrid.

Secretaría General Iberoamericana (2009). Informe de la Cooperación Sur-Sur en

Iberoamérica 2009, SEGIB. Madrid.

Secretaría General Iberoamericana (2010). Informe de la Cooperación Sur-Sur en

Iberoamérica 2009. SEGIB. Madrid.

Secretaría General Iberoamericana (2010). Memoria de la Cooperación

Iberoamericana. SEGIB, Madrid.

28

6. LISTA DE ENTREVISTADOS Y PAISES

ENCUESTADOS

Entrevistas Patricia González: Gerente de la Unidad Técnica del Programa Iberoamericana de

CSS

Cristina Xalma: Investigadora SEGIB

Julia Levy: Directa Cooperación Internacional Cancillería Argentina

Enrique Maruri: Ex director de Cooperación Internacional del Ministerio de

Relaciones Exteriores de Colombia

José María Vera: Director de Planificación de Cooperación de la SEGIB

Christian Freres: Asesor de la Dirección de Cooperación con América Latina y el

Caribe de Aecid

Miguel Hakim: Ex Secretario de Cooperación de la SEGIB

Máximo Romero Ex director general de de Cooperación Técnica y Científica de la

Secretaria de Relaciones Exteriores de México

Países que diligenciaron las encuestas Costa Rica

Ecuador

España

Guatemala

El Salvador

México

Uruguay