Partycypacja obywatelska — decyzje bliższe ludziom pod redakcją Agnieszki Maszkowskiej i...

PAR

TYCY

PAC

JA O

BY

WA

TELSK

A — D

ECY

ZJE BLIŻS

ZE LUD

ZIOM

www.soclab.org.pl

W jaki sposób można usprawnić demokrację? Jak animować społecz-ność lokalną w kierunku większej aktywności obywatelskiej? Jedną z ważniejszych odpowiedzi na te pytania jest partycypacja obywa-telska i idea governance, czyli demokratycznego współrządzenia, również – a może nawet zwłaszcza – na poziomie samorządowym. Pojęcie samorządu nie jest bowiem synonimem „władzy samorządo-wej”, ale „wspólnoty samorządowej”, czyli nas wszystkich. Włączanie więc obywateli i obywatelek do procesu podejmowania decyzji jest jednym z najważniejszych wyzwań we współczesnej Polsce. Z tego powodu w projekcie „Laboratorium Obywatelskie”, którego elemen-tem jest niniejsza książka, szczególna uwaga jest skupiona na relacji obywatele – władza lokalna. Celem niniejszej publikacji jest z jednej strony zdiagnozowanie stanu partycypacji obywatelskiej w Polsce, z drugiej – pokazanie możliwości jej efektywnego i twórczego wyko-rzystania na poziomie lokalnym. Takie postawienie problemu party-cypacji wpisuje się w misję Fundacji SocLab, która skupia się przede wszystkim na łączeniu teorii z praktyką, na przekładaniu języka nauk społecznych na praktyczne narzędzia zmiany społecznej.

Zeskanuj kod QR i pobierz publikację

w wersji elektronicznej (PDF) bezpłatnie.

ISB

N: 978-83-63870

-00

-3

Partycypacja obywatelska

— decyzje bliższe ludziom

pod redakcją Agnieszki Maszkowskiej i Katarzyny Sztop-Rutkowskiej


– decyzje bliższe ludziom


Białystok 2013

Redakcja: Agnieszka Maszkowska, dr Katarzyna Sztop-Rutkowska

Recenzja wydawnicza: dr Ireneusz Sadowski

Redakcja językowa: Krzysztof Rutkowski

Projekt graficzny i skład: Grzegorz Maszkowski, Konrad Ostrowski

Wydawca:Fundacja Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”

ul. Zwierzyniecka 17/1615-312 Białystoke-mail: [email protected]

ISBN 978-83-63870-00-3

Egzemplarz bezpłatny

Publikacja dostępna na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa - Na tych samych warunkach 3.0 Polska (CC-BY-SA 3.0 PL). Treść licencji: http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0

Publikacja została przygotowana w ramach projektu „Laboratorium Obywatelskie” dofinansowanego ze środków Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich

Projekt współfinansowany przez Unie Europejska z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013

Partnerzy:

3www.soclab.org.pl

Spis treści

Wprowadzenie .................................................................................................................................. 5

Część 1. Partycypacja obywatelska – teoria i zastosowanie ........................................................7Grzegorz Makowski, Ramy prawne partycypacji – stan obecny,

zmiany, perspektywy ....................................................................................................................9Paweł Kubicki, Polskie ruchy miejskie in statu nascendi .....................................................25Katarzyna Niziołek, Tak wygląda demokracja: sztuka społeczna

jako środek obywatelskiej partycypacji............................................................................... 35Karolina Poczykowska, Rola i znaczenie partycypacji publicznej .....................................47Anna Petroff-Skiba, Konsultacje społeczne jako wyzwanie ................................................57Urszula Niziołek-Janiak, Duże miasto, duży budżet, duże oczekiwania ...........................67Damian Dworakowski, Piotr Jać, Dobre praktyki nowoczesnej

partycypacji obywatelskiej na Podlasiu ..............................................................................77Daniel Górski, Założenia RPO w nowej perspektywie finansowej 2014–2020............... 89

Część 2. Narzędziownik partycypacji .......................................................................................... 93Agnieszka Maszkowska, Konsultacje społeczne .................................................................... 95Katarzyna Sztop-Rutkowska, Metody i techniki konsultacji społecznych .................. 105Radosław Puśko, Budżet obywatelski Białegostoku na tle rozwiązań

modelowych ................................................................................................................................ 117Karolina Frąckiewicz, Fundusz sołecki .....................................................................................125Agnieszka Olender, Inicjatywa lokalna .....................................................................................133Piotr Jać, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza ............................................................. 141

Noty o autorach ........................................................................................................................... 149

5www.soclab.org.pl

Wprowadzenie

Partycypacja obywatelska staje się ważnym elementem dyskusji na temat kondycji demokracji w Polsce. W wielu krajach europejskich, również i u nas, coraz częściej mówi się o kryzysie de-mokracji, o „demokratycznym deficycie”. Podkreśla się, że sztywny, biurokratyczny model pań-stwa jest nieefektywny i prowadzi do zwiększającej się alienacji władzy – również na poziomie samorządowym. Polacy nie uczestniczą masowo w wyborach powszechnych, a działalność w or-ganizacjach pozarządowych ma wymiar raczej marginalny1. Coraz częściej w tym kontekście pi-sze się o słabości społeczeństwa obywatelskiego. Dodatkowo brakuje w Polsce kultury dyskusji, rozmawiania o ważnych publicznych sprawach w sposób konstruktywny, dążący do uzyskania kompromisu. Dominują raczej wzorce działania w sferze publicznej, polegające na umiejętnym organizowaniu się w sytuacji zagrożenia i protestu. W mniejszym stopniu potrafimy konstruktyw-nie i twórczo rozwiązywać problemy, dążąc do kompromisu i uwzględnienia różnych interesów. Słusznie więc w rządowej analizie kapitału społecznego w Polsce z 2012 r. niski poziom dialogu obywatelskiego i debaty publicznej uznano za jedną z jego słabych stron2. Socjologowie nazywają dominujący typ publicznego dyskursu w Polsce rytualnym chaosem, czyli takim typem dyskusji, który prowadzi do permanentnego wewnętrznego konfliktu3. W tym kontekście pojawia się ko-nieczność szukania nowych modeli rządzenia. W jaki sposób można usprawnić demokrację? Jak animować społeczność lokalną w kierunku większej aktywności obywatelskiej? Jesteśmy prze-konane, że jedną z ważniejszych odpowiedzi na to pytanie jest partycypacja obywatelska i idea governance, czyli demokratycznego współrządzenia, również – a może nawet zwłaszcza – na po-ziomie samorządowym. W końcu pojęcie samorządu nie jest synonimem „władzy samorządowej”, ale „wspólnoty samorządowej”, czyli nas wszystkich. Włączanie więc obywateli i obywatelek do procesu podejmowania decyzji jest jednym z najważniejszych wyzwań we współczesnej Polsce.

Z tego powodu w projekcie „Laboratorium Obywatelskie”, którego elementem jest niniej-sza książka, zwróciłyśmy szczególną uwagę na relacje obywatele–władza lokalna. Z naszej per-spektywy w partycypacji „nie chodzi o gesty politycznej poprawności ani zabiegi PR-owskie, ale o realne współdziałania z obywatelami i tworzonymi przez nich instytucjami. Nie chodzi też o ucieczkę od odpowiedzialności – prywatyzację, «outsourcing» czy proste kontraktowanie. Nie

1 Według danych Stowarzyszenia Klon/Jawor w 2010 roku 12% Polaków było zrzeszonych w różnego rodzaju stowarzy-szeniach i grupach, 16% poświęcało nieodpłatnie na ich rzecz swój czas lub świadczyło pracę, a 54% wspierało je ma-terialnie. Za: http://civicpedia.ngo.pl/files/civicpedia.pl/public/raporty/zaangazowanie2010.pdf [10.09.2013]. Ciekawą diagnozę rozwoju społeczeństwa obywatelskiego stawia Piotr Gliński: Idealna wizja polskiego sektora obywatelskie-go. Jak mogłoby by być i dlaczego tak nie jest?, „Trzeci sektor”, 2012/26, s. 8–21.

2 Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego, Projekt po rozpatrzeniu przez Komitet do Spraw Cyfryzacji, Warszawa 2012, s. 33.

3 M. Czyżewski, S. Kowalski, A. Piotrowski (red.), Rytualny chaos. Studium dyskursu publicznego, Wydawnictwa Aka-demickie i Profesjonalne, Warszawa 2010.

6 Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom

chodzi o to, aby obywateli wyposażyć w «siłę konsumencką» ani też zamienić w «tańszego wy-konawcę». Idzie o to, aby pozwolić mu po prostu na bycie obywatelem”4. Celem niniejszej publi-kacji jest więc z jednej strony zdiagnozowanie stanu partycypacji obywatelskiej w Polsce, z dru-giej – pokazanie możliwości jej efektywnego i twórczego wykorzystania na poziomie lokalnym. Takie postawienie problemu partycypacji wpisuje się w misję Fundacji „SocLab”, która skupia się przede wszystkim na łączeniu teorii z praktyką, na przekładaniu języka nauk społecznych na praktyczne narzędzia zmiany społecznej. Dlatego w pierwszej części książki znajdują się tek-sty powiązane zarówno z teorią partycypacji, omówieniem badań na ten temat, jak również ar-tykuły o charakterze praktycznym, będące prezentacją polskich i zagranicznych doświadczeń w tym zakresie. Druga część publikacji – Narzędziownik partycypacji – to zestaw niezwykle prak-tyczny, użyteczny w działaniach podejmowanych przez samorządy i organizacje pozarządowe. Możemy tutaj przeczytać zarówno o konsultacjach, jak i o budżecie obywatelskim czy inicjaty-wie uchwałodawczej. Przykłady zastosowania idei partycypacji obywatelskiej pochodzą nie tyl-ko z Polski, ale też z zagranicy.

Publikacja ta powstała jako część projektu „Laboratorium Obywatelskie” – regionalnego programu edukacji obywatelskiej, skierowanego do szerokiego grona odbiorców: urzędników, rad-nych, członków organizacji pozarządowych i dorosłych mieszkańców województwa podlaskiego.

W ramach projektu Fundacja SocLab zrealizowała następujące działania: — szkolenia z zakresu partycypacji obywatelskiej dla 150 osób z województwa podlaskiego,

obejmujące takie zagadnienia, jak: konsultacje społeczne, fundusz sołecki, budżet obywa-telski, inicjatywa lokalna, obywatelska inicjatywa uchwałodawcza;

— konferencję „Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom”, w której były prezen-towane zagadnienia teoretyczne i praktyczne dotyczące partycypacji publicznej w Pol-sce i za granicą;

— publikację pokonferencyjną, którą stanowi niniejsza książka; — artykuły w prasie codziennej, upowszechniające wśród mieszkańców całego województwa

podlaskiego podstawowe pojęcia z zakresu partycypacji, takie jak na przykład: konsultacje społeczne, dostęp do informacji publicznej, działalność w organizacjach pozarządowych.Celem projektu było również zainicjowanie i animowanie oddolnych działań obywatelskich,

w szczególności poprzez prowadzenie w Białymstoku dwóch serii warsztatów partycypacyjnych, polegających na współtworzeniu i konsultowaniu konkretnych dokumentów, a mianowicie: rocz-nego programu współpracy Miasta Białystok z organizacjami pozarządowymi oraz założeń do bu-dżetu obywatelskiego w Białymstoku na 2015 r. W ramach projektu powstał pierwszy w regionie internetowy portal do konsultacji społecznych www.konsultacje.soclab.org.pl, który może być wykorzystywany – również po zakończeniu projektu – przez organizatorów konsultacji (w szcze-gólności samorządy) jako narzędzie do zasięgania opinii zainteresowanych obywateli. Dotych-czas za jego pośrednictwem przeprowadzono cztery procesy konsultacyjne.

Wyrażamy nadzieję, że książka ta okaże się użyteczna dla wszystkich, którzy będą chcieli dowiedzieć się więcej na temat partycypacji, jak również dla tych, którzy już teraz chcą przekła-dać ideę demokracji partycypacyjnej na praktykę działania samorządów.

Katarzyna Sztop-RutkowskaAgnieszka Maszkowska

4 Działania na rzecz zwiększenia kapitału społecznego – w ramach aktualizacji Strategii Rozwoju Kraju 2007–2015, s. 14.

Część 1


– teoria i zastosowanie

Grzegorz MakowskiFundacja im. Stefana Batorego, Collegium Civitas

Ramy prawne partycypacji – stan

obecny, zmiany, perspektywy


W ostatnich kilku latach poprzedzających powstanie tego tekstu dyskusja o uczestnictwie mieszkańców w procesach sprawowania władzy czy podejmowania decyzji publicznych wyjątkowo zyskała na intensywności. Nie chodzi zresztą tylko o debatę. Stymulowa-

nie uczestnictwa obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych stało się jednym z priorytetów Europejskiego Funduszu Społecznego, rządowego programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich czy prywatnych darczyńców, takich jak Polsko-Amerykańska Fundacja Wolności, Fundacja im. Stefana Batorego, którą reprezentuje autor niniejszego tekstu. Można na te fakty patrzeć jak na oznakę tego, że w którymś momencie decydenci, darczyńcy, organizacje pozarządowe, spo-łeczeństwo – jednym słowem – wszyscy zainteresowani rozwojem demokracji i społeczeństwa obywatelskiego w Polsce dostrzegli deficyt partycypacji.

Rzeczywiście, badania potwierdzają tezę, iż Polacy nie są zbyt aktywnym społeczeństwem – zwłaszcza na tle dojrzałych zachodnich demokracji. Sytuacja się poprawia, ale jest to proces bardzo powolny, a w niektórych aspektach (np. jeśli chodzi o członkostwo i aktywność w orga-nizacjach społecznych czy zaangażowanie w wolontariat) mamy do czynienia ze stagnacją lub wręcz regresem. Wystarczy spojrzeć na frekwencję wyborczą.

Wykres 1. Frekwencja wyborcza w latach 1989–2011

1989 1990 1991 1993 1994 1995 1997 1998 2001 2002 2005 2006 2007 2010 20110%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Wybory parlamantarne Wybory prezydenckie Wybory lokalne

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej.

11www.soclab.org.pl

Ramy prawne partycypacji – stan obecny, zmiany, perspektywy

Należy ona do najniższych nie tylko w Europie, ale nawet wśród państw byłego bloku wschod-niego1. Polacy niezbyt chętnie zrzeszają się. Z przygotowywanego cyklicznie (co dwa lata) rapor-tu o stanie polskiego społeczeństwa Diagnoza społeczna wynika, że nie więcej niż kilkanaście procent Polaków działa w jakiejkolwiek organizacji społecznej. Odsetek ten co prawda rośnie, ale dynamika jest bardzo słaba.

Wykres 2. Odsetek osób deklarujących przynależność do jakiejkolwiek organizacji społecznej w latach 2003–2011

2003 2005 2007 2009 2011

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

Źródło: Diagnoza Społeczna 2011, http://ce.vizja.pl/en/issues/volume/5/issue/3 [10.11.2013].

W końcu warto wspomnieć o wynikach badań wskazujących na silne poczucie bezradno-ści, które przejawiają Polacy. Po niemal 25 latach większość z nas wciąż deklaruje, że nie ma po-czucia wpływu ani na sprawy kraju, ani nawet na to, co dzieje się w ich najbliższym otoczeniu – we wspólnocie samorządowej.

1 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.



Wykres 3. Poczucie wpływu Polaków na sprawy kraju i sprawy lokalne w latach 1992–2012

1992 1997 1999 2004 2007 2008 2009 2010 20120%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Odsetek osób wierzących, że mają wpływ na sprawy kraju

Odsetek osób wierzących, że mają wpływ na sprawy lokalne

Źródło: CBOS, http://cbos.pl/SPISKOM.POL/2012/K_033_13.PDF [10.11.2013].

Z kolei badania przeprowadzone na przełomie 2011 i 2012 roku w ramach projektu „Decy-dujmy razem” wskazują też, że Polacy niezbyt chętnie angażują się sprawy publiczne, nawet gdy mają ku temu możliwość.

Tabela 1. Gotowość Polaków do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji (próba ogólnopolska N=1000)

CZĘSTOŚĆ %

Konsultacje

gotowość do wzięcia udziału w konsultacjach bez względu na kosz-ty i wagę sprawy

236 23,6

Przekazywanie opinii

gotowość do przekazywania opinii władzom bez względu na koszty i wagę sprawy

271 27,1

Współpraca z władzami

gotowość do współpracy z władzami bez względu na koszty i wagę sprawy

226 22,6

Przyjęcie delegowania

gotowość do przyjęcia delegowania bez względu na koszty i wagę sprawy 223 22,3

Źródło: Badanie stanu partycypacji publicznej, Instytut Spraw Publicznych, projekt „Decydujmy razem”, 2011/2012.

13www.soclab.org.pl


O ile nie odbiegamy zbytnio w tym względzie od pozostałych krajów naszego regionu, w któ-rych wskaźniki partycypacji nawet jeśli bywają wyższe, to są jednak zbliżone do wyniku Polski, o tyle w porównaniu z lepiej osadzonymi demokracjami zachodnimi (a zwłaszcza w porówna-niu z krajami skandynawskimi) wypadamy znacznie gorzej. Nie istnieją międzynarodowe bada-nia, które pozwoliłyby szczegółowo przeanalizować potencjał partycypacyjny poszczególnych państw. Pewnej wskazówki natomiast dostarcza Europejski Sondaż Społeczny. W badaniu tym respondenci z kilkunastu krajów europejskich są pytani o kilka podstawowych form zaangażo-wania obywateli w życie publiczne: pracę na rzecz organizacji społecznych, podpisywanie pety-cji i udział w protestach. Poniższy wykres przedstawia wartości tych trzech wskaźników na pod-stawie szóstej fali sondażu, którą zrealizowano w 2012 roku.

Wykres 4. Zaangażowanie mieszkańców wybranych państw europejskich w podstawowe typy aktywności w sferze publicznej (w okresie 12 m-cy poprzedzających przeprowadzenie badania)

Isla

ndia

His

zpan

ia

Now

egia

Nie

mcy

Szw

ajca

ria

Szw

ecja

Irla

ndia

Wlk

. Bry

tani

a

Hol

andi

a

Dan

ia

Finl

andi

a

Sło

wac

ja

Bel

gia

Izra

el

Cyp

r

Cze

chy

Sło

wen

ia

Kos

owo

Ros

ja

Por

tuga

lia

Esto

nia

Pol

ska

Buł

gari

a

Węg

ry

0

10

20

30

40

50

60

70

praca na rzecz organizacji społecznych podpisywanie petycji udział w proteście

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych ESS, http://nesstar.ess.nsd.uib.no/webview/

Jak widać, Polska we wszystkich trzech wskaźnikach zajmuje ostatnie miejsca, wyprzeda-jąc jedynie (choć nie w każdym przypadku) Bułgarię i Węgry2. Można na tej podstawie sformuło-wać hipotezę, że jeśli tak blado wypada w tych trzech podstawowych wskaźnikach partycypacji,

2 Choć nie ma zbyt wielu analiz porównawczych na temat kondycji społeczeństw obywatelskich i potencjału partycypa-cyjnego w krajach europejskich czy chociażby w Europie Środkowo-Wschodniej, to pewne dane odnajdziemy na przy-kład w Raporcie końcowym z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych (MPiPS, Warszawa 2011). Warto również zajrzeć do prac takich badaczy, jak Sidney Tarrow czy Tsveta Petrova (Transactional and Participatory Activism in the Emerging European Polity. The Puzzle of East-Central Europe, “Comparative Political Studies”, nr 10 (20), 2006).



to nie będzie lepiej także w innych (gdyby tylko oczywiście istniała możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań).

Skąd bierze się ta, co tu dużo mówić, słabość społeczeństwa obywatelskiego wyrażająca się w niskim zaangażowaniu Polaków w życie publiczne? Problem ten już był wielokrotnie ana-lizowany. Przyczyny wiążą się głównie z czynnikami społecznymi i kulturowymi – niskim pozio-mem zaufania społecznego, sporym odsetkiem osób deklarujących brak zaufania do państwa, słabym poczuciem dobra wspólnego3, brakiem edukacji obywatelskiej4. Mają też swoje głębsze zakorzenienie w historii – zarówno tej współczesnej (wskazuje się na przykład, że choć lata ko-munizmu paradoksalnie sprzyjały mobilizacji, to nie udało się jej przekształcić w konstruktywny udział społeczeństwa w życiu publicznym już w nowej, demokratycznej rzeczywistości5), jak i dal-szej (niektórzy badacze wskazują bowiem, że prawdziwych przyczyn współczesnego braku zaan-gażowania w życie publiczne należy szukać jeszcze w czasach zaborów, po których odziedziczy-liśmy głęboko zakorzenioną nieufność przede wszystkim do struktur państwa, ale też ogólniej – do wszelkiego rodzaju instytucji publicznych6).

Wiele uwagi poświęca się też (rzekomym) niedostatkom infrastruktury prawnej i instytu-cjonalnej partycypacji, co także miałoby działać na niekorzyść zaangażowania obywateli w spra-wy publiczne7. Na tym właśnie wątku chciałbym się skoncentrować w niniejszym tekście, pra-gnąc jednocześnie przekonać czytelników, że w Polsce istnieje bogactwo rozwiązań prawnych i instytucjonalnych, z których obywatele mogą skorzystać, chcąc włączyć się procesy sprawo-wania władzy. I akurat ten czynnik nie ogranicza Polaków w możliwościach włączania się w pro-cesy decyzyjne. Choć z drugiej strony przegląd istniejących rozwiązań, które mamy do dyspo-zycji, ujawnia inne problemy, o czym w dalszej części tekstu.

Przegląd najważniejszych ram prawnych i instytucjonalnych partycypacji

W Polsce istnieje naprawdę dużo rozwiązań, których obywatele czy mieszkańcy wspólnot samo-rządowych mogą użyć, chcąc włączyć się w procesy decyzyjne – od planowania lokalnych pro-gramów i planów, przez krajowe strategie (dotyczące na przykład tego, jak są wydatkowane fun-dusze unijne), aż po udział w procesie przygotowywania rozporządzeń i ustaw.

Żeby dobrze sobie uzmysłowić owo bogactwo, wymienię i krótko opiszę tylko najważniej-sze rozwiązania, począwszy od tych najbardziej uniwersalnych (rangi konstytucyjnej), przez te, które znajdują zastosowanie na poziomie krajowym (w relacjach obywateli z rządem i innymi in-stytucjami centralnymi), skończywszy na mechanizmach umożliwiających partycypację na po-ziomie samorządowym. Zaznaczam przy tym, że nie będzie to katalog wyczerpujący. Niemniej

3 J. Czapiński, T. Panek (red.), Diagnoza społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków, Rada Monitoringu Społeczne-go, Warszawa 2011, http//www.diagnoza.com/pliki/raporty/Diagnoza_raport_2011.pdf [4.10.2013].‎

4 G. Makowski, Nieformalna edukacja obywatelska, czyli nowa-stara rola biblioteki publicznej, [w:], G. Makowski, F. Paz-derski (red.), Inspirator obywatelski. Przewodnik po nieformalnej edukacji obywatelskiej w bibliotekach publicznych i nie tylko…, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

5 J. Herbst, Trzeci sektor na rozdrożu – kondycja polskich organizacji pozarządowych w świetle badań, „Trzeci Sek-tor”, nr 8, 2006, s. 61–71.

6 Ibidem.7 Tego rodzaju przekonanie wyrażane mniej lub bardziej explicite odnajdziemy na przykład w treści dokumentów rzą-

dowych (na które duży wpływ miały jednak również środowiska promujące idee partycypacji publicznej). Wystarczy tu przywołać rządową Strategię Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 z 2012 roku (http://ks.mkidn.gov.pl/pages/stro-na-glowna/strategia-rozwoju-kapitalu-spolecznego.php [28.11.2013]), wspominaną dalej Strategię Sprawne Państwo 2020 (http://dokumenty.rcl.gov.pl/M2013001013601.pdf [12.10.2013]) czy uzasadnienie do prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie nie-których ustaw (druk sejmowy nr 1699, http://sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1699 [12.11.2013]).

15www.soclab.org.pl


już sama ich liczba powinna nam uzmysłowić, że mamy do dyspozycji bogate instrumentarium, którego możemy używać, chcąc czynnie uczestniczyć w życiu publicznym8:

— Konstytucja RP – w ustawie zasadniczej odnajdziemy co najmniej kilka przepisów tworzą-cych podstawę wszystkich pozostałych instrumentów partycypacji istniejących na grun-cie prawa. Wiodący jest art. 4, który stwierdza, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu i to On ją wykonuje, bądź to przez przedstawicieli wybieranych w wyborach powszechnych, bądź to bezpośrednio (daje on między innymi podstawę do rozwijania takich instrumentów, jak konsultacje publiczne czy inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców). Konstytucja definiuje ponadto kluczowe zasady ustrojowe, na których opiera się system polityczny kraju: (1) zasadę demokratycznego państwa prawnego, (2) zasadę zaufania oby-wateli do państwa (art. 2), zasadę społeczeństwa obywatelskiego (art. 12), (3) zasadę dialo-gu społecznego (preambuła i art. 20) oraz (4) zasadę subsydiarności (preambuła). Te zasady mniej lub bardziej wprost przesądzają o uprawnieniu obywateli do bezpośredniego udziału w sprawowaniu władzy. Ponadto konstytucja zawiera jeszcze wiele innych przepisów two-rzących konkretne instrumenty partycypacji lub podstawy do ich tworzenia na poziomie ustawowym. Są to w szczególności: art. 62, 125, 170 – definiujące instytucję referendów krajowych i lokalnych, art. 118 ust. 2 – opisujący obywatelską inicjatywę ustawodawczą, art. 54, 61, 74 – gwarantujące jawność życia publicznego (ogólnie i w konkretnych obsza-rach, takich jak ochrona środowiska naturalnego), art. 63 – definiujący prawo do składania petycji i wniosków, w końcu art. 20 (oraz preambuła) – tworzący podstawy do utworzenia Komisji Trójstronnej ds. Społeczno-Gospodarczych, podstawowej instytucji dialogu spo-łecznego (między władzą, pracodawcami i związkami zawodowymi).

— Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112, poz. 1198) – jak sama nazwa wskazuje, gwarantuje on obywatelom dostęp do wiedzy o tym, jak funkcjonują organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub korzystające z publicznych funduszy. Bez dostępu do tych informacji obywatel nie jest w stanie brać udziału w podejmowaniu decyzji.

— Ustawa z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. 2005 nr 169, poz. 1414) – reguluje (lub raczej zmierza do uregulowania, bo jakość tej re-gulacji jest bardzo niska9) działalność lobbystów – profesjonalnych i nieprofesjonalnych, czyli w zasadzie każdego, kto miałby chęć uczestniczyć w procesie legislacyjnym. Zawie-ra też kilka konkretnych rozwiązań – na przykład zobowiązuje centralne organy władzy (przede wszystkim ministerstwa i Kancelarię Rady Ministrów) do publikowania progra-mów prac legislacyjnych. Wprowadza też do polskiego systemu prawnego instytucję wy-słuchania publicznego10.

— Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. 2003 nr 96, poz. 873) – zawiera wiele rozwiązań skierowanych głównie do organizacji po-zarządowych (przede wszystkim fundacji i stowarzyszeń). Przykładowo wraz z wejściem tej ustawy w życie przy ministrze pracy i polityki społecznej zaczęła funkcjonować Rada Dzia-łalności Pożytku Publicznego (RDPP). Jednym z jej z głównych działań jest konsultowanie

8 Wykaz na podstawie tekstu: G. Makowski, Otwartość procesów decyzyjnych, przygotowanego w październiku 2013 r. na potrzeby Programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego (maszynopis).

9 Zob.: M. M. Wiszowaty, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, „Przegląd Sejmowy”, nr 5(76), 2006; lub: G. Makowski, Z. Zbieranek, Lobbing, żywy problem, martwe prawo, „Analizy i Opinie”, nr 79, 2006.

10 G. Makowski, Instytucja wysłuchania publicznego w Polsce jako mechanizm partycypacji obywateli w procesie sta-nowienia prawa, [w:] M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.



różnego rodzaju decyzji, w tym również projektów aktów prawnych dotyczących nie tylko organizacji pozarządowych, ale też szerzej – społeczeństwa obywatelskiego (RDPP brała na przykład udział w pracach nad Strategią Rozwoju Kapitału Społecznego w latach 2009–2012). Powstanie Rady zainspirowało też utworzenie innych platform dialogu, w szczegól-ności Parlamentarnego Zespołu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi i stałej sejmowej podkomisji ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi11. Więcej instrumen-tów pozwalających na czynny udział w procesach decyzyjnych ustawa stworzyła na pozio-mie samorządowym. Jest to przede wszystkim: wymóg konsultowania przez samorządy projektów prawa miejscowego z organizacjami; tworzenie zespołów konsultacyjnych i za-daniowych; wymóg przyjmowania, konsultowania i oceny realizacji programów współpracy czy możliwość tworzenia lokalnych rad działalności pożytku publicznego. Można tu również dodać (kontrowersyjny) wymóg włączania przedstawicieli organizacji pozarządowych w pra-ce komisji rozstrzygających konkursy na zadania zlecane przez samorządy organizacjom.

— Ustawa z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wo-jewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. 2001 nr 100, poz. 1080) – niewątpliwie jest to jedna z ważniejszych ustaw tworząca ramy udziału dwu istotnych grup społecznych – pracowników i pracodawców – w procesach decyzyjnych i opisująca funkcjonowanie konstytucyjnego organu, jakim jest Komisja Trójstronna. Najkrócej rzecz ujmując, ustawa ta obliguje organy władzy publicznej do konsultowania projektów aktów prawnych z or-ganizacjami pracowników i pracodawców, gdy dotyczą one obszarów ich działalności (Ko-misja Trójstronna opiniuje na przykład opinie na temat projektu budżetu państwa, ustawa budżetowa nie podlega konsultacjom publicznym w żadnym innym trybie). Na mocy usta-wy w każdym regionie funkcjonują też wojewódzkie komisje dialogu społecznego – lokal-ne odpowiedniki Komisji Trójstronnej o podobnych celach i funkcjach. Do prac w Komisji Trójstronnej, podobnie jak i w komisjach wojewódzkich, mogą być zapraszane organizacje społeczne12.

— Uchwała Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. 2002, nr 13, poz. 221) – jest wewnętrznym dokumentem określającym między inny-mi tryb przygotowywania projektów aktów prawnych i innych dokumentów (np. strategii czy programów) przez resorty i inne instytucje rządowe. Zawiera jednak kluczowe przepisy decydujące o tym, w jaki sposób i na jakich etapach przygotowujący projekt aktu norma-tywnego może włączyć obywateli włączyć w ten proces13. Opisuje m.in. instytucję Oceny Skutków Regulacji (OSR), której celem (ujmując rzecz w skrócie) jest przygotowanie mery-torycznych podstaw do rządowych projektów aktów prawnych. Istotnym elementem pro-cedury OSR są konsultacje publiczne oraz płynące z nich wnioski.

— Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. (M.P. 1992 nr 26, poz. 185) oraz Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 listopada 1990 r. (M.P. 1991 nr 2, poz. 11) – ustalają ogólną zasadę dotyczącą przygotowywania w Sejmie i Senacie projek-tów uchwał i ustaw oraz uzasadnień do tychże. W myśl art. 34 Regulaminu Sejmu projekty poselskie powinno się skierować do konsultacji społecznych, a do uzasadnienia dołączyć ich rezultaty (w szczególności, gdy ich przeprowadzenie wynikałoby z innych ustaw). Po-dobne przepisy zawarte są w art. 79a Regulaminu Senatu. Ponadto zarówno w Sejmie, jak

11 G. Makowski, Nowe płaszczyzny dialogu między władzą i organizacjami, [w:] G. Makowski, T. Schimanek (red.), Or-ganizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi do partnerstwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

12 T. Schimanek, Dialog obywatelski Polska 2007. Ocena wybranych instytucji dających obywatelom możliwość wpły-wania na podejmowanie decyzji publicznych, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.

13 W. Springer, W. Rogowski (red.), Ocena skutków regulacji – poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy, C.H. Beck, Warszawa 2007.

17www.soclab.org.pl


i w Senacie istnieje możliwość przeprowadzania wysłuchań publicznych. Oba regulaminy dopuszczają również możliwość uczestnictwa w pracach legislacyjnych komisji i podko-misji tzw. gości, jeśli na udział osób z zewnątrz wyrażą zgodę przewodniczący komisji. Nie-dawno przed powstaniem tego tekstu Senat wzbogacił również swój regulamin o specjal-ną procedurę zgłaszania i rozpatrywania petycji (art. 90a–90g).Jak widać, już na poziomie krajowym istnieje sporo mechanizmów, dzięki którym obywa-

tele mogą aktywnie partycypować w sprawowaniu władzy (a nie zostały opisane bliżej na przy-kład regulacje dotyczące wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, referendum czy przepisy dotyczące związków zawodowych, które również tworzą specyficzne mechanizmy partycypacyjne). Jeszcze więcej rozwiązań odnajdziemy w ustawodawstwie odnoszącym się do funkcjonowania samorządów. Wymieńmy najważniejsze z nich14:

— Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2012 nr 0, poz. 567) – przede wszystkim umożliwia ona przeprowadzanie dwóch typów konsultacji – obligatoryjnych (związanych na przykład ze zmianą statusu jednostki samorządowej) i fakultatywnych, któ-re mogą być przeprowadzane we wszelkich sprawach uznanych za ważne dla funkcjonowa-nia wspólnoty. Ponadto samorządy szczebla gminnego mogą powoływać do życia jednostki pomocnicze (sołectwa, osiedla, kolonie etc.), które same sobie również są formą partycy-pacji. Samorządy mogą tworzyć też inne ciała, np. młodzieżowe czy senioralne rady gmin.

— Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91, poz. 578) – po-dobnie jak w przypadku samorządu gminnego przewidują możliwość przeprowadzania kon-sultacji obligatoryjnych i fakultatywnych. Mogą też powoływać do życia różnego rodzaju platformy dialogu, jak na przykład komisję bezpieczeństwa i porządku.

— Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. 1998 nr 91, poz. 576) – przepisy regulujące bezpośrednio funkcjonowanie samorządu wojewódzkiego pozwala-ją na organizację konsultacji publicznych (fakultatywnych) w sprawach istotnych dla jed-nostki samorządowej.

— Ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. 2000 nr 88, poz. 985) – choć ustawa kojarzy się głównie z referendami odwoławczymi, umożliwia też organizowanie refe-rendów konsultacyjnych (zwanych również merytorycznymi) we wszelkich sprawach istot-nych dla wspólnoty samorządowej.

— Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochro-nie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na śro-dowisko (Dz.U. 2008 nr 199, poz. 1227) – dział trzeci tej ustawy reguluje kwestie związane z uczestnictwem społeczeństwa w tworzeniu polityk publicznych dotyczących ochrony śro-dowiska na poziomie wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Przepisy szczegółowo określają tryb informowania i sposób, w jaki obywatele mogą wziąć udział w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska (dotyczy to również udziału organizacji ekologicznych).

— Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 nr 62, poz. 627) – zo-bowiązuje jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli do zapewnienia możli-wości udziału społeczeństwa w przygotowywaniu lokalnych programów ochrony środowi-ska – w tym (w szczególności) poprzez wykorzystanie trybu konsultacji.

— Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 nr 115, poz. 1229) – to kolejny akt ustawowy dający podstawę prowadzenia konsultacji społecznych na poziomie samorządu wojewódzkiego. Tworzy ona istotny obszar konsultacji społecznych angażujących mieszkań-

14 Wykaz na podstawie tekstu: G. Makowski, Przegląd prawno-instytucjonalnych ram konsultacji społecznych na po-ziomie samorządu terytorialnego, [w:] P. Sobiesiak-Penszko (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monito-ringu 2012, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013.



ców konkretnych województw. Stanowi m.in. o utworzeniu rad gospodarki wodnej, w któ-rych skład wchodzą między innymi przedstawiciele samorządów i organizacji społecznych związanych z gospodarką wodną.

— Ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 nr 227, poz. 1658) – zobowiązuje podmioty przygotowujące projekty strategii rozwoju do konsul-towania tych dokumentów z partnerami społecznymi i gospodarczymi (w tym między in-nymi z samorządami i organizacjami społecznymi). Z kolei kształt i realizacja programów operacyjnych na poziomie regionów jest nadzorowana przez komitety monitorujące, two-rzone przez zarządy województw. W ciałach tych zasiadają przedstawiciele różnych part-nerów społecznych, m.in. organizacji pozarządowych.

— Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64, poz. 593) – poprzez struktury samorządu gminnego mieszkańcy mogą wziąć udział w projektowaniu powia-towych strategii rozwiązywania problemów społecznych. Ustawa zobowiązuje też powiat, aby ten w ramach zadań własnych tworzył tego rodzaju dokumenty po uprzednich konsul-tacjach z właściwymi terytorialnie gminami. Województwa natomiast są zobligowane do przygotowania regionalnej strategii polityki społecznej, która ma być konsultowana z wła-ściwymi władzami powiatów.

— Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2004 nr 99, poz. 1001) – na mocy tej ustawy organy wykonawcze samorządów powołują do życia wojewódzkie i powiatowe rady zatrudnienia, które są ciałami o charakterze kon-sultacyjnym, wspierającymi tworzenie lokalnych polityk rynku pracy (opiniują na przykład podział środków z Funduszu Pracy). W ramach prac tych ciał mogą również być organizo-wane konsultacje społeczne dotyczące problemów rynku pracy.

— Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80, poz. 717) – korzystając z tej ustawy, samorządy (w czym biorą udział zarówno orga-ny stanowiące, jak i wykonawcy) mogą uruchamiać procesy konsultacyjne dotyczące do-kumentów określających warunki zagospodarowania przestrzennego, np. studium uwa-runkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

— Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. 2010 nr 127, poz. 857) – organy wykonaw-cze samorządu terytorialnego wszystkich szczebli mogą powoływać do życia rady spor-tu. Celem działania tych rad jest opiniowanie strategii rozwoju kultury fizycznej, progra-mów rozwoju bazy sportowej, opiniowanie projektów aktów prawa lokalnego związanych merytorycznie z funkcjonowaniem rad. W skład tych organów mogą wchodzić między in-nymi eksperci i przedstawiciele organizacji pozarządowych.

— Ustawa z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 1997 nr 123, poz. 776) – samorządy szczebla wojewódzkiego i po-wiatowego mają obowiązek tworzenia społecznych rad do spraw osób niepełnosprawnych. To kolejne ciało o charakterze opiniodawczo-doradczym, tworzone przez przedstawicieli lokalnych organów władzy oraz partnerów społecznych (w tym m.in. organizacji pozarzą-dowych), które może być wykorzystywane jako platforma konsultacji dotyczących lokal-nych polityk publicznych wobec osób niepełnosprawnych.

— Ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 1991 nr 95, poz. 425) – to jeszcze jedna ustawa dająca samorządom podstawę do tworzenia ciał w obszarach, w których po-tencjalnie można organizować konsultacje społeczne. Przepis art. 48 mówi, że organy sta-nowiące samorządu terytorialnego wszystkich szczebli mogą tworzyć lokalne rady oświato-

19www.soclab.org.pl


we. Mają one charakter opiniodawczo-doradczy i spełniają podobne funkcje jak powiatowe rady zatrudnienia czy rady sportu, z tą różnicą oczywiście, że robią to wyłącznie w obsza-rze lokalnej polityki oświatowej.Wymieniliśmy tu, jak uprzedzałem wcześniej, jedynie kluczowe akty prawne rangi ustawo-

wej, które tworzą mechanizmy partycypacji publicznej (w przypadku samorządów przede wszyst-kim te o charakterze konsultacyjnym). Kolejnych można doszukać się w rozporządzeniach czy na gruncie prawa miejscowego. Spośród tych ostatnich wspomniałbym może jedynie o inicjaty-wie uchwałodawczej mieszkańców. Przypadek ten bowiem dobrze ilustruje ogólny problem, jaki mamy w Polsce w związku z funkcjonowaniem istniejącej u nas prawnej infrastruktury partycypacji.

Krótka dygresja o inicjatywie uchwałodawczej mieszkańców i główne problemy rozwiązań prawnych partycypacji

Wokół inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nagromadziły się pewne kontrowersje. Tylko część samorządów (szacuje się, że nieco powyżej 40% jednostek szczebla gminnego, niektó-re powiaty i województwa15) zdecydowała się na uregulowanie tej instytucji w swoich statutach, to znaczy na przyznanie mieszkańcom prawa do przedkładania własnych projektów aktów pra-wa miejscowego. Nie jest to więc powszechnie występujący mechanizm i jeszcze rzadziej jest stosowany w praktyce. Tam, gdzie odpowiednie uregulowania istnieją, w skali roku mieszkańcy przedkładają co najwyżej kilka projektów uchwał. Jeszcze mniej z nich jest przyjmowanych przez władze samorządowe. Ewenementem w skali kraju są z pewnością Katowice, w których inicjaty-wa uchwałodawcza mieszkańców funkcjonuje od 2009 roku. W tym czasie mieszkańcy zgłosili kilka własnych projektów uchwał i wszystkie zostały przyjęte16. Chodzi jednak nie tylko o to, że samorządy nie regulują inicjatywy uchwałodawczej, bo lokalne władze nie mają do tego przeko-nania, nie chcą się dzielić z mieszkańcami kompetencjami czy też sami mieszkańcy nie bardzo o to zabiegają. Główny problem polega na tym, że inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców czę-sto bywa zwalczana przez wojewodów i sądy administracyjne (na przykład w województwie war-mińsko-mazurskim czy na Dolnym Śląsku) z wykorzystaniem obowiązującego prawa. Można się spotkać z argumentacją, że instytucja ta nie ma odpowiednich podstaw ustawowych czy wręcz konstytucyjnych (sic!). Na przykład wojewoda warmińsko-mazurski w 2008 roku zakwestiono-wał zmiany w statucie gminy Miasto Lubawskie wprowadzające inicjatywę i nakazał wykreślenie odpowiednich przepisów. Jego decyzję poparł później Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsz-tynie17. Co więcej wojewoda nie poprzestał tylko na tym i nieco później (w 2012 roku) w trybie za-rządzenia nadzorczego nakazał zmianę statutów kilku innym jednostkom samorządowym, któ-re już wcześniej miały w statutach uregulowaną inicjatywę uchwałodawczą mieszkańców18. Jest to przejaw swoistej kultury prawnej – myślenia w sztywnych etatystycznych kategoriach – któ-ra nie sprzyja efektywnemu wykorzystaniu nawet istniejących już ram prawnych partycypacji, promuje natomiast kazuistykę i przeregulowanie.

Na szczęście to myślenie powoli się zmienia. We wspomnianej sprawie WSA w Olsztynie – po odwołaniach złożonych przez samorządy – zrewidował swoje stanowisko. Głos w sprawie

15 G. Makowski, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – prawo i praktyka, [w:] A. Olech (red.), Dyktat czy uczest-nictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce. Tom I, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012; G. Makow-ski, Lokalna inicjatywa ludowa. Pomysł na aktywizację obywateli?, [w:] G. Makowski, P. Sobiesiak-Penszko (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2010, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

16 Ibidem.17 Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 737/08.18 M. Hausman-Pniewska, Olsztyn. Co wolno wojewodzie…, http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomości/865729.html [7.11.2013].



dopuszczalności regulacji inicjatywy mieszkańców w statutach zabrał też współtwórca polskich reform samorządowych prof. Hubert Izdebski, który jednoznacznie stwierdził, że jest to prakty-ka zgodna z prawem i z zasadami ustrojowymi19. W końcu przysłowiową „kropkę nad i” postawił pod koniec listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda warmińsko-mazurski zaskarżył bowiem wspomniany wcześniej wyrok WSA w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyj-ny nie podzielił jednak zdania wojewody i stwierdził (w wyroku z 21 listopada 2013 r., sygn. akt: II OSK 1887/13), że „[…] że obywatele mają prawo do inicjatywy uchwałodawczej i okoliczność, że nie zostało to wyrażone wprost w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma żadnego znaczenia. Dopiero ewentualny zakaz takiego rozwiązania w powołanej ustawie po-zwalałby na uznanie, że obywatele nie mogą zgłaszać projektów uchwał”20.

Przyczynek na temat obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej skłania do postawienia hi-potezy, iż oprócz czynników społecznych i kulturowych, o których była mowa na samym począt-ku, ważnym czynnikiem osłabiającym aktywny udział obywateli w życiu publicznym jest, para-doksalnie, prawo. Przypadek ten jak w soczewce skupia:

— przeregulowanie widoczne w wielu obszarach, w których partycypacja obywateli byłaby pożądana;

— nadmierne rozproszenie istniejących regulacji; — oraz nader wszystko niedostatek właściwej kultury prawnej, co przejawia się w tendencji

do blokowania możliwości partycypacji tam, gdzie nawet taka możliwość istnieje, choć nie ma precyzyjnych przepisów.Problemy te dotyczą nie tylko inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Samorządy na przy-

kład, choć istnieją ogólne przepisy dotyczące przeprowadzania konsultacji publicznych, nie ko-rzystają z nich nawet w sprawach rzeczywiście istotnych często tylko dlatego, że po prostu nie wymieniono enumeratywnie w ustawie tej czy innej sytuacji, w której konsultacje powinno się przeprowadzić. Podobnie dzieje się z innymi rozwiązaniami propartycypacyjnymi.

Perspektywy

Co czeka nas w najbliższej przyszłości, jeśli chodzi o stan infrastruktury prawnej partycypacji publicznej obywateli (biorąc oczywiście pod uwagę moment, w którym powstał niniejszy tekst)? Z jednej strony pocieszające jest to, że „moda” na partycypację raczej nie słabnie. Zaintereso-wanie stymulowaniem i wzmacnianiem udziału obywateli w życiu publicznym przejawiają przede wszystkim decydenci.

Na początku 2013 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC) przyjęło strategię Sprawne Państwo 2020 zawierającą wiele postulatów, które jeśli tylko zostaną zrealizowane, z pewnością wzbogacą – jak starałem się wykazać, i tak już bogaty – zestaw instrumentów po-zwalających obywatelom na udział w różnego rodzaju procesach decyzyjnych21. Wśród nich wspo-mina się na przykład o nowelizacji czy też nawet przyjęciu nowej ustawy o dostępie do informa-cji publicznej (jesienią 2013 roku ten resort zaczął analizować, jakie rozwiązanie byłoby najlepsze w tym obszarze). W dokumencie jest też mowa o rozwijaniu programów edukacyjnych skierowa-nych do przedstawicieli administracji publicznej, które miałyby spowodować ich większe otwar-

19 H. Izdebski, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13; H. Izdebski, Podstawy prawne wprowadzenia instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców do statutów jednostek samorządu terytorialnego, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2013.

20 K. Izdebski, Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców – legalna i wskazana, http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomo-sci/935191.html [23.11.2013].

21 Strategia Sprawne Państwo 2020, KPRM, Warszawa 2013, http://dokumenty.rcl.gov.pl/M2013001013601.pdf [12.10.2013].

21www.soclab.org.pl


cie na obywateli i podnieść kwalifikacje w zakresie wykorzystania partycypacyjnych sposobów podejmowania decyzji. Wraz ze strategią przyjęto również Kodeks Konsultacji (dokument zawie-rający wytyczne w zakresie organizacji i przeprowadzania konsultacji publicznych), który wy-pracowała grupa ekspertów współpracująca z MAiC22. Co do zasady Kodeks miał być wdrożony przez wszystkie resorty w formie zarządzeń ministrów. Do chwili, gdy pracowano na tym tek-stem, przyjęło go jedynie ministerstwo cyfryzacji i resort gospodarki, niemniej istnieje nadzieja, że skorzystają z niego również kolejne jednostki rządowe.

Inny przykład działań na rzecz wzbogacenia środowiska prawnego sprzyjającego party-cypacji to ogłoszona we wrześniu 2013 roku przez Kancelarię Prezydenta RP Zielona Księga – System Stanowienia Prawa w Polsce23. Oprócz postulatów polepszenia jakości prawa w Polsce zawiera ona również wskazówki dotyczące rozszerzenia i lepszego umocowania w procesie legi-slacyjnym konsultacji publicznych. W ramach kancelarii działa również grupa ekspertów, której przewodniczy prof. Jerzy Regulski, a której celem jest opracowanie i promocja Kanonu konsul-tacji publicznych dla samorządów (wzorem opisanego wcześniej Kodeksu Konsultacji promowa-nego przez MAiC)24. Warto również odnotować, że w sierpniu 2013 r. prezydent przesłał do laski marszałkowskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz roz-woju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw25. To, w zamyśle autorów, kom-pleksowy akt prawny reformujący przede wszystkim relacje między samorządami, ale też wpro-wadzający różne rozwiązania wzmacniające możliwości udziału mieszkańców w lokalnym życiu publicznym. Nie ma tu miejsca, żeby omawiać ten projekt w szczegółach, warto jednak wspo-mnieć o kilku kluczowych rozwiązaniach, które zawiera26. Prezydent proponuje na przykład po-wołanie do życia dwóch nowych form stowarzyszeń – stowarzyszeń oraz komitetów aktywności lokalnej. Miałyby one służyć lepszej realizacji działań w ramach tzw. inicjatywy lokalnej – formu-ły włączania się obywateli w wykonywanie zadań publicznych, uregulowanej w ustawie o działal-ności pożytku publicznego i o wolontariacie. Inne przepisy projektu definiują, czym są konsul-tacje publiczne oraz określają ich podstawowe zasady i ramy przeprowadzania. Projekt przenosi również na poziom samorządów instytucję wysłuchania publicznego i reguluje sposób obywa-telskiej inicjatywy uchwałodawczej. Nie jest przesądzone, że projekt ten stanie się ustawą i wej-dzie w życie. Niemniej, jeśli by się tak stało, nie tylko wzbogaci on ramy prawne partycypacji pu-blicznej, ale też nieco je uporządkuje.

Oprócz wspomnianych inicjatyw warto również wspomnieć, że Unia Europejska jest żywot-nie zainteresowana wzmacnianiem udziału obywateli w decyzjach o wydatkowaniu przeznacza-nych przez nią środków. Stąd też w okresie programowania na lata 2014–2020 nacisk ma zostać położony na wykorzystanie doświadczeń tzw. Lokalnych Grup Działania (dziś funkcjonujących przede wszystkim na poziomie lokalnym) i na szersze wykorzystanie koncepcji CLLD (ang. Com-munity Led Local Developement) Rozwoju Lokalnego Kierowanego Przez Społeczność do dys-

22 Konsultacje społeczne – jak sprawić by były lepsze? Propozycja Kodeksu Konsultacji i ścieżka wdrożenia, MAiC, Warszawa 2013, http://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo%C5%82eczne.pdf [10.11.2013].

23 Zielona Księga – System Stanowienia Prawa w Polsce, KPRP, Warszawa 2013, http://www.prezydent.pl/download/gfx/prezydent/pl/defaultaktualnosci/2487/739/1/system_stanowienia_prawa_zielonaksiega.pdf [12.10.2013].

24 Zob. http://www.prezydent.pl/dialog/fdp/samorzad-terytorialny-dla-polski/aktualnosci/art,29,fdp-o-dialogu-w-spo-lecznosciach-lokalnych.html [dostęp].

25 Druk sejmowy nr 1699, http://sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1699 [12.11.2013].26 G. Makowski, Biuletyn Kompas – Prezydent RP znów będzie próbował zaktywizować obywateli, http://www.Insty-

tut Spraw Publicznych.org.pl/aktualnosci,80,1195.html [12.11.2013].



trybuowania środków między innymi w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (a także w innych funduszach)27.

Jak widać, można w najbliższej przyszłości oczekiwać dalszego rozwoju ram instytucjo-nalno-prawnych partycypacji – nowych regulacji, programów, strategii i projektów. Szkoda je-dynie, że mało kto myśli o uporządkowaniu i lepszym wykorzystaniu tego, co już obecnie mamy do dyspozycji.

27 Rozwój Lokalny Kierowany Przez Społeczność. Polityka Spójności na lata 2014–2020, Komisja Europejska, Bruk-sela 2012, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/community_pl.pdf [12.11.2013].

23www.soclab.org.pl


Bibliografia

1. Czapiński J., Panek T. (red.), Diagnoza społeczna 2011. Warunki i jakość życia Polaków, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa 2011, http//www.diagnoza.com/pliki/raporty/Diagnoza_raport_2011.pdf [4.10.2013]‎.

2. Cześnik M., Partycypacja wyborcza Polaków, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.3. Hausman-Pniewska M., Olsztyn. Co wolno wojewodzie…, http://wiadomosci.ngo.pl/

wiadomości/865729.html [7.11.2013].4. Izdebski H., Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 14 maja

2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13.5. Izdebski H., Podstawy prawne wprowadzenia instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców

do statutów jednostek samorządu terytorialnego, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa 2013.6. Herbst J., Trzeci sektor na rozdrożu – kondycja polskich organizacji pozarządowych w świetle

badań, „Trzeci Sektor”, nr 8, 2006, s. 61–71.7. Izdebski K., Inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców – legalna i wskazana, http://wiadomosci.ngo.

pl/wiadomosci/935191.html [23.11.2013].8. Konsultacje społeczne – jak sprawić by były lepsze? Propozycja Kodeksu Konsultacji i ścieżka

wdrożenia, MAiC, Warszawa 2013, http://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo%C5%82eczne.pdf [10.11.2013].

9. Makowski G., Biuletyn Kompas – Prezydent RP znów będzie próbował zaktywizować obywateli, http://www.Instytut Spraw Publicznych.org.pl/aktualnosci,80,1195.html [12.11.2013].

10. Makowski G., Instytucja wysłuchania publicznego w Polsce jako mechanizm partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa, [w:] M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

11. Makowski G., Lokalna inicjatywa ludowa. Pomysł na aktywizację obywateli?, [w:] G. Makowski, P. Sobiesiak-Penszko (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2010, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

12. Makowski G., Nieformalna edukacja obywatelska, czyli nowa-stara rola biblioteki publicznej, [w:] G. Makowski, F. Pazderski (red.), Inspirator obywatelski. Przewodnik po nieformalnej edukacji obywatelskiej w bibliotekach publicznych i nie tylko…, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

13. Makowski G., Nowe płaszczyzny dialogu między władzą i organizacjami, [w:] G. Makowski, T. Schimanek (red.), Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi do partnerstwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008.

14. Makowski G., Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – prawo i praktyka, [w:] A. Olech (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce. Tom I, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012.

15. Makowski G., Otwartość procesów decyzyjnych, tekst przygotowany w październiku 2013 r., na potrzeby Programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego (maszynopis).

16. Makowski G., Przegląd prawno-instytucjonalnych ram konsultacji społecznych na poziomie samorządu terytorialnego, [w:] P. Sobiesiak-Penszko (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2012, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013.

17. Makowski G., Zbieranek Z., Lobbing, żywy problem, martwe prawo, „Analizy i Opinie”, nr 79, 2006.18. Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, MPiPS, Warszawa

2011.19. Rozwój Lokalny Kierowany Przez Społeczność. Polityka Spójności na lata 2014–2020, Komisja

Europejska, Bruksela 2012, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/community_pl.pdf [12.11.2013].



20. Schimanek T., Dialog obywatelski Polska 2007. Ocena wybranych instytucji dających obywatelom możliwość wpływania na podejmowanie decyzji publicznych, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.

21. Springer W., Rogowski W. (red.), Ocena skutków regulacji – poradnik OSR, doświadczenia, perspektywy, C.H. Beck, Warszawa 2007.

22. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020, http://ks.mkidn.gov.pl/pages/strona-glowna/strategia-rozwoju-kapitalu-spolecznego.php [28.11.2013].

23. Strategia Sprawne Państwo 2020, http://dokumenty.rcl.gov.pl/M2013001013601.pdf [12.10.2013].24. Tarrow S., Petrova T., Transactional and Participatory Activism in the Emerging European Polity. The

Puzzle of East-Central Europe, “Comparative Political Studies”, nr 10 (20), 2006.25. Wiszowaty M. M., Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, „Przegląd

Sejmowy”, nr 5 (76), 2006.26. Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 737/08.27. Zielona Księga – System Stanowienia Prawa w Polsce, KPRP, Warszawa 2013, http://www.

prezydent.pl/download/gfx/prezydent/pl/defaultaktualnosci/2487/739/1/system_stanowienia_prawa_zielonaksiega.pdf [12.10.2013].

Paweł KubickiInstytut Europeistyki, Uniwersytet Jagielloński

Polskie ruchy miejskie

in statu nascendi


Ruchy miejskie to zjawisko stosunkowo nowe w polskiej rzeczywistości. Jeszcze kilka lat temu termin ten był niemal zupełnie nieobecny, obecnie staje się jednym z kluczowych po-jęć w polskim dyskursie miejskim. Dzieje się tak dlatego, że w ostatnich latach polskie mia-

sta przeżywają prawdziwie rewolucyjne zmiany, między innymi w sferze gospodarczej, politycz-nej, zwłaszcza jednak społeczno-kulturowej1. Polskie społeczeństwo po raz pierwszy w swojej historii staje się prawdziwie miejskie. Konsekwencją tego – jak każdej głębokiej zmiany – jest to, że w naszych miastach możemy obserwować wyjątkowy ferment: ścieranie się różnych wzorów kulturowych, postaw i interesów. Wszystko to prowadzi do dynamicznego formowania się róż-nych ruchów społecznych, za pomocą których mieszkańcy wyrażają swoje interesy, odgrywa-ją swoje miejskie tożsamości, ale też bronią swojego prawa do miasta. Jak każde nowe zjawisko in statu nascendi ruchy te są trudne do jednoznacznej operacjonalizacji i podlegają nieustan-nej transformacji. Dlatego też prezentowany artykuł będzie nie tyle pełnym opisem polskich ru-chów miejskich, co próbą uchwycenia pewnych prawidłowości, które mogą stać się podstawą do przyszłych pogłębionych badań.

Ruchy miejskie są pewną formą ruchów społecznych, dlatego też w pierwszej kolejności należy dookreślić samo pojęcie ruchów społecznych. Ich cechą szczególną jest to, że niemal za-wsze przyczyniają się do zmiany społecznej. Jeden z najwybitniejszych teoretyków tej proble-matyki Manuel Castells pisał, że „ruchy społeczne zawsze były – i nadal są – motorem zmiany społecznej. Zwykle pojawiają się w wyniku kryzysu, który sprawia, że życie codzienne większości ludzi staje się nie do zniesienia. Napędza je głęboka nieufność do instytucji politycznych na cze-le społeczeństwa. Kiedy pogorszeniu warunków materialnych towarzyszy kryzys legitymizacji władzy, zarządzającej sprawami publicznymi, ludzie przejmują inicjatywę i angażują się w działa-nia zbiorowe poza ustanowionymi kanałami instytucjonalnymi”2. W przypadku polskich ruchów miejskich to jednak nie kryzys okazał się jedynym i koniecznym katalizatorem mobilizacji spo-łecznej. Owszem, kryzys finansów i polityki miejskiej (o ile taka w ogóle istniała) znacząco wpłynął na dynamikę polskich ruchów miejskich, jednak same ruchy formowały się wcześniej, w szczyto-wym okresie prosperity polskich miast. Alain Touraine – inny znakomity badacz tej problematyki – krytykując zbyt pochopne używanie pojęcia ruchu społecznego, pisał, że „niektórzy nazywają tak każdą zbiorową mobilizację i aby skompensować słabość tej definicji, ograniczają się do ba-dania, w jaki sposób mobilizowane są zasoby, nie zastanawiając się dlaczego te ruchy powstały (…). Zwolennicy tego typu analiz nie interesują się celami, które mobilizują ludzi, gdyż wierzą, że zachowania społeczne podlegają determinizmom ekonomicznym”3, dodając w innym miejscu, że „poświęcone im studia wciąż skupiają się raczej na systemie, niż na aktorze; opierają się na da-

1 Więcej na ten temat: M. Galent, P. Kubicki, Invisible revolution. How the urban way of life is transforming the identi-ties of Poles, [w:] M. Góra, Z. Mach (red.), Collective identity and Democracy. The Impact of EU Enlargement, Arena Oslo 2010.

2 M. Castells, Sieci oburzenia i nadziei. Ruchy społeczne w erze Internetu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013, s. 209.

3 A. Touraine, Myśleć inaczej, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 2011, s. 195.

27www.soclab.org.pl

Polskie ruchy miejskie in statu nascendi

nych z dziedziny historii ekonomicznej i społecznej, która odwołuje się do innych typów analiz, aniżeli przeze mnie proponowana. Kierunek nadaje im przede wszystkim obsesja absolutnej do-minacji – niewolnictwa, pańszczyzny, wyzysku pracowników, kolonizacji, i tak dalej – wizja, któ-ra odmawia aktorom danego ruchu jakiejkolwiek zdolności wytwarzania znaczeń, dostrzegając ją wyłącznie u panujących”4. Ruchy społeczne są zatem nie tylko ruchami protestu i oburzenia, są przede wszystkim producentami nowych znaczeń, systemów symbolicznych i wartości bę-dących podstawą dla zmiany kulturowej. Dotyczy to zwłaszcza polskich ruchów miejskich, któ-rych siła i dynamika wynika nie tyle z oporu wobec systemu, co ze zdolności do kreowania i na-rzucania nowych dyskursów miejskich.

Analizując polskie ruchu miejskie, należy zatem rozpatrywać je nie tyle w kontekście ru-chów społecznych, ile ruchów kulturowych. Zakładając za Johnem Loflandem, że ruch społecz-ny to zrzeszenie ludzi „wyznających idealistyczne lub moralistyczne tezy na temat ludzkiego ży-cia w wymiarze jednostkowym lub zbiorowym, które w momencie stawania się tych tez znajduje się poza głównym nurtem społeczeństwa lub na jego marginesie”5, polskie ruchy miejskie moż-na analizować w odniesieniu do klasycznej koncepcji sfery communitas opisanej przez Victo-ra Turnera. Sfery communitas stanowią swoiste szczeliny w systemie, w których dopuszczal-ne są eksperymenty dotyczące norm i wartości, gdyż presja zasadniczych struktur jest słabsza, a wszelkie odstępstwa od głównego nurtu traktowane są jako niegroźne dla struktury zasadni-czej „zabawy”. Jak pisał Turner, „kiedy badamy instytucje kultury, musimy przyglądać się lukom, niszom, przerwom, a na peryferiach struktury społecznej nawet znajdować mimowolne kultu-rowe uznanie tego pierwotnego trybu relacji międzyludzkich. Z drugiej strony, w czasach gwał-townej i trwałej zmiany społecznej właśnie communitas często okazuje się centralne, a struktu-ra tworzy ważniackie, normalne peryferia”6. Współczesną sferą communitas, w której rozwijały się polskie ruchy miejskie, stała się przestrzeń Internetu. W swojej najnowszej książce Castells, analizując fenomen współczesnych ruchów miejskich, zwraca uwagę, że „wszystko zaczęło się w internetowych serwisach społecznościach, ponieważ jest to przestrzeń autonomii, pozostają-ca w dużej mierze poza kontrolą rządów i korporacji, które wcześniej zmonopolizowały kanały ko-munikacji i uczyniły je fundamentem swojej władzy”7. Podobnie działo się w Polsce, gdzie właśnie w przestrzeni Internetu kiełkowały nowe idee i wartości miejskie, kiedy w strukturze właściwej dominowała kulturowa bezmiejskość, będąca efektem dominacji wzoru szlachecko-chłopskiego w polskiej kulturze8. Znakomita większość polskich ruchów miejskich zawiązała się na forach in-ternetowych, zwłaszcza na powstałym w 2002 roku internetowym Forum Polskich Wieżowców (polska wersja globalnego forum SkyscrapesCity). Tam, w bezpiecznej niszy Interenetu, możli-we było przygotowanie zmiany kulturowej, nowych dyskursów miejskich, reinterpretacji tożsa-mości miejskich. Jednak aby nowe idee i wartości wypracowane w sferze communitas mogły zostać implementowane do struktury właściwej, muszą zachodzić zmiany w otoczeniu struktu-ry. W ostatnich latach w szeroko rozumianym kontekście społeczno-kulturowym dokonały się istotne zmiany, zarówno w wymiarze makro (globalnym), jak i miko (krajowym). Wyjaśniając fe-nomen polskich ruchów miejskich, należy zatem odnieść się w pierwszej kolejności do zmienia-jącego się kontekstu – zgodnie z założeniami Touraine – który pisał, że „ruch społeczny nie może

4 Tamże, s. 196.5 J. Lofland, Social Movement Organizations: Guide to Research on Insurgent Realities, Aldine de Gruyter, 1996, s. 2–3,

cyt. za: D. Della Porta, M. Diani, Ruchy społeczne. Wprowadzenie, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kra-ków 2009, s. 155–156.

6 V. Turner, Gry społeczne, pola i metafory. Symboliczne działanie w społeczeństwie, Wydawnictwo Uniwersytetu Ja-giellońskiego, Kraków 2005, s. 225.

7 M. Castells, op. cit., s. 14.8 Więcej na ten temat: P. Kubicki, Nowi mieszczanie w nowej Polsce, Instytut Obywatelski, Warszawa 2011.



stanowić autonomicznej jednostki analizy (…). Ruch społeczny daje się zidentyfikować jedynie jako pole działania historycznego, to znaczy interakcji między rozpatrywanym aktorem zbioro-wym, jego przeciwnikiem i względnie autonomicznymi przejawami systemu działania historycz-nego a zwłaszcza modelu kulturowego”9.

Miasta we współczesnym świecie odgrywają coraz ważniejszą rolę. Jednym z ważniejszych czynników wpływających na tę sytuację jest zmieniająca się pozycja i rola państwa narodowe-go. Państwo narodowe, które przez ostatnie dwa stulecia stanowiło kluczowe ramy odniesie-nia dla konstruowania tożsamości zbiorowych, działań politycznych i ekonomicznych, obecnie nie spełnia już tak dominującej roli. Cały szereg procesów, takich jak: globalizacja10, integracja europejska11, rozwój gospodarki opartej na wiedzy12, sprawia, że tworzą się zupełnie nowe ramy odniesienia, na bazie których konstruowane są dziś tożsamości społeczne. W tym nowym kon-tekście miasto staje się coraz ważniejszym graczem i coraz częściej mówi się o miejskim odro-dzeniu13 czy wręcz o przejmowaniu przez miasta pozycji i funkcji państwa14.

Z drugiej jednak strony to właśnie w usieciowionych miastach w sposób najbardziej do-tkliwy dają się odczuć negatywne konsekwencje oddziaływania globalnego kapitału i polityki neoliberalnej. Skutkiem tego coraz częściej i głośniej stawiane są tam pytania o prawo do mia-sta i o to, do kogo ono należy?15 Dominacja kapitału finansowego ponad kapitałem społecznym doprowadziła do wielu negatywnych zjawisk, takich jak: gentryfikacja, prywatyzacja przestrze-ni publicznych, gettoizacja, tworzenie się miejskiego prekariatu itp. Wszystko to przyczynia się do społecznej mobilizacji w ramach ruchów miejskich16, które z jednej strony wyrażają zdecydo-wany opór wobec takiego stanu rzeczy, z drugiej natomiast dostarczają nowych idei i pomysłów na reformowanie wadliwych systemów.

Polskie miasta po transformacji systemowej 1989 roku, zwłaszcza jednak po akcesji do UE w roku 2004, zaczęły być intensywnie włączane w europejską sieć wymiany i doświadczały tych samych, opisanych powyżej procesów. Jednak aby uchwycić mechanizmy mobilizacji polskich ruchów miejskich, należy odnieść się do specyficznego polskiego kontekstu społeczno-kulturo-wego. Polskie społeczeństwo uformowało się w procesie długiego trwania na bazie kultury szla-checkiej i chłopskiej. Choć oba wzory kulturowe znacznie różnią się między sobą, to mają jedną zasadniczą cechę wspólną – ambiwalentne nastawienie do miasta i miejskości. Cały splot nieko-rzystnych wydarzeń i procesów historycznych sprawił, że w ostatnich dwóch stuleciach, kiedy Europa przeżywała dynamiczny rozwój miast i mieszczaństwa, Polska pozostawała na peryferiach tych procesów. Brak własnego państwa przez cały XIX wiek, ogromne zniszczenia materialnej i społecznej tkanki miast w czasie II wojny światowej, antymieszczańska polityka PRL i ruraliza-cja miast17 – wszystko to w sposób zasadniczy wpłynęło na wyobcowanie miejskości z polskie-go dyskursu publicznego. Obecnie sytuacja w naszych miastach wygląda zgoła inaczej. Zasad-nicza zmiana dokonała się zwłaszcza w ciągu ostatniej dekady, a jej głównym aktorem stało się nowe polskie mieszczaństwo18. W największym uproszczeniu nowi mieszczanie to drugie i trzecie

9 A. Touraine, Samotworzenie się społeczeństwa, Zakład Wydawniczy „Nomos”, Kraków 2010, s. 314.10 S. Sassen, The Global City, Princeton and Oxford: Princeton University Press, 1991.11 A. Favell, Eurostars and Eurocities. Free Movement and Mobility in an Integrating Europe, Oxford: Blackwell 2008. 12 R. Florida, Narodziny klasy kreatywnej, Narodowe Centrum Kultury, Warszawa 2010.13 E. Glaeser, Triumph of the City. How Urban Space make Us Human, Pan Books, London 2012.14 B. Barber, If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities, Yale University Press, 2013.15 S. Sassen, Globalizacja. Esej o nowej mobilności ludzi i pieniędzy, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków

2007.16 D. Harvey, Bunt miast. Prawo do miasta i miejska rewolucja, Fundacja Bęc Zmiana, Warszawa 2012.17 A. Sadowski, Procesy ruralizacji. Ludność wiejska w mieście, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko, Kraków 1994.18 Więcej na ten temat: P. Kubicki, Nowi mieszczanie – nowi aktorzy na miejskiej scenie, „Przegląd Socjologiczny”, Tom

LX/2–3, 2011, s. 135–161.

29www.soclab.org.pl


pokolenie wielkich migracji powojennych, wychowane w miastach pozbawionych podstaw miej-skości. Dlatego też nowi mieszczanie zmuszeni są do „wynajdywania”19 miejskości swoich miast, która staje się podstawą dla konstruowania ich tożsamości społecznych. To także pokolenie wielkiego wyżu demograficznego z przełomu lat 70. i 80., które jednocześnie stało się też gene-racją rewolucji edukacyjnej i jako pierwsze w pełni doświadczyło wszelkich dobrodziejstw wyni-kających z integracji europejskiej. Integracja europejska sprawiła, że polskie miasta zaczęły być intensywnie włączane w sieć wymiany, w której cyrkulują nowe idee i wartości, w tym przypad-ku głównie te płynące z miejskiej Europy. Wszytko to sprawia, że nasze miasta stały się w ostat-niej dekadzie swoistym tyglem, miejscem, w którym wykluwają się nowe idee i wzory kulturowe, ale także polem poważnych konfliktów społecznych.

Autorzy Anty-bezradnika przestrzennego – prawa do miasta w działaniu, będącego gło-sem środowiska polskich ruchów miejskich, wysuwają tezę, że polskie „ruchy miejskie w całej swojej złożoności pojawiły się właśnie jako reakcja na „boom” inwestycyjny ostatniej dekady – a o ich zróżnicowaniu świadczy odmienny stosunek do tego fenomenu. Polskie ruchy miej-skie pojawiły się na tej fali inwestycyjnej, która naruszyła tkankę miejską i, co za tym idzie, na-ruszyła także relacje społeczne, które w tej tkance były zawarte”20. Sporo w tym racji. Jednak aby nastąpiła mobilizacja w obronie własnych interesów, trzeba sobie w pierwszej kolejności ta-kie interesy umieć wyobrazić i zdefiniować. Innymi słowy, aby mogło dojść do tworzenia się ru-chów miejskich, wcześniej musiała dokonać się transformacja dominującego wzoru kulturowe-go. W modelu szlachecko-chłopskim miasto sprowadza się do sumy prywatnych własności, jeśli zatem następowała mobilizacja społeczna, to w obronie wąsko pojętych interesów, charaktery-stycznych dla miejskich ruchów NIMBY. Dla ruchów miejskich miasto jest czym więcej niż sumą prywatnych interesów, jest dobrem wspólnym, względem którego mieszkańcy mają takie same prawa, ale też obowiązki. Ten sposób myślenia o mieście rozwijał się w sferze communitas, z cza-sem stając się coraz ważniejszym dyskursem struktury właściwej. Działo się tak, gdyż jak za-uważa Castells „poziome, multimodalne sieci, zarówno w internecie, jak i w przestrzeni miejskiej tworzą jedność. Dla ruchu jest to kwestia zasadnicza, ponieważ dzięki jedności ludzie przezwy-ciężają strach i utwierdzają się w nadziei. Jednocześnie to coś innego niż wspólnota, ponieważ wspólnota zakłada istnienie podzielanych wartości. Tymczasem w ruchu odnajdywanie wspól-nych wartości stanowi pewien proces, gdyż większość uczestników dołącza do niego z własny-mi motywacjami i celami”21. Dla aktywistów ruchów miejskich taką wspólnotą stawał się proces wynajdywania miejskości w bezmiejskiej kulturze.

Polskie ruchy miejskie same w sobie są jednak zróżnicowane22. Wciąż brakuje pogłębio-nych badań na ten temat, dlatego też dalsza analiza prowadzona będzie w odniesieniu do obser-wacji uczestniczącej, z wykorzystaniem typologii ruchów społecznych, jaką przedstawił Castells. Mimo że typologia ta ma wszelkie znamiona weberowskich typów idealnych, które w praktyce rzadko kiedy występują, uważam, że jest bardzo funkcjonalnym narzędziem do opisu problema-

19 Celowe nawiązanie do koncepcji Erica Hobsbawma, w myśl której pionierzy idei narodowej przełomu XVIII i XX wieku zmuszeni byli „wynajdywać” tradycje narodowe; podobnie obecnie w Polsce „wynajdywana” jest miejskość. Por.: E. Hobsbawm, Wprowadzenie. Wynajdywanie tradycji, [w:] E. Hobsbawm, T. Ranger (red.), Tradycja wynaleziona, Wy-dawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2008.

20 L. Mergler, K. Pobłocki, M. Wudarski, Anty-bezradnik przestrzenny – prawo do miasta w działaniu, Res Publica Nowa, Warszawa 2013, s. 22.

21 M. Castells, s. 215–216.22 Więcej na ten temat: M. Kokoszkiewicz, Podziały ruchów, Instytut Obywatelski, http://www.instytutobywatelski.pl/11131/

komentarze/podzialy-ruchow [10.11.2013]; L. Mergler, K. Pobłocki, M. Wudarski, Anty-bezradnik przestrzenny – prawo do miasta w działaniu, Res Publica Nowa, Warszawa 2013, s. 22–44; P. Kubicki, Opór i projekt, Instytut Obywatelski, http://www.instytutobywatelski.pl/2575/blogi/kwestie-miejskie/opor-i-projekt [10.11.2013].



tyki ruchów miejskich w Polsce. Castells ruchy społeczne podzielił na trzy typy: legitymizacji, oporu i projektu23.

Ruchy legitymizacji bazują na tożsamości legitymizującej, która jest „wprowadzana przez dominujące instytucje społeczeństwa w celu rozszerzenia i zracjonalizowania ich dominacji wo-bec aktorów społecznych”24. Zdaniem Castellsa ruchy takie przyczyniają się do wytwarzania spo-łeczeństwa obywatelskiego. W polskim kontekście jednak takie ruchy (z chlubnymi wyjątkami), jako formalne organizacje NGO, coraz częściej specjalizują się bardziej w pozyskiwaniu grantów aniżeli w działalności obywatelskiej. To zjawisko jest już na tyle powszechne, że pojawił się nawet specjalny termin, który je opisuje – „grantoza”. W tym przypadku sensem istnienia takich orga-nizacji staje się pozyskiwanie funduszy zewnętrznych, a działalność społeczna schodzi na dalszy plan. W skrajnej postaci prowadzi to klientelizmu – uzależniania się od donatorów, co w przypad-ku NGO-sów, których aktywność nakierowana jest na działalność miejską, oznacza uzależnia-nie się od lokalnych samorządów. Konsekwencją tego jest to, że organizacje takie skupiają się na stosunkowo bezpiecznych i politycznie poprawnych sferach (kultura), co pozwala na otrzy-manie wsparcia od lokalnych samorządów, a w rzeczywistości na legitymizację i konserwację istniejącego status quo. Niemniej jednak ruchy takie przyczyniają się także to tworzenia nowego dyskursu miejskiego. Dzięki dużym nakładom finansowym (promocja grantów), a także efektyw-ności kanałów transmisji (atrakcyjne sfery kultury, festiwale itp.), treści, które wcześniej funk-cjonowały w sferze communitas, trafiają do głównego obiegu. To dzięki takim ruchom miejskość i aktywizm miejski stają się po prostu modne i godne naśladowania.

Tożsamość oporu jest, jak pisze Castells, „wytwarzana przez tych aktorów, którzy znaj-dują się w gorszym położeniu/warunkach dewaluowanych i/lub stygmatyzowanych przez lo-gikę dominacji, a tym samym budują szańce oporu i przetrwania na podstawie zasad odmien-nych od tych, które przenikają instytucje społeczeństwa”25. Z jednej strony ten model ruchów społecznych generowany jest przez samą specyfikę miasta, złożonego organizmu, który spra-wia, że ścierają się w nim rożne grupy interesów i dochodzi do wielu konfliktów. Dlatego też ru-chy oporu są najczęściej spotykanym typem ruchów miejskich. Są też najłatwiej zauważalne (medialne), gdyż konflikty z reguły przyciągają zainteresowanie mediów. Ruchy oporu wyrastają często także z typowego zjawiska miejskiej NIMBY, które trudno nazwać ruchami społecznymi działającymi na rzecz miasta, rozumianego jako dobro wspólne. W takich przypadkach najczę-ściej zorientowane one są na rozwiązywanie egoistycznych, partykularnych interesów, są także wyjątkowo efemeryczne, rzadko kiedy trwają dłużej niż źródła konfliktów, które powołały je do życia. Kiedy konflikt zostaje zażegnany, znika też motywacja do działania. Ruchy oporu potrafią jednak wyjść poza egoistyczne interesy, tworząc silne ruchy miejskie zorientowane na obronę wspólnych wartości i interesów, czego jednym z najlepszych przykładów jest historia Stowarzy-szenia My-Poznaniacy. W ostatnich latach rozwój takich ruchów był przede wszystkim reakcją na bezrefleksyjną dominację polityki neoliberalnej w przestrzeni polskich miast. Przestrzeń mia-sta traktowano w czysto merkantylny sposób: miała generować zyski, a mieszkańcy radzić so-bie na własną rękę. W efekcie mieszkańcy, a z czasem także samorządowcy zaczęli tracić realny wpływ na przestrzeń miasta. Z pojedynczych grup protestu zaczęły tworzyć się szersze koali-cje, które wychodziły poza wąskie partykularne interesy.

Ruchy projektu pojawiają się, jak pisze Castells, „gdy aktorzy społeczni na podstawie dostępnych im materiałów kulturowych budują nową tożsamość, która redefiniuje ich pozy-

23 M. Castells, Siła tożsamości, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 2008, s. 22–27.24 Tamże, s. 23.25 Tamże, s. 23.

31www.soclab.org.pl


cję w społeczeństwie, a czyniąc to, dążą do transformacji całej struktury społecznej”26. Ruchy te dążą do redefiniowania tradycyjnych tożsamości, dostarczają nowych idei i wzorów kulturo-wych. Jak już wspomniano, polska tożsamość narodowa ukształtowała się na bazie treści szla-checkich i chłopskich, wykluczając zupełnie z dominującego modelu kultury miasto i miejskość. Obecnie dość wyraźnie widać, że dla kolejnych pokoleń kultura27 miejska staje się coraz waż-niejsza i że coraz częściej miejskość stanowi dla nich podstawę do konstruowania tożsamości społecznych. Ruchy projektu stają się kluczowymi agentami zmiany kulturowej: „wynajdując” miejskość swoich miast, przyczyniają się w do tworzenia silnych tożsamości miejskich, które są warunkiem kluczowym dla mobilizacji mieszkańców do działań na rzecz dobra wspólnego. Ru-chy projektu zdobywają coraz silniejszą pozycję, stając się partnerami dla lokalnych władz, co-raz częściej udowadniając także, że są zdolne do kreowania alternatywnych polityk miejskich. Ze środowisk tych wypływają, i coraz częściej są realizowane, różne idee i pomysły reformujące nasze miasta, a ruchy te stają się swoistymi think-tankami miejskimi.

Przedstawione modele to jedynie typy idealne. W praktyce polskie ruchy miejskie stanowią swoistą hybrydę łączącą cechy wszystkich trzech typów. To właśnie ta hybrydyczność stanowi o sile polskich ruchów miejskich, co pokazały już doświadczenia trzech Kongresów Ruchów Miej-skich (Poznań 2011, Łódź 2012, Białystok 2013), w których uczestniczyli i pracowali nad wspól-nymi projektami aktywiści miejscy wywodzący się z bardzo różnych środowisk, reprezentujący rożne światopoglądy, których połączyła wspólna kwestia miejska.

Dzięki integracji ruchy miejskie zyskały nową dynamikę oraz zostały zauważone jako waż-na siła społeczna działająca w mieście i, co istotne, jako poważny partner dla władz samorządo-wych. Do tej pory nie było to takie łatwe, ponieważ specyfiką współczesnych ruchów społecznych jest to, że często nie posiadają one oficjalnych struktur i działają na zasadzie grup sieciowych. Opisując współczesny aktywizm miejski, Castells zwraca uwagę, że „jego podstawami są inter-net i sieci komunikacji mobilnej, ale ma ono charakter multimodalny. Obejmuje realne i wirtual-ne sieci społeczne, jak również sieci istniejące wcześniej oraz sieci, które powstały dzięki działa-niom ruchu. Można wyróżnić sieci wewnątrz ruchu oraz sieci łączące ruch z innymi inicjatywami na całym świecie, z blogosferą internetową, mediami i opinią publiczną (…). Wprawdzie ruchy zwy-kle są zakorzenione w przestrzeni miejskiej poprzez okupację placów publicznych i demonstra-cje uliczne, ale jednocześnie stale istnieją w wolnej przestrzeni internetu. Jako sieć sieci, mogą sobie pozwolić na brak wyraźnie określonego centrum, a mimo to koordynować działania i pro-wadzić dyskusje za pomocą interakcji między wieloma węzłami. Z tego powodu nie potrzebują formalnego przywództwa, ośrodków dowodzenia, ani organizacji pionowej, żeby przekazywać in-formacje i instrukcje. Ta zdecentralizowana struktura maksymalizuje możliwości uczestnictwa w ruchu, ponieważ mamy do czynienia z sieciami otwartymi, bez wyraźnie zdefiniowanych gra-nic”28. Polskie ruchy miejskie, tworzące własne sieci i świetnie poruszające się w przestrzeni In-ternetu, bardzo dobrze dopasowały się do nowej rzeczywistości. Problem jednak w tym, że długo do tej nowej rzeczywistości nie mogła dopasować się klasa samorządowo-urzędnicza. O ile ru-chy miejskie funkcjonowały w sferze 2.0, o tyle polskie samorządy pozostawały na poziomie 1.0. W takiej sytuacji nie było możliwości dialogu i partnerstwa. Sytuacja zmieniła się jednak w ciągu ostatnich lat. Z jednej strony ruchy miejskie coraz intensywniej wchodziły w realną przestrzeń

26 Tamże, s. 24.27 Pod pojęciem kultury miejskiej rozumiem tu złożony system składający się z trzech głównych sfer. Pierwsza sfera

dotyczy wartości mieszczańskich, takich jak: podmiotowość, samorządność, racjonalizm, poszanowanie dla dobra wspólnego i pluralizm. Drugą sferą jest styl życia, z przewagą kontaktów autotelicznych odgrywanych w przestrze-niach publicznych, a nie prywatnych. Trzecia sfera to narracje miejskie tworzone przez sztukę i instytucje kulturo-twórcze, kształtujące wyobrażenia o mieście i legitymizujące podejmowane działania w przestrzeni miejskiej.

28 M. Castells, Sieci oburzenia…, op. cit., s. 212.



miasta, z drugiej – implementacja dobrych praktyk unijnych wspierających demokrację lokalną sprawiła, że nasze samorządy zaczęły wchodzić na poziom 2.0.

Co jednak chyba najistotniejsze – ruchy miejskie zaczęły spełniać rolę czwartej władzy w miastach. Media ogólnopolskie nigdy nie były szczególnie zainteresowane kwestiami miejski-mi, które nie mieszczą się w schemacie konfliktów ideologicznych, nie dostarczają też taniej sen-sacji i rozrywki. Media lokalne natomiast są coraz słabsze, sukcesywnie tracące niezależność, gdyż pozostają uzależnione od lokalnego rynku reklamowego, zdominowanego przez samorzą-dy i spółki od nich zależne oraz firmy deweloperskie. To uniemożliwia pełnienie funkcji czwartej władzy, polegającej na konstruktywnej krytyce złych polityk miejskich. Te lukę zaczęły wypeł-niać ruchy miejskie doskonale wykorzystujące do tego celu autonomię Internetu, który stał się prawdziwą agorą dla debat dotyczących kwestii miejskich. Obecnie to właśnie ruchy miejskie wyrastają na głównych krytyków złych działań samorządów lokalnych, ale także na kreatorów alternatywnych polityk miejskich. Środowiska ruchów miejskich są coraz bardziej profesjonal-ne i w zakresie problematyki miejskiej dysponują niejednokrotnie większą wiedzą i doświadcze-niem niż środowisko dziennikarskie.

Ruchy miejskie – mimo całej swojej złożoności – odgrywają coraz większą rolę w polskich miastach. Wszystko wskazuje też na to, że ich znaczenie w najbliższej przyszłości będzie rosnąć. Z jednej strony dlatego, że nadchodzące lata w naszych miastach zapowiadają się kryzysowo, co siłą rzeczy będzie generować napięcia społeczne i potrzebę alternatywnych polityk miejskich. Z drugiej strony natomiast aktywizm miejski staje się po prostu modny w dobrym tego słowa znaczeniu. Jeszcze do niedawna dość powszechnie pokutował stereotyp aktywisty miejskiego jako typowego pieniacza lub w najlepszym wypadku dysponującego nadmiarem wolnego czasu społecznika rodem z innej epoki. Obecnie widać wyraźną zmianę: zaangażowanie w sprawy mia-sta staje się ważnym elementem wzoru kulturowego mieszkańców polskich miast. Miejskość nie jest już tylko i wyłącznie postulatem normatywnym – jest wytwarzana w codziennych interak-cjach i w dużej mierze jest to zasługą polskich ruchów miejskich.

33www.soclab.org.pl


Bibliografia:

1. Barber B., If Mayors Ruled the World. Dysfunctional Nations, Rising Cities, Yale University Press, 2013.

2. Castells M., Siła tożsamości, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 2008. 3. Castells M., Sieci oburzenia i nadziei. Ruchy społeczne w erze Internetu, Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 2013.4. Della Porta D., Diani M., Ruchy społeczne. Wprowadzenie, Wydawnictwo Uniwersytetu

Jagiellońskiego, Kraków 2009. 5. Favell A., Eurostars and Eurocities. Free Movement and Mobility in an Integrating Europe, Oxford:

Blackwell 2008.6. Florida R. Narodziny klasy kreatywnej, Narodowe Centrum Kultury, Warszawa 2010.7. Galent M., Kubicki P., Invisible revolution. How the urban way of life is transforming the

identities of Poles, [w:] M. Góra, Z. Mach (red.), Collective identity and Democracy. The Impact of EU Enlargement, Arena, Oslo 2010.

8. Glaeser E., Triumph of the City. How Urban Space make Us Human, Pan Books, London 2012.9. Harvey D., Bunt miast. Prawo do miasta i miejska rewolucja, Fundacja Bęc Zmiana, Warszawa 2012.10. Hobsbawm E., Wprowadzenie. Wynajdywanie tradycji, [w:] E. Hobsbawm, T. Ranger (red.), Tradycja

wynaleziona, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2008.11. Kokoszkiewicz M., Podziały ruchów, Instytut Obywatelski, 2012, http://www.instytutobywatelski.

pl/11131/komentarze/podzialy-ruchow [10.11.2013].12. Kubicki P., Opór i projekt, Instytut Obywatelski, 2011, http://www.instytutobywatelski.pl/2575/blogi/

kwestie-miejskie/opor-i-projekt [10.11.2013].13. Kubicki P., Nowi mieszczanie – nowi aktorzy na miejskiej scenie, „Przegląd Socjologiczny”, Tom LX/2–

3, 2011.14. Kubicki P., Nowi mieszczanie w nowej Polsce, Instytut Obywatelski, Warszawa 2011.15. Lofland J., Social Movement Organizations: Guide to Research on Insurgent Realities, Aldine

de Gruyter, 1996.16. Mergler L., Pobłocki K., Wudarski M., Anty-bezradnik przestrzenny – prawo do miasta w działaniu,

Res Publica Nowa, Warszawa 2013.17. Sadowski A., Procesy ruralizacji. Ludność wiejska w mieście, Wydawnictwo Ekonomia i Środowisko,

Kraków 1994.18. Sassen S., The Global City, Princeton and Oxford: Princeton University Press, 1991.19. Sassen S., Globalizacja. Esej o nowej mobilności ludzi i pieniędzy, Wydawnictwo Uniwersytetu

Jagiellońskiego, Kraków 2007. 20. Touraine A., Samotworzenie się społeczeństwa, Zakład Wydawniczy „Nomos”, Kraków 2010.21. Touraine A., Myśleć inaczej, Państwowy Instytut Wydawniczy, Warszawa 2011.22. Turner V., Gry społeczne, pola i metafory. Symboliczne działanie w społeczeństwie, Wydawnictwo

Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2005.

Katarzyna NiziołekInstytut Socjologii, Uniwersytet w Białymstoku

Tak wygląda demokracja: sztuka społeczna jako środek obywatelskiej

partycypacji


Partycypacja obywatelska, określana także mianem publicznej lub społecznej, stanowi bar-dzo szeroką i raczej nieostrą klasę zjawisk. Najogólniej rzecz ujmując, oznacza uczestnictwo obywateli w kształtowaniu życia społecznego, ich gotowość do działania na rzecz wspól-

noty, zbiorową aktywność o charakterze samoorganizacyjnym. Jest swoistą, uwspółcześnioną wersją czy iteracją antycznego wzoru aktywnego i odpowiedzialnego obywatelstwa praktykowa-nego w obrębie agory. Wiąże się więc ściśle z równie nieprecyzyjnym pojęciem sfery publicznej i aktywnością w tym obszarze2. W wąskim rozumieniu, obowiązującym w obrębie dyskursu trze-ciosektorowego, odnosi się do kilku wyspecjalizowanych instytucji, jakie demokratyczne społe-czeństwa wykształciły, dążąc do poszerzenia obywatelskiej kontroli nad procesem politycznym, oraz kilku form bezpośredniego społecznego nacisku. Do pierwszej kategorii zaliczymy między innymi konsultacje społeczne i budżety obywatelskie, do drugiej – uliczne demonstracje i obywa-telskie petycje. W szerszym ujęciu partycypacja obywatelska oznacza wszelkie oddolne praktyki społeczne zorientowane na dobro publiczne, wspólne – traktowane jako podstawowy wyznacz-nik obywatelskości: zarówno zinstytucjonalizowane procedury konsultacyjne, jak też parainsty-tucjonalne działania organizacji pozarządowych i pozainstytucjonalne inicjatywy obywatelskie.

W perspektywie rozwojowej partycypacja obywatelska ma podstawowe znaczenie dla po-wodzenia implementowanego w Polsce po 1989 r. projektu budowy nowoczesnego społeczeństwa obywatelskiego, z pewnym wszakże zastrzeżeniem – że odnosi się do „żywych” praktyk społecz-nych, a nie „martwych” struktur organizacyjnych. Już Alexis de Tocqueville, dziewiętnastowiecz-ny badacz demokracji amerykańskiej, przekonywał, że jej siłą nie są instytucje, ale zaangażowani obywatele3. Jeszcze w późnym wieku XX myśl tę kontynuował Robert Putnam, empirycznie do-wodząc, że warunkiem sprawności i skuteczności działania demokratycznych instytucji są za-korzenione w kulturze społeczeństwa wzory współpracy, wzajemności i zaufania4. Przykładowo i w pewnym uproszczeniu: instytucja konsultacji społecznych będzie dobrze służyć społeczeń-stwu, jeśli będzie w sposób powtarzalny (nawykowy) wykorzystywana przez jego członków, oby-wateli. Nie odmawiając racji przywołanym badaczom, nie sposób jednak nie zauważyć, że w obec-nych warunkach politycznych, ekonomicznych i kulturowych kwestia obywatelskiej partycypacji jest o wiele bardziej złożona.

Po pierwsze, poważnym problemem jest jakość partycypacji realizowanej w ramach istnie-jących instytucjonalnych struktur. Wyniki badań Diagnoza stanu partycypacji publicznej w Pol-sce przeprowadzonych na przełomie lat 2011/2012 przez Instytut Spraw Publicznych pozwalają na wyodrębnienie czterech modeli partycypacji – odmiennych wzorów współdziałania rządzą-

1 Artykuł przygotowano w ramach projektu badawczego Sztuka społeczna w Polsce. Badanie jakościowe, realizowa-nego w latach 2011–2013 w związku z pracą doktorską pt. Sztuka społeczna. Obywatelski wymiar działań społeczno--artystycznych, sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki.

2 Na temat różnych sposobów rozumienia sfery publicznej zob. np.: M. Nowak, P. Pluciński (red.), O miejskiej sferze pu-blicznej. Obywatelskość i konflikty o przestrzeń, Korporacja Ha!art, Kraków 2011.

3 A. de Tocqueville, O demokracji w Ameryce, Warszawa 2005.4 R. Putnam, Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, Znak, Kraków 1995.

37www.soclab.org.pl

Tak wygląda demokracja: sztuka społeczna jako środek obywatelskiej partycypacji

cych i rządzonych (kolejność, jak się okazuje, nieprzypadkowa) w procesie stanowienia i realiza-cji polityk publicznych, wynikających ze zróżnicowania zakresu władzy każdej ze stron. W mo-delu asymetrycznym, opartym na informowaniu obywateli (ewentualnie uzasadnianiu decyzji), dominującą pozycję zajmują rządzący. Model opiniodawczo-konsultacyjny charakteryzuje się poszerzeniem zakresu wpływu obywateli, korzystania z ich opinii, ale w sposób ograniczony, se-lektywny i zależny od woli rządzących. Model symetryczny opiera się na relacjach partnerskich, względnie zrównoważonym podziale prerogatyw, delegacyjny zaś – na oddaniu całkowitej kon-troli obywatelom. W świetle wyników przywołanych badań najbardziej popularnym wzorem pu-blicznego zarządzania są konsultacje (51% gmin), na drugim miejscu uplasował się najbardziej autorytarny model asymetryczny (20%), na trzecim model symetryczny (16%) i dopiero na czwar-tym – delegacyjny (13%).

Liczby te uzmysławiają, że uczestnictwo obywateli w procesach decyzyjnych na poziomie gmin, czyli najbliższych im struktur politycznych, społeczności lokalnych, o ile w ogóle ma miej-sce, jest nie tylko ograniczone, ale też dokonuje się z pozycji podporządkowanej. Konsekwentnie, uwzględnione w badaniu oddolne zaangażowanie miało polegać na: szukaniu informacji o decy-zjach władz i ich wyjaśnień, uczestniczeniu w konsultacjach społecznych, współpracy z przed-stawicielami władz w przygotowaniu uchwał i „przyjmowaniu delegowania”, to znaczy aktyw-nym odpowiadaniu na zlecane obywatelom, samodzielne przygotowywanie uchwał. Znamienny jest sposób widzenia partycypacji obywatelskiej przez badaczy, będący lustrzanym odbiciem jej obowiązującej obecnie ideologicznej wykładni: po pierwsze – jako w pełni zinstytucjonalizowa-nej formy działania, po drugie – przez pryzmat tego, na ile lokalne władze pozwalają obywate-lom, członkom społeczności, i w jakim zakresie obywatele odpowiadają na „wezwania” władzy – a nie tego, ile w omawianych procesach jest własnej inicjatywy obywateli5.

Na ten instytucjonalny redukcjonizm empirycznych badań partycypacji obywatelskiej zwra-cali już wcześniej uwagę Kazimierz Z. Friske i Kinga Pawłowska:

Gdyby więc na tej podstawie wyobrażać sobie „partycypację w życiu publicznym”, wówczas wypadałoby stwierdzić, że jej trzon stanowi ucieranie się opinii wśród politycznych i biu-rokratycznych elit. To, nawiasem mówiąc, dość typowy sposób myślenia empiryków (poli-tologów czy socjologów) – przedmiotem ich badań staje się często funkcjonowanie insty-tucji, o których skądinąd, trafnie lub nie, się zakłada, że służą obywatelskiej partycypacji – jak rady zatrudnienia, wojewódzkie komisje dialogu społecznego, różne rady konsulta-cyjne czy doradcze w urzędach centralnych. To jednak oznacza w tej samej mierze sukces, co porażkę. Sukces polega na tym, że powstają (choć może lepiej byłoby powiedzieć, że są tworzone) instytucje, które, przynajmniej niekiedy, sprzyjają wyrażaniu rozmaitych intere-sów i wentylowaniu konfliktów (sic! – KN), porażka zaś wynika z tego, że procesy instytu-cjonalizacji przekształcają szlachetną skądinąd ideę partycypacji w politykę grup interesu6.

Friske i Pawłowska odnotowują więc także, że oficjalne mechanizmy partycypacji obywa-telskiej spełniają niekiedy funkcję tzw. instytucjonalnych wentyli bezpieczeństwa, służących tłu-mieniu społecznych konfliktów, a nie ich strukturalnej tolerancji, akceptacji i realnemu rozwią-zywaniu7. W klasycznym i do dziś w różnych wariantach chętnie przywoływanym w literaturze

5 A. Olech, Modele partycypacji publicznej w Polsce, [w:] A. Olech (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycy-pacji publicznej w Polsce, ISP, Warszawa 2012, s. 25–52.

6 K. Z. Friske, K. Pawłowska, Obywatelska partycypacja: migotanie idei, [w:] A. Olech (red.), Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, ISP, Warszawa 2011, s. 73.

7 Por. L. Coser, Społeczne funkcje konfliktu, [w:] M. Malikowski, S. Marczuk (red.), Socjologia ogólna. Wybór tekstów, tom II, WSSG, Tyczyn 1997, s. 184–188.



przedmiotu modelu drabiny partycypacji Sherry R. Arnstein na szczeblu tłumienia (placation) pojawiają się odgórne działania ukierunkowane na integrację w strukturach decyzyjnych przed-stawicieli grup zagrożonych wykluczeniem (np. mniejszości etnicznych) lub dotkniętych jakimś palącym społecznym problemem. Obywatele traktowani są więc jako grupy (a przynajmniej qu-asi-grupy) interesu, ale ich głos w procesie politycznym jest zbyt słaby, by mógł się przełożyć na konkretne decyzje. Obecność reprezentantów różnych społecznych mniejszości jest wpraw-dzie wyrazem ich symbolicznego uznania, ale już nie czynnikiem skutecznego redystrybucyjne-go działania w ich interesie. Dlatego tłumienie, obok konsultowania i informowania, Arnstein za-licza do szerszej kategorii tokenizmu. Tokenizm oznacza, że partycypacja – wynikająca notabene z przyzwolenia funkcjonariuszy publicznych, a nie inicjatywy czy nacisków obywateli – ma cha-rakter pozorny, fasadowy, rytualny. Nie wiąże się z realnym obywatelskim sprawstwem i poli-tycznym wpływem. Zwykle jest wymuszona przepisami lub dążeniem do budowania pozytywne-go, demokratycznego wizerunku władzy i traktowana przez nią instrumentalnie, jako narzędzie Public Relations i poszerzania społecznej legitymizacji8.

Po drugie, krytycznego rozważenia wymagają społeczne i etyczne skutki obywatelskiej par-tycypacji ujmowanej, jak w cytowanych wyżej i im podobnych badaniach, w ramy udostępnionych przez władze instytucji i w tych ramach praktykowanej. Poszerza się grono sceptyków tego ro-dzaju partycypacji – jako „wyzysku”9, „tyranii”10, „przemocy” czy „koszmaru”11 – którzy dostrze-gają, że instytucjonalizacja praktyk partycypacyjnych (ich instrumentalizacja, profesjonalizacja i biurokratyzacja) może prowadzić do kryzysu obywatelskości, a więc skutków odwrotnych niż zamierzone. Dominujący obecnie model partycypacji obywatelskiej wiąże się bowiem z jednej strony z nieodpłatną pracą, która w dużej mierze sprowadza się do wyręczania urzędników i po-lityków, z drugiej – ze społecznym naciskiem na uczestnictwo w pewnych wcześniej stworzonych formach instytucjonalnych: zalecaniem uczestnictwa w życiu publicznym, zapraszaniem obywa-teli do partycypacji i instruowaniem ich w kwestii sposobu jej realizowania.

Jak mówi Chantal Mouffe, „partycypujesz, ale żeby to robić, musisz mieć możliwość wy-boru, a nie po prostu uczestnictwa w tworzeniu konsensusu”12. Uczestnictwo, jako odpowiedź na zaproszenie do działania w odgórnie określonych, zamkniętych strukturach, jest czymś ja-kościowo różnym od potencjalnie wielorakich przejawów oddolnej inicjatywy, kooperacji i ak-tywności. Obywatelskość to przecież nie tylko partycypacja w konsultacjach społecznych i in-nych podobnych zracjonalizowanych procedurach, ale także, a może przede wszystkim, przyjęcie na siebie roli „niezaproszonego outsidera” (uninvited outsider), o jakiej mówi Markus Miessen:

Zasadniczo chodzi o to, że jeśli jesteś zainteresowana partycypacją, to jedyny sposób, by zrobić coś produktywnie, to wtargnąć na takie obszary dyskusji, projektów czy też obsza-ry miejskie albo instytucjonalne, gdzie niekoniecznie byłaś zaproszona lub gdzie nie pro-szono o partycypację13.

8 S. R. Arnstein, A Ladder of Citizen Participation, „JAIP”, tom 35, nr 4, 1969, s. 216–224. Poszczególne szczeble drabi-ny partycypacji, tworzące kontinuum od nieuczestnictwa, poprzez tokenizm, po władzę obywateli, stanowią: manipu-lacja, terapia, informowanie, konsultowanie, tłumienie konfliktu, partnerstwo, częściowa władza i pełna obywatelska kontrola.

9 J. Sowa, Cała władza w ręce rad? O formach demokratycznej kontroli nad wytwarzaniem kultury, „Kultura i społe-czeństwo”, nr 1, 2011, s. 25–40.

10 B. Cooke, U. Kothari (red.), Participation: The New Tyranny?, Zed Books, Londyn – Nowy Jork 2001.11 M. Miessen, Niezależny praktyk, „Autoportret. Pismo o dobrej przestrzeni”, nr 2, 2012, s. 24–31; Nieproszony outsi-

der, rozmowa Pauliny Jeziorek z Markusem Miessenem, http://www.funbec.eu/teksty.php?id=268 [24.11.2013].12 Nowe spojrzenie na demokrację, rozmowa Markusa Miessena z Chantal Mouffe, „Autoportret. Pismo o dobrej prze-

strzeni”, nr 2, 2012, s. 8.13 Nieproszony…, dz. cyt.

39www.soclab.org.pl


Rola „niezaproszonego outsidera” polega zatem na uruchamianiu agonistycznego (kon-fliktowego) potencjału sfery publicznej, w którą, jak zauważa Chantal Mouffe, wpisane są ukry-te (dyskursywne) mechanizmy dominacji i wykluczenia, prowadzące do wyeliminowania różnic i związanych z nimi antagonizmów. Dlatego, zdaniem francuskiej filozof, funkcją sfery publicznej powinno być manifestowanie i artykułowanie różnic, przywracające jej heterogeniczny, włącza-jący, polifoniczny i w dużej mierze emocjonalny charakter. Zadanie to Mouffe powierza między innymi artystom, jako facylitatorom nowych, alternatywnych i niekonwencjonalnych praktyk partycypacyjnych14.

Liczne próby przezwyciężenia współczesnego impasu szeroko rozumianej obywatelskiej partycypacji (przede wszystkim dewaluacji jej pozainstytucjonalnych przejawów) napotyka-my właśnie w obszarze sztuki. Tendencja ta jest na tyle silna, że w 2012 r. kuratorzy berlińskie-go biennale – Artur Żmijewski i Joanna Warsza – dokonali redefinicji funkcji tej artystycznej in-stytucji, przemianowując ją z „biennale współczesnej sztuki” na „biennale współczesnej polityki”:

Interesowało nas realne działanie artystów i kuratorów, działanie powodujące widzialne efekty. Interesowały nas odpowiedzi, a nie zadawanie pytań. Interesowały nas sytuacje, w których jesteśmy gotowi proponować rozwiązania i odpowiedzialnie je wdrażać. Nie inte-resował nas ani artystyczny immunitet, ani dystans do społeczeństwa. […] Szukaliśmy ludzi – artystów, działaczy, polityków – którzy poprzez sztukę uprawiają substancjalną politykę15.

Abstrahując od tego, na ile kuratorom tej międzynarodowej wystawy udało się wcielić głoszone idee w życie, warto przyjrzeć się bliżej – zarówno z perspektywy praktyka, jak i bada-cza społecznego – możliwościom obywatelskiej partycypacji, które podsuwają nam artyści. Nie chodzi tu o samą partycypację w sztuce i rozwijający się co najmniej od lat 90. XX w. fenomen sztuki partycypacyjnej (participatory art)16, lecz o partycypację obywatelską poprzez sztukę – dla której sztuka staje się środkiem i zarazem przestrzenią działania. Z jednej strony aktyw-ność tego rodzaju może służyć wzmocnieniu instytucji partnerstwa i delegacji, ich stopniowe-mu „przechwytywaniu” przez obywateli. Z drugiej – stymulowaniu deliberatywnego potencjału sfery publicznej. W końcu, sygnalizuje także zwrot w stronę bardziej spontanicznego uczestnic-twa obywatelskiego.

Ilustracją pierwszej możliwości jest teatr legislacyjny Augusto Boala, brazylijskiego reży-sera, autora innowacyjnych metod dramowych i interwencji teatralnych, takich jak teatr forum i teatr uciśnionych. Koncepcję teatru legislacyjnego Boal rozwinął w latach 1993–1997, piastu-jąc funkcję radnego w Rio de Janeiro i już w 1998 r. wyłożył ją w sposób systematyczny w książ-ce Legislative Theatre. Using Performance to Make Politics [Teatr legislacyjny. Zastosowanie performansu do tworzenia polityk publicznych]. W teatrze legislacyjnym teatr jest sposobem prowadzenia polityki (theatre as politics), służy dyskusji na temat potrzebnych i możliwych roz-wiązań prawnych i prowadzi do podjęcia przez uczestników forum uzgodnionych decyzji, for-malnie zgłaszanych przez radnego. W czasie kadencji Boala wypracowano w ten sposób trzy-naście – następnie zatwierdzonych przez radę miasta – lokalnych praw, związanych z sytuacją osób starszych, chorych psychicznie, niepełnosprawnych, drobnych handlarzy, gejów i lesbi-jek, pracujących rodziców i świadków przestępstw. Teatr legislacyjny jest zatem nie tyle sztuką,

14 Ch. Mouffe, Agonistyczne przestrzenie publiczne i polityka demokratyczna, „Recykling Idei”, 19.11.2005, http://re-cyklingidei.pl/mouffe-agonistyczne-przestrzenie-publiczne-polityka-demokratyczna [24.11. 2013]; Ch. Mouffe, Po-lityczność. Przewodnik Krytyki Politycznej, KP, Warszawa 2008.

15 A. Żmijewski, Przestańmy się bać, „Krytyka Polityczna”, nr 30, 2012, s. 268.16 C. Bishop, Artificial Hells. Participatory Art and the Politics of Spectatorship, Verso, Londyn – Nowy Jork 2012; C.

Bishop (red.), Participation. Documents of Contemporary Art, The MIT Press, Cambridge MA 2006.



co alternatywną praktyką polityczną, łączącą cechy demokracji bezpośredniej i przedstawiciel-skiej, nazywaną przez Boala „demokracją przechodnią” (transitive democracy). Przechodnie są oczywiście role obywatela i prawodawcy. Tak jak w teatrze forum widzowie stają się aktorami, tak w teatrze legislacyjnym obywatele stają się legislatorami. Teatr ma rozwinąć w nich pragnienie zmiany oraz stworzyć przestrzeń, w której będzie ono wzmacniane, konfrontowane z pragnie-niami innych i przekładane na konkretne rozwiązania legislacyjne17.

Za przykład strategii deliberatywnej może posłużyć Docklands Community Poster Pro-ject, realizowany w Londynie od 1982 r. przez około dziesięć lat. Projekt zainicjowany został przez przedstawicieli lokalnej społeczności, mieszkańców części Londynu nieoficjalnie znanej jako Do-cklands, która w tym czasie wchodziła w proces intensywnej rewitalizacji i idącej za nią gentry-fikacji. Wzięło w nim udział dwoje artystów – Peter Dunn i Loraine Leeson, którzy odpowiadali za kluczową – wizualną stronę działań. Kluczową, ponieważ projekt polegał na opracowaniu i wy-eksponowaniu w przestrzeni tzw. dzielnicy portowej, skierowanych głównie do jej mieszkańców, foto-murali (photo-murals). W projekcie tym uwagę zwraca zarówno sam proces opracowania murali, odbywający się z dużą atencją dla opinii mieszkańców, jak też ich ekspozycji, wzorowanej na komercyjnych strategiach marketingowych. Docklands Community Poster Project był swe-go rodzaju kampanią informacyjną, która miała wprowadzić dokonujące się w dzielnicy zmiany w obszar bardziej świadomego (obywatelskiego) zainteresowania mieszkańców, a także pomóc im w zrozumieniu logiki tych zmian (wskazać ich głównych aktorów, wyartykułować społeczne zagrożenia, przybliżyć wartość inwestowanych środków). Posługiwano się w niej takimi hasłami, jak: What is going on behind our backs? [Co się dzieje za naszymi plecami?], Big money is mo-ving in [Wprowadzają się wielkie pieniądze] czy Shattering the developer’s illusion… [Rozwiewa-jąc fałszywe wyobrażenia deweloperów…]. Hasła te powstawały w efekcie dyskusji prowadzonych w gronie grupy koordynującej projekt, w skład której wchodzili przedstawiciele mieszkańców i lo-kalni aktywiści. Oni także identyfikowali problemy, które miały być poruszone w kampanii i de-cydowali o rozmieszczeniu murali. Dunn i Leeson pracowali z kolei nad zobrazowaniem idei wy-łaniających się z dyskusji grupy i na bieżąco poddawali swoje pomysły artystyczne pod dalszą deliberację. Projekt miał więc zbiorowego lidera18, co zapewniało mu reprezentację woli miesz-kańców, pozwalało uniknąć problemu arbitralności, ale też typowego dla przekazów kierowanych do dużych, zróżnicowanych wewnętrznie publiczności uproszczenia. Taka organizacja procesu decyzyjnego i twórczego zapewniła działaniom trwałość i społeczną wiarygodność. W efekcie były one dofinansowywane ze środków publicznych przez miasto (Greater London Council)19.

Bardziej spontaniczny repertuar obywatelskiej partycypacji odnajdujemy z kolei w krót-kiej historii współtworzonego przez Cecylię Malik kolektywu Modraszek, grupy skupiającej arty-stów i aktywistów działających na rzecz ochrony przyrodniczych i krajobrazowych walorów kra-kowskiego Zakrzówka. Kolektyw stanowił byt pozainstytucjonalny i tymczasowy (2011 r.). Działał bez budżetu, w oparciu o entuzjazm i zaangażowanie członków. Za pomocą Internetu zmobili-zował mieszkańców Krakowa do udziału w performatywnym proteście, w którym wykorzysta-no – jako symboliczny rekwizyt – wycięte z tektury błękitne motyle skrzydła. „Skrzydła żyjącego na łące na Zakrzówku rzadkiego gatunku motyla – wyjaśnia w przewodniku po wystawie Rezer-wat Miasto Malik – stały się symbolem demokracji i wiary w to, że mamy wpływ na rzeczywisto-

17 A. Boal, Legislative Theatre. Using Performance to Make Politics, Routledge, Londyn – Nowy Jork 1998.18 Por. B. Lewenstein, Zasoby lokalne: zarys koncepcji, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A. Siciński (red.), Samoorganiza-

cja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 281–301.

19 P. Dunn, L. Leeson, The Docklands Photo-Murals, [w:] W. Bradley, Ch. Esche (red.), Art and Social Change. A Critical Reader, Tate Publishing, Londyn 2007, s. 245–248.

41www.soclab.org.pl


ść”20. Projekt z założenia miał połączyć wiele miejskich subkultur: artystów, ekologów, rowerzy-stów, społeczników z organizacji pozarządowych i rekreacyjnych spacerowiczów. Nie powstał w próżni, był wyrazem solidarności z działaniami Stowarzyszenia Zielony Zakrzówek i Towarzy-stwa na Rzecz Ochrony Przyrody, walczących w obronie zielonej przestrzeni publicznej Krako-wa. Pod hasłem: I Ty zostań motylem, pomaluj skrzydła niebieskim akrylem kolektyw zorgani-zował między innymi Zlot Modraszków na Zakrzówku oraz manifestację przed Urzędem Miasta. W obu wydarzeniach udział wzięli liczni krakowianie. W efekcie Miasto częściowo zmieniło pla-ny zagospodarowania terenu Zakrzówka, co jednocześnie dowiodło skuteczności efemerycznej i niekonwencjonalnej paraartystycznej taktyki jako środka artykulacji społecznych interesów, zmiany politycznego dyskursu i negocjacji z samorządem. Zakotwiczona w bardziej tradycyjnej działalności stowarzyszeniowej akcja odegrała kluczową rolę w mediatyzacji i mobilizacji sze-rokiego społecznego poparcia dla sprawy ochrony miejskiej zieleni i jakości życia w mieście21.

Wszystkie opisane przykłady możemy zaliczyć do szerszej kategorii hybrydowych praktyk artystyczno-obywatelskich, które proponuję określać mianem sztuki społecznej. Proponowane pojęcie – sztuka społeczna – wśród innych inspiracji ma swoje źródła przede wszystkim w utopij-nej idei rzeźby społecznej (sociale Skulptur) Josepha Beuysa, niemieckiego artysty performera i działacza społeczno-politycznego. Beuys twierdził, że „każdy człowiek jest artystą”22, choć nie-koniecznie w sensie twórcy dzieł tradycyjnie pojmowanej sztuki, lecz twórczego myślenia i świa-domego kształtowania własnego otoczenia. Poprzez swoją działalność artystyczną, dydaktyczną, publikacyjną, społeczną i polityczną niestrudzenie forsował pogląd, że sztuka może być obecna w każdym działaniu człowieka – pod warunkiem, że jest to działanie kreatywne. Ideałem Beuysa była jednostka świadoma, wolna i twórcza, zmieniająca zastany porządek społeczny, stopniowo przekształcająca go od wewnątrz, poprzez własną aktywność i współpracę z innymi23.

Łącząc Beuysowskie rozumienie sztuki z teorią społeczeństwa obywatelskiego, sztukę spo-łeczną definiuję jako kombinację pięciu wzajemnie powiązanych elementów: (1) celów i efektów działania – wyrażonych w kategoriach pożytku publicznego i zmiany społecznej (np. kształtowa-nie postaw obywatelskich, integracja międzykulturowa, inkluzja społeczna, poszerzenie sfery pu-blicznej, reorganizacja przestrzeni miejskiej); (2) uczestników działania – określonych w sposób otwarty i inkluzywny jako grupy lub zbiorowości (np. wiejska społeczność lokalna, mieszkańcy dzielnicy miasta, imigranci, młodzież, kobiety) – zgodnie z założeniem, że każdy może być artystą – bez względu na formalne wykształcenie, posiadany kapitał kulturowy i inne cechy społeczne-go położenia; (3) sposobu zaangażowania uczestników w działanie – jako twórców lub odbiorców sztuki – łączącego partycypację w sztuce z partycypacją obywatelską poprzez sztukę dzięki takim cechom zbiorowego doświadczenia, jak: aktywność, kreatywność, podmiotowość, sprawczość, wspólnotowość; (4) społecznej przestrzeni działania – jego lokalizacji w sferze publicznej, poza-instytucjonalnej – w rozumieniu Clausa Offego24, na poziomie struktur społecznych średniego szczebla, na zewnątrz zarówno świata sztuki, jak i publicznych instytucji kultury (takich jak: mu-zea, galerie, teatry); oraz (5) jakości działania – jego obywatelskiego charakteru, przejawiające-

20 Przewodnik po wystawie Cecylii Malik „Rezerwat Miasto”, Kraków 2013.21 Por. K. Niziołek, Koalicja modraszków, czyli artystyczne wytwarzanie obywatelskości, [w:] M. Niedośpiał, A. Rost-

kowska (red.), Rezerwat miasto, Bunkier Sztuki, Kraków [w procesie wydawniczym]. Zob. też: http://www.cecyliama-lik.pl/modraszek/m-opis.html [24.11.2013].

22 J. Beuys, I Am Searching for Field Character//1973, [w:] C. Bishop (red.), Participation…, s. 125.23 J. Kaczmarek, Joseph Beuys. Od sztuki do społecznej utopii, UAM, Poznań 2001.24 C. Offe, Nowe ruchy społeczne: przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:] J. Szczupaczyński (red.), Władza

i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki, tom 1, Scholar, Warszawa 1995, s. 226–233.



go się nie tylko w oddolności (prywatnej inicjatywie), samoorganizacji, spontaniczności i respon-sywności (w rozumieniu Amitaia Etzioniego25), ale też przywiązaniu do obywatelskich wartości26.

Przekonanie o fasadowości instytucjonalnych mechanizmów partycypacyjnych i związane z tym rozczarowanie tą formą uczestnictwa wytwarza zapotrzebowanie na nowe praktyki obywa-telskie, które charakteryzować się będą oddolnością i inkluzywnością oraz pozwolą na twórcze różnicowanie się form obywatelskiego zaangażowania w obrębie sfery publicznej. Sztuka spo-łeczna dobrze odpowiada na to zapotrzebowanie. Uczestnik działania społeczno-artystycznego angażuje się podwójnie: twórczo i poprzez zaangażowanie twórcze – obywatelsko. W tym sen-sie tworzy nie tylko sztukę, ale też zmianę społeczną, stając się beuysowskim artystą. Ponad-to sztuka społeczna jako praktyka uczestnicząca uczy partycypacji w ogóle: otwartości na opi-nie innych, akceptacji konfliktu, umiejętności samoograniczenia, negocjacji, ekspresji własnych przekonań i stanowisk, gotowości do ich modyfikacji (ustępstw, kompromisów), wrażliwości na potrzeby innych, współpracy, partnerstwa, dzielenia się zadaniami, rozwiązywania problemów w sposób kreatywny, poszukiwania optymalnych (konsensualnych) rozwiązań, krytycznego dy-stansu, odpowiedzialności za własne słowa i czyny oraz za innych uczestników działania. Na tle innych form aktywności społeczno-obywatelskiej, takich jak profesjonalne, trzeciosektorowe programy czy sformalizowane mechanizmy konsultacji społecznych, sztukę społeczną wyróż-nia: większy zakres kreatywności uczestników, pełniejsze uznanie ich podmiotowości sprawczej i wyższy poziom spontaniczności działania.

Rola sztuki społecznej polega między innymi na poszerzaniu sfery publicznej rozumianej jako pole uczestnictwa o charakterze komunikacyjnym i interakcyjnym. W pierwszym przypad-ku obywatel jest nadawcą lub odbiorcą komunikatu przekazywanego za pośrednictwem sztuki w sferze publicznej. Jest to uczestnictwo poprzez sztukę, w którym sztuka odgrywa rolę analo-giczną do innych mediów, rozumianych jako środki komunikowania. Ten typ uczestnictwa moż-na zaobserwować przede wszystkim w obszarze działań wizualnych, takich jak Docklands Com-munity Poster Project. W drugim – obywatel podejmuje aktywność w obrębie sztuki – wchodząc w interakcje z innymi uczestnikami tej samej sytuacji, jak ma to miejsce w przypadku działań per-formatywnych, między innymi w teatrze legislacyjnym Boala i happeningowych akcjach prote-stacyjnych Malik27.

Sztuka społeczna nie eliminuje oczywiście problemu społecznego przymusu – „tyranii” par-tycypacji, z tą wszakże istotną różnicą, że w rolę jej akuszerów wchodzą niezależni artyści, ani-matorzy kultury, aktywiści, a nie urzędnicy czy politycy. Występują oni, podobnie jak pozostali uczestnicy działania, z pozycji obywatelskich, pozbawionych instytucjonalnej władzy28. Zakorze-niona w teorii społeczeństwa obywatelskiego koncepcja sztuki społecznej w sposób nieuniknio-ny obciążona jest tym samym rodzajem wartościowania, które za ideał życia społecznego i po-żądany kierunek społecznego rozwoju uznaje ład obywatelski, demokratyczny i partycypacyjny. W znaczący sposób poszerza jednak repertuar obywatelskiej partycypacji, stwarzając warunki postulowanej przez Mouffe, Miessena i innych propagatorów tzw. radykalnej demokracji inklu-zywności i polifoniczności sfery publicznej. W tym sensie przywraca jej obywatelski charakter,

25 A. Etzioni, Wspólnota responsywna: perspektywa komunitariańska, [w:] P. Śpiewak (red.), Komunitarianie. Wybór tekstów, Aletheia, Warszawa 2004, s. 181–203.

26 Więcej na temat socjologicznej koncepcji sztuki społecznej, zob. m.in.: K. Niziołek, Publiczna, zaangażowana, spo-łecznościowa? O sztuce jako formie aktywności obywatelskiej, „Trzeci Sektor”, nr 19, 2009, s. 28–37; K. Niziołek, Sztuka i aktywność obywatelska, [w:] A. Kościański, W. Misztal (red.), Społeczeństwo obywatelskie. Między ideą a praktyką, IFiS PAN, Warszawa 2008, s. 235–265; K. Niziołek, Sztuka jako enklawa aktywności obywatelskiej, [w:] L. Gołdyka, I. Machaj (red.), Enklawy życia społecznego. Kontynuacje, US, Szczecin 2009, s. 209–225.

27 Zob. też: Warkocze Białki, http://warkoczebialki.blogspot.com/ [24.11.2013].28 Osobny zestaw problemów rodzi dysproporcja władzy w obrębie sytuacji twórczych, istniejąca między różnymi gru-

pami ich uczestników: artystami i nie-artystami. Nie ma tu jednak miejsca na ich analizowanie.

43www.soclab.org.pl


szczególnie że nie tylko włącza w działanie twórcze nie-artystów, jak w przytoczonych przykła-dach, ale też może być przez nie-artystów samodzielnie inicjowana, animowana, praktykowa-na. Jej instruktywnych przykładów należy poszukiwać nie tyle w świecie sztuki, co w organiza-cjach społecznych, środowiskach kontrkulturowych, grupach tzw. twórców-amatorów. Sztuka społeczna kieruje też uwagę w stronę – zaniedbywanych przez badaczy – spontanicznych dzia-łań zbiorowych: celowych i zorganizowanych, lecz słabiej ustrukturyzowanych, niesformalizo-wanych, odrzucających wzory biurokratycznej i rynkowej racjonalności, bliskich ideom społecz-nej solidarności i demokracji, a przede wszystkim „naturalnej” obywatelskości – autentycznego, entuzjastycznego, żywiołowego i twórczego zaangażowania29.

29 Por. K. Niziołek, Sztuka społeczna: w stronę bardziej spontanicznego uczestnictwa obywatelskiego, [w:] W. Misztal, A. Kościański (red.), Rozdroża praktyki i idei społeczeństwa obywatelskiego, Warszawa 2011, s. 133–153.



Bibliografia

1. Arnstein S. R., A Ladder of Citizen Participation, „JAIP”, tom 35, nr 4, 1969, s. 216–224.2. Beuys J., I Am Searching for Field Character//1973, [w:] C. Bishop (red.), Participation. Documents

of Contemporary Art, The MIT Press, Cambridge MA 2006, s. 125–126.3. Bishop C. (red.), Participation. Documents of Contemporary Art, The MIT Press, Cambridge

MA 2006.4. Bishop C., Artificial Hells. Participatory Art and the Politics of Spectatorship, Verso, Londyn – Nowy

Jork 2012.5. Boal A., Legislative Theatre. Using Performance to Make Politics, Routledge, Londyn – Nowy Jork

1998.6. Cooke B., Kothari U. (red.), Participation: The New Tyranny?, Zed Books, Londyn – Nowy Jork 2001.7. Coser L., Społeczne funkcje konfliktu, [w:] M. Malikowski, S. Marczuk (red.), Socjologia ogólna. Wybór

tekstów, tom II, WSSG, Tyczyn 1997, s. 184–188.8. Dunn P., Leeson L., The Docklands Photo-Murals, [w:] W. Bradley, Ch. Esche (red.), Art and Social

Change. A Critical Reader, Tate Publishing, Londyn 2007, s. 245–248.9. Etzioni A., Wspólnota responsywna: perspektywa komunitariańska, [w:] P. Śpiewak (red.),

Komunitarianie. Wybór tekstów, Aletheia, Warszawa 2004, s. 181–203.10. Friske K. Z., Pawłowska K., Obywatelska partycypacja: migotanie idei, [w:] A. Olech (red.),

Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, ISP, Warszawa 2011, s. 61–79.

11. Kaczmarek J., Joseph Beuys. Od sztuki do społecznej utopii, UAM, Poznań 2001.12. Lewenstein B., Zasoby lokalne: zarys koncepcji, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A. Siciński (red.),

Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, IFiS PAN, Warszawa 2004, s. 281–301.

13. Miessen M., Niezależny praktyk, „Autoportret. Pismo o dobrej przestrzeni”, nr 2, 2012, s. 24–31.14. Mouffe Ch., Agonistyczne przestrzenie publiczne i polityka demokratyczna, „Recykling Idei”,

19.11.2005, http://recyklingidei.pl/mouffe-agonistyczne-przestrzenie-publiczne-polityka-demokratyczna [24.11.2013].

15. Mouffe Ch., Polityczność. Przewodnik Krytyki Politycznej, KP, Warszawa 2008.16. Nieproszony outsider, rozmowa Pauliny Jeziorek z Markusem Miessenem, http://www.funbec.eu/

teksty.php?id=268 [24.11.2013].17. Niziołek K., Koalicja modraszków, czyli artystyczne wytwarzanie obywatelskości, [w:]

A. Rostkowska (red.), Rezerwat miasto, Bunkier Sztuki, Kraków [w procesie wydawniczym].18. Niziołek K., Publiczna, zaangażowana, społecznościowa? O sztuce jako formie aktywności

obywatelskiej, „Trzeci Sektor”, nr 19, 2009, s. 28–37.19. Niziołek K., Sztuka i aktywność obywatelska, [w:] A. Kościański, W. Misztal (red.), Społeczeństwo

obywatelskie. Między ideą a praktyką, IFiS PAN, Warszawa 2008, s. 235–265.20. Niziołek K., Sztuka jako enklawa aktywności obywatelskiej, [w:] L. Gołdyka, I. Machaj (red.), Enklawy

życia społecznego. Kontynuacje, US, Szczecin 2009, s. 209–225.21. Niziołek K., Sztuka społeczna: w stronę bardziej spontanicznego uczestnictwa obywatelskiego, [w:]

W. Misztal, A. Kościański (red.), Rozdroża praktyki i idei społeczeństwa obywatelskiego, Warszawa 2011, s. 133–153.

22. Nowak M., Pluciński P. (red.), O miejskiej sferze publicznej. Obywatelskość i konflikty o przestrzeń, Korporacja Ha!art, Kraków 2011.

23. Nowe spojrzenie na demokrację, rozmowa Markusa Miessena z Chantall Mouffe, „Autoportret. Pismo o dobrej przestrzeni”, nr 2, 2012, s. 4–10.

45www.soclab.org.pl


24. Offe C., Nowe ruchy społeczne: przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:] J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo. Antologia tekstów z zakresu socjologii polityki, tom 1, Scholar, Warszawa 1995, s. 226–233.

25. Olech A., Modele partycypacji publicznej w Polsce, [w:] A. Olech (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, ISP, Warszawa 2012, s. 25–52.

26. Przewodnik po wystawie Cecylii Malik Rezerwat Miasto, Kraków 2013.27. Putnam R., Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech, Znak,

Kraków 1995.28. Sowa J., Cała władza w ręce rad? O formach demokratycznej kontroli nad wytwarzaniem kultury,

„Kultura i społeczeństwo”, nr 1, 2011, s. 25–40.29. Tocqueville A. de, O demokracji w Ameryce, Warszawa 2005.30. Żmijewski A., Przestańmy się bać, „Krytyka Polityczna”, nr 30, 2012, s. 268–273.

Karolina PoczykowskaOśrodek Wspierania Organizacji Pozarządowych w Białymstoku

Rola i znaczenie partycypacji

publicznej


Podejmując się opracowania artykułu na temat partycypacji publicznej, postanowiłam przyj-rzeć się problemowi z perspektywy praktyka-uczestnika i obserwatora procesów partycy-pacyjnych. Czerpię z doświadczeń, jakie zdobyłam jako członek ciał opiniodawczych przy

samorządzie terytorialnym, aktywny uczestnik konsultacji społecznych, przedstawiciel organi-zacji pozarządowych, współuczestniczący w planowaniu dokumentów strategicznych, a także trener współpracujący z przedstawicielami samorządu terytorialnego oraz trzeciego sektora. Podbudowa teoretyczna artykułu zostanie ograniczona do niezbędnego minimum. Pozwoli jed-nak na przyjrzenie się temu, czym jest partycypacja publiczna, jakie wymiary partycypacji wy-różniamy według teorii Stuarta Langtona i jakie stopnie wpływu obywateli określa International Association for Public Participation, jakie są korzyści z partycypacyjnego podejmowania decy-zji oraz jakie dylematy napotykamy w partycypacyjnym wdrażaniu polityk publicznych. Całość spróbuję zobrazować praktykami, jakie obserwuję w środowisku publicznym w Polsce w ostat-nich latach. Analizując procesy partycypacyjne, wykorzystam wyniki badań dotyczących tego zjawiska, realizowanych w latach 2010–2013 w Polsce (głównie tych przeprowadzonych w ramach projektu „Decydujmy razem”1) oraz wykonanych przez Ośrodek Wspierania Organizacji Pozarzą-dowych w województwie podlaskim2.

Modele partycypacji

W latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku dyskusja o roli obywateli w procesach decyzyj-nych odbyła się w wielu krajach Europy Zachodniej. Wynikiem tej dyskusji był nowy model zarzą-dzania publicznego (new public management ‘nowe zarządzanie publiczne’) – zarządzanie po-przez działania ekspertów (w opozycji do weberowskiej biurokracji). Zaadaptował on rozwiązania rynkowe do zarządzania publicznego. Obywatel w tym ujęciu traktowany był jak klient, dla któ-rego tworzone były usługi publiczne. Wraz ze zmianami społecznymi i coraz większą emancy-pacją obywateli modele ewaluowały. Konsekwencją był kolejny model określany jako wspólno-towy, obywatelski (Governance ‘współzarządzanie publiczne’), w którym władza lokalna ma za zadanie wspierać różne formy aktywności obywatelskiej, w tym wykorzystywać zasoby ludzkie, tworzyć sieci i porozumienia instytucji, organizacji i obywateli. W tym modelu władza jest otwar-

1 http://www.decydujmyrazem.pl/ – projekt „Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kre-owaniu i wdrażaniu polityk publicznych oraz podejmowaniu decyzji publicznych” jest wspólnym przedsięwzięciem sied-miu instytucji i organizacji: Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, Instytutu Spraw Publicznych, Centrum Wspierania Aktywności Lokalnej CAL, Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych, Fun-dacji „Fundusz Współpracy” oraz Fundacji Partnerstwo dla Środowiska.

2 Wdrażanie polityk publicznych przez samorządy szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego w województwie podlaskim w obszarach polityka społeczna oraz rozwój przedsiębiorczości, Ośrodek Wspierania Organizacji Poza-rządowych, www.owop.org.pl [20.11.2013].

49www.soclab.org.pl

Rola i znaczenie partycypacji publicznej

ta i dostępna, a obywatele powinni aktywnie uczestniczyć w procesach decyzyjnych. Podejście to upodmiotowiło obywatela, który stał się nie tylko beneficjentem–odbiorcą, ale także czyn-nym podmiotem podejmowania decyzji.

W Polsce debata o udziale obywateli w procesie podejmowania decyzji miała ze względów historycznych nieco inny przebieg, więc choć kierunek zmian był generalnie podobny, to zmia-na bardziej dramatyczna. Podstawę do włączenia obywateli w życie publiczne stanowiły refor-my lat 1989–1991 (duże znaczenie miała zwłaszcza reforma samorządowa z 1990 roku). Istotna okazała się także kwestia prywatyzacji, która usankcjonowała obywatela jako aktora na rynku gospodarczym i klienta usług, w tym usług społecznych. Procesy prywatyzacyjne oprócz sfe-ry usługowo-produkcyjnej objęły także obszar edukacji, ochrony zdrowia oraz opieki społecznej.

Proces transformacji przewartościował i upodmiotowił obywateli w procesie podejmowa-nia decyzji. Zmiany prawne oraz świadomościowe doprowadziły do coraz bardziej zaawansowa-nych procesów włączania obywateli we współdecydowanie o losach państwa, regionu bądź też wspólnoty lokalnej. Istotną rolę odegrały także zmiany w świadomości ludzi, w postrzeganiu sie-bie jako obywatela. Część mieszkańców zaczęła aspirować do tego, aby mieć realny wpływ na za-rządzanie wspólnotą lokalną, aby współdecydować w ważnych dla siebie sprawach.

Partycypacja – definicje, aspekty teoretyczne oraz obraz partycypacji

Termin partycypacja powiązany jest z wieloma przymiotnikami, np.: społeczna, obywatelska, pu-bliczna. Partycypacja społeczna, obywatelska, inaczej horyzontalna, ma miejsce wówczas, gdy obywatele samodzielnie mobilizują się, aby rozwiązać problem zdiagnozowany w społeczności. Z tego typu partycypacją mamy do czynienia wtedy, gdy mówimy o uczestnictwie i działalności w organizacjach pozarządowych, ruchach społecznych lub po prostu akcjach oddolnych, czę-sto inicjowanych za pośrednictwem Internetu, np. marsze na rzecz tolerancji, patrole obywa-telskie czy akcje artystyczno-społeczne. W teorii socjologicznej poziom partycypacji społecz-nej został ściśle powiązany z poziomem kapitału społecznego3, rozumianego jako pewien zespół cech mentalnych i działających norm obyczajowych. Przyjmuje się, że im wyższy poziom kapi-tału społecznego, tym większa gotowość do włączenia się w działania partycypacyjne. Party-cypacja publiczna natomiast to proces zachodzący pomiędzy obywatelami a władzą publiczną. Oznacza włączanie obywateli w planowanie, realizację i ocenę polityk publicznych oraz zaanga-żowanie przez władze samych obywateli w proces odejmowania decyzji4.

Klasyczna koncepcja partycypacji publicznej Stuarta Langton wyróżnia cztery kategorie współuczestnictwa obywateli w życiu wspólnot politycznych5: aktywność publiczną, angażo-wanie obywateli, partycypację wyborczą i partycypację obowiązkową, rozumianą jako wsparcie administracji poprzez płacenie podatków i udział obywateli w procesach sądowych (w polskich realiach to ławnicy sądowi). Teoria ta, stworzona w realiach amerykańskich, nie do końca odpo-wiada polskiej rzeczywistości i współczesnej debacie na temat partycypacji. Warto jednak zwró-cić uwagę na dwie pierwsze kategorie.

Aktywność publiczna (public action) rozumiana jest jako działania obywateli, którzy chcą wpłynąć na działania władz. Proces ten często wymaga samoorganizacji i przyjmuje postać lob-bingu na rzecz jakiegoś rozwiązania, rzecznictwa interesów, pisania petycji, ale także działań

3 R. Putnam, Demokracja w działaniu, Kraków 1995.4 Za: T. Kazimierczak, Partycypacja publiczna: pojęcie, ramy teoretyczne, [w:] Partycypacja publiczna. O uczestnic-

twie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, red. A. Olech, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 85.5 Ibidem.



edukacyjnych. Do tego typu aktywności można zaliczyć także aktywność obywateli w partiach politycznych.

Przykładem aktywności publicznej (zorganizowania obywateli) był „ruch matek pierwsze-go kwartału”. Wprowadzone zmiany w prawie (projekt Ustawy o zmianie ustawy – Kodeks pra-cy oraz ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i ma-cierzyństwa, projekt z dnia 8 listopada 2012 r.) opracowany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej miały spowodować znaczne wydłużenie urlopu macierzyńskiego. Zmiany w plano-wanym projekcie ustawy nie obejmowały dzieci urodzonych w I kwartale 2013 roku. Ruch rodzi-ców poprzez petycje i szeroko zakrojoną akcję lobbingową i promocyjną wymusił na rządzie pol-skim zmianę przepisów uwzględniającą interesy tej grupy. Zmiany objęły także dzieci urodzone w I kwartale i umożliwiły ich matkom skorzystanie z urlopu w wymiarze przewidzianym w nowe-lizowanej ustawie.

Kolejnym przykładem aktywności publicznej obywateli jest ruch sprzeciwiający się reformie edukacji polegającej na obowiązkowej edukacji szkolnej sześciolatków. Rodzice oraz część śro-dowisk nauczycieli poprzez akcję lobbingową zaproponowali odroczenie obowiązkowej edukacji szkolnej sześciolatków i wprowadzenie okresu przejściowego, w którym decyzja o rozpoczęciu przez dziecko edukacji szkolnej – w wieku sześciu czy siedmiu lat – miałaby należeć do rodziców.

W obu tych ważnych społecznie kwestiach obywatele wykazali zorganizowaną oddolną ak-tywność publiczną, wpływając w znaczący sposób na decyzje władz centralnych.

W Polskich warunkach aktywność publiczną obywateli, którą z własnej woli podejmują, mo-żemy sklasyfikować w najprostszej czterostopniowej skali. Podstawowy stopień to udział w wy-borach i referendach. Kolejny wiąże się z zaangażowaniem związanym z udziałem w konsulta-cjach społecznych, spotkaniach władz samorządowych z mieszkańcami, w marszach itp. Jest to udział aktywny, jednak niepowodowany przez daną jednostkę czy grupę. Średni stopień zaan-gażowania wymaga pewnych działań własnych, uruchomienia środków i potencjału, pisania pe-tycji, organizacji wydarzeń czy zawiązywania grup poparcia. Tutaj jednostka lub grupa staje się inicjatorem pewnych aktywności. Czwarty, najwyższy poziom partycypacji – na ogół już sprofe-sjonalizowanej – to działalność i praca w sektorze organizacji pozarządowych. Organizacje po-zarządowe są naturalnym partnerem społecznym dla samorządu, posiadającym struktury, za-soby oraz działającym na rzecz jasno określonego celu lub grupy. Wydaje się, że jest to partner przygotowany do merytorycznej dyskusji w kształtowaniu polityk publicznych.

Druga kategoria w koncepcji Langtona angażowania obywateli to działania władz publicz-nych włączające ich w proces decyzyjny. Celem zapraszania ich do współpracy jest usprawnie-nie procesu, ale także zapewnienie rozwiązań trafniejszych, ekonomicznie efektywniejszych, sku-teczniejszych z punktu widzenia odbiorcy-społeczności, do której konkretne działania władz są kierowane. Włączanie obywateli w proces decyzyjny może być w różnym stopniu zintensyfiko-wane. International Association for Public Participation określa pięć poziomów zaangażowania6:Informowanie – czyli dostarczanie obywatelom wiedzy, informacji na temat konkretnego pro-

blemu, ale także propozycji ich rozwiązania (np.: zapewnienie dostępu do informacji pu-blicznej, zamieszczenie na tablicy ogłoszeń lub w Biuletynie Informacji Publicznej);

Konsultowanie – czyli zorganizowanie procesu komunikacji dwukierunkowej władza–obywatel, obywatel–władza, a także gotowość do zastosowania konkretnych rozwiązań, uwzględ-nienia uwag;

Włączanie – uwzględnienie uwag, opinii, rozwiązań lub ich elementów w tworzonych, wdraża-nych lub monitorowanych politykach publicznych;

6 Ibidem, s. 89

51www.soclab.org.pl


Współpraca – czyli partnerstwo, zaangażowanie partnerów społecznych, gospodarczych lub obywateli na każdym etapie procesu decyzyjnego;

Upodmiotawianie – czyli oddawanie ostatecznej decyzji w ręce obywateli.Diagnozując działania władz publicznych w województwie podlaskim, w szczególności w aspek-

cie włączania partnerów społecznych i mieszkańców w podejmowanie decyzji, Ośrodek Wspiera-nia Organizacji Pozarządowych przeprowadził badania nt. „Wdrażanie polityk publicznych przez samorządy szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego w województwie podlaskim w ob-szarach polityka społeczna oraz rozwój przedsiębiorczości”7. Badania pokazują, że „samorządy nie wykazują na ogół samodzielnej inicjatywy w dziedzinie otwartego wdrażania polityk publicz-nych – nowe sposoby wdrażania pojawiają się przeważnie w związku z nowymi obowiązkami usta-wowymi. Dyfuzja dobrych praktyk jest dość wolna, a ich źródłem są przede wszystkim miasta na prawach powiatu”8. Większość samorządów włącza partnerów społecznych jedynie w przypad-kach, gdy obliguje ich do tego prawo. Władze zwykle poprzestają na informowaniu mieszkańców i partnerów społecznych, ewentualnie na konsultowaniu dokumentów, które konsultacjom po-winny podlegać. Potwierdzają to badania ogólnopolskie: „władze (…) włączają mieszkańców w ży-cie publiczne wykorzystując przede wszystkim trzy, najmniej wymagające, sposoby angażowa-nia obywateli tj. informowanie i wyjaśnianie im podjętych decyzji oraz konsultowanie ich z nimi. Tak więc we wszystkich badanych gminach – 99% – władze informowały mieszkańców o podej-mowanych przez siebie decyzjach, ale w 12% z nich była to maksymalna forma włączania miesz-kańców w sprawy publiczne. Decyzje władz były dodatkowo wyjaśniane i uzasadniane w 60% ba-danych gmin, ale znów w 8% władze na tym poprzestawały. Zdecydowanie najpowszechniejszym sposobem włączenia mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych były konsultacje spo-łeczne. W ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie aż 80% gmin przeprowadziło je w sprawie choćby jednego rozwiązania. Jednocześnie jednak władze co drugiej gminy poprzestawały wła-śnie na konsultacjach, w żaden silniejszy sposób nie angażując mieszkańców”9. A przecież idea partycypacji może być wdrażana poprzez wiele ciekawych, angażujących i efektywnych metod, w tym z zastosowaniem nowoczesnych technologii.

Do tych metod i narzędzi partycypacji, które zaczynają się w Polsce pojawiać, można za-liczyć między innymi:

a. powoływanie formalnych zespołów roboczych, np.: grup sterujących przy opracowywaniu dokumentów strategicznych, takich jak strategie rozwoju czy programy rozwoju lokalne-go, grup zajmujących się monitoringiem wdrażania strategii i programów, rad działalności pożytku publicznego, których główną rolą jest opiniowanie aktów prawnych;

b. powoływanie komisji dialogu społecznego w celu pracy nad rozwiązaniem konkretnego problemu, np.: Komisja ds. Problemów Osób Niepełnosprawnych, Komisja ds. Aktywizacji Społecznej Osób Starszych. W Białymstoku została powołana Komisja Dialogu Społecz-nego ds. Konsultacji Społecznych, której celem jest wypracowanie regulaminu konsultacji społecznych w mieście. W skład komisji wchodzą: przedstawiciele Urzędu Miejskiego w Bia-łymstoku, radni oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych (wybrani w wyborach);

c. powoływanie rad osiedli, młodzieżowej rady miasta, rady seniorów – czyli gremiów składa-jących się z osób wywodzących się z grup o specyficznych cechach;

7 Wdrażanie polityk publicznych przez samorządy szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego w województwie podlaskim w obszarach polityka społeczna oraz rozwój przedsiębiorczości, Ośrodek Wspierania Organizacji Poza-rządowych, Białystok 2012.

8 Ibidem, s. 13.9 A. Olech, P. Sobiesiak-Penszko, Partycypacja publiczna w Polsce, „Analizy i opinie”, numer specjalny 3, luty 2013,

„Decydujmy razem”, Instytut Spraw Publicznych, s. 5.



d. powoływanie i funkcjonowanie pełnomocników zajmujących się konkretną grupą lub pro-blemem społecznym, np.: Pełnomocnik ds. Organizacji Pozarządowych, Pełnomocnik ds. Mniejszości Narodowych, Pełnomocnik ds. Studentów;

e. organizowanie badań społecznych, sond ulicznych, w trakcie których mieszkańcy mogą wypowiedzieć się na przykład na temat istotności remontu ulic, godzin otwarcia placó-wek typu przedszkola itp.;

f. udostępnianie stron internetowych z forum internetowym służących konsultacjom spo-łecznym;

g. akcje włączające mieszkańców w proces planowania, realizacji i monitorowania polityk pu-blicznych, zbierające ich opinie, uwagi, spostrzeżenia i propozycje. Przykładem jest akcja „Twój Białystok 2020” włączająca mieszkańców miasta do dyskusji o tym, jaki ma być Bia-łystok w 2020 roku. Mieszkańcy są zachęcani do podzielenia się pomysłami na inwestycje i wydarzenia, jakie chcieliby, aby były realizowane w mieście w najbliższych latach. Zasto-sowano bezpośredni indywidualny kontakt poprzez pocztówki z informacją o inicjatywie. Uwagi i pomysły można przesłać pocztą elektroniczną, przewidziane jest także spotkanie z mieszkańcami inaugurujące projekt.

h. wykorzystanie narzędzia, jakim jest budżet obywatelski, czyli zebranie od mieszkańców projektów-propozycji inwestycji oraz wybór tych (poprzez głosowanie), które będą realizo-wane w najbliższym czasie ze środków samorządowych. W budżecie obywatelskim na 2014 rok w Białymstoku zarezerwowano kwotę 10 mln złotych. Wpłynęło ponad 200 projektów, ostatecznie poprzez ponad 32 tys. ważnych głosów mieszkańcy wybrali do realizacji 7 pro-jektów, w tym: koncepcję zagospodarowania budynków powojskowych na cele kulturalno--społeczne, budowę bulwarów, kładki dla pieszych, centrum sportów miejskich oraz bo-isk piłkarskich;

i. wykorzystanie lokalnych mediów, organizację konferencji prasowych;j. organizację warsztatów partycypacyjnych, warsztatów przyszłościowych, paneli dyskusyj-

nych z udziałem ekspertów. Przykładem są organizowane w Białymstoku przez Prezydenta miasta śniadania obywatelskie z organizacjami pozarządowymi, w trakcie których są poru-szane ważne z punktu widzenia organizacji pozarządowych zagadnienia, czy też kawiaren-ki obywatelskie, organizowane przez organizacje pozarządowe z udziałem władz samorzą-dowych i mieszkańców, także służące dyskusji o współpracy międzysektorowej w mieście.

Dylematy partycypacji

W teorii obywatelskości realny wpływ obywatela na podejmowane decyzje jest czynnikiem klu-czowym. Partycypacja publiczna, oprócz praw indywidualnych jednostki oraz przynależności narodowej, jest jednym z trzech elementów obywatelskości. Jednakże z punktu widzenia pro-cesu decyzyjnego odpowiedź na pytanie o wartość i konieczność partycypacji obywateli w pro-cesie decyzyjnym nie jest już tak oczywista. Nasuwają się następujące kwestie i wątpliwości: na ile ważne decyzje powinny być podejmowane z udziałem obywateli?, czy każda istotna decy-zja publiczna powinna być podejmowana partycypacyjne?, kiedy i w jaki sposób obywateli włą-czyć w proces decyzyjny?, czy zawsze efektywne jest generowanie dodatkowych kosztów, jakie niosą za sobą instrumenty partycypacji, takie jak na przykład koszt działalności grupy sterują-cej, organizacja konsultacji społecznych?

Dylematów partycypacji jest wiele. Kluczowe w postrzeganiu pozytywów i negatywów włą-czania obywateli w proces decyzyjny jest to, czy patrzymy na problem z punktu widzenia decy-

53www.soclab.org.pl


dentów czy też obywateli. Do najczęściej dostrzeganych dylematów należy zaliczyć, po pierw-sze, przekonanie, że partycypacyjny proces podejmowania decyzji jest nieefektywny: wymaga czasu, większych zasobów technicznych i organizacyjnych, a jednocześnie nie zawsze gwaran-tuje rozwiązanie najwyższej jakości. Argument ten jest kluczowym elementem zniechęcającym władze samorządowe do wykorzystywania metod partycypacyjnych, nakłada dodatkowe obo-wiązki, wydłuża proces podjęcia decyzji oraz często generuje dodatkowe koszty, np.: na organi-zację spotkania z mieszkańcami, badanie opinii czy zatrudnienie moderatora warsztatów. Często pojawia się także pytanie, których partnerów społecznych włączyć w pracę nad decyzją/doku-mentem, jak wyłonić reprezentację mieszkańców. Czy sektor organizacji pozarządowych sam deleguje swoich reprezentantów, jak powołać przedstawicieli wszystkich organizacji, tak aby nie powodowało to niepotrzebnych konfliktów?

Po drugie, spotkać można opinię, że istnieją złożone problemy społeczne, które wymagają specjalistycznej wiedzy, zaś obywatele zajęci własnymi problemami, aktywnością ekonomiczną, nie posiadają zasobów ani chęci, aby angażować się w trudne i złożone problemy. Administra-cja natomiast posiada zasoby, które w interesie obywateli uruchomi w procesie planowania i re-alizacji złożonego zagadnienia. Argument ten nie ma jednak zastosowania w przypadku decyzji, które szczególnie boleśnie dotyczą mieszkańców obszaru, na przykład budowa spalarnia śmieci, składowiska odpadów, lotniska czy elektrowni, gdzie nieuwzględnienie stanowiska mieszkańców powoduje konflikt, a w konsekwencji często zawieszenie lub rezygnację z inwestycji. Jednocze-śnie jest to argument, który często stosują samorządy przy opracowywaniu dokumentów stra-tegicznych i powołują się na niego, decydując się na eksperckie tworzenie dokumentów.

Trzeci dylemat stanowi przekonanie, że zbyt silne zaangażowanie może powodować kon-flikty lub po prostu niezadowolenie. Istnieją przecież rywalizujące grupy interesu, a przy ogra-niczonych zasobach należy wybrać kompromis, który nie wszystkich zadowoli. Siły te można zaobserwować w trakcie planowania programów współpracy z organizacjami pozarządowy-mi. Ograniczone środki finansowe przeznaczone na realizację programu wymuszają określenie i ograniczenie obszarów interwencji. Budzi to sprzeciw środowisk, które przez to ograniczają za-kres działania. Na większą skalę zjawisko to występuje na przykład w trakcie prac nad programa-mi operacyjnymi określającymi wydatkowanie środków publicznych, w tym pochodzących z fun-duszy strukturalnych Unii Europejskiej.

Po czwarte, idea partycypacji publicznej opiera się na założeniu, że obywatele są aktyw-ni i zaangażowani, posiadają wiedzę i umiejętności, podczas gdy w rzeczywistości tylko nielicz-ni chcą brać udział w życiu publicznym. Wyniki badań w tym zakresie niestety potwierdzają czę-ściowo te obawy. „Mimo tego, że 66% Polaków deklaruje swoje zainteresowanie tym, co robią władze, w praktyce tylko niespełna 31% w jakikolwiek sposób, w roku poprzedzającym badanie włączyło się w proces podejmowania decyzji w swoich gminach. Przy czym im bardziej uczest-nictwo to jest wymagające pod względem czasu, bądź zaangażowania, tym poziom partycypa-cji jest niższy. O ile więc 25% Polaków poszukiwało informacji na temat decyzji podejmowanych przez władze gmin, to już tylko 10% z nich brało udział w konsultacjach, a zaledwie 2,5% wspól-nie z władzami wypracowywało jakieś rozwiązania. Polacy nie wykorzystują również innych moż-liwości włączania się w życie publiczne, do których należą m.in. zabieranie głosu na sesjach rady gminy, bezpośrednie komunikowanie się z władzami gminy podczas dyżurów, czy korzystanie z inicjatywy uchwałodawczej”10.

W praktyce jednak okazuje się, że mała aktywność obywateli nie wynika z niechęci, czy też z przekonania, że nie warto się angażować, a jedynie z braku wiedzy na temat możliwości włą-

10 Ibidem, s. 12.



czenia się w podejmowanie decyzji lub z braku otwartości samorządu. Dobrze przemyślane na-rzędzia umożliwiające partycypację powodują większe zaangażowanie obywateli. Obywatele włą-czają się chętniej, jeśli widzą, że problem jest dla nich ważny i że jego rozwiązanie nie będzie dla nich zbyt czasochłonne.

Kolejny dylemat partycypacji wiąże się z wymogiem dialogu społecznego i zaufania we wza-jemnej współpracy. W Polsce tradycja dialogu społecznego jest stosunkowo młoda. Obie strony – władza i obywatele – nie wypracowały jeszcze zasad i narzędzi skutecznej komunikacji.

Dlaczego warto zaryzykować? Zyski z partycypacyjnego zaangażowania obywateli

Pomimo wielu dylematów, jakie niesie ze sobą partycypacja publiczna, a także niższego niż można by było oczekiwać zaangażowania obywateli, zyski, jakie niesie za sobą ten sposób współsprawo-wania władzy, są bardzo wymierne. Włączenie obywateli w proces decyzyjny w wielu przypadkach pozwala na opracowanie optymalnego rozwiązania, uwzględniającego jak najszersze potrzeby, cechującego się trafnością doboru metod i rozwiązań, a jednocześnie efektywnego ekonomicz-nie. Szczególnie istotne jest włączenie obywateli w decyzje, które dotyczą bezpośrednio ich sa-mych, np.: godziny otwarcia przedszkoli, organizacja czasu wolnego dzieci, młodzieży osób star-szych, priorytetowe inwestycje turystyczno-rekreacyjne, organizacja imprez kulturalnych czy też współdecydowanie o kierunkach oraz narzędziach rozwoju i promocji gminy.

Partycypacja zwiększa legitymizację decyzji władz i ich poparcie społeczne. Obywatele, którzy mieli możliwość wypowiedzenia się w danej kwestii, bardziej identyfikują się z przyjętym rozwiązaniem. Przykładem potrzeby identyfikacji mieszkańców z decyzją jest bardzo duży od-zew (we wszystkich polskich miastach, które zdecydowały się na wykorzystanie tego narzędzia) na zaproszenie do udziału w budżetach obywatelskich (duża liczba zgłoszonych projektów, ale także duża liczba oddanych głosów).

Partycypacyjny proces podejmowania decyzji upodmiotawia obywatela jako aktora kształ-tującego te aspekty rzeczywistości, które go dotyczą, pozwala na podjęcie działań oraz wzięcie za nie odpowiedzialności. Edukacja obywatelska poprzez stwarzanie warunków i zachęcanie do postaw obywatelskich może być receptą na niską aktywność społeczną Polaków. Część społe-czeństwa twierdzi, że się nie angażuje, ponieważ nie ma poczucia, że ich głos jest brany pod uwa-gę przy podejmowaniu decyzji, ale także dlatego, że nie wie, jak może się wypowiedzieć. Bada-nia pokazują, że „częściej niż wpływać na decyzje podejmowane przez władze, wolimy je na różne sposoby oprotestowywać. Ten rodzaj aktywności mieszkańców występuje w ponad 26% gmin (…) Najchętniej korzystamy z możliwości zgłaszania uwag w trakcie sesji plenarnych rad gminy, bądź w trakcie zebrań z udziałem władz. Praktyka zgłaszania sprzeciwu ma zatem, przede wszystkim wymiar indywidualny, w mniejszym stopniu zbiorowy (np. organizowanie debat publicznych), ale z drugiej strony może być również potwierdzeniem braku potrzebnych zasobów i umiejętności, by takie działania organizować”11.

Poprzez aktywność i poczucie odpowiedzialności kształtują się postawy obywatelskie oraz zwiększa się zaangażowanie obywateli w życie publiczne. Co piąty Polak (20%) angażował się w 2011 roku dobrowolnie i nieodpłatnie na rzecz dobra wspólnego lub potrzebujących (wo-lontariat). Podobnie jak w latach ubiegłych większość respondentów (80%) przyznaje, że nie po-

11 Ibidem, s. 13.

55www.soclab.org.pl


dejmowała takiej działalności12. Niski jest także odsetek Polaków działających w organizacjach pozarządowych. Blisko trzy czwarte dorosłych Polaków nie działa w żadnej organizacji pozarzą-dowej. Jednocześnie badania pokazują, że Polacy wierzą w siłę współpracy. Można zaryzykować stwierdzenie, że brak im wiedzy i doświadczenia, że nie wiedzą, jak i gdzie mogą się zaangażować. Włączanie mieszkańców w życie publiczne może stać się katalizatorem społecznej aktywności.

Praktyczne odniesienie

Przykładem działania publicznego włączającego w pewnym stopniu partycypację było tworze-nie-aktualizacja Strategii Rozwoju Województwa Podlaskiego. Dokument co prawda był two-rzony w znacznym stopniu poprzez zewnętrznych ekspertów, jednakże z wykorzystaniem spo-tkań diagnostycznych z mieszkańcami województwa oraz z zastosowaniem szerokich konsultacji społecznych. Mieszkańcy mogli zapoznać się z diagnozą stanu województwa oraz zgłosić swo-je pomysły na to, co może zawierać strategia. Kolejnym krokiem było powołanie zespołów ro-boczych, które także określały zakres strategii. Grupy robocze pracowały nad poszczególnymi elementami dokumentu. Do czasu stworzenia projektu dokumentu w pracach nad nim wzięło udział – według danych Urzędu Marszałkowskiego – ponad 500 osób. Także gotowy już projekt dokumentu został poddany konsultacjom społecznym. Organizowane były otwarte spotkania z mieszkańcami województwa, na których można było zgłaszać uwagi, zostało zorganizowa-ne spotkanie z przedstawicielami organizacji pozarządowych; uwagi można było zgłaszać także na przygotowanym formularzu konsultacyjnym. W spotkaniach konsultacyjnych wzięło udział 785 osób, zgłoszono 458 opinii i uwag. 251 z nich w części lub w całości wzięto pod uwagę. Swo-ją opinię wyraziły także: Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego, Wojewódzka Ko-misja Dialogu Społecznego, Podlaska Rada Działalności Pożytku Publicznego, Wojewoda Pod-laski, Samorząd Województwa Lubelskiego, a Samorząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego i Samorząd Województwa Mazowieckiego wzięły udział w spotkaniach konsultacyjnych. „Wśród tematów, które dominowały podczas konsultacji, znalazły się: dostępność komunikacyjna re-gionu, przedsiębiorczość, energetyka, środowisko, współpraca transgraniczna, edukacja i kul-tura, sprawy społeczne, rola organizacji pozarządowych i klastrów. Uczestnicy odnosili się też do sposobu realizacji Strategii, w tym m.in. źródeł finansowania czy podmiotów, które mają być zaangażowane w jej realizację. Konsultacje zaowocowały wpisaniem do projektu Strategii zmian zgłoszonych w ich trakcie. Przede wszystkim w celach operacyjnych odnoszących się do kapi-tału społecznego, partnerskiej współpracy transgranicznej i międzyregionalnej oraz poprawy spójności społecznej”13.

Strategia Rozwoju Województwa to ważny dokument, który wytycza kierunki rozwoju, ale także stanowi podstawę do planowania inwestycji w przyszłej perspektywie finansowej Unii Eu-ropejskiej 2014–2020. Dlatego też istotne było, aby z jednej strony powstał wysokiej jakości do-kument oparty o solidną diagnozę społeczno-gospodarczą regionu, zawierający ambitne, ale jed-nocześnie realistyczne cele, z drugiej zaś, aby do zapisów dokumentu przekonać jak najwięcej środowisk. Można mieć zastrzeżenie, że to ekspercki dokument poddany dobrze zorganizowa-nym konsultacjom. Partycypacyjne wdrażanie i monitoring mogą podnieść jego wartość i przy-czynić się do akceptacji społecznej proponowanej w nim wizji rozwoju województwa.

12 Badanie CBOS, komunikat z badań BS/23/2012, www.cbos.pl [20.11.2013].13 www.wrotapodlasia.pl [20.11.2013].



Podsumowanie

W partycypację publiczną wpisany jest istotny aspekt edukacyjny. Stosowanie narzędzi party-cypacji umożliwia poznawanie się różnych grup i lepszą diagnozę potrzeb. Udział obywateli w de-cyzjach publicznych stwarza warunki do wzajemnego uczenia, poszerza horyzonty i pozwala obejrzeć omawiane zagadnienie z różnych stron. Wiedza ekspercka, naukowa, akademicka jest istotna, jednak spojrzenie na problem z perspektywy użytkownika danego rozwiązania umożli-wia przewidzenie ryzyka, uwzględnia istotne zagrożenia, które bez udziału społecznego mogły-by nie zostać zauważone. Konsekwencją jest także możliwość wdrożenia działań naprawczych przy akceptacji środowiska, których dana interwencja dotyczy. Szczególnego znaczenia nabie-ra podejmowanie decyzji z udziałem mieszkańców w przypadku inwestycji i działań, które stale zmieniają krajobraz, jakość życia bądź ingerują w środowisko naturalne. Trudno sobie wyobrazić zlokalizowanie elektrowni konwencjonalnej czy wiatrowej, spalarni, składowiska odpadów, lot-niska czy też rozszerzenia obszaru chronionego bez konsultacji decyzji i możliwych rozwiązań z mieszkańcami danego obszaru. W takich przypadkach szczególnego znaczenia nabiera popar-cie, legitymizacja decyzji władz oraz zrozumienie mieszkańców dla proponowanego rozwiązania.

Bibliografia

1. Kościański A., Misztal W. (red.), Społeczeństwo obywatelskie między ideą a praktyką, IFiS PAN, Warszawa 2008.

2. Krajewska A., Radni a partycypacja publiczna, „Analizy i Opinie”, numer specjalny, 5 październik 2013, „Decydujmy razem”, Instytut Spraw Publicznych.

3. Mach B., Wnuk-Lipiński E. (red.), O życiu publicznym, kulturze i innych sprawach, Collegium Civitas, ISP PAN, Warszawa 2007.

4. Olech A., Sobiesiak-Penszko P., Partycypacja publiczna w Polsce. Diagnoza i rekomendacje, „Analizy i Opinie”, numer specjalny, 3 luty 2013, „Decydujmy razem”, Instytut Spraw Publicznych.

5. Olech A. (red.), Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu społeczności lokalnej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.

6. Olech A. (red.), Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, tom 1, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012.

7. Putnam R., Demokracja w działaniu, Kraków 1995.8. Wdrażanie polityk publicznych przez samorządy szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego

w województwie podlaskim w obszarach polityka społeczna oraz rozwój przedsiębiorczości, Ośrodek Wspierania Organizacji Pozarządowych, www.owop.org.pl [20.11.2013].

9. www.decydujmyrazem.pl10. www.bialystok.pl11. www.wrotapodlasia.pl

Anna Petroff – SkibaCentrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy

Konsultacje społeczne

jako wyzwanie


Partycypacja społeczna staje się coraz bardziej modna. Współcześnie, gdy dostęp do in-formacji dzięki środkom masowego przekazu i Internetowi staje się coraz prostszy, mo-głoby wydawać się, że znacznie łatwiejsze jest włączenie obywateli w proces decydowania

publicznego za pomocą konsultacji społecznych. Jednak nie jest to takie oczywiste. Konsulta-cje społeczne nie są bowiem procesem łatwym, bo warunkiem dobrych konsultacji nie jest tyl-ko dostęp do informacji. Po pierwsze, w wielu przypadkach mamy do czynienia z sytuacją, gdy mieszkańcy mają sprzeczne interesy. Po drugie zaś, zanim rozpocznie się konsultacje społeczne, trzeba zastanowić się, o czym naprawdę chce się z mieszkańcami rozmawiać, czego te konsul-tacje mają dotyczyć, jakie są potrzeby mieszkańców oraz jakie działania w danym zakresie były już wykonywane. Trzeba przygotować diagnozę, czyli dokument, który będzie opisywał sytuację, i dopiero potem należy planować konsultacje społeczne. Istotną częścią konsultacji jest dysku-sja i wymiana argumentów, która może doprowadzić do konsensusu między odmiennymi poglą-dami. Z tego powodu konsultacje są czymś więcej niż badaniami sondażowymi. Kusząca wydaje się prostota, reprezentatywność i niekonfliktowość badania ankietowego. Sondaż nie generu-je jednak wymiany opinii. Nie jest też procesem rozpoznawania stanowiska drugiej strony. Może być narzędziem wspomagającym proces konsultacji, ale samych konsultacji nigdy nie zastąpi, gdyż realna wiedza obywateli kształtuje się w trakcie dialogu.

Czym są konsultacje?

Konsultacje społeczne są procesem informowania i zasięgania opinii obywateli w istotnych dla nich sprawach podczas podejmowania kluczowych decyzji. Konsultacje są inicjowane przez wła-dze lokalne, ponieważ z jednej strony istnieje krótka lista decyzji podejmowanych przez władze samorządowe, w stosunku do których konsultacje społeczne są obligatoryjne (zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym). Z drugiej zaś strony, władze mogą organizować konsultacje społecz-ne z innych przyczyn niż prawny obowiązek. Motywacją dla przeprowadzenia konsultacji może być dążenie do podniesienia jakości podejmowanych decyzji, gdyż dzięki nim decyzje mogą lepiej odpowiadać na potrzeby obywateli. Również akceptacja podjętej przez władze lokalne decyzji po procesie konsultacji bywa większa, co może prowadzić do mniejszej liczby protestów społecz-nych. Model rządzenia na poziomie samorządu lokalnego, wedle którego konsultacje społecz-ne są stałym elementem decydowania publicznego, jest często uznawany przez mieszkańców za właściwy. To sprawia, że władze lokalne mogą stosować konsultacje społeczne, zarówno kie-rując się przekonaniem, że jest to dobre dla lokalnej wspólnoty, jak i po to, by zwiększyć szansę na reelekcję w zbliżających się wyborach samorządowych.

Aby proces zasięgania opinii wśród mieszkańców przebiegał w sposób sprawny i jak naj-bardziej wyczerpujący, jako pośrednik w procesie konsultacji społecznych mogą być zaangażo-wane podmioty zewnętrzne. Mogą to być organizacje pozarządowe, niezależni eksperci, a także

59www.soclab.org.pl

Konsultacje społeczne jako wyzwanie

przedstawiciele środowiska naukowego. Zadaniem owych pośredników jest ułatwienie komunika-cji między władzą a mieszkańcami, dzięki czemu cel konsultacji społecznych, czyli wypracowanie wraz z mieszkańcami jak najlepszych projektów i rozwiązań, realizowany może być jeszcze lepiej.

Konsultować można w zasadzie wszystko. Przede wszystkim konsultowane mogą być in-westycje, zarówno wielkie, takie jak oczyszczalnie ścieków (takie konsultacje wymagane są usta-wowo), jak i mniejsze, takie jak na przykład remont drogi, budowa nowego ośrodka sportu, placu zabaw dla dzieci albo modernizacja parku. Konsultować można też ofertę kulturalną czy sporto-wą proponowaną mieszkańcom. Wybierając temat do konsultacji, trzeba tylko pamiętać, że ce-lem nie są same konsultacje, a wypracowanie jak najlepszego efektu, który będzie uwzględniał potrzeby mieszkańców i możliwości władz.

W każdym z tych tematów konsultacje przebiegać będą nieco inaczej i nieco inna będzie rola mieszkańców. Przy wielkich inwestycjach, które ingerują w środowisko, konieczne jest in-formowanie mieszkańców, wysłuchiwanie ich obaw, prowadzenie prac przy inwestycji tak, aby jak najmniej utrudniać im życie. Konieczne jest przygotowanie pewnej oferty, która będzie mo-gła kompensować straty mieszkańców wynikające z prowadzonej inwestycji. Jednak w tak skom-plikowanej kwestii obywatele nie mogą być jedynymi ekspertami, z którymi rozmawiać będzie władza. Konieczne jest wykorzystywanie ekspertów zawodowo zajmujących się sprawami zwią-zanymi z przewidywaną inwestycją, wywodzących się ze środowiska naukowego czy organizacji społecznych, działających w obszarze ochrony środowiska. Przy tego rodzaju działaniach trzeba pamiętać, że władza musi też czasem podejmować decyzje niepopularne, gdyż pewne obiekty, które z punktu widzenia całego miasta są niezbędne (takie jak wspomniana oczyszczalnia ście-ków czy też spalarnia śmieci lub obwodnica), z punktu widzenia lokalnej społeczności są często zbyteczne, szczególnie jeśli mają znajdować się w pobliżu miejsca jej zamieszkania.

Jednak większość działań podejmowanych przez władze nie jest tak kontrowersyjna. W in-nych, przywoływanych wcześniej inwestycjach potencjalny protest społeczny nie jest tak oczywi-sty. Może on nastąpić, jeśli władze uznają, że „wiedzą lepiej”, i pewne działania będą chciały wpro-wadzić bez rozmowy, bez przeprowadzenia konsultacji. Modernizacja parku czy też skweru, jeśli jest dokonywana wbrew woli mieszkańców, może skończyć się protestem. Mogą się oni obawiać, że planowana zmiana będzie się wiązać na przykład z wycinką drzew, że park po modernizacji zostanie sprzedany, że zostaną usunięte ulubione przez nich ławki, albo że planowane wprowa-dzone oświetlenie będzie za drogie, a jego koszty będzie musiała ponosić lokalna społeczność. Dlatego tak ważny w trakcie konsultowania jest proces informowania – prowadzony po to, żeby obawy mieszkańców, czasem nieuzasadnione, móc rozwiać na samym początku. Na tym etapie można zaangażować także środowisko lokalnych organizacji pozarządowych, które lepiej znają miejscową społeczność i jej obawy związane z planowanymi przez władzę działaniami.

Trzeba pamiętać, że w konsultacjach istotne jest również, a może przede wszystkim, zasię-ganie opinii. Skoro w parku ma stanąć plac zabaw, to należy spytać mieszkańców, czy z takich urządzeń, które są proponowane na jego terenie, będą korzystać ich dzieci. To rodzice, oprócz samych dzieci, wiedzą najlepiej, co lubią ich pociechy. Bywali z nimi na różnych placach zabaw, więc wiedzą, które zabawki się sprawdzają, a które nie. Dlatego, zanim wyda się pieniądze, za-nim podejmie się decyzję, trzeba rozmawiać, zasięgać opinii obecnych i przyszłych użytkowni-ków danych miejsc.

Konsultacje społeczne nie są procesem łatwym. Podczas nich spotykają się zarówno przed-stawiciele władz, które często mają małe doświadczenie w prowadzeniu dialogu z obywatelami,



jak i właśnie ci obywatele, którzy czasem uważają, że władza chce ich oszukać. Obywatele przy-chodzą z własnymi obawami, a czasami z postawą „należy się nam, musicie dla nas zrobić”.

Trzeba być świadomym tych ograniczeń, organizując konsultacje społeczne, a także inne zebrania informacyjne lub debaty. Dlatego najważniejsze jest mądre i dokładne zaplanowanie tego rodzaju działań. Począwszy od akcji informacyjnej, poprzez zbieranie uwag, wniosków i po-mysłów mieszkańców, samą organizację spotkań, po przygotowanie dobrej informacji zwrotnej dla mieszkańców dotyczącej tego, co stanie się ze zgłoszonymi przez nich kwestiami i jak kształ-tować się będą dalsze działania związane z danym projektem. Ważne, aby dobrać atrakcyjne for-my dialogu z mieszkańcami, po to żeby chętniej w tym dialogu brali udział, a także po to, by roz-mowie, często trudnej, nadać pewne ramy.

Istniejące organizacje pozarządowe mogą być sprzymierzeńcem w organizowaniu proce-sów konsultacyjnych, dlatego władze lokalne często korzystają z ich potencjału i wiedzy. Orga-nizacje pozarządowe ze swojej strony w wielu miastach i innych jednostkach samorządu teryto-rialnego utrzymują relacje z lokalnymi władzami, będąc jednocześnie sprzymierzeńcem, ale też recenzentem ich działań. Dlatego myśl, która czasem przyświeca lokalnym władzom, że lepiej zrobić coś po cichu, bo ewentualny protest uniemożliwi działania, jest zupełnie błędna. W więk-szości przypadków obywatele i tak dowiadują się o posunięciach władz (współcześnie bardzo trudno coś ukryć) i wtedy protest jest już tak nośny, że prowadzi do zablokowania wszelkich ru-chów i do awantury, której można było uniknąć, informując, rozmawiając i konsultując.

Konsultacje to nie tylko zebrania

Przykładem takiej akcji informacyjnej1, która w sposób atrakcyjny miała przyciągnąć mieszkań-ców i dotrzeć do nich, są działania, które podejmowane były przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy podczas konsultacji dotyczących przeznaczenia użytkowych lokali. Planowano, że konsultacje pozwolą odpowiedzieć na pytanie, na jakie usługi mają być wynajmowane lokale bę-dące w posiadaniu jednej z dzielnic. Aby lepiej dotrzeć do osób zamieszkujących teren tej dziel-nicy – oprócz często stosowanych plakatów i informacji w Internecie – na ulice wyruszył rucho-my punkt konsultacyjny. Był to samochód campingowy, który przemieszczał się i codzienne stał w innym, uczęszczanym przez mieszkańców miejscu. Dzięki temu (samochód był oklejony przy-ciągającymi wzrok rysunkami i napisami) mieliśmy zapewnioną promocję konsultacji, a miesz-kańcy łatwo mogli podzielić się swoimi pomysłami. Wracając z pracy czy z zakupów, przysta-wali i rozmawiali na temat swoich potrzeb. Nie musieli poświęcać czasu i udawać się do urzędu czy innego miejsca, do którego nie było im po drodze. Z podobnego założenia (chęci ułatwienia dotarcia mieszkańcom do punktu konsultacyjnego) wyszliśmy, konsultując zagospodarowanie skwerów osiedlowych w innej dzielnicy. W przestrzeni osiedla ustawiona była makieta przygoto-wana przez architektów, prezentująca pomysł na zagospodarowanie skweru. Mieszkańcy mogli przestawiać elementy na tej makiecie i proponować własne modyfikacje urządzenia tych skwe-rów. Dzięki tym konsultacjom do projektu wpisana została między innymi o wiele większa ilość ławek, pojawiły się dodatkowe zabawki na placu zabaw (także dla dzieci starszych), zaplanowa-ne zostały stoły do gry w szachy.

We wszystkich prowadzonych przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy procesach kon-sultacyjnych staramy się też pamiętać o tym, że konsultacje są narzędziem dialogu. Zarówno

1 Wszystkie opisane w tekście przykłady zrealizowanych konsultacji można odnaleźć na warszawskiej platformie kon-sultacji społecznych: www.konsultacje.um.warszawa.pl.

61www.soclab.org.pl


mieszkańców z władzą, która często na bieżąco może tłumaczyć, dlaczego pewnych idei nie da się zrealizować, jak i mieszkańców z mieszkańcami. Sami obywatele też przecież nierzadko mają sprzeczne ze sobą interesy. Jednak wzajemna rozmowa, przedstawianie argumentów w kultu-ralny sposób, moderowany przez eksperta od prowadzenia spotkań, często prowadzi do zrozu-mienia drugiej strony i wypracowania rozwiązań satysfakcjonujących wszystkich.

Kiedy konsultacje nie są dobrym rozwiązaniem?

Są jednak takie sytuacje, w których konsultacje społeczne nie są najlepszą drogą do wypraco-wania rozwiązań. Przykładem takiego tematu była prośba, z jaką zwróciła się latem tego roku do Centrum Komunikacji Społecznej jedna z dzielnic Warszawy. Tematem tym było zagospoda-rowanie terenów po ogródkach działkowych. Teren, o którym chciały rozmawiać z mieszkańca-mi władze dzielnicy, ma około 2,5 ha, z dwóch stron otoczony jest torami kolejowymi i położo-ny jest na obrzeżach jednego z willowych osiedli. Niecały kilometr dalej znajdują się inne tereny zielone – dwa parki, jeden wielkości 2 ha, a drugi wielkości 4,7 ha.

Pytania, na które chciały uzyskać odpowiedź władze dzielnicy, dotyczyły między innymi tego, czy tereny po ogródkach działkowych przy ul. Kosmosu powinny stać się ogólnodostęp-nym terenem zielonym (władze zakładały, że tak). Ważne również było to, w jakim stylu należało-by zagospodarować ten teren (czy na działania rekreacyjne, sportowe czy też ekologiczne) oraz jakie udogodnienia skłoniłyby mieszkańców do korzystania z niego.

Rozważając te zagadnienia w Wydziale Konsultacji i Partycypacji, zastanawialiśmy się, jak należałoby zorganizować konsultacje, i wtedy pojawiła się obawa, że zbieranie opinii mieszkań-ców podczas takich konsultacji może być bardzo trudne. Nie dlatego, że nie mieliśmy na to po-mysłu, lecz obawialiśmy się, że mieszkańcy nie będą mieli pomysłu na wykorzystanie tego terenu.

Skoro było to miejsce do tej pory dostępne tylko dla niektórych, a nie dla szerokiej społecz-ności, wydawało nam się, że odpowiedzi będą nawiązywały do pomysłów władz dzielnicy, bez za-stanowienia się nad realnymi potrzebami. Czasem także dla takiego terenu można wymyśleć ja-kieś zupełnie nowatorskie, niespotykane do tej pory rozwiązanie i do jego wykreowania potrzebni są nie tylko mieszkańcy. Nie wiedzieliśmy także, czy mieszkańcy faktycznie takiego miejsca po-trzebują. Obawialiśmy się, że zgłaszane opinie dotyczące chęci korzystania z niego będą raczej deklaratywne, a niekoniecznie zgodne z rzeczywistymi przyszłymi zachowaniami.

Mając na uwadze zasygnalizowane tu wątpliwości, postanowiliśmy dowiedzieć się czegoś więcej o tym miejscu. Okazało się, że istniały już wstępne plany, na razie odroczone, dotyczące sprzedaży tego terenu. Dowiedzieliśmy się także, że środki zabezpieczone w budżecie dzielnicy na działania w tym miejscu są na razie niewielkie i że burmistrz zastanawia się nad wpisaniem pewnych kwot na kolejne lata, ale nie są one określone. Kolejnym naszym krokiem było spotka-nie z władzami dzielnicy, podczas którego zapytaliśmy, czego faktycznie burmistrz chciałby się dowiedzieć od mieszkańców na temat tego miejsca. Wyjaśniliśmy także, że w konsultacjach mo-żemy nie uzyskać odpowiedzi na te pytania. Pytaliśmy też, czy urząd jest otwarty na włączenie mieszkańców w działania w tym miejscu.

Zapewniono nas o gotowości współpracy z mieszkańcami, dlatego zasugerowaliśmy sce-nariusz alternatywny wobec konsultacji społecznych, czyli szerokie spojrzenie na problem, w ra-mach którego miałaby być wykonana diagnoza, czego brakuje lokalnej społeczności. Zależało nam, by nie proponować zamkniętego katalogu pomysłów na zagospodarowanie tego terenu, ale dokonać rzeczywistej analizy potrzeb różnych grup wiekowych, w różnych osiedlach dziel-nicy. Jednocześnie sugerowaliśmy zaangażowanie mieszkańców poprzez zaplanowanie tym-



czasowych działań w tej przestrzeni, między innymi akcji społeczno-kulturalnych i sportowych, animowanych na przykład przez organizacje pozarządowe, które miałyby ożywić tę przestrzeń. Działania organizacji pozarządowych miały jej nadać nowe znaczenia, przyczynić się do zdefinio-wania wartości tej przestrzeni, która wcześniej nie była przecież przez mieszkańców użytkowa-na. Wydawało się nam również, że takie testowanie różnych form funkcjonowania przestrzeni, a także wprowadzanie tymczasowych form zagospodarowania może faktycznie wskazać przy-szły kierunek rozwoju tego miejsca. Te działania, które będą odpowiadać na potrzeby mieszkań-ców, będą cieszyły się większym zainteresowaniem i będą bardziej popularne. Dzięki temu bę-dzie można równolegle przetestować wiele funkcji i możliwości tego terenu.

Dzielnica rozważa wdrożenie naszego pomysłu wiosną i latem przyszłego roku, a my w tym jej kibicujemy. W opisanym tu przypadku konsultacje nie byłyby dobrą drogą do uzyskania opi-nii mieszkańców. Nie są też najlepszym wyjściem w sytuacji, kiedy: temat jest zupełnie nowy; mieszkańcy mogą nie mieć opinii w jakiejś sprawie albo pomysłów na rozwiązanie danego pro-blemu; realizacja projektu wymaga nakładu dużych środków. Można wykorzystać wtedy inne for-my: szeroką diagnozę, działania animacyjne, testujące różne możliwe rozwiązania, a także dzia-łania tymczasowe.

Konsultacje poprzedzone badaniem

Jednak nie jest tak, że konsultacje społeczne nie mogą być wykorzystywane do planowania funkcji dla przestrzeni publicznych czy też do wprowadzania w nich zmian. Wydaje się nawet, że mogą być świetnym narzędziem do takich działań. Za przykład mogłyby tu posłużyć konsultacje na temat planowanych funkcjonalności placu Małachowskiego pod nazwą „Plac Małachowskie-go. Centrum Miasta. Centrum Wydarzeń?”, które zostały zorganizowane w Warszawie od 18 lute-go do 17 marca 2013 r. przez Centrum Komunikacji Społecznej. Inspiracją do ich przeprowadze-nia była potrzeba ponownego nadania temu miejscu znaczenia i przywrócenia mu funkcji placu miejskiego, jaką pełnił przed laty – stworzenia przestrzeni publicznej przyjaznej dla wszystkich, nie tylko mieszkańców, ale też dla turystów. Obecnie bowiem plac Małachowskiego jest miej-scem tranzytowym, z ogromnym, ale niewykorzystanym potencjałem, niezachęcającym do ak-tywnego spędzania na nim czasu, mimo centralnego położenia w Śródmieściu stolicy – u zbie-gu ulic Królewskiej, Traugutta, Mazowieckiej i Kredytowej. Również mimo tego, że w jego pobliżu znajdują się niezwykłe muzea i galerie, uniwersytet i akademia sztuk pięknych, a całkiem nieda-leko piękne trasy spacerowe – Ogród Saski czy Krakowskie Przedmieście.

Aby wesprzeć proces zmian i modernizacji placu Małachowskiego, niektóre z najbliższej od niego położonych instytucji, a mianowicie Zachęta – Narodowa Galeria Sztuki, Państwowe Muzeum Etnograficzne, Parafia Ewangelicko-Augsburska Świętej Trójcy, a także firma HOCH-TIEF Development Poland Sp. z o.o. (która przeprowadza remont znajdującej się przy placu ka-mienicy Hrabiego Raczyńskiego) zawiązały partnerską koalicję. Instytucje te nawiązały kontakt z władzami warszawskiej dzielnicy Śródmieście, a następnie, wraz z Grupą M20 (grupą aktywi-stów miejskich zajmujących się przestrzenią), wypracowały na wspólnych spotkaniach wskaza-nia dotyczące przyszłych funkcjonalności placu Małachowskiego. Partnerska koalicja przekaza-ła oficjalne pismo ze wspólnym stanowiskiem w tej sprawie do burmistrza dzielnicy Śródmieście, który uzyskał wytyczne konserwatorskie dotyczące modernizacji tego terenu, wytyczne zwią-zane z organizacją ruchu, a także informacje na temat działań związanych z przygotowywaniem

63www.soclab.org.pl


planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Centrum Komunikacji Społecznej zostało poproszone o zrealizowanie konsultacji dotyczących modernizacji Placu.

Zaczęliśmy od przygotowania diagnozy dotyczącej użytkowania tego placu oraz stosun-ku mieszkańców i przechodniów do niego. Przed rozpoczęciem konsultacji społecznych, a tak-że w ich trakcie, studenci psychologii środowiskowej związani z Zakładem Badań Środowisko-wych na Uniwersytecie Warszawskim przeprowadzili dla nas, w ramach swoich praktyk, badania w przestrzeni placu Małachowskiego. Głównym celem tych badań było wskazanie, kim są jego użytkownicy, w jaki sposób z niego korzystają i czego oczekują po jego modernizacji. Studenci wykorzystali następujące metody psychologii środowiskowej:

— zliczanie osób pojawiających się na placu; — obserwacja w terenie, przez cztery dni od 14 do 18 lutego 2013 r., dotycząca sposobów

użytkowania placu; — wywiady kwestionariuszowe na temat użytkowania placu, obejmujące ocenę obecnego wy-

glądu placu i oczekiwanych zmian. Badanymi byli mieszkańcy okolic placu, osoby pracujące w pobliżu, osoby korzystające z pobliskich instytucji oraz pozostali użytkownicy tego miejsca;

— mapy poznawcze mające na celu oznaczenie różnych obszarów placu: lubianych i nielubia-nych, wymagających i niewymagających zmiany. Wnioski z przeprowadzonych badań były następujące. Po pierwsze, trzy czwarte użytkow-

ników placu Małachowskiego to przechodnie, którzy nie zatrzymują się w tym miejscu, a plac nie jest miejscem docelowym. Po drugie, w 60% są to ludzie w grupie wiekowej 20–35 lat, a zatem osoby młode. Po trzecie, dla przeważającej większości na placu nie ma niczego, co motywowa-ło do zatrzymania się. Po czwarte, jeśli plac jest miejscem docelowym, to tylko w przypadku in-stytucji kultury, które znajdują się w pobliżu. Po piąte, dla okolicznych mieszkańców plac jest dodatkowym miejscem do parkowania samochodów.

Plac Małachowskiego jest częścią dwóch szlaków komunikacyjnych: ciągu ulic Kredyto-wej–Traugutta oraz ul. Królewskiej. Jest zatem miejscem przelotowym. Najważniejszą zaletą pla-cu jest duża liczba zabytkowych budynków, które w opinii ankietowanych powinny zostać wy-eksponowane. Badania wskazały również, że najbardziej oczekiwaną zmianą w przestrzeni placu Małachowskiego byłyby miejsca służące do odpoczynku.

Konsultacje społeczne, mające na celu poznanie opinii mieszkańców na temat możliwych do wprowadzenia na placu Małachowskiego zmian, jak już wspomniano, trwały od 18 lutego do 17 marca 2013 r., czyli prawie miesiąc. Konsultacje prowadzone w Warszawie nie mogą trwać krócej niż 21 dni, a staramy się, żeby trwały dłużej, tak jak w przypadku tego miejsca. W konsul-tacje oprócz CKS i dzielnicy Śródmieście zaangażowane były wszystkie instytucje koalicyjne. Poprzez specjalnie wystosowane pismo do zabrania głosu zostały też zaproszone władze ban-ków oraz kilku innych instytucji znajdujących się nieopodal placu, rady osiedli z terenu dzielni-cy Śródmieście, a także kierownictwo hotelu znajdującego się przy sąsiadującym placu Piłsud-skiego. Jako główną grupę docelową tych konsultacji, a jednocześnie jednego z ważniejszych odbiorców akcji informacyjnej, określiliśmy użytkowników placu Małachowskiego, mieszkań-ców sąsiadujących z nim kamienic oraz osoby korzystające z usług instytucji znajdujących się na tym obszarze. W związku z tym szczególny nacisk położyliśmy na dystrybucję plakatów i ulo-tek do instytucji, przedsiębiorców oraz budynków mieszkalnych znajdujących się w najbliższym otoczeniu placu. W dystrybuowaniu tych informacji wspomagali nas studenci psychologii śro-dowiskowej oraz pracownicy Urzędu Dzielnicy Śródmieście. Roznoszeniem informacji zajmowa-łyśmy się także my same – pracownice Wydziału. Ważna dla nas była interakcja z właścicielami czy też pracownikami licznych sklepów, kawiarni i punktów usługowych, znajdujących się w po-bliżu placu. W takim bezpośrednim kontakcie mogliśmy nie tylko zachęcić do udziału w konsul-



tacjach, ale także upewnić się, że osoby te liczą na zmiany, nawet jeśli w tych konsultacjach nie wypowiedzą się bezpośrednio. Nie zapomnieliśmy też o pozostałych mieszkańcach Warszawy – zamieściliśmy informacje na Warszawskiej Platformie Konsultacji Społecznych, informowaliśmy również poprzez ogłoszenia w gazetach oraz w mediach społecznościowych.

W ramach konsultacji można było zgłosić swoje pomysły i sugestie dotyczące przyszłości placu, zabierając głos w dyskusji na Warszawskiej Platformie Konsultacji Społecznych w wąt-ku dotyczącym konsultacji. Istniała możliwość przesłania opinii pocztą elektroniczną lub tra-dycyjną (na adres Urzędu Dzielnicy Śródmieście). Można było także wypowiedzieć się w trakcie jednego z dwóch warsztatów konsultacyjnych, prowadzonych przez moderatora zatrudnionego przez CKS, odbywających się w jedną z sobót w lutym br. w Państwowym Muzeum Etnograficz-nym lub w godzinach popołudniowych w środę na początku marca w Zachęcie. Celem warszta-tu było zainspirowanie biorących w nich udział osób oraz uzyskanie wspólnych dla uczestników warsztatów rekomendacji dotyczących przyszłości placu. Na warsztaty przyszło po kilkanaście osób, mieszkańców i aktywistów, a także członków różnych organizacji pozarządowych zaintere-sowanych konsultacjami. Aby uzyskać dodatkowe opinie i maksymalnie rozpropagować przed-sięwzięcie, w ostatnim dniu konsultacji, w niedzielę 17 marca, zorganizowaliśmy spacer po placu Małachowskiego, który był prowadzony przez Jerzego S. Majewskiego, znanego warszawskie-go dziennikarza i varsavianistę. Skorzystało z niego około 150 osób. Jerzy S. Majewski oprowa-dził po placu i opowiedział o jego historii, a w podziemiach Kościoła Świętej Trójcy przedstawił prezentację na temat sąsiadujących z nim budynków. W tym czasie zebranym rozdano krótkie ankiety z pytaniami: „Masz pomysł, jak sprawić, aby plac Małachowskiego tętnił życiem? Co ko-niecznie na nim zachować, a co powinno się zmienić?”. Ponadto, 18 marca br., już po zakończe-niu zbierania opinii mieszkańców, odbył się warsztat z uczniami klasy maturalnej XI LO im. Mi-kołaja Reja, sąsiadującego z Placem. Spotkanie przygotowali i moderowali studenci psychologii środowiskowej w ramach swoich praktyk.

Wszystkie uwagi i postulaty zgłoszone w trakcie konsultacji podzielono tematycznie. Po-wstało siedem bloków: zieleń, mała architektura, parkowanie, organizacja ruchu, wydarzenia, nawierzchnia, inne. Znaczna cześć uwag dotyczyła kilku tematów jednocześnie. Efektem tego podziału były 103 szczegółowe uwagi, które zostały przekazane wszystkim instytucjom – mia-stu oraz koalicji, znalazły się też w raporcie, który jest opublikowany na Warszawskiej Platfor-mie Konsultacji Społecznych.

Osoby, które brały udział w konsultacjach, w tym uczestnicy warsztatów, zwrócili uwagę między innymi na to, że plac Małachowskiego po modernizacji powinien mieć charakter wielko-miejski, ale nie powinien być „salonem”, w którym należy omijać trawniki. Wskazywano, że „nie powinien stać się drugim Krakowskim Przedmieściem”, ale że ważne jest „podkreślenie archi-tektury znajdującej się na placu”, „konieczne jest wyeksponowanie i lepsze oświetlenie fasad za-bytkowych budynków”. Problem doświetlenia placu pojawiał się także w kontekście stworzenia klimatu i poprawy poczucia bezpieczeństwa użytkowników tego miejsca. Wedle uczestników kon-sultacji powinno się także umożliwić „wyjście” instytucjom kultury na teren placu. Szczególnie często zwracano uwagę na potrzebę stworzenia takiego miejsca przed Zachętą. Wielu okolicz-nych mieszkańców zwracało uwagę na potrzebę postawienia toalety publicznej w okolicy pla-cu ze względu na dużą liczbę klubów i restauracji z nim sąsiadujących. Postulowano „zapropo-nowanie małej architektury wysokiej jakości” oraz „uwypuklenie funkcji turystycznej, gdyż jest to miejsce pojawiające się w przewodnikach, do którego prowadzone są wycieczki”. W tym kon-tekście rozważano wprowadzenie funkcji ważnych dla turystów, takich jak informacja turystycz-na oraz kawiarnia. Wśród osób biorących udział w konsultacjach przeważały głosy o zachowaniu „zielonego charakteru” placu, jednak ze wskazaniem priorytetu dla wydarzeń kulturalnych. We-

65www.soclab.org.pl


dług uczestników należy ograniczyć ruch tranzytowy przez plac poprzez ograniczenie przejaz-du autobusów oraz likwidację części miejsc parkingowych, przy zachowaniu możliwości dojazdu do znajdujących się tu instytucji. Powtarzającym się w konsultacjach wątkiem było uwzględnie-nie w koncepcji modernizacji sezonowego funkcjonowania placu.

Obecnie, między innymi na podstawie wyników konsultacji, przygotowywany jest regulamin konkursu na wykonanie opracowania koncepcji modernizacji placu Małachowskiego w Warsza-wie. W pracach nad regulaminem uczestniczą wszystkie zaangażowane instytucje, w tym Zachę-ta. Przedstawiciele koalicyjnych instytucji będą zasiadali również w Sądzie Konkursowym, a więc będą mieli wpływ na ostateczną koncepcję modernizacji placu Małachowskiego.

Podsumowanie

Warto zwrócić uwagę na odmienność dwóch wyżej opisanych wcześniej procesów konsultacyj-nych. Pierwszy dotyczył terenu po ogródkach działkowych, położonego na obrzeżach dzielni-cy, w którym ramy konsultacji były bardzo szerokie, realni użytkownicy nie zostali zdefiniowani, a ich opinie mogły okazać się czysto deklaratywne. Drugi zaś miał pozwolić na wskazanie prze-znaczenia centralnie usytuowanego placu miasta. Odmienność ta wynikała z abstrakcyjności problemu w pierwszym przypadku i kontrastuje z konkretnością i czytelnością kontekstu pod-czas drugich konsultacji.

Skuteczność konsultacji społecznych w znacznej mierze jest uzależniona od tego, w jakim stopniu są zdefiniowane oczekiwania uczestników wobec przedmiotu konsultacji. Jeśli te ocze-kiwania są niesprecyzowane – tak jak w konsultacjach terenu po ogródkach działkowych – bo osoby konsultowane nie są w stanie stworzyć wizji nowej przestrzeni, konieczna jest pomoc or-ganizacji pozarządowych i ekspertów. Dzięki nim możliwa jest rewolucja w społecznej wyobraźni, która może nadać konsultacjom zrozumiały kontekst i pozwolić na przemyślenie oraz wyartyku-łowanie oczekiwań przez mieszkańców. Z drugiej strony, znacznie łatwiejsze jest konsultowanie miejsca, w stosunku do którego oczekiwania są jasne. Tak było w przypadku konsultacji w spra-wie placu Małachowskiego. W takich sytuacjach mieszkańcy sami wiedzą, czego chcą. Często sami robią pierwszy krok, a zadaniem władzy jest jedynie pokierowanie procesem.

Pamiętać należy również o trzeciej sytuacji, która jest często bardzo trudna – gdy miesz-kańcy mają jasno zdefiniowane oczekiwania, a jednocześnie są one w dużym stopniu ze sobą sprzeczne. W takich sytuacjach rolą konsultacji społecznych jest zastosowanie wszystkich do-stępnych instrumentów dialogu, by doprowadzić do rozmowy i porozumienia. Ważne jest, by nie myląc konsultacji z sondażem, łatwo nie doprowadzić do dyktatu większości. Prowadzi to do spadku zaufania do konsultacji oraz do instytucji demokratycznych. Zaś to, jak ważne jest pod-niesienie poziomu zaufania do władzy publicznej i jak niebezpieczne jest jego obniżanie, zapew-ne jest oczywiste dla wszystkich.

Urszula Niziołek-JaniakRadna Rady Miejskiej w Łodzi

Duże miasto, duży budżet,

duże oczekiwania


Budżet obywatelski w Łodzi okazał się ogromnym sukcesem. W trakcie procesu jego prze-prowadzania udało się obudzić ogromną energię wśród mieszkańców i uzyskać nie tylko rekordowo dużą liczbę zgłoszonych propozycji zadań, ale też rekordową w skali Polski fre-

kwencję. Postaram się tu wyjaśnić, jak do tego doszło i jakie były najważniejsze etapy oraz decy-zje, które do tego doprowadziły.

Realizację budżetu obywatelskiego w Łodzi zapoczątkowała uchwała intencyjna Rady Miej-skiej w Łodzi, przyjęta niemal jednogłośnie (tylko dwa głosy wstrzymujące się) 16 maja 2012 r. Na jej mocy Prezydent Miasta Hanna Zdanowska 26 czerwca 2012 r. powołała specjalny zespół, któ-rego zadaniem było wypracowanie zasad funkcjonowania budżetu. Zespół ten składał się z rad-nych miejskich, radnych osiedlowych (osiedla są jednostkami pomocniczymi w Łodzi), urzędni-ków, przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz przedstawicieli środowiska naukowego.

Rekomendacje, które stworzył zespół, praktycznie w 100% znalazły się w zarządzeniach Prezydent Miasta, określających zasady budżetu obywatelskiego oraz kampanii promocyjno--edukacyjnej, w tym wyboru jej operatora w drodze otwartego konkursu dla organizacji poza-rządowych. Świadomie zrezygnowano z szerszych konsultacji społecznych – zaważyła tu bardzo niewielka wiedza o budżecie obywatelskim wśród mieszkańców, co przełożyłoby się na niewiel-kie zainteresowanie takimi konsultacjami. Dlatego też dano propozycję, która z założenia miała być doskonalona w trakcie i powinna stanowić swojego rodzaju pilotaż, zakończony ewaluacją oraz konsultacjami społecznymi zasad na następny rok.

Przyjęto, że już na początku należy przeznaczyć dużą kwotę, aby zachęcić ludzi do udziału. Postawiono na aktywność mieszkańców: powierzono im zgłaszanie, dopracowywanie, wstępne wycenianie i promowanie projektów zadań. Było to zadanie wymagające, ale mieszkańcy nie zo-stali pozostawieni samym sobie. Utrzymywany był ciągły kontakt urzędnik–obywatel, stworzo-no system bezpłatnego doradztwa – wszystko po to, aby zbudować wzajemne zaufanie i poznać potrzeby łodzian i łodzianek. Dlatego też celowo zrezygnowano z wszelkiego rodzaju zaświad-czeń i potrzeby legitymowania się, zastępując je oświadczeniami o miejscu zamieszkania w Łodzi i prosząc o podanie numeru PESEL. Ponadto postawiono na niezmienność zasad w trakcie pro-cesu – została przyjęta tylko jedna korekta zarządzenia wprowadzającego budżet obywatelski.

Bardzo ważną wartością była inkluzywność budżetu obywatelskiego. W proces włączo-ne zostały dzieci i młodzież (zadania mógł zgłosić każdy mieszkaniec, w tym dziecko, głosować mogła młodzież, która ukończyła 16 lat), studenci, którzy nie są zameldowani na stałe w Łodzi, i wszyscy ci, którzy czują się łodzianami. Starano się dotrzeć do seniorów, zapewniając im do-radztwo w domach pobytu dziennego, i do osób niepełnosprawnych, organizując np. specjalne spotkanie informacyjne dla osób niesłyszących.

20 mln złotych, które przeznaczono na budżet obywatelski, zostało podzielonych na 6 czę-ści. Największą z nich, 5 mln zł, zarezerwowano na zadania o charakterze ogólnomiejskim, pozo-stałych 5 części, po 3 mln każda, przypadło rejonom terytorialnie pokrywającym się z dawnymi dzielnicami Łodzi. Każdy z rejonów otrzymał równą liczbę pieniędzy, co było też wyrazem soli-

69www.soclab.org.pl

Duże miasto, duży budżet, duże oczekiwania

darności z posiadającym najmniejszy obszar i ludność, ale największe potrzeby Śródmieściem, które jest najbiedniejszym obszarem Łodzi.

20 mln złotych

ŚRODKI W BUDŻECIEOBYWATELSKIM

NA ROK 20145 mln

zadania ogólnomiejskie

15 mlnzadania lolalne

Zadania lokalne

Zadaniaogólnomiejskie

Po 3 mln złotych na każdyz 5 obszarów dawnych dzielnic:

5 mln złotych

Władze miasta nie mają prawa merytorycznie ograniczać zakresu propozycji zadań, które będą mogli zgłaszać mieszkańcy Łodzi, dlatego też przyjęto, że można zgłaszać zadania z zakre-su wszystkich zadań gminy i powiatu (Łódź jest miastem na prawach powiatu). Jedynymi ograni-czeniami były: kwoty maksymalne (5 mln na zadanie ogólnomiejskie i 3 mln na zadania lokalne); brak możliwości realizowania zadań zależnych od porozumień z podmiotami trzecimi, w związ-ku z czym inwestycje z budżetu obywatelskiego musiały powstawać na gruntach należących do miasta; zasada jednoroczności, tj. możliwości wykonania danego zadania w ciągu jednego roku budżetowego.



kwiecień maj czerwiec lipiec sierpień wrzesień

kwiecień – czerwiec

lipiec – sierpień

wrzesień

30 kwietnia – 28 czerwca

Spotkania z liderami społecznymi, mieszkańcami i mieszkankami wszytkich osiedli, doradztwo.

Zgłaszanie propozycji zadań przez mieszkańców i mieszkanki.

Analiza propozycji zadań pod względem formalno-prawnym oraz gospodarności.

Ogłoszenie listy zadań, na które można głosować; spotkania z mieszkańcami i mieszkankami.21–29 września: głosowanie.Ewaluacja i przygotowanie kolejnych edycji.

TERMINARZ BUDŻETU OBYWATELSKIEGO NA ROK 2014

W pierwszym etapie wprowadzania budżetu obywatelskiego starano się dotrzeć do lide-rów lokalnych społeczności oraz edukować szersze grono mieszkańców miasta w kwestii tego, czym jest budżet obywatelski, jakie są jego zasady, jakie płyną z niego korzyści i jakie są jego ograniczenia. Służyło temu 36 spotkań edukacyjno-informacyjnych (po jednym na każdym osie-dlu Łodzi) oraz specjalne spotkania dla przedstawicieli organizacji pozarządowych, członków rad osiedli oraz dla osób niesłyszących. Spotkania te organizowano w miejscach łatwo dostępnych, także dla osób niepełnosprawnych, oraz łatwo identyfikowalnych dla mieszkańców danego osie-dla. Odbywały się one od poniedziałku do piątku, zawsze po godz. 17.30, tak aby mogły w nich uczestniczyć osoby pracujące. Udział w nich brali nie tylko przedstawiciele organizacji pozarzą-dowej, która była operatorem akcji edukacyjno-informacyjnej, ale też urzędnicy z Biura ds. Par-tycypacji, radni, a nawet Prezydent Miasta.

Spotkania okazały się bardzo ważnym elementem całego procesu, bo to właśnie na nich tworzyły się grupy współpracujących mieszkańców; dawały one szansę na poznanie osób na swo-im osiedlu, które miały podobne pomysły na rozwiązania znalezionych problemów.

Oprócz spotkań były też organizowane spacery badawcze (5 takich spacerów – po jednym dla każdego rejonu – odbyło się w sobotę, 25 maja br.). Podczas nich mieszkańcy mogli obejrzeć „w terenie” miejsca, które chcieliby ulepszyć bądź naprawić. Łącznie w spotkaniach i spacerach badawczych wzięło udział 640 osób.

Już od 28 kwietnia mieszkańcy Łodzi mieli możliwość zgłaszania propozycji zadań do bu-dżetu obywatelskiego. Można to było zrobić wyłącznie w formie papierowej na specjalnym, łatwo dostępnym formularzu, do którego należało załączyć podpisy 15 mieszkańców Łodzi popierają-cych dany pomysł. Wnioskodawcy mogli skorzystać z szeroko zakrojonej pomocy – zostało dla nich uruchomione specjalne, bezpłatne doradztwo, prowadzone przez operatora akcji eduka-cyjno-informacyjnej. Można było odwiedzić doradców w neutralnym, nieznajdującym się na te-renie urzędu miasta miejscu, zadzwonić do nich (od poniedziałku do piątku w godz. 8–20) bądź

71www.soclab.org.pl


napisać maila. Co więcej, na życzenie można było poprosić, aby doradcy dojechali do wniosko-dawcy, jeśli ten był osobą starszą, chorą lub niepełnosprawną. Ponadto zapewniono stały kon-takt ze specjalnie przeszkolonymi urzędnikami w każdym z miejskich wydziałów, których lista była publicznie dostępna. Odbyły się dwa robocze spotkania w urzędzie w godzinach popołudnio-wych (po godz. 17). Została też opublikowana mapa własności terenów określająca, czy na da-nej działce można zrealizować zadanie, wykorzystując środki z budżetu obywatelskiego, czy nie. Z doradztwa i możliwości kontaktowania się z urzędnikami i radnymi skorzystała ogromna licz-ba osób (z samego doradztwa niemal pół tysiąca).

Zgłaszać propozycje zadań do budżetu obywatelskiego mógł każdy mieszkaniec Łodzi, nie-zależnie od wieku i miejsca zameldowania. Liczyło się faktyczne zamieszkanie na terenie Łodzi, potwierdzane oświadczeniem, a nie zaświadczeniem. Swoich propozycji nie mogły zgłaszać or-ganizacje pozarządowe, rady osiedli, kluby sportowe, szkoły czy przedsiębiorstwa. Co niezwykle ważne, bez zgody wnioskodawcy nie można było zmienić niczego w propozycji na żadnym eta-pie! Każda propozycja musiała być poparta 15 podpisami innych niż wnioskodawca mieszkańców Łodzi. Choć zdarzały się propozycje poparte nawet przez tysiąc osób, wszystkie były traktowa-ne równo. Podpisy popierające mieszkańcy zbierali w szkołach, na targowiskach, na osiedlowych festynach czy w pojazdach komunikacji miejskiej. Wszystko to zaowocowało największą liczbą zgłoszonych propozycji w Polsce!

13%

6%

4%

PARKINGI I MIEJSCA POSTOJOWE

ZGŁOSZONE ZADANIA:

NIERUCHOMOŚCI

INNE

SPOŁECZNE

KULTURALNE

ZIELEŃ MIEJSKA

SPORT I REKREACJA

PLACE ZABAW

SZKOŁY

INFRASTRUKTURA DROGOWA

CHODNIKI

DROGI ROWEROWE

KOMUNIKACJA MIEJSKA

4%3%

4%

7%

19%

9%

2%2%

5%

22%

W lipcu, po zakończeniu składania propozycji zadań do budżetu obywatelskiego, rozpo-częła się ich weryfikacja. Nie miała ona charakteru merytorycznego, a jedynie formalno-praw-ny, pod kątem zgodności z zarządzeniem wprowadzającym budżet obywatelski (wspomniana już wyżej konieczność lokowania inwestycji na gruntach należących do miasta, zasada jednoroczno-ści) oraz gospodarności (wykluczenie inwestycji, które już były przeznaczone do realizacji przez miasto, czy takich, które kolidowałyby z innymi miejskimi planami, takimi jak chociażby remont chodnika, pod którym w następnym roku będzie wymieniany np. wodociąg). Weryfikację prze-prowadzały komórki merytoryczne urzędu miasta Łodzi, a każda z propozycji wyposażona była



w specjalną kartę oceny zadania, która była jawna. Wiele ze zgłoszeń wchodziło w zakres kom-petencji różnych wydziałów, co wymuszało współpracę pomiędzy komórkami urzędu miasta tak bieżącą, jak i na spotkaniach zespołu roboczego ds. budżetu obywatelskiego w urzędzie miasta.

Pozytywnie i negatywnie zaopiniowane propozycje zadań trafiały następnie do Doraźnej Komisji ds. Budżetu Obywatelskiego, złożonej z czworga radnych rady miejskiej, której przewod-niczyłam. Wszystkie jej posiedzenia (15) odbywały się po godz. 16 i były otwarte dla wszystkich mieszkańców (udział postanowiło wziąć aż 540 osób). Zapraszani byli wnioskodawcy, czynny udział brali też mieszkańcy, którzy mieli prawo do uczestnictwa w dyskusjach i do zadawania pytań. Udział komisji był niezwykle istotny – 180 spośród ponad 900 zadań było rozpatrywanych kilka-krotnie i odsyłanych z powrotem do wydziałów. Udało się dopuścić zadania na terenach jeszcze nieskomunalizowanych pasów drogowych należących do Skarbu Państwa (ogromna ilość sytuacji na łódzkich osiedlach). Komisja znalazła możliwość realizacji dla 80 negatywnie zaopiniowanych zadań; znalazła też 9 takich, które mimo pozytywnej rekomendacji, były niezgodne z prawem.

Najczęstszymi powodami negatywnej rekomendacji były: brak możliwości realizacji na da-nej działce (zgłoszenia dla działek należących do spółdzielni mieszkaniowych, wspólnot czy dzia-łek prywatnych);brak potrzebnych analiz (np. ekrany akustyczne), zależność od zgody konser-watora zabytków; wykraczanie zadania poza zakres zadań gminy i powiatu (np. budowa pergoli dla wspólnot mieszkaniowych, adaptacja prywatnego budynku na prywatną szkołę, przyłącze-nie prywatnej willi do sieci gazowej); zapewnione finansowanie zadania z innych środków.

Każda negatywna kwalifikacja wymagała pisemnego uzasadnienia, a od kwalifikacji wnio-sków przez komisję nie było możliwości odwołania.

Ostatecznie pozytywną rekomendację uzyskało ponad 760 propozycji zadań z 908 zgło-szonych, co stanowiło 84% wszystkich zgłoszonych propozycji zadań.

146wniosków

762wnioski

Kwalifikacjapozytywna

Kwalifikacjanegatywna

WYNIKI SPRAWDZENIAPROPOZYCJI ZADAŃ

Mieszkańcy mogli zapoznać się z wnioskami na 5 spotkaniach (po jednym w każdym re-jonie) poprzez stronę internetową, profil w portalu społecznościowym, w specjalnej bezpłatnej gazetce. Mnóstwo inicjatyw było promowanych w serwisach społecznościowych, podczas pik-

73www.soclab.org.pl


ników, imprez, za pomocą plakatów czy filmów na YouTube. W informowanie o projektach włą-czyły się też lokalne media.

przez Internet korepondencyjnie

www.budzet.dlalodzi.info/zaglosuj

osobiście

NA ZADANIA BUDŻETU OBYWATELSKIEGOMOŻESZ GŁOSOWAĆ:

Głosowanie odbyło się w dniach 21–29 września i trwało aż 9 dni, obejmując dwa weekendy. Głosować mógł każdy mieszkaniec Łodzi, który ukończył w dniu głosowania 16 lat. Głosowanie było jawne, z podaniem danych osobowych (imię, nazwisko, numer PESEL, adres zamieszkania) i odbywało się drogą tradycyjną poprzez złożenie kart do głosowania w specjalnie wyznaczonych punktach, drogą pocztową i przez specjalną aplikację w Internecie. Co istotne, z jednego kom-putera mogła głosować dowolna ilość osób, co oznaczało, że można go było udostępniać sąsia-dom oraz tworzyć miejsca do głosowania w rejonowych bibliotekach czy szkołach.

Zadania ogólnomiejskie

Wypełniamy jedną kartę dogłosowania na zadanie

ogólnomiejskie. Na karciemożna zaznaczyć maksymalnie

pięć projektów.

Zadania lokalne

Wypełniamy jedną kartę dogłosowania. Można głosować

na zadania tylko z jednejdzielnicy (zamieszkania).

Na karcie zaznaczamy pięć projektów.

DWIE KARTY DO GŁOSOWANIA



Głosy weryfikowano, wykorzystując jedynie kryterium niepowtarzalności numeru PESEL i jego prawidłowości. Głosować można było na zadania ogólnomiejskie (do 5 propozycji) i na za-dania lokalne, w obrębie rejonu, w którym się mieszka (również do 5 propozycji), co oznaczało, że każdy łodzianin mógł poprzeć aż do 10 różnych propozycji zadań.

Propozycje zadań, które zdobyły największą ilość głosów, mają być wpisane do budżetu miasta na rok 2014. Zobowiązała się do tego Prezydent Miasta i radni – jest to umowa dżentel-meńska, ponieważ nie ma możliwości prawnego zobowiązania Prezydenta i radnych wynikami konsultacji społecznych (budżet obywatelski był wprowadzany na podstawie przepisów o kon-sultacjach społecznych). Wpisane już do budżetu zadania realizowane są w trybie stosowanym w urzędzie miasta (przetargi, konkursy) przez określoną komórkę merytoryczną lub jednostkę będącą dysponentem gruntu. Nad całością procesu nadzór sprawuje rada miejska.

Wyniki głosowania zostały upublicznione 15 października br. Zagłosowało 129 tys. osób, wpłynęło prawie 187 tys. kart do głosowania, z czego ważnych było niemal 179 tys. (4,41% gło-sów nieważnych). Do realizacji przeznaczono 47 zdań, bardzo zróżnicowanych pod względem kwot, tematyki, odbiorców i wnioskodawców. Nie sprawdziły się podejrzenia, że wygrają projek-ty inspirowane przez szkoły czy kluby sportowe, natomiast okazało się, że wśród laureatów byli też niepełnoletni wnioskodawcy.

Wnioski końcowe

Na obecnym etapie trudno jeszcze orzec, co wydarzy się w przyszłym roku, jakie rozwią-zania zostaną przyjęte. Przeprowadzone dyskusje i moje własne obserwacje chciałabym podsu-mować w kilku spostrzeżeniach:

— w kampanię włączyły się różne środowiska, m.in. spółdzielnie mieszkaniowe, rady osiedli, organizacje pozarządowe, parafie i grupy mieszkańców skupionych wokół projektów – jest to dobre rokowanie na przyszłość;

— niepełnoletni łodzianie i łodzianki aktywnie włączyli się w akcję promocyjną w swoich śro-dowiskach, zgłaszali i popierali zadania, uczestniczyli w głosowaniu;

— udało się wzbudzić ogromne zainteresowanie samym budżetem obywatelskim, jak i jego zasadami, które wzbudzały gorące dyskusje;

— w następnych edycjach budżetu obywatelskiego należy wprowadzić fora mieszkańców i mieszkanek;

— pojawiły się głosy, by każdy mieszkaniec i mieszkanka mogli wybrać, na zadania lokalne z której dzielnicy będą głosować (na zasadzie „mieszkam, pracuję, uczę się”);

— należy rozważyć możliwość większego wsparcia mieszkańców i mieszkanek przy promo-waniu ich propozycji zadań;

— należy zwiększyć dostępność listy zgłoszonych propozycji zadań poza Internetem (więk-sza ilość bezpłatnych gazetek);

— nie sprawdziło się forum internetowe i głosowanie za pośrednictwem poczty; — założenie cykliczności i doskonalenie zasad w trakcie jest słuszne;

Sprawna realizacja wybranych w głosowaniu projektów jest konieczna, aby zapewnić wy-soką frekwencję w kolejnych edycjach budżetu obywatelskiego, i konieczny jest bieżący nadzór nad wdrażaniem zadań w życie. Oczywiście nikt jednoosobowo nie będzie decydował, jak miała-by wyglądać kolejna edycja budżetu obywatelskiego. W dniach 7–20 grudnia 2013 r. odbędą się konsultacje społeczne kolejnej edycji. Podstawą do nich będą doświadczenia tegoroczne. Zebra-no już również uwagi urzędników, biorących bezpośredni udział w tegorocznej procedurze, oraz

75www.soclab.org.pl


wnioski od członków doraźnej komisji dotyczące usprawnienia procedur i zwiększenia ich przy-jazności. Mając na uwadze, że rekomendacje zespołu społecznego zostały praktycznie w 100% skonsumowane w tegorocznym zarządzeniu, można założyć, iż wyniki konsultacji społecznych oraz prac kolejnego zespołu, którego powołanie jest planowane, zdecydują o kształcie budże-tu obywatelskiego w Łodzi na 2015 rok. Planowane jest także powołanie doraźnej komisji ds. bu-dżetu obywatelskiego RM.

Wydziały merytoryczne UMŁ doceniają zadania zgłoszone przez łodzian i łodzianki, trwają przygotowania do realizacji zwycięskich pomysłów, dla każdego zadania został ustalony harmo-nogram realizacyjny; dodatkowo zadania, które uzyskały duże poparcie w głosowaniu, są brane pod uwagę przy planowaniu programu rewitalizacji Łodzi, a także przy bieżących pracach, np. Zarządu Zieleni Miejskiej.

Damian Dworakowski, Piotr JaćStowarzyszenie „Kreatywne Podlasie”

Dobre praktyki nowoczesnej partycypacji obywatelskiej na Podlasiu – na przykładzie projektu „Węglowa

– społeczna koncepcja”


Celem artykułu jest omówienie projektu „Społeczna koncepcja zagospodarowania tere-nu po wojskowych magazynach przy ul. Węglowej w Białymstoku: badania opinii miesz-kańców, warsztaty partycypacyjne, otwarta debata”1 i zaprezentowanie wypracowanych

w jego ramach dobrych praktyk.Projekt został zrealizowany przez Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie przy wsparciu finan-

sowym Fundacji im. Stefana Batorego, udzielonym w ramach programu Demokracja w Działa-niu2. Był prowadzony w Białymstoku od 1 lutego 2013 r. do 30 listopada 2013 r.3

Artykuł został podzielony na trzy części. W pierwszej przedstawiono tło historyczne oraz genezę projektu: podano informacje na temat wnioskodawcy oraz zrealizowanych przez niego działań w Białymstoku i na Podlasiu. Omówiono też kontekst związany z dotychczasowym sta-nem terenu powojskowego przy ul. Węglowej4 oraz z przedsięwzięciami w zakresie partycypacji obywatelskiej na Podlasiu.

W drugiej – najobszerniejszej – części autorzy przeanalizowali działania projektowe, pre-zentując przebieg procesu, który doprowadził do opracowania społecznej koncepcji zagospo-darowania przestrzennego terenu powojskowego. Omówiono etapy gromadzenia wiedzy o tej przestrzeni, działania partycypacyjne oraz opracowywanie społecznej koncepcji i kroki podjęte na rzecz jej wdrożenia. Najwięcej uwagi poświęcono procedurom konsultacyjnym i partycypa-cyjnym, odnosząc je do założeń projektu i jego celów.

W trzeciej części założeniem autorów było omówienie tych elementów projektu, które mogą być uznane za dobre praktyki, wypracowane przez Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie oraz in-stytucje, organizacje i mieszkańców uczestniczących w projekcie.

1. Geneza projektu

Wnioskodawcą projektu było Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie. Jest regionalną organizacją pozarządową z siedzibą w Białymstoku; w formie stowarzyszenia działa od 2008 r.5 Wśród celów działalności organizacji znajdują się m.in. pomoc w rozwiązywaniu problemów środowiska lokal-

1 W dalszej części tekstu wspominany jako „Węglowa – społeczna koncepcja” lub „projekt”. Strona internetowa projek-tu: http://weglowa.org.

2 Celem programu Demokracja w Działaniu jest zwiększenie udziału obywateli i organizacji pozarządowych w życiu pu-blicznym oraz upowszechnianie postaw obywatelskiej odpowiedzialności za jakość polskiej demokracji. Strona inter-netowa programu: http://www.batory.org.pl/programy_dotacyjne/demokracja_w_dzialaniu.

3 Jego partnerami były: Fundacja Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”, Stowarzyszenie Aktywne Osie-dle, Federacja Organizacji Pozarządowych Miasta Białystok oraz Fundacja Uniwersytetu w Białymstoku. Wśród part-nerów medialnych znaleźli się: „Gazeta Wyborcza: Białystok”, Polskie Radio Białystok, Podlaska Telewizja Pozarządo-wa oraz TV Białystok. Projekt realizowano pod honorowym patronatem Prezydenta Miasta Białegostoku.

4 W dalszej części tekstu wspominany jako „teren powojskowy”, „kompleks” lub „Węglowa”.5 Wpis dotyczący Stowarzyszenia w bazie ngo.pl: http://bazy.ngo.pl/search/info.asp?id=187873 [29.11.2013].

79www.soclab.org.pl

Dobre praktyki nowoczesnej partycypacji obywatelskiej na Podlasiu

nego, wspieranie inicjatyw z zakresu integracji i edukacji obywatelskiej, a także propagowanie działań oraz edukacji w zakresie praworządności, wolności i praw obywatelskich, dobrego zarzą-dzania, równości szans, zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska6.

Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie podjęło się pionierskiego w regionie zadania anima-cji pogłębionego procesu partycypacyjnego, co stanowiło nawiązanie do wcześniejszej działal-ności7, m.in. inicjatyw mających na celu ożywianie przestrzeni publicznej i animowanie społecz-ności lokalnych8. Realizowane dotąd przedsięwzięcia w znacznej mierze dotyczyły problematyki nieporuszanej przez większość podmiotów, bądź prezentowały innowacyjne podejście do roz-wiązywania potrzeb i problemów lokalnych9.

Węglowa stanowi przykład śródmiejskiej przestrzeni niewykorzystanej. Teren posiada licz-ne walory: to położony blisko centrum Białegostoku, interesujący architektonicznie oraz histo-rycznie, zwarty i jednolity w swojej funkcji kompleks o powierzchni ponad 9 ha10.

Jesienią 2012 r., kiedy Stowarzyszenie rozpoczęło przygotowania do realizacji projektu, stan kompleksu był niejasny i budził liczne wątpliwości. W jednej części miała powstać nowa jednost-ka muzealna: Muzeum Pamięci Sybiru11. W innych niszczejących budynkach rozwijała się działal-ność społeczna i kulturalna, a lokalni przedsiębiorcy prowadzili działalność handlową i maga-zynową. Wielu potencjalnych użytkowników odstraszał brak uzbrojenia terenu, stan techniczny i niepewność dotycząca długoterminowego zaangażowana. Mieszkańcy okolicznych osiedli za-czynali dostrzegać zarówno potencjał tego terenu (który w latach 1934–2004 był niedostępny dla cywilów), jak i uciążliwość dotychczasowych form jego wykorzystywania. Widoczne stawa-ły się napięcia pomiędzy poszczególnymi użytkownikami tej przestrzeni, mnożyły się przypadki wandalizmu, rozkradania wyposażenia terenu i magazynów oraz ataki grup o poglądach skraj-nie prawicowych lub skrajnie lewicowych12.

W ocenie Stowarzyszenia istotne stało się stworzenie konkretnej, długoterminowej i od-powiadającej oczekiwaniom białostoczan wizji rozwoju tego terenu. Z tych przyczyn zdecydowa-no się na opracowanie z mieszkańcami społecznej koncepcji zagospodarowania przestrzennego, opartej o pogłębione działania partycypacyjne. Aby zapewnić finansowanie zaprojektowanego

6 Na podstawie § 8 Statutu Stowarzyszenia Kreatywne Podlasie (tekst jednolity, uwzględniający zmiany wprowadzone uchwałą zwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia z dnia 19 lipca 2012 r.).

7 Większość realizowanych projektów miała charakter innowacyjny i interdyscyplinarny. Zob.: Filozofia działania Sto-warzyszenia Kreatywne Podlasie, http://www.kreatywnepodlasie.pl/?o-nas_pl [29.11.2013].

8 Przestrzeni publicznej dotyczyły m.in.: Wielkoformatowa Galeria Sławnych Podlasian, jamy graffiti w ramach bia-łostockich obchodów Międzynarodowego Dnia Studenta czy realizowana w partnerstwie z Fundacją M.I.A.S.T.O. Białystok „Moja aglomeracja. Moja przestrzeń” (zob.: www.mamp.pl). Animacji społeczności lokalnych służyły m.in.: projekt „Mały region, duże możliwości” (zob.: www.mrdm.pl), Podlaskie Targi Spółdzielczości oraz rodzinne pikniki re-konstrukcyjne „Dzień Munduru” (zob.: www.dzienmunduru.pl).

9 Wybrane przykłady: białostockie obchody Międzynarodowego Dnia Studenta, święta znanego od dziesięcioleci w ca-łej Europie, odbywają się od 2008 r. z inicjatywy Stowarzyszenia. Rodzinne pikniki rekonstrukcyjne, realizowane od 4 lat na Rynku Kościuszki w Białymstoku we współpracy m.in. z Wydziałem Prawa UwB, odbywają się w autorskiej for-mule połączenia rekonstrukcji historycznej i prezentacji współczesnych formacji mundurowych, opracowanej przez Stowarzyszenie. Projekt „Mały region, duże możliwości” był pierwszą inicjatywą edukacyjną w formule blended lear-ning (wykorzystującej m.in. nowoczesną platformę e-learningową), skierowaną do uczniów gimnazjów z gmin na te-renie całego województwa podlaskiego.

10 Tajemnicza wyspa Węglowa, http://fakty.interia.pl/news-tajemnicza-wyspa-weglowa,nId,879858 [29.11.2013].11 Muzeum Pamięci Sybiru to działająca od 2010 r. samorządowa instytucja dokumentująca dzieje zesłań oraz dobro-

wolnego osadnictwa Polaków i innych narodów na ziemiach dawnego Imperium Rosyjskiego oraz Związku Sowiec-kiego od XVII wieku do czasów współczesnych; http://www.sybir.com.pl.

12 Zob. np.: jame (pseud.), Napaść na Węglową. Nieznani sprawcy zdemolowali centrum kultury, „Gazeta Wyborcza: Białystok” z 1 czerwca 2012 r., http://miasta.gazeta.pl/miasto/1,96987,11842130,Napasc_na_Weglowa__Nieznani_sprawcy_zdemolowali_centrum.html [29.11.2013].



procesu, Stowarzyszenie złożyło wniosek o grant w ramach naboru wniosków do programu De-mokracja w Działaniu prowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego13.

Istotnym elementem projektu było wykorzystanie – po raz pierwszy w województwie podla-skim – nowoczesnych, rozbudowanych narzędzi partycypacji społecznej, w tym takich metod, jak planowanie partycypacyjne i charette. Ważnym dla wnioskodawców było przeprowadzenie pro-cesu partycypacji obejmującego różne grupy zainteresowane kompleksem, ale przede wszystkim włączenie mieszkańców całego miasta w dyskusję o rozwoju przestrzeni miejskiej – dyskusję or-ganizowaną we współpracy z władzami samorządowymi. Schemat prowadzenia całego procesu miał stanowić źródło dobrych praktyk partycypacji w Białymstoku. Narzędzia, techniki i mate-riały wykorzystane w trakcie prac prowadzących do skonstruowania społecznej koncepcji były dostosowywane do lokalnych warunków. Istotnym elementem prowadzenia procesu partycy-pacyjnego miało być wypracowanie modelowych rozwiązań umożliwiających ich adaptację do innych białostockich i podlaskich obszarów problemowych14.

2. Działania projektowe

Wstępna diagnoza

Pierwszym zadaniem zrealizowanym w ramach projektu było zebranie kompleksowej wiedzy dotyczącej przedmiotu partycypacji. W tym celu zgromadzono dane dotyczące terenu powoj-skowego, w tym historyczne, urbanistyczne i prawne; ponadto wśród mieszkańców Białegostoku zostały przeprowadzone badania społeczne dotyczące społecznego postrzegania tej przestrzeni.

Efektem tych prac była pierwsza na temat kompleksu publikacja o charakterze monogra-ficznym pt. Węglowa. Biała księga15. Została ona skierowana do różnych grup adresatów – opi-nii publicznej, osób zainteresowanych historią terenu, autorów projektów i opracowań tech-nicznych, a przede wszystkim – do uczestników warsztatów partycypacyjnych. Książka została wydana w formie drukowanej (200 egz.) oraz udostępniona bezpłatnie w Internecie16.

Z uwagi na społeczny wymiar projektu oraz znaczenie opinii mieszkańców dla jego rezul-tatów zdecydowano się na przeprowadzenie badania społecznego wśród białostoczan. Przyję-to, że skoro – po 70 latach funkcjonowania jako teren zamknięty – obiekt przez ostatnich 8 lat był własnością komunalną, w której rozpoczęto m.in. realizację działalności kulturalnej, świado-mość o nim wzrosła w różnych środowiskach i wśród ogółu mieszkańców.

W ramach badań zostało przeprowadzonych 15 wywiadów pogłębionych (IDI) i 2 zogni-skowane wywiady grupowe (FGI). Do udziału w grupach zaproszono 5 środowisk interesariuszy terenu powojskowego17. Ważnym elementem badania było zweryfikowanie wiedzy poszczegól-nych grup na temat kompleksu.

W ramach badania skupiono się na czterech blokach tematycznych. Znalazły się wśród nich: wizerunek Węglowej, wiedza i opinie na temat realizowanych tam działań, ocena obecne-

13 Procedura konkursowa była realizowana jesienią 2012 r., m.in. 14 listopada 2012 r. członkowie Stowarzyszenia pre-zentowali założenia projektu w warszawskiej siedzibie Fundacji im. Stefana Batorego.

14 Więcej o celach inicjatywy na stronie internetowej projektu: http://weglowa.org/?page_id=179. 15 Węglowa. Biała księga, red. D. Dworakowski, P. Jać., S. Mojsiuszko, Białystok 2013. 16 Biała księga, podobnie jak wszystkie materiały projektowe, jest udostępniona na zasadzie otwartych licencji Creati-

ve Commons (CC SA-BY 3.0 PL).17 Charakterystyka grup: zob. opis procesu partycypacji w dalszej części artykułu.

81www.soclab.org.pl


go stanu kompleksu pod kątem możliwości działania. Ważne było zdiagnozowanie opinii o zale-tach i możliwościach rozwoju tego terenu, jak również o wadach i ograniczeniach rozwojowych.

Wyniki badań stanowiły bazę działań partycypacyjnych, przede wszystkim jako materiał wprowadzający dla moderatorów i uczestników kolejnych etapów prac nad społeczną koncep-cją. Wyniki badań znalazły się też w publikacji Węglowa. Biała księga18.

W celu zwiększenia poziomu wiedzy na temat całego terenu powojskowego zespół projek-towy zaangażował użytkowników terenu do przeprowadzenia otwartej imprezy autopromocyj-nej. Wymagało to włączenia w organizację szeregu podmiotów zainteresowanych użytkowaniem i rozwojem kompleksu, często o odmiennych formach działalności i planach. Impreza miała za-prezentować aktualnych użytkowników oraz zapoznać białostoczan ze stanem kompleksu.

Ostatecznie na „Otwarcie Sezonu 2013” złożyło się ponad 40 niezależnych wydarzeń i przed-sięwzięć, w których łącznie wzięło udział około 1,5 tys. mieszkańców19. Była to pierwsza okazja do pokazania działalności wszystkich użytkowników tego terenu w jednym miejscu i czasie. W efek-cie wydarzenie, które odbyło się w niedzielę 13 kwietnia 2013 r., wypromowało kompleks i było okazją do prezentacji jego potencjału20.

Działania partycypacyjne

Główną częścią projektu Stowarzyszenia Kreatywne Podlasie był proces partycypacji społecznej dotyczącej terenu przy ul. Węglowej. Został on podzielony na dwa etapy, w których zastosowano odmienne, niestosowane dotąd na Podlasiu procedury partycypacji obywatelskiej. Na początku odbyły się warsztaty, które przeprowadzono, stosując metodologię planowania partycypacyjne-go21, następnie wykorzystano charette. Najistotniejszą różnicą ww. procesu wobec konsultacji społecznych organizowanych przez administrację publiczną było zaproszenie mieszkańców do udziału w całości działań planistycznych oraz to, że nie istniał żaden wstępny projekt zagospo-darowania; wszystkie rozwiązania zostały wypracowane przez uczestników22.

Planowanie partycypacyjne zostało zorganizowane w pięciu grupach pracujących niezależ-nie od siebie23. Byli to: 1) prowadzący działalność na Węglówce, 2) obecni i potencjalni odbiorcy realizowanej tam działalności, 3) mieszkańcy okolicznych osiedli, 4) przedsiębiorcy i potencjal-ni inwestorzy, 5) specjaliści ds. przestrzeni, architektury i zabytków (w tym urzędnicy). Przyjęty podział wynikał z przeprowadzonych analiz o dotychczasowej działalności Węglowej. Poszcze-

18 W. Wądołowski, Raport z badań społecznych projektu „Węglowa – społeczna koncepcja”, [w:] Węglowa. Biała księ-ga, op. cit., s. 50–64.

19 M. Kosz-Koszewska, Nowy sezon na Węglowej. Wystawy, taniec, muzyka i rekreacja [PROGRAM], „Gazeta Wybor-cza: Białystok” z 12 kwietnia 2013 r., http://bialystok.gazeta.pl/bialystok/1,35233,13725117,Nowy_sezon_na_Weglo-wej__Wystawy__taniec__muzyka_i.html#ixzz2mVr5tQLM [29.11.2013].

20 Zob.: kosz (pseud.), Węglowa budzi się po zimie i zaczyna nowy sezon [ZDJĘCIA], „Gazeta Wyborcza: Białystok” z 13 kwietnia 2013 r., http://bialystok.gazeta.pl/bialystok/1,35241,13733704,Weglowa_budzi_sie_po_zimie_i_zaczyna_nowy_sezon__ZDJECIA_.html#ixzz2mVrhNrAF [29.11.2013].

21 Zob. np.: Planowanie partycypacyjne, http://partycypacjaobywatelska.pl/technika/planowanie-partycypacyjne [29.11.2013].

22 W efekcie uczestnicy warsztatów partycypacyjnych nie konsultowali dotychczasowych pomysłów opracowanych przez urzędników, ale tworzyli własną, oddolną wizję przyszłych funkcji oraz form zagospodarowania terenu.

23 Warsztaty były moderowane przez Agnieszkę Maszkowską z Fundacji „SocLab”, sprawami merytorycznymi dotyczą-cymi kompleksu zajmowali się Damian Dworakowski i Piotr Jać, stronę organizacyjną wspierali też wolontariusze Stowarzyszenia Kreatywne Podlasie.



gólne środowiska wypracowywały własne pomysły na teren, nie spotykając się ani nie konsul-tując z pozostałymi grupami24.

Warsztaty partycypacyjne zostały zainaugurowane 11 maja 2013 r. otwartym spotkaniem, na którym zaprezentowano publikację Węglowa. Biała księga oraz wyniki badań społecznych. Spotkania zorganizowane zgodnie z metodologią planowania partycypacyjnego odbywały się w maju i czerwcu 2013 r. Ich dodatkową atrakcją były spacery historyczne po kompleksie, dzię-ki którym uczestnicy prac warsztatowych i białostoczanie mogli poznać cały ten teren.

Na każdym spotkaniu uczestnicy korzystali z makiety terenu, którą specjalnie na potrze-by projektu Stowarzyszenie wykonało w skali 1:500, a także z map zasadniczych, dokumentacji urzędowej oraz specjalnie opracowanych wizualizacji 3D, prezentujących aktualny stan terenu. Efektem prac, które na każdym spotkaniu dotyczyły innego aspektu zagospodarowania prze-strzeni, było opracowanie pięciu różnych wizji przyszłości terenu. Każda grupa warsztatowa na-niosła swoje propozycje na mapy, które po zakończeniu cyklu planowania partycypacyjnego sta-nowiły punkt wyjścia do dalszych działań projektowych.

Drugą częścią procesu partycypacji obywatelskiej były warsztaty zorganizowane w oparciu o metodologię charette25. Wszystkich uczestników spotkań w dotychczasowych pięciu grupach zaproszono do udziału w jednym, mieszanym zespole, który w intensywnym cyklu warsztatów pracował nad końcowym, kompleksowym projektem zagospodarowania terenu. Ów mieszany ze-spół spotkał się pięciokrotnie na przełomie czerwca i lipca 2013 r. Pierwsze spotkanie, zorganizo-wane jako „grill na Węglowej”26, było również dodatkową formą promocji i rekrutacji uczestników projektu. W warsztatach odbywających się w mieszanym zespole uczestniczyło od 15 do 30 osób.

Punktem wyjścia w pracach metodą charette było 5 wizji opracowanych przez uczestni-ków planowania partycypacyjnego. W spotkaniach wykorzystano powstałe w ten sposób 5 map z projektami zagospodarowania, makietę terenu opracowaną przez Stowarzyszenie, a także dru-gą makietę terenu, również w skali 1:50027. Inne materiały wykorzystane w spotkaniach to wi-zualizacje 3D, które tym razem na bieżąco zmieniano w miarę propozycji zgłaszanych przez sa-mych uczestników w trakcie spotkań28, a także mapy terenu i dokumenty urzędowe.

Spotkania mieszanej grupy warsztatowej były poświęcone różnorodnym problemom prze-strzennym terenu powojskowego. Pierwsze dotyczyło zagadnień systemowych: funkcji terenu, spraw własnościowych i ewentualnej ochrony konserwatorskiej. W trakcie drugiego zastanawiano się nad zarządzaniem terenem oraz finansowaniem prac, które miały zmienić jego aktualny stan (takich jak budowa boisk czy terenów sportowo-rekreacyjnych). Przedmiotem trzeciego spotka-nia było zagospodarowanie, estetyka i dostępność kompleksu, w tym kwestie zieleni i obiektów małej architektury, a także sieci uzbrojenia terenu. Czwarty warsztat poświęcono rozwiązaniom w zakresie ogrodzenia, oświetlenia i monitoringu, a także miejscom postojowym. Piąte (i ostat-

24 Liczebność poszczególnych grup i struktura uczestników różniły się w zależności od spotykającego się środowiska. Przeciętnie w spotkaniach brało udział od 5 do 10 osób. Najwięcej osób uczestniczyło w pracach grup odbiorców działań oraz użytkowników Węglowej.

25 Zob. np.: Charette, http://partycypacjaobywatelska.pl/technika/charette/ [29.11.2013].26 Zob. np.: Poznaj Węglówkę. Przyjdź na czwartkowe warsztaty, spacer i grillowanie, http://mlodywschod.pl/prze-

strzen-miasta/poznaj-weglowke-przyjdz-na-czwartkowe-warsztaty-spacer-i-grillowanie/ [29.11.2013].27 Była to pozyskana przez Stowarzyszenie makieta z 2006 r., ilustrująca wizję przyszłego zagospodarowania komplek-

su, którą pierwotnie wykorzystano w konkursie na „wyspę kulturalną”, zob.: http://tiny.pl/q9db5 [29.11.2013].28 Były one na bieżąco publikowane na stronie internetowej oraz w profilu społecznościowym projektu, zob. np.: WI-

ZUALIZACJE: przykładowe tereny sportowe i rekreacyjne, http://weglowa.org/?p=567 [29.11.2013].

83www.soclab.org.pl


nie) spotkanie służyło podsumowaniu dotychczasowych prac, omówieniu kwestii bardziej szcze-gółowych, uogólnieniu wniosków i rozwiązaniu ostatnich kwestii spornych29.

Podstawowym efektem spotkań było ujednolicenie wizji rozwoju i zagospodarowania tere-nu powojskowego. Została wypracowana wspólna, jednolita koncepcja zagospodarowania prze-strzennego, zawierająca postulowane przeznaczenie bocznicy kolejowej, poszczególnych budyn-ków i części kompleksu. Udało się omówić i przedyskutować kwestie sporne, takie jak: lokalizacja infrastruktury kulturalnej, ilość i lokalizacja miejsc postojowych obsługujących cały teren, a tak-że kolejność i etapowanie prac wdrażających wszystkie opracowane rozwiązania. Na ostatnim spotkaniu zespół projektu uzyskał brakujące odpowiedzi na pytania warunkujące opracowanie dokumentu końcowego, tj. społecznej koncepcji.

Po zakończeniu warsztatów partycypacyjnych, których przez 2 miesiące odbyło się ponad 100 godzin, a w trakcie niemal 30 spotkań wzięło udział przeszło 80 osób, zespół projektu posta-nowił przeprowadzić uzupełniające badanie diagnostyczne na dużo większej próbie, metodą an-kiety w formie elektronicznej (CAWI). Jego celem było zweryfikowanie wśród osób zaintereso-wanych rozwojem kompleksu zarysu społecznej koncepcji – zwłaszcza tego, jakie funkcje miałby pełnić kompleks oraz jakie inwestycje należałoby tam zrealizować.

Badanie zostało zrealizowane w ciągu 5 tygodni – od 29 lipca 2013 r. do 8 września 2013 r. – na próbie 1002 respondentów. Nigdy wcześniej nie prowadzono badań osób zainteresowanych terenem przy ul. Węglowej, przez co nie była znana ich charakterystyka.

Informacje uzyskane w trakcie badania30 posłużyły do dalszych prac nad opracowaniem i wdrożeniem społecznej koncepcji. Dla respondentów istotne do realizacji w pierwszej kolej-ności były takie inwestycje, jak: wyposażenie budynków i terenu kompleksu w media, stworze-nie zaplecza sanitarnego dla osób odwiedzających kompleks, utworzenie placu koncertowego.

Niemalże cała badana społeczność (92%) uznała, że inwestycje dokonywane na terenie kompleksu przy Węglowej powinny być realizowane w oparciu o budżet obywatelski miasta Bia-łystok. Większość respondentów (62%) była zdania, że w celu ochrony społecznych funkcji Wę-glowej należy dokonać zmiany planu miejscowego. Przeciwnych było jedynie 9% badanych.

Opracowanie społecznej koncepcji zagospodarowania przestrzennego

Proces partycypacji obywatelskiej zakończył się na początku lipca 2013 r., a internetowa ankie-ta dotycząca społecznej koncepcji – 8 września 2013 r. Po opracowaniu wyników badania Sto-warzyszenie przystąpiło do opracowywania społecznej koncepcji. Do stworzenia struktury do-kumentu i prac nad jego treścią zaproszono uczestników projektu, przede wszystkim z grup mieszkańców oraz ekspertów31.

Zespół pracujący nad strukturą i treścią koncepcji zdecydował, że jej forma powinna nawią-zywać do dokumentów publicznych zawierających strategie i polityki publiczne. Z tej przyczyny opracowanie zostało podzielone na cztery części, uzupełnione o wprowadzenie oraz podsumo-wanie. Koncepcja została wydana w nakładzie 300 egz. i na 100 płytach CD; jest także dostępna na stronie internetowej projektu i w projektowym profilu społecznościowym32.

W pierwszej części społecznej koncepcji scharakteryzowano stan obecny kompleksu powoj-skowego, zamieszczając opracowane cele i postulaty, a także krótki opis ich powstania. W części

29 Szerzej: II etap spotkań projektu „Węglowa – społeczna koncepcja”, http://weglowa.org/?p=500 [29.11.2013].30 Pełne wyniki badania: RAPORT: Węglowa oczami tysiąca ankietowanych, http://weglowa.org/?p=847 [29.11.2013].31 Strukturę koncepcji zaprojektował M. Nawrocki, który był także autorem większości warstwy tekstowej.32 Pełny tekst koncepcji: http://issuu.com/piotrjac/docs/weglowa_-_spoleczna_koncepcja [29.11.2013].



drugiej wskazano na główne podmioty, od których w praktyce zależy przyszłość terenu. W tym gronie wymieniono dwie instytucje publiczne i trzy jednostki prowadzone przez organizacje po-zarządowe. Trzeci rozdział koncepcji opisuje uwarunkowania i kontekst, m.in. zawiera odwołania do strategii i polityk publicznych, wskazuje podobne społeczne koncepcje oraz dobre praktyki rewitalizacji z całego świata. Czwarta i ostatnia część zawiera opis oddziaływań terenu powoj-skowego po rewitalizacji – wpływ zrewitalizowanego kompleksu na kontekst przestrzenny oraz odniesienie do transgraniczności, przedsiębiorczości i ekologii.

Projekt społecznej koncepcji został przedstawiony do zaopiniowania szeregowi instytucji publicznych, których stanowisko ma znaczenie dla jej wdrażania. Pozytywne rekomendacje wy-dały m.in. Muzeum Pamięci Sybiru oraz Białostocki Park Naukowo-Technologiczny.

Internetowe konsultacje projektu koncepcji

Stowarzyszenie założyło transparentność podejmowanych działań projektowych. Internauci mieli możliwość współredagowania postulatów społecznej koncepcji w otwartym dokumencie, ogólnodostępnym online33. Założeniem projektu było, aby jego rezultaty nie zostały wytworzo-ne hermetycznie przez zespół projektowy, ale zredagowanie wspólnie z uczestnikami proce-su i wszystkimi zainteresowanymi. Dostęp i możliwość redakcji internetowego dokumentu miał każdy internauta, a przy tym można było zidentyfikować wprowadzającą je osobę i komento-wać poszczególne zapisy. W efekcie białostoczanie mogli dzielić się wszystkimi swoimi pomysła-mi, uwagami i sugestiami34. Prace nad społeczną koncepcją na bieżąco śledziło kilkuset inter-nautów odwiedzających stronę internetową projektu i przeszło 2300 użytkowników Facebooka.

W tej samej formie powstawała pełna wersja społecznej koncepcji, którą – po wstępnym opracowaniu przez zespół projektu – udostępniono jako dokument online35. Stowarzyszenie do-konało jedynie korekty językowej i składu graficznego publikacji, w efekcie czego powstała wer-sja umożliwiająca kolportowanie wyników w postaci wydanej drukiem36.

Działania na rzecz wdrożenia społecznej koncepcji zagospodarowania „Węglowej”

Budżet obywatelski Miasta Białystok na 2014 r. był instrumentem finansowania zmian na terenie powojskowym, który nie był planowany przez zespół projektowy. Dopiero w trakcie trwania pro-cesu partycypacyjnego okazało się, że władze lokalne mają zamiar przeznaczyć 10 mln zł z bu-dżetu Białegostoku na 2014 r. na inicjatywy, które mieszkańcy miasta zaproponują w specjal-

33 https://docs.google.com/document/d/1O6vmdvcIsSF0P_jOjKzKXhZJlwkyLmICgj9_xRbrIrg/edit [29.11.2013].34 Podobną funkcję spełniała skrzynka [email protected], komentarze na stronie internetowej projektu oraz ko-

mentarze i system komunikacji w profilu społecznościowym: https://www.facebook.com/weglowa.org. Projekt był także komentowany na branżowych forach internetowych (m.in. Forum Polskich Wieżowców skyscrapercity.com) oraz na stronach internetowych mediów, które relacjonowały przebieg prac projektowych.

35 Zob.: https://docs.google.com/document/d/1b6Eo6-d4nHVYnXoO4GYZk2BORamloqkrMLBuANiOgYA/edit.36 W praktyce ze wszystkich udostępnionych form komentowania i nadsyłania uwag skorzystało kilkudziesięciu inter-

nautów. Największą popularnością cieszył się profil społecznościowy projektu oraz system komentarzy na stronie internetowej. Kilka osób skorzystało też z możliwości edytowania otwartych dokumentów online.

85www.soclab.org.pl


nej procedurze, trwającej latem i jesienią 2013 r.37 Zgodnie z tą procedurą zgłoszone mogą być jedynie inwestycje infrastrukturalne należące do zadań własnych gminy Białystok oraz usytu-owane na terenie komunalnym38.

Na podstawie wyników partycypacji i elektronicznej ankiety zespół projektu wybrał 7 inwe-stycji mieszczących się w wyznaczonych ramach, m.in.: uporządkowanie terenu, rekonstrukcję ogrodzenia zewnętrznego, budowę terenów sportowo-rekreacyjnych, budowę sieci oświetlenia i monitoringu oraz budowę nowego wejścia na teren połączonego z budową przejścia pieszo-ro-werowego przez tory. Inwestycje opisane we wniosku budżetowym zostały zlecone do wyceny przez biuro kosztorysowe; łącznie oszacowano je na 3,8 mln zł brutto.

Wniosek został pozytywnie zweryfikowany na etapie oceny formalnej, w której ze 189 pro-jektów pozostało 51, następnie wziął udział w trzytygodniowym głosowaniu39. Wyniki konsultacji w sprawie budżetu obywatelskiego na 2014 r. zostały ogłoszone 4 listopada 2013 r. Projekt re-witalizacji Węglowej uzyskał 4187 głosów i jako drugi pod względem poparcia białostoczan zo-stał zakwalifikowany do sfinansowania z budżetu komunalnego40.

W lipcu 2013 r. Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie w porozumieniu z grupą aktywnych mieszkańców i działaczy społecznych złożyło w białostockim magistracie społeczną koncepcję inwestycji do realizacji w ramach białostockiej strategii zintegrowanej inwestycji terytorialnej41. Znalazły się w niej inwestycje wyłonione w procesie partycypacyjnym jako celowe do realizacji na terenie powojskowym, m.in.: budowa Muzeum Pamięci Sybiru w jednym z magazynów, prze-kształcenie innego historycznego magazynu na fablab, a także inwestycje towarzyszące, służą-ce animowaniu działalności na terenie powojskowym.

Społeczna koncepcja ZIT jest jedynym tego rodzaju oddolnym dokumentem złożonym na Podlasiu w pracach nad finansami UE na lata 2014–2020. Zawarte w niej propozycje mogą stanowić dla władz samorządowych punkt odniesienia, prezentujący obywatelskie stanowisko dotyczące alokacji środków europejskich w Białostockim Obszarze Funkcjonalnym.

Zarówno zespół projektu, jak i obywatele uczestniczący w opracowywaniu społecznej kon-cepcji wyrazili pogląd, że w celu jej realizacji powinna nastąpić zmiana obowiązującego od 2011 r. planu miejscowego, wskazującego na przeznaczenie i funkcje terenu powojskowego42. W badaniu społecznym jego zmianę uznało za celową 62% z ponad tysiąca uczestników ankiety.

W celu opracowania społecznej koncepcji zmiany planu miejscowego Stowarzyszenie na-wiązało współpracę z białostockimi urbanistami i pracownikami Politechniki Białostockiej. Ze-spół projektu uzyskał też zapewnienie o woli współpracy strony samorządowej i gotowości Rady Miasta Białegostoku do przyjęcia propozycji zmian planu miejscowego pod obrady.

Projekt i prace nad koncepcją rewitalizacji terenu powojskowego były prezentowane m.in. podczas: Dnia Gospodarki Przestrzennej na Politechnice Białostockiej (czerwiec 2013 r.), II Podlaskich Targów Ekonomii Społecznej (wrzesień 2013 r.), Podlaskiego Forum Gospodarczego (wrzesień 2013 r.), Kawiarenki Obywatelskiej z udziałem Prezydenta Miasta Białegostoku (wrze-sień 2013 r.), III Kongresu Ruchów Miejskich w Białymstoku (październik 2013 r.), a także na ogól-nopolskich konferencjach „Pobudzanie rozwoju gospodarczego w miejskich obszarach funkcjo-

37 Budżet obywatelski miał być opracowany w formie niewiążących konsultacji społecznych.38 Szerzej: Uchwała nr XLVIII/534/13 Rady Miasta Białystok z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie przeprowadzenia

na terenie miasta Białystok konsultacji społecznych w sprawie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu Miasta Białegostoku na 2014 rok; Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 2914.

39 Zob.: http://www.bialystok.pl/1267-budzet-obywatelski-2014/default.aspx [29.11.2013].40 Zob.: http://www.bialystok.pl/154-szczegoly-aktualnosci/newsid/4431/default.aspx [29.11.2013].41 Szerzej na temat ZIT: http://www.mir.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Strony/Zasady_ZIT.aspx [29.11.2013].42 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wygoda w Białymstoku (rejon ulicy Wasilkowskiej

i Traugutta), przyjęty uchwałą Nr IX/72/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 28 marca 2011 r.; Dz. Urz. Woj. Podl. z 2011 r., nr 133, poz. 1497.



nalnych” (Lublin, październik 2013 r.) oraz „Partycypacja obywatelska – decyzje bliższe ludziom” (Białystok, październik 2013 r.).

W trakcie prac nad społeczną koncepcją jej cele i postulaty zostały na specjalnym spotka-niu zaprezentowane białostockim architektom i urbanistom. Projekt społecznej koncepcji spo-tkał się z aprobatą ekspertów, którzy zarazem przedstawili szereg sugestii i drobniejszych za-strzeżeń. Zostały one następnie uwzględnione w redakcji gotowego dokumentu.

3. Podsumowanie

Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie opracowało pierwszą na Podlasiu metodologię działań par-tycypacyjnych dopasowaną do specyfiki tutejszych społeczności lokalnych. Został wytworzony model uwzględniający kondycję środowisk pozarządowych, a także praktykę działalności admi-nistracji publicznej, środowisk samorządowych i władz lokalnych.

Opracowany model dotyczy obszaru partycypacji uznawanego za szczególnie trudny, tj. spraw przestrzennych. Różnorodność i wieloaspektowość omawianej problematyki stanowi oko-liczność zniechęcającą mieszkańców do partycypowania. Model stworzony przez zespół projektu umożliwia poznanie oczekiwań i potrzeb różnych środowisk oraz wpisanie ich w ramy gotowego opracowania, przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących przepisów i polityk.

Organizatorzy kolejnych projektów partycypacyjnych realizowanych w Białymstoku będą mogli czerpać z doświadczeń Stowarzyszenia i wypracowanych rozwiązań warsztatowych. Do-tyczy to również błędów oraz rozwiązań, które nie sprawdziły się w tym projekcie.

Wykorzystanie różnych mechanizmów partycypacyjnych wpłynęło na poprawę jakości społecznej koncepcji. Pierwszy etap – planowanie partycypacyjne – posłużył do zaangażowania szeregu środowisk społecznych, ustrukturyzowania problemów związanych z terenem i zebra-nia szerokiego spektrum propozycji zagospodarowania. Wykorzystana później metoda charet-te pozwoliła na uporządkowanie, ujednolicenie i konkretyzację wcześniejszych koncepcji i luź-nych idei, zgłaszanych przez różne środowiska.

W efekcie najpierw zebrano różnorodne i nie zawsze spójne wizje, które następnie prze-tworzono w ujednoliconą koncepcję zagospodarowania. Bez pierwszego etapu niektóre ważne i zasługujące na uwzględnienie pomysły nie zostałyby publiczne sformułowane ani poddane dys-kusji. Bez drugiego nie powstałoby konkretne, realistyczne rozwiązanie, posiadające jasny kon-tekst prawno-organizacyjny, ramowy harmonogram i szacunkowy budżet.

Dzięki elastycznej strukturze projektu oraz dobrej współpracy z Fundacją im. Stefana Ba-torego zespół projektu mógł na bieżąco reagować na zmieniające się okoliczności. Pozwoliło to w szczególności na realizację nieplanowanych wcześniej działań dotyczących budżetu oby-watelskiego. W rezultacie przeprowadzonej kampanii społecznej pierwszy etap procesu rewita-lizacji będzie sfinansowany z budżetu obywatelskiego Miasta Białystok na 2014 r.

Wszystkie wykorzystane formy informowania o projekcie oraz rekrutacji uczestników oka-zały się użyteczne. Dotyczyło to głównie działań prowadzonych w przestrzeni miasta, jak najbli-żej mieszkańców, a zwłaszcza spotkań na Węglowej (m.in. impreza otwierająca, spacery histo-ryczne, warsztaty partycypacyjne w formie grilla) oraz zabiegów realizowanych przez Internet (w szczególności przez portal społecznościowy Facebook). W efekcie co najmniej kilka tysięcy białostoczan miało stały dostęp do szczegółów realizowanej inicjatywy. Przyczyniło się to do ze-brania 4,1 tys. głosów w plebiscycie konsultacyjnym budżetu obywatelskiego na 2014 r.

Z uwagi na komunalną własność terenu powojskowego i zarządzanie przez samorządowe jednostki organizacyjne kluczowe okazało się nawiązanie współpracy z administracją publiczną.

87www.soclab.org.pl


W efekcie Stowarzyszenie Kreatywne Podlasie pozyskało i udostępniło publicznie różnorodne materiały oraz informacje znajdujące się dotąd w wyłącznej dyspozycji strony samorządowej.

Współpraca z władzami samorządowymi pozwoliła na opracowanie społecznej koncep-cji nie tylko w kształcie dopasowanym do oczekiwań obywateli, ale także spełniającym wymo-gi urzędowe i spójnym z kluczowymi politykami oraz publicznymi strategiami działania. Cenna okazała się także współpraca z przedstawicielami środowiska akademickiego oraz ekspertami.

Projekt skierowany na zaangażowanie obywateli w projektowanie przyszłości składników mienia komunalnego mógł zostać zrealizowany według dwóch scenariuszy. Pierwszym było otwar-cie się na mieszkańców i podążanie zgodnie z ich oczekiwaniami, które zostałyby zracjonalizowa-ne tylko w niezbędnym zakresie (prawnym, instytucjonalnym i organizacyjno-finansowym). Dru-gim było przekształcenie procesu partycypacyjnego w niewiążące konsultacje społeczne, które mogłyby polegać na przekonywaniu do słuszności polityk samorządowych.

Zespół projektu wybrał pierwszy ze scenariuszy, a przebieg prac nad społeczną koncepcją potwierdził wstępne założenie, że wybór takiej ścieżki projektowej pozwala na osiągnięcie zało-żonych celów. Jednym z nich było wypromowanie idei partycypacji społecznej i pokazanie, że tego rodzaju procedury mogą być realizowane w partnerstwie ze społecznością lokalną. Wy-brane rozwiązanie sprawdziło się szczególnie na – początkowo nieplanowanym – etapie udziału w miejskim budżecie obywatelskim, w którym poparcie wyraziło 4,1 tys. białostoczan.

Daniel GórskiDyrektor Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem

Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego

Założenia RPO w nowej perspektywie finansowej 2014–2020


Regionalny Program Operacyjny jest obecnie na etapie konsultacji społecznych. Jego pro-pozycja jest wynegocjowana – brakuje jednak pewnych regulacji prawnych na poziomie Ko-misji Europejskiej. Dzisiaj jeszcze nie wiemy, jakie będą zasady wdrażania środków, ale wia-

domo, że jest to jedna z najważniejszych kwestii. Jesteśmy więc teraz w takiej sytuacji, że jeszcze nie mamy naszego ostatecznego kształtu Regionalnego Programu Operacyjnego. To dobrze i źle. Dobrze, bo mamy więcej czasu na przygotowanie dobrych projektów. Źle, ponieważ ta nowa per-spektywa się nam odwleka. Już nikt nie mówi, że w 2014 roku szeroki strumień pieniędzy popły-nie do podmiotów realizujących różnego rodzaju projekty.

To, co jest zapisane w Regionalnym Programie Operacyjnym, bezpośrednio wynika ze Stra-tegii Rozwoju Województwa Podlaskiego. Jest ona naszym wspólnym dziełem. Konsultacje Stra-tegii Rozwoju Województwa Podlaskiego są dobrym przykładem na to, że warto zgłaszać swoje uwagi. Wiele z nich zostało uwzględnionych w dokumencie. Świadczy to o tym, że nie były to pu-ste konsultacje.

Jeśli chcielibyśmy streścić strategię w kilku zdaniach, należałoby się skupić na wyznaczo-nych celach i przede wszystkim na miernikach, które wskażą stopień ich osiągnięcia. Dokument definiuje jedynie trzy cele i sześć kluczowych wskaźników tego, do czego dążymy. To na podsta-wie mierników będziemy określać, czy odnieśliśmy wspólny sukces, czy nie. W pierwszym celu, który wskazuje na konieczność podnoszenia konkurencyjności regionalnej gospodarki, znaj-dziemy uniwersalny miernik PKB na mieszkańca oraz liczbę podmiotów gospodarki narodowej w rejestrze REGON, który obrazuje poziom przedsiębiorczości w regionie. W celu drugim istot-na jest wartość eksportu w przeliczeniu na jednego mieszkańca oraz udział kapitału zagranicz-nego, które to mierzą poziom naszej konkurencyjności na rynkach zewnętrznych. Wśród celów strategii znajdujemy wreszcie jakość życia, przy czym warto zwrócić uwagę na to, jak ta jakość życia jest mierzona – saldem migracji wewnętrznej i zagranicznej na pobyt stały. Jeśli naszym mieszkańcom będzie dobrze się żyło w województwie, to nie będą migrować. Istotny jest rów-nież przeciętny miesięczny dochód do dyspozycji na jedną osobę. Jakość życia przejawia się bo-wiem w tym, ile mieszkańcy mają w portfelu, na co są w stanie sobie pozwolić i jakie dobra czy usługi mogą zakupić.

To bardzo konkretne cele, do których powinniśmy dążyć wspólnie. Trzeba przy tym pamię-tać, że sektor publiczny odpowiada mniej więcej za połowę wydatków, które będą potrzebne do realizacji celów strategicznych. Resztę zapewni sektor prywatny. Musimy pamiętać, jaką rolę on odgrywa. Bardzo często sektor ten jest pomijany przez administrację. Wydaje nam się, że roz-wój to są tylko wydatki z sektora publicznego. A to nieprawda.

Realizacja tak ambitnych celów i zadań, jakie sobie postawiliśmy w Strategii Rozwoju Woje-wództwa, wymaga od nas wszystkich zaangażowania i skutecznego pozyskiwania środków na fi-nansowanie tych poszczególnych przedsięwzięć i projektów. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż wiele w tym zakresie zależy od władz centralnych. Dlatego będziemy poszukiwać środków w progra-mach krajowych, w zasobach poszczególnych resortów. Dużo jednak mamy do dyspozycji tutaj,

91www.soclab.org.pl


na miejscu. Mowa o środkach samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, przede wszystkim gmin, ponieważ gminy są organem samorządowym, który posiada największe dochody; w mniej-szym stopniu są finansowane powiaty i województwa. Musimy mądrze i bardziej efektywnie wy-datkować te środki, które mamy już teraz. I to jest też wyzwanie, które przed nami stoi.

W kwestii wdrażania Strategii Rozwoju Województwa niezwykle ważne jest zagadnienie par-tycypacji. Nie da się bowiem wdrożyć Strategii Rozwoju Województwa Podlaskiego czy strategii któregokolwiek z innych regionów bez współuczestnictwa wielu interesariuszy z wielu sektorów i różnych typów instytucji. Musimy zaangażować jak najwięcej partnerów w budowę przyszło-ści naszego regionu. Dlatego przy wdrażaniu strategii, biorąc pod uwagę Zarząd Województwa, stawiamy także na Podlaskie Forum Terytorialne. Jest to ciało, które zrzesza wszystkie sektory, wszystkich partnerów, z jednej strony dając im możliwość współdecydowania i współodpowie-dzialności za realizację strategii, z drugiej – próbując ich efektywnie zaangażować do jej realiza-cji. Użyję tu przykładu uczelni wyższych. Czy kształcą one w kierunkach, które są niezbędne dla podlaskiej gospodarki? Czy wspierają w ten sposób rozwój regionalny? Ich rektorzy mają pełnię władzy w swoich uczelniach, razem oczywiście z senatem, natomiast ani Urząd Marszałkowski, ani Marszałek, ani Zarząd Województwa nie może ingerować w to, co się na uczelni wyższej dzie-je. I chociaż na to nie mamy wpływu, chcemy przez zaproszenie rektorów do Forum zaangażo-wać ich, by wspólnie z nami wdrażali cele Strategii Rozwoju Województwa.

Co zatem będziemy realizować na poziomie regionalnym, a co na poziomie krajowym? Na poziomie regionalnym będzie to przede wszystkim: wsparcie małych i średnich przedsię-biorstw – głównie w zakresie edukacji (z wyłączeniem szkolnictwa wyższego), zatrudnienie, czyli osoby bezrobotne, i szkolenia pracowników zatrudnionych w firmach oraz włączenie społeczne, czyli walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Jeśli chodzi o takie obszary, jak technolo-gie telekomunikacyjne, infrastruktura ochrony środowiska, energetyka oraz transport – więk-szość kluczowych inwestycji będzie realizowana w ramach programów krajowych zarządzanych przez poszczególne resorty.

Kolejna kwestia to ograniczenia przypisane do projektu Umowy Partnerstwa z rozporzą-dzeń unijnych, np. koncentracja środków w poszczególnych obszarach tematycznych. Staramy się dostosować te programy regionalne do indywidualnej sytuacji naszych województw. Nato-miast wiele dokumentów powstaje na poziomie krajowym i wprost odwołują się one i wprowa-dzają pewne zadania do Regionalnych Programów Operacyjnych, tak jak np. Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej. Zostało w nim powiedziane wprost, jakie będą priorytety inwesty-cyjne i skąd będą finansowane. Zadania są jasno określone, więc rząd będzie oczekiwał realiza-cji programów krajowych, a my w pierwszej kolejności będziemy negocjować nasze Regionalne Programy Operacyjne z rządem. Niedługo zobaczymy, jak ten proces indywidualizacji progra-mów zderzy się z programami rządowymi.

Jeśli zaś chodzi o Regionalny Program Operacyjny, prace nad nim nadal trwają, więc sporo może się jeszcze zmienić po konsultacjach społecznych. Wstępna struktura programu w podzia-le na Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny przedstawia się następująco. Największą alokację, jeśli chodzi o Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, ma Oś I, co wynika z rozporządzeń unijnych i koncentracji tematycznej narzuconej przez Komisję Europejską. W przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego jest to zaś Oś II – przedsiębior-czość i aktywność zawodowa. Tutaj mamy i osoby bezrobotne włączone na rynek pracy, i pracow-ników zatrudnionych już w przedsiębiorstwach, którzy będą podnosić swoje umiejętności. Kom-petencje i kwalifikacje – Oś III – to jest edukacja od poziomu przedszkolnego do poziomu szkoły średniej i zawodowej; tutaj priorytetem jest szkolnictwo zawodowe. Oś priorytetowa IV dotyczy poprawy dostępności transportowej. Oś V skierowana jest na gospodarkę niskoemisyjną (czy-



li znowu priorytet Komisji Europejskiej) i tu znaczne środki, bo blisko 150 mln euro, są przezna-czone tylko z RPO, a jeszcze więcej będzie dostępnych w ramach programów krajowych (środ-ków na gospodarkę niskoemisyjną będziemy mieli w przyszłości bardzo dużo). Oś VI to ochrona środowiska, Oś VII – poprawa spójności społecznej, a Oś VIII – infrastruktura na potrzeby uży-teczności publicznej. Większość działań podejmowanych w ramach tej Osi będzie musiało iść w parze z tzw. działaniami miękkimi, związanymi z faktycznym wsparciem osób wykluczonych.

Warto w tym miejscu zadać sobie kilka pytań. Czy są podmioty, które powinny posiadać uprzywilejowany status? Będziemy też z pewnością poszukiwać odpowiedzi na pytania: czy i w ja-kim zakresie wykorzystywać instrument Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność?, jakie mechanizmy zastosować, aby nie powielać błędów przeszłości?, jak pobudzić kreatywność instytucji i mieszkańców, która zaowocuje w przyszłości wysoką jakością projektów?

Dzisiaj stawiam tezę, że właściwie problemem nie jest brak pieniędzy. Dotyka nas raczej problem braku dobrych pomysłów, dobrych inicjatyw, które faktycznie rozwiązują problemy spo-łeczne czy gospodarcze. Chciałbym (i do tego wzywa nas Strategia Rozwoju Województwa), aby-śmy przestali mówić: we wniosku o dofinansowanie mogę napisać absolutnie wszystko, a potem jakoś to będzie, jakoś się to wytłumaczy. Chciałbym, żebyśmy zaczęli pracować, nie udawać, tyl-ko się rozwijać. To jest nasz obowiązek, inaczej nigdy nie dogonimy innych regionów.

Dlatego warto pamiętać, o czym wspomina Strategia Rozwoju Województwa Podlaskiego: „Przedsiębiorczość to specyficzna zdolność społeczeństwa do wykorzystania swego potencja-łu. Oznacza zdolność do wcielania pomysłów w czyn. Obejmuje ona kreatywność, innowacyj-ność i podejmowanie ryzyka, a także zdolność do planowania przedsięwzięć i prowadzenia ich dla osiągnięcia zamierzonych celów. Bez przedsiębiorczości rozwój nie jest możliwy. Przedsiębior-czość to kreowanie postaw społecznych, to wzięcie spraw we własne ręce, to zaradność, to od-waga, to motywacja do wyznaczania i skuteczność osiągania celów”.

Część 2

Narzędziownik partycypacji

Agnieszka Maszkowska



Konsultacje społeczne to zorganizowany sposób uzyskiwania opinii, stanowisk, poglądów od instytucji i osób, których dotkną skutki rozwiązań proponowanych przez ich organizatora1. Konsultacje inicjuje najczęściej administracja publiczna, przedstawiając swoje zamierze-

nia oraz zbierając uwagi ze strony społeczeństwa. Cechą tej instytucji bezpośredniej demokracji jest dwustronna komunikacja między obywatelami i władzą. Z jednej strony informacje dotyczą-ce nieraz najważniejszych decyzji podejmowanych przez samorząd lub rząd, takich jak: projekty ważnych aktów prawa, planowane działania czy inwestycje, płyną od rządzących do społeczeń-stwa. W odpowiedzi obywatele kierują do decydentów swoje opinie na ich temat. Komunikacja zwrotna występująca w procesie konsultacji stwarza przestrzeń na dialog.

Aspekty prawne konsultacji społecznych

Konsultacje społeczne są w pewnej mierze uregulowane formalnie, co oznacza, że w praktycznym aspekcie inicjowania i prowadzenia różnych procesów konsultacyjnych władze publiczne opie-rają się na zapisach aktów normatywnych – międzynarodowych oraz krajowych. Przedstawio-ny poniżej katalog nie jest wyczerpujący, jednakże zawiera najistotniejsze akty prawa krajowego.

� Ustawa o samorządzie gminnym2 w zakresie: — tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, — nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, — ustalania i zmiany nazwy gmin oraz siedziby ich władz, — tworzenia i znoszenia jednostki pomocniczej (osiedla, sołectwa).

� Ustawa o samorządzie powiatowym3 w zakresie: — tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, — ustalania i zmieniania nazw powiatów oraz siedzib ich władz.

Ustawy samorządowe zawierają ponadto następujący zapis: „w innych sprawach ważnych dla gminy, powiatu, województwa na jego terytorium mogą być przeprowadzane konsultacje z mieszkańcami”. Brak ostrej definicji „sprawy ważnej” w ustawach oznacza w praktyce, że decy-zja o tym, co jest sprawą ważną, zależy od arbitralnej decyzji danego samorządu.

� Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie4 w zakresie:

1 Zob.: Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych STOCZNIA, MillwardBrown SMG/KRC, Warszawa 2011.

2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.).3 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.).4 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. 2003 Nr 96, poz. 873,

z późn. zm.).

97www.soclab.org.pl


— obowiązku konsultowania przez władze gminy projektów aktów prawnych w dziedzinach do-tyczących organizacji społecznych (pozarządowych). Owocuje to zwykle specjalną uchwałą regulującą treść i zasady współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi i innymi pod-miotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego;

— obowiązku konsultowania aktów prawnych ze sfery zadań publicznych z radami działalno-ści pożytku publicznego (w przypadku ich utworzenia przez gminy).

� Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym5 w zakresie konsultowania przez organ samorządu gminnego z mieszkańcami gminy studium uwarunkowań i kierunków zago-spodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

� Ustawa o pomocy społecznej6 w zakresie konsultacyjnej formy opracowywania i realizacji gminnej i powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych.

� Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy7 w zakresie konsultacyjnego trybu opracowywania przez samorząd powiatu planu działań instytucji rynku pracy.

� Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko8 w zakresie zapewnie-nia przez organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów do-kumentów możliwości udziału społeczeństwa przed wydaniem tych decyzji lub przed przyję-ciem tych dokumentów, w przypadku których przepisy tej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

� Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju9 w zakresie konsultacyjnej formy projektów programów rozwoju.

Oprócz ustaw konsultacje społeczne są również regulowane poprzez akty prawa miej-scowego, w szczególności uchwały i zarządzenia organów stanowiących oraz wykonawczych. W niektórych samorządach w Polsce zapisy o trybie konsultacji określone są w statucie. Innym rozwiązaniem jest określenie zasad i trybu konsultowania wybranych kwestii w uchwale rady gminy. Najczęściej spotykane zagadnienie, dla którego tryb przeprowadzania konsultacji okre-ślają uchwały samorządów, to konsultacje społeczne aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji pozarządowych. Są one obligatoryjne – wyni-kają z zapisów Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Samorządy, które są bardziej świadome wagi konsultowania, opracowują regulaminy kon-sultacji społecznych, których celem jest uszczegółowienie procedur, jakimi kieruje się władza przy prowadzeniu dialogu społecznego z mieszkańcami. Określa się w nich m.in.: cele konsultacji, klu-czowe elementy procedury ich inicjowania i przeprowadzania, w tym formy, czas trwania, sposób informowania. Regulaminy konsultacji społecznych funkcjonują m.in. w Łodzi, Słupsku, Toruniu.

Konsultacje społeczne jako forma partycypacji obywatelskiej

Konsultacje społeczne zapewniają obywatelom udział w procesie decyzyjnym. Jednakże wpływ na kształt przyjmowanych w wyniku konsultacji rozwiązań jest bardzo zróżnicowany – zdarza się,

5 Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

6 Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 Nr 64 poz. 593).7 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 roku

(Dz.U. 2004 Nr 99 poz. 1001).8 Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeń-

stwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.).9 Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006 Nr 227 poz. 1658 z późn. zm).



że mimo wysłuchania, głosy mieszkańców nie są brane pod uwagę. W innych przypadkach spo-łeczność nie tyle konsultuje, tj. zgłasza uwagi i opinie, co aktywnie uczestniczy w procesie wy-pracowywania pewnych dokumentów czy kierunków działań. Partycypacja jest zatem zjawiskiem wielowymiarowym i może być opisywana poprzez stadia, które wskazują na istnienie w społecz-ności określonych mechanizmów partycypacyjnych. Służy do tego pojęcie „drabiny partycypa-cji”10. Upraszczając znacznie pierwotną klasyfikację, można wyróżnić trzy stopnie – „szczeble” – drabiny partycypacji: informowanie, konsultowanie, współdecydowanie.

Informowanie to jednostronne komunikowanie ze strony władzy do obywateli np. poprzez umożliwienie dostępu do informacji publicznej (tablice ogłoszeń, BIP, strony internetowe urzę-du), a także poprzez prasę, radio, telewizję, ulotki etc. Na tym szczeblu „drabiny partycypacji” brakuje kanału przekazywania informacji od obywateli do decydentów, komunikowane są naj-częściej już podjęte decyzje.

Jeśli w ślad za informacją o zamierzeniach i planach ze strony władzy pójdzie otwartość na wysłuchanie opinii w danej sprawie, mamy do czynienia z kolejnym stopniem partycypacji, tj. konsultowaniem. Na tym etapie zbierane są głosy – mieszkańcy ustosunkowują się do propo-zycji, jakie wysuwa w ważnych dla nich sprawach urząd, jednakże znamienną cechą konsultacji jest to, że ich wyniki nie są dla rządzących wiążące.

Kolejnym „szczeblem”, cechującym się najwyższym spośród wymienionych stadiów stop-niem zaangażowania obywateli w podejmowanie decyzji, jest współdecydowanie. Występuje ono wtedy, gdy obywatele uzyskują realny wpływ na kreowanie i wybór rozwiązań, które następnie są wdrażane przez władze. Cechą tego stadium jest partnerstwo. Przykładami mechanizmów party-cypacyjnych, w których występuje współdecydowanie, jest budżet obywatelski i fundusz sołecki.

DRABINA PARTYCYPACJI

INFORMOWANIEDOSTĘP DO INFORMACJI, AKTYWNE I

BIERNE INFORMOWANIEkomunikacja jednostronna

KONSULTOWANIE INFORMOWANIE I ZASIĘGANIE OPINIIkomunikacja dwustronna

WSPÓŁDECYDOWANIE

PARTNERSTWO W PODEJMOWANIU DECYZJI, UZNAWANIE

WYPRACOWANYCH ROZWIĄZAŃ ZA WIĄŻĄCE

komunikacja symetryczna

Refleksja o tym, na którym „szczeblu” drabiny partycypacji jest dana społeczność lokalna, może być bardzo cenna. Analiza działań samorządów pod kątem funkcjonowania w nich okre-ślonych mechanizmów partycypacyjnych, pozwala na podjęcie działań, które w większym stop-niu uwzględnią udział obywateli w kształtowaniu polityk lokalnych.

10 Autorką pojęcia „drabina partycypacji” jest Sherry Sherry R. Arnstein. Jej koncepcja, powstała w końcu lat sześć-dziesiątych XX wieku, jest jednym z pełniejszych opisów różnych stadiów partycypacji, które służą do określenia kluczowych czynników wpływających na poziom partycypacji w środowisku lokalnym.

99www.soclab.org.pl


Planowanie i przebieg konsultacji społecznych

Samo ogłoszenie konsultacji społecznych nie jest wystarczające, by osiągnąć sukces rozumiany jako zgoda i konsensus w danej sprawie między władzą i mieszkańcami. Praktyka polskich samo-rządów pokazuje wiele przykładów nieudanych działań konsultacyjnych, które zamiast prowadzić do konsensusu, powodowały zaostrzenie konfliktów i trudności11. Dlaczego tak się dzieje? Spośród wielu czynników, które wpływają na efektywność konsultacji, warto podkreślić dwa: odpowiednie zasady oraz rzetelność w prowadzeniu działań, polegająca na dbaniu o każdy etap konsultacji.

Konsultacje to pewna całość, która jak każdy proces ma swój początek, rozwinięcie i za-kończenie. Wszystkie etapy są istotne i żadnego nie może zabraknąć.1. Przygotowanie procesu konsultacji.

Zaplanowanie całego procesu z uwzględnieniem ram formalno-prawnych, organizacyjnych i finansowych jest kluczowe dla sukcesu całego przedsięwzięcia. W praktyce polega na:

— określeniu przedmiotu konsultacji i zgromadzeniu wiedzy na jego temat, — określeniu odbiorców konsultacji, — określeniu harmonogramu działań konsultacyjnych, — wyborze formy konsultacji, w tym metod, technik, — wyborze zespołu koordynującego konsultacje.

Planując konsultacje, trzeba mieć świadomość, że trwają one w czasie i w zależności od stop-nia skomplikowania tematu oraz ram prawnych, powodują wydłużenie procesu realizacji za-mierzeń. Warto podkreślić, że konsultacje powinny być organizowane na możliwie najwcze-śniejszym etapie podejmowania decyzji. Nic tak bowiem nie zniechęca do udziału w nich jak świadomość, że wszystko jest już przesądzone, a cały proces odbywa się wyłącznie po to, by spełnić wymóg formalno-prawny12.

2. Informowanie o zamierzeniach i planach.Informowanie o zamiarze prowadzenia konsultacji oraz jego przedmiocie rozpoczyna część zasadniczą konsultacji. Na tym etapie kluczowy jest wybór zróżnicowanych kanałów infor-macyjnych dostosowanych do zdefiniowanych odbiorców, np. Internet, prasa, ulotki, plaka-ty, spotkania informacyjne. Niewystarczające jest zamieszczenie informacji w Biuletynie In-formacji Publicznej. Jeśli w konsultacjach grupą kluczową są rodzice z małymi dziećmi, warto przygotować ulotki, które mogą trafić do szkół, przedszkoli, przychodni zdrowia. Jeśli kon-sultacje skierowane są do młodzieży, wówczas warto bardziej wykorzystać kanały interneto-we – popularne strony www, portale społecznościowe. Nie należy zapominać o atrakcyjno-ści graficznej materiałów informacyjnych, które mają ogromne znaczenie dla pozytywnego odbioru prowadzonej procedury oraz mają za zadanie zmotywować i zachęcić do zaangażo-wania się. Z uwagi na to, że niektóre konsultacje społeczne dotyczą spraw bardzo trudnych, w których mamy do czynienia z wąską specjalistyczną wiedzą (np. technologie gospodarki od-padami), warto zapewnić mieszkańcom materiały informacyjne zredagowane w języku nie-specjalistycznym. Podczas spotkań prezentujących proponowane do konsultacji rozwiąza-nia należy unikać zbyt eksperckich wystąpień, które mogą być niezrozumiałe dla słuchaczy nieposiadających odpowiednich kompetencji i tym samym budzić w nich zniechęcenie do za-angażowania się w dyskusję.

11 Dzieje się tak w szczególności w sytuacjach, gdy konsultowane są kwestie budzące duży sprzeciw określonych grup społecznych, np. mieszkańców protestujących przeciwko zlokalizowaniu uciążliwej inwestycji w ich miejscowości.

12 Fasadowość konsultacji to jeden z głównych „grzechów” konsultacji społecznych prowadzonych w Polsce (zob.: Ra-port końcowy z badania…, op. cit.).



3. Wymiana opinii i wybór rozwiązań.Zasięganie opinii jest etapem kluczowym z perspektywy celu organizowania konsultacji. Ist-nieje kilka warunków, które zwiększą efektywność prowadzonych działań oraz sprawią, że oby-watelom biorącym w nich udział stworzona będzie przestrzeń do dzielenia się swoimi spo-strzeżeniami, uwagami oraz pomysłami, które będą miały szansę być wzięte pod uwagę przez decydentów. Podstawowym warunkiem jest przeznaczenie odpowiedniego czasu na zgłasza-nie opinii. Konsultacje nie powinny trwać krócej niż 7–10 dni, tak by umożliwić wszystkim za-interesowanym zapoznanie się z ich przedmiotem i zajęcie stanowiska. Ponadto, jeśli konsul-tacje przewidują spotkania lub są prowadzone formami warsztatowymi, warto dostosować ich godziny do możliwości czasowych odbiorców, np. organizować je poza standardowymi godzinami pracy. Drugą bardzo ważną kwestią jest wybór metod konsultacji. Możliwość zgła-szania uwag internetowo lub pocztą jest formą niewystarczającą. Bierne formy powinny być uzupełnione bardziej aktywnymi, stwarzającymi przestrzeń do dzielenia się argumentami np. spotkaniami czy warsztatami13.

4. Informowanie o wynikach konsultacji.Badania14 potwierdzają, że ten etap jest jednym z najbardziej zaniedbywanych. Mieszkańcy, któ-rzy przekazują decydentom swoje opinie, często nie otrzymują informacji zwrotnej. Nie wie-dzą, czy ich zdanie jest uwzględnione, a jeśli nie, to dlaczego. Brak takiego komunikatu może skutkować zniechęceniem wnioskodawców, którzy nie widzą efektu swojej pracy i zaangażo-wania. Dobrą praktyką jest wobec tego upublicznianie wyników konsultacji w postaci zestawień uwag przyjętych i odrzuconych, np. poprzez zamieszczenie na stronie internetowej lub prze-słanie bezpośrednio do uczestników konsultacji. Odrzucone uwagi powinny być uzasadnione.

5. Ewaluacja.Ewaluacja pozwala stwierdzić, w jakim stopniu zostały osiągnięte założone cele konsultacji oraz co jest tego przyczyną. Analizuje się w szczególności stopień uwzględnienia opinii zło-żonych w trakcie konsultacji, tj. ich wpływ na ostateczny kształt opiniowanej sprawy. W trak-cie ewaluacji bada się również sposób zasięgania opinii wśród określonych grup docelowych, zastosowanie określonych metod i narzędzi w kontekście efektywności podjętych działań. Ewaluacją można również objąć aspekty organizacyjne, takie jak dostępność miejsc, w któ-rych odbywają się konsultacje czy sposób informowania. Najczęstszym błędem organizato-rów konsultacji jest nieuwzględnianie ewaluacji w całym procesie, przez co traci się możli-wość analizy całości i wyciągnięcia wniosków na przyszłość.

Zasady udanych konsultacji

Dlaczego warto dbać o jakość konsultacji? Kluczowym argumentem jest to, że może to pomóc samorządom poradzić sobie z jedną z głównych trudności, z jakimi się zmierzają, prowadząc kon-sultacje, tj. z brakiem zaangażowania obywateli. Dobrze przeprowadzone konsultacje dają moż-liwość budowania trwałej relacji między samorządem czy rządem a obywatelami, gdyż wzmac-niają wiarę partnerów w sensowność uczestniczenia w procesie konsultacyjnym.

Swoisty drogowskaz, nazwany Kodeksem Konsultacji15, stworzył zespół zainicjowany przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, składający się z ekspertów ze środowisk rządowych, po-zarządowych i akademickich. Zawiera on 7 zasad, o które należy dbać, wdrażając proces konsul-

13 Więcej o aktywnych metodach i technikach konsultacji społecznych w kolejnym rozdziale niniejszej publikacji.14 Raport końcowy z badania…, op. cit.15 https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo%C5%82eczne.pdf [20.11.2013].

101www.soclab.org.pl


tacyjny. Te zasady to: dobra wiara, powszechność, przejrzystość, responsywność, koordynacja, przewidywalność i poszanowanie interesu ogólnego. Mimo iż w założeniu adresowany on jest do szczebla rządowego i konsultacji na poziomach ministerstwa, uniwersalność tych zasad pozwa-la znaleźć zastosowanie również w samorządach.

DOBRA WIARA

Konsultacje prowadzone są w duchu dialogu obywatelskiego. Strony słuchają się nawzajem, wykazując wolę zrozumienia odmiennych racji. Zasada ta stanowi odpowiedź na często pojawiający się zarzut fasadowości konsultacji, tj. sy-tuacji, w której wszystko jest przesądzone i ustalone, a organizuje się je jedynie dla formalności (np. by spełnić wymóg ustawowy). Niezbędnym warunkiem powodzenia procesu konsultacji jest otrzymanie przez obywateli rzetelnych i zrozumiałych informacji w zakresie przedmiotu konsulta-cji oraz wystarczający czas na zapoznanie się i odpowiedź. Wówczas uczestnicy będą mieć szan-sę na przedstawienie argumentów, które decydenci rozważą i w miarę możliwości uwzględnią.

POWSZECHNOŚĆ

Każdy zainteresowany tematem powinien móc dowiedzieć się o konsultacjach i wyrazić swój pogląd.Podstawą tej zasady jest jak najszersze informowanie o prowadzonych konsultacjach, szcze-gólnie z wykorzystaniem Internetu, np. poprzez specjalne platformy internetowe. Kluczowe jest dokładne zdefiniowanie interesariuszy i skierowanie do nich zaproszenia do udziału w pro-cesie. Ważne jest przy tym, by informacja była przygotowana w sposób umożliwiający przyswo-jenie treści będącej przedmiotem konsultacji – niezależnie od stopnia wykształcenia, wieku czy stopnia sprawności.

PRZEJRZYSTOŚĆ

Informacje o celu, regułach, przebiegu i wyniku konsultacji muszą być powszechnie dostęp-ne. Musi być jasne, kto jaki pogląd reprezentuje.Przejrzystość i jawność polega na upublicznieniu i upowszechnieniu wszystkich informacji zwią-zanych z konsultowaną sprawą. Zakłada umożliwienie dostępu do aktualnych informacji na rów-nych zasadach dla wszystkich zainteresowanych, których konsultowana sprawa dotyczy. Jawne są ponadto wszystkie zgłoszone uwagi wraz z podaniem ich autorów, a także odpowiedzi organi-zatora konsultacji. Wdrożenie tej zasady jest ułatwione dzięki funkcjonowaniu portali interneto-wych dedykowanych konsultacjom społecznym, na których w łatwy sposób można zamieszczać uwagi do konsultowanych dokumentów, widocznych dla wszystkich użytkowników16.

16 Przykładem jest pierwszy w województwie podlaskim portal do konsultacji społecznych, opracowany przez Funda-cję Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”, znajdujący się pod adresem www.konsultacje.soclab.org.pl.



RESPONSYWNOŚĆ

Każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź w rozsądnym terminie.Konsultacje zakładają komunikację dwustronną na każdym etapie, stąd też podkreślana wcze-śniej konieczność przedstawienia uczestnikom procesu pisemnego, publicznie dostępnego pod-sumowania w określonym terminie. Odpowiedzi na zgłoszone uwagi powinny uzasadniać podję-te decyzje i być przygotowane w języku niespecjalistycznym.

KOORDYNACJA

Konsultacje powinny mieć odpowiedzialnego za nie gospodarza.Z perspektywy uczestnika konsultacji istotne jest to, by było jasno określone, kto jest organi-zatorem konsultacji i do kogo należy się zwracać z wszelkimi pytaniami lub uwagami. Informa-cja o danych kontaktowych do koordynatora konsultacji powinna być dostępna we wszystkich materiałach informacyjnych.

PRZEWIDYWALNOŚĆ

Konsultacje powinny być prowadzone w zaplanowany sposób i w oparciu o czytelne reguły. Najważniejszą regułą w procesie jest to, by konsultacje odbywały się już na etapie tworzenia za-łożeń danego dokumentu czy działania, a nie wówczas, gdy obywatele mogą jedynie zaakcepto-wać podjętą już decyzję. Harmonogram całości powinien być znany zainteresowanym stronom jeszcze przed rozpoczęciem procesu.

POSZANOWANIE DOBRA OGÓLNEGO I INTERESU PUBLICZNEGO

Organizator konsultacji, przygotowując ostateczną wersję rozwiązania, kieruje się interesem publicznym, a nie tylko poszczególnych grup.Istotą zasady jest otwartość na wysłuchanie wszystkich racji oraz odniesienie się inicjatora kon-sultacji do wszystkich opinii. Jednocześnie podkreśla się, że ostateczne stanowisko decyden-ta jest kreowane w oparciu o nadrzędny interes publiczny, a nie partykularne interesy zgłasza-ne przez różne grupy nacisku.

Jakie są korzyści z konsultacji społecznych?

Konsultacje coraz bardziej wpisują się w funkcjonowanie społeczności lokalnych jako narzędzie obywatelskiej partycypacji. I podczas gdy dla jednych jest to wciąż jedynie uciążliwy wymóg for-malno-prawny, inni dostrzegają w tym procesie wiele korzyści oraz szans.

1. Dzięki konsultacjom możliwa jest diagnoza potrzeb i oczekiwań mieszkańców, co pozwala na eliminację działań zbędnych lub szkodliwych z punktu widzenia obywateli.

2. Dobrze przeprowadzone konsultacje społeczne osłabiają protesty społeczne wobec pla-nowanych zmian, przeciwdziałają konfliktom.



3. Konsultacje umożliwiają szeroki udział mieszkańców w decyzjach władz. W ten sposób dają ludziom poczucie sprawstwa oraz kontroli oraz upowszechniają mechanizmy oddziaływa-nia na decyzje władz.

4. Konsultacje pełnią funkcję edukacyjną, gdyż uczą procedur uczestnictwa oraz zapoznają mieszkańców z przesłankami stojącymi za podejmowanymi decyzjami.

5. Konsultacje aktywizują obywateli do zaangażowania się, upowszechniając tym samym me-chanizmy demokracji bezpośredniej.

6. Konsultacje wzmacniają pozytywny wizerunek urzędu jako władzy dzielącej się decyzyjno-ścią oraz sprzyjającej wypracowaniu partnerskich relacji z mieszkańcami i organizacjami pozarządowymi.

7. Konsultacje zorganizowane na wczesnym etapie podejmowania decyzji mogą zaowocować rozwiązaniami innowacyjnymi, które nie były przewidziane przez ich organizatora17.

Źródła

1. ABC konsultacji. Krótki przewodnik po metodach i technikach prowadzenia konsultacji społecznych, Projekt Społeczny 2012, Warszawa 2010.

2. Ferens A., Kondas R., Matysiak I., Rzeźnik G., Szyrski M., Jak prowadzić konsultacje społeczne w samorządach? Zasady i najlepsze praktyki współpracy samorządów z przedstawicielami społeczności lokalnych. Przewodnik dla samorządów, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 2010, http://www.frdl.org.pl/main/monitoring_legislacji_n.htm [20.11.2013].

3. Konsultacje społeczne – jak sprawić by były lepsze? Propozycja Kodeksu Konsultacji i ścieżka wdrożenia, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, 2012, https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo%C5%82eczne.pdf [20.11.2013].

4. Probosz M., Sadura P., Konsultacje w społeczności lokalnej: planowanie, przygotowanie, prowadzenie konsultacji społecznych metodą warsztatową, http://www.wiemjakjest.pl [20.11.2013].

5. Przeprowadzanie konsultacji społecznych w samorządzie, Instytut Rozwoju Regionalnego, Szczecin 2011.

6. Raport końcowy z badania efektywności mechanizmów konsultacji społecznych, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych STOCZNIA, MillwardBrown SMG/KRC, Warszawa 2011.

7. Tak konsultowaliśmy… Warszawa dzieli się dobrymi praktykami, red. Anna Petroff-Skiba, Warszawa 2011.

8. http://www.partycypacjaobywatelska.pl [20.11.2013].

17 Oprac. na podstawie: Przeprowadzanie konsultacji społecznych w samorządzie, Instytut Rozwoju Regionalnego, Szczecin 2011; ABC konsultacji. Krótki przewodnik po metodach i technikach prowadzenia konsultacji społecznych, Projekt Społeczny 2012, Warszawa 2010.

https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo�eczne.pdf

https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2012/06/konsultacje-spo�eczne.pdf

http://www.wiemjakjest.pl/

Katarzyna Sztop-Rutkowska

Metody i techniki konsultacji

społecznych


W ramach konsultacji społecznych używa się wielu metod i technik zarówno z obszaru badań nauk społecznych, jak i narzędzi związanych z animacją społeczną. Zazwyczaj w polskich samorządach stosuje się konsultacje w sposób doraźny, niesystemowy. Co-

raz częściej pojawiają się jednak ciekawe, aktywizujące techniki konsultacji, które sprawiają, że mieszkańcy chętniej w nich uczestniczą.

Metody gromadzenia opinii mieszkańców mogą mieć charakter ilościowy i jakościowy. Re-prezentatywność konsultującej grupy nie musi być rozumiana jako duża, miarodajna pod wzglę-dem statystycznym próba mieszkańców. Niekiedy wystarczy, aby grupa osób biorąca udział w konsultacjach była zróżnicowana pod względem wieku, wykonywanego zawodu czy miejsca zamieszkania. Może to być też grupa wewnętrznie jednorodna, jeśli konsultacje są skierowane do określonej kategorii mieszkańców, np. do odbiorców usług publicznych (osób starszych, nie-pełnosprawnych itp.). Dość często łączy się również techniki konsultacyjne skierowane do eks-pertów z danej dziedziny oraz powszechne z udziałem mieszkańców.

Warto, aby osoby odpowiedzialne za proces konsultacji społecznych w sposób świadomy i jednocześnie twórczy dobierały metody i techniki konsultacji. Ich zastosowanie powinno być jak najbardziej dopasowane do tematu, grupy docelowej oraz czynników o charakterze pragmatycz-nym (czasu, możliwości finansowych, ilości osób zaangażowanych w organizację procesu itp.).

Zanim zostanie podjęta decyzja o wyborze techniki konsultacji, warto zadać sobie nastę-pujące pytania:

— jaki jest główny cel, który chcemy osiągnąć? — jaki jest temat konsultacji? — jaki stopień zaangażowania i wpływu mieszkańców chcemy osiągnąć? — jaką rolę mają pełnić uczestnicy procesu (rolę: reprezentantów, indywidualnych osób, eks-

pertów itp.)? — czy w tych konsultacjach są niezbędni eksperci? — jakich informacji potrzebują uczestnicy konsultacji, zanim odpowiedzą na pytania, podej-

mą wybór dotyczący konkretnego rozwiązania konsultowanego problemu? — ilu uczestników chcemy zaangażować? — czy proces dotyczy jakiejś specyficznej grupy osób (dzieci, emerytów, mieszkańców osie-

dla, użytkowników parku itp.)? — ile mamy czasu na konsultacje? — jakie są dostępne środki finansowe? — ile osób ze strony organizatorów konsultacji możemy zaangażować do ich przeprowadzenia?

Jak już wspomniano, warto podejść twórczo do zadania wyboru techniki konsultacji spo-łecznych. Nie zawsze bowiem trzeba wiernie kopiować uznane i wypróbowane metody. Warto-ściowe jest łączenie różnych technik konsultacji, np. ilościowych, które pomogą zakreślić ich te-mat i dokonać diagnozy, oraz jakościowych, które często służą do pogłębiania wiedzy na temat poszczególnych stanowisk, wypracowania scenariuszy zmiany itp.


Metody i techniki konsultacji społecznych

Wybrane techniki konsultacyjne

Poniżej zostały przedstawione techniki stosowane do prowadzenia konsultacji społecznych. Po-dzielone one zostały na dwie kategorie, tj. takie, które należy stosować przy konsultacjach ma-sowych, oraz takie, w których ma uczestniczyć wąska grupa interesariuszy.

Konsultacje z dużą ilością interesariuszy/mieszkańców

Badania ankietowe

Badania tego typu są realizowane najczęściej na dużych próbach populacji mieszkańców w opar-ciu o opracowany wcześniej kwestionariusz z pytaniami. Ankiety mogą być przeprowadzone przez przeszkolonych ankieterów (PAPI – Papier and Pencil Interview), poprzez Internet (CAWI Computer-Assisted Web Interview), jak również bezpośrednio przez badacza w formie na przy-kład ankiety audytoryjnej (respondenci wypełniają rozdany kwestionariusz ankiety, zbierając się w jednym miejscu, np. w klasie szkolnej). W konsultacjach społecznych jest to dobre narzę-dzie do diagnozy potrzeb. W trakcie zbierania opinii w zakresie konsultowanego tematu musimy mieć pewność, że badana zbiorowość ma na ten temat wiedzę i że jest w stanie wypowiedzieć się w sposób kompetentny. Jest to konieczne, jeśli chcemy uniknąć podstawowego błędu, jakim jest fałszywe założenie znawstwa, czyli sytuacji, w której mamy do czynienia z pytaniem o opi-nię w sprawie nieznanego/trudnego tematu (tzw. „fantomowe opinie”1). Jednym ze sposobów jej uniknięcia jest łączenie techniki sondażowej z formami warsztatowymi oraz dostarczanie miesz-kańcom konkretnej wiedzy dotyczącej konsultowanego tematu.

Do najbardziej znanych mieszanych technik, wykorzystujących zarówno warsztaty, jaki i an-kietę, należy sondaż deliberatywny (deliberative poll). Jest to metoda licencjonowana autor-stwa prof. Jamesa Fishkina, obecnie dyrektora Centrum Demokracji Deliberatywnej na Uniwer-sytecie Stanforda. Jej celem jest zebranie opinii od mieszkańców po uprzednim dostarczeniu im dużej ilości informacji i zaprezentowaniu alternatywnych scenariuszy rozwiązań. Pierwszym etapem sondażu deliberatywnego jest ustalenie możliwych rozwiązań podjętej kwestii społecz-nej. Na tym etapie w konsultacji biorą udział eksperci i partnerzy społeczni (organizacje pozarzą-dowe, media, władze lokalne itp.). Kolejnym etapem jest przeprowadzenie klasycznego sonda-żu na wybrany temat na reprezentatywnej próbie mieszkańców. Z tej puli wybiera się około 30% respondentów, którym dostarcza się pakiet informacji na temat konsultowanej kwestii i wypra-cowanych wcześniej różnych sposobów jej rozwiązania. Eksperci wyjaśniają, jakie są za i przeciw każdego z nich. Ważny jest dobór ekspertów – nie mogą oni reprezentować tylko jednego punk-tu widzenia. Po ich wysłuchaniu w 15-osobowych grupach pod przewodnictwem wyszkolonych neutralnych moderatorów uczestnicy dyskutują nad podanymi scenariuszami. Następnie spo-tykają się na wspólnej dodatkowej sesji pytań do ekspertów. Na końcu ponownie zbiera się od-powiedzi na pytania kwestionariuszowe. Celem spotkań nie jest więc uzyskanie konsensusu, ale otrzymanie rozkładu opinii na dany temat po etapie dostarczenia informacji oraz deliberacji.

1 Wywiad z prof. Jamesem Fishkinem, http://main.ps2012.pl/index.php/Centrum-deliberacji/Sondaz-deliberatywny--w-Poznaniu/Metoda/Wywiad-z-prof.-Jamesem-Fishkinem [13.12.2013].



Przykład zastosowania:Technikę tę stosowano na całym świecie2. W Polsce skorzystano z niej po raz pierwszy w 2009 r. przy okazji dyskusji o przeznaczeniu miejskiego stadionu w Poznaniu po Euro 20123. Zastoso-wano również tę metodę, ale w wersji on-line, w debacie na temat studiowania na Uniwersy-tecie Warszawskim w 2012 r.4

Kolejnym ciekawym zastosowaniem ilościowych badań na dużą skalę jest panel obywa-telski. Polega on na cyklicznym zasięganiu opinii reprezentatywnej grupy mieszkańców dane-go terytorium lub użytkowników określonych usług publicznych. Badania kwestionariuszowe są prowadzone regularnie 3–4 razy do roku. Mogą to być ankiety on-line (CAWI) lub kwestionariu-sze wypełnianie przez przeszkolonych ankieterów (PAPI). Te same osoby pozostają w grupie pa-nelowej (respondenci) przez około 2 lata, co pozwala na obserwację zmian ich opinii pomiędzy kolejnymi pomiarami. W niektórych opisach tej techniki zwraca się uwagę na to, że responden-ci, którzy biorą udział w panelu dłuższy czas, mogą odpowiadać w sposób nietypowy dla resz-ty mieszkańców, ponieważ mają dostęp do większej wiedzy niż przeciętny mieszkaniec (stąd po-jawia się postulat zmiany składu panelistów raz na 2–3 lata)5. Badaniom ilościowym towarzyszą niekiedy badania jakościowe, np. wywiady grupowe (FGI) lub warsztaty tematyczne. Prowadzenie grupy panelowej jest zajęciem dość pracochłonnym i kosztownym, daje jednak regularny wgląd w opinie reprezentatywnej grupy mieszkańców. Niekiedy dodatkowo motywuje się uczestników do pozostania w grupie panelowej (na przykład poprzez losowane co jakiś czas nagród).

Przykład zastosowania:W Polsce zastosowano tę technikę w projekcie skierowanym do osób starszych „Gdyński dia-log z seniorami”. Były to badania mieszkańców i mieszkanek Gdyni w wieku 55+. Do próby ba-dawczej weszło 456 osób wybranych w sposób mieszany: losowo i celowo, w oparciu o takie kryteria, jak: miejsce zamieszkania (dzielnica), płeć, wiek, stopień sprawności. Próba zosta-ła skonstruowana m.in. na podstawie bazy PESEL oraz danych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dane dotyczące orzeczeń o niepełnosprawności). Badania miały charakter diagno-styczny i miały służyć zdobyciu wiedzy na temat oceny usług publicznych świadczonych przez miasto Gdynia na rzecz osób starszych, określeniu potrzeb tej grupy mieszkańców i sposobu funkcjonowania osób starszych w mieście. Zostały zrealizowane w terenie przez przeszkolo-nych ankieterów. Panel ma być powtarzany co pół roku. Zaletą tych konsultacji jest: możli-wość dotarcia do grupy mieszkańców, którzy rzadko biorą udział w bardziej typowych kon-sultacjach; możliwość zasięgnięcia opinii na temat określonych rozwiązań podejmowanych w ramach polityki miejskiej wśród dużej grupy osób, dobranych pod kątem konkretnych cech; ich systematyczność.

W krajach Europy Zachodniej (np. Wielka Brytania, która już w 2000 r. na poziomie rzą-dowym wprowadziła program e-demokracji) władze lokalne tworzą i udostępniają na potrze-by mieszkańców specjalne portale internetowe, przystosowane do przeprowadzenia panelów. Obywatele mogą się w takich portalach rejestrować, określając swoje dane demograficzne oraz

2 O zastosowaniu tej techniki w innych krajach można przeczytać na stronach Uniwersytetu w Stanford, por.: http://cdd.stanford.edu/polls/ [02.12.2013].

3 http://cdd.stanford.edu/polls/poland/2009/poznan-report.pdf [01.12.2013]; http://partycypacjaobywatelska.pl/wp-content/uploads/raport__Poznan_SD_2009.pdf [11.12.2013].

4 Więcej szczegółów na: http://cd.uw.edu.pl/sd/index.php?page=start [10.12.2013].5 AVDC Neighbourhood Planning Consultation Toolkit for Town and Parish Councils, http://www.aylesburyvaledc.gov.

uk/planning-policy/neighbourhood-planning/ [12.11.2013].



zainteresowanie poszczególnymi tematami. Dzięki temu samorządy mogą później kierować za-proszenia do badania bezpośrednio do osób zainteresowanych danym tematem.

Przykład zastosowania:Dobrym przykładem budowy takiego portalu do badań panelowych jest Bristol. Rada Miasta Bristol była jedną z pierwszych w Wielkiej Brytanii, która w 1998 r. powołała panel obywatelski6. Udało się wówczas zrekrutować ponad 2200 panelistów. Aktualnie panel ma 2 tys. zarejestro-wanych uczestników (mieszkańców Bristolu), którzy na bieżąco otrzymują informacje o aktu-alnych wydarzeniach, konsultacjach i badaniach. Każdego roku przeprowadzanych jest oko-ło 3 badań opinii. Uczestnicy mogą udzielać odpowiedzi na piśmie lub w formie elektronicznej. W roku 2005 za pomocą panelu zostały przeprowadzone działania konsultacyjne pod nazwą „Zapytaj Bristol” (Ask Bristol). W konsultacjach wykorzystano e-petycje, e-panel, konsultacje on-line oraz forum internetowe. Głównym celem projektu było zwiększenie udziału społeczeń-stwa w życiu publicznym i rozpoczęcie publicznej debaty na temat życia w Bristolu, w szcze-gólności zaangażowania młodych ludzi. Innym przykładem zastosowania techniki paneli obywatelskich w wersji on-line jest projekt prze-prowadzony w trzech miastach południowej Australii7. W ewaluacji pilotażowego zastosowa-nia tej techniki badawczej jeden z najważniejszych wniosków dotyczył efektywnego włączenia do procesu konsultacji społecznych tzw. milczącej większości, czyli tych obywateli/obywate-lek, którzy nigdy wcześniej nie uczestniczyli w sposób partycypacyjny w procesie współrzą-dzenia8. W australijskich panelach udało się również uzyskać dość wysoki odsetek odpowiedzi (response rate) średnio 66% oraz wysoki poziom satysfakcji z udziału w panelu wśród respon-dentów (średni wynik na 11-stopnowej skali wyniósł 8,6)9.

Ciekawą wersją panelu obywatelskiego, wykorzystującą telefonię komórkową, jest PA-NEL SMS10. Jest to portal umożliwiający zadawanie pytań i udzielanie odpowiedzi przez SMS-y. Podobnie jak w panelach on-line obywatele rejestrują się na stronie na przykład gminy, poda-jąc swój numer telefonu, podstawowe dane demograficzne oraz interesujące ich tematy, któ-re mogą być przedmiotem przyszłych konsultacji. Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że panele esemesowe wykazują dużą frekwencję oraz szybkość odpowiedzi, dlatego stosuje się je, gdy potrzebne są szybkie odpowiedzi od dużej grupy obywateli. Pytania powinny być nieskom-plikowane, a odpowiedzi zawierać się w prostym wyborze: tak lub nie, wprowadzające do odpo-wiedzi (np. porządkując od najważniejszej do najmniej ważnej) lub do wyboru konkretnej propo-zycji zamieszczonej w prostej kafeterii (czyli liście odpowiedzi do wyboru).

6 http://www.bristol.gov.uk/page/council-and-democracy/citizens-panel-overview [09.12.2013]; Raporty z poszcze-gólnych badań: http://www.bristol.gov.uk/page/council-and-democracy/citizens-panel-reports [09.12.2013].

7 http://communitypanel.com.au/ [01.12.2013].8 Por.: A. Sharp, K. Anderson, Online citizen panels as an advance in research and consultation: A Review of pilot re-

sults, Commonwealth Journal of Local Governance, Issue 6: July 2010, http://epress.lib.uts.edu.au/ojs/index.php/cjlg [10.12.2013].

9 Tamże.10 http://partycypacjaobywatelska.pl/uploads/pdf/Narzedzia_ICT_w_Szwecji.pdf [11.11.2013].

http://epress.lib.uts.edu.au/ojs/index.php/cjlg

http://epress.lib.uts.edu.au/ojs/index.php/cjlg



Konsultacje z wybraną grupą mieszkańców (interesariuszy)

Warsztaty CHARETTE

Słowo charette w języku francuskim oznacza intensywną pracę kilku osób nad jakimś zadaniem, pod presją czasu, tuż przed terminem oddania pracy. I rzeczywiście, warsztaty konsultacyjne wy-korzystujące tę technikę należą do najbardziej intensywnych, kilkudniowych działań („Charret-te Centre” rekomenduje, by warsztaty trwały minimum 4 dni11), z bardzo różnorodnymi uczest-nikami (interesariusze: mieszkańcy, deweloperzy, przedsiębiorcy itp.), którzy twórczo pracują nad projektami zagospodarowania określonej przestrzeni, np. w procesie rewitalizacji, projek-towania przestrzeni publicznej czy tworzenia planu zagospodarowania. Ważne jest, by w spo-sób przemyślany dobrać typy uczestników, by nie pominąć żadnej grupy korzystającej (obecnie i potencjalnie) z danej przestrzeni, bowiem zazwyczaj tego typu konsultacje dotyczą takiej zmia-ny obszaru, która ma charakter konfliktogenny. Włączenie ich na samym początku planowania zmian sprawia, że prawdopodobieństwo konfliktu zmniejsza się, ponieważ w owym planowaniu zostają uwzględnione potrzeby i pomysły użytkowników danego obszaru.

W ramach tej techniki są moderowane spotkania warsztatowe, w których uczestniczą mieszkańcy (często dobrani w sposób celowy, np. zamieszkujący lub korzystający z danego tere-nu) oraz eksperci: urbaniści, architekci, prawnicy, jak również urzędnicy odpowiedzialni za dane działania. Bardzo istotną rolę spełnia moderator, który tworzy sprzyjające warunki do prezento-wania różnorodnych potrzeb i punktów widzenia. Dba on, by przebieg dyskusji (deliberacji) miał charakter jak najbardziej otwarty wobec wszystkich uczestników. Równie ważny jest zespół eks-percki, który uczestniczy we wszystkich spotkaniach i dostarcza wiedzy na temat możliwości re-alizowania konkretnych projektów. Dzięki temu unika się wymyślania zupełnie nierealistycznych pomysłów na zagospodarowanie danej przestrzeni.

W ramach tej techniki konsultacje zazwyczaj składają się z kilku etapów: — faza wstępna – podzielenie głównego przedmiotu konsultacji na mniejsze elementy, które

są tematami pracy na warsztatach; — faza warsztatów – poszczególne grupy interesariuszy spotykają się ze sobą i wypracowu-

ją własne pomysły na zagospodarowanie danej przestrzeni. Spotkania tzw. grup miesza-nych, na których wszyscy uczestnicy relacjonują, jakie potrzeby i sposoby zagospodaro-wania tej przestrzeni pojawiają się w grupach jednorodnych. Jest to miejsce na dyskusję (deliberację), w której ważne jest poznanie innej perspektywy i uzgodnienie wspólnych re-komendacji dla projektu;

— faza podsumowania – przygotowanie ostatecznej wersji wypracowanego dokumentu, w której zawarte są mocne strony poszczególnych rozwiązań, wyzwania z nimi związane, rekomendacje i potencjalne źródła finansowania konkretnych wypracowanych projektów. Charakterystyczną cechą tej techniki i zarazem zaletą jest oparcie pracy warsztatowej

o szeroko rozumiany obraz związany z wizualizacją przestrzeni (mogą to być makiety, mapy, wi-zualizacje 3D, zdjęcia lotnicze konsultowanej przestrzeni itp.).

11 N. D. Smith, A Vehicle For Consultation Or Collaboration?, Participatory Innovation Conference 2012, Melbourne, Australia, www.swinburne.edu.au/design/PIN-C/ [10.12.2013].



Przykład zastosowania:Przykładu zastosowania tej techniki dostarcza proces tworzenia społecznej koncepcji zago-spodarowania Węglowej w Białystoku, szczegółowo opisany w innej części niniejszej publikacji.

Wywiady grupowe (fokusy, FGI)

Są to moderowane dyskusje w grupie 8–10-osobowej na wybrany temat. Fokusy zazwyczaj trwają około 2 godzin. Grupy zrekrutowane do fokusów mogą być jednorodne pod względem interesu-jących je cech, np. wiek, długość czasu zamieszkania na osiedlu itp. Często zaprasza się na ta-kie wywiady głównych interesariuszy, np. lokalnych liderów, przedsiębiorców, radnych i in. Re-prezentatywność rozumie się tu jako uwzględnienie w dobranej próbie wszystkich grup, które są zainteresowane konsultowanym tematem. Bardzo ważna jest rola moderatora, który pilnuje, by dyskusja w grupie dotyczyła meritum sprawy, i który prowadzi ją według wcześniej ustalone-go scenariusza. Fokusy są zazwyczaj nagrywane, dzięki czemu można je szczegółowo analizo-wać po zakończeniu wywiadu. Często stosowaną praktyką jest płacenie wynagrodzenia oso-bom uczestniczącym w fokusie.

Przykład zastosowania:Bardzo ciekawy i dobry raport z konsultacji społecznych zrealizowanych przy pomocy fokusów został opublikowany w Krakowie. Opisywanym celem konsultacji było zebranie opinii przed-stawicieli społeczności lokalnej na temat obecnego i oczekiwanego stanu zagospodarowania centralnej przestrzeni „starej” Nowej Huty, a zwłaszcza obszaru Alei Róż i Placu Centralnego oraz osiedli Centrum B i Centrum C. Raport w otwarty sposób opisuje trudności w przeprowa-dzeniu fokusów, w tym problemy pojawiające się na etapie rekrutacji do wywiadów, ale rów-nież pokazuje zalety tej techniki12.

Sąd obywatelski

Technika „sądu obywatelskiego” angażuje niewielką liczbę mieszkańców (12–16 osób). Nie są oni ani ekspertami, ani osobami bezpośrednio zaangażowanymi w konsultowaną sprawę. Pracują na zasadach zbliżonych do tych, które obowiązują w przypadku pracy sędziów przysięgłych – roz-patrują sprawę i wydają werdykt. Werdykt stanowi rekomendację dla władzy lokalnej. „Ławnicy” w trakcie rozprawy uzyskują materiały opisujące różne sposoby rozwiązania danego zagadnie-nia, mogą też wysłuchiwać stron i świadków oraz zadawać im pytania. Sędziowie nie muszą dążyć do formalnego konsensusu. Posiedzenie „sądu obywatelskiego” ma charakter otwarty, jednak widzowie nie mogą uczestniczyć w dyskusji. Technika ta jest efektywna, zwłaszcza w spornych sprawach, w których należy jednoznacznie rozstrzygnąć jakiś problem.

Przykład zastosowania:Świetne opracowanie dokumentacji (wersja audio) z pierwszego sądu obywatelskiego prze-prowadzonego w Poznaniu w 2011 r. Sprawa dotyczyła jednej z ulic Poznania, która graniczy z cennym przyrodniczo obszarem (Stawy Umultowskie). Część mieszkańców opowiadała się

12 http://rewitalizacja.krakow.pl/partycypacja_spoleczna/7359,artykul,raport_koncowy_-_plac_centralny__aleja_roz.html [01.12.2013].



za zamknięciem tej ulicy dla ruchu samochodowego (droga dla pieszych i rowerzystów), część była przeciwna takiemu rozwiązaniu. Dzięki udostępnionym nagraniom można dokładnie po-znać tę technikę konsultacji13.

Komórki planistyczne

Jest to metoda opracowana w Niemczech przez prof. Pietera C. Daniela w 1972 r. (Plannung-shelle, Planning Cell)14. Komórki planujące składają się z około 25 uczestników i działają na za-sadzie „mikroparlamentu”. Uczestnicy zostają losowo wybrani z danej społeczności. Ważne jest, aby uczestnicy nie byli uwikłani politycznie w rozstrzyganą kwestię i pozostawali neutralni. Jest to bardzo istotne, a działanie komórki musi być tak zorganizowane, by mogło doprowadzić do uzyskania jednoznacznego wyniku. Celem działania komórek planistycznych jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań ważnych kwestii społecznych, które stanowią przedmiot polityk pu-blicznych. Technika ta nie daje możliwości prognozowania rozwiązań, nie ma tutaj możliwości ich wcześniejszego zdefiniowania. Uczestnicy komórek planowania zostają zwolnieni ze swoich co-dziennych obowiązków, za co otrzymują wynagrodzenie. Praca składa się z trzech faz:

a. informacyjnej – uczestnikom dostarcza się w różnorodny sposób (wideo, artykuły, spotka-nia z ekspertami) szerokiej wiedzy na konsultowany temat. Jest to czas na zbieranie infor-macji, wyjaśnianie wątpliwości i udzielanie odpowiedzi na pytania. Do komórki planistycz-nej mają dostęp różni eksperci, grupy interesu itp.;

b. deliberacyjnej – uczestnicy dzielą się na 5-osobowe grupy, w których dyskutują na konsul-towany temat. Ich zadaniem jest wyznaczenie kryteriów oceny różnych rozwiązań i wypra-cowanie rekomendacji, którymi dzielą się podczas spotkań plenarnych;

c. opracowania rekomendacji – faza ta jest efektem zarówno pracy w małych grupach, jak i dyskusji na forum. Konkretne rozwiązania są wybierane w drodze różnego rodzaju głosowań (np. każdy z uczestników może dać 10 punktów na wybrane rozwiązanie lub kilka rozwiązań).

Przykład zastosowania: W 2007 roku w niemieckim mieście Aachen konsultowano program gospodarowania odpada-mi z użyciem techniki komórek planujących. W pracy czterech komórek wzięło udział łącznie 94 wybranych losowo mieszkańców miasta15. W Berlinie (Sparrplatz) zastosowano tę metodę w planowaniu rozwoju wybranych dzielnic mia-sta. W sposób oddolny, z zastosowaniem komórek planistycznych angażujących mieszkańców tych dzielnic, opracowano katalog najważniejszych potrzeb i problemów mieszkańców oraz nakreślono możliwe sposoby ich zaspokojenia i rozwiązania. Konsultacje trwały 4 dni, uczest-niczyło w nich 80 osób16.

13 http://www.poznan.pl/mim/main/sad-obywatelski-w-sprawie-ul-umultowskiej,p,15574,21903.html [10.12.2013].14 Opracowano na podstawie http://participedia.net/en/methods/planning-cells [12.11.2013] oraz http://www.planet-

-thanet.fsnet.co.uk/groups/wdd/99_planning_cells.htm [01.12.2013].15 http://partycypacjaobywatelska.pl/uploads/pdf/praktyka10_program_gospodarowania_odpadami_aachen.pdf

[11.11.2013].16 http://www.inter3.de/en/projects/details/article/buergergutachten-fuer-das-stadtquartier-sparrplatz.html

[12.11.2013].

http://participedia.net/en/methods/planning-cells

http://www.planet-thanet.fsnet.co.uk/groups/wdd/99_planning_cells.htm

http://www.planet-thanet.fsnet.co.uk/groups/wdd/99_planning_cells.htm



Narada obywatelska17

Jest to technika wprowadzona początkowo w Danii, w latach 80., i stanowi jedną z pierwszych budujących zasadę współrządzenia. Narada obywatelska jest zbliżona w formule do sądu obywa-telskiego. Spośród mieszkańców rekrutuje się do roli „sędziów” około 10–20 osób (istotne jest ich zróżnicowanie pod względem ważnych cech w danej społeczności, np.: wiek, wykształcenie, płeć itp.), które są odpowiedzialne za wydanie werdyktu w spornej sprawie. Są to osoby niema-jące specjalistycznej wiedzy na konsultowany temat. W porównaniu do sądu obywatelskiego w naradzie obywatelskiej mieszkańcy mają większy wpływ na formę i przebieg całego procesu. Po zapoznaniu się z materiałami prezentującymi daną problematykę oraz krótkimi prezentacja-mi zaangażowanych w proces ekspertów „sędziowie” sami decydują, kogo mają bardziej szcze-gółowo przesłuchiwać. W części trwającego procesu (który zajmuje około 3–4 dni) szersze grono mieszkańców oraz media mogą zabierać głos i proponować dodatkowe pytania i kwestie war-te poruszenia. Naradę wieńczy wysłuchanie publiczne, czyli spotkanie otwarte dla wszystkich mieszkańców, z udziałem przedstawicieli władz samorządowych, dziennikarzy i ekspertów. Lo-kalna społeczność w trakcie wysłuchania publicznego może zadawać pytania ekspertom, przed-stawiać swoje wątpliwości i uwagi, dyskutować z osobami podejmującymi decyzję w sprawie przedmiotu konsultacji. Z uwagi na niewiążącą formułę konsultacji społecznych uzyskany pod-czas narady werdykt ma charakter wyłącznie rekomendacji dla lokalnych władz i stanowi doku-ment zawierający różne stanowiska, punkty widzenia, opinie i postulaty.

Korzystanie z tej techniki zakłada, że dostarczenie mieszkańcom odpowiedniej wiedzy na te-mat konsultowanego przedmiotu spowoduje merytoryczną dyskusję oraz podniesie jakość po-dejmowanych decyzji. Technika ta jest często używana przy konsultowaniu rozwiązań techno-logicznych.

Przykład zastosowania:Przykłady konsultacji przeprowadzonych z użyciem tej metody przez Duńską Izbę Technologii (Danish Board of Technology): „Testowanie naszych genów”, „Opłaty drogowe”, „Nadzór elek-troniczny”, „Hałas i technologia” , „Żywność modyfikowana genetycznie”18.

World Cafe

Celem tej techniki jest generowanie pomysłów, wymiana informacji, pobudzanie do kreatywne-go myślenia oraz uaktywnienie społeczności lokalnej w kontekście konsultowanego problemu. Ważne jest dopasowanie do niej odpowiednich tematów. Nie mogą one być zbyt szczegółowe i zamknięte – powinny mieć charakter otwarty i dotyczyć wiedzy oraz doświadczeń uczestni-ków procesu. Nie jest to technika służąca uzgadnianiu stanowisk czy selekcji pomysłów. Najle-piej używać jej w początkowych fazach procesu partycypacji, kiedy zaangażowane strony dopiero poznają swoje potrzeby i oczekiwania, kiedy nie ma jeszcze konieczności wypracowania kon-kretnego, wspólnego rozwiązania. Dodatkową korzyścią jest rozpoznanie społeczności lokalnej, zebranie kontaktów, które można wykorzystać na dalszych etapach procesu konsultacyjnego.

17 Częściowo opracowane na podstawie: http://partycypacjaobywatelska.pl/technika/narada-obywatelska/ [11.11.2013]

18 Więcej szczegółów na: http://www.tekno.dk/subpage.php3?article=468&toppic=kategori12&language=uk [11.12.2013] oraz w: I.-E. Andersen, B. Jæger, Scenario workshops and consensus conferences: towards more democratic de-cision-making, “Science and Public Policy”, Vol. 26, No 5, October 1999, http://www.tekno.dk/pdf/SPPoct99Ander-sen-eng.pdf [10.11.2013].



World Cafe powinna odbywać się w kawiarni lub w innym miejscu, w którym można stwo-rzyć „kawiarniany klimat” (dostęp do napojów, krzesła ustawione dookoła stolików, luźna atmos-fera dyskusji). Jedna z wersji zastosowania tej techniki opisuje sytuację tego wywiadu w nastę-pujący sposób: „Uczestnicy podzieleni są na kilkuosobowe grupki, które przy stolikach dyskutują na zadany temat. Po pewnym czasie (np. po 20 minutach) następuje zmiana i wszyscy poza jed-ną osobą (gospodarzem stolika) przenoszą się do innych stolików, omawiających inny temat lub inny aspekt danego zagadnienia. Gospodarz stołu streszcza to, co powiedziały poprzednie gru-py, i zachęca do dalszej dyskusji”19. Inna wersja zastosowania techniki World Cafe związana z tzw. ochockim modelem dialogu społecznego20 opisuje tę technikę w nieco zmodyfikowanej posta-ci: osoby odpowiedzialne za wywiady podchodzą do gości w kawiarni lub czekają na przybycie mieszkańców, którzy zareagowali na wcześniejszą kampanię informacyjną. W obu przypadkach zachęca się rozmówców do zapisywania lub rysowania swoich pomysłów na papierowych obru-sach lub na serwetkach/kartkach. Zapisane pomysły są punktem odniesienia w kolejnych roz-mowach. Technika ta wymaga stworzenia dobrej, nieformalnej atmosfery, zachęcającej miesz-kańców do rozmowy. Spotkanie wieńczy sesja końcowa, która ma na celu pokazanie uczestnikom wielu wspólnych odkryć i pomysłów.

Przykład zastosowania:W Polsce wykorzystano tę technikę w Warszawie, w trakcie konsultacji społecznych dotyczą-cych ulicy Filtrowej na Ochocie. Zebrano w ten sposób ponad 100 pomysłów na zmianę zago-spodarowania okolic. Pomysły stały się podstawą do stworzenia „Mapy Pomysłów”21.

Gra Miasto Przyszłości (Future City Game)

Jest to metoda opracowana przez British Council, szeroko stosowana na świecie m.in. w Oslo, Glasgow, Canberze czy Bogocie; w Polsce zainicjowana w Warszawie, Krakowie, Łodzi, Gdańsku i Poznaniu. Polega ona na tym, że uczestnicy warsztatów pracują nad pomysłami w interdyscy-plinarnych zespołach, które rywalizują ze sobą, próbując wypracować najlepsze pomysły doty-czące tematu gry. Na koniec odbywa się głosowanie i otwarta dyskusja nad pomysłami. Bardzo ważna jest różnorodność uczestników: powinni to być mieszkańcy i specjaliści, m.in. badacze społeczni, architekci, przedsiębiorcy, przedstawiciele organizacji pozarządowych oraz urzędni-cy. Zazwyczaj jest to 25–30 osób, podzielonych na 5-osobowe grupy.

Dominujące tematy podejmowane w ramach tej metody to: rozwiązania przestrzenne i funk-cjonalne dla danego miejsca (np. zagospodarowanie parku) lub problemu powiązanego z miej-scem (np. oferta domu kultury). Konsultacje według tej metody mogą obejmować również takie tematy, jak rola branż kreatywnych czy znaczenie polityki kulturalnej dla rozwoju miast, rewi-talizacja miast i dzielnic. Warsztaty prowadzone są przez tzw. mistrza gry, który moderuje pro-ces. Przeprowadza on uczestników przez kolejne etapy – tzw. 10 kroków, na które składa się m.in.: analiza problemów globalnych i lokalnych oraz perspektyw miasta (gospodarczych, spo-łecznych, ekologicznych, kulturowych); generowanie pomysłów na przyszłość; testowanie po-mysłów w terenie z pomocą specjalistów, mieszkańców, turystów, urzędników i obserwatorów;

19 http://partycypacjaobywatelska.pl/technika/world-cafe/ [1.12.2013]; http://www.decydujmyrazem.pl/files/world_cafe_final%5B2%5D.pdf [1.12.2013].

20 A. Górska, P. Kuczyński, B. Lewenstein, I. Pogoda, E. Zielińska, Konsultacje społeczne w przestrzeni wielkomiejskiej, Polskie Towarzystwo Socjologiczne, Warszawa 2012.

21 Tamże.

http://www.decydujmyrazem.pl/files/world_cafe_final%5B2%5D.pdf

http://www.decydujmyrazem.pl/files/world_cafe_final%5B2%5D.pdf



prezentacja na forum ostatecznych koncepcji wypracowanych w grupach. Końcowe rozwiązania są oceniane przez graczy i obserwatorów, a następnie wybierany jest najlepszy projekt i oma-wiane są sposoby/możliwości jego realizacji.

Przykład zastosowania:W dniach 9 i 10 czerwca 2010 r. mieszkańcy Krakowa wzięli udział w kolejnej edycji innowacyj-nej gry strategicznej Future City Game (Gra Miasto Przyszłości) pod hasłem „Zabłocie dla Wi-sły – Wisła dla Zabłocia!”. Tematem gry było ożywienie Bulwarów Wiślanych w dzielnicy Zabło-cie. Gra odbyła się w Atelier Hothaus, nowoczesnej i kreatywnej przestrzeni poprzemysłowego Zabłocia. Organizatorami gry byli British Council oraz Wydział Strategii i Rozwoju Miasta Urzę-du Miasta Krakowa; jako partnerzy udział wzięli: Projekt Barka, Arsharter – Siła Ludzkiego Ta-lentu, Fundacja Hothaus i PODGÓRZE.PL22.

Konsultacje w terenie

W wyborze technik konsultacji warto wziąć pod uwagę wyjście z konsultacjami w przestrzeń pu-bliczną, dzięki czemu zwiększa się możliwość dotarcia z działaniami do szerszego grona odbiorców.

Spacer badawczy

Jest to technika konsultacyjna, w której można włączyć mieszkańców w planowanie konkretnej przestrzeni miejskiej, wprowadzenie nowych elementów (oświetlenie, ławki itp.) oraz dostoso-wanie jej do ich specyficznych potrzeb mieszkańców. Celem jest zebranie opinii, rekomendacji „na miejscu” poprzez spacer określoną trasą czy poznanie przestrzeni wraz z jej użytkownikami. Warto używać tej techniki, gdy konsultacje dotyczą dostosowania przestrzeni do potrzeb specy-ficznych grup mieszkańców, np. osób niepełnosprawnych, starszych czy opiekunów dzieci. Tech-nika ta jest stosunkowo łatwa do zastosowania; poprzez swoją interaktywność łatwo angażuje mieszkańców, daje możliwość nieformalnego przekazania wielu informacji, które w inny sposób nie mogłyby zostać uzyskane. Spacer, pomimo nieformalnego charakteru, powinien być dokład-nie przygotowany pod kątem problemów, które chcemy zdiagnozować, długości trasy, przygo-towania prowadzących go osób. Oprócz mieszkańców warto zaprosić ekspertów, którzy będą podejmować decyzje o zmianach w przestrzeni. Dzięki temu „na miejscu” można określać ramy możliwych zmian do wprowadzenia. Ważne jest, by informacja o spacerach dotarła do jak naj-większej liczby użytkowników przestrzeni (np. mieszkańców osiedla) oraz by spacery odbywały się w różnych porach (godziny i dni).

Przykład zastosowania:Konsultacje społeczne pod nazwą „Więcej światła!” na Woli w Warszawie. Celem konsultacji było zasięgnięcie opinii w sprawie doświetlenia przestrzeni na osiedlu. Połączono spacery w cza-sie dnia i wieczorem (tzw. spacery bezpieczeństwa), zastosowano prostą metodę oznaczania

22 Opis zastosowania tej techniki w Krakowie: http://rewitalizacja.krakow.pl/partycypacja_spoleczna/7754,artykul,za-blocie_dla_wisly___wisla_dla_zablocia.html [3.12.2013].



miejsc na latarnię, wskazywanych przez mieszkańców (przylepianie żółtych naklejek w trakcie spaceru). Dodatkowo zbierano również opinie. Na konsultacjach obecny był ekspert, pracow-nik Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, odpowiedzialny za inwestycję23.W Łodzi stosowano tę technikę jako dodatkowy element budżetu obywatelskiego. Celem spa-cerów po poszczególnych dzielnicach Łodzi (pula środków finansowych w budżecie obywatel-skim była również podzielona terytorialnie na poszczególne „tradycyjne” dzielnice) było lepsze rozpoznanie lokalnych potrzeb i dyskusja na temat potencjalnych projektów realizowanych w ramach budżetu24.

Źródła

Techniki konsultacji wykorzystywane w Polsce i w innych krajach zbiorczo opisane są pod na-stępującymi adresami:1. http://partycypacjaobywatelska.pl/techniki/2. http://konsultacje.um.warszawa.pl/baza_wiedzy/techniki_konsultacji_spolecznych3. http://konsultacje.um.warszawa.pl/baza_wiedzy/dobre_praktyki4. http://dobrepraktyki.decydujmyrazempl/x/7779305. http://www.citizenshandbook.org/compareparticipation.pdf

23 http://konsultacje.um.warszawa.pl/konsultacja/wiecej-swiatla [11.11.2013].24 http://budzet.dlalodzi.info/ostatni-tydzien-spotkan-przed-nami-spacery-badawcze [15.11.2013].

http://partycypacjaobywatelska.pl/techniki/

http://konsultacje.um.warszawa.pl/baza_wiedzy/techniki_konsultacji_spolecznych

http://konsultacje.um.warszawa.pl/baza_wiedzy/dobre_praktyki

http://dobrepraktyki.decydujmyrazem.pl/x/777930

http://www.citizenshandbook.org/compareparticipation.pdf

Radosław Puśko

Budżet obywatelski Białegostoku

na tle rozwiązań modelowych


Budżet obywatelski stał się obecnie jednym z najczęściej używanych pojęć w przestrze-ni społeczno-politycznej. Jest to z pewnością wynik działalności świadomych obywateli i przede wszystkim oddolnych ruchów społecznych, a konkretnie wyspecjalizowanej części

trzeciego sektora, połączonego z zapleczem akademickim, którym wspomniane wyżej pojęcia są bardzo bliskie. Dzięki takim jednostkom i organizacjom hasła obywatelskości i budżetu obywa-telskiego (partycypacyjnego) zaczęły na nowo pojawiać się i funkcjonować w dyskursie i prze-strzeni publicznej. Możemy wręcz mówić o swojego rodzaju modzie na budżet obywatelski, któ-ra obecna jest zwłaszcza w większych miastach wojewódzkich (chociaż nie tylko). W ten sposób instytucja budżetu obywatelskiego pojawiła się między innymi w Białymstoku.

Budżet obywatelski to w Polsce idea wciąż niezwykle świeża – pierwsze pomysły tego typu pojawiły się zaledwie dwa lata temu w Sopocie (co ciekawe, o tamtejszym budżecie mówi się, że wciąż jest za mało obywatelski1). Mimo dostępnych źródeł i wypracowanych dobrych praktyk ciągle nie ma pewności, jak powinien wyglądać i w jaki sposób miałby być skonstruowany bu-dżet, abyśmy mogli nazwać go prawdziwie obywatelskim.

Istota budżetu obywatelskiego sprowadza się do trzech zasadniczych kwestii. Może być dobrze przemyślaną i zrealizowaną reformą (również systemową), może być projektem, może też stanowić narzędzie (co ma miejsce w przypadku budżetów obywatelskich realizowanych w Pol-sce). Typem idealnym, do którego odnoszą się badacze i politycy, był budżet realizowany w Por-to Alegre, gdzie przybrał charakter reformy. Sopocki budżet partycypacyjny jest w kolei narzę-dziem, które nie oparłszy się na cierpliwości i zaufaniu do mieszkańców, ma im bardzo niewiele do zaoferowania – pozwala jedynie w minimalnym stopniu współdecydować o mieście i je współ-tworzyć2. Poniżej w tabeli porównano cechy budżetu obywatelskiego jako reformy w odniesie-niu do założeń wypracowanych w Porto Alegre w latach 1990–2004. Wówczas proces decyzyjny rozpoczynał się już na przełomie marca i kwietnia (obecnie w tym brazylijskim mieście sytu-acja wygląda inaczej). Warto wiedzieć, że pierwsze budżety obywatelskie dotyczyły spraw, któ-re w naszym białostockim wydaniu określono mianem spraw inwestycyjnych. W Porto Alegre były to między innymi takie zagadnienia, jak: gospodarka ściekowa, gospodarka mieszkaniowa, pomoc społeczna, zdrowie, transport, komunikacja itp. Dopiero po dekadzie funkcjonowania (1998) na liście zagadnień przeznaczonych do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego zna-lazły się kwestie związane z szeroko rozumianą kulturą. Budżety obywatelskie z Porto Alegre – w porównaniu z dotychczas realizowanymi w Polsce – odznaczały się dość wysokim poziomem szczegółowości. Wspólnie zastanawiano się i w procesie demokratycznego głosowania podejmo-wano decyzję na przykład nad takimi zagadnieniami, jak ustalenie hierarchii priorytetów, a na-wet określenie miejsca realizacji wybranych inwestycji. Warto przypomnieć, że początkowo (rok 1990) we wspólnotowym zarządzaniu Porto Alegre brało udział zaledwie 976 osób, by po deka-

1 http://www.sopockainicjatywa.org/tag/budzet [15.11.2013].2 http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2013/03/budzet_partycypacyjny.pdf [15.11.2013], s. 35.

http://www.sopockainicjatywa.org/tag/budzet

http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2013/03/budzet_partycypacyjny.pdf


Budżet obywatelski Białegostoku na tle rozwiązań modelowych

dzie aktywnej pracy na rzecz promocji odpowiednich postaw liczba ta sięgnęła 50 tys. Szacuje się jednak, że grono osób zaangażowanych było kilkukrotnie większe – należy wziąć pod uwagę ilość spotkań nieformalnych, a takie nie były nigdzie rejestrowane.

Jako wzór do naśladowania w innych miastach Polski (mimo pewnych zastrzeżeń) bywa traktowany budżet obywatelski w Łodzi3. Zawdzięcza on to między innymi głównym swoim za-łożeniom, tj.: aktywizacji i mobilizacji mieszkanek i mieszkańców, integracji i przełamywaniu ba-rier w kontaktach pomiędzy mieszkankami i mieszkańcami, budowaniu postaw obywatelskich i wzajemnego zaufania, edukacji poprzez dostarczenie informacji i podniesienie poziomu wiedzy o funkcjonowaniu budżetu, podniesieniu efektywności wydatkowania środków z budżetu mia-sta, a przede wszystkim maksymalnej inkluzyjności, jawności i równości. Łódź na swój budżet obywatelski przeznaczyła najwyższą sumę pieniędzy w Polsce – 20 mln zł, którą po połowie po-dzielono na zadania lokalne i ogólnomiejskie. Założenia wypracował specjalny zespół roboczy, powołany przy Prezydencie Miasta Łodzi. W jego skład wchodzili radni Rady Miejskiej, radni Rad Osiedli, przedstawiciele środowisk trzeciego sektora, urzędnicy, przedstawiciele Uniwersyte-tu Łódzkiego oraz zaproszeni eksperci. Na każdym etapie prac nad łódzkim budżetem obywa-telskim wypracowano szereg ciekawych rozwiązań prawnych. Na uwagę zasługuję fakt, że choć kampania informacyjno-promocyjna i edukacyjna na temat budżetu obywatelskiego była fi-nansowana ze środków Urzędu Miasta Łodzi, to prowadziły ją łódzkie organizacje pozarządowe: Fundacja Normalne Miasto – Fenomen i Stowarzyszenie Inicjatyw Miejskich Topografie. Dzię-ki dobrym rozwiązaniom, a także pracy urzędników i przedstawicieli trzeciego sektora wpłynę-ło 908 propozycji zadań budżetu obywatelskiego. Ostatecznie po weryfikacji można było gło-sować na 762 wnioski, na które łącznie oddano aż 186 888 kart do głosowania (aż 146 903 przez Internet), z czego ważnych było 178 777. W głosowaniu wyłoniono 47 projektów, które to zosta-ły przeznaczone do realizacji.

W Białymstoku w roku 2013 także mieliśmy możliwość po raz pierwszy zagłosować na wy-brane projekty w budżecie obywatelskim. Uchwałą Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2013 r. został powołany do życia pierwszy budżet obywatelski dla Białegostoku – Rada Miasta podjęła uchwa-łę w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Białystok konsultacji społecznych w spra-wie Budżetu Obywatelskiego jako części budżetu Miasta Białegostoku na 2014 rok4 (uchwa-ła XLVIII/534/13).

W poniższej tabeli są zestawione cechy kilku wybranych budżetów partycypacyjnych. Jest to rozszerzona wersja zestawienia przygotowanego przez Instytut Obywatelski5.

3 http://budzet.dlalodzi.info [16.11.2013].4 http://www.bip.bialystok.pl/290-szczegoly-uchwaly/lang/pl-PL/id/4QLPDGaBwTctpnlbXDSq8g2/default.aspx

[14.11.2013].5 http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2013/03/budzet_partycypacyjny.pdf [14.11.2013], s. 35–38.

http://budzet.dlalodzi.info/

http://www.bip.bialystok.pl/290-szczegoly-uchwaly/lang/pl-PL/id/4QLPDGaBwTctpnlbXDSq8g2/default.aspx

http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2013/03/budzet_partycypacyjny.pdf



Tabela 1. Cechy budżetu partycypacyjnego jako reformyCechy budżetu partycypa-cyjnego (BP) jako reformy Obecne w:

Porto Alegre(1990–2004)

Kordobie(2005–2006)

Sopocie (2011–2012)

Łodzi (2013)

Białymstoku (2013)

Cele i motywacje

1. BP w jak największym stopniu wykorzystuje do-świadczenia i tradycje ak-tywizmu społecznego oraz wcześniejszych mechani-zmów partycypacyjnych.

tak tak nie nie nie

2. BP jest efektem cią-głej współpracy jak naj-szerszego grona „akto-rów”. Proces planowania BP jest per se partycypa-cyjny.

tak częściowo nie częściowo nie

3. BP jest częścią reformy administracyjnej. tak tak nie nie nie

4. W BP łączą się cele za-równo oddolne, jak i od-górne.

tak tak częściowo tak tak

Przebieg/proces

5. BP ma charakter inklu-zywny – włącza mieszkań-ców do debaty publicznej.

tak tak nie tak nie

6. BP wykorzystuje atrak-cyjne formy budowania przestrzeni do dyskusji o polityce miejskiej.

tak tak nie częściowo nie

7. BP dąży nie tylko do deli-beracji i konsensusu po-między uczestnikami, ale też pozwala na wyrażenie konfliktu – odmiennych wi-zji miasta.

tak nie nie nie nie

8. BP to proces wielopozio-mowy – pozwala miesz-kańcom współdecydować nie tylko o konkret-nych projektach, ale też o ogólnych priorytetach inwestycyjnych.

tak nie nie nie nie

9. BP ma charakter eduka-cyjny – pozwala nie tylko współdecydować, ale też uczyć się, jak funkcjonu-je miasto.

tak nie nie częściowo nie



10. Uczestnicy BP są trak-towani jak równo-rzędni partnerzy – ża-den z „aktorów” nie jest uprzywilejowany. Po-dział na „mieszkańców” i „urzędników” jest zni-welowany poprzez nada-nie im wspólnej roli „uczestników procesu”.

tak nie nie częściowo nie

11. BP łączy elementy de-mokracji bezpośredniej i reprezentatywnej – jego uczestnicy nie tylko roz-mawiają o mieście, ale też stają się za nie współ-odpowiedzialni.

tak częściowo nie częściowo nie

12. Uczestnicy BP są zara-zem jego współorganiza-torami – współdecydują m.in. o jego zasadach, te-matyce i kryteriach oce-ny składanych propozycji inwestycyjnych.

tak nie nie nie nie

13. BP kieruje się zasadą tzw. inwersji priorytetów. tak częściowo nie nie nie

Skutki

14. BP ma charakter wiążą-cy i przynosi widoczne efekty.

tak tak tak częściowo nie

15. Część inwestycji po-winna być zrealizowana jeszcze przed rozpoczę-ciem kolejnej rundy.

tak tak tak tak b.d.*

16. Mieszkańcy monitoru-ją proces realizowania in-westycji wybranych w ra-mach BP.

tak nie nie częściowo b.d.*

17. Mieszkańcy mają moż-liwość corocznej (lub częstszej) oceny, a tym samym zmiany proce-dur BP.

tak nie nie częściowo b.d.*

18. BP jest realizowany cy-klicznie przez lata – nie jest inicjatywą jednora-zową.

tak tak tak tak tak*

* w Białymstoku jest dopiero planowana kolejna edycja budżetu obywatelskiego

Białostocki budżet obywatelski okazał się również narzędziem, w którym zabrakło wie-lu sprawdzonych zarówno w Porto Alegre, jak i Łodzi rozwiązań. Na uwagę zasługuje zwłaszcza kilka kwestii, które stanowią o obywatelskości budżetu obywatelskiego, a które nie pojawiły się w białostockiej edycji. Tu uchwałodawca przede wszystkim całkowicie pominął etap deliberacji i debaty publicznej, czyli najważniejszego założenia budżetów obywatelskich. Brak tego punk-



tu skutkuje degradacją do roli konkursu, plebiscytu, w którym możemy głosować na zaakcep-towane wcześniej przez Urząd Miasta projekty. Kolejną bolączką jest rodzaj projektów i tryb ich zgłaszania. W Białymstoku można było zgłaszać jedynie projekty o charakterze inwestycyjnym, z wyłączeniem tzw. projektów miękkich, np. z dziedziny kultury, które tak dobrze sprawdziły się chociażby w Łodzi. Sam proces zgłaszania projektów opierał się o jedną instancję miejskiej komi-sji, w której skład wchodzili wyłącznie urzędnicy wskazani przez Urząd Miasta i od której wyroków nie można było się odwołać. Taki stan rzeczy wynikał z terminów. Białostocki budżet obywatel-ski został zrealizowany w ekspresowym tempie. Cały proces zajął około pół roku, czyli mniej niż trwały same konsultacje w sprawie łódzkiej edycji budżetu obywatelskiego. W białostockim bu-dżecie obywatelskim pominięto również jego walory edukacyjne, społeczne, integracyjne i wię-ziotwórcze. Powinien on być realizowany wielopoziomowo – pozwalać mieszkańcom współde-cydować nie tylko o konkretnych projektach, ale też o ogólnych priorytetach inwestycyjnych. W Białymstoku również ten aspekt został pominięty, podobnie jak etap możliwości corocznej (lub częstszej) oceny, a tym samym zmiany procedur budżetu obywatelskiego. Uchwałodawca zapomniał o monitoringu i tak niezbędnej ewaluacji. Rolę nadzorowania i oceny przejęły biało-stockie organizacje pozarządowe.

Wydaje się, że głównym powodem pozostałych niedociągnięć był czas realizacji wynikają-cy z harmonogramu, jaki przyjęła Rada Miasta w głosowaniu. Sam projekt uchwały Rady Miasta wprawdzie został poddany konsultacjom, ale okazały się one niewystarczające. Na niekorzyść zadziałało również to, że etap realizacji budżetu objął m.in. miesiące wakacyjne (uchwałę prze-głosowano 25 czerwca 2013 r.), a cały proces zakończył się na początku listopada 2013 r. Tym bardziej zaskakiwać może zainteresowanie, z jakim spotkał się białostocki budżet obywatelski. Jest to z pewnością zasługa oddolnych ruchów miejskiej obywatelskiej aktywności oraz zaan-gażowania osób związanych ze środowiskiem trzeciego sektora, co wyraźnie pokazuje, jak po-trzebną i społecznie pożądaną instytucją jest budżet obywatelski.

Kolejną istotną kwestią jest brak szczegółowych ram prawnych w kwestii budżetu obywa-telskiego, zwłaszcza na poziomie ustawy. Pojawiają się pomysły, aby z mocy ustawy zobligować gminy powyżej 5 tys. mieszkańców do obowiązkowego wydatkowania określonej puli gminnych pieniędzy poprzez instytucję budżetu obywatelskiego6. Jak widać, partie polityczne powoli tę in-stytucję odkrywają i się do niej przekonują. Oprócz Polskiego Stronnictwa Ludowego inicjatywę wykazała również Platforma Obywatelska, która na Konwencji Krajowej w dniu 23 listopada 2013 r. podjęła uchwałę w sprawie budżetów obywatelskich służących umacnianiu demokracji lokalnej7.

Sama koncepcja „przymusowych” budżetów obywatelskich ma zarówno zwolenników, jak i przeciwników. Jak zauważa Maciej Gerwin8, w Polsce na wprowadzenie budżetu obywatelskiego zdecydowało się już około 30 miast; w ostatnich miesiącach do tej grupy dołączyły m.in.: Gdańsk, Gdynia, Ostrołęka, Przemyśl i Rzeszów. Idea budżetu obywatelskiego zyskuje więc na popularno-ści. W Polsce mamy jednak 2479 gmin, a to oznacza, że 98,8 proc. z nich budżetu obywatelskiego wciąż nie ma (stan na 28.10.2013). Mimo mocnych słów Przemysława Filara i Jarosława Makow-

6 Posłowie Polskiego Stronnictwa Ludowego proponują, aby w każdej gminie powyżej 5 tys. mieszkańców 1% gminnych wydatków był realizowany w oparciu o budżet obywatelski. Patrz: http://fakty.interia.pl/prasa/news-rzeczpospolita-przymusowy-budzet-obywatelski,nId,1045545 z dnia 21.10.2013 [16.11.2013], http://www.rp.pl/artykul/1058341.html z dnia 21.10.2013 [16.11.2013].

7 http://platforma.org/media/dokumenty/Uchwala_KK_7_2_2013_w_sprawie_budzetow_obywatelskich.pdf?utm_sour-ce=SARE&utm_medium=email&utm_campaign=Zmiany+w+statucie+Platformy+Obywatelskiej+RP [16.11.2013].

8 http://www.instytutobywatelski.pl/17572/komentarze/polemika-jak-usprawnic-budzet-obywatelski [16.11.2013].

http://fakty.interia.pl/prasa/news-rzeczpospolita-przymusowy-budzet-obywatelski,nId,1045545

http://fakty.interia.pl/prasa/news-rzeczpospolita-przymusowy-budzet-obywatelski,nId,1045545

http://www.rp.pl/artykul/1058341.html z dnia 21.10.2013

http://www.rp.pl/artykul/1058341.html z dnia 21.10.2013

http://platforma.org/media/dokumenty/Uchwala_KK_7_2_2013_w_sprawie_budzetow_obywatelskich.pdf?utm_source=SARE&utm_medium=email&utm_campaign=Zmiany+w+statucie+Platformy+Obywatelskiej+RP


http://www.instytutobywatelski.pl/17572/komentarze/polemika-jak-usprawnic-budzet-obywatelski



skiego9, którzy mówią wręcz o mordowaniu idei budżetu obywatelskiego, pytanie o to, czy demo-kracja uczestnicząca pod przymusem jest rozwiązaniem dobrym, pozostawiam bez odpowiedzi.

Dotychczas gminne budżety obywatelskie realizowane były w oparciu o na przykład uchwa-łę rady miasta (jak w przypadku Białegostoku) lub zarządzenie Prezydenta miasta dotyczące przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie budżetu obywatelskiego (na 2014 rok10) jak to miało miejsce w Łodzi. Oba rozwiązania mają jednak zasadniczą wadę. Zarówno w Białymsto-ku, jak i Łodzi mamy do czynienia z konsultacjami społecznymi, które nie są dla organów władzy samorządowej wiążące i mogą, ale jednocześnie nie muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu całościowego budżetu miasta. Obecne ramy prawne budżetów obywatelskich zakładają dopi-sanie przez radnych do ogólnych budżetów miejskich – w charakterze projektów, które wygrały w głosowaniu do budżetu obywatelskiego. Stąd zapewne pojęcie przymusowego budżetu oby-watelskiego.

„Utrzymajmy to, co się sprawdziło, zmieńmy to, co nie działa”. Jose Fogaça z Ludowej Par-tii Socjalistycznej wypowiedział te słowa po objęciu stanowiska burmistrza w mieście, w któ-rym narodziła się idea budżetu obywatelskiego. Słowa te wypowiedziane zostały jednak w innym kontekście, niż mógłby je odebrać mieszkaniec Europy, zwłaszcza Polski. Jako że idea budżetu obywatelskiego, a tym bardziej związana z nim praktyka jest dopiero w okresie wstępnym, war-to rozwijać i dopracowywać to wszystko, co zadziałało i się sprawdziło (vide Łódź), i pracować nad tym, co wymaga doprecyzowania i uściślenia (vide Białystok). Truizmem będzie stwierdze-nie, że brakuje w naszym państwie instytucjonalnej ciągłości. Korzystajmy więc z tego, co sami wypracujemy, oraz z dobrych praktyk miast, w których budżet obywatelski z wielkim powodze-niem był i jest stosowany od prawie ćwierć wieku.

9 http://www.instytutobywatelski.pl/17517/komentarze/jak-zamordowac-budzet-obywatelski [16.11.2013].10 http://bip.uml.lodz.pl/_plik.php?plik=uchwaly/pm/VI_3971.PDF [16.11.2013].

http://www.instytutobywatelski.pl/17517/komentarze/jak-zamordowac-budzet-obywatelski

http://bip.uml.lodz.pl/_plik.php?plik=uchwaly/pm/VI_3971.PDF



Literatura

1. Partycypacja. Przewodnik Krytyki Politycznej, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 20122. Prawo a partycypacja publiczna, P. Sobieszak-Penszko (red.), Instytut Spraw Publicznych,

Warszawa 2012.3. Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, A. Olech (red.),

Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011.4. Społeczeństwo obywatelskie. Między ideą a praktyką, A. Kościański, W. Misztal (red.), Wydawnictwo

IFiS PAN, Warszawa 2008.5. Idea społeczeństwa obywatelskiego, D. Pietrzyk-Reeves, Wydawnictwo Naukowe UMK, Toruń 2012.6. Partycypacja społeczna aktywizacja w rozwiązywaniu problemów społeczności lokalnych,

B. Lewenstein, J. Schindler, R. Skrzypiec (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010.

Strony internetowe

1. http://www.bip.bialystok.pl/290-szczegoly-uchwaly/lang/pl-PL/id/4QLPDGaBwTctpnlbXDSq8g2/default.aspx

2. http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2012/10/Miasto-w-dzialaniu.pdf3. http://www.instytutobywatelski.pl/wp-ontent/uploads/2013/03/budzet_partycypacyjny.pdf4. Ustawa o Funduszu Sołeckim z dnia 20.02.2009 http://isap.sejm.gov.pl/

DetailsServlet?id=WDU200905204205. http://funduszesoleckie.pl/6. http://www.isp.org.pl/aktualnosci,1,1362.html7. http://www.bialystok.pl/1267-budzet-obywatelski-2014/default.aspx8. http://www.bialystok.pl/154-szczegoly-aktualnosci/newsid/4431/default.aspx9. http://budzet.dlalodzi.info/10. http://platforma.org/media/dokumenty/Uchwala_KK_7_2_2013_w_sprawie_budzetow_

obywatelskich.pdf?utm_source=SARE&utm_medium=email&utm_campaign=Zmiany+w+statucie+ Platformy+Obywatelskiej+RP



http://www.instytutobywatelski.pl/wp-content/uploads/2012/10/Miasto-w-dzialaniu.pdf

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20090520420

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20090520420

http://funduszesoleckie.pl/

http://www.isp.org.pl/aktualnosci,1,1362.html

http://www.bialystok.pl/1267-budzet-obywatelski-2014/default.aspx

http://www.bialystok.pl/154-szczegoly-aktualnosci/newsid/4431/default.aspx

http://budzet.dlalodzi.info/




Karolina Frąckiewicz

Fundusz sołecki


O funduszu sołeckim mówi ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 420)1. Pierw-sze fundusze pojawiły się w roku 2010. Fundusz sołecki to środki finansowe określonej (według wzoru) wielkości z budżetu gminy przeznaczone na przedsięwzięcia w sołectwie,

które „są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy” (wg ustawy o funduszu sołeckim), a mieszkańcy na zebraniu wiej-skim podejmują decyzję o sposobie ich wydatkowania, która jest wiążąca dla gminy, o ile złożo-ny do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek spełnia wymogi określone ustawą. Rada gminy w formie uchwały podejmuje decyzję o utworzeniu funduszu lub jego niewyodrębnieniu. Gmina, w której przeznaczono środki na fundusz, może starać się o zwrot części wydatków z bu-dżetu państwa.

Rada gminy musi podjąć decyzję o wyodrębnieniu w budżecie gminy funduszu sołeckiego lub jego niewyodrębnieniu w formie uchwały do 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym wyodrębnione mają być środki na fundusz. Jeśli rada gminy nie podejmuje uchwały o utworzeniu lub nieutworzeniu funduszu sołeckiego, pierwszym krokiem będzie złożenie wnio-sku o rozpatrzenie utworzenia funduszu przez radę gminy. Może to zrobić m.in. mieszkaniec, na podstawie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Do 31 lipca wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje sołtysowi informację o wy-sokości środków funduszu sołeckiego na rok następny. Wielkość kwoty na dane sołectwo ob-liczana jest na podstawie wzoru zawartego w ustawie o funduszu sołeckim (art. 2 ust. 1), a za-leży od liczby mieszkańców sołectwa i tzw. kwoty bazowej, czyli ilorazu wykonanych dochodów bieżących gminy i liczby mieszkańców gminy. Wysokość środków na dane sołectwo nie może być jednak większa niż dziesięciokrotność kwoty bazowej. Z praktyki wynika, że kwota mieści się w granicach 5–25 tysięcy złotych2. Na sołectwo może być wydatkowana większa suma, jednak nie przysługuje od niej częściowy zwrot wydatków na fundusz z budżetu państwa.

Do 30 września musi zostać złożony uchwalony przez zebranie wiejskie wniosek o przy-znanie środków z funduszu sołeckiego do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Musi on speł-niać warunki wspomniane w ustawie o funduszu, przede wszystkim zawierać propozycje przed-sięwzięć będących zadaniami własnymi gminy, które są wymienione w ustawie o samorządzie gminnym3.

Przedsięwzięcia realizowane na obszarze sołectwa powinny służyć poprawie warunków życia mieszkańców, muszą być zgodne ze strategią rozwoju gminy. Środki mogą być również wykorzy-stane na usuwanie skutków klęsk żywiołowych (art. 1 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim). Wnio-sek o przekazanie środków z funduszu może być uchwalony z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej

1 Stosowane są także inne przepisy. Więcej na ten temat zob.: A. Marzec, K. Szustka, B. Sulma (red.), Fundusz sołecki – dobre praktyki z terenu gmin Wrzosowej Krainy: Bolesławiec, Chocianów, Chojnów, Gromadka, Lubin, Przemków, Fundacja „Wrzosowa Kraina”, Wydanie I, Chocianów 2012, s. 5; Fundusz sołecki w pytaniach i odpowiedziach, Stowa-rzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, 2012.

2 Zob.: Fundusz sołecki…, op. cit., s. 8.3 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95, z dalszymi zmianami.


Fundusz sołecki

lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców danego sołectwa (art. 4 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim). Wniosek musi zawierać oszacowanie kosztów przewidzianych do realizacji przez so-łectwo zadań, a także uzasadnienie ich podjęcia. Rada gminy przyjmuje uchwalony przez zebranie wiejskie wniosek spełniający warunki zawarte w ustawie i uwzględnia go w budżecie na przyszły rok. Jeśli wniosek nie spełnia wymogów formalnych, wójt w ciągu 7 dni informuje o tym sołty-sa, który może w ciągu kolejnych 7 dni ten wniosek podtrzymać, kierując go za pośrednictwem wójta do rady gminy. Rada ma 30 dni na jego rozpatrzenie, a jej decyzja jest wiążąca dla wójta.

Wydatkowanie środków finansowych z funduszu sołeckiego powinno nastąpić do końca następnego roku kalendarzowego, czyli następnego roku budżetowego, w którym wyodrębniony jest fundusz. Niewykorzystane środki z funduszu nie przechodzą na kolejny rok – zostają w bu-dżecie gminy. Za wykonanie funduszu, który jest częścią budżetu gminy, odpowiada wójt. Jed-nak mieszkańcy uczestniczą w jego realizacji – np. poprzez wkład pracy; jeśli tak zostało okre-ślone na zebraniu wiejskim – pilnują zakładanych terminów wykonania przedsięwzięć.

Do 31 maja roku następującego po roku, w którym wydatkowany był fundusz, gmina może starać się o zwrot z budżetu państwa części poniesionych środków w wysokości 10, 20 lub 30%. Kwota jest wypłacana do 31 sierpnia. Wysokość zwrotu zależy od dochodów bieżących gminy i liczby mieszkańców (art. 2 ust. 5–8 ustawy o funduszu sołeckim). W praktyce oznacza to, że gminy uboższe otrzymują większy zwrot środków z budżetu państwa.

Poniżej zaprezentowano przykłady wykorzystania środków z funduszy przez dwa sołec-twa z gmin z województwa warmińsko-mazurskiego. Informacje znalezione w Internecie zosta-ły uzupełnione wywiadami z sołtyskami.

Przykład 1. Województwo warmińsko-mazurskie, powiat nidzicki, gmina Nidzica, sołectwo Wa-szulki, obejmujące Waszulki, kolonię Waszulki, Robaczewo.

Na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Nidzica4 znajdują się infor-macje na temat funduszu sołeckiego – ustawa; Regulamin Funduszu Sołeckiego Gminy Nidzica, przykładowe wzory uchwały zebrania wiejskiego, wnioski o przyznanie środków z funduszu, sta-tuty sołectw, złożone dotychczas wnioski sołectw; w gminie działa Konwent Sołtysów.

Fundusz sołecki w sołectwie Waszulki na rok 2010 to kwota w wysokości 11 174,88 zł, z czego złożony wniosek zakładał wydatkowanie sumy 10 934,80 zł, która została przeznaczona na przed-sięwzięcia mające na celu poprawę estetyki i funkcjonalności sołectwa, a tym samym na pro-mocję miejscowości oraz zapewnienie miejsca spotkań dla mieszkańców, obejmujące koszenie terenów rekreacyjnych, zakup drzewek i krzewów, stołów i ławek, drewnochronu.

Fundusz na lata 2011 i 2012 nie został wyodrębniony – m.in. ze względu na trudności zwią-zane ze sztywnością procedur i niemożliwością wprowadzenia zmian po zatwierdzeniu wniosku i w trakcie realizacji, w wypełnianiu i szacowaniu kosztów przedsięwzięć przez sołtysów. Wy-siłki sołtysów, w tym Konwentu Sołtysów, doprowadziły do wyrażenia przez Radę Gminy zgo-dy na utworzenie funduszu na rok 2013. Kwota przeznaczona na sołectwo Waszulki wyniosła 12 736,19 zł. Wydatkowano ją na utrzymanie czystości i porządku na terenie sołectwa (poprzez za-kup kosy spalinowej, oleju, wywóz śmieci itp.), koszenie, stworzenie projektu placu zabaw w Wa-szulkach i urządzenie go, wykonanie ogrodzenia na placu zabaw w Robaczewie. Zaplanowane przedsięwzięcia miały wpłynąć na poprawę estetyki wsi, ich promocję, zwiększenie bezpieczeń-stwa, aktywność rekreacyjną mieszkańców, poprawę jakości życia. Mieszkańcy zadeklarowali swój udział w zaplanowanych pracach.

4 http://bip.warmia.mazury.pl/nidzica_gmina_miejsko_-_wiejska/168/Jednostki_pomocnicze [19.11.2013].


Fundusz sołecki

Na rok 2014 również uwzględniono środki w budżecie na fundusz sołecki w wysokości 14 022,96 zł. Mają one zostać przeznaczone na wykonanie zmian w dokumentacji projektowej i do-posażenie placu zabaw w Waszulkach, wykonanie altany na placu gminnym w Robaczewie, zakup ławek, grilla, stojaka na śmieci, a także na utrzymanie czystości i porządku na terenie sołectwa, tj. na zakup materiałów eksploatacyjnych: paliwa, żyłki, oleju, impregnatu, materiału do naprawy dachu grzybka rekreacyjnego. Zadania mają poprawić warunki życia mieszkańców poprzez do-posażenie miejsc spotkań, promocję miejscowości, podniesienie walorów estetycznych. Miesz-kańcy sołectwa zadeklarowali swój udział w uwzględnionych we wniosku pracach.

Anna Lewikowska, tamtejsza sołtyska, wyraziła następującą opinię: „Jestem jak najbar-dziej za funduszem sołeckim, dzięki niemu bardzo dużo się dobrego dzieje i naprawdę widać efek-ty. Jest to ogromna szansa, aby społeczeństwo na wsiach się rozwijało. U nas nie ma świetli-cy, takiego miejsca spotkań, bez funduszu nie moglibyśmy nic z tym zrobić. W Waszulkach jest duża frajda z placu zabaw, na który przychodzą dzieci wraz z rodzicami, jest grzybek rekreacyjny, o który też dbamy, odbywały się tam warsztaty. Powoli zaczyna następować wymiana międzysą-siedzka. W Robaczewie mieszkańcy zaproponowali, że sami zrobią ogrodzenie na placu gminnym, zakupiliśmy tylko materiały, a mężczyźni wszystko wykonali. To jest taka szansa, że się miesz-kańcy zaangażują, bo widzą, że jak jeden pomoże to i drugi dołączy i trzeci i kolejny. Dzięki fun-duszom możemy integrować ludzi, zmobilizować ich, aby angażowali się w przedsięwzięcia, aby wieś budziła się do życia”.

Przykład 2. Województwo warmińsko-mazurskie, powiat olsztyński, gmina Jonkowo, sołectwo Wołowno, obejmujące Wołowno i Bałąg.

Fundusz w budżecie gminy wyodrębniany jest rokrocznie, począwszy od roku 2010. W roku 2011 środki z funduszu w wysokości 12 508,37 zł rozdysponowano na kontynuację budowy bo-iska i utrzymanie zieleni (sprzęt do koszenia), organizację imprez integracyjnych, zakup sprzę-tu sportowego i nagłaśniającego. Przedsięwzięcia te miały na celu integrację i rozwój kultury fi-zycznej, podniesienie atrakcyjności i estetyki wsi, a co za tym idzie – także promocję sołectwa.

Sołectwo konsekwentnie stara się odnowić i doposażyć świetlicę wiejską, aby była atrak-cyjnym miejscem spędzania czasu dla mieszkańców. Usiłuje także utrzymać już istniejącą in-frastrukturę sportową i rekreacyjną oraz cykliczne wydarzenia i imprezy. Co roku przeznacza część środków na utrzymanie i zagospodarowanie terenów komunalnych (2012 – zakup ławek i stołów, krzewów; 2013 – zakup paliwa, koszenie trawy itp.; również w planach na 2014 r.), utrzy-manie sprzętu do koszenia, organizację imprez sołeckich. Sołectwo zakupiło też m.in. stół bilar-dowy i aparat fotograficzny (2012 r.), od 2013 r. uwzględnia także remont, dalsze wyposażenie i utrzymanie świetlicy (m.in. zakup konsoli PS, wyposażenia kuchennego). Dodatkowo w planach na 2014 r. znalazło się uzupełnienie sprzętu sportowego i dofinansowanie budowy nowej świetli-cy wiejskiej. W roku 2012 przeznaczono na przedsięwzięcia 13 995 zł, w 2013 – 14 687,67 zł, w ko-lejnym roku budżetowym będzie to kwota 15 889,24 zł.

Joanna Drężek, tamtejsza sołtyska, wyraziła następującą opinię: „Widzę bardzo duże ko-rzyści z funduszu dla miejscowości wiejskiej, jeśli jest on rozdysponowany racjonalnie. Nasze po-trzeby i działania są przemyślane, planując budżet rozeznajemy się w cenach i z naszej perspek-tywy nie widzę problemu w korzystaniu z funduszu. Mamy dość bogate materiały w świetlicy, dzieci mają jak spędzać pożytecznie czas: jest Play Station, telewizor, są „piłkarzyki”, jest tenis stołowy, bilard, kącik dla młodszych dzieci z materiałami. Trzy lata temu powstał kompleks bo-isk w centrum naszej miejscowości, zaadaptowaliśmy podmokłe pole, zrobiliśmy boisko do piłki nożnej, dwa boiska do piłki plażowej i siatkowej. Jednym z naszych celów jest też dalsze utrzy-manie tych miejsc. Boisko cieszy się dużym zainteresowaniem w okresie letnim, maluchy mogą


Fundusz sołecki

się bawić na placu zabaw i starsze dzieci grają w piłkę i młodzież gra w siatkówkę i mieszkańcy mają też miejsca do spotykania się i do integracji społecznej przy ogniskach. Stałym punktem są imprezy integracyjne: Dzień Dziecka, staramy się pozyskać też sponsorów, Turniej Piłki Siat-kowej, Sprzątanie Świata”.

Przytoczone ilustracje pokazują, że mieszkańcy sołectw – oprócz konkretnych realiza-cji, które powstają na ich oczach – zyskują możliwość aktywnego uczestnictwa w procesie de-cyzyjnym dotyczącym zmian w ich najbliższym otoczeniu. Poznając i wyrażając lokalne potrze-by, a także określając, które z nich są pilniejsze, a które można odłożyć w czasie bądź zaspokoić w inny sposób, kreują fizyczną i społeczną przestrzeń swojego życia. Zdobywają praktyczne umie-jętności planowania i dyskusji, a dalej – gospodarowania wspólnymi dobrami. Wskazują kieru-nek rozwoju swojego miejsca zamieszkania, biorąc odpowiedzialność za własną samorządność.

Bieżący stan wykorzystania tego narzędzia

W dostępnych opracowaniach o funduszu można znaleźć statystyki korzystania z niego w gmi-nach. Według danych Sieci Obywatelskiej – Watchdog Polska5 88% spośród wszystkich gmin (dane GUS z 2011 r.) posiada możliwość skorzystania z funduszy sołeckich. W bieżącym roku 1241 uprawnionych gmin, czyli 57%, podjęło uchwałę o wyodrębnieniu funduszu, co dotyczy 22516 sołectw. W 793 gminach nie wyodrębniono funduszu, w 141 nie podjęto żadnej decyzji. Odse-tek gmin korzystających z możliwości utworzenia funduszu od początku wejścia w życie usta-wy utrzymuje się na podobnym poziomie (pisze o tym Paulina Sobiesiak-Penszko – 54% w 2009 roku, 52% w 2010 roku, 54% w 2011 roku – wyniki Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAiC) skorygowane do liczby gmin, w których są sołectwa6)). Najwięcej gmin wyodrębnia fundusz w wo-jewództwie opolskim (2009 – 63%, 2010 – 75%, 2011 – 72%) i podkarpackim (2009 – 80%, 2010 – 77%, 2011 – 71%). Jednocześnie na tych obszarach najmniej gmin nie podejmuje żadnej uchwały w tej sprawie (odpowiednio w 2011 roku – 0% i 8%, dla porównania największy odsetek nieure-gulowania kwestii funduszu wystąpił w województwie warmińsko-mazurskim, w którym wyniósł on 20%, w 48% gmin fundusz wyodrębniono). Decyzję o utworzeniu funduszu w województwie podlaskim podjęło w 2009 r. 44% gmin, w 2010 r. – 39%, w 2011 – 39%. Uchwałę o niewyodręb-nieniu funduszu podjęło 57% gmin, 4% nie podjęło w tej kwestii decyzji. Dane dostępne na stro-nie internetowej MAiC7 pokazują, że w roku 2012 odsetek gmin, które wyodrębniły fundusz, wy-nosił 47,4% (w roku 2009 – 47,5%, 2010 – 45,3%, 2011 – 47%, 2013 – 49,4%, a wartość szacowana w odniesieniu do liczby gmin, w których wyodrębnione są sołectwa wyniosła w 2013 r. 56,3%).

Możliwe kierunki zmian

Podjęto starania, aby znowelizować ustawę o funduszu sołeckim w 2011 r., co nie przyniosło efek-tów. W miesiącach letnich 2013 r. wpłynęły dwa projekty (poselski wniesiony przez PiS i rządowy

5 http://siecobywatelska.pl/1,345,zweryfikowalismy_dane_maic_i_rio_dotyczace_informacji_na_temat_wyodreb-niania_przez_gminy_funduszu_soleckiego_na_2014_rok.html [2.12.2013].

6 P. Sobiesiak-Penszko, Partycypacja publiczna w sołectwach, czyli o mechanizmie funduszy sołeckich – studia przypadku, [w:] P. Sobiesiak-Penszko (red.), Prawo a partycypacja publiczna, Instytut Spraw Publicznych Pro-gram Społeczeństwa Obywatelskiego, Warszawa 2012, s. 112–114, http://www.isp.org.pl/uploads/pdf/2116917468.pdf [15.11.2013].

7 https://administracja.mac.gov.pl/adm/fundusz-solecki/statystyka [3.12.2013].


Fundusz sołecki

przez MAiC), które przekazano do konsultacji8. Projekt rządowy zakłada między innymi, aby wy-odrębnienie funduszu w budżecie gminy obowiązywało w kolejnych latach – do momentu podję-cia decyzji odmownej. Uchwała o niewyodrębnieniu funduszu będzie ważna tylko w danym roku budżetowym, którego dotyczy. Zwrot z budżetu państwa proponuje się zwiększyć do wysokości 30, 40 lub 50%, a rada gminy może ustalić zasady zwiększania środków funduszu na sołectwo do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy. Sołectwa mogłyby wspólnie realizować za-dania w ramach funduszu, też na terenie innego sołectwa. Sołectwa od przyjęcia budżetu gmi-ny i do 31 października danego roku budżetowego będą mogły dokonywać zmian dotyczących przedsięwzięć. Projekt rządowy zawiera też kwestie poruszone w projekcie poselskim, z doda-niem m.in. wyżej wspomnianego zwiększenia zwrotu wydatków poniesionych z funduszu. No-welizacja ustawy miałaby wpłynąć na zwiększenie udziału gmin wykorzystujących fundusz, czy-li na jedno z powszechnie dostępnych narzędzi partycypacji obywateli w życiu publicznym. Jest to szczególnie istotne w aspekcie decentralizacji i oddolnego zaspokajania potrzeb lokalnych. Społeczność lokalna, a na niższym poziomie – sąsiedztwo, wspólnota określona terytorialnie, budują płaszczyznę kontaktu, wymiany informacji i negocjacji, a przede wszystkim korzystania z dostępnych mechanizmów włączania głosu mieszkańców w działania gminy, przyczynia się do krzewienia wśród nich poczucia podmiotowości. Sołectwa, istniejące głównie na terenach wiej-skich, dzięki stosowaniu narzędzia zdobywają realną szansę wpływu i rozwoju.

Warunki skutecznej realizacji funduszu sołeckiego:

1. zainicjowanie dyskusji o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego w gminie, jeśli dotychczas nie wyrażono na to zgody;

2. przedsięwzięcia realizowane na obszarze sołectwa nie mogą przekraczać kwoty, która przy-pada na dane sołectwo;

3. sprawdzenie kwestii formalnych: własności terenu, którego mają dotyczyć przedsięwzię-cia itp.;

4. rozsądne zaplanowanie działań i wydatków;5. przedsięwzięcia zaplanowane we wniosku muszą spełniać zasady określone w ustawie o fun-

duszu – „są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy”. Jeśli wniosek nie spełnia opisanych w ustawie warun-ków, zostaje odrzucony;

6. kompletność wniosku, w którym uwzględniono przedsięwzięcia, uzasadniono je i oszaco-wano koszty realizacji;

7. złożenie (wraz z wnioskiem o przyznanie środków z funduszu) kompletu wymaganych do-kumentów, czyli: uchwały zebrania wiejskiego, protokołu z zebrania wiejskiego, listy obec-ności uczestniczących w zebraniu wiejskim. (Zebranie wiejskie musi się odbyć zgodnie ze statutem sołectwa);

8. przestrzeganie terminów (szczególnie daty 30 września, do kiedy uchwalony przez zebra-nie wiejskie wniosek o przyznanie środków funduszu musi wpłynąć do wójta, burmistrza).

8 Zob.: http://funduszesoleckie.pl/13,688,dwa_projekty_nowelizacji_ustawy_o_funduszu_soleckim.html [2.12.2013].


Fundusz sołecki

Przywoływane źródła:

1. Fundusz sołecki w pytaniach i odpowiedziach, Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, 2012, http://funduszesoleckie.pl/wwwdane/files/fundusze_soleckie_publikacja_sllgo_funduszesoleckie_dj2h.pl_a4.pdf [28.10.2013].

2. Marzec A., Szustka K., Sulma B. (red.), Fundusz sołecki – dobre praktyki z terenu gmin Wrzosowej Krainy: Bolesławiec, Chocianów, Chojnów, Gromadka, Lubin, Przemków, Fundacja „Wrzosowa Kraina”, Wydanie I, Chocianów 2012, http://wioski.wrzosowakraina.pl/uploads/PORADNIK_FUNDUSZ_SOLECKI.pdf [6.11.2013].

3. Piękniejsza wieś! Fundusz Sołecki – poradnik, Broszura opracowana przez pracowników Departamentu Administracji Publicznej MSWiA, https://administracja.mac.gov.pl/adm/fundusz-solecki/poradnik/285,Fundusz-Solecki-w-pytaniach-i-odpowiedziach.html [15.11.2013].

4. Sobiesiak-Penszko P. (red.), Prawo a partycypacja publiczna, Instytut Spraw Publicznych Program Społeczeństwa Obywatelskiego, Warszawa 2012, http://www.isp.org.pl/uploads/pdf/2116917468.pdf [15.11.2013].

Strony internetowe:

1. http://bip.warmia.mazury.pl/nidzica_gmina_miejsko_-_wiejska/168/Jednostki_pomocnicze [19.11.2013].

2. http://funduszesoleckie.pl/13,688,dwa_projekty_nowelizacji_ustawy_o_funduszu_soleckim.html [2.12.2013].

3. http://siecobywatelska.pl/1,345,zweryfikowalismy_dane_maic_i_rio_dotyczace_informacji_na_temat_wyodrebniania_przez_gminy_funduszu_soleckiego_na_2014_rok.html [2.12.2013].

4. https://administracja.mac.gov.pl/adm/fundusz-solecki/statystyka [3.12.2013].

Agnieszka Olender

Inicjatywa lokalna


„Inicjatywa lokalna to nowa forma realizacji zadań publicznych przez administrację samo-rządową we współpracy z mieszkańcami” (wprowadzona do Ustawy o działalności pożyt-ku publicznego i o wolontariacie w 2010 roku – art. 2 pkt. 4).

Nowa forma realizacji zadnia publicznego – to brzmi tak urzędowo. Na szczęście tylko brzmi. A więc czym jest? Na czym polega? Inicjatywa lokalna to okazja, by mieszkańcy, grupa sąsiadów czy nieformalne grupy, np. koło gospodyń wiejskich, mogły wspólnie z samorządem zaspokoić konkretną potrzebę społeczną. Taki rodzaj partnerstwa całkowicie przeformułowuje dotychcza-sowe, tradycyjne rozumienie ról, jakie w społeczności odgrywa władza lokalna oraz mieszkań-cy. To nowy wymiar obywatelskiego zaangażowania w rozwój swojej społeczności. Ustawodawca w zaproponowanej definicji podkreśla nie tylko istotę współpracy jednostek samorządu tery-torialnego z ich mieszkańcami, ale także ich wspólną realizację zadania publicznego. Wskazuje więc na istnienie równych sobie stron, mających pewne prawa i zobowiązania – nie tylko w sto-sunku do społeczności, ale i wobec siebie nawzajem.

W okresie poprzedzającym ustanowienie inicjatywy lokalnej, gdy samorząd decydował się na wspieranie przedsięwzięć realizowanych przez społeczność lokalną czy wywodzące się z niej nieformalne grupy, musiał się liczyć z ewentualnym zakwestionowaniem tego typu działań przez regionalne izby obrachunkowe lub inne organy nadzoru i kontroli, ponieważ owe działania były pozbawione podstawy prawnej. Dziś może zgodnie z prawem angażować swoje środki w przed-sięwzięcia realizowane przez społeczność lokalną.

Zakres zadań, które mogą być w ten sposób realizowane, został określony w ustawie dość szeroko i może dotyczyć wielu sfer zadań publicznych:

— działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, obejmującej w szcze-gólności budowę, rozbudowę lub remonty dróg, kanalizacji, sieci wodociągowej, budynków oraz obiektów architektury; należy jednak pamiętać, że muszą one stanowić własność jed-nostek samorządu terytorialnego;

— działalności charytatywnej; — podtrzymywania i upowszechniania tradycji narodowej, pielęgnowania polskości oraz roz-

woju świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; — działalności na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego; — kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego; — promocji i organizacji wolontariatu; — edukacji, oświaty i wychowania, działalności w sferze kultury fizycznej i turystyki; — ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach; — porządku i bezpieczeństwa publicznego.

Bardzo ważne jest to, że w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy przychodzą nie tylko z pomysłem na realizację konkretnego przedsięwzięcia, ale deklarują także współudział w jego realizacji. Wkładem wnoszonym przez grupę inicjatywną może być praca społeczna (wolonta-rystyczna), wkład finansowy (konkretna kwota) lub rzeczowy (np. sprzęt, farba, udostępnienie


Inicjatywa lokalna

samochodu itp.). Pierwszym krokiem do rozpoczęcia takiego przedsięwzięcia jest jego opisanie i wystąpienie z wnioskiem o jego realizację. Takie zgłoszenie stanowi wniosek w rozumieniu Ko-deksu postępowania administracyjnego (art. 19b, ust. 2), co oznacza, że może, ale nie musi być złożony na określonym formularzu. Mieszkańcy składają wniosek w siedzibie jednostki samorzą-du terytorialnego, która według nich odpowiada za realizację zadania publicznego stanowiącego istotę inicjatywy lokalnej. Ze względu na fakt, że mamy do czynienia z procedurą Kodeksu postę-powania administracyjnego, jeżeli mieszkańcy pomylą adresata, to wskazanie prawidłowego jest zadaniem organu samorządu: „Jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O prze-kazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę” (art. 243 kpa).

Z punktu widzenia samorządu istotne jest zatem określenie w uchwale, do kogo należy zło-żyć wniosek o realizację zadania publicznego w trybie inicjatywy lokalnej. To zdecydowanie uła-twia nie tylko pracę urzędnikom, ale także pomaga mieszkańcom. Adresatem wniosku może być bezpośrednio organ wykonawczy, a więc wniosek składa się do wójta, burmistrza, prezydenta lub zarządu powiatu czy województwa. Druga możliwość to wskazanie jednostek organizacyj-nych samorządu, za których pośrednictwem składa się wnioski (np. w Łodzi wnioskodawcy skła-dają wnioski do właściwego Centrum Obsługi Mieszkańców, w Warszawie – do Wydziału Obsługi Mieszkańców dla dzielnicy). Dla ułatwienia jednostki samorządu przygotowują także formularz takiego wniosku z informacją, jakie dokumenty powinny być do niego dołączone.

Przykładowy formularz:

FORMULARZ WNIOSKU O REALIZACJĘ ZADANIA PUBLICZNEGO W RAMACH INICJATYWY LOKALNEJ

1. Dane wnioskodawcy (czytelne podpisy osób składających wniosek albo – w wypadku złożenia wniosku za pośrednictwem organizacji pozarządowej – podpisy i pieczęcie osób składających wniosek, upoważnionych do składania oświadczeń woli w imieniu organizacji pozarządowej):

................................................................................................................................................................................2. Osoba do kontaktu (imię, nazwisko, numer telefonu, e-mail)

................................................................................................................................................................................3. Opis zadania wraz z określeniem obszaru działalności, celu, wykonawców, adresatów, suge-

rowany termin realizacji zadania itp.

................................................................................................................................................................................4. Szczegółowy opis miejsca/miejsc realizacji inicjatywy lokalnej:

................................................................................................................................................................................5. Uzasadnienie przydatności inicjatywy dla społeczności lokalnej:

................................................................................................................................................................................6. Opis stanu przygotowania lub realizacji zadania (np. czy zadanie wymaga prac wstępnych,

czy przygotowane zostały jakieś projekty lub dokumenty, czy powstał jakiś plan, czy zro-biono rozeznanie rynkowe, czy dokonano wstępnych uzgodnień, czy podjęte zostały jakieś prace przygotowawcze itp.)

................................................................................................................................................................................


Inicjatywa lokalna

7. Szacowany całkowity koszt realizacji zadania (rozumiany jako suma wartości całego wkła-du − finansowego oraz wartości wkładu rzeczowego i osobowego − wszystkich partnerów w ramach zadania)……………………….w tym:

a) świadczenia pieniężne zadeklarowane przez wnioskodawcę …............................. zł,

b) wydatki po stronie budżetu Miasta ……………………zł,

c) świadczenia rzeczowe ze strony wnioskodawcy (jeśli są deklarowane, należy opisać jakie)

................................................................................................................................................................................

d) rzeczy niezbędne do wykonania inicjatywy lokalnej, do przekazania przez Miasto wniosko-dawcy (jeśli są planowane, należy opisać jakie, na jak długo)

................................................................................................................................................................................

e) świadczenie pracy społecznej ze strony wnioskodawcy:

— łączna liczba osób …....…

— łączna liczba zadeklarowanych godzin pracy społecznej …....…

Data Podpisy wnioskodawców

……….....…………..............… …………….....................……..............…

Zgodnie z ustawą mieszkańcy składają wniosek samodzielnie lub za pośrednictwem orga-nizacji pozarządowej. W rozumieniu ustawy mieszkańcy to osoby faktycznie zamieszkujące dany teren (gminę, powiat, województwo), mające istotne interesy życiowe związane z danym miejscem. Mają tu mieszkanie, pracę, tu spędzają wolny czas. Nie jest więc wymagane formalne zameldo-wanie na danym terenie, by w rozumieniu ustawy zostać wnioskodawcą. „W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę” (art. 19b ust. 1).

W imieniu mieszkańców mogą wystąpić: — działające na danym terenie stowarzyszenia i fundacje oraz ich oddziały, ale także ochot-

nicze straże pożarne, kluby sportowe oraz uczniowskie kluby sportowe, które mają oso-bowość prawną (czyli są zarejestrowane w odpowiednim urzędzie lub sądzie);

— podmioty, które nie posiadają osobowości prawnej, a jedynie zdolność prawną, czyli np. koła gospodyń wiejskich, stowarzyszenia zwykłe oraz koła stowarzyszeń. Nie mają one oso-bowości prawnej, ale posiadają zdolność prawną nadaną przez odrębne przepisy – w tym wypadku przepisy regulujące działania stowarzyszeń lub kółek rolniczych. Wskazanie art. 3 ust. 3 rozszerza listę pomiotów, które mogą pełnić rolę reprezentanta

pełnomocnika mieszkańców. W grupie tej mieści się zarówno parafia, jak i oddział Caritasu i inne podmioty tworzone przez Kościół katolicki czy związki wyznaniowe działające w Polsce, o ile ich cele obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego. Pełnomocnikiem mieszkańców mogą być również stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, np. związki gmin. Z listy podmiotów mogących występować jako pełnomocnicy mieszkańców wyłączone zostały spół-


Inicjatywa lokalna

dzielnie socjalne (zgodnie art. 3 ust. 3a do spółdzielni nie stosuje się zapisów dotyczących ini-cjatywy lokalnej).

Po złożeniu wniosku zostaje on poddany ocenie – zgodnie z kryteriami, które w danej jed-nostce samorządu terytorialnego zostały uznane za istotne. Ustawa wskazuje tylko jedną wy-tyczną, związaną z pracą społeczną włożoną w realizację inicjatywy. Samorząd może wprowadzić szereg innych kryteriów, ułatwiających ocenę wniosków. „Organ stanowiący jednostki samorzą-du terytorialnego określa tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania pu-blicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład pracy społecznej w realizację inicjatywy lokalnej” (art. 19c).

Szczegółowe kryteria oceny wniosków powinny zostać ustalone w drodze uchwały. Waż-ne jednak, by były jasne i jawne. To niezwykle istotne dla mieszkańców, którzy składają wniosek, by wiedzieli, według jakich kryteriów będzie on oceniany i w jaki sposób (wartość punktowa lub procentowa).

Proponowane kryteria: — forma udziału mieszkańców w realizacji zadania – czy są to świadczenia pracy społecznej,

świadczenia rzeczowe, świadczenia pieniężne. Należy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w wypadku oceny punktowej najwyżej punktowana powinna być praca społeczna, a naj-niżej świadczenia pieniężne (w realizacji inicjatywy nie chodzi bowiem o współfinansowa-nie zadań administracji przez mieszkańców, ale o ich wspólną realizację); czy może jednak świadczenia pieniężne powinny być punktowane w równym stopniu (szczególnie przy in-westycjach „twardych”);

— wielkość wkładu mieszkańców w formie pracy społecznej, wyliczanego na podstawie oso-bogodzin pracy społecznej, przy czym koszty pracy określić można w dwojaki sposób: wy-korzystując wskaźniki Głównego Urzędu Statystycznego, w których określane są stawki godzinowe, i odnosząc tę stawkę do godziny pracy mieszkańca lub określając stawkę go-dzinową dla pracownika na podstawie obowiązujących stawek rynkowych (jaki byłby koszt takiej pracy, gdybyśmy musieli za nią zapłacić);

— celowość realizacji zadania z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej – tu mamy do czynienia ze szczególnie subiektywną oceną, należy jednak wziąć pod uwagę szacunkową liczbę beneficjentów zadania;

— zaangażowanie środków budżetowych miasta; — liczebność grupy wnioskującej o realizację inicjatywy; — stan przygotowania do realizacji zadania; — sfera, w której zadanie jest realizowane (na przykład dla jednej gminy priorytetem jest bu-

dowa sieci kanalizacyjnej, dla innej − działania edukacyjne); — zgodność inicjatywy z priorytetami samorządu (może być również kryterium oceny).

Po pozytywnej ocenie wniosku samorząd podpisuje z grupą inicjatywną umowę o realiza-cję działań w trybie inicjatywy lokalnej. Należy podkreślić, że przy realizacji inicjatywy lokalnej samorząd nie przekazuje wnioskującym mieszkańcom (lub organizacjom) pieniędzy. Jeśli nie-zbędne jest zabezpieczenie wkładu finansowego, to i tak nie trafia on do wnioskodawców, tyl-ko wydatkowany jest bezpośrednio przez organ wykonawczy. Samorząd może również wspierać grupę inicjatywną w inny sposób – rzeczowo lub organizacyjnie. „Wnioskodawca może otrzymać od jednostki samorządu terytorialnego na czas trwania umowy rzeczy konieczne do wykonania inicjatywy lokalnej” (art. 19f).

Wykorzystanie tego narzędzia współpracy to nie tylko redukcja kosztów wykonania dane-go zadania publicznego w wyniku partycypacji w jego realizacji mieszkańców, zainteresowanych


Inicjatywa lokalna

udziałem w inicjatywie lokalnej (w formie świadczeń rzeczowych, finansowych, pracy społecz-nej). To także większa dbałość mieszkańców o efekty ich własnej pracy.

Mimo wielu korzyści inicjatywa lokalna jest wykorzystywana stosunkowo rzadko. Paradok-salnie najmniejsze zainteresowanie tą formą realizacji zadań można zauważyć w małych samorzą-dach, w których potencjalna użyteczność tego narzędzia dla społeczności lokalnej byłaby najbar-dziej odczuwalna. Największą obawą ograniczającą promowanie inicjatywy lokalnej jest kwestia jej finansowania. Nie w każdym budżecie jest możliwość wygospodarowania oddzielnych pienię-dzy na to narzędzie. Wydzielenie puli środków z budżetu samorządu i przeznaczanie ich na współ-finansowanie zadań w ramach inicjatywy lokalnej to jednak tylko jedno z możliwych rozwiązań.

Istnieje także opcja, by włączyć przedsięwzięcia związane z realizacją inicjatywy w budżet i zadania komórek oraz jednostek organizacyjnych samorządu w dwojaki sposób. Można zakty-wizować mieszkańców, by zgłaszali swoje pomysły jeszcze w okresie planowania budżetu na ko-lejny rok (czerwiec–lipiec), co umożliwia wpisanie ich do budżetu właściwej komórki czy jednostki organizacyjnej i zapewnia możliwość finansowania zadania w kolejnym roku. Drugie rozwiązanie to założenie w budżecie komórek/jednostek organizacyjnych, że niektóre zadania będą mogły być realizowane wspólnie z mieszkańcami, w tym mogą być przez nich współfinansowane. Nale-ży pamiętać, że mieszkańcy w ramach inicjatywy lokalnej mają obowiązek wniesienia wkładu wła-snego w postaci pracy społecznej, wkładu finansowego lub rzeczowego. Każdy z tych wkładów ma określoną wartość i obniża koszt realizacji zadania publicznego. Posiadanie w ramach jed-nostki organizacyjnej zadań, o których z góry wiemy, że mogą być realizowane z mieszkańcami, daje możliwość elastycznego podejścia do wniosków składanych przez mieszkańców.

Ciekawym przykładem wykorzystania inicjatywy lokalnej jest łódzki program „Zielone po-dwórka”. Jego celem jest wspomaganie rozwoju wspólnot i społeczności lokalnych w zakresie polepszenia standardu życia oraz warunków wypoczynku mieszkańców Łodzi poprzez poprawę estetyki otoczenia budynków wspólnot mieszkaniowych. „Jesteś mieszkańcem wspólnoty i ma-rzy ci się piękny klomb, ogrodzenie czy plac zabaw? Możesz zyskać dofinansowanie na taką in-westycję od miasta”.

Program „Zielone podwórka” jest prowadzony przez magistrat już trzeci rok. W ubiegłym roku 9 wspólnot uzyskało pomoc. Nakłady finansowe były spore. W jednym z projektów, dzięki któremu wyłożono nowe chodniki i zbudowano dojścia do klatek, wmurowano kwietniki, zaku-piono solary i szpaler ozdobnych drzew, na inwestycje miasto dołożyło 74 tys. złotych. W innym powstało ogrodzenie, rekultywowano trawnik, przy jeszcze innej ulicy przybyło zieleni, pojawiły się ławki, klomb, udało się stworzyć plac zabaw. Ogólnie w ramach programu w 2012 roku zre-alizowano 9 nowych współfinansowanych przez Miasto projektów, które wzbogaciły przestrzeń publiczną o nowe elementy małej architektury i zieleni korzystnie wpływające na estetykę oto-czenia. Wszystkie zakończone inwestycje spotkały się z dużym zainteresowaniem okolicznych mieszkańców. Zainteresowanie z roku na rok jest coraz większe.

Po inicjatywę lokalną coraz częściej sięgają także mieszkańcy w naszym regionie. W sierp-niu odbył się w Supraślu rodzinny spływ kajakowy. Członkami grupy inicjatywnej byli mieszkań-cy miasteczka – w większości aktywnie działający w różnych dziedzinach życia społecznego. Bar-dzo szybko do pomysłu zapalili się też pracownicy Centrum Kultury i Rekreacji. Grupę w pracach wsparł animator z Ośrodka Wspierania Organizacji Pozarządowych w Białymstoku. To pierw-sza tego typu inicjatywa w regionie, więc pomoc okazała się niezbędna. Najpierw był przejazd wszystkich uczestników Bajkową Kolejką, potem grupa kilkudziesięciu kajaków wyruszyła rzeką. Nie było ograniczeń wiekowych, najmłodsza uczestniczka miała 7 lat. Pokonanie trasy z Krze-miennego na plażę miejską w Supraślu zajęło ok. 2 godzin. Warunki pogodowe były wprost wy-


Inicjatywa lokalna

marzone – brak wiatru i niezbyt wysoka temperatura sprzyjały wiosłowaniu. Było naprawdę ro-dzinnie i wielopokoleniowo.

Wszyscy zainteresowani narzędziem inicjatyw lokalnych mogą skorzystać z modelu wy-pracowanego przez Sieć SPLOT. Model realizacji inicjatywy lokalnej 3 P opiera się na trzech eta-pach działań: P – Przygotuj, P – Przeprowadź, P – Pokaż inicjatywę lokalną.

PRZYGOTUJ INICJATYWĘ LOKALNĄ

krok 1: kto może przygotować wniosek o realizację zadania publicznego w trybie inicjatywy lo-kalnej?

krok 2: przygotowanie wniosku o realizację zadania publicznego w trybie inicjatywy lokalnej,krok 3: złożenie wniosku, krok 4: ocena wniosku.

PRZEPROWADŹ INICJATYWĘ LOKALNĄ

krok 1: budżet i harmonogram określany wspólnie z samorządem,krok 2: podpisanie umowy o realizację inicjatywy lokalnej,krok 3: zespół realizatorów inicjatywy,krok 4: sporządzanie dokumentacji,krok 5: monitoring realizacji działań.

POKAŻ INICJATYWĘ LOKALNĄ

krok 1: sprawozdanie z realizacji zadania publicznego,krok 2: archiwizacja i przechowywanie dokumentów z realizacji inicjatywy lokalnej,krok 3: promocja inicjatywy lokalnej,krok 4: jak zadbać o wartość dodaną i trwałe efekty inicjatywy lokalnej?

By zachęcić do podejmowania działań w ramach inicjatywy – szczególnie tam, gdzie nie za-wsze możliwa jest pomoc lokalnych animatorów czy ekspertów – przygotowano poradnik oparty na modelu. W poradniku każdy z etapów opisany jest z dwóch perspektyw: mieszkańców, którzy chcą przeprowadzić inicjatywę w swoim środowisku lokalnym, oraz samorządu, dla którego ini-cjatywa lokalna oznacza przede wszystkim konieczność sprostania licznym wymogom formal-no-prawnym. Publikacja jest więc praktyczną instrukcją i wskazuje, jak krok po kroku mieszkańcy i samorząd mogą przygotować się do przeprowadzenia, realizacji, rozliczenia i upowszechniania inicjatywy lokalnej (dostępna na: www.siecsplot.pl/strony/publikacje).

Aby inicjatywa lokalna przyniosła dobre efekty w społeczności lokalnej, konieczna jest przychylność władz samorządowych, które powinny przygotować odpowiednie procedury i po-traktować inicjatywę jako narzędzie współpracy lokalnej. Ważne jest również edukowanie miesz-kańców, szczególnie w zakresie idei inicjatywy jako narzędzia współpracy z samorządem, a nie zgłaszania roszczeń. Mieszkańcy powinni wiedzieć, że planowanie wydatków w ramach budże-tów gminnych rządzi się swoimi prawami i czasami niemożliwa jest natychmiastowa realizacja danego pomysłu. Urzędnicy zaś powinni pamiętać, że rzetelne prowadzenie konsultacji i otwar-


Inicjatywa lokalna

tość na pomysły mieszkańców mogą przyczynić się do szybszego i skuteczniejszego rozwiązy-wania problemów, bez konieczności wydawania dodatkowych środków.

Inicjatywa lokalna nie zawsze bywa najprostszym sposobem na realizację zadania publicz-nego, ale przy zachowaniu odpowiednich zasad może być rozwiązaniem gwarantującym wartość dodaną, mierzoną między innymi trwałością oraz zadowoleniem osób z niej korzystających. Za wdrożeniem inicjatywy lokalnej w danej jednostce samorządu terytorialnego przemawiają nie tylko korzyści ekonomiczne. Warto także pamiętać o wpływie tego narzędzia na rozwój różnych zorganizowanych form aktywności mieszkańców. To szansa na zwiększenie aktywności obywa-teli w rozwiązywaniu problemów lokalnych, niosąca korzyści społeczne związane z większą od-powiedzialnością za swoje otoczenie.

Bibliografia

1. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.).

2. Inicjatywa lokalna krok po kroku, Sieć Wspierania Organizacji Pozarządowych SPLOT, dostępny na: http://siecsplot.pl/aktualnosci/inicjatywa-lokalna-krok-po-kroku [19.11.2013].

3. Jak korzystać z inicjatywy lokalnej? Informacje dla obywateli, mieszkańców i samorządów”, seria: „Warto Wiedzieć Więcej”, Stowarzyszenie Klon/Jawor, 2013

Piotr Jać

Obywatelska inicjatywa

uchwałodawcza


Niniejszy tekst omawia mechanizm obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – jednej z form demokracji bezpośredniej, możliwej do stosowania w polskich jednostkach samorządu te-rytorialnego. Z uwagi na brak konkretnej regulacji prawnej i definicji legalnej oraz szczu-

płość literatury dotyczącej tego narzędzia w Polsce można spotkać się z jego różnym nazewnic-twem, np. „lokalna inicjatywa ludowa”, „inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców”.

Podstawa prawna

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie jest uregulowana w polskim systemie prawnym1. Uznaje się, że mieszkańcy mogą korzystać z tego narzędzia w tych jednostkach samorządu te-rytorialnego, w których jest ono przewidziane w statucie danej jednostki. Jako podstawy praw-ne, które umożliwiają wprowadzanie go przez samorządy, wskazuje się:

— art. 4 Konstytucji RP z 1997 r.2, zgodnie z którym władza zwierzchnia w Rzeczypospoli-tej Polskiej należy do Narodu, ten zaś sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpo-średnio (obywatelska inicjatywa uchwałodawcza to jedna z form demokracji bezpośred-niej, podobnie jak obywatelska inicjatywa ustawodawcza, referendum ogólnokrajowe czy referendum lokalne3);

— art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego ogół mieszkańców jednostek zasadniczego po-działu terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową (obecnie: ogół miesz-kańców gminy4, powiatu5 i województwa samorządowego6);

— art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (w myśl ustaw samo-rządowych: statut gminy jest uchwalany przez radę gminy, przy czym projekt statutu gmi-ny powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów; sta-tut powiatu jest uchwalany przez radę powiatu; statut województwa samorządowego jest uchwalany przez sejmik województwa po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów);

— art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy;

1 W przeciwieństwie do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, którą przewiduje art. 118 ust. 2 Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej z 1997 r. Jest ona uregulowana w ustawie z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy usta-wodawczej przez obywateli (Dz.U. nr 62, poz. 688).

2 Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej; Dz.U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.3 Wymienione narzędzia zostały uregulowane w dalszych przepisach ustawy zasadniczej, odpowiednio w art. 118 ust. 2,

art. 125 i art. 170 Konstytucji RP, a także w przepisach ustaw.4 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.5 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592,

z późn. zm.6 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590,

z późn. zm.


Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza

— art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów rad-nych określa statut;

— art. 18 ustawy o samorządzie województwa, w myśl którego do wyłącznej właściwości sej-miku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności statu-tu województwa, a także uchwalanie przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa.W orzecznictwie sądów administracyjnych7 oraz części poglądów wyrażanych przez śro-

dowiska samorządowe, eksperckie i akademickie można spotkać się ze stanowiskiem, które od-mawia jednostkom samorządu terytorialnego możliwości wpisywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do swoich statutów. Wskazuje się m.in., że „w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawie o samorządzie gminnym brak jest unormowań przyznających mieszkańcom wspólno-ty samorządowej prawa do przedstawiania pod obrady rady gminy projektów uchwał”8.

Rozbieżności w tym zakresie wynikają z różnego sposobu rozumienia samorządu teryto-rialnego i jego roli w państwie. Zgodnie z jednym poglądem samorząd jest naturalną formą sa-moorganizacji mieszkańców, którą konstytucja i ustawy jedynie potwierdzają i porządkują (tzw. podejście naturalistyczne). Zgodnie z odmiennym ujęciem samorząd terytorialny istnieje tylko dlatego, że tak zdecydował ustawodawca konstytucyjny, który jednocześnie wyznaczył granice działalności jednostek samorządu terytorialnego (tzw. podejście etatystyczne)9.

W ocenie zwolenników podejścia etatystycznego istotne znaczenie ma brzmienie art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, a zwłaszcza to, że organy stanowiące określają ustrój wewnętrzny jed-nostek samorządu terytorialnego „w granicach ustaw”10. Ponieważ aktualnie żadna ustawa nie tworzy konkretnej podstawy prawnej do wprowadzania inicjatywy ludowej do statutów samo-rządów, zwolennicy tego poglądu uważają, że członkowie organów stanowiących nie są upoważ-nieni do przyznawania takiej kompetencji mieszkańcom.

Odmiennie w tej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w 2005 r. orzekł, iż „statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowa-ne wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami. Wniosek taki wynika z samego charakteru gmin, które powinny samodzielnie normować swą strukturę”11.

Argumenty za możliwością wprowadzania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do sta-tutów wynikają również z prawa międzynarodowego. Tę kompetencję wywodzi się m.in. z treści Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego12. Przyjmuje ona, że samorząd terytorialny ozna-cza istnienie wspólnot lokalnych „posiadających organy decyzyjne mające prawo do szerokiej

7 Tak na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 584/05, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 737/08.

8 Rozstrzygnięcie nadzorcze nr PN.4131.208.2012 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 sierpnia 2012 r.; Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 2263.

9 Więcej: H. Izdebski, Podstawy prawne wprowadzenia instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców do statu-tów jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2013, http://www.isp.org.pl/decy-dujmyrazem/uploads/filemanager/Inicjatywauchwaodawczaekspertyzaprof.Izdebskiego.pdf [30.11.2013].

10 Ich argumentacja odwołuje się do zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają „na podstawie i w granicach prawa”.

11 W tym samym orzeczeniu stwierdzono także, że „statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji”. Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lute-go 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04.

12 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607). W 2006 r. Minister Spraw Zagranicznych RP dokonał sprostowania w tłumaczeniu tytułu aktu na Europejską Kartę Samorządu Lokalnego – por. obwieszczenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 22 sierpnia 2006 r. o sprostowaniu błędu (Dz.U. nr 154, poz. 1107).



samorządności jeśli chodzi o kompetencje, warunki ich praktykowania oraz środki niezbędne do pełnienia ich misji” (preambuła Karty).

Ponieważ możliwość wpisywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do statutów jed-nostek samorządu terytorialnego jest przedmiotem sporu, należy uznać, że do jego rozwiązania może doprowadzić dopiero zmiana obowiązujących przepisów.

30 sierpnia 2013 r. Prezydent RP skierował do Sejmu RP projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw13. Zakłada on wprowadzenie obywatelskiej inicja-tywy uchwałodawczej na wszystkich trzech szczeblach samorządu terytorialnego – w formie od-powiedniej nowelizacji każdej z ustaw ustrojowych.

Zgodnie z tą propozycją nowe przepisy przewidywałyby, że mieszkańcom jednostki samo-rządu terytorialnego mającym prawo wybierania do organu stanowiącego tej jednostki przy-sługuje prawo obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Nie mogłaby ona dotyczyć uchwał, dla których ustawy zastrzegają wyłączną właściwość innych podmiotów do wniesienia projektu uchwały, takich jak te w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w przy-padku rad gmin) i w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w zakre-sie sejmików województw).

W myśl projektu przedłożonego parlamentowi statuty określałyby zasady i tryb wykony-wania prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w tym: 1) minimalną liczebność grupy mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do organu stanowiącego, mogącej wy-stąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, nie większą niż 15% uprawnionych, 2) tryb po-stępowania z projektem uchwały wniesionym jako obywatelska inicjatywa uchwałodawcza – ma-jąc na względzie jego rozpatrzenie przez organ stanowiący bez zbędnej zwłoki, 3) uprawnienia wnioskodawców na etapie prac organu nad projektem.

Czym jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza?

Lokalna inicjatywa uchwałodawcza to przysługujące członkom społeczności lokalnej uprawnie-nie do występowania do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z inicjaty-wą podjęcia uchwały14.

1. O ile taką możliwość przewiduje statut, członkowie społeczności lokalnej mogą wystę-pować do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego każdego szczebla. Uprawnienie to może zatem dotyczyć rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw.

2. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może być zgłaszana przez członków danej wspól-noty samorządowej. Dotyczy to osób, które mają prawo wybierania członków organu sta-nowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 § 1 ust. 3 Kodek-su wyborczego15 uprawnienie takie przysługuje: a) w przypadku rady gminy – obywatelom polskim oraz obywatelom Unii Europejskiej niebędącym obywatelami polskimi, którzy naj-później w dniu głosowania kończą 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze tej gminy16, b)

13 Zob. Projekt ustawy samorządowej, prezydent.pl z 30.08.2013, http://www.prezydent.pl/prawo/ustawy/zgloszone/art,18,projekt-ustawy-samorzadowej.html [30.11.2013].

14 Opracowanie własne.15 Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy; Dz.U. nr 21, poz. 112, z późn. zm. 16 Część autorów przyjmuje, że obywatelstwo Unii Europejskiej dotyczy wyłącznie uprawnień w lokalnych wyborach

i nie obejmuje form demokracji bezpośredniej. Akceptując ich argumentację, należałoby przyjąć, że dopuszczenie obywateli UE do inicjatywy uchwałodawczej nie jest obowiązkiem samorządu wynikającym z obowiązującego prawa europejskiego, a tylko jego uprawnieniem. Por.: A. Szymański, Obywatelstwo Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 61.



w przypadku rady powiatu i sejmiku województwa – obywatelom polskim, którzy najpóź-niej w dniu głosowania kończą 18 lat oraz stale zamieszkują na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa.

3. Inicjatywa obywatelska dotyczy podjęcia uchwały przez odpowiedni organ stanowiący jed-nostki samorządu terytorialnego. Niezbędnym elementem, który musi być przedłożony przez mieszkańców korzystających z tej procedury, jest więc projekt uchwały. Co do za-sady może on dotyczyć każdej sprawy mieszczącej się w zakresie działania danej jednost-ki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem projektów uchwał, które na podstawie prze-pisów ustaw pod obrady organu stanowiącego mogą wnosić tylko określone podmioty17.

Obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie należy mylić z:1. inicjatywą lokalną – jest to forma współpracy jednostek samorządu terytorialnego z ich

mieszkańcami w celu wspólnego realizowania zadania publicznego na rzecz społeczności lokalnej. Od 2010 r. jest ona uregulowana w rozdziale 2a ustawy o działalności pożytku pu-blicznego i o wolontariacie18. W tym trybie współpracy organ wykonawczy jednostki sa-morządu terytorialnego zawiera na czas określony umowę o wykonanie inicjatywy lokal-nej z wnioskodawcą, którym może być grupa mieszkańców lub organizacja pozarządowa;

2. inicjatywą ustawodawczą – mimo podobnie brzmiącej nazwy (oraz podobieństwa innych nazw spotykanych w literaturze, np. „inicjatywa ludowa”) obywatelska inicjatywa ustawo-dawcza ze swojej istoty dotyczy wyłącznie projektów ustaw. Reguluje ją art. 118 ust. 2 Kon-stytucji RP (zgodnie z którym inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu), a także obowiązująca od 1999 r. usta-wa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli;

3. wnioskiem lub petycją – każdy mieszkaniec może zgodnie z art. 223 § 1 oraz art. 241 Kodek-su postępowania administracyjnego19 złożyć wniosek do organu stanowiącego w określo-nej sprawie. Część autorów uważa, że nie ma potrzeby odrębnego regulowania obywatel-skiej inicjatywy uchwałodawczej, skoro każdy obywatel może wnieść do rady lub sejmiku projekt uchwały w formie wniosku, który musi być rozpatrzony20. Przeciwnicy tego poglą-du zwracają z kolei uwagę, że „instytucja wniosku może być co najwyżej substytutem oby-watelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ale nie jej zamiennikiem”21.

17 Przykładowo, na każdym szczeblu samorządu terytorialnego są to uchwały: budżetowa, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej – ich projekt może wnieść tylko zarząd danej jednostki. Zob. art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz.U. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.

18 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 234, poz. 1536, z późn. zm. Inicjatywę lokalną wprowadziła do jej przepisów ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmia-nie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. nr 28, poz. 146.

19 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.

20 Zob. np.: I. Krześnicki, Inicjatywa obywatelska w sprawie podjęcia uchwały przez organ stanowiący j.s.t. nie może pozostać bez rozpatrzenia, Samorzad.lex.pl z 30.01.2012, http://www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/inicjatywa-obywatelska-w-sprawie-podjecia-uchwaly-przez-organ-stanowiacy-j-s-t-nie-moze-pozostac-bez-rozpatrzenia [30.11.2013].

21 G. Makowski, Czy obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może być po prostu wnioskiem?, „Biuletyn Kompas” z 23 lutego 2012 r., http://isp.org.pl/aktualnosci,1,959.html [30.11.2013]. Autor zwraca uwagę, że w inicjatywie uchwało-dawczej chodzi o tryb, który „zagwarantuje obywatelom możliwość aktywnego i bezpośredniego uczestnictwa w ca-łości procesu uchwałodawczego (…) chodzi o ustanowienie bardziej partnerskiej, pro-partycypacyjnej relacji między władzą i obywatelem, która da mu większe możliwości uczestnictwa w procesie sprawowania władzy, niż tylko wy-mienianie się pismami”.



Jak skorzystać z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej?

Korzystanie z tego narzędzia można podzielić na następujące po sobie etapy:1. sprawdzenie podstaw prawnych – jeśli w statucie danej jednostki samorządu terytorial-

nego znajdują się przepisy umożliwiające mieszkańcom wnoszenie projektów uchwał, re-gulują one również obowiązki wnioskodawców22. Jeżeli statut tego nie normuje, mieszkań-cy mogą korzystać z instytucji wniosku, składanego na podstawie art. 63 Konstytucji RP i rozpatrywanego w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego;

2. opracowanie projektu uchwały – ponieważ mieszkańcy wnoszą projekt uchwały, musi on zostać opracowany przez wnioskodawców. Nie w każdym samorządzie oznacza to, że pro-jekt ma być dopracowany w takim stopniu, który od razu umożliwia przyjęcie go przez rad-nych23. Statut może przewidywać, że organ stanowiący zweryfikuje projekt od strony for-malnej i redakcyjnej oraz że może go w niezbędnym zakresie poprawić lub uzupełnić;

3. zbieranie podpisów – należy pamiętać, że prawo występowania z inicjatywą uchwałodaw-czą mają członkowie danej wspólnoty lokalnej. Zbieranie podpisów osób, które nie są za-rejestrowane w odpowiednim spisie wyborców (np.: niepełnoletnich, zameldowanych poza danym samorządem, nieposiadających polskiego obywatelstwa), może być formą promo-wania projektu uchwały i nagłaśniania inicjatywy, ale nie będą one uwzględnione przy spraw-dzaniu, czy wnioskodawcy zebrali wymaganą statutem liczbę podpisów;

4. wniesienie projektu – zasady przedkładania projektu uchwały i towarzyszących mu doku-mentów określa statut jednostki samorządu terytorialnego; dodatkowe zapisy może za-wierać regulamin organu stanowiącego. Częstym wymogiem jest obowiązek dołączenia pi-semnego uzasadnienia projektu. Dokumenty składane przez mieszkańców powinny także zawierać pismo przewodnie opisujące dokonywaną czynność i wskazujące na inicjatorów oraz osoby do kontaktu. Projekt należy złożyć przewodniczącemu organu stanowiącego;

5. monitoring prac organu stanowiącego – należy pamiętać, że skuteczne wniesienie projek-tu uchwały pod obrady organu stanowiącego (rady lub sejmiku) nie oznacza jeszcze, iż pro-ponowana uchwała zostanie podjęta. Dalsze losy projektu są takie same jak każdego in-nego, na przykład wniesionego przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego ważne jest monitorowanie działań organu stanowiącego w celu sprawdzenia, jak przebie-ga procedowanie projektu i zachęcanie radnych do zagłosowania za złożoną inicjatywą.

Powodzenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej zależy od wielu okoliczności:1. statut jednostki samorządu terytorialnego musi przewidywać ten mechanizm,2. wnioskodawcy muszą opracować konkretny projekt uchwały,3. należy zebrać wymaganą statutem liczbę podpisów uprawnionych mieszkańców,4. składane dokumenty muszą spełniać wymogi określone statutem (w różnych samorządach

może być to na przykład obowiązek parafowania przez radcę prawnego, opracowania uza-sadnienia projektu, wskazania źródeł finansowania lub pisemnej oceny skutków regulacji),

5. aby można było mówić o pełnym sukcesie, członkowie organu stanowiącego muszą przy-jąć uchwałę przedłożoną przez mieszkańców.

22 Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza może być też sprecyzowana w innych przepisach organizacyjnych, np. w re-gulaminie organu stanowiącego.

23 Tak należałoby odczytywać na przykład wymóg parafowania projektu uchwały przez radcę prawnego.



Jakie korzyści odnosi społeczność lokalna?

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza należy do klasycznych form demokracji bezpośredniej. Jej wprowadzenie przez samorząd terytorialny może mieć wpływ m.in. na:

1. wzrost aktywności mieszkańców – opracowanie projektu i zbieranie podpisów wymaga wy-kształcenia się aktywnej grupy inicjatywnej oraz zachęcenia odpowiedniej liczby mieszkań-ców (od kilkunastu do kilkunastu tysięcy) do zaangażowania się w życie lokalne;

2. ożywienie i poprawę komunikacji pomiędzy obywatelami a samorządowcami – grupa inicja-tywna, która opracowuje projekt, zbiera podpisy i przedstawia je samorządowi, często wie-lokrotnie kontaktuje się z radnymi i urzędnikami samorządowymi, mając dzięki temu oka-zję do osobistego przedstawienia władzom lokalnym tła zgłaszanych problemów;

3. lepsze rozpoznawanie problemów lokalnych – formuła inicjatywy uchwałodawczej zakłada opracowanie konkretnego rozwiązania, dlatego pracując nad uchwałą, mieszkańcy mają okazję przeprowadzić bardziej rzetelną analizę zauważonego przez siebie problemu i przed-stawić racjonalne rozwiązanie, odpowiadające na zidentyfikowane zagadnienie;

4. zwiększenie responsywności polityki lokalnej – pomysły przedkładane przez grupy miesz-kańców są wyraźnymi, oddolnymi sygnałami, które społeczność lokalna kieruje do samo-rządowców, postulując konkretne uregulowania rozwiązujące problemy lokalne, przez co samorząd może bardziej adekwatnie reagować na zmiany rzeczywistości społecznej.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w Polsce

MiastoGUS: Liczba

mieszkańców (31.12.2012)

PKW: Licz-ba wyborców (31.12.2012)

BIP: Od kie-dy obowiązuje

inicjatywa

Wymagana liczba głosów

poparcia

Wymagany odsetek licz-by wyborców

Białystok 294 921 228 616 2007 2000 0,87%Bydgoszcz 361 254 284 694 2005 1000 0,35%Gdańsk 460 427 357 412 2010 2000 0,56%Gorzów Wielkopolski

124 609 98 822 2008 400 0,41%

Katowice 307 233 247 189 2008 500 0,20%Kielce 200 938 163 060 2010 2000 1,23%Kraków 758 334 582 666 2012 4000 0,68%Lublin 347 678 273 170 2008 1000 0,37%Łódź 718 960 581 445 2009 6000 1,03%Olsztyn 174 641 134 125 2013 150 0,11%Opole 121 576 96 751 2004 500 0,52%Poznań 550 742 424 073 2010 5000 1,18%Rzeszów 182 028 140 737 2007 500 0,36%Szczecin 408 913 315 102 2008 400 0,13%Toruń 204 299 157 892 1997 150 0,09%Warszawa 1 715 517 1 336 362 2008 15 000 1,12%Wrocław 631 188 494 905 – – –Zielona Góra 119 023 92 794 2007 400 0,43%Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS), Państwowej Komisji Wy-

borczej (PKW) oraz Biuletynu Informacji Publicznej (BIP).



PowiatGUS: Liczba

mieszkańców (31.12.2012)

PKW: Liczba wyborców

(31.12.2012)

BIP: Od kiedy

obowiązuje inicjatywa

Wymagana liczba

głosów poparcia

Wymagany odsetek

liczby wyborców

dzierżoniowski 105 284 86 647 2008 300 0,35%grodziski 50 863 39 47124 2005 500 1,27%hajnowski 45 984 39 873 2005 100 0,25%piaseczyński 168 935 124 394 2005 500 0,40%żuromiński 40 300 32 778 2013 800 2,44%Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS), Państwowej Komisji Wy-

borczej (PKW) oraz Biuletynu Informacji Publicznej (BIP).

24 Z uwagi na brak dostępu do danych właściwej dla Grodziska Wielkopolskiego Delegatury Krajowego Biura Wybor-czego w Lesznie, dotyczących stanu rejestru wyborców według stanu na IV kwartał 2012 r., w przypadku powiatu grodziskiego tabela zawiera dane aktualne na I kwartał 2013 r. (31 marca 2013 r.).

Noty o autorach


Damian Dworakowski – socjolog, absolwent Uniwersytetu w Białymstoku (2009). Badacz oraz działacz społeczny, animator kultury, członek Rady Programowej ESK 2016 Białystok. Organizator projektów i imprez animujących życie kulturalne Podlasia, koordyna-tor „Rap Pikniku” oraz stage manager koncertów hip-hopowych festiwali „Juwena-lia w Białymstoku” (2010–12) i „Original Source Up To Date Festival Białystok” (2012–13). Autor e-learningowych podręczników dla licealistów i maturzystów (2009–2010). Prezes Podlaskiej Ligi Turbogolfa, pomysłodawca i organizator „Mistrzostw Polski w Turbogolfie” (2011–13). Współpomysłodawca i organizator cyklu „Dzień Munduru”, współpomysłodawca i koordynator projektów „Moja aglomeracja. Moja przestrzeń” (2012) oraz „Węglowa – społeczna koncepcja” (2013).

Karolina Frąckiewicz – socjolożka, absolwentka Wydziału Historyczno-Socjologicznego Uni-wersytetu w Białymstoku, doktorantka. Uczestniczka badań Zakładu Współczesne-go Społeczeństwa Polskiego Instytutu Socjologii UwB pod nazwą „Ewolucja tożsa-mości a integracja społeczności lokalnej w trakcie zmiany systemowej w Polsce”. Współautorka opracowania Integracja społeczna między teorią a praktyką. Autor-ka artykułów o tematyce wspólnotowości w społecznościach lokalnych. Związana ze środowiskiem organizacji pozarządowych działających na rzecz młodzieży, a tak-że udostępniania kultury i sztuki osobom niewidomym i słabowidzącym. Autorka au-diodeskrypcji do produkcji audiowizualnych.

Daniel Górski – dyrektor Departamentu Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego. Jest absolwentem Wydziału Ekonomii Uniwersytetu w Białymstoku; ukończył również studia podyplomowe z za-kresu informatyki na Politechnice Białostockiej oraz zarządzania w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. Od roku 2004 swoją karierę związał z wdrażaniem w Polsce środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej – w Podlaskiej Fundacji Rozwo-ju Regionalnego uczestniczył we wdrażaniu programu przedakcesyjnego Phare oraz programów perspektywy finansowej 2004–2006. W latach 2007–2008 zajmował sta-nowisko dyrektora, a następnie wiceprezesa Zarządu RCS Sp. z o.o. Od maja 2008 r. pełni funkcję dyrektora Departamentu Zarządzania RPO odpowiadającego za reali-zację pierwszego programu finansowanego ze środków wspólnoty w pełni zarządza-nego na szczeblu regionu.

Piotr Jać – prawnik, absolwent Uniwersytetu w Białymstoku (2010), doktorant na Wydziale Pra-wa UwB oraz na Wydziale Historyczno-Socjologicznym UwB. Koordynator ogólno-polskich i międzynarodowych konferencji naukowych o tematyce prawno-politycznej (2008–2012). Specjalista ds. prawnych festiwali studenckich „Juwenalia w Białymsto-


ku” (2010–13) oraz „Original Source Up To Date Festival Białystok” (2012–13). Współ-autor e-learningowych podręczników dla licealistów i maturzystów (2009–11) oraz dla gimnazjalistów (2011). Współpomysłodawca i organizator cyklu „Dzień Munduru”, specjalista ds. planowania i architektury i współpomysłodawca projektu „Moja aglo-meracja. Moja przestrzeń” (2012), współpomysłodawca i specjalista ds. partycypacji w projekcie „Węglowa – społeczna koncepcja” (2013).

Paweł Kubicki – socjolog i antropolog kultury, adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersyte-tu Jagiellońskiego. Pracował w wielu międzynarodowych zespołach badawczych zaj-mujących się problematyką miejską, między innymi w Ethnological Understanding of Cultural Diversity in Central European Urban Spaces oraz La Place un patrimo-ine europée, The Square: a European Heritage. W latach 2008–2010 wspólnie z Mar-cinem Galentem prowadził badania nad polskim nowym mieszczaństwem w ramach grantu „RECON Reconstituting Democra cy in Europe”. Autor książki Miasto w sie-ci znaczeń. Kraków i jego tożsamości (2010) oraz raportu Nowi mieszczanie w no-wej Polsce (2011).

Grzegorz Makowski – doktor socjologii, dyrektor programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego, wykładowca w Collegium Civitas (Warszawa). Zajmuje się mię-dzy innymi zagadnieniem korupcji i polityki antykorupcyjnej, rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i sytuacją organizacji pozarządowych, socjologią problemów spo-łecznych, a także kulturą konsumpcyjną. W latach 2003–2012 – jako analityk, a póź-niej kierownik Programu Społeczeństwa Obywatelskiego – był związany z Fundacją Instytutu Spraw Publicznych. Wcześniej współpracował między innymi z SMG/KRC Media Poland A Millward Brown Company. Absolwent Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Laureat nagrody I-go stopnia im. Floria-na Znanieckiego, przyznawanej przez Polskie Towarzystwo Socjologiczne za najlep-szą pracę dyplomową z dziedziny nauk społecznych. Autor książek, artykułów nauko-wych i publikacji prasowych.

Agnieszka Maszkowska – socjolog, trenerka, koordynatorka projektów. Od 2002 r. pracuje przy tworzeniu, realizacji i ewaluacji projektów edukacyjnych i społecznych z dziedziny par-tycypacji społecznej, ekologii, zrównoważonego rozwoju, aktywizacji zawodowej, wie-lokulturowości. Specjalistka w zakresie pozyskiwania i zarządzania funduszami Unii Europejskiej. Doświadczenie zawodowe zdobywała w administracji samorządowej, biz-nesie oraz jako członek i współpracownik kilku organizacji pozarządowych. Jest autor-ką poradnika dotyczącego standardów działalności w organizacjach pozarządowych oraz konsultantem ds. zarządzania rozwojem organizacji pozarządowych. Trenerka i ekspert ds. konsultacji społecznych i partycypacji. Moderowała proces planowania partycypacyjnego w projekcie „Węglowa – społeczna koncepcja”. Członek Zespołu Konsultacyjnego ds. Organizacji Pozarządowych przy Prezydencie Miasta Białego-stoku, członek Komisji Dialogu Społecznego ds. Konsultacji Społecznych w Białym-stoku, członek Grupy Roboczej ds. przygotowania Regionalnego Programu Opera-cyjnego na lata 2014–2020.

Katarzyna Niziołek – pracownik naukowo-dydaktyczny w Instytucie Socjologii Uniwersytetu w Białymstoku. Przygotowuje rozprawę doktorską nt. Sztuka społeczna. Obywa-


telski wymiar działań społeczno-artystycznych pod kierunkiem prof. dr. hab. Pio-tra Glińskiego i realizuje promotorski projekt badawczy „Sztuka społeczna w Pol-sce. Badanie jakościowe”, finansowany przez Narodowe Centrum Nauki (2011–2013). Stypendystka The Clifford & Mary Corbridge Trust (University of Cambridge, 2009) i Podlaskiego Funduszu Stypendialnego (2012/13). Publikowała m.in. w „Pograniczu”, „Trzecim Sektorze”, „Przeglądzie Socjologii Jakościowej”, „Dekadzie Literackiej” i „Li-mes: Cultural Regionalistics”. Od 2005 r. pracuje społecznie na rzecz Fundacji Uni-wersytetu w Białymstoku (od 2008 r. jako jej prezes). Jest także członkinią Polskie-go Towarzystwa Socjologicznego oraz European Sociological Association. Angażuje się w działalność społeczną w obszarze animacji kultury, edukacji nieformalnej oraz popularyzacji lokalnej historii i dziedzictwa kulturowego. Współtworzyła m.in. „Szlak Dziedzictwa Żydowskiego w Białymstoku” oraz realizowała projekty poświęcone ar-chitekturze czasów PRL-u i przemianom postpeerelowskich przestrzeni miejskich: „Ładniej? PRL w przestrzeni miasta i 35 lat później”. Współpracuje z licznymi organiza-cjami pozarządowymi i instytucjami kultury. W 2009 r. została nagrodzona przez bia-łostocką redakcję „Gazety Wyborczej” w akcji Przystanek Młodzi – za dyskusje o wie-lokulturowości i tolerancji oraz za działania na rzecz historii lokalnej.

Urszula Niziołek-Janiak – artysta plastyk, radna Rady Miejskiej w Łodzi, przewodnicząca Doraź-nej Komisji ds. Budżetu Obywatelskiego. Związana z tzw. ruchami miejskimi. Zajmuje się problemami ochrony zabytków, kształtowania przestrzeni publicznych, rewitali-zacji i transportu publicznego. Współinicjatorka gminnego programu remontowego „Mia100 Kamienic” i wprowadzenia budżetu obywatelskiego w Łodzi.

Agnieszka Olender – pracownik Ośrodka Wspierania Organizacji Pozarządowych w Białymsto-ku, współpracuje jako animatorka i trenerka ze Stowarzyszeniem CAL w Warszawie. Jest członkiem Zespołu Konsultacyjnego ds. Organizacji Pozarządowych przy Pre-zydencie Białegostoku. Zaangażowana w projekty z dziedziny partycypacji społecznej oraz współpracy organizacji pozarządowych z administracją publiczną. Współautor-ka i redaktorka poradnika dotyczącego inicjatywy lokalnej. Certyfikowana trenerka Stowarzyszenia Organizacji Pozarządowych STOP, trenerka modelu współpracy ad-ministracji publicznej z organizacjami pozarządowymi.

Anna Petroff-Skiba – socjolożka, urzędniczka, pasjonatka partycypacji. Ukończyła studia pody-plomowe „Konsultacje społeczne i rozwiązywanie konfliktów społecznych” w Insty-tucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Kieruje Wydzia-łem Konsultacji Społecznych i Partycypacji Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu m.st. Warszawy. W latach 2009–2011 koordynowała projekt „Wzmacnianie mechani-zmu partycypacji społecznej w m.st. Warszawie”, dzięki któremu wprowadzono w sto-licy nowatorskie rozwiązania związane z obszarem konsultacji społecznych. Wspo-magała gminy wiejskie w organizacji konsultacji z mieszkańcami w projekcie: „Gminy Brochów, Czosnów, Iłów, Sochaczew oraz Teresin dobrze rządzone”. Redaktorka książ-ki Tak konsultowaliśmy – Warszawa dzieli się dobrymi praktykami, podsumowują-cej 21 procesów konsultacyjnych realizowanych w Warszawie w 2010 r. Autorka ar-tykułów i publikacji na temat konsultacji z mieszkańcami i działań partycypacyjnych.


W latach 2005–2008 zastępca dyrektora Sekretariatu Ministra oraz Departamentu Zagranicznej Polityki Kulturalnej w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Działaczka organizacji pozarządowej – Stowarzyszenia Harcerskiego.

Karolina Poczykowska – magister socjologii, od ponad 10 lat zawodowo związana z sektorem pozarządowym. Członek i pracownik stowarzyszenia Ośrodek Wspierania Organiza-cji Pozarządowych. Współautorka i koordynatorka projektów z zakresu wspierania organizacji pozarządowych, współpracy międzysektorowej, propagowania partycy-pacji publicznej i obywatelskiej, aktywizacji społeczności lokalnych. Kierownik Re-gionalnego Ośrodka Europejskiego Funduszu Społecznego w Białymstoku. Członkini Podkomitetu Monitorującego Program Operacyjny Kapitał Ludzki oraz Regionalnej Sieci Tematycznej. Trenerka 1-go stopnia Stowarzyszenia Trenerów Organizacji Po-zarządowych. Animator regionalny w projekcie systemowym „Standardy w pomocy” – Stowarzyszenie CAL. Obecnie koordynatorka partnerskiego projektu „Wspólnym głosem”, realizowanego przez OWOP, Miasto Białystok i Federację Organizacji Poza-rządowych Miasta Białystok, którego celem jest wzmocnienie i usprawnienie proce-su konsultacji społecznych w Białymstoku.

Radosław Puśko – obywatel i miłośnik wielokulturowej historii Białegostoku. Socjolog z wy-kształcenia, społecznik z zamiłowania, dziennikarz z zawodu. Absolwent Wydziału Hi-storyczno-Socjologicznego Uniwersytetu w Białymstoku oraz Akademii Menedżerów III Sektora na Collegium Civitas. Od czasów studenckich mocno związany i do dziś zaangażowany w obszarze spraw publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem par-tycypacji obywatelskiej i promocji środowiska białostockich organizacji pozarządo-wych. Obecnie żywotnie zainteresowany rozwojem lokalnym oraz kwestią tzw. bu-dżetów obywatelskich i popularyzacją tej idei. Członek białostockiego Towarzystwa Przyjaciół Kultury Żydowskiej. Po godzinach wielki fan koszykówki i Charlesa Barkleya.

Katarzyna Sztop-Rutkowska – socjolożka, adiunkt w Instytucie Socjologii UwB, prezeska Fun-dacji Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab”. Autorka publikacji na te-mat jakościowych metod badawczych w socjologii oraz kwestii związanych z dziedzic-twem kulturowym i pamięcią zbiorową. Oprócz pracy badawczej zaangażowana jest w działania trzeciego sektora jako ekspert w zakresie partycypacji obywatelskiej. Wie-loletni członek zespołu redakcyjnego „Pogranicze. Studia społeczne”. Wojewódzka ko-ordynatorka projektu „Budowa Ogólnopolskiej Sieci Obserwatoriów Żywej Kultury”.


Fundacja Laboratorium Badań i Działań Społecznych „SocLab” jest organizacją pozarządową, założoną przez pracowników i absolwentów Instytutu Socjologii Uniwersytetu w Białymstoku. Nasze działania skierowane są do wszystkich grup społecznych zainteresowanych wykorzysty-waniem szeroko rozumianej wiedzy socjologicznej w swojej działalności, w tym szczególnie do społeczności lokalnych, samorządów, organizacji pozarządowych i innych instytucji działają-cych na rzecz dobra publicznego w różnych dziedzinach życia społecznego (m.in. edukacja, po-lityka społeczna, kultura).

Naszą misją jest wdrażanie wiedzy z zakresu nauk społecznych do praktyki społecznej.

Chcemy być łącznikiem między światem nauki, a światem praktyki. Dostarczamy rzetelnej wiedzy oraz kompleksowych rozwiązań problemów społecznych różnym środowiskom i insty-tucjom. Odpowiedzialnie angażujemy się w działania wspierające kształtowanie się społeczeń-stwa obywatelskiego.

W codziennej pracy zajmujemy się realizacją badań społecznych dotyczących w szczególno-ści kultury, polityki społecznej, rynku pracy, współpracy międzynarodowej. Naszym drugim fi-larem są działania społeczne z zakresu partycypacji obywatelskiej, dialogu społecznego i mię-dzykulturowego.

Fundacja wchodzi w skład: Federacji Organizacji Pozarządowych Miasta Białystok, Koalicji Otwartej Edukacji, polskiej sieci Fundacji im. Anny Lindh, sieci „My Obywatele”, Polskiego Komitetu Europejskiej Sieci Przeciwdziałania Ubóstwu.

Fundacja SocLab współpracuje również w ramach podpisanych porozumień z podmiotami: — w ramach sieci Obserwatoriów Żywej Kultury z: Fundacją Obserwatorium Żywej Kultury –

Sieć Badawcza (Warszawa), Centrum Edukacji i Inicjatyw Kulturalnych (Olsztyn), Instytu-tem Kultury Miejskiej (Gdańsk), Stowarzyszeniem Klon/Jawor (zespół Moja Polis),

— w ramach trójsektorowego konsorcjum z Instytutem Socjologii Uniwersytetu w Białym-stoku oraz firmą Sondaż Podlaski,

— w ramach projektu Creative Poland oraz Partnerstwa na rzecz Rozwoju Polskiego Prze-mysłu Kreatywnego ze Stowarzyszeniem Towarzystwo Amicus, Miastem Stołecznym War-szawa, Urzędem Miasta Łodzi, Polskim Stowarzyszeniem Doradczym i Konsultingowym.

PAR

TYCY

PAC

JA O

BY

WA

TELSK

A — D

ECY

ZJE BLIŻS

ZE LUD

ZIOM

www.soclab.org.pl

W jaki sposób można usprawnić demokrację? Jak animować społecz-ność lokalną w kierunku większej aktywności obywatelskiej? Jedną z ważniejszych odpowiedzi na te pytania jest partycypacja obywa-telska i idea governance, czyli demokratycznego współrządzenia, również – a może nawet zwłaszcza – na poziomie samorządowym. Pojęcie samorządu nie jest bowiem synonimem „władzy samorządo-wej”, ale „wspólnoty samorządowej”, czyli nas wszystkich. Włączanie więc obywateli i obywatelek do procesu podejmowania decyzji jest jednym z najważniejszych wyzwań we współczesnej Polsce. Z tego powodu w projekcie „Laboratorium Obywatelskie”, którego elemen-tem jest niniejsza książka, szczególna uwaga jest skupiona na relacji obywatele – władza lokalna. Celem niniejszej publikacji jest z jednej strony zdiagnozowanie stanu partycypacji obywatelskiej w Polsce, z drugiej – pokazanie możliwości jej efektywnego i twórczego wyko-rzystania na poziomie lokalnym. Takie postawienie problemu party-cypacji wpisuje się w misję Fundacji SocLab, która skupia się przede wszystkim na łączeniu teorii z praktyką, na przekładaniu języka nauk społecznych na praktyczne narzędzia zmiany społecznej.

Zeskanuj kod QR i pobierz publikację

w wersji elektronicznej (PDF) bezpłatnie.

ISB

N: 978-83-63870

-00

-3


— decyzje bliższe ludziom


Partycypacja obywatelska — decyzje bliższe ludziom pod redakcją Agnieszki Maszkowskiej i...

Documents

Transcript of Partycypacja obywatelska — decyzje bliższe ludziom pod redakcją Agnieszki Maszkowskiej i...