Participacion juvenil municipal - algunas experiencias
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDĺVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURĺDICAS Y SOCIALES LA EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACION JUVENIL MUNICIPAL EN GUATEMALA TESIS Graeme Edward Thompson Shaw Carné: 2336408 Guatemala, diciembre 2011 Campus Central
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDĺVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURĺDICAS Y SOCIALES
LA EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACION JUVENIL MUNICIPAL EN GUATEMALA
TESIS
Graeme Edward Thompson Shaw Carné: 2336408
Guatemala, diciembre 2011 Campus Central
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDĺVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURĺDICAS Y SOCIALES
LA EXPERIENCIA DE LA PARTICIPACION JUVENIL MUNICIPAL EN GUATEMALA
Presentada al Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar
Por: MA Graeme Edward Thompson Shaw
Al conferírsele el grado académico de MAGÍSTER ARTIUM EN DERECHOS HUMANOS
Guatemala, diciembre 2011
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR
RECTOR
P. Rolando Enrique Alvarado López, S.J.
VICERRECTORA ACADEMICA
Dra. Marta Lucrecia Méndez de Penedo
VICERRECTOR DE INTEGRACION UNIVERSITARIA
P. Eduardo Valdés Barría, S.J.
VICERECTORIA DE INVESTIGACION Y PROTECCION
P. Carlos Rafael Caburrús Pellecer, S.J.
VICERRECTOR ADMINISTRATIVO
Lic. Ariel Rivera Irías
SECRETARIA GENERAL
Licda. Fabiola de la Luz Padilla Beltranena
AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
DECANO
Dr. Rolando Escobar Menaldo
VICEDECANO
MA Pablo Gerardo Hurtado García
SECRETARIO
MA Alan Alfredo González de León
DIRECTOR DE AREA PÚBLICA
Lic. José Alejandro Villamar González
DIRECTOR DE AREA PRIVADA
MA Helena Carolina Machado
DIRECTOR DE EJES TRANSVERSALES MA Enrique Sánchez Usera DIRECTORA DE POSTGRADOS
MA Aída Del Rosario Franco Cordón
DIRECTOR DE CRIMFOR
Lic. José Eduardo Martí Guilló
DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS Dr. Larry Andrade Abularach DIRECTORA DEL BUFETE POPULAR Licda. Claudia Abril Hernández
DIRECTORA DE PROYECTOS Y SERVICIOS
Licda. Vania Carolina Soto Peralta
REPRESENTANTES DE CATEDRATICOS Lic. Alfonso Godinez Arana Lic. Gabriel Estuardo García Luna
REPRESENTANTES ESTUDIANTILES Anna María Córdova Noguera Luis Rodrigo Molina López
TRIBUNAL QUE PRACTICÓ EL EXAMEN PRIVADO DE TESIS
MA Cruz Mungía Sosa
Presidente
MA Aída Del Rosario Franco Cordón
Secretaria
MA Leslie Vanessa Corzo Cifuentes
Vocal
ASESOR DE TESIS
MA Caryl Alonso Jiménez
Responsabilidad de Autor El autor es el único responsable de los contenidos del presente trabajo de investigación.
RESUMEN DEL TRABAJO
La participación infanto-juvenil parte de la teoría expresada en la Convención de los Derechos del Niño en 1989, en la que los niños tienen derecho a “expresarse libremente sobre asuntos que les afectan la vida.” Muchas organizaciones, notablemente el Comité de los Derechos del Niño, y UNICEF a través de su centro de investigaciones Innocenti Research Centre, han desarrollado el tema aún mas durante estos 20 años. Guatemala, que ratifico la Convención de los Derechos del Niño en 1990, y desarrolló su propia Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (Ley PINA, 2003) que concuerda con la Convención, ha creado espacios y oportunidades para una participación infanto-juvenil a nivel municipal. La creación de estos espacios, y su sustento, se evidencia en la historia reciente de Guatemala, en la que los espacios y oportunidades para una participación ciudadana no han avanzado tanto que en otros países de la región, y donde existen resabios de la Doctrina de la Situación Irregular en la sociedad y sus instituciones públicas. La Mesa de Municipalización, una entidad compuesta de organizaciones no-gubernamentales con el apoyo financiero de instituciones internacionales, ha promovido la participación infanto-municipal dentro del marco político-municipal por más de 12 años. Un análisis de su experiencia actual, tanto de la práctica de la participación juvenil municipal que su impacto a nivel local, a través de los lentes de la ultima teorías de la participación infanto-juvenil, la democracia latinoamericana y el rol de la información en la sociedad, permiten unas reflexiones y propuestas para fortalecer el éxito del mismo.
Tabla de Contenido
I. INTRODUCCION 1 II. MARCO TEORICO 10
1. El concepto de la Juventud 10
2. El marco jurídico internacional 12
3. El marco jurídico nacional 27
4. La participación dentro de un contexto de los derechos humanos, la
democracia y el acceso a la información 34
III. LA SITUACION ACTUAL DE LA NIÑEZ EN GUATEMALA
1. La demografía 50
2. Las características socio-económico-culturales 51
IV. EL ESTUDIO 1. El marco jurídico nacional y su aplicación 59
a. En términos del marco constitucional 59 b. En términos de las leyes nacionales 61 c. En términos de la Ley de Protección Integral de la
Niñez y Adolescencia 66
2. Las entrevistas con 5 organizaciones no-gubernamentales 70
V. LOS HALLAZGOS 75 VI. EL ANALISIS DE LOS HALLAZGOS 79 VII. LAS CONCLUSIONES 82 VIII. LAS RECOMENDACIONES 89 IX. LA BIBLIOGRAFIA 93 X. LOS ANEXOS 103
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“Los derechos de los niños dominan el pensamiento de la humanidad como nunca lo
había hecho.”1
CAPĺTULO I
INTRODUCCION
1. Marco teórico de la participación infanto-juvenil
En términos filológicos, psicológicos y jurídicos, la adolescencia y la juventud – que
definen la etapa intermedia entre la niñez y adultez -- son relativamente recientes.2 Según Erik
Erikson, la juventud constituye una etapa en la que la persona está buscando una identidad
propia, un rol particular en la sociedad y una interacción propia con el mundo a través de
procesos de cooperación y compromiso.3 En este proceso de experimentación, es importante
y necesario construir confianza, desarrollar la capacidad de interactuar socialmente de manera
positiva y mantener relaciones constructivas. “Independencia se logra a través de participar y
aprender como volver a un pleno ciudadano.”4
La participación infanto-juvenil inició con la idea de que este grupo era diferente al de
los mayores de edad y por ende, requería tratamiento distinto. Así fue como la Declaración de
Ginebra en 1924 identificó por primera vez la necesidad de desarrollo y protección especial
para los adolescentes y jóvenes. En 1959, la Declaración de los Derechos del Niño introduce
conceptos claves como la universalidad, la no-discriminación y el interés superior del niño.5 Sin
embargo, es hasta en la Convención de los Derechos del Niño en 1989 donde los derechos del
niño, y especialmente el concepto de la participación tienen su base jurídica más fuerte. En ese
documento, los artículos 12 sobre la participación, 13 sobre el acceso a la información y 17
sobre el rol de los medios de comunicación constituyen una trilogía importante para el
desarrollo de la teoría de la participación infanto-juvenil. El derecho a la participación es
1 Amnesty Internacional, Derechos Humanos para la Dignidad Humana, 2005, pp 41
http://www.amnesty.org/es/library/info/POL34/009/2005 2 El termino adolescente es del fin del siglo XIX; con mecanismos para la juventud específicamente
iniciando al final de ese siglo; Erik Erikson publicó su libro importante en el tema en 1950 3 Sigmund Freud vio la adolescencia mas en términos de cambios físicos corporales; resumen del trabajo
del psicólogo americano Erik Erikson: http://www.learningplaceonline.com/stages/organize/Erikson.htm, accedido el 15 de mayo, 2010 4 World Youth Report, 2003, p.9
5 La Declaración de los derechos del niño, resolución del Asamblea General de las Naciones Unidas,
1959, principio 1 y 2
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expresado en términos del derecho a “expresar sus opiniones libremente en todos asuntos que
afectan al niño, dando debida consideración según su edad y madurez.”6
La Convención de los Derechos del Niño rompe con una base doctrinal que surgió finales
del siglo XIX para tratar situaciones principalmente legales con menores de edad. Así identifica
Emilio García Méndez, este anterior tratamiento del menor: una arbitrariedad y discriminación
inherente.7 Tatiana Ordeñana Sierra nota una perspectiva “ficticia, parcial” del niño, basado en
una potestad del adulto sobre el niño. Daniel O’Donnell ha notado un “proceso intensivo” de
reformas legislativas en América Latina, iniciando con Brasil en 1990 y llegando a Guatemala en
2003 las que apoyan cambiar el reinado de esta situación en la región.8
Qué significa la participación juvenil en nuestra sociedad?
Con la Convención de 1989, inicia una fuerte proceso de conceptualización sobre el
significado del mundo de la niñez en un contexto especial de desarrollo. Roger Hart es el
primero en cimentar algunos pensamientos sobre la participación infanto-juvenil, identificando
en primer lugar lo que esta no es. Su Escalera de Participación es un instrumento todavía válido
y utilizado para medir diferentes niveles o tipos de participación.9 En 2001, Gerison Lansdown
identifica la necesidad de “un replanteamiento profundo y radical” del estatus de la niñez en la
sociedad, e incluye la obligación de los adultos a propiciar espacios adecuados para la expresión
de los niños y jóvenes.10 Ya en el año 2002, a doce años de la Convención de los Derechos del
Niño, durante La Sesión Especial para la Infancia se planteó un Plan de Acción que incluye la
idea de “escuchar a la niñez,” promoviendo su participación en todos los asuntos que afectan
su vida. Esta frase, que apareció en la Convención en 1989 ya es parte del lenguaje del
desarrollo de la niñez.
6 Artículo 12 de la Convención de los derechos del niño
7 Emilio García Méndez, “la legislación de menores en América latina: una doctrina en situación irregular”
en Derecho de la Infancia/Adolescencia en América Latina: de la situación irregular a la protección integral, www.iin.oea.org/IIN/cad/Participacion/pdf/LA_Legislacion_de_menores.pdf , accedido el 6 de junio, 2010 8 Daniel O‟Donnell, “The Doctrine of Integral Protection and Family Law,” XIX Congreso Panamericano
del Nino, Mexico, 2004, Instituto Interamericano del Nino, p. 34 www.iincpn.oas.org/Ponencia_Conferencistas/Ponencia_ODonnell_ingles.htm , accedido el 5 de junio, 2010 9 Roger Hart, “Children‟s Participation: from Tokenism to Citizenship,” Innocenti Essays No. 4, Innocenti
Research Centre/UNICEF, Florence, Italy, 1992; vea Anexos 3a y 3b sobre la Escalera de Participacion de Roger Hart 10
Gerison Lansdown, “Promoting Children‟s Participation in Democratic Decision-making” Innocenti
Research Insight, Innocenti Research Centre/UNICEF, February 2001
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Con los años el concepto de participación juvenil ha ido cambiando. En 2002, el experto
latinoamericano en los derechos del niño, Alejandro Cussianovich, notó que la participación de
la niñez y juventud aún no era suficientemente reconocida y que existía una tendencia a
valorarla en términos de una futura ciudadanía.11 Así también en 2005, Lansdown escribió que
el énfasis de muchas organizaciones en la participación han sido en la “visibilización de la niñez”
en lugar de la organización de niños y su involucramiento en la toma de decisiones sobre los
asuntos que afectan sus vidas.12 Enfatiza que el niño es “un comunicador con habilidades, un
agente activo, un constructor de significado en su vida.”13
La participación “no solamente exige la deconstrucción de representaciones sociales de
la niñez sino que también la construcción de las que les permiten ser actores sociales y
políticos,” según Cussianovich.14 Claire O’Kane identifica la situación difícil de muchos niños
como violaciones de sus derechos; entonces, la promoción de sus derechos y su participación
trata de “relaciones de poder” entre adultos y niños.15
La culminación de la teoría de la participación de la niñez aparece en el Comentario
General #12 del Comité de los Derechos del Niño de 2009 (vea Anexo 7 para esquema visual).
Plantea que la participación debe enfrentar obstáculos como prácticas y actitudes duraderas,
barreras político-económico-socio-culturales, barreras de edad y marginalización. Identifica la
necesidad de propiciar mecanismos para solicitar las opiniones del niño, para entender sus
planteamientos, hacer selección y expresar su preferencia. Identifica la necesidad de
implementar mecanismos que le permitan expresar libremente su opinión, y formar parte
activa en los procesos de toma de decisiones donde se tomarán en cuenta debidamente sus
opiniones. Como punto final identifica , las características de una participación auténtica:
transparente e informativa; voluntaria; respetuosa; relevante; amigable al niño; inclusive
apoyada por un proceso de capacitación; segura y sensible al riesgo; que rinde cuentas.
Es apto terminar esta sección teórica con un texto desarrollado por los niños que
participaron en la Sesión Especial, y quienes publicaron su propio documento como resultado
de la experiencia. “Nosotros no somos la fuente de los problemas, somos los recursos que se
necesitan para resolverlos.
11
Alejandro Cussianovich y Ana Maria Marquez, “Toward a protagonist participation of boys and girls and teenagers,” Save the Children Sweden, Peru, 2002, p. 41 12
Gerison Lansdown, “Can you hear me: the right of young children to participate in decisions affecting them” Working Papers in Early ChildHood development # 36, Bernard van Leer Foundation, The Hague, The Netherlands, May 2005 13
Ibid 14
Cussianovich, op. cit., p. 42 15
Claire O’Kane y Ravi Karkara, “Pushing the Boundaries: critical perspectives on the participation of children in South and Central Asia” Children, Youth and Environments 17(1), pp. 136-147, University of Colorado, United States, 2007, http://www.colorado.edu/journals/cye, accedido 4 de abril 2010
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No representamos un gasto, representamos una inversión.
No solamente somos gente joven, somos personas y ciudadanos de este mundo.”16
2. La Situación Actual de la Niñez y Adolescencia
Hay dos dinámicas que han tenido un impacto en la conceptualización e implementación
de la participación infanto-juvenil en Guatemala: una externa; otra interna.
Dentro de la dinámica externa, hay tres aspectos que han cambiado el entendimiento y
el desarrollo de la práctica de la participación: a. el desarrollo de los conceptos y la
positivización de los derechos humanos en términos de la participación social; b. la ampliación
de la participación en la experiencia democrática; c. el entendimiento y positivización del rol de
la información en una sociedad democrática.
En primer lugar, desde el inicio del siglo pasado, la ampliación de los derechos humanos,
incluyendo los derechos de niños y jóvenes, ha incluido la conceptualización y la codificación de
la participación. Vivimos en la era de los derechos humanos, según Antonio Cançado
Trindade.17 Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, más de la mitad
de los países del mundo han ratificado los nueve tratados internacionales de derechos
humanos.18 Las características importantes que han sido desarrolladas sobre la naturaleza de
los derechos humanos, según Pedro Nikken, son: la universalidad, la indivisibilidad, la
interdependencia y la progresividad.19 En América Latina, esto se tradujo a una “progresiva
institucionalización de mecanismos nacionales de protección a los derechos humanos” en sus
constituciones.20 Dentro de los eventos internacionales y sus respectivas declaraciones y
convenciones se menciona más y más el rol de la participación desde la Convención
internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979)
hasta la Declaración de la cumbre mundial sobre desarrollo social en Copenhague (1995).21
16
Un mundo apropiado para nosotros, Naciones Unidas, 2002, p. 15; también, en http://www.unicef.org/spanish/specialsession/documentation/childrens-statement.html 17
Antonio Cançado Trindade, preface de editor, The Modern World of Human Rights: Essays in honour of Thomas Buergenthal, IIDH, San Jose CR 1996 18
Vea Anexo 1, Tratados de Derechos Humanos Internacionales 19
Pedro Nikken, “Concepto de Derechos Humanos” en Estudios Básicos de Derechos Humanos, IIDH, San José, 1994, http://www.fongdcam.org/manuales/derechoshumanos/datos/docs/Punto%202%20Articulos%20y%20Documentos%20de%20referencia/2.1%20DEFINICIONES%20%20TEORIAS%20CARACTERISTICAS/2.1.11%20El%20concepto%20de%20ddhh_Nikken.pdf , accedido el 16 junio 2010 20
Allan Brewer-Carías, “Mecanismos Nacionales de Protección de los derechos humanos” IIDH, San José, Costa Rica, 2005, p.23 http://www.iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/PaginaExterna.aspx?url=/BibliotecaWeb/Varios/Documentos/BD_157895943/Mecanismos%20Nacionales%20de%20Proteccion.pdf, accedido el 5 de mayo, 2010 21
Vea Anexo 3 para una revisión completa del uso de la palabra ‘participación’ en las declaraciones de los cumbres mundiales
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En segundo lugar, la democracia como forma de gobernanza, se ha expandido y
profundizado mucho desde la Segunda Guerra Mundial. En 1948, hubo 25 países considerados
democráticos; hoy en día, hay más de 119.22 Las primeras democracias fueron europeas; hoy en
día, hay democracias en todos los continentes. Desde Robert Dahl con su teoría de la
poliarquía, ha surgido una amplia literatura sobre la variedad de experiencias democráticas y
nuevas formas de entender su funcionamiento: Guillermo O’Donnell con la democracia
delegativa, Vicente Arredondo identificando una “sociedad ciudadanizada”23, Amartya Sen
relacionado la democracia con la expansión de libertades reales que las personas tienen para
tener la vida que valora.24 En América Latina, según un informe del Programa de las Naciones
Unidas de Desarrollo (PNUD), “mientras la democracia se ha expandido ampliamente en
América Latina, sus raíces son superficiales.”25 Gabriela Ippolito-O’Donnell identifica un “déficit
de debate” en la experiencia democrática latinoamericana.26
En tercer lugar, la época moderna es conocida como la “era de información” -- existe el
término ‘informatización’ igual al de ‘industrialización’ de dos siglos anteriores para marcar la
explosión en la información, la expansión y la rapidez de la comunicación en todos sentidos y
una globalización de las sociedades que manejan la información.27 El World Wide Web apareció
en 1991; las redes de comunicación – telefonía, cable, prensa global – se han ampliado y ahora
son cada vez más accesibles. La proliferación de Leyes de Acceso a la Información28 es un
indicador de la importancia del manejo de la información para las sociedades modernas.
Dentro de la dinámica interna, hay dos corrientes grandes que impactan a la
participación infanto-juvenil: una política; la otra socio-cultural.
Con relación a la situación política y cívica, la democracia guatemalteca es joven:
solamente desde hace 20 años se cuenta con gobiernos civiles elegidos democráticamente. En
tan poco tiempo, los hábitos democráticos no han madurado todavía. En este sentido,
Guatemala sigue un patrón identificado en muchos países de América Latina con procesos 22
Robert Dahl, “Democratic polities in advances countries: success and challenge,” en New worldwide hegemony. Alternatives for change and social movements, Atilio A. Boron, (ed.) CLACSO, Argentina, 2004, p. 52. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/hegeing/Dahl.pdf Este listado no incluye ningún país latinoamericano; Larry Diamond, “The Democratic Rollback: the Resurgence of the Predator State” en Foreign Affairs, march-april 2008, http://www.foreignaffairs.com/articles/63218/larry-diamond/the-democratic-rollback 23
Vicente Arredondo Ramírez, “Introducción: de donde viene y a donde va a sociedad” en Ciudadanía en movimiento, coordinador Vicente Arredondo Ramírez, Universidad Iberoamericano, México, 2000, pp13-14 24
Amartya Sen, Development as Freedom, US, Anchor Books, 1999, p.1 25
PNUD “Democracia en América Latina” 2004, introducción por Mark Malloch-Brown 26
Gabriela Ippolito-O’Donnell, “Bajo la Sombra de Atenas: avances y retrocesos de la democracia directa en América Latina” ponencia en dicha conferencia en Buenos Aires,2007, http://www.dd-la.ch/download/Ippolito.pdf, accedido el 15 de mayo, 2010 27
Oscar Hemer y Thomas Tufte, (eds) “Introduction: the challenge of the glocal” en Media & Glocal Change, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), Argentina ,2005, pp 13-15 28
Según a un estudio de Toby Mendel, hay 80 leyes nacionales sobre el acceso a la información en 2009.
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democráticos no-plenamente desarrollados. Guatemala comparte con Colombia la incidencia
más grande en la región en cuanto a interrupción de procesos democráticos.29 Hay una alta
variación de partidos políticos en cada elección,30 y un alto porcentaje de votantes que eligen
partidos que no logran representación en la legislatura.31 El registro de los ciudadanos para
votar es bajo, y aún más bajo el porcentaje de los que finalmente emiten su voto.32 Los
procesos electorales se ven marcados por la violencia y un alto número de asaltos y asesinatos
dirigidos a los candidatos y miembros de los partidos participantes se dan en los períodos
previos a las elecciones.33 La representación de mujeres en el congreso es menor que la de los
hombres; igual que la de los indígenas.34 El entorno de la participación política es excluyente,
inestable y peligroso. Brett y Rodas describe la situación como “una democracia “parcial.”35
En el ámbito socio-cultural, Guatemala es un país joven, rural y mayoritariamente
indígena. Con 41% de la población menor de 15 años, un 52% ubicada en áreas rurales, y un
38% indígena.36 En este contexto, los jóvenes, son quienes están definiendo su identidad
personal y dentro de la sociedad. Esta identidad también define un rol con respecto a sus pares,
a los líderes y las instituciones sociales, se están desarrollando en este mismo entorno joven,
rural y multi-étnico
También, Guatemala es un país pobre, desigual y marcado por la violencia. En el Índice
de Desarrollo Humano ocupa el lugar 122 de 177,37. En términos de los principales indicadores
de pobreza para la niñez, Guatemala sigue teniendo una posición sumamente preocupante en
América Latina: en 2009, superó a Haití con el porcentaje de niños menores de 5 años con bajo
peso por su edad (23% vs 22% en Haití); la tasa de mortalidad infantil es 39 por 100,000
nacimientos, superando a Haití.
29
PNUD, 2004, pp 80-81 y tabla 4 30
Mirador Electoral 2007 y sitio del Tribunal Supremo Electoral. En 2003, hubo 11 partidos con candidatos presidenciales, de los cuales 5 no existían dentro de los 14 partidos con candidatos presidenciales en 2007, http://www.inforpressca.com/municipal/boletin/espec/metodologia_investigacion_conflictos_electorales_municipales_2007.pdf accedido el 3 de septiembre 2010; www.tse.org.gt 31
Mirador, informe 70% de votos para 3 partidos de 14 en las elecciones presidenciales; 30% de los partidos se cancelaron después de las elecciones por falta de obtener suficientes votos, comparado a 20% de los partidos cancelados en 2003 32
Mirador Electoral, reporte 2007 – 60% de los empadronados votaron 33
Mirador Electoral, 51 víctimas en 2006-2007, comparado a 23 en 2002-2003 34
Mirador Electoral: 19 mujeres en el Congreso (12%) comparado a 14 (8.6%) en 2003; no hay datos sobre congresistas indígenas 35
Brett, Roddy y Rodas, Francisco, Democracia y DDHH: Voz Ciudadana, PNUD, 2008, p.98 36
De los datos del INE (www.ine.gob.gt) de 12.9 millones de Guatemaltecos en el censo de 2006, 5.3 millones tienen 15 años o menos; Según al Informe de Desarrollo Humano de PNUD, 2009, tabla L, 52% de la población viven en áreas rurales; Vea Anexo 4 Mapa de los Pueblos Indígenas de las Américas: en términos de la porcentaje de la población, Bolivia es más grande, con más de 50%, después Guatemala, oficialmente con 38% pero muchos consideran que la porcentaje es realmente más alta; en términos de números, México tienen más de 12 millones de indígenas, Perú, 8.8 millones, Bolivia 6.7 millones y Guatemala con 4.9 millones 37
Informe de Desarrollo Humano, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), Nueva York, USA, 2009, Tabla A
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América Latina es la región del mundo con más desigualdad, y Guatemala en el sexto
país más desigual en la región, con un GINI de 53.7.38 Esta desigualdad en riqueza – el acceso a
las oportunidades – también se nota en el acceso a servicios: la tasa de mortalidad materna es
211 para mujeres indígenas y 70 para mujeres no-indígenas.39
Guatemala es uno de los países más violentos de Latinoamérica,40 con 47 homicidios por
100,000 habitantes, una estadística que ha crecido 120% desde 1999. Los jóvenes son afectados
tremendamente por este clima de violencia: entre los últimos informes de la Oficina de los
Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG), se menciona que han
incrementado las victimas-jóvenes de la homicidio, de 275 en 2005 a 346 en 2007 y a 493 en
2008.41
El desarrollo de la participación infanto-juvenil, entonces, ha sido influenciado por
muchas fuerzas externas, que difícilmente podían haber sido previstas hace 50 años. Pero
también la expansión y profundización de los derechos humanos, la experiencia democrática y
el rol de la información en la sociedad han traído oportunidades nuevas y también no-previstas
para la organización, la expresión, la comunicación y la participación de los niños y los jóvenes.
Las características político-socio-culturales en Guatemala también han afectado el desarrollo de
la niñez y juventud en el país. La naturaleza joven, rural y multiétnica del país son elementos de
la realidad en los cuales los jóvenes están encontrando su identidad y forjando relaciones
duraderas para su adultez. La naturaleza pobre, violenta y desigual también afecta la forma en
que los jóvenes organizan, los espacios en que participan, y los foros en los cuales se expresan.
3. Objetivos de la metodología
Aunque hay muchas experiencias en la participación política infanto-juvenil en
Guatemala, han sido poco estudiadas o sistematizadas, especialmente con base de la teoría
común de la participación. Entonces, se plantea la pregunta de investigación: ¿Qué
38
Ibid, Tabla M: Guatemala tiene coeficiente GINI de 53.7; Ecuador tiene 54.4; Panamá, 54.9; Brasil, 55.0; Bolivia, 58.2; Colombia, 58.5 39
“Derechos o Privilegios: el compromiso fiscal con la salud, la educación y la alimentación en Guatemala” Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Guatemala/España, 2009, p. 41 citando MSPAS 2003, www.cesr.org/downloads/Derechos%20o%20Privilegios%20Final.pdf 40
“Informe Estadístico de la Violencia en Guatemala” Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de la Violencia del PNUD Guatemala, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), Guatemala, 2007, pp 9-15 y Grafico 2, p.21 – Guatemala ocupa posición #3, después de El Salvador y Honduras en la región, por homicidios pc 100,000 habitantes, www.iansa.org/regions/camerica/documents/Informe_Estadistico_Violencia_en_Guatemala.pdf 41
Informes de la Situación de la Niñez, Oficina de los Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG), Guatemala, 2005, 2007, y 2008
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participación política han tenido los niños y jóvenes a nivel municipal? ¿Ha sido esta
participación exitosa para promover la realización de los derechos del niño?
La presente tesis se elaboró con base en el siguiente objetivo general: Fortalecer un
marco interpretativo del rol de la niñez y juventud en los espacios políticos-municipales. Como
objetivos específicos, se desarrollan las siguientes:
1) Describir el alcance de la participación infanto-juvenil dentro de 64 municipios que
han tenido la experiencia, en términos de su preparación, participación activa y
2) Describir el impacto de la participación infanto-juvenil dentro de estas experiencias,
en términos de las propuestas desarrolladas por los jóvenes, y las propuestas
aceptadas y financiadas por las autoridades locales
El tipo de investigación que se empleó para la realización de la tesis, fue la jurídica
descriptiva. Los elementos de estudio analizados son:
1) Los derechos humanos, en cuanto al proceso de ampliar y expandir especialmente el
derecho a la participación
2) Democracia, como el proceso de la ampliación y la expansión de un sistema de
gobierno moderno basado en la elección por ciudadanos de líderes quienes los
representan en la toma de decisión sobre el bien común
3) El acceso a la información, en cuanto al proceso en que los ciudadanos participantes
en una democracia acceden y adquieren información necesaria para los procesos de
la toma de decisión
El alcance de la investigación es llegar a describir la experiencia de seis organizaciones
nacionales que promueven la participación política-municipal infanto-juvenil. Estos son: Save
the Children Guatemala, CEIPA, Alianza Mundial (antiguamente Intervida), Plan Guatemala,
PAMI, y ChildHope International. Ellos cuentan con una gran experiencia en la formación de
Concejos Juveniles Municipales u otras organizaciones para promover la política pública
municipal para la niñez y juventud en 64 municipios.
Esta investigación se circunscribe a las experiencias e información otorgada por estas
organizaciones.
Se estima que este trabajo constituye un aporte significativo para entender los procesos
de la participación infanto-juvenil en Guatemala, ya que es el primer intento de recolectar la
experiencia, metodologías y logros de muchas organizaciones, para ser observados dentro de
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un análisis jurídico-histórico. Se espera que sirva de punto de partida para el continuo estudio
de los procesos participativos de la niñez y juventud, y avanzar en el entendimiento de la teoría
y la práctica de la misma.
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CAPÍTULO II
EL MARCO TEÓRICO DE LA PARTICIPACIÓN INFANTO-JUVENIL
1. Concepto de Juventud
El término “juventud” es relativamente reciente. Significa energía, vitalidad, frescura; se
puede describir como un estado temprano, inmaduro o sin experiencia. La palabra
‘adolescente’ entró en su uso moderno en los años setenta del siglo 19.42 El primer juzgado del
menor (para jóvenes) en los EEUU fue establecido en Chicago en 1899.43 La primera
organización internacional a favor de los derechos de la niñez fue la Unión Internacional Save
the Children, formada en 1920.44 El pionero en la definición y trato de adolescentes en
psicología fue Erik Erikson en los años 50.45
Según Erik Erikson, la juventud es una etapa en la que el ser humano está cambiando entre
niño y adulto, y no solamente en términos de sexualidad, como han dicho sus predecesores.46
Durante la etapa de la niñez, el desarrollo personal está promovido por lo que los adultos hacen
por el niño; durante la juventud, el desarrollo personal depende de un grado mucho mayor en
lo que el mismo joven haga por sí mismo. Esta acción del joven es muy relevante en la
participación social. Hay dos aspectos relevantes en el crecimiento personal: la búsqueda de
una identidad propia y el rol particular en la sociedad; y una interacción propia con el mundo, a
través de cooperación y compromiso.
John Durston, en la década de los noventas, nota la importancia de relaciones entre el
joven y el jefe del hogar, y entre el joven y los líderes comunitarios en términos de su propio
42
Diccionario Compacto Oxford de Ingles, Oxford, Inglaterra, 1991: adolescente y adolescencia fue usado desde el siglo XV, pero podrían tener sentidos generales de crecimiento o cambio; desde los 1870 los términos quedaron relacionados con el periodo entre la niñez y adultez. En forma similar, la juventud - que es mucho más antigua – fue usado para cualquier etapa de la niñez, hasta los fines del siglo XIX, cuando empieza de significar un periodo entre la niñez y adultez. Palabras como „teenager‟ llego al idioma en 1941/2 desde los EEUU. Mientras que el diccionario español nota una etapa entre niñez y adultez, y características de frescura y energía, el diccionario ingles agrega este concepto de tempraneidad, inmadurez e inexperiencia. vea para español: http://buscon.rae.es/draeI/ y para ingles: http://www.thefreedictionary.com/Youth. 43
Building Blocks for Youth. Disponible en: www.buildingblocksforyouth.org/juvenile_court.htm 44
Save the Children. Disponible en: http://www.friends-partners.org/CCSI/nisorgs/azerbaij/savekids.htm 45
La Niñez y la Sociedad, 1950. En el que desarrollo etapas de desarrollo psicosocial, y que planteaba cambios significativos en el desarrollo de la persona en adolescencia. El identificó la teoría de la „crisis de identidad‟ de adolescencia. Enciclopedia de la Niñez y Adolescencia. Disponible en: http://findarticles.com/p/articles/mi_g2602/is_0002/ai_2602000230/, accedido el 19 de abril de 2010. 46
Sigmund Freud vio la adolescencia más en términos de cambios físicos corporales. Resumen del trabajo del psicólogo americano Erik Erikson. Disponible en: http://www.learningplaceonline.com/stages/organize/Erikson.htm, accedido el 15 de mayo de 2010.
Página | 11
desarrollo.47 Dentro de esta relación, hay elementos de sucesión: de propiedad, de vocación y
de posición en la comunidad.
En este concepto de transición, entonces, la niñez y juventud “son etapas valiosas de vida
más que paradas instrumentales en el camino hacia la adultez.” 48 Los jóvenes, entonces, son
sujetos propios, como personas, y también como miembros de la sociedad.49 Es el proceso que
vale, que lleva al joven a la independencia. En el proceso de experimentación, es necesario
construir confianza, tener capacidad de interacción social positiva y mantener relaciones
sociales constructivas. “Independencia se logra a través de participar y aprender como volver a
un pleno ciudadano.”50
La juventud, por tanto, es un tiempo de crecimiento en que la persona está tratando de
descubrirse a sí mismo, comparando sus ideales, sus pensamientos, sus experiencias con los
que se pueden encontrar a su alrededor. Es un proceso, en que se necesita mecanismos y
oportunidades, tanto individuales como grupales de expresión y propuesta.
1.1 ¿Qué es un Joven?
El hecho de identificar un período de desarrollo, no implica que éste necesariamente
quepa en un rango de edades iguales en cada cultura, mucho menos con cada persona. Los
sistemas humanos requieren estándares objetivos para diferenciar personas, y en este sentido,
la juventud es sujeto de mucho debate sobre cuando empieza y cuando termina.
Los griegos consideraban a cualquier hombre menor de 30 años es un joven, quien no
podía votar hasta que tenía la mayoría de edad. Hace 75 años en Inglaterra, solamente
personas mayores de 21 años podían votar, enrolarse en el ejército y tener propiedad. En
muchos países de África, todas las personas entre 15 y 35 años son consideradas jóvenes.51 Es
decir, que la definición de joven ha cambiado a través del tiempo, y es distinta en diferentes
culturas hoy en día.
47
John Durston. Juventud y desarrollo rural: marco conceptual y contextual. Serie políticos sociales 28, 1998. CEPAL. http://www.cinterfor.org.uy/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/youth/doc/not/libro134/libro134.pdf, accedido el 19 de mayo, 2010. 48
World Youth Report, 2003, p. 7. Disponible en: http://www.un.org/esa/socdev/unyin/wyr07.htm, accedido el 7 de junio, 2010. 49
Ibid 50
Ibid, p.9 51
Rachel Coomer & Diane Hubbard, A Major Decision: considering the age of majority in Namibia. Disponible en: http://www.kas.de/upload/auslandshomepages/namibia/Children_Rights/Children_f.pdf
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La Convención de los Derechos del Niño, define a un niño como una persona menor de 18
años. Muchos países consideran que un adulto es una persona mayor de 18 años: para votar,
para tener propiedad, para casarse legalmente y para ser tratado en una corte judicial.
¿Pero dónde quedan los jóvenes? Según las Naciones Unidas, un joven es una persona
entre 15 y 24 años.52 En Guatemala, la juventud se ubica entre los 15 y 24 años.53
2. Marco Jurídico Internacional
2.1 Tratados previos a la Convención
El marco jurídico internacional sobre la niñez se inició después de la Primera Guerra
Mundial. Eglantyne Jebb, fundador de Save the Children, declaró la necesidad de atender a la
niñez en forma científica, a través de la familia, basándose en la necesidad, en forma
constructiva y autosuficiente.54 Entonces, su organización, logró promover la Declaración de
Ginebra sobre los derechos del niño en 1924.55 Es un documento bastante sencillo; de hecho,
incluye la idea de que los menores de edad merecen lo mejor. Identifica algunos conceptos
principales: el niño necesita desarrollo material y espiritual; hay situaciones universales que
tienen que ser atendidas, como el hambre y la enfermedad; y situaciones especiales que
requieren atención especial como la discapacidad, orfandad y delincuencia; protección contra
la explotación y la importancia de una conciencia de solidaridad en su desarrollo.
El segundo documento sobre los derechos de la niñez fue una resolución de la Asamblea
General de las Naciones Unidas por la Comisión de los Derechos Humanos en 1959,56
desarrollada en parte como respuesta a la cuestión de la naturaleza especial de los derechos de
la niñez y maternidad, identificada en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, así como, un reconocimiento que los derechos humanos necesitan un énfasis distinto
y especial para menores de edad. Este documento admite la necesidad de cuidado especial por
la ‘inmadurez física y mental’ del menor de edad, que requiere atención especial y protección,57
e identifica diez principios para guiar acciones a favor de la niñez. El primero, se refiere a la
universalidad de los derechos y la no-discriminación. El segundo, introduce el concepto del
‘interés superior del niño’ para recibir atención especial en su desarrollo físico, mental, moral,
52
La definición fue hecho durante las preparaciones para el Año Internacional de Juventud (1985); vea
Resolución de la Asamblea General A/36/215 y 36/28 (1981)), www.un.org/esa/socdev/unyin/qanda.htm#1 53
Según a la iniciativa de ley 3896, la juventud se define como personas entre 15-24 años (artículo 3). 54
El texto de su Declaración publicada en una revista de Save the Chidlren formó el base de la Declaración de Génova en 1924; vea historia de la fundadora de Save the Children. Disponible en: http://www.scnorway.ru/eng/history/, accedido el 14 de mayo, 2010. 55
Geneva Declaration of the Rights of the Child, 1924. 56
Declaration on the Rights of the Child, 1959. 57
Ver preámbulo.
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espiritual y social, en condiciones de libertad y dignidad. Este concepto aparece dos veces en la
Declaración, dando énfasis al mismo. Otros principios identifican los derechos a un nombre y
nacionalidad, la atención especial para los discapacitados contra la explotación laboral y contra
la discriminación, los derechos a la educación, el esparcimiento y la seguridad social. Sin
embargo, se hace evidente que la Declaración está todavía basada en el concepto de la
inmadurez del niño y un concepto de bienestar.
En las décadas de los sesenta y setenta, hubo un creciente movimiento de la sociedad
civil promoviendo el bienestar de la niñez, parte de un movimiento más grande buscando los
derechos de la mujer, del trabajador, de la independencia de colonias e instituciones
internacionales, buscando un desarrollo humano más profundo, equitativo y amplio en el
mundo post-guerra.
Se distingue en los documentos internacionales, como el tema del desarrollo se amplía
en esta época, incluyendo un rol de la participación en diferentes contextos.58 En 1957, el
Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales (C107) de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) promueve la participación de los pueblos indígenas en instituciones electivas.59
En 1965, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial
promueve la participación en actividades culturales.60 En el año siguiente, el Pacto Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales incluye la participación en dos artículos:
artículo 13, indica que la educación debe capacitar a todas las personas a participar
efectivamente en una sociedad libre; mientras que el artículo 15 promueve la participación en
la vida cultural.61 La Proclamación de Teherán es más explícita aún, en 1968, promoviendo una
participación en la vida política, económica, cultural y social sin distinción; y especifica, por
primera vez, un rol de la participación juvenil: “las aspiraciones de los jóvenes para un mundo
mejor en donde los derechos humanos y las libertades fundamentales sean ejercidas, tienen
que recibir la más alta atención. Es urgente que la juventud participe en diseñar el futuro de la
humanidad.”62
La declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente en
1972 -Declaración de Estocolmo-, emprendió un enfoque más holístico al tratar el tema de
desarrollo humano, destacando la participación activa del sector de la sociedad civil en el tema
58
Ver Anexo 3: participación en los tratados internacionales de los derechos humanos. 59
Art. 5 del Convenio sobre las poblaciones indígenas y tribales. 60
Art. 5 de la Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación racial. 61
Pacto internacional de los derechos socio-económico-culturales; el Pacto internacional de los derechos cívico-políticos no menciona la participación excepto en términos electorales. 62
Proclamación de Teherán, 1968, artículos 5 y 17 respectivamente.
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del medio-ambiente, aunque no menciona la participación en su declaración final.63 La
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW
en inglés) en 1979, menciona la necesidad de promover la participación de la mujer: definiendo
a la discriminación como un obstáculo a la participación; tomando en cuenta que para el pleno
y completo desarrollo de la nación, se requiere la máxima participación de la mujer;64
destacando también, los derechos de toda mujer a participar en organizaciones no-
gubernamentales, en representar a su país, en actividades deportistas, en la economía, en
organizaciones rurales y comunitarias.65
Finalmente, la Declaración del derecho al desarrollo en 1986, enfatiza en forma
novedosa y fuerte, una “participación activa, libre y significativa” en procesos de mejoramiento
constante del bienestar de la población.66
2.2 La Convención de los Derechos del Niño
La declaración del Año del Niño en 1979, y el interés de UNICEF en solidificar en un
tratado internacional algunas medidas para superar las tasas de morbilidad y mortalidad
infantil, fueron los ímpetus para el desarrollo del marco legal internacional para la niñez,
conocido como la Convención de los Derechos del Niño en 1989.67
La Convención contiene cuatro principios importantes: la universalidad y la no-
discriminación (Art. 2), el interés superior del niño (Art. 3), los derechos a la vida, la
supervivencia y el desarrollo (Art. 6), y el derecho a tener su perspectiva tomada en cuenta (Art.
12).
La universalidad, se refiere a la identificación de medidas de protección especial para un
rango de casos especiales: discapacitados, explotados laboral y sexualmente, y finalmente, en
conflicto con la ley penal. Es de interés resaltar que el concepto de la naturaleza universal de
los derechos humanos fue aceptado en un inicio en la Declaración de Teherán en 1968, pero no
fue hasta 1993 en la Declaración de Viena que hubo una aceptación amplia mundial sobre la
universalidad de los derechos humanos.
El interés superior del niño es un concepto desarrollado anteriormente, pero que ya
suma un rol crítico legal: los estados tienen que tener evidencia que sus acciones van a tener un
63
Stockholm Conference, ver artículo: “Integrating Environment and Development 1972-2002, UN Environment Program. Disponible en: www.unep.org/geo/geo3/pdfs/Chapter1.pdf, accedido el 3 de junio, 2010 64
CEDAW, en el preámbulo. 65
Ibíd., artículos 7, 8, 10h, 11c, y 14 respectivamente. 66
Declaración del derecho al desarrollo, 1986, preámbulo y artículo 2.3 y 8.2. 67
UNICEF, State of the World‟s Children, Special Edition, UNICEF, Nueva York, EEUU, 2009, pp.3-7.
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impacto positivo en la niñez. Este concepto pide una justificación basada en evidencia para la
legislación nacional,68 y fomenta la creación de mecanismos particulares para promover el
interés superior del niño, como las Procuradurías de la Niñez.69
2.2.1 La participación dentro de los tratados de derechos humanos
Participación como una característica promovida por los instrumentos de los
derechos humanos es poco común antes del Pacto Internacional sobre los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales en 1966.70 La Proclamación de Teherán en 1968 hace
una referencia específica – la primera – en cuanto a que la juventud “participa en
diseñar el futuro de la humanidad.”71 Pero es la Convención sobre la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 1979, en que la idea de
participación se destaca como elemento importante a la realización de los derechos,
identificando la importancia de la participación en diferentes esferas públicas. El
Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989, incluye seis artículos sobre
participación; la Declaración de Viena, 1993, 16; la de Beijing en 1995, seis; la de
Copenhague en el mismo año sobre el desarrollo social, 14. Se nota que el concepto de
la participación – un involucramiento y empoderamiento en espacios e instituciones de
la vida pública – es, desde los años 60, visto como un elemento esencial en la realización
de dichos derechos. Pero, aun así, lo relativo a los Pueblos Indígenas y la niñez, están
menos desarrollados. Debe notarse que no se hace distinción entre la participación de
niños o niñas, hombres o mujeres, excepto en el caso de CEDAW; tampoco identifican
obstáculos particulares que deben ser enfrentados para la plena participación de todos.
2.2.2 La participación dentro de la Convención
La orientación a la perspectiva de la niñez es muy novedosa, y hay que resaltar
que el ‘derecho a la participación’ no queda explícito en la Convención.72 Es la forma en
que los diferentes derechos civiles están inter-relacionados73, y relacionados con los
68
State of the World’s Children, UNICEF, Nueva York, EEUU, 2009, p.8. 69
En América Latina, procuradurías y oficinas especializadas en promover y proteger los derechos del niño existen en: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú, actualizado en 2007 cuando se inicio la Red Iberoamericana de Procuradurías de la Niñez. Disponible en: www.crin.org/resources/infoDetail.asp?ID=15689&flag=news . Según otro sitio, existe también en México. Disponible en: www2.ombudsnet.org/Ombudsmen/RestOfWorld/LatinAmerica/LatinAmerica.htm (actualizado en 2004). 70
Vea Anexo 3 para un resumen de la aparición de ‘participación’ en los instrumentos principales de los derechos humanos 71
Art. 17 de la Proclamación de Teherán 72
Participación está mencionada en cinco artículos de la Convención: Art. 9.2 en relación al niño separado de sus padres; Art. 23 sobre la participación del niño discapacitado en la vida comunitaria; Art. 31.1 y 2 sobre la participación en la vida cultural, artística, recreativa y de esparcimiento; en dos casos más, la participación mencionada no trata de la participación misma del niño, sino de otras personas: en Art. 21d) con relación a procesos de adopción, y Art. 40.2b sobre un proceso judicial. 73
Los derechos civiles no son nuevos, todos los adultos los poseen; pero es la forma de darle atención especial a la niñez y agregar específicamente una relación con asuntos que les afectan, qué es nuevo: International Laws, Children’s Rights, Law
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procesos de la toma de decisión, que crea este nuevo derecho; el de la participación,
forma que sigue “única” en los tratados de los derechos humanos.74 También es
novedosa su combinación, porque ya existiendo para los adultos, se han creado estas
versiones especiales para la niñez.
Las libertades del pensamiento, conciencia y religión están en el artículo 14; las
libertades de asamblea y asociación están en el artículo 15; el derecho a la privacidad
está en el artículo 16: estos artículos son las bases de los derechos de ciudadanos-
adultos. Donde la Convención expande el concepto jurídico de los derechos cívicos en
los artículos 12, 13 y 17. En el primero, el Estado debe asegurar el derecho a “expresar
sus opiniones libremente en todas asuntos que afectan el niño, dando debida
consideración, según a su edad y madurez.” El Artículo 13 establece el derecho a
“buscar, recibir y dar información e ideas de todos tipos.” El Artículo 17 establece
deberes específicos relacionados al acceso a la información: El Estado asegura que el
niño tendrá acceso a varias fuentes de información, y reconoce el rol de los medios
masivos de comunicación en informar con la niñez. El Estado promoverá la diseminación
de información en los medios masivos, promoverá la producción, intercambio y
diseminación de diversas fuentes de información nacional e internacional, promoverá la
producción de libros infantiles, y promoverá que los medios masivos atienden las
necesidades lingüísticas de los niños.
La Convención, es el instrumento internacional de los derechos humanos más
ratificado y de forma más rápida en el mundo.75 Es un instrumento también muy
nacionalizado: según un estudio de UNICEF, 52 países del mundo ha cambiado sus leyes
nacionales en una forma u otra para alinearlo con la Convención, incluyendo a 12 países
de América Latina.76 Este es un paso dirigido a un “cambio significativo” en la legislación
nacional.77
Library of Congress, 2007-04112, p. 2. Disponible en: www.loc.gov/law/help/child-rights/pdfs/Children’s%20Rights-International%20Laws.pdf, accedido el 8 de junio, 2010. 74
Comentario General No.12 del Comité de los Derechos del Niño, 2002. 75
La base de datos de los tratados de los derechos humanos de las Naciones Unidas: 193/195 países han ratificado (solamente Somalia y los EEUU no); fue ratificado dentro de 11 meses (20 Nov 89- 2 Sep 90). Disponible en: http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-11&chapter=4&lang=en 76
Citado en UNICEF (2009) ibid, p. 9; Marta Santos Paiz, “Convention on the Rights of the Child and the Child’s Right to an Identity”, Instituto degli Innocenti, UNICEF, Firenza, 2006 – identifica códigos nacionales cambiados en 12 países de América Latina: Colombia, Brasil, Bolivia, Ecuador, Perú, República Dominicana, Honduras, Costa Rica, Nicaragua, México, Guatemala y Paraguay.
77 State of the world’s children, UNICEF, op.cit., p. 11
Página | 17
2.3 Doctrina de la Protección Integral del Niño
La Convención de los Derechos del Niño finaliza una etapa internacional de la
positivización de la Doctrina de la Protección Integral del Niño, que es una ruptura socio-jurídica
enorme con el pasado, según Martin Rabanales García.78 A finales del siglo XIX, la Doctrina de la
Situación Irregular fue desarrollada por pasos: el primer Juzgado de Menores creado en
Chicago, EEUU en 1899; el Primer Congreso Internacional de Tribunales de Menores, Paris en
1911 y el XI Congreso Panamericano del Niño en Bogotá, Colombia en 1959, en el que se utilizó
por primera vez el término de la doctrina de la situación irregular.79
El argentino, Emilio García Méndez, identifica las leyes sobre los menores en toda
América Latina como ‘irregular’ y caracterizadas por su arbitrariedad, y discriminación hacia los
infantes más débiles de la sociedad.80
Los que afirman que los Derechos Humanos de la niñez son Derechos Humanos nuevos,
fundamentan su posición en las relaciones éticas y morales que los niños y niñas tiene con el
derecho, es decir, existe un bien jurídico distinto que justifica la existencia de los Derechos
Humanos de la niñez, el cual es su desarrollo moral. Estiman además que, la Convención sobre
los derechos del niño, instrumento que marca un cambio de paradigma en la consideración
jurídica de la infancia, es algo más que una simple redundancia normativa, ya que éste
constituye un parte aguas en la visión que sobre la infancia se había tenido hasta su
aprobación81.
La base de la doctrina de la protección integral, basado en la Convención de los
Derechos del Niño, se centra en cuatro conceptos, según Daniel O’Donnell:82 el niño como
sujeto de derecho; posee derecho a protección especial; derecho a condiciones de vida que
permitan su desarrollo integral; derecho a gozar del principio de la unidad familiar, con la
responsabilidad conjunta de la familia, el Estado y la comunidad, en la realización de estos
derechos.
78
Martin Rabanales García, “Teoría General de los Derechos Humanos de la Niñez y sus mecanismos de exigibilidad” tesis de maestría, Universidad Rafael Landívar, 2004. 79
Rabanales, op.cit, pp 128-129. 80
Emilio García Méndez, “la legislación de menores en América latina: una doctrina en situación irregular” en Derecho de la Infancia/Adolescencia en América Latina: de la situación irregular a la protección integral. Disponible en: www.iin.oea.org/IIN/cad/Participacion/pdf/LA_Legislacion_de_menores.pdf , accedido el 6 de junio, 2010. 81
Ibid, p. 124. 82
Daniel O’Donnell, “The Doctrine of Integral Protection and Family Law,” XIX Congreso Panamericano del Niño, Mexico, 2004, Instituto Interamericano del Niño. Disponible en: www.iincpn.oas.org/Ponencia_Conferencistas/Ponencia_ODonnell_ingles.htm , accedido el 5 de junio, 2010.
Página | 18
La Dra. Tatiana Ordeñana Sierra, hace ver que la doctrina de la situación irregular está
construida encima de una perspectiva “ficticia, parcial” del niño83: que el niño en situación
irregular no cumple las expectativas de comportamiento de la sociedad. Esta visión, se basa en
la potestad del adulto sobre el niño. Contrariamente, la doctrina de la protección integral se
basa en la libertad del niño como ser humano; tiene una visión integral de los derechos y
responsabilidades del niño dentro de una sociedad.
La doctrina se implementó en América Latina con el Estatuto da Criança e do
Adolescente de Brasil, en 1990,84 siguiendo con cambios legales en Bolivia y Ecuador en 1992,
Perú, 1993, la República Dominicana en 1994, Honduras en 1996, Costa Rica, Nicaragua y
Venezuela en 1998, México en 2000, y Guatemala y Paraguay en 2003. Es interesante notar
como muchos países han estado abiertos a actualizar sus códigos de la niñez, mientras que
desarrollaban los conceptos de la doctrina de la protección integral;85 y que en este “proceso
intensivo” de reformas legislativas se evidencia el cambio del concepto de la protección integral
hacia una doctrina.86
2.4 Desarrollo de la teoría desde 1989
2.4.1 La Cumbre Mundial para la Infancia, 1990
El primer momento de reflexión teórico sobre la implementación de la
Convención de los Derechos del Niño fue en la Cumbre Mundial para la Infancia, en
septiembre 1990. La participación de la niñez no aparece. En este gran evento mundial,
se hablaba de la supervivencia, el desarrollo y la protección solamente. En la
Declaración, “Una promesa a la niñez,” se desea hacer parte a la niñez en espacios
donde tradicionalmente son excluidos87, pero sin identificar mecanismos o espacios
para su participación, el Plan de Acción los olvida por completo.88
2.4.2 La década de los noventas
83
Tatiana Ordeñana Sierra, “Niños, Niñas y Adolescentes desde la ciudadanía a la familia” presentado durante el sesión de “La doctrina de la protección integral y las normas jurídicas vigentes en la relación de familia” en el XIX Congreso Panamericano del Niño, Guayaquil, Ecuador, 2004, en el sitio del Instituto Interamericano de la Niñez. Disponible en: http://www.google.com.gt/search?hl=es&rlz=1R2ADFA_enPA344&q=%2Btatiana+%2Borde%C3%B1ana+%2Bsierra+%2Bdoctrina+%2Bsituacion+%2Birregular&meta=&aq=f&oq= , accedido el 4 de mayo, 2010, 84
Daniel O’Donnell, op. cit. 85
Ibid. Bolivia, Ecuador, la Republica Dominicana, y Nicaragua han actualizado sus leyes, con el apoyo tanto de UNICEF, el Comité de los Derechos del Niño y la sociedad civil. 86
Ibid. 87
Declaración, para 22. 88
Plan de Acción, para 34. (iv) “Families, communities, local governments, NGOs, social, cultural, religious, business and other institutions, including the mass media, are encouraged to p lay an active role in support of the goals enunciated in this Plan of Action.” www.unicef.org/wsc/plan.htm
Página | 19
Roger Hart es considerado el primer gran teorista sobre la participación infanto-
juvenil, y el título de su ensayo – Participación de la Niñez: desde el Simbolismo hacia la
Ciudadanía89 – es indicativo del movimiento del pensamiento post-Convención. “La
participación es un proceso de compartir las decisiones que afectan la vida de uno y la
vida de la comunidad donde vive.”90 Desde este primer acercamiento del impacto de la
Convención en el mundo real de la niñez, fueron entendidos tres elementos: la
característica de la elección y motivación del niño a participar; una relación con procesos
democráticos-sociales – específicamente sobre el poder y la igualdad; y que la
participación es un proceso que trae beneficios tanto individuales como colectivos.91 En
este último sentido, Hart distingue dos tipos de beneficios generales de participación: el
desarrollo propio del sujeto hacia adultos competentes y confidentes de la sociedad;
mejoramiento de procesos organizativos y funcionamiento de comunidades.92
Pero el aporte más famoso de Roger Hart es su Escalera de la Participación
Infanto-juvenil, publicada en 1992.93 Es una adaptación de un modelo de desarrollo
comunitario de los años sesenta, donde identifica ocho tipos de participación, de los
cuales tres de ellos, son comunes en el mundo de desarrollo comunitario, pero no
representan participación real. Los tres primeros tipos de no-participación son: la
manipulación, la decoración y el simbolismo. Los cinco niveles de participación
identificados incluyen: asignado e informado; consultado e informado; iniciado por
adultos pero con decisiones compartidas con niños; iniciado por niños y dirigido por
niños; iniciado por niños y apoyado por adultos.94
La importancia de la Escalera, es su temprano entendimiento de la relación y
apreciación de la experiencia participativa del niño en su vida actual para apoyar su
aplicación a la experiencia de desarrollo comunitario, y no caer en la situación de
manipular o utilizar a los niños para fines de adultos.
UNICEF lideraba el proceso de hacer operacional la Convención de los derechos
del Niño en los años noventa,95 identificando un enlace importante entre los derechos
89
Roger Hart, “Children’s Participation: from Tokenism to Citizenship,” Innocenti Essays No. 4, Innocenti Research Centre/UNICEF, Florence, Italy, 1992. 90
Ibid, p. 5. 91
Ibid, p. 35. “La participación es un estándar por lo cual las democracias deben ser juzgados” p. 5. 92
Citando Piaget, sobre un estudio de niños jugando canicas; “cuando los niños descubren su propia voz, descubren que los demás tienen voces también que tienen que ser tomado en cuenta.” 93
Ibid, p. 8 Vea Anexo 3ª Escalera de Roger Hart para una representación de la Escalera de Hart. Para ver la escalera de participación ciudadana que lo inspiró, ver Sherry Arnstein, ‘A Ladder of Citizen Participation’ en Journal of the Instituto of American Planners, vol.35, No.4, Julio 1969, pp216-224. Disponible en: http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/ladder-of-citizen-participation.html 94
Ibid, pp 8-14; ver Anexo 3b Escalera de Roger Hart para una descripción más completa. 95
Marta Santos Pais, “A Human Rights Conceptual Framework for UNICEF” Innocenti Research Centre, Florence, Italy, 1999, www.unicef-irc.org/publications/pdf/essay9.pdf , accedido el 4 de junio, 2010.
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humanos, el desarrollo humano, y el enfoque holístico que tiene la Convención sobre los
anteriormente separados derechos cívico-políticos y los derechos socio-económico-
culturales.96 Este proceso implica un compromiso hacia una agenda para los derechos
del niño con principios claros – universalidad, indivisibilidad y inalienabilidad – basado
en la participación activa de las personas afectadas.97 UNICEF evolucionó su trabajo para
implementar la Convención: dando importancia al análisis del entorno institucional y
socio-político del niño; al análisis situacional del niño, especialmente los más
vulnerables; reconociendo la importancia del mecanismo de informes al Comité de los
Derechos del Niño; reconociendo el rol de abogacía y movilización social.98 El resultado
es el entendimiento del cambio de desarrollo basado en necesidades, hacia el desarrollo
basado en derechos: “Los derechos del niño generan obligaciones y responsabilidades
que tienen que ser respetados. Tienen que ser percibidos, como una expresión de
solidaridad y trabajo en conjunto, empoderando a los niños a participar activamente en
el mejoramiento de su situación y en el proceso más amplio de cambio social.”99
Gerison Lansdown, en otro ensayo para UNICEF en 2001, identifica “un profundo
y radical re-planteamiento del estatus de la niñez en la sociedad y de la naturaleza de la
relación entre niños y adultos.”100 Si los niños son sujetos de derecho, entonces, los
adultos tienen la obligación de escuchar lo que dicen y tomarles en serio. Como sujetos
de derecho, capaces de expresarse, los adultos tienen que reconocer y valorizar la
perspectiva de la niñez, su experiencia vivida, y sus preocupaciones. La relación entre
adulto y niño mejora la situación de la niñez, ya no es tanto de cuidado, sino de
igualdad. En términos de esta nueva relación entre iguales, Lansdown resalta que todos
los niños son capaces de expresarse: no hay una edad mínima en que la Convención
aplica, ni una circunstancia imprescindible. Todos los niños desde los más pequeños
hasta los más discapacitados son capaces de comunicarse a su manera. Los adultos
están obligados a proveer oportunidades para la expresión y fortalecer la capacidad de
cada uno a expresarse. Finalmente, los adultos tienen la obligación de mostrar que las
opiniones son tomadas en cuenta.101
96
Ibid, p. 7 97
Ibid, p.15 98
Ibid 99
Ibid, p. 5 100
Gerison Lansdown, “Promoting Children’s Participation in Democratic Decision-making” Innocenti Research Insight, Innocenti Research Centre/UNICEF, February 2001 101
Ibid. pp 3-8
Página | 21
2.5 La Sesión Especial para la Infancia, 2002
La cúspide del milenio fue importante para la participación de la niñez: durante más de
dos años, hubo un enorme esfuerzo para promover reflexión sobre los logros de la Convención
de los Derechos del Niño, durante los eventos dirigidos a la Sesión Especial para la Infancia en el
2002.
En la región de Latinoamérica hubo una reunión preparatoria intergubernamental, en el
año 2000, para captar las experiencias regionales en la promoción de los derechos de niño,
incluyendo las experiencias en la participación infanto-juvenil.102
Este documento concluyó en que la participación infanto-juvenil “es desarrollo, además
del medio más efectivo al mismo.”103 “Los niños no se desarrollan a través de instrucciones
escritas o por observación pasiva; solamente a través de la participación desarrollan las
habilidades, forman las aspiraciones, construyen confianza y logran recursos valiosos.”104 Se
enfatiza la necesidad de trabajar en actitudes sobre la participación – compasión, solidaridad,
rechazo a la violencia – además de los procesos y estructuras que propician la participación.105
Se resalta, que la promoción de la participación infanto-juvenil no basta con trabajar con los
niños: necesitan “oídos para escuchar” a las voces de la niñez; necesitan trabajar en la familia,
en la escuela y en la comunidad.
El estudio plantea criterios para medir la participación: la información que los niños
tienen previamente a cualquier proceso participativo y su entendimiento del asunto a tratar; su
nivel de involucramiento en la organización e implementación del proyecto; las oportunidades
para mostrar su perspectiva; la retroalimentación que reciben; si el proyecto está iniciado por
niños o adultos y el nivel de poder de decisión que tienen los niños.106
Se hace ver también, el desarrollo de una matriz para ver la participación de los niños,
diferente a que lo de Roger Hart. La Organización Panamericana de Salud (OPS)107 plantea cinco
formas de participación de grupos: informada; consultada pero la información, no
necesariamente influye en las decisiones; consultada e influyendo en las decisiones; tomando
decisiones; y finalmente; iniciando acciones propias, solos o con adultos. Los tres primeros
102
La Quinta Reunión Ministerial sobre la Niñez y la Política Social en las Américas, organizada por el Inter-agency Coordinating Committee for the Follow-up of the Goals of the World Summit for Children (ICC), en Kingston, Jamaica, en octubre 2000; previo a esto hubo otras reuniones bianuales: Tlatelolco, México 1992, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1994, Santiago de Chile, 1996 y Lima, Perú, 1998. Produjo el document “Participation of Children and Adolescents in Latin America and the Caribbean: towards a democratic society,” ICC, Jamaica, 2000 103
Ibid, p. 39 104
ibid 105
Ibid, p. 9 106
Ibid, p. 14 107
Ibid, p. 17
Página | 22
aspectos son vistos como participación, mientras que el involucramiento de la niñez en tomar
decisiones está vista como un nivel más alto de la participación – compromiso; y la última
etapa, iniciando acciones; está vista más alta aún – el empoderamiento.
La experiencia latinoamericana fue recopilada e intercambiada en esa reunión: En diez
años, muchos países han cambiado sus leyes nacionales para hacerles congruentes con la
Convención de los Derechos del Niño, incluyendo el reconocimiento del derecho a la
participación, pero pocos países han facilitado un proceso en el cual sus propias instituciones
actúan con base al interés superior del niño; hay una amplia experiencia en la consulta con
niños y en la apertura de espacios para su expresión, pero falta una coordinación inter-
institucional y gubernamental. Muchos eventos son únicos o desasociados con políticas
estatales; existen muchas organizaciones de jóvenes de redes nacionales y regionales, pero
falta una institucionalización de esta organización, especialmente a nivel local (municipal) y una
mayor participación de jóvenes marginalizados.108
La Sesión Especial para la Infancia, que tuvo lugar en mayo 2002, tenia un enfoque
diferente a la Cumbre Mundial para la Infancia de 1990, porque incorporó de mejor manera la
participación de la niñez y adolescencia.109 El resultado de la reunión, “un mundo apropiado
para la infancia” reconoce la “oportunidad histórica de cambio en el mundo para y con los
niños”110, y reconocen que la Convención de los Derechos del Niño es un “conjunto amplio de
normas jurídicas internacionales para la protección y el bienestar de los niños.”111
La reunión estableció un plan de acción, con diez puntos, desarrollando el punto
número 9 – Escuchar a los niños y asegurar su participación. “Los niños y los adolescentes son
ciudadanos valiosos que pueden ayudar a crear un futuro mejor para todos. Debemos respetar
su derecho a expresarse y a participar en todos los asuntos que les afecten, según su edad y
madurez.”112
Se enfatizó el rol de la participación de los propios niños y adolescentes en “enfrentar
los retos de la vida” y “tomar parte activa en la configuración de su entorno, la sociedad en que
viven y el mundo que van a heredar.”113 Las Naciones Unidas hicieron un llamado a los padres y
108
Ibid, pp 37-39 109
Por la primera vez, dos niñas dirigieron sus palabras a más de 170 Estados Partes en la Asamblea General de las Naciones Unidas; 404 niños y niñas participaron en el Foro de Niños (264 parte de las delegaciones oficiales de los Estados Partes; 140 como representantes de 106 diferentes ONGs) representando 154 países. Para más información, ver: http://www.unicef.org/specialsession/child_participation/childrens_forum.html 110
Mundo apropiado para la Infancia, Asamblea General de las Naciones Unidas, mayo 2002, para 3; http://www.unicef.org/specialsession/docs_new/documents/A-RES-S27-2S.pdf 111
Ibid, para 4 112
Ibid, para 7 113
Ibid, para 32.1
Página | 23
madres, a los gobiernos tantos locales como nacionales, a las ONGs, y a los medios de
comunicación para facilitar dicha participación.
Esta reunión, dio origen al Movimiento Global para la Infancia,114 que tiene como su
segundo objetivo, la promoción y apoyo a la participación de la niñez y juventud a su vez.
UNICEF inició su programa “Voces de la Niñez” antes de la Sesión Especial, como plataforma
para la perspectiva de la niñez, y sigue como sitio importante para intercambiar ideas sobre los
derechos de la niñez.115
El Foro de la Niñez produjo el documento “Un mundo apropiado para nosotros” que
identificó acciones específicas sobre la participación infanto-juvenil: en cuanto a que los
gobiernos creen políticas para una participación real y significativa, que apoyen a los concejos y
parlamentos infanto-juvenil, que promueven la participación de la niñez en los planes de acción
nacionales, que incluyan los derechos de la niñez en el currículo escolar, y que Naciones Unidas
cree una instancia o comité de niños para discutir los asuntos que les afectan; para los mismos
niños, que ellos eduquen a sus familias, comunidades y pares sobre los derechos de la niñez,
que sean activos en sus comunidades y naciones para que la voz de la niñez sea escuchada, que
establezcan organizaciones infanto-juveniles, y que participen en redes nacionales y globales
para compartir sus experiencias e ideas.116
2.6 Las experiencias subsecuentes a la Sesión Especial para la Infancia
Después de la Sesión Especial para la Infancia, la teoría de la participación infanto-
juvenil empieza a enfocarse más en su rol político que en su rol de desarrollo personal o
comunitario.117
Si anteriormente, la participación fue vista como una herramienta de desarrollo
individual – para fortalecer la auto-estima, el liderazgo, la capacidad misma de la persona-,
después del gran evento político-internacional, la participación ya es vista como una forma de
preparar al o la joven para su rol de adulto en una sociedad democrática.118
Como mencionado anteriormente, Cussianovich señala que la participación trata de una
“deconstrucción de representaciones sociales de la niñez” y “construcción” de nuevas 114
Una organización propia, con el involucramiento de muchos ONGs, y actividades desarrolladas alrededor de los diez puntos de acción de la Sesión Especial. Recientemente, está promoviendo la campaña “Escuche” en los medios para escuchar a la perspectiva de niños discapacitados. Ver sitio en: www.gmfc.org 115
La participación política de la niñez, para algunas organizaciones entrevistadas para esta tesis, empezó como parte de la preparación para la Sesión Especial (ver resultados de estudio). Para mas sobre el GMC, ver: http://www.unicef.org/voy/spanish/index.php 116
Un mundo apropiado para nosotros, Naciones Unidas, Nueva York, EEUU, 2002, p. 15, accedido el 13 de mayo 2010 117
Lisanne Ackermann, Thomas Feeny, Jason Hart & Jesse Newman, “Understanding and Evaluating Children’s Participation: a review of contemporary literature” Plan UK, London, October 2003, p. 9 118
Jason Hart, “Children Changing their World,” Plan UK, London, 2004, p. 11
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representaciones sociales de la niñez.119 En este sentido, la Convención de los Derechos del
Niño ha cuestionado el rol de la participación de los adultos, los sistemas y estructuras socio-
políticos en que la participación existe.120
Gerison Lansdown, propone en 2005, que el énfasis en la participación ha sido en la
“visibilización” de los niños en procesos existentes, en vez de proponer nuevas formas de
organizar, priorizar y asignar recursos.121 La participación es más como protagonismo: los
jóvenes aprenden a exigir sus derechos y a exigir cambios.122 Ella identifica este
cuestionamiento del estatus quo también, aun en niños menores de ocho años, – que facilita a
los participantes a denunciar situaciones abusivas.123 También identifica, como elemento clave
para una participación exitosa, el poder del niño a crear el proceso y el resultado del que está
participando.
El protagonismo de la participación es aún más claro con autores como Claire O’Kane y
Ravi Karkara, quienes identifican que las violaciones de los derechos de la niñez son políticas
por naturaleza – la falta o negación de programas o recursos – y por lo tanto, la respuesta tiene
que ser política.124 “Hay que transformar las relaciones de poder entre los adultos y los
niños.”125 Esto requiere tiempo para cambiar actitudes, comportamiento, prácticas
institucionales, enfoques y procedimientos además de construir habilidades y fortalecer
mecanismos de participación.126 Es interesante hacer ver que, O’Kane y Karkara identifican un
mejoramiento en la participación de adultos cuando se promueve la participación infanto-
juvenil.127
La Sesión Especial también promovió mucha reflexión sobre la base teórica para
implementar el desarrollo comunitario mismo, hacia la teoría del desarrollo basado en
derechos.128 Esta nueva teoría tiene muchas implicaciones para el trabajo en el campo, como
tener desafíos de largo plazo; trabajar conjuntamente con los gobiernos y todas las agencias
que tocan los temas de la niñez; trabajar con equidad y no-discriminación; pedir y dar rendición
119
Ver página 3, cita 11 120
Ibid, p 43 121
Gerison Lansdown, “Promoting Children’s Participation in Democratic Decision-Making” UNICEF Innocenti Insight, UNICEF Innocenti Research Centre, Firenze, Italia, febrero 2001, p. 1 122
ibíd. 123
Lansdown, 2005, p.8 124
Claire O’Kane y Ravi Karkara, “Pushing the Boundaries: critical perspectives on the participation of children in South and Central Asia” Children, Youth and Environments 17(1), pp. 136-147, University of Colorado, United States, 2007, http://www.colorado.edu/journals/cye 125
ibid 126
Ibid 127
Ibid, p. 138 128
La Alianza de Save the Children International ha producido mucha literatura sobre el tema de la participación – vea sitio www.savethechildren.net/alliance/resources/publications.html para 15 documentos solamente que tratan de la participación infanto-juvenil; por ejemplo, Joachim Theis, “Promoting Rights-based Approaches: experiences from Asia and the Pacific,” Save the Children Sweden, Stockholm
Página | 25
de cuentas; incluir participación de los titulares de derecho.129 El trabajo basado en derechos
implica también trabajo con los más marginados, y sobre las violaciones más severas de los
derechos.130 En términos de la participación, implica hacer esfuerzos para encontrar y unir
jóvenes, como niños de la calle o niñas víctimas de prostitución, por ejemplo. Esto implica tocar
temas sobre sexualidad, el abuso sexual, el incesto: temas que son difíciles de abordar. En
términos de los quehaceres diarios de las organizaciones, la participación implica más enfoque
en capacitación de jóvenes en organización y habilidades para protagonismo, acompañamiento
en el proceso de exigir sus derechos frente a diferentes autoridades, y apoyo para abrir los
espacios en los cuales estos diálogos pueden suceder.131
Finalmente, en términos de un rol informativo, este observa más en los documentos y
las organizaciones que promueven un desarrollo basado en derechos. El manual para planificar
las consultas participativas con niños de la Alianza Save the Children, identifica el rol de nueva
información en el proceso de aprendizaje y descubrimiento esencial para formar una opinión
propia.132 Lansdown, enfatiza la importancia de reconocer y respetar al niño de cualquier edad
y capacidad para ser “un comunicador con habilidades; un agente activo; un constructor de
significado en su vida;”133 ella identifica como claves para una participación significativa y
efectiva un “proceso de interacción de expresión constante” y el “compartir información y
dialogar, basado en el respeto mutuo”.”134
2.7 El Comité de los Derechos del Niño
El Comité de los Derechos del Niño ha desarrollo una serie de Comentarios Generales,
para apoyar y entender los conceptos de la Convención, para su amplia implementación. El
Comentario General número 12 – emitido en 2009 – es el más reciente pronunciamiento sobre
qué es la participación infanto-juvenil.135 En éste se recuerda que la noción de la participación
de la niñez es un “instrumento único” de los derechos humanos.136
El Comité señala que la participación es mejor cuando “forma parte de una estructura
duradera” como en la familia, la escuela o la comunidad,137 y que “no debe ser un acto
129
Ibid, p. 5 130
Ibid 131
Ibid, p 7-9 132
“So you want to consult with children?” Save the Children Alliance, London, UK, noviembre 2003, p. 12 133
Gerison Lansdown, “Can you hear me: the right of young children to participate in decisions affecting them” Working Papers in Early ChildHood development # 36, Bernard van Leer Foundation, The Hague, The Netherlands, May 2005, p.1 134
Ibid 135
CRC/C/GC/12 Comentario Genera #12 (CG#12), Comité de los Derechos del Niño, Geneva, 20 July, 2009, www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm 136
Se esperaba que la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas en 2008 tuviera algo más fuerte sobre la participación de los Pueblos Indígenas, y los niños indígenas, pero estos aspectos fueron escasos. Ver sitio de declaración: www.iwgia.org/sw248.asp 137
Comité de los Derechos del Niño, Comentario General #12, para 10
Página | 26
momentáneo, sino el punto de partida para un intenso intercambio de pareceres entre niños y
adultos” sobre la elaboración de políticas, programas y medidas en todos los contextos
pertinentes de la vida de los niños.138
El Comité también se pronunció sobre el acceso a la información y el rol de la
información en los procesos participativos: el derecho a la información sobre el asunto en el
que se está involucrado, opciones y decisiones potenciales a tomar, así como, sus
consecuencias.139 Para lograr ser escuchados, los niños deben ser preparados – informándolos
sobre sus derechos, sobre el impacto de su participación y el rol de la información que se
entrega al proceso; deben sentirse seguros y cómodos; deben ser capacitados para que todos
puedan contribuir desde su propia perspectiva; deben recibir retroalimentación sobre el valor
agregado de su participación en el proceso; finalmente deben estar conscientes de procesos
para cuestionar los procedimientos. “No se puede tener una aplicación correcta del artículo 3
(el interés superior del niño) si el artículo 12 no se respeta.”140 Los Estados partes se han
comprometido a “desarrollar e implementar programas que promuevan la participación
significativa de los niños y adolescentes en los procesos de la toma de decisión, incluyendo a las
familias, las escuelas y a nivel local y nacional.”141
2.8 Una nota final sobre el tema de género y la participación
Como instrumento de derechos humanos, la Convención de los Derechos del Niño no
profundiza el tema de la participación especifica de la niña. De hecho, el tema de género es
realmente ausente de la Convención, excepto en prescribir la discriminación basada en el sexo
(art. 2) y en promover instrucción en la escuela en igualdad de los sexos (Art. 29, inciso d). La
participación para grupos como menores de edad, o grupos indígenas, no es tan fácil identificar
aun, y los tratados internacionales de derechos humanos para estos dos grupos reflejan esta
dificultad de encontrar espacios e instrumentos para su participación. En esta dinámica la
diferenciación entre la experiencia potencial del niño o niña, (o de hombre-indígena y mujer-
indígena) no fue considerada. Esto es un punto a tomar en cuenta cuando se estudia las leyes
nacionales, las políticas públicas y los programas para implementarles.142
138
Ibid, para 13 139
Ibid, para 22-25 140
Ibid, para 48 141
Ibid, para 88 142
En un breve análisis del género en algunas Políticas Públicas Municipales de la Niñez y Adolescencia, es posible identificar un tema para estudiar más profundamente: la participación de la niña no se puede identificar distintamente de la del niño; las barreras a su participación, la diferenciación en capacitación o acompañamiento no se distingue. Los programas desarrollados tampoco en muchos casos diferencian entre el rol del niño-participante o niña-participante. Es como todos y todas son iguales en términos de capacidad a participar, oportunidad, y espacios. Pero creo que es muy claro que nada de esto es cierto.
Página | 27
3. Marco Jurídico Nacional
Los derechos humanos necesitan un marco legal, dentro del cual las relaciones entre los
Estados y sus ciudadanos estén definidas. El entendimiento de la aplicación de los derechos
específicos, y los mecanismos para su respeto, promoción y protección, se encuentran
normalmente dentro de un cuerpo de leyes, políticas y programas nacionales. Guatemala
también sigue este modelo jurídico-social, y dentro de este contexto se puede entender cómo
se concibe un Estado y sus miembros los asuntos como la participación.
3.1 El Marco Constitucional
Los derechos a la participación ciudadana no han sido ampliados en forma gradual y
progresiva, como uno esperaría en un desarrollo jurídico normal. El conflicto armado interno
interrumpió cualquier progreso moderno en el marco legal, y solamente desde que la paz fue
firmada en 1996, Guatemala intenta de nuevo lograr los derechos, considerados normales, en
otros países de la región.
La Constitución de 1985, tiene algunos aspectos relevantes sobre la participación
ciudadana, que vale la pena destacar: reconocimiento de las comunidades indígenas, aunque
con restricciones todavía; un fuerte reconocimiento y respeto por los derechos humanos,
incluyendo derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; ampliación ideológica
de partidos políticos; y la creación de instituciones nacionales que velan por los derechos
humanos.
En primer lugar, la Constitución especifica un gran número de derechos ciudadanos,
incluyendo muchos no-previstos anteriormente. Hay derechos políticos, económicos, y sociales.
La nueva Constitución especifica numerosos derechos individuales -- tal vez más
influenciada por la Declaración Americana de Derechos Humanos que la Declaración
Universal143 -- es interesante comparar solamente el tratamiento de la propiedad144 --
incluyendo: el derecho de petición;145 acceder a información de la administración pública, y
143 Ver especialmente el derecho a la propiedad privada (Art. 23 de la Declaración Americana) y la sección de los deberes, como el deber de convivir con los demás, votar, obedecer la ley, prestar servicios civiles o militares, y trabajar (artículos 29, 32, 33, 34, 37 respectivamente); estas limitaciones pueden ser interpretadas como una forma de crear una ciudadanía sumisa y pasiva. 144 La Declaración Universal incluye el artículo 17: Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente; nadie será privado arbitrariamente de su propiedad. La Declaración Americana incluye el artículo 23: toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar. La Constitución de Guatemala (1986 y reformas) incluye el artículo 39: se garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona humana. Toda persona puede disponer libremente de sus bienes de acuerdo con la ley. 145
Constitución de la República, 1986, Artículo 28
Página | 28
sobre uno mismo, siempre con la salvaguarda de asuntos militares o diplomáticos;146 derechos
a reunión y manifestación, asociación y emisión de pensamiento.147
Los derechos políticos cambian en el sentido de permitir a cualquier organización
política – por fin terminó la proscripción a participar como socialistas, comunistas o cualquier
variedad política así, explícitamente prohibida en la constitución anterior. Hay una tendencia de
forzar un sentido cívico unitario: hay que defender la patria, obedecer las leyes, respetar a las
autoridades, y defender la alternabilidad de la presidencia.148
Existe el mecanismo de la consulta popular establecida en la Constitución,149 pero
solamente ha sido utilizado dos veces.150 Los ciudadanos pueden pedir cambios
constitucionales, cuando tienen 5,000 empadronados firmados,151 y esto podía llevar a cambios
constitucionales con un voto de dos terceras partes del Congreso.152
Hay una amplia gama de derechos sociales153 y culturales.154 Los derechos de educación
primaria, las universidades y la salud son extensos, e incluye el artículo 98 sobre el derecho a
participar activamente en la planificación, ejecución y evaluación de programas comunitarios
de salud.155 Los derechos económicos parecen muy influenciados por la corriente de derechos
laborales: el artículo 102 detalla ‘derechos sociales mínimos’ como igualdad de salario para
igual trabajo, una jornada de trabajo de ocho horas, vacaciones y salarios adicionales en el año,
y el derecho a la sindicalización libre.156
La Constitución de 1986 creó el nuevo Tribunal Supremo Electoral (TSE), que dirigió el
proceso para crear la Constitución misma, y la Institución del Procurador de los Derechos
Humanos (PDH), la primera institución de esta naturaleza en América Latina.
El TSE ha apoyado para mantener elecciones reconocidas como transparentes desde
entonces, y tal vez su mejor logro realmente ha sido la ampliación de las mesas de votación
146
Ibid, artículos 30 y 31 147
Ibid, artículos 33, 34 y 35 148
El Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico identifica asesinatos políticos en el periodo 1986-1996, incluyendo: Humberto González, secretario general del Partido Unión Revolucionaria Democrática (15, Oct. 1990); Dinorah Pérez, dirigente del Movimiento Guatemala Unida (30 Abril 1991); Germán De León, miembro del Partido Guatemalteco de Trabajadores (1 Jun. 1994) – Tomo II, secciones 1797-1800; otros casos famosos Jorge Carpio Nicolle y Manuel Colom Argueta. 149
Ibid, artículo 176 150
Solamente han sido utilizado en términos de cambios constitucionales: en 1995 los cambios fueron aceptados; en 1999 les fueron rechazados. 151
Ibid, artículo 277 inciso d 152
Ibid, artículo 280 153
Constitución de la República, artículos 47-56 154
Ibid, artículos 57-65 155
Ibid, artículos 71-81, 82-90 y 93-100 respectivamente 156
Por supuesto muy pocos de ellos son relevantes a muchos guatemaltecos quienes trabajan no-formalmente y no gozan los derechos de los trabajadores del Estado.
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hacia 2,000 comunidades rurales, aunque faltan todavía más de 18,000 comunidades con
población con poco acceso a las mesas municipales. Pero esta institución se ha enfocado
solamente en los asuntos procesales: no ha podido tocar temas relevantes a las elecciones,
como la creación, mantenimiento y estructuración de los partidos políticos; la falta de
transparencia en los gastos publicitarios de las elecciones; los asesinatos impunes de
candidatos y otros, antes de cada elección.
La PDH también ha sido débil, aunque sus informes son importantes documentos en el
debate público, y en 2009 ha logrado ser una ‘voz ciudadana’ reclamando al Ejecutivo por el
problema de hambruna. Así como la creación de varias Defensorías dentro de la institución –
como la de la niñez y adolescencia – la cual ha sido importante para el movimiento juvenil del
país.
3.2 Los Acuerdos de Paz
Los Acuerdos de Paz llegaron a ser negociados en Guatemala por un conjunto de
factores, tantos externos como internos.
Externamente, Esquipulas I y II establecieron un marco para buscar la paz en la región.
Dieron fin a los conflictos armados en Nicaragua en 1989 y en El Salvador en 1992, con
acuerdos negociados con la ayuda de las Naciones Unidas. La guerra fría estuvo llegando a su
fin lógico, con la caída del Muro de Berlín en 1989 y la desintegración de la antigua URSS en
1991.
Internamente, los movimientos sociales clamaban para un fin del conflicto. La Comisión
Nacional de Reconciliación se formó en 1989, dirigida por Monseñor Rodolfo Quezada Toruño.
Por otro lado, se tenía que cerrar la brecha entre la nueva Constitución de 1986, con sus
elementos basados en un Estado de Derecho, y la realidad: un Estado haciendo guerra contra
sus ciudadanos.
La sociedad civil ganó espacios en organización política después del auto-golpe de
Serrano Elías en 1993.157 Las negociaciones para la paz dieron inicio, con la plena participación
de la Asamblea de la Sociedad Civil (ASC), aunque la sociedad civil tenía desconfianza en el
Estado.158
En el contexto de los Acuerdos de Paz, hay cuatro Acuerdos principales que crean el
marco teórico en el que más se promueve la participación ciudadana: El Acuerdo Global sobre
Derechos Humanos (29 de marzo, 1994); El Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos
157
Susanne Jonas, Of Centaurs and Doves, Westview Press, University of California, Santa Cruz, USA, 2000, p. 95 158
Ibid
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Indígenas (31 de marzo, 1995); El Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
(6 de mayo, 1996); El Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en
una Sociedad Democrática (19 de septiembre, 1996).
Aunque el Acuerdo Global sobre los Derechos Humanos no identifica aspectos
específicos de participación, si introduce un marco global de respeto y promoción de los
derechos humanos. Además de acordar el fortalecimiento de instituciones nacionales, como la
Procuraduría de Derechos Humanos y el Organismo Judicial. Asimismo, el acuerdo creó la
Misión de Verificación de la Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA) que fue de enorme
influencia en la promoción de los derechos humanos durante más de diez años, incluyendo su
trabajo a favor de los derechos de la niñez.
Los aspectos de participación incluidos en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos están en la sección IV – reconocimiento constitucional de la pluriculturalidad nacional;
reconocimiento de las autoridades indígenas locales y municipales,159 la regionalización de la
participación indígena (es decir, su plena participación a niveles donde no necesariamente
forman una mayoría), y el derecho consuetudinario.
La primera sección del Acuerdo Socioeconómico está titulada ‘Democratización y
desarrollo participativo’ y promueve textualmente una visión de la participación social muy
amplia y profunda. La participación debe ser ‘real y funcional;’ es un ‘baluarte contra la
corrupción’ y un ‘instrumento para erradicar la polarización económica, social y política.’ La
participación será promovida a nivel comunitario (en el Código Municipal), a nivel municipal (a
través de la Asociación Nacional de Municipalidades) y departamental. El Acuerdo reconoce la
necesidad de restablecer los consejos locales de desarrollo, y finalmente, promover
especialmente la participación de la mujer. El tema indígena solamente está reconocido a nivel
regional, y en términos de servicios de salud, educación y de cultura. Incluye la necesidad de
promover la participación en la provisión de servicios públicos, como salud, educación y
vivienda.
La introducción al Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil identifica la
importancia de “la participación activa y permanente de la ciudadanía a través de las
organizaciones, fuerzas políticas y sectores sociales del país”160 en el contexto de mejora, la
modernización y fortalecimiento de las instituciones del Estado. La Sección V identifica ideas
159
Es interesante que en el artículo 4 de la sección IV, el texto ‘propiciar la participación de las comunidades indígenas en el
proceso de toma de decisiones sobre todos los asuntos que les afecten’ sigue casi igualmente el lenguaje de la participación de
la niñez acordado en el Convenio Internacional de los Derechos del Niño del año 1990.
160 Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejercito en una Sociedad Democrática, firmado en México DF, 19
de septiembre 1996, 4ª párrafo del prologo
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nuevos en este sentido: descentralización de la administración pública; mejoramiento de las
prácticas democráticas entre municipalidad y comunidad; implementación de consejos locales
de desarrollo, incluyendo “instituciones propias de las comunidades indígenas” que sean
reconocidas y respetadas por las autoridades municipales (articulo 58b). Sección VI especifica
fortalecimiento de la participación de la mujer.
3.3 Leyes Nacionales
En Guatemala, existe un marco legal que promueve métodos participativos para
enfrentar racionalmente los proyectos sociales. La Constitución de la República reconoce,
respeta y promueve la participación ciudadana, especialmente en las secciones sobre los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Artículos 225-229) y sobre los Municipios (Artículos
253-262).
3.3.1 Ley de Desarrollo Social
La Ley de Desarrollo Social (Decreto 42-2001) es un instrumento que entrelaza
muchos derechos constitucionales – acceso a la educación, acceso a salud – al proceso
de desarrollo mismo de la sociedad en conjunto, y para “toda persona.”161 La niñez en
situación de vulnerabilidad es una población identificada para especial atención.162 Se
fomentará la participación de la sociedad civil en su conjunto para el desarrollo de
políticas públicas.163 El rol de la información está reconocido tanto en la Ley –en la
creación de mapas de pobreza y producción de información demográfica y estadística164
– que en la subsecuente Política Pública de Desarrollo Social y Población, que incluye la
política 6.5 en materia de comunicación social.165
3.3.2 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su reglamento (Acuerdos
229-2003 y 241-2003) incluyen el artículo 12, que contiene muchos aspectos positivos
de participación democrática.166 Los artículos 23 y 26 que están incluidos
161
Art. 1: La presente Ley tiene por objetivo la creación de un marco jurídico que permita implementar los procedimientos legales y de políticas públicas para llevar a cabo la promoción, coordinación, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones gubernamentales y del Estado, encaminadas al desarrollo de la persona humana en los aspectos social, familiar, humano y su entorno, con énfasis en los grupos de especial atención. Vea texto en www.unidosporguate.gob.gt/index2.php?option=com_contenido&do_pdf=1&id=41 162
Ibid, Art.16.4 163
Ibid, art. 11 164
Ibid, art. 21 y 23 respectivamente 165
Política de Desarrollo Social y Población, SEGEPLAN, Guatemala, 8 de abril,2002, política 6.5,p. 50,también en www.cepredenac.org/downloads/POLITICADESARROLLOSOCIALPOBLACION.pdf accedido 2 de julio, 2010 166
En breve: inciso b) promover y facilitar la organización y participación efectiva de las comunidades y sus organizaciones;
inciso e) garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos … sean formulados con base en las necesidades, problemas
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específicamente para promover la participación de los Pueblos Indígenas. El artículo 44,
inciso c) del Reglamento dice: “hacer propiciar la auditoria social de la gestión pública,
tanto del gobierno municipal como de las entidades del gobierno central con la
presencia en el municipio.”167
3.3.3 Código Municipal
El Código Municipal es más específico en términos de participación ciudadana:
los vecinos tienen la responsabilidad de participar (Art. 17 incisos e y f); el Consejo
Municipal tiene el poder de convocar a los vecinos para formular e institucionalizar las
políticas públicas municipales (Art. 35 inciso c); el Consejo Municipal tiene el poder de
convocar un cabildo abierto (Art. 38). Pero, aún más específica, en los artículos 60-66,
que identifican los derechos al acceso a la información (Art. 60), a ser informado (Art.
62), a participar en consultas (Art. 63), a solicitar consultas (Art. 64) y a solicitar
consultas indígenas (Art. 65). La rendición de cuentas financieras es estipulada en el
artículo 138.
3.3.4 Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
A pesar de que Guatemala fue uno de los primeros países a ratificar la
Convención de los Derechos del Niño en mayo 1990, no fue hasta el 2003 que la
sociedad civil guatemalteca logró crear una ley marco, tomando en cuenta dicho
instrumento internacional. El Código de Menores (Decreto 78-79), de 1979,
representaba la forma anterior de pensamiento del niño: que necesitaba protección y
orientación del adulto; que trató más de situaciones irregulares que la promoción del
pleno desarrollo del niño; que perjudican niños dedicados a la vagancia y mendicidad y
que son hijos de viciosos.168 El Código creó instancias como: El Consejo Nacional de
Menores, la Dirección General de Bienestar de Menores y Familia, la Procuraduría de
Menores en el Ministerio Público y los Juzgados de menores. El niño no es sujeto de
derechos en este contexto, sino que un objeto. De hecho, en un informe al Naciones
Unidas de 1996, La Comisión Pro-Convención Sobre los Derechos del Niño (PRODEN),
identifica una ‘Doctrina de la Situación Irregular’, la cual hace énfasis en la emisión de
y soluciones priorizadas por los Cocodes ; inciso f) dar seguimiento … verificar su cumplimiento… y cuando sea oportuno,
proponer medidas correctivas; inciso g) evaluar la ejecución; inciso i) conocer y informar a los Cocodes … (sobre gastos del año
anterior) 167
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Acuerdo Gubernativo 461-2002), artículo 44, inciso c) 168
Código del menor, Decreto 78-79 del Congreso de la República, preámbulo (necesitan atención especial y orientación), y artículos 5 a 7 sobre situaciones irregulares, 47 y 48 (menores en abandono y peligro)
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normas aplicables a niños, niñas y adolescentes que se encuentran en segmentos
sociales considerados ‘marginales.’169
Desde 1990, la sociedad civil guatemalteca estuvo trabajando en forma
coordinada para introducir un nuevo proyecto de ley, basado en la Convención. El
primer intento – el Código de la Niñez y Juventud (Decreto 78-1996) – fue postergado
hasta que en el año 2000 perdió su vigencia.170 La oposición de esta propuesta pensaba
que la ley “debilitaría la autoridad paterna frente a sus hijos y permitiría que el Estado
interviniera en asuntos familiares.”171
En 2003, la misma sociedad civil logró promover la Ley de Protección Integral de
la Niñez y Adolescencia (PINA), que se basa sustancialmente en los conceptos de la
Convención de los Derechos del Niño. Esta ley – la vigente hoy en día – identifica los
niños y adolescentes como sujetos de derecho.172 El interés superior del niño se aplicará
en toda decisión, además de que tendrá en cuenta su opinión en función de su edad y
madurez. En términos de especificar derechos, la ley es congruente con la Convención:
la igualdad y la no-discriminación173 (que los adultos todavía no gozan - ver capítulo
4.1.2); la libertad, la identidad, la petición, una vida adecuada en salud, educación
gratuita hasta diversificado, la participación en los medios de comunicación174. Hay
muchos artículos que tratan de la protección del niño en circunstancias especiales. Uno
de los artículos que cambiaron entre 1996 – la propuesta de ley que no fue aprobada – y
lo sucedido en 2003, fue relacionado con la participación: anteriormente el artículo 13
especificaba: libre opinión y expresión, participación en la vida familiar y de la
comunidad sin discriminación, participación en la vida cívica, acceso a la información. La
ley actual, en su artículo 12 (sobre la libertad) regula solamente: los niños “tienen el
derecho a la libertad que les confiere la Constitución Política de la República, Tratados,
Convenios, Pactos y demás instrumentos Internacionales aceptados y ratificados por
Guatemala y la legislación interna.”175
La Ley PINA también creó varias instituciones que velan por los intereses de los
niños y jóvenes, incluyendo: la Comisión Nacional de la Niñez y Adolescencia; las
169
Informe de la Comisión Pro-Convención Sobre los Derechos del Niño (PRODEN) a la Comisión de los derechos del niño, 1996, www.crin.org/docs/resources/treaties/crc.12/Guatemala_PRODEN_NGO_Report.pdf accedido 17 de marzo 2010 170
Informe de la Coordinadora Institucional para la Promoción de los Derechos del Niño (CIPRODENI), 2000, presentado a la Comisión de los Derechos del Niño, 2001, identifica tres veces que la propuesta fue postergada entre 1998- 2000. www.crin.org/docs/resources/treaties/crc.27/Guatemala-english.pdf accedido 10 de mayo 2010 171
Informe de verificación “Situación de la niñez y la adolescencia en el marco del proceso de paz de Guatemala”, La Misión de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA), Guatemala, 2000, para 22, p14 172
Ley PINA, art. 3 173
Ibid, art. 5 174
Ibid, artículos 10, 12, 17, 25, 37 y 60 respectivamente. 175
Ibid, artículo 12
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Comisiones Municipales de la Niñez y Adolescencia; Defensoría de la Niñez y
Adolescencia en la Procuraduría de Derechos Humanos; la Unidad de Protección a la
Adolescencia Trabajadora en el Ministerio de Trabajo; los Tribunales de la Niñez y
Adolescencia y de Adolescentes en Conflicto con la ley Penal.
Hay dos diferencias entre la ley actual y lo planteado originalmente en 1996: no
hay representación de jóvenes en la Comisión Nacional de la Niñez y Adolescencia (hubo
dos representantes de organizaciones estudiantiles en la propuesta anterior); y no hay
comisiones departamentales de la niñez y adolescencia (van de nivel municipal a nivel
nacional).
Con este marco legal, especialmente la idea central de velar por el interés
superior del niño, se ha promovido a promover otros cambios en la ley, incluyendo la
Ley de Adopciones (Decreto 77-2007), y la Ley contra Violencia Sexual, Explotación y
Trata de Personas (Decreto 9-2009).
Con la primera, Guatemala se adhiere a la Convención de la Haya sobre
Adopciones, un acuerdo de derecho internacional ratificado por 81 naciones. Acordado
en 1993 y en vigor desde 1995, la Convención protege los derechos de los niños en
procesos de adopción internacional. Con la última, Guatemala está cumpliendo un
compromiso del Convenio 182 de la Organización Internacional de Trabajo (1999), en
términos de tipificar las peores formas de trabajo infantil y modificar el Código Penal
para incluir crímenes como la violación sexual, agresión sexual y exhibicionismo sexual.
La identificación legal de estos tipos de crímenes fue identificada como vacío legal en el
artículo 54 de la Ley PINA.
4 La participación juvenil en el contexto de los derechos humanos, la democracia y la era
de información
La participación política juvenil viene y es parte de tres grandes cambios sociales
productos de la última mitad del siglo XX: la ampliación de los derechos humanos, incluyendo a
los derechos de niños y jóvenes; la profundización y ampliación de la experiencia democrática
como forma de gobernanza social, que espera y promueve características de ciudadanía
también en sus ‘pre-ciudadanos; y la codificación jurídica del derecho a la información y su rol
en una democracia funcional.’ Dentro de esto, se ha desarrollado un marco jurídico
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internacional y nacional; políticas, programas e instituciones nacionales y locales para hacer
efectiva la participación infanto-juvenil
4.1 La expansión y profundización de los derechos humanos
Vivimos en la ‘era de los derechos humanos’176 la protección de los cuales ocupa un
lugar fundamental en la agenda internacional del siglo XXI,”177 según Antonio Cançado
Trindade.
Desde la proclamación de la Declaración de los Derechos Humanos en 1948, ha sido
ampliada y profundizada la naturaleza de los derechos humanos. Ha tenido una proliferación
de tratados, convenios, y declaraciones sobre los derechos humanos en los últimos 50 años:
son nueve los tratados internacionales más importantes178 que ya han sido ratificados por el
51% de los países del mundo.179 A nivel regional, también hay muchos tratados de derechos
humanos siguiendo los temas internacionales: 8 en las Américas, 5 en África y 5 en Europa.180
Al mismo tiempo, el entendimiento de los derechos humanos ha sido profundizado. Tres
características importantes desarrolladas desde 1948, son: su inherencia, su universalidad, y su
progresividad.181 La inherencia es producto de un sostenido desarrollo histórico de: ideas,
sufrimiento de pueblos, movilización de opinión pública y una determinación universal de lucha
por la dignidad humana.182 La universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos
humanos, reconocidas en parte en la Proclamación de Teherán en 1968183 y más plenamente
176
Antonio Cançado Trindade, prefacio de editor, The Modern World of Human Rights: Essays in honour of Thomas Buergenthal, IIDH, San Jose CR 1996. 177
Antonio Cançado Trindade, “Declaración Universal de los Derechos Humanos” en UN Audiovisual Library of International Law, 2009, http://untreaty.un.org/cod/avl/pdf/ha/udhr/udhr_e.pdf . 178
Según el Alto Comisionado de los Derechos Humanos (http://www2.ohchr.org/spanish/law/ ) son: Convención Int’l sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, 1965; Pacto Internacional sobre los derechos civiles y políticos, 1966; Pacto internacional sobre los derechos económicos, sociales y culturales, 1966; Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación contra la mujer, 1979; Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, 1984; Convención sobre los derechos del niño, 1989; Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, 1990; Convención internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, (pendiente); Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, 2006; no incluye la Convención sobre la prevención y castigo de genocidio, 1948) 179
Este porcentaje se toma de los ocho tratados vigentes; Vea tabla en Anexo 1: Tratados Internacionales de los Derechos Humanos, construido de datos de http://treaties.un.org/Pages/Treaties.aspx?id=4&subid=A&lang=en 180
En las Américas, la Organización de Estados Americanos tiene tratados similares a los principales internacionales (con la excepción de la Convención del Niño) y tiene 54% ratificación por sus miembros – vea Anexo 1; En África, la Organización de Estados Africanos ha desarrollado un tratado sobre la niñez y otro sobre la juventud; en Europa, no ha desarrollado un tratado especifico sobre la niñez. Vea Anexo 2ª Tratados de la Organización de Estados Americanos, Anexo 2b Tratados de la Unión Africana, y Anexo 2c Tratados de la Unión Europea 181
Pedro Nikken, “Concepto de Derechos Humanos” en Estudios Básicos de Derechos Humanos, IIDH, San José, 1994, p.24 http://www.fongdcam.org/manuales/derechoshumanos/datos/docs/Punto%202%20Artículos%20y%20Documentos%20de%20referencia/2.1%20DEFINICIONES%20%20TEORIAS%20CARACTERISTICAS/2.1.11%20El%20concepto%20de%20ddhh_Nikken.pdf , accedido el 16 junio 2010 182
Ibid 183
Declaración de Teherán, 1968: universalidad, vea artículos 2, 5; indivisibilidad, vea artículo 13
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en la Declaración de Viena en 1993184, cierra la brecha entre los derechos cívico-políticos y los
socio-económico-culturales y ponen el fin a la noción de derechos como libertades o garantías
acordado entre Estados y un número limitado de ciudadanos.185 La progresividad, según Pedro
Nikken, significa que “siempre es posible extender el ámbito de la protección a los derechos
que anteriormente no gozaban de la misma” como las sucesivas generaciones de derechos
humanos.
La ampliación y profundización de los derechos humanos desde la Declaración de los
Derechos Humanos ha tenido dos consecuencias principales: el fortalecimiento de un
compromiso político sobre los derechos humanos; y la introducción y fortalecimiento de
entendimiento de conceptos nuevos como la no-discriminación, la igualdad, y la participación.
“Si algo caracterizó al constitucionalismo latinoamericano de la segunda mitad del siglo
pasado, fue la progresiva institucionalización de mecanismos nacionales de protección de los
derechos humanos mediante su efectiva constitucionalización.”186 En los 17 países de América
Latina y América Central (excluyendo Belice), se han tenido 12 nuevas constituciones en 14
países en los últimos 25 años, y han tenido 39 reformas constitucionales187: no solamente en
términos de parar los crímenes graves cometidos por los Estados mismos anteriormente, sino
que agregando mecanismos positivos para respetar, proteger y promover los derechos
humanos, como las Procuradurías de los Derechos Humanos,188 las Cortes de
Constitucionalidad,189 la creación de, y reconocimiento para, la Corte Interamericana de los
Derechos Humanos190 y finalmente, recursos como habeas corpus, amparo y habeas data.191
Este esfuerzo nacional en ajustar el ámbito jurídico hacia los derechos humanos tiene eco en los
derechos de la niñez. En un estudio presentado en el marco del 20ª aniversario de la
Convención de los Derechos del Niño en 2009, UNICEF señaló que 72 países del mundo han
184
Declaración de Viena, 1993: esp. Artículos 1, 5 y 8 185
Vea la Declaración de Viena, 1993, esp. Art. 1 y 5; la Proclamación de Teherán, 1968, art. 1 y 13 también promueve la universalización de los derechos humanos 186
Allan Brewer-Carías, “Mecanismos Nacionales de Protección de los derechos humanos” IIDH, San José, Costa Rica, 2005, p.23 http://www.iidh.ed.cr/BibliotecaWeb/PaginaExterna.aspx?url=/BibliotecaWeb/Varios/Documentos/BD_157895943/Mecanismos%20Nacionales%20de%20Proteccion.pdf, accedido el 5 de mayo, 2010 187
Análisis propio; vea Anexo 2 Reformas constitucionales de América Latina, basado en información publicada en el sitio de Georgetown University, op.cit http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/constitutions.html 188
Países que tiene la figura de un Procurador de DDHH o Defensor del Pueblo incluye: Argentina. Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala (1985), México, Nicaragua (2007), Paraguay, Perú, Venezuela – revisión propia y uso de Base de Datos Políticos de las Américas. (1998) Designación y mandato. Análisis comparativo de constituciones de los regímenes presidenciales. [Internet]. Georgetown University y Organización de Estados Americanos. En: http://pdba.georgetown.edu/Comp/Control/Defensor/designacion.html. 14 de abril 192010. 189 Países como: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala y Perú tiene tribunales constitucionales. Base de datos Políticos de las Américas, op. cit. 190 22 países (de 34 en la OEA) han reconocido la jurisdicción de la Corte Interamericano, vea sitio de la OAE http://www.cidh.oas.org/Basicos/English/Basic4.Amer.Conv.Ratif.htm 191 Brewer-Carias, op. cit, p. 29-30;
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efectuado cambios nacionales jurídicos para el respeto, la protección y promoción de los
derechos de la niñez, incluyendo 17 países en Latinoamérica.192
Otro aspecto en el que los derechos humanos han influido es la democracia, en el
lenguaje de los tratados. En este breve sondeo, se puede evidenciar observando el cambio
jurídico en la no-discriminación, la igualdad y la participación en tratados internacionales de
derechos humanos.
Los tratados principales que tratan de la no-discriminación y la igualdad son: CERD
(1966), CEDAW (1979), la Convención de los derechos del niño (1989) y la Convención sobre la
Protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias (1990). A nivel
regional, está la Declaración Americana (1969), el Pacto de San Salvador (1988), la Convención
interamericana para Prevenir, Sancionar, y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1994), y la
Convención para le Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con
Discapacidad (1999).
La región no ha desarrollado un tratado sobre la eliminación de la discriminación racial,
y esto se hace ver en las constituciones regionales: mientras todas las 17 constituciones de la
región incluyen artículos sobre la igualdad (ante la ley, en asuntos laborales y en la familia) hay
8 países de 17 que no incluyen un artículo específico sobre la no-discriminación.193 Esto es,
contrario al Pacto San José, que incluye su artículo 3 sobre la ‘obligación de la no-
discriminación.’
La promoción de una participación más amplia en procesos no necesariamente
electorales empiezan con la Proclamación de Teherán en 1968, especialmente el artículo 5.194
Este mismo documento, es la primera importante declaración internacional, que promueve
específicamente la participación juvenil, en su artículo 17: “Las aspiraciones de los jóvenes para
un mundo mejor, en donde los derechos humanos y las libertades fundamentales son
realizados, tienen que recibir la atención más alta. Es urgente que la juventud participe en
diseñar el futuro de la humanidad.” Desde entonces, la participación es un aspecto importante
en el desarrollo de los derechos identificados en varios tratados internacionales: la CEDAW
(1979) lo menciona 8 veces; la OIT 169 (1989) lo menciona 5 veces; la de Viena (1993) 16 veces;
192UNICEF, “List of State Parties with consolidated statutes passed and pending,” Global Perspectives on Consolidated Children’s Rights Statutes, UNICEF Division of Policy and Practice, p.98, September 2008, Apéndice No. 1 http://www.unicef.org/policyanalysis/files/postscript_Childrens_Codes_formatted_final.pdf , accedido el 13 de April 2010 193 Vea Anexo 5 – Reformas constitucionales de América Latina. 194 “El reto primordial en la esfera de los derechos humanos es lograr la libertad y dignidad al máximo de cada individuo, para la realización de este objetivo, las leyes de cada país deben garantizar a cada individuo… la libertad de expresión, información, conciencia, religión, además del derecho a participar en la vida política, económica, cultural y social de su país”.
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la Declaración de Beijing (1995) 6 veces y la de Copenhague en Desarrollo Social (1995) 14
veces. 195
Entonces, la participación es un eje transversal en los derechos humanos, que ha sido
ampliado y profundizado junto con los derechos humanos mismos: desde la Declaración
Universal y a través de los tratados internacionales específicos. La participación misma aparece
en muchos tratados como un mecanismo importante para la realización de los demás derechos.
4.2 La evolución de la participación en la experiencia democrática
4.2.1 La expansión y profundización de la democracia
La experiencia democrática ha sido universalizada durante los últimos 60 años.
Cuando se proclamó la Declaración Universal en 1948, hubo 25 países democráticos.196
Hoy en día hay 119.197 La decolonialización impulsó la creación de muchas nuevas
democracias en las décadas de los sesenta y setenta; la caída del Muro de Berlín y la
subsecuente disolución de la Unión Soviética fue otro impulso a crear nuevas naciones
democráticas después de 1989 y 1991, respectivamente. Esta universalización no
implica que todas las democracias estén iguales. Especialmente desde el fin de la guerra
fría, que se confundía ideología con funcionamiento democrático, ha surgido una
literatura amplia sobre las cualidades democráticas. Larry Diamond, identifica alrededor
de 50 países ‘frágiles’ democráticos – es decir, 25% de los 200 países del mundo198;
Freedom House, identifica más de 70 países no-democráticos, incluyendo muchos que
tienen presidentes, congresos, múltiples partidos políticos y elecciones, pero aun así no
son considerados ‘democracias.’199 En un sentido similar, la revista Foreign Policy, ha
desarrollado un listado anual de ‘Estados Fallidos’ desde 2004200, que mide 12
indicadores de capacidad estatal. Y aún con los países considerados democráticos y no-
fallidos, la pobreza sigue en muchos países; hay guerras, y conflictos internos, que
implica el fallo de diplomacia democrática y la falta de diálogo. La universalización del
195 Vea Anexo 3 – Participación en tratados internacionales de los derechos humanos. 196 Robert Dahl, “Democratic polities in advances countries: success and challenge,” en New worldwide hegemony. Alternatives for change and social movements, Atilio A. Boron, CLACSO, Argentina, 2004, p. 52. Este listado no incluye ningún país latinoamericano. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/hegeing/Dahl.pdf 197 Según a los datos de Freedom House, hay 119 democracias en el mundo de 193 países estudiados. Pero de los 74 no-democráticos en este listado, a lo menos 29 si tienen parlamentos o congresos electos, aunque no son necesariamente efectivos. Ver: www.freedomhouse.org 198 Larry Diamond, “The Democratic Rollback: the Resurgence of the Predator State” en Foreign Affairs, march-april 2008, http://www.foreignaffairs.com/articles/63218/larry-diamond/the-democratic-rollback 199 Vea www.freedomhouse.org esp. Su ‘Mapa de Libertad’ que identifica los países libres, no-libres y parcialmente libres. En los 35 países de Latinoamérica, Cuba es no-libre, y los parcialmente-libres son: Haití, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Venezuela, Colombia, Ecuador, Paraguay y Bolivia. 200 Haití es el único país en la región para salir como estado fallido, con un ranking de 12 de 177 países medidos. Ver: http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_interactive_map_and_rankings
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proceso democrático – y sus fallos en traer beneficios reales a todas las personas – ha
forzado el replanteamiento del rol actual de los actores de la democracia -- las
instituciones, los ciudadanos y los representantes -- en promover una vida digna para
todos.
4.2.2 La democracia moderna y el rol del ciudadano
Democracia es una forma de gobierno en que el poder supremo queda en los
ciudadanos y que ellos lo ejercen directamente, o a través de agentes elegidos por ellos,
bajo un sistema electoral libre.201 En la época moderna, la mayoría de democracias son
democracias representativas202: es decir, gobiernos se forman y las decisiones políticas
están tomadas por las personas elegidas por la ciudadanía específica a través de
procesos puntuales de elecciones.
Las democracias modernas han tenido varios instrumentos en común para su
adecuado funcionamiento: constituciones o documentos fundamentales que identifican
un Estado, con las aspiraciones de convivencia; instituciones como el ejecutivo,
legislativo y judicial que manejan el Estado, según a las reglas identificadas en los
documentos fundamentales y los ciudadanos quienes eligen a los gobiernos a través de
su participación electoral. Instrumentos internacionales y regionales sobre derechos
políticos-civiles identifican tres elementos en sus textos muy relacionados a la
participación ciudadana: el derecho a votar; ser elegido; y acceder a funciones públicas
como candidatos.203 Desde esta expansión democrática en los años cincuenta, el énfasis
inicial en su funcionamiento era el de los mecanismos electorales.204 Robert Dahl aportó
un concepto más complejo de la democracia electoral, al identificar la poliarquía en
1970,205 que se distingue en tener una visión más inclusiva de la ciudadanía; una idea
201Ver: http://dictionary.reference.com/browse/democracy (traducción propia) 202 Hay diferentes formas de entender la representación: entre el americano James Madison quien decía que representantes son delegados – llevan una punta vista del agregado de ciudadanos quienes lo eligieron; y el inglés Edmund Burke quien decía que una vez elegido para representar, los representantes podían tomar decisiones más libremente, aunque deben beneficiar a los constituyentes. http://plato.stanford.edu/entries/political-representation/ Politólogos como Hanna Pitkin, quien tenía una enorme influencia sobre el tema, con su libro “Concept of Representation” en 1967; Lisa Dirsch identifica un rol dinámico de la agencia, dentro de la representación: tanto de parte del ciudadano que por parte del representante “Dos and Don’ts: Hanna Pitkin´s Concept of Representation” University of Minnesota, http://www.univ-paris8.fr/scpo/lisadisch.pdf y Nadia Urbinati quien argumenta que la representación también tiene un elemento de abogacía que tienen cualidades deliberativas “Representation as Advocacy” 2000, http://plato.stanford.edu/entries/political-representation/ 203 Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948, artículos 21 y 19 http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/Language.aspx?LangID=spn; la Declaración Americana de los derechos y deberles del hombre, 1948, identifican en artículos 20, y 4 http://www.ohchr.org/EN/UDHR/Pages/Language.aspx?LangID=spn ; Pacto Internacional de los Derechos Civico-Politicos,1976, artículo 25 y 19, http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm 204 Guillermo O’Donnell, Dissonances: Democratic Critiques of Democracy, Notre Dame, USA, University of Notre Dame Press, 2007. Schumpeter fue el proponente de este pensamiento por muchos años. 205 Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition (1970). Para otra explicación de su teoría, en: Robert Dahl, Democracia y sus Críticos, Paidós, EEUU, 1991 (trad. de obra de 1989). Los siete instituciones indispensables para la poliarquía
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más amplia de la libertad de expresión – en promover la libre crítica hacia los
funcionarios y el acceso a la información pública.
Pero desde la ampliación de los derechos humanos, hacia los derechos socio-
económico-culturales, el reconocimiento del derecho al desarrollo humano, y las
relaciones entre sí, ha surgido una literatura amplia sobre un rol más protagónico de la
ciudadanía en la democracia. Esto es la ‘agencia ciudadana.’
Guillermo O’Donnell identifica los orígenes de la agencia ciudadana en la lucha
para los derechos civiles, anteriormente a la lucha para derechos políticos, y éste ha
influenciado la débil instalación de la participación en los derechos políticos de Estados
‘delegativos’ como en América Latina.206 Vicente Arredondo Ramírez, sitúa el
movimiento hacia una agencia ciudadana más fuerte en la corriente de la re-
significación del Estado-Nación, frente a las fuerzas de globalización, entre otros.207 De
un lado, la agencia ciudadana está “tratando de suplir las deficiencias y contradicciones
del gobierno-mercado moderno.”208 De otro lado, dice Arredondo, que en cuanto a la
participación ciudadana es la primera vez en la historia que hay un intento para que los
ciudadanos realmente tomen control. “Esto es un salto cualitativo de la concepción de la
vida en sociedad, y un rompimiento de las formas históricas de reproducción y ejercicio
de poder.”209
El ganador del Nobel, Amartya Sen, también hizo un salto cualitativo sobre la
relación entre desarrollo y derechos humanos en 1999 cuando se desarrolló su teoría
que el desarrollo es el proceso de expandir las libertades reales que tienen las personas,
para liderar una vida que ellos valora.210 Pero, en términos de la agencia ciudadana, es
interesante hacer ver que también su opinión: “el ejercicio de libertad sea transmitido
por los valores, pero los valores están influenciados por las discusiones públicas y las
interacciones sociales, las mismas que están influenciadas por las libertades
participativas.”211
son: funcionarios electos; elecciones libres e imparciales; sufragio inclusivo; derecho a ocupar cargos públicos; libertad de expresión; variedad de fuentes de información; autonomía asociativa. 206 Guillermo O’Donnell, Dissonances: Democratic Critiques of Democracy, University of Notre Dame, Indiana, USA, , 2007, esp. Chapter 1 “Democratic Theory and Comparative Politics” 207 Vicente Arredondo Ramírez, “Introducción: de dónde viene y a dónde va a sociedad” en Ciudadanía en movimiento, Coordinador Vicente Arredondo Ramírez, Universidad Iberoamericano, México, 2000, pp13-14 208 ibid 209 Ibid 210 Amartya Sen, Development as Freedom, 1999, introducción, p.1 211 Ibid, p. 9
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En un influyente informe regional sobre la experiencia democrática,212 PNUD
nota que la ciudadanía espera estar involucrada en definir los asuntos sustantivos de la
agenda pública. “Discutir los límites del debate público, las formas para iniciarlo, las
formas de recuperar los temas ignorados o subestimados, es una condición esencial
para las reformas democráticas que América Latina necesita.”213 La participación está
vista más y más como una pieza clave de la democracia, que fomenta el debate y la
interacción entre ciudadanos y las instituciones que en forma conjunta debe definir la
agenda pública.
En términos de la experiencia democrática en Guatemala, un estudio identifica
una paradoja: la “convivencia” de una consolidación creciente de una democracia
procesal y la persistencia de debilidades y déficit recurrentes en el sistema tanto
procesal como sustantivo.214 Principalmente, para interés de la participación infanto-
juvenil, el estudio demuestra poco reconocimiento de los derechos socio-económico-
culturales en la democracia: 75% identifica la democracia con los derechos políticos o
civiles; solamente 7% opinan que se puede mejorar la democracia a través de la vía
social (67% dice la vía civil; 26% dice la vía política); 34% identifica la utilidad de
democracia con asuntos sociales, mientras que el 50% identifica la utilidad de la
democracia con asuntos procesales. “Las expectativas ciudadanas sobre la democracia
no serán altas o profundas, y las exigencias hacia el Estado en cuanto al cumplimiento
de sus obligaciones de brindar bienestar y desarrollo humano quedarán probablemente
restringidas.”215
4.2.3 Mecanismos de la participación ciudadana
Los mecanismos de la participación ciudadana en América Latina empezaron a
florecer en los años noventa, después del proceso de re-democratización en la región.216
Aunque hay mucha diferencia en la terminología de los mecanismos, se pueden
distinguir: iniciativas populares, plebiscitos, referendo, consultas y revocatorias de
mandato. Algunos mecanismos se inician solamente las instituciones del Estado; otros
se inician con los ciudadanos.
212 “Democracia en América Latina” Programa de las Naciones Unidas de Desarrollo (PNUD), UNOPS, Nueva York, EEUU, 2004 213 ibid, p. 57 214 Brett, Roddy y Rodas, Francisco, Democracia y DDHH: Voz Ciudadana, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD), Guatemala, 2008 215 Ibid, p. 98 216 Historia y análisis en el sitio del Observatorio Electoral Latinoamericano, por Daniel Zovatto, director regional de IDEA International. http://www.observatorioelectoral.org/biblioteca/?bookID=3&page=4
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Dentro de 20 países en su estudio, PNUD identifica solamente cuatro países en la
región que no tienen mecanismos de democracia directa legalmente constituidos,217
aunque hay cinco más que los tienen, pero no los usan.218 En su análisis, PNUD identifica
una preponderancia de los países latinoamericanos que usan los mecanismos iniciados
por las autoridades e instituciones de gobierno, en vez de los mecanismos iniciados por
los ciudadanos.219
En Guatemala, donde existen mecanismos de la participación ciudadana, su uso
ha tenido resultados “mixtos,” según un análisis del Centro para Investigación sobre la
Democracia Directa (C2D):220 entre la experiencia de las reformas constitucionales en
1999 y las consultas populares locales sobre el control de los recursos naturales (en
particular la minería en San Marcos), “no ha significado un elemento diferenciador o
motivador de la participación del ciudadano en el ejercicio de la democracia.” Las
razones por la falta de un mejor impacto incluye: un panorama de pobreza y exclusión
aún por superar; un tejido social destruido; un sistema democrático aún en
consolidación.
En una conferencia sobre el tema en Argentina en 2007, el pasado y el futuro del
tema fueron discutidos.221 La presencia de dichos instrumentos es un “síntoma de
funcionamiento deficitario de las instituciones democráticas,” según Fernando
Mayorga.222 Entre las debilidades de estos instrumentos, de acuerdo a Miriam Kornblith,
está la “partidización” de su uso: la eficiencia y calidad de los productos de los
instrumentos está directamente relacionada con la eficiencia y calidad de la separación
de poderes y el Estado de derecho.223 En algunos casos – especialmente en el poder de
revocatoria del mandato -- el uso de estos instrumentos ha sido hecho “estéril” por las
acciones perentorias de otras instituciones del Estado.224
217 Democracia en América Latina, op.cit., p. 98. Los países sin mecanismos de democracia directa constitucional son: Bolivia, la República Dominicana, Honduras y México. 218 Ibid. Los países son: Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Paraguay. 219 Ibid, tablas 17 y 18 en pp 98 y 99 respectivamente, identifica 11 países con mecanismos para el uso de los ciudadanos, los cuales han utilizados solamente Uruguay y Colombia en 7 ocasiones; y 14 países con mecanismos para las instituciones del Estado, con su uso en 9 países un total de 50 ocasiones. 220 Julio Donis, “Guatemala: experiencias de democracia directa” en C2D Working Paper series, 18/2008, Centre for Research on Direct Democracy, Universidad de Zurich, Suiza, 2008, p.19, http://www.c2d.ch/files/C2D_WP18.pdf, accedido el 18 de julio 2010 221 Conferencia sobre Democracia Directa en América Latina, organizada por IDEA Internacional,14-15 de marzo 2007; hay un reportaje en su sitio. Conferencia internacional “Democracia directa en América Latina” por Norma Domínguez, http://www.idea.int/americas/dd_in_la_conference.cfm; también en “Democracia directa en Latinoamerica” Alicia Lissidini, Yanina Welp y Daniel Zovatto (coordinadores). Centre on Direct Democracy (C2D), Suiza / IDEA International, Suecia/ Escuela de Política y Gobierno, Argentina, 2008, documento electrónico recibido de: Idea International,13 de junio 2010. 222 Analista boliviano, citado en el reportaje sobre la conferencia de democracia directa en Buenos Aires, 2007, op.cit. 223 Ibid, Miriam Kornblith es directora regional para América Latina de The Endowment for Democracy. 224 Ibid, Simón Pachano, experto ecuatoriano, citado en la conferencia de IDEA.
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Gabriela Ippolito-O’Donnell anota un aspecto de los mecanismos de participación
ciudadana interesante: hay procesos formales e informales, y les llama “ciudadanía
ordenada” y “ciudadanía contenciosa.”225 El rol, y el éxito en provocar cambios en la
realización de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de los mecanismos
contenciosos no han sido experimentados ampliamente en la región, con excepción a
algunos países andinos. “Si bien en Latinoamérica no existe un gran déficit de
participación, de acuerdo al informe de PNUD de 2004… se considera que existe un gran
déficit de deliberación, es decir de un espacio público en donde todos los ciudadanos
tengan igual acceso y pueden formular opiniones autónomas y razonadas y sean
escuchadas efectivamente.”226 La participación ciudadana se dirige, en parte, hacia la
deliberación, el intercambio de información para la toma de decisión.
Los mecanismos de la democracia directa en América Latina han mostrado,
entonces, una participación ciudadana, tal vez parcial, y a veces no-efectiva frente a las
instituciones del Estado y los grupos de poder. Pero de seguir implementándoles, los
ciudadanos pueden apoyar e institucionalizar el entendimiento y uso de ellos, fortalecer
primeramente la participación a nivel local y aumentar la deliberación democrática.
4.3 La participación juvenil en la era de la información
4.3.1 El acceso a la información como derecho democrático
Desde los años noventa, el tema de la libertad de acceso a la información se ha
ido expandiendo enormemente, por la ampliación de las democracias al final de la
guerra fría, y el surgimiento de tecnologías nuevas que permite comunicación global
instantánea.227 Mientras que 13 países tenían leyes respetando el derecho a la
información en 1990, en 2009 hay 80, incluyendo 11 países en América Latina.228
La libertad de información, es uno de los derechos humanos fundamentales,
catalogada en la Declaración Universal.229 El Pacto internacional de los derechos Civiles y
Políticos también lo incluye, aunque ya con algunas restricciones relevantes a seguridad
225 Gabriela Ippolito-O’Donnell, “Bajo la Sombra de Atenas: avances y retrocesos de la democracia directa en América Latina” ponencia en dicha conferencia en Buenos Aires,2007, http://www.dd-la.ch/download/Ippolito.pdf 226 Ibid, p. 9 227 Toby Mendel, director de un ONG enfocado en la libertad de información, Artículo 19, y autor del informe: El derecho a la información en América Latina, UNESCO, 2009, prólogo, http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001832/183273s.pdf , accedido el 8 de mayo de 2010.; Guatemala adopto su Ley de Acceso a la Información Publica en 2008 que esta caracterizado por Mendel como “progresista,” ibid, p. 87 228 Ibid, p. 1 229 Declaración Universal de los derechos humanos, Art. 19.
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nacional, orden público o salud moral.230 El derecho a la información permite un
“diálogo entre el público y sus gobernantes, cultiva la buena gobernanza y promueve la
rendición de cuentas” dice Toby Mendel.231 “Democratizar el acceso a la información, en
particular la información en manos de entidades públicas, fomenta un clima político de
apertura, transparencia y participación, que es la base de una democracia legítima.”232
En el año 1993, la Comisión de los Derechos Humanos decidió crear el espacio
para un Relator Especial para la promoción y protección del derecho de opinar y
expresar. En 2008, la Comisión nombró a un reconocido guatemalteco, Frank LaRue,
como Relator Especial para la libertad de expresión. “El ejercicio del derecho de la
opinión y expresión es un indicador significante del nivel de la protección de, y el
respeto a, todos los demás derechos humanos en cualquier sociedad,” decía LaRue en
su primer informe a la Comisión.233 “Fortaleciendo las voces de las personas viviendo en
pobreza mejora el entendimiento y las acciones dirigidas a enfrentar la pobreza, la
injusticia y la desigualdad, y puede informar e influenciar las agendas públicas local,
nacional e internacionalmente. El acceso adecuado al conocimiento e información ayuda
a las comunidades para que trabajen en un futuro mejor. El Relator Especial observa que
los medios de comunicación puedan jugar un rol importante en asegurar la diseminación
de información y en concientizar sobre la pobreza y el rol comunitario en eliminar la
pobreza y mejorar los estándares de vida.”234
A nivel regional, la Convención Americana de los Derechos Humanos reconoce la
libertad de información en su artículo 13235 aunque se hace ver, que en dicho artículo se
explican más restricciones en la aplicabilidad del derecho que deberes del gobierno a
respetar, promover y proteger el derecho. La Comisión Interamericana para los
Derechos Humanos creó la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión en 1997,
siguiendo el ejemplo de la Comisión de Derechos Humanos. En 2000, se formuló la
Declaración sobre principios de la libertad de expresión, que detallan en sus 13 artículos
asuntos como: la universalidad del derecho; la no-discriminación del acceso; el derecho
230 Pacto Internacional de los derechos cívico-políticos, artículo 19: el derecho al acceso a la información: nadie se puede ser molestado por su opinión; la libertad de expresión, que incluye buscar, recibir y difundir información; solamente restringida para asegurar el respeto de los derechos y la fama de los demás, y la protección de la seguridad nacional, orden público, la salud o moral pública. 231 Mendel, op.cit. p.1 232 ibid 233 Frank LaRue, primer informe a la Comisión de los Derechos Humanos, como Relator Especial para la libertad de expresión, para 38, 2008; http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/130/32/PDF/G0913032.pdf?OpenElement 234 Ibid, para 54 235 Pacto de San José (1969), incluye artículo 13: libertad de pensamiento e expresión, buscar, recibir y dar información de cualquier tipo; este derecho restringido por ley para asegurar: el respeto de los derechos de los demás; seguridad nacional, orden público, salud moral; restricciones impuestas por gobiernos para proteger a la niñez; propaganda para la guerra, odio racial, abogacía hacia violencia prohibida.
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a acceder a información pública; y la naturaleza de actividades de funcionarios
públicos.236 La Carta Democrática Interamericana, de 2001, identifica la importancia de
la libertad de expresión y de prensa como componente fundamental del ejercicio de la
democracia.237
El más reciente informe del Relator Especial en el hemisferio, indica que ha
habido importantes avances jurídicos, respeto a agregar leyes que promueven el
derecho a la información en lugar de penalizar la expresión en ciertas formas. Pero,
persisten problemas, principalmente en cuanto a la seguridad de comunicadores
sociales, la existencia de leyes que restringen el acceso a la información y la falta de
mecanismos para asegurar el acceso adecuado de información pública.238
Guatemala tiene una Ley de Acceso a la Información Pública - Decreto 57-2008 –
que es calificada como “progresiva”, por Toby Mendel.239 Artículo 3 de la ley explicita
cuatro principios – máxima publicidad; transparencia con recursos públicos y
administración pública; gratuidad; sencillez y rapidez de procedimiento -- es un buen
inicio. Pero Acción Ciudadana notaba que “los niveles de acceso a la información pública
disminuyeron considerablemente” entre su estudio de 2006 y el de 2008, indicando una
falta de institucionalización todavía.240 El informe identifica un buen marco normativo,
pero en lo procesal, se falla: de diez solicitudes, cuatro son recibidas, de los cuales tres
de diez son respondidas, y solamente dos son formalmente accesibles y de calidad.241
4.3.2 Los medios de comunicación y la democracia
Hay una larga tradición de la publicación de información (los medios masivos) y
la democracia. De hecho, los griegos empezaron a definir su alfabeto precisamente
cuando se empezó a desarrollar la democracia – porque fue necesario publicar las
decisiones de la Asamblea para que todos se enteraran. Igualmente, la prensa moderna
tiene su origen como herramienta informática del siglo XVII, cuando surgen las
democracias modernas.
Hoy en día, la relación entre una democracia libre y los medios de comunicación
libres es tan rica, que hay organizaciones que miden una prensa libre como indicador de
236 Declaración de principios sobre la libertad de expresión. Disponible en línea en: http://www.cidh.oas.org/Basicos/Basicos13.htm 237 Carta Democrática Interamericana, aprobada en 2001, artículo 4. 238 Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresión de la OAE, 2009, p. 224. Disponible en línea en: http://www.cidh.oas.org/annualrep/2008sp/INFORME%20ANUAL%20RELE%202008.pdf 239 Toby Mendel, op. cit., p.87 240 “Indicadores al acceso a la información en Guatemala” Acción Ciudadana, Guatemala, octubre 2008, p. 64, Disponible en línea en: http://www.accionciudadana.org.gt/Documentos/Indicadores_acceso_2.pdf accedido: 15 de junio 2010. 241 Ibid, p. 63
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una democracia libre: Reporteros Sin Fronteras; Freedom House; Media Observatory242;
IFEX (International Freedom of Expression Exchange);243 algunas regionales como Pacific
Media Watch y el Observatorio Latinoamericano;244 incluyendo uno para la juventud –
MediaWatchYouth!245
En los informes que hacen estas organizaciones, es muy clara la relación que
tiene la libertad de prensa, el respeto para los periodistas, y la democracia. La
organización Freedom House anota el séptimo año seguido de declive en la libertad de la
prensa mundial. Solamente identifica 17 países de América Latina como ‘libres’, y ha
notado cambios negativos, tanto en la inefectividad legislativa, como en la ola de
asesinatos contra periodistas.246 Reporteros sin Fronteras anota en su clasificación
mundial de 2009, a Venezuela en la pérdida de puntos con las acciones contra una
prensa libre e independiente en ese país, y la violencia contra reporteros que destaca en
México, Colombia, Guatemala y El Salvador – 55 periodistas han sido asesinados en
México en diez meses de 2009; 5 en Guatemala.247 El Comité por la Libre Expresión en
Honduras reportó 127 casos de violación del derecho a expresión, incluyendo: el cierre
de medios de comunicación, cancelación y censura de programas, hostigamiento,
persecución, lanzamiento de explosivos, agresiones a periodistas, detenciones ilegales,
obstrucción de operaciones y despidos de comunicadores.248
En Guatemala, la Asociación DOSES ha producido un informe en una manera
sistemática del tema de las “extensas, complejas y decisivas relaciones que existen entre
los medios de comunicación, en particular los informativos, y la creación, o ausencia, de
una cultura que sea propicia a la instauración de una democracia pluralista y
participativa.”249 Los resultados son importantes para entender el alcance de la
242 Organización académica canadiense, mirando el rol de los medios en influenciar la política publica. Disponible en línea en: http://www.mcgill.ca/misc/research/media-observatory/ 243 Organización basada en Canadá pero reportando sobre la libertad de prensa en todo el mundo. Disponible en línea en: www.ifex.org 244 Uno para los países de la región Asia-Pacifico. Disponible en línea en: www.pmw.c2o.org y www.observatoriolatinoamericano.org ; interesante como una propuesta para crear un observatorio de prensa africano fue negada en marzo 2010. 245 Un observatorio canadiense para mirar los estereotipos negativos sobre la juventud en Canadá. Disponible en línea en: www.mediawatchyouth.ca 246 Freedom House es una organización americana conservadora. Disponible en línea en: http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=251&year=2009 5 247 Reporteros Sin Fronteras, clasificación mundial 2009. Disponible en línea en: http://es.rsf.org/press-freedom-index-2009,1001.html 248 “Estado de situación de la libertad de expresión en Honduras en el contexto de la ruptura del orden constitucional”, Comité por la Libre Expresión/ Democracia sin Fronteras, noviembre 2009, Disponible en línea en:http://www.conexihon.com/ediciones/edicion119/documentos/ESTADO%20DE%20SITUACION%20DE%20LA%20LIBERTAD%20DE%20EXPRESION%20EN%20HONDURAS.pdf 249 “El impacto de los medios en la formación de conductas y actitudes sociales”, Asociación para el Desarrollo, la Organización, Servicios y Estudios Socioculturales (DOSES)/ Programa de Dinamarca Pro Derechos Humanos en Centro América (PRODECA), 2002.
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información a los ciudadanos, sobre lo que sucede en el gobierno nacional, y para
entender el rol de los medios, en términos de auditoría social sobre los gobernantes, su
rol de fomentar la transparencia y rendición de cuentas. Los medios están en pocas
manos; son reactivos, en vez de proactivos en términos de la agenda pública; son
“eminentemente urbanos, en un país fundamentalmente rural” y reflejan una visión
nacional ladina.”250 Todas estas entidades que estudian a los medios, entonces, suponen
un rol fuerte de los medios en informar a la ciudadanía de una democracia moderna.
4.3.3 El rol de los niños en los medios de comunicación
El significado de esta relación entre la niñez, los medios de comunicación y la
sociedad, ha sido reconocido desde la Convención de los derechos del Niño.251 El tema
fue seleccionado para ser el tópico de discusión frente al Comité de los Derechos del
Niño en 1996.252 Las preguntas claves para el Comité fueron tres: ¿cómo pueden
desarrollar oportunidades para una participación de la niñez en los medios de
comunicación?, ¿cómo se puede proteger a la niñez de las influencias negativas de los
medios? y ¿cómo se puede trabajar con los medios para mejorar la imagen de la niñez
en ellos?253 Se discutió la importancia del rol del niño en todos los pasos de la
producción de los medios, y no solamente como sujetos de entrevistas; la importancia
de tener la voz de la niñez escuchada en su comunidad y en la sociedad; el rol de todos
los medios, incluyendo medios tradicionales; la importancia de conocer y manejar la
tecnología, involucrado en la producción de los medios masivos; y el rol educativo de los
medios en cambiar actitudes, comportamientos y prácticas en la sociedad.254
Los medios son claves para: concientizar a la sociedad sobre los derechos del
niño y proyectar una imagen apropiada del niño como oportunidad para la expresión
misma del niño en la sociedad.255
En la reunión organizada por UNICEF y el Gobierno de Noruega en 1999, se creó
el Desafío de Oslo,256 una serie de desafíos puestos a los Gobiernos, a los medios de
comunicación y a los niños mismos. Se reconoce el rol fundamental de los medios de la
comunicación en la democracia y la libertad, y que la censura y el control de los medios
250 Ibid, sección 5: Análisis sobre la “Multiculturalidad e interculturalidad” 251 Convención de los derechos del niño, artículos 13,y 17 252 Documento CRC/c/57. 7 de octubre 1996, Disponible en línea en: http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/5a7331a09a8b4f3fc1256404003d10bd?Opendocument 253 CRC/C/57 para 245 254 Ibid, para 253 255 Resumen de UNICEF de esta reunión. Disponible en línea en: http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/Documents/Recommandations/media.pdf 256 Oslo Challenge, página de UNICEF, en el sitio de Magic. Disponible en línea en: http://www.unicef.org/magic/briefing/oslo.html
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son contrarios al interés superior del niño. Se reconoce y apoya a los medios de
comunicación en promover y proteger a los derechos del niño. Se promueve la apertura
para la niñez de oportunidades a trabajar en los medios de comunicación, y un
entendimiento mejor del consumo de información de los medios de comunicación.257
Desde ese entonces, han tenido mucho trabajo las organizaciones
internacionales, especialmente UNICEF, en experimentar la participación de los niños en
los medios de comunicación. Las Cumbres Mundiales sobre los medios y la niñez han
dado una plataforma internacional para mostrar la capacidad de los niños en manejar
sus propias producciones.258 Al final de la Cumbre de Río de Janeiro en 2004, los niños
publicaron su Manifiesto de Radio,259 que identifica este medio como eficaz para
informar sobre los derechos del niño, accesible a la mayoría de los niños y niñas para
informarse, y accesible a la niñez para la realización de sus derechos.260 Con estos fines,
también, han surgido organizaciones locales, agencias nacionales, redes nacionales y
regionales para promover el acceso a la información y una participación activa de la
niñez en los medios masivos; entre las cuales se puede mencionar: UNICEF, los sitios de
Voz de la Niñez y MAGIC261; World Radio Forum;262 prensa escrita y agencias específicas
para niños y jóvenes;263 redes especializadas como las de América Latina: la Red ANDI;
LACVOX, y Ninacom.264
257 ibid 258 Los Cumbres empezaron en 1995, como respuesta propia de la Convención de los derechos del niño. La primera fue en Australia, después en Londres (1998), Grecia (2001), Rio de Janeiro (2004), Johannesburgo (2007) y Suecia (2010); la participación de la juventud es limitada por los costos, pero la creación del Global Youth Media Council, indica a lo menos que 20 países miembros tomen en cuenta un rol para los jóvenes en los medios de comunicación y una responsabilidad de los medios hacia la niñez, como indica la Convención. Disponible en línea en: http://globalyouthmediacouncil.wordpress.com/ 259 Manifiesto acordado en 2004 en Johannesburgo. Disponible en línea en: http://www.worldradioforum.org/icyrmanifesto.shtml acordado en 2004 en Johannesburgo 260 Ibid, especialmente sección 2. 261 Página oficial Unicef. Disponible en línea en: www.unicef.org/voy ; www.unicef.org/magic/ 262 Página oficial de World Radio Forum. Disponible en línea en: www.worldradioforum.org 263 Children’s Pressline www.cplmedia.org, el sucesor del innovador Children’s Express de Nueva York; Headliners (UK), www.headliners.org 264 www.redandi.org ; http://www.unicef.org/lac/young_voices_12993.htm; http://www.secrad.ucb.edu.bo/index.php?option=com_content&task=view&id=22&Itemid=1
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Capítulo III
LA SITUACIÓN DE LA NIÑEZ Y LA JUVENTUD GUATEMALTECA
1. Demografía
Guatemala tiene una población joven, rural y significativamente indígena. Con una
población de 12.987,829 personas, según al censo de 2006265, 5.380,226 fueron identificadas
como menores de 15 años (41%). UNICEF Guatemala ha identificado 6.588,000 niños y niñas
menores de 19 años en el país.266 Otra fuente identifica la población de Guatemala en 2009 de
14 millones, de lo cual 43% son menores de 15 años.267 Alrededor del 50% de la población es
joven; se acerca hasta 61% si incluimos los jóvenes hasta 24 años;268 en Centroamérica es uno
de los países más jóvenes.
Según al censo de 2006, 52% de la población es rural; esto ha bajado desde 59% en
1990.269 El rol de la agricultura como motor del desarrollo ha cambiado desde los años
cincuenta, especialmente en una diversificación de productos para exportación.270 Hay más
terrenos bajo cultivo, pero el crecimiento en empleo ha sido en las industrias terciarias más que
en agricultura.271
Guatemala es un país latinoamericano con una fuerte cultura indígena, con la cuarta parte más
grande población indígena en América Latina, y la segunda más grande en términos de
porcentaje de la población.272 Hay reconocimiento constitucional de las comunidades
indígenas,273 en leyes nacionales como la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural274 y el
Código Municipal.275 El Acuerdo sobre la Identidad y los Derechos de los Pueblos Indígenas,
firmado en México en 1995 creó varias comisiones que promovió temas indígenas, aunque no
265
INE, 2006, www.ine.gob.gt 266
http://www.unicef.org/infobycountry/guatemala_statistics.html#57 267
Population Reference Bureau, 2009, p. 7 http://www.prb.org/pdf09/09wpds_sp.pdf 268
Informe Mundial de la Juventud identifica 2.55 millones de jóvenes entre 15-24, si se agrega a los 5.38 millones de INE, llega al 61% de 12.99 millones. 269
Informe de Desarrollo Humano, PNUD 2009, tabla L de las estadísticas 270
Informe Nacional de Desarrollo Humano, Guatemala, 2007, p. 22 271
ibid 272
Ver Anexo 4: Mapa de los Pueblos Indígenas de las Américas. En términos de la porcentaje de la población, Bolivia es más grande con más de 50%; después Guatemala, oficialmente con 38% pero muchos consideran que el porcentaje es realmente más alto; en términos de números, México tiene más de 12 millones de indígenas; Perú, 8.8 millones; Bolivia 6.7 millones y Guatemala 4.9 millones. 273
Título II, Sección Tercera, Comunidades Indígenas, Art. 66-70; también Guatemala ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas (1989) en 1996. 274
Art. 23, identifica roles de los Consejos Asesores Indígenas (aunque no son integrados en los Consejos Municipales tal cual); Art. 26 identifica un proceso de Consulta a los Pueblos Indígenas (aunque no usado en un sentido estrictamente ‘indígena’) 275
Art. 8 especifica la inclusión de las autoridades indígenas y el valor de derecho consuetudinario; Art. 20 el deber del reconocimiento jurídico de los Pueblos Indígenas; Art. 55 el deber de reconocer, respetar y promover a los Alcaldes Indígenas; Art 56 el poder de decisión de los Alcaldes Auxiliares.
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se han tenido los resultados legales e institucionales deseados todavía.276 Además, hay
instituciones nacionales como el Fondo de Desarrollo Indígena (FODIGUA), la Academia de
Lenguas Mayas, y la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI), la Comisión Presidencial contra la
Discriminación y el Racismo (CODISRA).
Pero, Guatemala no ha experimentado los cambios político-legales que han sucedido en
Bolivia, Ecuador, Perú y México, en los últimos años.277 El fortalecimiento a la Constitución en
términos de los Pueblos Indígenas fue rechazado en 1999; y en las propuestas para reformar la
Constitución en 2009, ni aparecen.278
Los jóvenes, entonces, quienes están formando y encontrando su identidad personal y
en relación a la sociedad, y quienes están buscando su rol con sus pares, los líderes y las
instituciones sociales, se están desarrollando en este entorno: dentro de una población muy
joven; en un contexto más rural que urbano, pero cambiándose hacia la urbanización; y dentro
de una sociedad multiétnica.
2. Las características socio-culturales
Guatemala es un país pobre, desigual y violento.
Guatemala ocupa el lugar 122 de 177 en el Índice de Desarrollo Humano,279 el
antepenúltimo país de la región, arriba de Nicaragua (124) y Haití (149). En 1990,
Guatemala estuvo arriba de Haití, Bolivia, y Honduras (Nicaragua no estuvo incluido)280
Hace una década, Guatemala estuvo en lugar 117 de 174.281 En términos de los
indicadores de pobreza, principalmente para la niñez, Guatemala sigue dentro de los
peores en América Latina: en 2009, en el porcentaje más alta de niños menores de 5
años por debajo del peso para su edad (23%); la tasa de mortalidad infantil es 39 por
100,000 nacimientos; la tasa de alfabetización para adultos es solamente del 73%,
comparado a 78% en Nicaragua y 91% en Bolivia. En el Informe de Desarrollo Humano
276
La Comisión de oficialización de idiomas quisiera una reforma al Art.143 de la Constitución; la Comisión sobre lugares sagrados; la Comisión Paritaria sobre la Reforma Educativa hará recomendaciones sobre la educación bilingüe; la Comisión para la reforma y participación; la Comisión Paritaria sobre derechos relativos a la tierra de los Pueblos Indígenas. 277
Guatemala ha tenido 2 reformas constitucionales desde 1985; en Centroamérica, han tenido 14 cambios constitucionales en 5 países (incluyendo los dos en Guatemala) en 25 anos; en América del Sur, han tenido 25 reformas constitucionales en 12 países desde 1985. Puede ser que la Constitución de Guatemala de 1986 era muy innovador, pero dentro de las aperturas democráticos desde ese entonces, Guatemala ha estancada, constitucionalmente. Ver más detalles en el Anexo 5: Reformas Constitucionales en las Américas. 278
Para información sobre las propuestas de 2009. Disponible en línea en: http://guatefutura.org y http://www.proreforma.org.gt/; para análisis de AVANCSO. Disponible en línea en: http://www.avancso.org.gt/archivo/1250714220.pdf 279
Informe de Desarrollo Humano, PNUD, UNOPS, NY, US, 2009. 280
Informe de Desarrollo Humano, PNUD, UNOPS, NY, US, 1990 – en este primer informe, los rankings empezaron en revés: Guatemala ocupo lugar 55 de 130 países (75 de 130 de mejor a peor); Haití ocupo #29 (101 de 130), Bolivia #49 (81 de 130). 281
Informe Nacional de Desarrollo Humano para Guatemala, PNUD, UNOPS, Guatemala, 1999.
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del 2009, se señala que aunque Nicaragua tiene un índice de desarrollo humano menor
que Guatemala, los nicaragüenses son menos analfabetos, van más a la escuela y viven
más.282
América Latina es la región del mundo con más desigualdad, y Guatemala es el
sexto país más desigual en la región, y el país que tiene el índice de desarrollo más
bajo.283 Esta desigualdad en riqueza – acceso a oportunidades – también se refleja en el
acceso a servicios: la tasa de mortalidad materna es 211 para mujeres indígenas,
mientras que es 70 para mujeres no-indígenas;284 A pesar del déficit de profesionales en
salud en el país, 49% del personal hospitalario y 47% de los médicos atienden a 22% de
la población en el departamento de Guatemala.285 También la tenencia de tierras es
parte del problema: 2% de las propiedades cubren 57% del terreno arable del país,
mientras que 45% de las propiedades – menos de una manzana – cubren 3% del país.286
Guatemala es uno de los países más violentos de Latinoamérica, con 47
homicidios por cada 100,000 habitantes, una estadística que ha crecido 120% desde
1999.287 La ciudad capital tiene una tasa de 108 homicidios por cada 100,000
habitantes.288 Diferente que la violencia del conflicto armado, hay nuevas víctimas: las
mujeres, los jóvenes y los defensores de los derechos humanos. Los jóvenes son
afectados por el clima de violencia: entre los últimos informes de la Oficina de los
Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG), han incrementado los
victimas-jóvenes de homicidio, de 275 en 2005, a 346 en 2007, a 493 en 2008.289
Además del problema de homicidio, Guatemala vive un “clima de impunidad
generalizado, con notorias deficiencias del sistema de justicia.”290 Con esto, es
importante señalar que solamente 2% de los homicidios denunciados resultan en
282
Informe de Desarrollo Humano, 2009, tabla H, Guatemala tiene tasa de alfabetización adulto de 73.2% comparado a lo de Nicaragua de 78%; Guatemala tiene inscripción escolar de 70.5 comparado a 72.1 en Nicaragua; Guatemala tiene un índice de expectativa de vida de .752 mientras que Nicaragua tiene un índice de .795. 283
ibid, Tabla M: Guatemala tiene coeficiente GINI de 53.7; Ecuador tiene 54.4; Panamá, 54.9; Brasil, 55.0; Bolivia, 58.2; Colombia, 58.5 284
“Derechos o Privilegios: el compromiso fiscal con la salud, la educación y la alimentación en Guatemala” Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Guatemala/España, 2009, p. 41 citando MSPAS 2003, www.cesr.org/downloads/Derechos%20o%20Privilegios%20Final.pdf 285
Ibid, p. 53 286
Ibid, p. 24 287
“Informe Estadístico de la Violencia en Guatemala” Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de la Violencia del PNUD Guatemala, PNUD, Guatemala, 2007, pp 9-15 y Grafico 2, p. 21 – Guatemala ocupa posición #3, después de El Salvador y Honduras en la región, por homicidios pc 100,000 habitantes, www.iansa.org/regions/camerica/documents/Informe_Estadistico_Violencia_en_Guatemala.pdf 288
Ibid, Gráfico 4, p. 23 Guatemala tiene una tasa más del doble de ciudades como Río de Janeiro (40.2) y Detroit (47), y más que el triple de ciudades como Bogotá (30.8), Medellín (29.4) y Washington DC (29). 289
Vea los informes de la Situación de la Niñez de la ODHAG, 2005, 2007, y 2008. 290
Comentario del Relator Especial sobre la Independencia de Magistrados y Jueces, Leandro Despouy, en Guatemala, Boletín de prensa, Oficina de Alto Comisionado de los NNUU para los DDHH, Guatemala, 30 de enero 2009, www.soitu.es/soitu/2009/01/31/info/1233364004_463907.html accedido 11 de junio.
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sentencias penales.291 Además, Guatemala es el tercer país más peligroso en la región
para la práctica del periodismo.292
Estas características – la pobreza, la desigualdad y la violencia – afectan el
desarrollo de la niñez y la juventud. Esta es la realidad en que los jóvenes están
encontrando su identidad; forjando relaciones duraderas para su adultez.
2.1 El Impacto del Entorno Social en la Niñez y Juventud
2.1.1 Perspectiva sobre la situación de la niñez y juventud anterior al Ley Pina (2003)
Como Estado Parte de la Convención de los Derechos de la Niñez, Guatemala
tiene que reportar al Comité de los Derechos de la Niñez cada cuatro años. En 1996,
PRODEN envió un informe alternativo al Comité de los Derechos del Niño sobre la
situación de la niñez en el país. Se destaca: la falta de voluntad para la aprobación de la
propuesta del Código del Niño, Niña y Adolescente; la falta de voluntad para
implementar el Plan de Desarrollo Social, Desarrollo Humano, Infancia y Juventud
(PLADES); tráfico de niños para la adopción; falta de garantías para dar un nombre y
nacionalidad a niños nacidos en México o en la selva; ‘baja cobertura y calidad’
educativa; ‘inexistencia de políticas destinadas a garantizar la supervivencia infantil.’ El
informe recomienda la aprobación de la propuesta del Código del Niño, la ratificación
del Convenio de la Haya sobre Adopción Internacional.293
En 2000, una ONG local reporto al Comité sobre los obstáculos pendientes de
resolver en Guatemala: cambiar la edad máxima para estar en la escuela primaria;
cambiar la edad mínima para trabajar; cambiar la edad de consentimiento de
matrimonio; inclusión de los derechos del niño en el currículo nacional; la falta de un
Código de la Niñez basado en la Convención, lo cual es un vacío serio en la protección y
promoción de los derechos del niño; cambios en el sistema de adopción internacional y
cambios en el sistema de justicia juvenil.
También en 2000, la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA)294
reportó sobre la situación de la niñez en el contexto del cumplimiento de los Acuerdos
291
Centro Internacional de Investigaciones en DDHH (CIIDDHH), informe publicado en el sitio www.albedrio.org gráfica 1, 2006. 292
La democracia en América Latina, op.cit., p. 116, tabla 33. Mientras que más periodistas mueren en Colombia por un gran margen (18 entre 1998-2002), Brasil (4), México (3) y Guatemala (2) siguen como los cuatro países más difíciles para el trabajo periodístico. 293
“Informe sobre la situación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de Guatemala, análisis sobre avances y limitaciones en el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del niño,” PRODEN (Comisión Pro-Convención sobre los Derechos del Niño), Mayo, 1996, sección 10.1 conclusiones, www.crin.org/docs/resources/treaties/crc.12/Guatemala_PRODEN_NGO_Report.pdf accedido el: 11 de junio 2010. 294
Situación de la Niñez, Misión de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA), 2000.
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de Paz. El informe destaca: la necesidad de tener un Código del Niño que determine el
enfoque de ‘menores en situación irregular’ ; la necesidad de dar atención a niños-
refugiados; mejor regulación de las adopciones internacionales y la eliminación de las
peores formas de trabajo infantil.
Es evidente que los mismos temas se repiten en los informes: la adopción de una
nueva legislación sobre la niñez basado en la Convención de los Derechos del Niño;
cambios al respeto a temas como adopción internacional, trabajo infantil, matrimonio; y
programas para niños afectados por el conflicto armado, incluyendo programas
especiales para retornados y desplazados, registro de nombres, y la búsqueda de niños
desaparecidos. Entre 1990 y 2003 hay pocos avances en cualquiera de estos temas,
limitando las oportunidades para miles de niños y adolescentes durante más de una
media-generación.
En 2003, justamente cuando están discutiendo la Ley PINA, la Comisión
Interamericana de los Derechos Humanos reportó su “especial preocupación” por la
niñez de Guatemala,295 mencionado la alta mortalidad infantil, la alta tasa de
desnutrición, la repetición escolar. El informe muestra su preocupación sobre la
adopción internacional de niños, la limpieza social (especialmente de los niños de la
calle) y las deficiencias en la administración de justicia.296 Su preocupación por el medio-
millón de niños y niñas entre 7 y 14 años quienes laboran en el campo,297 incluyendo
10% de ellas, que son niñas indígenas trabajando como empleadas domésticas. Se está
en la espera de que Guatemala ratifique, de acuerdo al OIT 138 (sobre edad mínima de
admisión laboral). Con respeto a los niños de la calle, se citan las estadísticas de Casa
Alianza sobre los 465 asesinatos de jóvenes menores de 23 años en 2002, y 373 en los
primeros seis meses de 2003.298 Niñez desaparecida durante el conflicto armado y el
trabajo de la Comisión Nacional de la Búsqueda de Niñez desaparecida, que ha resuelto
120 casos de niños desaparecidos y que tienen 900 casos más por resolver, sumándole a
la situación, que no hay apoyo institucional del Ministerio de la defensa, para ver
archivos de dicha institución relativa al tema.299
2.1.2 Perspectiva sobre la situación de la niñez y juventud post-Ley Pina (2003)
Desde que se ratificó la Ley PINA, la situación ha cambiado significantemente
para la niñez: los niños y adolescentes son sujetos de derecho; el interés superior del 295
Comisión interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) informe sobre Guatemala, 2003, capítulo 6, trata de la situación de la niñez, para 330; http://www.cidh.org/countryrep/Guatemala2003sp/capitulo6.htm, accedido el 13 de marzo, 2010. 296
Ibid, para 331, 332, 333 297
Ibid, para 349 298
Ibid, para 365-367 299
Ibid, para 378
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niño se aplica en toda decisión, además de que tendrá en cuenta su opinión en función
de su edad y madurez; hay una definición del interés de la familia; se promueve igualdad
y no-discriminación.300
Hay muchos derechos especificados que no han tenido expresión en Guatemala
para la niñez: desde la vida, el nombre y nacionalidad, una vida adecuada en salud,
educación gratuita hasta nivel diversificado, la participación en medios de
comunicación.301 Existen nuevas instituciones: la Comisión Nacional de la Niñez y
Adolescencia; Comisiones Municipales de la Niñez y Adolescencia; Defensoría de la
Niñez y Adolescencia en la Procuraduría de Derechos Humanos; la Unidad de Protección
a la Adolescencia Trabajadora en el Ministerio de Trabajo; los Tribunales de la Niñez y
Adolescencia y de Adolescentes en Conflicto con la ley Penal.
Guatemala, como muchos países de la región, ha avanzado mucho para
garantizar los derechos de la niñez, en tener una ley congruente con la Convención. Pero
la mayoría de los expertos hablan de la necesidad de ir más allá.
Un informe de la Coordinadora Interinstitucional Pro-Convención de los
Derechos del Niño (CIPRODENI), que cubre los años 2003-2007, hace ver los “resultados
mínimos” desde la aprobación de la Ley PINA en la situación actual de la niñez y la
adolescencia guatemalteca.302 Un informe sobre el primer año de la Ley PINA, señala
que el gobierno tiene que presupuestar más a las organizaciones creadas por la Ley PINA
para que se pueda enfrentar estas situaciones graves.303 Hay que trabajar con las
instituciones y la sociedad en general para cambiar conductas y actitudes hacia la niñez,
especialmente la niñez más vulnerable – la antigua ‘situación irregular.’ Hay que
coordinar con la sociedad civil y organizaciones internacionales.304 Un informe privado
para la Asociación Nuestros Derechos, identifica faltas presupuestarias y de recursos
humanos y técnicos en las instancias nuevas creadas por la Ley.305
Estas acciones palpables, el mucho trabajo que todavía falta en países como
Guatemala, y el gran trabajo de muchas organizaciones es: descubrir en qué temas y con
qué actores se puede acompañar las acciones para cambiar actitudes,
300
Ibid, artículos 3, 5 y 10 ; es interesante que la Constitución de Guatemala no reconoce la no-discriminación en general. 301
Ibid, artículos 10, 12, 17, 25, 37 y 60 respectivamente. 302
CIPRODENI, Tercer Informe sobre la situación de la niñez y la adolescencia (2003-2007), Guatemala, 2008, p. 5; ver CRIN:
http://www.crin.org/resources/infoDetail.asp?ID=21808&flag=legal , accedido el: 3 de febrero 2010. 303
Brendan Kolbay, “Guatemala’s Ley de Protección Integral: One year on,” School of International and Public Affairs, Columbia University, Asociación Nuestros Derechos, Guatemala, 2005, p. 12 http://www.juvenilejusticepanel.org/resource/items/G/u/GuatemalaBrendanKolbayReportJan05.pdf accedido el: 3 de febrero 2010 304
Ibid p. 12 305
Kolbay, op.cit., p. 12
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comportamientos, perjuicios y amenazas que realmente tendrán impacto en la vida de
algunos niños cuyos derechos humanos son vulnerados.
En 2005, ya más de un año después de la aprobación de la Ley de Protección
Integral de la Niñez y Adolescencia, y un año después de la creación de la Política Pública
de la Niñez y Adolescencia y su Plan de Acción, los informes de la Oficina de Derechos
Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) nota cambios. La violencia creciente
en el país está afectando a la niñez y juventud, con 275 muertos violentos en el año, la
mayoría de adolescentes por armas de fuego.306 El tema de la violencia dentro de la
juventud, y la juventud afectada por la violencia, se destaca en las noticias y dentro de
las estadísticas de las instituciones nacionales relevantes. La tasa de mortalidad entre
niños-adolescentes es 14.3 por 10,000 – 75% de adolescentes que mueren, mueren por
violencia, homicidio, suicidio o accidente.307 El acceso a salud ha mejorado, con la
ampliación de cobertura del gobierno (SIAS), aunque comunidades aisladas todavía no
reciben servicios. Un estudio de PNUD muestra que solamente 10% de la población
indígena tiene acceso a salud a una hora de su casa.308 En educación, 31 de cada 100
niños que terminó su sexto grado, entró a básicos, de ellos solamente 16 aprobaron el
año. A nivel diversificado, 17 de cada 100 adolescentes en edad escolar entró a una
carrera y solamente 10 ganaron el año.309
En el año 2007 -- un año electoral – el Mirador Electoral anota que los programas
de gobierno presentados tienen un nivel de calidad y coherencia cuantitativa mayor que
las demostradas en las elecciones de 2003.310 La violencia todavía es un tema
importante: 346 muertes violentas de la niñez en 2007, aunque ya el PDH distingue
asesinatos de niños y niñas (63) y destaca que se incluyen señales de tortura. Además de
los muertos, se ha registrado 764 violaciones de integridad física a menores de edad. El
Congreso tiene una propuesta de ley sobre cambios al Código Penal relacionado con la
Explotación Sexual Comercial de niños y adolescentes. La inversión en educación es baja
todavía – 2.4% comparado al promedio regional de 4.4%;311 UNICEF destaca que las y los
jóvenes indígenas tienen un promedio de 3.8 años de escolaridad, lo cual limita sus
oportunidades de mejorar sus vidas.312 Los datos confirman la hipótesis de que la
“adolescencia es el sector menos favorecido en los procesos de enseñanza.”313 De
306
Situación de la Niñez, Oficina de los derechos humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG), 2005, p. 30. 307
Ibid, p. 66 308
Ibid, p. 67 309
Ibid, p. 74-75 310
Situación de la Niñez y Adolescencia, ODHAG, Guatemala, 2007, p.29. 311
Ibid, p. 73 312
Ibid, cita de UNICEF, p.75. 313
ibid
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561,000 adolescentes inscritos en la educación básica314 en 2007, solamente 285,000
son promovidos (54%); de esto, solamente 169,000 son de área rural, de lo cual son
106,000 promovidos (63%). De las instituciones ofreciendo nivel básico, son 29% las de
Gobierno (gratuitas o baratas) mientras que el 44% son privadas y 26% por
cooperativa.315 Finalmente, sigue el estancamiento en la evaluación y sanción de
maestros que violan los derechos de los alumnos en el sistema educativo. En términos
de trabajo, hay un número alto de niños y niñas entre 13 y 17 años que son jornaleros –
17% de la población.316 El Ministerio de Trabajo y Previsión Social todavía no
implementa programas para profundizar su conocimiento sobre este fenómeno, y
responder a las situaciones más peligrosas. A pesar de tener la Ley PINA, “hay
limitaciones institucionales y presupuestarias” en su funcionamiento.317
En 2008, la violencia contra y dentro de la niñez y adolescencia sigue con 493
menores de edad muertos violentamente y 978 heridos por armas. Los embarazos de
mujeres jóvenes entran en el estudio como fenómeno notable: 10,563 niñas-mujeres
entre 15-19 años y 13,212 entre 20-24, notando no solamente el peligro por las vidas de
la mamá y su hijo/a, sino que las limitaciones de oportunidades para educación y trabajo
para estas jóvenes que entran en la maternidad tan temprano. No es una sorpresa que
las tasas más altas de esta situación coinciden con los departamentos más pobres del
país: Quiche, Huehuetenango y Alta Verapaz. Las tasas del acceso al básico y
diversificado se mantienen bajas: 37% de cobertura para nivel básico contra 20% en
diversificado. Hay más de 1 millón de menores de edad trabajando, muchas en
situaciones de peligro, y 100,000 niñas-jóvenes como empleadas domésticas.
314
Ibid, p. 85 - De un potencial de 1.9 millón de jóvenes que han salido de primaria menores de 18 años, el 29% sigue estudiando el nivel básico. 315
Ibid, Tabla 30 316
Ibid, tabla 52, p.111 317
Situación de la Niñez, ODHAG, 2007, conclusión No. 25, p.173.
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Capítulo IV
EL ESTUDIO
1. El marco jurídico nacional de la participación infanto-juvenil y su aplicación
1.1 En términos del marco constitucional
Guatemala goza de un marco jurídico bastante amplio, para la época, incluso innovador.
Hay oportunidades presentadas en la Constitución de 1985 para una participación más amplia a
la que el país ha tenido anteriormente: en consultas ciudadanas, en partidos políticos, en
tradiciones mayas. Creó instituciones para apoyar el respeto, la promoción y la protección de
los derechos humanos (PDH, TSE), incluyendo la participación más equitativa, por ejemplo en el
acceso a los procesos electorales o en el acceso a los servicios de salud.
Hay muy pocos autores y comentaristas que no ven los Acuerdos de Paz firmados en
1996 como un hito en la historia político-social de Guatemala. Alfonso Bauer Paiz, los identifica
como la “edificación de una nueva nación democrática y participativa que valore su carácter
multiétnico y pluricultural.”318 Los Acuerdos de Paz son un ‘marco para la institucionalización de
una plena democracia política en un país que no lo ha tenido desde 1954,’319 según Jonas
(2000).
Gustavo Porras, un actor tanto en la guerra como en la paz, identifica un “mayor
protagonismo social que en definitiva es el factor clave para transformar Guatemala” que viene
del proceso de construir los Acuerdos de Paz.320 El señala que la tendencia a la organización, y
la participación creciente de las mujeres y el protagonismo de los pueblos indígenas son logros
también del proceso de paz. “Son fenómenos que surgen de la base de la sociedad, favorecidos
por determinadas políticas públicas o de cooperación internacional, pero básicamente
caminando por sus pies, lo cual les da una fortaleza histórica que está más allá de las
coyunturas o los avatares de la política.”321 Pero en otra ocasión, el mismo Porras dice: “aún no
se ha logrado una democracia funcional y participativa – en el Estado, sus instituciones, los
partidos políticos y la sociedad civil – como la que está planteada en los Acuerdos de Paz.”322
318
Alfredo Balsells Tojo, Olvido o memoria, FLACSO, Guatemala, 2009, p. 23. 319
Susanne Jonas, Of Centaurs and Doves, Westview Press, University of California, Santa Cruz, USA, 2000, p 96. 320
Gustavo Porras, Las huellas de Guatemala, FLACSO, Guatemala, 2009 p. 365. 321
Porras , p. 367 322
Gustavo Porras (relator), Diez años después de los acuerdos de paz firme y duradera, Dialogo Interamericano/OAE, Guatemala, 2008, p. 5.
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Otros han identificado la ampliación de la participación casi como una técnica de
“difusión” de responsabilidad o “dilución” de energía política.323 A pesar de la amplia
participación de la sociedad civil, especialmente de las comunidades mayas, en distintas
comisiones, el preciso impacto queda pendiente. “La multiplicidad de actores no solamente
hace más lento o bloquea el progreso hacia metas especificas, sino que también se hace muy
difícil aplicar presión para un progreso más rápido hacia la implementación de los acuerdos.”324
Este sentimiento también se puede detectar en un comentario de Demetrio Cojtí sobre la falta
de progreso del Acuerdo Indígena. El dice que es, en parte, por una “estrategia de contención a
las demandas indígenas.”325 La estrategia vieja de ‘dividir y conquistar’ ha cambiado con los
tiempos: ya es ‘incluir y conquistar.’
Las propuestas para cambiar la Constitución326 – tanto en 1998/9 como en los años
2008/2009327 – demuestran una resistencia hacia cambios estructurales. La complejidad de la
propuesta en 1999, la falta de promoción por parte del Gobierno de turno, y la diferencia entre
la población ladina-capitalina y Maya-rural hace una participación ciudadana muy limitada y un
rechazo a la propuesta en su conjunto.328 Un estudio sueco sobre la reforma constitucional de
1999 identifica obstáculos como: la falta de ética de líderes y partidos políticos, la falta de
educación sobre el rol de la constitución, la falta de infraestructura en registrar la población, la
falta de campañas de información sobre las reformas y la falta de transparencia en las
negociaciones de la propuesta de reformas.329 Es interesante hacer ver una observación de
Roddy Brett que, en algunas circunstancias, una consulta popular podía traer repercusiones
negativas y promover prácticas anti-democráticas.330 Las propuestas más recientes, podían ser
vistas en esta forma porque no salen de la agenda acordada en el proceso de paz, proponen
cambios radicales estructurales sobre la gobernanza sin base en un diálogo público, y tienen su
fundamento en un ideología partidaria particular. Las propuestas para cambiar la Carta Magna
de la nación no han ampliado la participación ciudadana en Guatemala, mientras que al mismo
323
William Stanley & David Holiday, “Broad Participation, Diffuse Responsibility: Peace Implementation in Guatemala” en Ending Civil Wars: the Implementation of Peace Agreements, Lynne Reinner publishers, 2002, p.5, www.davidholiday.com/publications/Ending_Civil_Wars_chapter.pdf accedido el: 11 de junio 2010. 324
Ibid 325
Cojtí, Demetrio y Porras, Gustavo. “A los diez años de la paz: tres balances” en Revista Envío, Nicaragua, numero 298, enero
2007, http://www.envio.org.ni/artículo/3455 326
Vea Anexo 5 sobre los cambios constitucionales en la región. Guatemala ha tenido dos cambios constitucionales desde 1985; 5 países de Centroamérica han tenido 14 cambios constitucionales en 25 años. 327
Una propuesta dirigida por GuateFutura. Ver sitio: http://guatefutura.org; la otra por ProReforma. Ver sitio: http://www.proreforma.org.gt/ 328
Enrique Álvarez y Tania Palencia, Conciliation Resources, 2002, http://www.c-r.org/our-work/accord/public-participation/guatemalas-peace-process.php 329
Roddy Brett y Antonio Delgado, “The Role of Constitution-Building Processes in Democratization” International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Stockholm, Sweden, 2005, http://www.idea.int/cbp/upload/CBP-Guatemala.pdf 330
Ibid, p. 29
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tiempo, muchos países en la región lo han hecho, como por ejemplo Bolivia, Ecuador, Perú,
Nicaragua y Brasil.331
1.1.1 La no-discriminación en la Constitución
Hay una situación peculiar en la Constitución de Guatemala que tiene mucho que
ver con el Estado de Derecho y las actitudes, tanto estatales como personales sobre los
derechos humanos: la Constitución de Guatemala no tiene una cláusula de no-
discriminación. Un elemento tan básico de los derechos humanos, que está muy claro
en la Declaración Universal (art 2),332 y la Declaración Americana (art. II),333 parece raro
que haya sido pasado por alto. De hecho, no fue así: estuvo en las constituciones
anteriores. Solamente que se quitó en 1986.
Guatemala no está sola al tener una Constitución con este vacío tan enorme: El
Salvador, Chile, Argentina tampoco lo tiene. Los países que tienen poblaciones indígenas
grandes – Bolivia, Ecuador, Perú – incluyen esta cláusula y especifican la prohibición de
discriminación étnica. En las reformas propuestas en Guatemala desde 1986, 1993, 1999
y 2009 no se incluía un cambio en este sentido.
1.2 En términos del marco de las leyes nacionales
No obstante los importantes avances constitucionales, “falta mucho camino que
recorrer para que los consejos de desarrollo constituyan un espacio de diálogo y concertación
entre la ciudadanía y el Estado,” según Amílcar Burgos,334 director de la Fundación
Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE). En otro estudio, enfocado en procesos
presupuestarios, Caryl Alonso consta “que la ciudadanía requiere de insumos de información
331
Según PNUD (2004), la región (18 países en la región) incluye mecanismos de arriba hacia abajo, como los plebiscitos, en 14 países aunque solamente han usado en 8 países; y mecanismos desde abajo hacia arriba, como iniciativas populares y revocación de mandatos en 11 países, aunque solamente ha usado en 1 país -- vea la Tabla 17 del Informe sobre la democracia en América Latina, PNUD, 2004, pp. 97; vea también Anexo sobre Constituciones en América Latina: se hace ver como Bolivia y Ecuador especialmente, han ampliado los mecanismos de democracia directa para incluir el referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria del mandato, el cabildeo y la consulta previa. 332
Artículo 2: Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. 333
Artículo II: todas las personas son iguales ante la ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otro alguno. 334
Amílcar Burgos, “Construyendo la democracia desde abajo: Descentralización, iniciativas locales y ciudadanía”, Woodrow Wilson Center for Scholars, Fundación Interamericana y FLACSO, 2005, introducción.
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práctica y básica sobre la estructura y funcionamiento de los municipios… para construir una
participación ciudadana efectiva en el espacio local.”335
Alonso identifica tres obstáculos a superar en la debida función de los Consejos de
Desarrollo: el marco legal debe crear funciones que faciliten el proceso de participación
comunitaria en el presupuesto municipal; la participación comunitaria no legitima del gasto
público – es ‘apenas un discurso alentado como iniciativa y no como proceso’; es necesario
encontrar, en la diversidad cultural, mecanismos para armonizar la asignación de recursos con
sentido de equidad.336
A pesar de que los municipios han sido involucrados en un proceso largo de
descentralización – apoyado por docenas de proyectos financiados por agencias internacionales
– hay algunas “deficiencias conceptuales, legales, institucionales y culturales,” según Amílcar
Burgos, presidente de una organización especializada en el entorno político municipal.337
Respeto de algunos de los obstáculos a la plena y efectiva participación ciudadana en el
desarrollo y manejo de los presupuestos municipales, Burgos destaca: la necesidad de tener
representatividad territorial de los concejales, y una mayor equidad étnica y de género; la
limitación a postularse como candidatos a cargos municipales, solamente los que pertenecen a
partidos legalmente reconocidos en el municipio; la urgente necesidad de tener una Ley de
Servicio Civil Municipal, normas reglamentarias, y mecanismos institucionales de apoyo técnico;
la “micro-regionalización” para el establecimiento de consejos comunitarios de segundo nivel,
para hacer efectiva la representación de todas las comunidades en los procesos de
planificación, monitoreo y evaluación de proyectos.338
1.2.1 Los Acuerdos de Paz
La mayoría de los acuerdos incluyen la promoción de participación. Docenas de
comisiones fueron creadas para involucrar intelectuales, líderes locales, técnicos y el
público en general en temas específicos. Varias instituciones para promover la
participación de sectores -- la mujer, los indígenas – fueron creadas y siguen
funcionando (Foro de Mujeres, DEMI, SEPAZ; SEPREM).
335
Caryl Alonso, (consultor principal) “Participación ciudadana en el proceso presupuestario municipal: medio para desarrollo de nuevas prácticas democráticas,” No. 4 de una serie Hagamos las Cuentas, Fundación Arias para la paz y el progreso humano/IBIS-Dinamarca, Costa Rica, 2004, p. 3; http://www.arias.or.cr/images/publicaciones/Hagamoslascuentas_4.pdf 336
Ibid, p. 45 337
Amílcar Burgos, “Descentralización: propuestas de temas para el debate” ensayo en una serie de la Fundación Konrad Adenauer, Guatemala, 2008, p. 6 338
Ibid, pp. 29-31
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Pero, los avances en los acuerdos de paz han sido “mínimos,” según un informe
de la Unión Europea en el décimo aniversario de la firma de la paz, citando: “falta de
voluntad política de los sucesivos gobiernos y de las élites que dirigen el país”.339
Muchas de las comisiones ya terminaron su trabajo, con más o menos éxito en el
impacto de políticas públicas.340 El Grupo Consultivo, la Comisión de Acompañamiento y
la URNG como parte signatario de los acuerdos, están todos desperdiciando sus
esfuerzos como actores para cambios reales. Sectores organizados – los campesinos, los
trabajadores y la Iglesia Católica – no tienen el peso que tenían en los años setentas. La
forma más exitosa de forzar la rendición de cuentas de los gobiernos de paz ha sido a
través de organizaciones internacionales, como MINUGUA y ahora, la CICIG.
1.2.2 Las experiencias en algunos municipios
A. Niñez y Juventud en la Agenda Política a las Puertas del Tercer Milenio
Una de las primeras experiencias en promover la participación infanto-juvenil en
la política pública fue por CEIPA y Radda Barnen (Save the Children Sweden) en 1999.
“Niñez y Juventud en la Agenda Política a las Puertas del Tercer Milenio”, presentó las
propuestas de más de 560 niños, niñas y jóvenes-trabajadores en seis municipios del
departamento de Quetzaltenango y a los candidatos para las alcaldías antes de las
elecciones en noviembre 1999.341 Se desarrolló una metodología participativa,
construyendo propuestas sobre salud y educación, organizando foros y encuentros con
candidatos y con diputados. La participación de los jóvenes “fue altamente responsable,
lo que reafirma nuestra esperanza y convicción en una sociedad más humana, que
puede construirse desde ya, en las nuevas generaciones.”342
B. Estudio de participación municipal de la Unión Europea343
Este informe, producto del Programa Descentralización y Fortalecimiento
Municipal, tuvo sus muestras en 32 municipios de 8 departamentos del país. Se enfocó
igualmente en la participación de la mujer y la de los jóvenes, formó parte de una larga
serie de estudios sobre la democratización a nivel municipal. El informe destaca una
“escasa” participación juvenil en los Comités Municipales de Desarrollo (COMUDEs), y
339
Informe de la Conferencia Internacional a diez años de los acuerdos de paz en Guatemala, Bruselas, Bélgica, mayo, 2007. 340
Susanne Jonas, op.cit., p 241. 341
“Niñez y Juventud en la Agenda Política a las Puertas del Tercer Milenio” Radda Barnen de Suecia/ CEIPA, Quetzaltenango, Guatemala abril 2000. 342
Ibid, p. 17 343
“La participación ciudadana y social de mujeres y la juventud en el municipio: un breve actualización” Municipios
Democráticos, Programa de la Secretaria de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) y la Unión Europea, marzo 2007.
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una “participación incipiente” de la juventud.344 Entre los obstáculos identificados a la
participación: el informe señala la falta de información, la falta de interés, la falta de
tiempo y la falta de recursos económicos. El Consejo Nacional de Juventud es un actor
estatal en la promoción de la participación juvenil, con presencia en 257 municipios del
país (de 332), y una red juvenil conformada por 1,582 jóvenes participando en el
sistema de Consejos de Desarrollo. Pero el trabajo de CONJUVE, según el informe, es
“escasamente conocido” con 4% de los encuestados reconociendo la institución y
beneficios derivados por ella.345
Adicionalmente, existe la Red Nacional de Jóvenes Mayas – RENOJ – que tiene
17,000 afiliados, con presencia en 60 municipios de 22 departamentos del país.346
Representantes de la RENOJ están en las COMUDEs de siete municipios, y han
promovido un Agenda Mínima Municipal de Juventud.
El estudio evidenció la “ausencia casi total” de jóvenes en los espacios de la
participación ciudadana, y las acciones “se limitan a solicitudes esporádicas de los
propios jóvenes” a veces impulsados por las iglesias locales o la cooperación
internacional.347
C. Informe Comparativo de SODEJU sobre propuestas de políticas nacionales de
juventud
La Coordinadora Juventud por Guatemala, la Sociedad Civil para el Desarrollo
para la Juventud (SODEJU/FUNDAJU) y la Asamblea Nacional de Jóvenes de Guatemala,
hicieron una auditoria social sobre la propuesta de una Agenda Nacional para la
Juventud presentada por el partido de Oscar Berger en 2003 y la Política Nacional para
la Juventud, acordada en el Congreso en 2005. El informe hace notar la ausencia de
fondos adicionales para implementar dicha política, y la falta de identificación por parte
de los mismos jóvenes como “sujetos que pueden propiciar su propio desarrollo.”348 No
se plantea programas e instituciones nuevas para atender a la juventud; y le da muy
poca importancia a los problemas urgentes identificados por los jóvenes, como la
discriminación, VIH/SIDA, la problemática de la juventud indígena y la juventud viviendo
344
Ibid, p.28 345
Ibid. p. 30 346
Ibid 347
Ibid, p.31 348
“Informe de Auditoría Social sobre Juventud 2005”, Coordinadora Juventud por Guatemala y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Juventud, Guatemala marzo 2006, p. 9 versión electrónica en la colección del autor.
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en la calle o en prostitución. “La Política Nacional de Juventud corre el riesgo de pasar a
ser otro documento de letra muerta.”349
D. Estrategias para promover participación juvenil, Unión Europea
En este estudio, se entrevistó a 112 jóvenes de 78 municipios de 10
departamentos, como parte del Programa Descentralización y Fortalecimiento
Municipal de la Unión Europea.350
Más del 75% de los encuestados no conoce la CONJUVE (Consejo Nacional de la
Juventud), no conocen de sus programas, y no han participado en su programa ‘Mi
Primer Empleo.’ En el mismo sentido, hay poco conocimiento de las leyes nacionales
que toca a la juventud, aunque la Ley PINA es conocida por más de 50% de los
encuestados.
Las organizaciones juveniles en Guatemala tienen ciertas características: son
relativamente nuevas, con un edad promedio de 6.5 años de existencia; solamente 22%
tiene personería jurídica; 26% tiene acceso a internet; solamente 1% de los miembros
tienen salarios fijos; tienen bajos niveles de coordinación interinstitucional; tiene
presupuestos promedios de solamente Q 5,905; su financiamiento es en su mayoría de
cuotas de integrantes (31%), donaciones de entidades internacionales (24%),
donaciones privadas (19%) y por el gobierno (12%). Esto a pesar de identificar una
fuerte relación con su municipio, señala que es más fuerte que en organizaciones locales
religiosas, deportivas, culturales o de mujeres.351
Finalmente, el informe hace ver que los derechos a la participación y a la libre
expresión son vistos, por los encuestados, como dos de los más reconocidos, y los más
violados.352
349
Ibid, p.10 350
Paredes, Abner, Coordinador General, Estrategias para promover la participación juvenil en la gestión de políticas públicas a nivel municipal, Centro de Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH)/ Programa Descentralización y Fortalecimiento Municipal de la Unión Europea, Guatemala, 2008. 351
Ibid, ver tablas en las páginas 73-95. 352
En el primero, participación y libre expresión son notado dentro de seis más reconocido, de 16 opciones presentadas en la encuesta; en el segundo, también, estos dos son parte de seis identificados de los más violados. Ver tablas en páginas 72-73 del estudio mencionado.
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E. Sistematización de la participación juvenil municipal a nivel centroamericano
El Círculo Centroamericano de Aprendizaje sobre Derechos de la Niñez y
desarrollo local presenta un resumen de su trabajo entre 1999 y 2007, en que más de
200 representantes de gobiernos municipales se han reunido en seminarios
internacionales, para discutir temas relacionadas con la política municipal juvenil.353 El
informe destaca el valor de una reunión cada dos años de organizaciones pro-derechos
de la niñez, oficiales municipales y jóvenes, para compartir experiencias, dialogar
técnicas, metodologías y fortalecer capacidades.354 Los retos de la organización
incluyen: incidir en otros espacios como foros nacionales o regionales, así como,
estimular y generar propuestas concretas de acción a nivel local.355
1.3 En términos de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia
La creación de la Ley PINA fue un enorme avance en Guatemala para la promoción de
los derechos de la niñez, como lo de la participación. No fue fácil – el primer intento de adecuar
la Convención de los derechos del niño nacionalmente – el Código de la Niñez y Juventud
(Decreto 78-1996) – fue postergado tres veces y finalmente terminó su vigencia.356 La oposición
de esta propuesta se basaba en que la ley “debilitaría la autoridad paterna frente a sus hijos y
permitiría que El Estado interviniera en asuntos familiares.”357
La Ley PINA es sorprendentemente débil en el tratamiento de la participación de la
niñez y la juventud. Está mencionado específicamente el acceso a la información para niños
discapacitados; también, que todos los niños deben tener acceso a la información adecuada,
desde medios de comunicación social del Estado, y tienen el derecho de participación en
programas de comunicación, y en promover el tema de los derechos de la niñez; se regula
también participación promovida en varios ejes de salud pública: en diseño de políticas y
ejecución de programas; en capacitación calificada en temas de salud para jóvenes.358 No se
menciona una participación legal en las Comisiones de la Niñez y Adolescencia, ni nacional, ni
departamental, ni municipal.359
353
Este dato viene del documento Guía centroamericana para construir una política pública municipal de niñez y adolescencia, Save the Children, Managua, Nicaragua, Agosto, 2009. 354
Derechos de la niñez y desarrollo local en Centroamérica: un vínculo necesario, Save the Children, Managua, Nicaragua, 2008. 355
Ibid, p. 74 356
Informe de CIPRODENI, a la Comisión de los Derechos del Niño, 2000, identifica tres veces que la propuesta fue postergada entre 1998- 2000. Ver informe en CRIN: http://www.crin.org/resources/infoDetail.asp?ID=1832&flag=legal 357
Informe de verificación “Situación de la niñez y la adolescencia en el marco del proceso de paz de Guatemala”, MINUGUA, Guatemala, 2000, para 22, p14. 358
Ley PINA, artículos 48, 60,78c y 78f respectivamente. 359
El artículo 87 de la propuesta de ley de 1996 incluía un rol específico de dos representantes electos de organizaciones de niños y jóvenes en el Consejo Nacional de la Niñez y Juventud.
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No obstante, la Ley PINA constituye un avance enorme hacia un marco jurídico basado
en la protección integral del niño, acorde con la Convención de los Derechos del Niño. De haber
dado dos avances legislativos adicionales – en el tema de las adopciones internacionales y en
abuso sexual – aun existen muchas lagunas, como por ejemplo el tema de la edad de
consentimiento para contraer matrimonio, en el de la explotación laboral, y lo relativo a los
niños y adolescentes en conflicto con la ley. Los comentaristas identifican una falta de voluntad
política en consolidar iniciativas dispersas en instancias puntuales. En la misma forma, hay un
sentido de la falta de priorización presupuestaria para los asuntos de la niñez, a través de las
pocas instancias creadas – como la Comisión Nacional para la Niñez y Adolescencia – o a través
de programas del Estado dirigidos a reducir los indicadores atroces en salud, educación, acceso
a agua potable y saneamiento, que afligen a la niñez y juventud de Guatemala. Se logró una
institucionalización jurídica del bienestar de la niñez pero aún falta una institucionalización
política - programática.
Un informe de la Coordinadora (CIPRODENI) que cubre los años 2003-2007, resaltaba los
“resultados mínimos” desde la aprobación de la Ley PINA en la situación actual de la niñez y la
adolescencia guatemalteca.360 Un informe privado para “Asociación Nuestros Derechos”
identifica faltas presupuestarias y de recursos humanos y técnicos en las instancias nuevas
creadas por la Ley.361 Kolbay acierta en 2004, cuando dice que el gobierno tiene que
presupuestar más a favor de las organizaciones creadas por la Ley PINA para que se pueda
enfrentar estas situaciones graves. Es necesario trabajar con las instituciones y la sociedad en
general para cambiar conductas y actitudes hacia la niñez, especialmente la niñez más
vulnerada – la antigua ‘situación irregular.’ Hay que coordinar con la sociedad civil y
organizaciones internacionales.362 CIPRODENI es más directo en su análisis: el intento de
institucionalizar la protección de la niñez y la adolescencia en la creación de la Comisión
Nacional se debilitó porque el Gobierno congeló el presupuesto, debilitó el equipo técnico y
neutralizó su acción política.363
Marta Santos Pais, en un ponencia frente a la XX Congreso Panamericano del Niño, la
Niña y el Adolescente, menciona que “traducir los ideales de la Convención en acciones
360
CIPRODENI, Tercer Informe sobre la situación de la niñez y la adolescencia (2003-2007), Guatemala, 2008, p. 5; vea CRIN: http://www.crin.org/resources/infoDetail.asp?ID=21808&flag=legal 361
Brendan Kolbay, “Guatemala’s Ley de Protección Integral: One year on,” School of International and Public Affairs, Columbia University, para Asociación Nuestros Derechos, Guatemala, 2005, p. 12 http://www.juvenilejusticepanel.org/resource/items/G/u/GuatemalaBrendanKolbayReportJan05.pdf 362
Ibid p. 12 363
CIPRODENI, 2008, op. cit., p. 60
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palpables es una prioridad urgente” en toda la región.364 Los problemas en Guatemala son
compartidos por otros países.
1.3.1 Propuesta de Ley de la Juventud
La juventud en Guatemala es un sector muy fragmentado, como los demás. Hay
un Consejo Nacional de Juventud (CONJUVE) que tiene presencia en 257 municipios, y
que tiene 1,582 representantes en diferentes Consejos de Desarrollo.365 Pero otro grupo
de jóvenes organizados, incluyendo: el Movimiento de Jóvenes por la Paz y la
Democracia (MJPAZD); la Asamblea Nacional de Jóvenes de Guatemala –ANJG; el
Movimiento de Jóvenes Mayas (MOJOMAYAS CONAVIGUA); la Asociación de Grupos
Juveniles Luz y Esperanza (AGJLE) han sido responsables de elaborar una Agenda
Nacional para la Juventud en 2003. La Agenda Nacional se convirtió en Política Nacional
para la Juventud 2005-2015, pero no ha sido implementada.
Pero dicha política no satisface a la Coordinadora Juventud por Guatemala ni a la
Asamblea Nacional de Jóvenes de Guatemala (ANJG), quienes en 2005, revisaron la
Política Nacional. Su estudio identifica vacíos como: la falta de ver a los jóvenes como
transformadores en la sociedad; la falta de institucionalización de la política; la falta de
abordar problemas difíciles como la prostitución, la drogadicción, la juventud de la calle,
la juventud indígena y la discriminación, VIH-SIDA y la juventud en conflicto con la ley.366
Una iniciativa de ley – iniciativa 3896 – plantea el reconocimiento de la
participación juvenil como un derecho (art. 5), el valor de la organización y participación
juvenil para reconstruir un adecuado tejido social que permite la adecuada convivencia
en sociedad (Art. 16) y que promueve la institucionalización de la participación juvenil a
través de un Secretaría Nacional de la Juventud y un Consejo Consultivo, financiado por
un 10% de los impuestos tabacaleros (art 18-20).367
1.3.2 Las experiencias en algunos municipios
A. Proceso documentado del trabajo de la Mesa de Municipalización368
364
Marta Santos Pais, representante especial del Secretario General de Naciones Unidas de la Violencia en contra de la Niñez y la Adolescencia, “Las Políticas públicas en los sistemas de protección integral, incluyendo a los sistemas locales” en el XX Congreso Panamericano del Niño, la Niña y Adolescentes, Lima, Perú, 2009. 365
Entrevista personal en la oficina de CONJUVE, Septiembre 2009. 366
Informe de Auditoría Social sobre Juventud 2005, SODEJU/FUNDAJU, Guatemala, marzo 2006, pp 9-10. 367
Congreso de la República de Guatemala, Iniciativa 3896, 2008, http://www.congreso.gob.gt/archivos/iniciativas/registro3896.pdf ; fue aprobado el 12 de agosto, 2010 368
Linda Ferris, Encargado del programa municipal, CEIPA, Quetzaltenango, 2006.
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En 1998, la organización no-gubernamental Save the Children Suecia y UNICEF
creó la Mesa de Municipalización, con el fin de promover un entendimiento de la
política pública municipal para la niñez y juventud, con un rol protagonista de ellos
mismos.369 “Al principio del proyecto de municipalización, la mayoría de las instituciones
no identificaban la falta de participación como parte de la problemática de la niñez y la
juventud. Sin embargo, llegando al inicio del nuevo milenio, el abordaje de las acciones
de municipalización giraba alrededor de propuestas integrales de las que el enfoque la
participación, la organización y protagonismo infanto-juvenil; tienen un lugar
importante.”370
Para 2004, la Mesa, ya se ha expandido con organizaciones como Plan
International e Intervida, tomando la decisión de asumir como prioridad la elaboración
de Políticas Públicas Municipales para la Niñez y Juventud.371 La misma Mesa reconoció
que la organización de jóvenes municipales podía tomar varias formas: como redes
juveniles, coordinadoras, comisiones y concejos municipales. Se reconocieron también
los esfuerzos hechos por entidades del Estado en la organización juvenil, como los
Gobiernos Escolares por el Ministerio de Educación, y los Promotores Juveniles
impulsados por la Procuraduría de los Derechos Humanos.
Existen diferentes conceptos sobre qué es la participación juvenil, qué es
protagonismo y qué es la organización infanto-juvenil. Aunque es evidente que muchas
organizaciones están trabajando con estos conceptos.
Dentro de este movimiento, “se percibe el inicio de una modificación de actitud y
comportamiento hacia la niñez”; además de cambios positivos en cuanto a las
características de los niños, niñas y adolescentes en su conocimiento de: sus derechos,
en su análisis y comprensión de su realidad, en su formación política y social, su
liderazgo y capacidad de propuesta.372 Las limitaciones evidenciadas en el informe
incluían: obstáculos físicos a participar (escuela, trabajo, tareas, incapacidad de
movilizarse a las reuniones); una actitud adulto-céntrico hacia la niñez, como
beneficiarios, una invisibilización de su capacidad, poca inversión en la niñez y
adolescencia; pocos espacios para promover o practicar la libertad de expresión y
participación.
Las conclusiones de este informe identifican “bastante diversidad” en cuanto a
las formas de participación y organización de grupos de niños y adolescentes;
369
Linda Ferris, “Sistematización de la experiencia de participación de NNA en la elaboración de políticas públicas 2003-2006”. 370
Ibid. p.1 371
Ibid, p. 3 372
Ibid, p. 5
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involucramiento y convencimiento por parte de las autoridades municipales que la
participación es fundamental; metodologías para trabajar con la niñez y adolescencia,
aunque falta la consolidación de conceptos e institucionalización de formación de
técnicos en las metodologías de participación infanto-juvenil a nivel municipal; muchas
experiencias no han sido institucionalizadas, ni están garantizadas a nivel político
municipal.
B. Encuesta de UNICEF/Vox Latina373
Esta es una encuesta dirigida a 45 alcaldes de los municipios priorizados por el
gobierno actual por sus indicadores de pobreza, sobre sus actitudes hacia las
necesidades de la niñez y adolescencia, las acciones que han tomado, y sus
conocimientos de las organizaciones juveniles en sus municipios. No hay un análisis
publicado de los datos de la encuesta, pero en general, se puede observar algunas
lagunas en la realización de participación ciudadana/ juvenil a nivel municipal. La
encuesta demuestra desconocimiento de sectores importantes en los municipios: la
niñez y adolescencia organizada (80% de los municipios tiene una Comisión para la
Familia, Mujer y Niñez, pero también el 80% no sabe qué es un Consejo Infanto-Juvenil
Municipal y el 76% no sabe cuáles son las redes de adolescentes en su municipio). La
encuesta demuestra una visión aún divergente entre lo que identifican los alcaldes
como los problemas principales de los niños y adolescentes en sus municipalidades
(pregunta 13: pobreza 23%, educación 16%, desnutrición 14%, violencia intrafamiliar
12%, alcoholismo y drogas 8%, salud 5%, migración 4%) y las políticas y programas que
ellos dirigen a la niñez (educación 57%, deportes 14%, salud 6%, guarderías 1%, ingles en
primaria 1% y no hay programas 12%). El 18% de los alcaldes encuestados no asignan
presupuesto a asuntos de la niñez. En términos de transparencia y rendición de cuentas,
47% de los alcaldes no asignan presupuesto para monitoreo o evaluación de programas
municipales.
2. Entrevistas con organizaciones locales promoviendo la participación política municipal
juvenil
El enfoque de la entrevista fue encontrar información clave sobre participación de los
jóvenes en los procesos políticos a nivel municipal. Se baso en las siguientes preguntas: 1.
¿Cuántas asociaciones de jóvenes tienen a nivel municipal?, 2. ¿Cuántos miembros activos hay
en dichas asociaciones?, 3. ¿Cuántas y qué tipo de propuestas han hecho estas asociaciones de
jóvenes a las autoridades municipales? y 4. ¿Cuántas de estas propuestas hechas han sido
373
El autor trabajó con una copia electrónica de los datos de parte de la Coordinación de la Mesa de Municipalización, mayo 2010.
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aceptadas e implementadas por los mismos autoridades?. El resumen de esta información
aparece en el Anexo 8.
Adicionalmente, la entrevista solicitó información sobre la metodología utilizada para
lograr la implementación de proyectos municipales para niños y jóvenes, comparar los aspectos
de la metodología implementada con los aspectos de la teoría de la participación de la niñez
que se encuentra en el Comentario General No. 12 del Comité de los Derechos del Niño. Estos
aspectos estan representados gráficamente en el Anexo 7. Una matriz de las respuestas sobre
las metodologías utilizadas por las organizaciones entrevistas se encuentra en Anexo 9.
1. CEIPA
El Centro Ecuménico de Integración Pastoral (CEIPA) ha trabajado a favor de la niñez y
adolescencia en el occidente de Guatemala desde 1989 en proyectos de educación, salud,
recreación, acceso a opciones ocupacionales de menor riesgo. CEIPA tiene programas y
proyectos en los departamentos de Quetzaltenango, Totonicapán y Retalhuleu. En términos de
la participación política de la niñez y adolescencia, CEIPA inició un programa de diagnósticos
municipales liderados por jóvenes antes del proceso electoral en 1999, conocido como “Niñez y
Juventud en la Agenda Política a las Puertas del Tercer Milenio,” como parte de la recolección
de datos sobre la realidad de la niñez para ser presentado en la Sesión Especial para la Infancia,
2002.
Los elementos de la metodología utilizada por CEIPA para promover la participación
infanto-juvenil incluye: una fuerte base escolar; diagnósticos municipales; presentaciones de los
diagnósticos a los políticos municipales como parte de procesos electorales; presentaciones a
los medios locales y elecciones de Consejos Juveniles Municipales. CEIPA trabaja en 16
municipios donde hay una Política Pública Municipal aprobada y cuatro en proceso. CEIPA ha
facilitado la creación de 15 Consejos Municipales, que tienen entre 12 y 15 participantes cada
uno. CEIPA ha provocado la participación financiera de los municipios y las Corporaciones
Municipales en los procesos de las elecciones de los Consejos Juveniles Municipales.
2. Save the Children Guatemala
Save the Children Guatemala se formó en 1976 y es miembro de la Alianza Internacional
de Save the Children. Su enfoque de trabajo incluye: educación, participación ciudadana,
derechos de la niñez, y emergencias. La organización trabaja actualmente en cinco
departamentos: Izabal, Chiquimula, Guatemala, San Marco y Quiche. En el programa de
Participación Ciudadana, se trabaja con 126 Comités Comunitarios de Desarrollo (COCODEs) y
cinco Comités Municipales de Desarrollo (COMUDEs) a través de su Comisión de la Mujer, niñez
y adolescencia (No. 9). Además, en su promoción de los derechos del niño, promueve la
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libertad de expresión, en parte, a través del programa Portavoces de sus Derechos en que
grupos de comunicadores infantiles producen programas radiofónicos sobre diferentes temas;
la libertad del acceso a la información a través de la creación de bibliotecas, boletines y
programas radiales; y la libertad de asociación a través de la organización de grupos
comunitarios, municipales y nacionales.374
Los elementos de la metodología utilizada por Save the Children para promover la
participación infanto-juvenil son: grupos organizados de niños y jóvenes, tanto a nivel municipal
como en 25 comunidades en cada municipio donde trabajan una serie de talleres y actividades
durante tres años completos, una base fuerte de capacitación en cinco áreas (comunicación,
derechos de la niñez, medioambiente, cultura, deporte y salud), las Juntas Directivas de niños y
jóvenes a nivel comunitario, redes municipales que se forman a través de las Juntas Directivas
comunitarias y a través de la participación de estas redes municipales en la Comisión Municipal
de la Niñez y Adolescencia.
Save the Children trabaja actualmente en seis municipios, donde hay cinco Políticas
Públicas Municipales aprobadas y una en proceso; ha facilitado la creación de PPM en otros
Municipios, así como la promoción de la presentación de los resultados de los diagnósticos de
los grupos a nivel comunitario y a nivel municipal, donde hay un promedio de dos propuestas
implementadas en cada comunidad y dos propuestas implementadas en cada municipio,
anualmente.
3. Intervida – Alianza Mundial
Intervida es una organización internacional trabajando a favor de la niñez, a base de
patrocinios. La organización sufrió una crisis interna y en 2008, se partió en dos, separada por la
sede de la organización española. Con esta crisis, han tenido un cambio en sus programas
mientras encuentran su estabilidad financiera otra vez. Anteriormente, fue una de las
organizaciones más reconocidas en el Altiplano de Guatemala. Es miembro de la Mesa de
Municipalización y ha promovido la creación de las Políticas Públicas Municipales en muchos
municipios como en Huehuetenango, San Marcos, Quetzaltenango y Totonicapán. Por haber
tenido varios miembros de su equipo trabajando anteriormente con CEIPA, la metodología
utilizada por Intervida es algo similar.
Los elementos de la metodología utilizada por Intervida para promover la participación
infanto-juvenil incluyen: creación de diagnósticos comunitarios y municipales y la presentación
de sus resultados localmente y la creación de Comisiones Municipales de la Niñez y
Adolescencia que se relacionan con los gobiernos escolares.
374
Vea sitio web: http://www.savethechildren.org.gt
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Intervida trabaja actualmente en once municipios, donde hay cuatro Políticas Públicas
Municipales aprobadas (vea sección 6 sobre Políticas Publicas Municipales)
4. PAMI
El Programa de Atención, Movilización e Incidencia por la Niñez y Adolescencia (PAMI)
inicio en 1989 para trabajar en los temas de desarrollo comunitario, salud integral y salud
materno-infantil. Pero poco después, enfocó su trabajo en los derechos de la niñez y
adolescencia, especializándose en los derechos de los niños trabajadores y contra el tráfico de
niños. Sus programas incluyen: Proyecto Semilla, que apoya a los niños trabajadores; Redes
Juveniles que utiliza la movilización y comunicación para enfrentar el tráfico de niños y la mesa
de Municipalización que promueve la participación en la política pública municipal de la niñez y
adolescencia.375
Los elementos de la metodología utilizada por PAMI para promover la participación
infanto-juvenil incluyen: grupos organizados de niños y jóvenes tanto a nivel municipal en las
comunidades en cada municipio donde trabajan; una base fuerte de capacitación en cuatro
áreas (comunicación social, Política Publica Municipal, medioambiente y protección de la
niñez); grupos de niños principiantes “Semilleros” que se capacitan y después entran a las
redes municipales; diagnósticos situacionales y la promoción de propuestas a nivel municipal.
PAMI trabaja actualmente en siete municipios, con siete redes municipales que tienen
225 participantes. Hay tres Políticas Públicas Municipales aprobadas y cuatro en proceso. PAMI
ha logrado que los alcaldes de tres municipios, que tienen PPM, inviertan 30 millones de
quetzales durante los últimos tres años en proyectos basados en las PPMs.
5. ChildHope
La Fundación Esperanza de los Niños inició su trabajo en Guatemala, como resultado de
un Acuerdo Gubernativo en 1988, con un enfoque de trabajo a favor de los niños de la calle en
la ciudad capital. En 1996, se replantearon sus objetivos hacia temas más integrales, con niños
trabajadores y sus familias en el departamento de Quiché. Actualmente trabajan en ocho
municipios de Quiché fomentando la organización de grupos juveniles, y su participación en la
política pública. ChildHope ha liderado la Mesa de Municipalización desde su inicio en 1999.
Los elementos de la metodología utilizada por ChildHope para promover la participación
infanto-juvenil incluyen: grupos organizados de niños y jóvenes; una fuerte base de educación
promoviendo el éxito escolar; talleres en arte y otras formas de expresión y la incidencia social
a través de la presentación de propuestas por los grupos municipales de jóvenes.
375
Vea sitio web: http://wwww.pami-guatemala.org
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ChildHope trabaja actualmente en ocho municipios, con niños trabajadores y sus
familias, en el departamento de Quiche. Hay cinco Políticas Públicas Municipales aprobadas.
ChildHope ha logrado que algunos alcaldes hagan contribuciones significativas a proyectos
dirigidos a la niñez – en Pachalum el alcalde ha invertido 300 mil quetzales, el año pasado en
proyectos infanto-juveniles y en Ixchiguan se invirtieron 100 mil quetzales durante el año
pasado.
6. La Mesa de Municipalización
La Mesa de Municipalización es un ente coordinador de organizaciones que trabajan en
el tema de la política pública municipal de la niñez y adolescencia. Iniciado en 1998/9, con seis
organizaciones socias de UNICEF, se expandió hacia doce miembros en 2004, con
organizaciones en la mayoría de los departamentos del país. La Mesa ha elaborado guías de
trabajo relacionadas con la Política Pública Municipal (PPM), ha promovido el Sistema de
Información Municipal (SIM) y ha llevado las experiencias de Guatemala hasta el Círculo
Centroamericano de Aprendizaje. En conjunto, la Mesa ha logrado fomentar 65 PPMs en
Guatemala desde su creación.
La Mesa ha funcionado para discutir las diferentes metodologías, más que promover
una propia, en términos de la participación municipal de los niños y jóvenes. La Mesa ha servido
como canal para capacitar a las organizaciones que se encuentran trabajando en la política
pública municipal sobre herramientas como bases de datos y métodos para manejar una base
de datos municipal. Muchos municipios han recibido esta capacitación y equipo como parte del
fomento para la construcción de capacidades para manejar la planificación e implementación
de proyectos municipales para los niños y jóvenes.
La Mesa de Municipalización reúne hasta 150 jóvenes-participantes de redes y
Comisiones municipales regularmente para intercambiar experiencias y capacitar en temas
como los derechos de la niñez y las leyes nacionales relevantes a la niñez y juventud. Estos
participantes capacitan, por lo menos, diez más, para dar un alcance de hasta 1,500 jóvenes en
el occidente del país y una igual estructura en el oriente. La Mesa también participa en un
grupo regional de Centroamérica, donde experiencias de otros países siendo compartidas.
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CAPĺTULO V
LOS HALLAZGOS
1. Del marco jurídico nacional
1) Existe un marco jurídico para promover la participación, desarrollado hace más de 20 años.
2) Es congruente con la Convención de los Derechos del Niño, el marco jurídico nacional
respeta y promueve los derechos de la niñez para lo que ha impulsado la creación de
entidades para la promoción y la protección de los derechos de la niñez.
3) Experiencias como el fin del conflicto armado interno y el desarrollo de los Acuerdos de Paz,
y su subsecuente nacionalización en la Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto 52-2005)
constituyeron un “marco para la institucionalización de una plena democracia política,”376 y
dieron lugar a “un mayor protagonismo social”377
4) Los espacios para la participación social y la agenda de paz crearon una oportunidad para
promover cambios constitucionales en 1998/9 y 2008/9.
5) El surgimiento de la trilogía de leyes en el año 2002 (Ley de Concejos de desarrollo Urbano y
Rural; Ley de Desarrollo Social; cambios al Código Municipal) apoyaron a crear un marco
para una participación social más amplia a nivel municipal.
6) Algunos alcaldes han trabajado con organizaciones internacionales, nacionales y locales
para promover la participación infanto-juvenil en asuntos municipales desde 1998/9.
7) Un programa de la Unión Europea estudió la participación infanto-juvenil y de la mujer en la
política municipal y encontró ‘escasa participación’ de los jóvenes, identificando obstáculos
como la falta de tiempo, de interés y de recursos para participar.378 Las acciones de los
jóvenes “se limitan a solicitudes esporádicas de los propios jóvenes” a veces impulsados por
las iglesias locales o la cooperación internacional.379
8) Adicionalmente a las organizaciones de desarrollo local enfocadas en la niñez, existe una
entidad estatal – CONJUVE – para promover la participación juvenil a nivel departamental, y
376
Suzanne Jonas, Op. cit., p. 96 377
Gustavo Porras, Op.cit., p.365 378
“La participación ciudadana y social de mujeres y la juventud en el municipio: un breve actualización” Municipios Democráticos, Programa de la Secretaria de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP) y la Unión Europea, marzo 2007 379
Ibid, p.31
Página | 76
una organización indígena – RENOJ – que promueve la participación política de la juventud
indígena.
9) Durante el Gobierno de Oscar Berger, fueron creadas dos políticas nacionales relevantes: la
Política Nacional de la Niñez y Adolescencia y la Política Nacional de Juventud.
10) Un sondeo de un programa de la Unión Europea encontró poco conocimiento de los
jóvenes sobre los programas o estructura de CONJUVE. Asimismo identificó que las
organizaciones infanto-juveniles tienen características como: son relativamente nuevas;
pocas organizaciones juveniles con personería jurídica; bajo acceso a tecnologías como
Internet; poco personal de apoyo; poca coordinación entre instituciones similares y
presupuestos e insumos financieros estatales muy bajos.380
11) Las experiencias en la promoción de la participación juvenil a nivel municipal tienen
muchas similitudes entre las que se dan en los países de Centroamérica como puede verse
en los documentos de coordinación regional.
12) La Mesa de Municipalización está conformada por hasta 12 organizaciones que promueven
la participación infanto-juvenil en los departamentos del país y ha logrado crear 65 Políticas
Públicas Municipales en 10 años de trabajo
13) La Mesa de Municipalización ha ofrecido un espacio importante para el intercambio de
experiencias en cuanto a metodologías utilizadas en la capacitación de los jóvenes, oficiales
municipales y comunitarios, como en formas de promover la plena participación
democrática.
14) La experiencia de la participación juvenil a nivel municipal incluye ‘bastante diversidad’381
en cuanto a formas de participación y organización de grupos de niños y jóvenes (consejos
de niñez, redes juveniles, comités juveniles).
15) Resultados de una encuesta a alcaldes demuestran desconocimiento de las sectores
importantes para la participación infanto-juvenil municipal como el de los Consejos infanto-
juvenil municipal; redes juveniles municipales. Así, los alcaldes demostraron dificultad en
identificar programas dirigidos a la niñez alineados con los problemas que sufre la niñez en
su municipio.
380
Paredes, Abner, Coordinador General, Estrategias para promover la participación juvenil en la gestión de políticas públicas a nivel municipal, Centro de Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH)/ Programa Descentralización y Fortalecimiento Municipal de la Unión Europea, Guatemala, 2008 381
Linda Ferris, Op. Cit.
Página | 77
16) El Estado de Guatemala a través del Ministerio de Educación ha promovido iniciativas de la
participación infanto-juvenil a través de los Gobiernos Escolares, y programas juveniles de la
Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH).
2. De las entrevistas con organizaciones no-gubernamentales
1) La Mesa de Municipalización formada hace 10 años está conformada por 12 organizaciones
quienes se han enriquecido de un permanente intercambio de experiencias promoviendo la
participación infanto-juvenil municipal.
2) La Mesa de Municipalización ha promovido especialmente la implementación de bases de
datos a nivel municipal y la capacitación en el uso pertinente de información para planificar
programas adecuados a la población local.
3) Las organizaciones de la Mesa han promovido la elaboración de 65 Políticas Públicas
Municipales; 27 de ellas por las 5 organizaciones entrevistadas.
4) En las 27 municipalidades cubiertas por las organizaciones entrevistadas, trabajan un total
de 46 organizaciones juveniles municipales y 14 alcaldes que han hecho inversiones en
programas para la niñez, como resultado del proceso de promover la participación infanto-
juvenil.
5) La Ley PINA forma la base del trabajo de muchas organizaciones infanto-juveniles, sin
embargo sus procesos no siempre incluyen a las instituciones y estructuras identificadas en
dicha ley.
6) CEIPA se destaca en su relación estrecha con gobiernos escolares sobretodo en la
organización de elecciones juveniles municipales. Utilizan los medios de comunicación para
divulgar la perspectiva de la niñez en asuntos que afectan sus vidas. Han innovado en el uso
de la tecnología (computadoras portátiles con programas que permiten elecciones en cada
escuela) como herramienta para ampliar la participación de los niños y niñas en la selección
de sus representantes municipales.
7) Save the Children se destaca por una capacitación temática intensiva a los grupos de
jóvenes en las comunidades. Han creado las redes municipales que pueden participar como
miembros de las COMUNAS. Asimismo la variedad de propuestas – comunitarias,
municipales – es otro aspecto destacado.
Página | 78
8) PAMI ha desarrollado dos niveles de participación en sus redes municipales. Los más
jóvenes – los “semilleros” – aprenden desde sus comunidades para más adelante subir a
nivel municipal.
9) La clara medición de la inversión en niñez por las municipalidades, ha sido otro aspecto
destacado de PAMI, que ha utilizado esta información para convencer a los alcaldes de
ampliar su inversión en niñez.
10) ChildHope se destaca en el enfoque de niños marginados (niños de la calle, niños
trabajadores y no escolarizados) y en el diseño de talleres de expresión en los que
participan los niños y jóvenes para fortalecer su capacidad a participar en procesos
democráticos.
Página | 79
CAPĺTULO VI
EL ANALISIS DE LOS RESULTADOS
1. Del marco jurídico nacional
1) La Constitución de la República: Si bien Guatemala cuenta con una constitución que desde
hace 20 años promueve la participación ciudadana y que fue bastante innovadora en su
tiempo, no se han dado cambios necesarios desde este tiempo. Las propuestas para
cambios más participativos fueron rechazadas en 1999; y la propuesta de reformas
constitucionales en 2008/9 no incluían el tema de la participación ciudadana. Hoy, la
Constitución de Guatemala tiene un vacío en términos de los derechos de la niñez, inclusive
no existe una cláusula para la no-discriminación.
2) Marco Jurídico Nacional: La ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia (2003)
sustituye la antigua doctrina de la situación irregular por la doctrina de la protección
integral.
3) La participación ciudadana se ha fortalecido con las leyes de consejos de desarrollo urbano-
rural, código municipal y ley de desarrollo social. Aún así existen algunos vacíos en aspectos
como: la representatividad; la rendición de cuentas; la transparencia. Las leyes no
especifican un rol de participación para los menores de 18 años.
4) Existe una ausencia del tema de género en cuanto a los procesos de participación ciudadana
y de formulación de políticas públicas.
5) Desde hace más de una década se han dado experiencias a nivel municipal, de alcaldes y
municipalidades que han promovido una participación de la niñez y juventud. Con el apoyo
de algunas ONGs han propiciado espacios y oportunidades para que los jóvenes hagan
diagnósticos de la situación local, y expresen sus opiniones. Estas oportunidades se dieron
especialmente durante los procesos electorales (1999, 2003).
6) Fueron creadas entidades estatales para promover los derechos de la niñez y la
participación de la niñez y juventud: la Comisión Nacional de la Niñez y Juventud y
CONJUVE (Consejo Nacional de la Juventud). Desde el 2004 se cuenta con Políticas Públicas
para la niñez y juventud. Sin embargo estas instituciones y políticas no impactan
directamente en la vida de la mayoría de los jóvenes. Sus presupuestos y programas se
implementan en su mayoría en la capital o en las cabeceras departamentales y muchos
jóvenes no los conocen ni tienen acceso a ellos.
Página | 80
7) La organización infanto-juvenil se ha ampliado pero la mayoría de las organizaciones son
pequeñas, con presupuestos mínimos, con poco personal de apoyo, infraestructura y con
falta de coordinación entre ellas.
8) La Mesa de Municipalización, conformada por doce organizaciones, ha significado un
espacio importante para el intercambio de experiencias y metodologías en la promoción de
la participación política de los niños y jóvenes a nivel municipal. La Mesa ha logrado crear
65 Políticas Públicas Municipales en el mismo número de municipios – 20% de los 333 en el
país.
9) En algunos casos, los alcaldes y las autoridades municipales están invirtiendo una cantidad
significativa de recursos en programas y proyectos relevantes directamente a favor de la
niñez y la juventud.382
10) Encuestas indican que muchas autoridades todavía no reconocen oportunidades para la
participación infanto-juvenil a nivel nacional ni conocen las instituciones que la promueven
en sus municipios.
2. De las entrevistas con organizaciones no-gubernamentales
1) Existe un interés genuino en la promoción de la participación juvenil: un rango de
organizaciones no-gubernamentales y gubernamentales están involucradas en crear
capacidad y oportunidad para la participación infanto-juvenil.
2) Todas las organizaciones incluyen un proceso de diagnóstico local y/o municipal como parte
del proceso de la participación.
3) Varias organizaciones participan en y promueven los procesos de información y
comunicación: talleres y grupos organizados de comunicadores-infanto-juveniles o grupos
que trabajan con los medios de comunicación para dar a conocer su opinión en el
municipio.
4) Varias organizaciones incluyen la organización comunitaria o municipal y la capacitación en
temas como los derechos del niño, la comunicación, el medioambiente, la salud. PAMI y
Save the Children han sobresalido al desarrollar estas metodologías de una manera efectiva.
382
Aunque las organizaciones evidenciaron información anecdotal sobre las nuevas inversiones a nivel
municipal, faltaba evidencia de un monitoreo mas rigoroso de las Políticas Públicas Municipales y su implementación, excepto en el caso de PAMI
Página | 81
5) CEIPA ha trabajado impulsando la representatividad de los jóvenes usando la tecnología
para asegurar una participación municipal amplia de los niños escolarizados en la votación
del Consejo Municipal.
6) La expresión está siendo utilizada como herramienta de trabajo en varias organizaciones
como ChildHope para fortalecer la capacidad de los niños y niñas para participar,
especialmente los que son marginados y no-escolarizados.
7) Varias organizaciones han logrado aumentar la inversión de las corporaciones municipales
en los asuntos de la niñez. PAMI ha monitoreado esto sistemáticamente. De la información
obtenida de las organizaciones entrevistadas, 14 de 27 Alcaldes (50%) han modificado sus
presupuestos a favor de la niñez.
8) Las organizaciones participantes reconocen que la Mesa de Municipalización ha servido
durante años como foro para el intercambio de experiencias y lecciones aprendidas entre
organizaciones similares. Ha promovido acciones particulares como capacitación,
instalación de tecnología y abogacía para políticas públicas municipales a favor de la niñez
en las alcaldías y corporaciones municipales.
Página | 82
CAPĺTULO VII
LAS CONCLUSIONES
1. El marco legal nacional
A pesar de que vivimos en la “era de los derechos humanos” Guatemala es un país
donde su valoración está al borde de una crisis. El nivel de violencia es uno de los más altos en
la región; la impunidad impera; desde hace más de 10 años, cada período de elecciones se ve
sistemáticamente ensombrecido por ataques contra candidatos políticos, asesinatos políticos,
ataques contra los defensores de los derechos humanos y contra los medios de comunicación.
El marco legal guatemalteco no ha evolucionado considerando los avances
constitucionales y jurídicos en términos de derechos humanos y participación ciudadana que
han tenido muchos de los demás países de la región. Mecanismos como la consulta popular y la
reforma constitucional no se utilizan o son inoperantes para dar soluciones a problemas
subyacentes en la sociedad.
Con la creciente problemática de la pobreza, la desigualdad y la violencia existe una
preocupación de que la participación social – esencial en diálogo sobre las posibles respuestas
frente de estos problemas – será un asunto pospuesto u olvidado.
El marco jurídico para la participación juvenil ha avanzado en los 20 años desde que se
ratificó la Convención de los Derechos del Niño en 1990. Se cuenta con una buena normativa en
la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, que creó la Comisión Nacional para la
Niñez y Adolescencia. Pero la lucha social para aprobar esta ley – entre 1996 y 2003 fue
imposible aprobar la propuesta – indica que todavía hay divisiones fuertes en la sociedad sobre
la interpretación de algunos conceptos de la Doctrina de la protección integral. La Comisión
Nacional ha sufrido por bajos presupuestos y desacuerdos con los Gobiernos y no existe en
forma autónoma, sino solamente a través de la Secretaría de Bienestar Social, un ente más
apegado a la anterior doctrina de la situación irregular.
Se nota primeramente que los esfuerzos para promover una participación más amplia,
más profunda y mas dirigida a resultados en términos de política pública provienen agencias
internacionales o externos, particularmente UNICEF y la cooperación internacional. Parece
haber poca voluntad aún por parte del Estado – porque ésta dinámica no cambia a pesar de los
cambios de los partidos políticos o gobernantes en el Ejecutivo, el Congreso o la Corte Suprema
de Justicia.
Página | 83
Las organizaciones nacionales e internacionales han experimentado metodologías
integrales e innovadores para la promoción de la participación infanto-juvenil, incluyendo
sensibilización en los derechos humanos, organización local, intercambio de experiencias local,
municipal, inter-municipal, nacional e internacional.
La Mesa de Municipalización, que empezó en 1998/9 para promover la política pública
municipal para la niñez y adolescencia ha mantenido sus esfuerzos durante más de una década,
y ha logrado cumplir con 65 PPMs – o sea en 20% de los municipios del país. La Mesa ha sido
muy útil como plataforma para el dialogo sobre las teorías de la participación política de la
niñez y adolescencia, y el desarrollo e intercambio de metodologías para implementarla. Puede
notarse durante el tiempo que “se percibe el inicio de una modificación de actitud y
comportamiento” hacia la niñez a nivel municipal. Un cambio del financiamiento a la Mesa este
año ha presentado un gran reto, sin embargo continúa en sus esfuerzos enfocados mayormente
a nivel local.
Los estudios que incluyen las perspectivas de los oficiales municipales o los jóvenes
organizados a nivel municipal encuentran una “escasa” o “incipiente” participación de la niñez y
adolescencia en el entorno municipal. Existen organizaciones estatales como CONJUVE,
organizaciones mayas como RENOJ, u organizaciones como las de la Mesa de Municipalización,
pero en general, no son conocidas más allá de su entorno directo de trabajo.
El estudio sobre las estructuras de las organizaciones locales juveniles, señala que estas
son nuevas, pequeñas, sin recursos y sin relación con las autoridades estatales. Hay una
necesidad de los jóvenes de agruparse o asociarse, pero parece que esta iniciativa nace de la
necesidad de grupos a nivel local sin ser parte de una política de ampliación de la participación
de la sociedad civil en las decisiones tomadas. El mismo estudio señala el conocimiento y la
violación de los derechos a la participación y a la libertad de expresión – un indicador de los
pocos espacios existentes para la participación cívica y los pocos medios para que los jóvenes
sean informados o para expresar sus opiniones.
2. El análisis de las respuestas al instrumento
La presente tesis se elaboró con base al siguiente objetivo general: Fortalecer un marco
interpretativo del rol de la niñez y juventud en los espacios políticos-municipales. El
instrumento principal de recolección de datos fue una entrevista con fuentes secundarias; es
decir, con líderes de cinco organizaciones que trabajan en municipios para promover la
participación política municipal de niños y jóvenes.
Página | 84
Las preguntas fueron:383
1. ¿Cuántos Concejos hay?
2. ¿Cuántas personas están participando en ellos?
a. Directamente
b. indirectamente
3. ¿Cuánto tiempo han trabajado los Concejos
a. Con cuales participantes?
b. Hay rotación? Se puede remplazar miembros?
4. ¿Cuántas propuestas han hecho los Concejos?
a. ¿A quiénes?
b. ¿Sobre cuales temas?
c. ¿Involucrando qué?
5. ¿Cuántas propuestas han sido implementadas/aceptadas?
a. ¿Por quienes?
b. ¿Con cambios?
Las cinco organizaciones entrevistadas han trabajado durante muchos años en el tema
de la promoción de los derechos a la niñez y adolescencia en el país, y son impulsores de
cambios que se perciben en términos del respeto, la promoción y la protección de los derechos
de la niñez y adolescencia. Estas cinco organizaciones representan la mitad de los miembros de
la Mesa de Municipalización (este año se han retirado UNICEF y Plan Internacional quedando
formada por 10 miembros), que es una muestra suficiente de los esfuerzos de dicha
organización.
Estas organizaciones facilitan el trabajo de 46 organizaciones municipales de niños,
niñas y adolescentes, en el mismo número de municipios, lo que significa un 14% de los
municipios del país. Cada grupo cuenta en promedio con un máximo de 25 miembros. Es
posible que existan organizaciones informales a nivel municipal, y en el caso especial de Save
the Children y CEIPA hay organizaciones comunitarias adicionales a las municipales. Esto implica
una participación más alta que la identificada solamente de los grupos municipales. Aún así,
esta participación no es muy amplia comparada al número total de niños y jóvenes que viven
en estos municipios.
Todas las organizaciones entrevistadas se refirieron a propuestas municipales hechas
por los jóvenes organizados. La mayor parte de ellas son inicialmente diseñadas para crear una
Política Pública Municipal de la Niñez y Adolescencia (PPM). Las cinco organizaciones
identificaron la creación de 27 PPMs dentro de sus municipios; adicionalmente, algunos
383
Están incluido en los Anexos como Anexo 6 Preguntas de Investigación
Página | 85
notaban la creación de otras PPMs pero la no-aprobación de parte de Alcaldes. El éxito de la
aceptación del proceso de crear políticas públicas municipales todavía depende en gran parte
de la voluntad particular de los individuos dando eco a una conclusión del Circulo
Centroamericano de Aprendizaje de la “importancia del compromiso personal de sus
integrantes.”384 El reto que existe es cómo institucionalizar este compromiso.
En términos del cambio de comportamiento municipal sobre la aprobación y
financiamiento de proyectos dirigidos a las necesidades identificadas por los mismos niños y
jóvenes, puede notarse que muchos municipios acompañados por los miembros de la Mesa de
Municipalización han cambiado significativamente sus prácticas. Carecen de información
completa y sistematizada; la información recolectada (excepto en el caso de PAMI), fue dada en
forma informal e a través de anécdotas. Pero es claro en todos los casos – más en el de PAMI y
Save the Children – que los Municipios donde existen PPMs tienden a invertir más dinero en
proyectos de niños, en proyectos que tratan asuntos más adecuados a las necesidades actuales
de ellos y a ser receptivos a propuestas adicionales.
Se pudo encontrar catorce experiencias de propuestas financiadas por los Municipios,
incluyendo temas de salud, educación, recreación y organización, que tradicionalmente son los
temas menos subsidiados por las autoridades, según a la Mesa.
El caso extraordinario de PAMI merece atención especial: en tres años, en tres
municipios donde ha establecido una red municipal de jóvenes, sostenida por “semilleros” de
niños y jóvenes a nivel comunitario, los alcaldes han aumentado su inversión en asuntos de la
niñez hasta en Q30 millones.385 Proyectos financiados incluyen: construcción de canchas de
basketball, talleres de formación, campañas de información sobre identidad cultural, becas y
bolsas de estudio, talleres para padres y madres de familia sobre la importancia de mandar a
sus hijos e hijas a la escuela, capacitación por los integrantes de la Comisión Municipal de la
Niñez y Adolescencia, y campañas de limpieza en el municipio.
PAMI calcula que esto incluye Q3 millones del valor de trabajo voluntario de muchos
actores, y una inversión de Q1 millón de parte de la ONG. Es claro que la inversión de PAMI ha
producido muchos beneficios en términos de programas adicionales que atienden a una
diversidad de problemática de la niñez y adolescencia a nivel local.
384
Derechos de la Niñez y Desarrollo Local en Centroamérica: un Vinculo Necesario, Save the Children, Managua, Nicaragua, 2008, p. 71 385
Este dato fue dado durante el entrevista, y esta basado en un análisis que PAMI ha hecho; pero en su sitio web hay información sobre un análisis de la inversión municipal en la niñez basado en las políticas públicas municipales: http://www.pami-guatemala.org/Documentos/PPM/7.pdf
Página | 86
3. El análisis a través de la teoría de la participación infanto-juvenil
Las teorías alrededor de la promoción de la participación infanto-juvenil han cambiado
desde la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño en 1989. El entorno de la
participación cívico-democrática ha cambiado. El entendimiento de los conceptos novedosos
dentro de la Convención ha avanzado. Aún continúan las diferentes interpretaciones sobre las
metodologías y procesos que pueden alcanzar una participación autentica y su aplicación
efectiva para la realización de uno o más derechos de la niñez.
El análisis de esta tesis, en el marco de las teorías de la participación de la niñez, se basa
en el último Comentario General del Comité de los Derechos del Niño, publicado en Ginebra en
2009. Existe un esquema gráfico del texto del Comentario General #12 en el Anexo 7. Contiene
cuatro elementos principales: el enfrentamiento de obstáculos a la participación en el entorno
socio-político-económico-cultural local; el fortalecimiento de los mecanismos para solicitar a las
opiniones del niño, entender la información disponible, hacer elecciones de diferentes opciones
y formar su opinión; el fortalecimiento de los mecanismos para expresar libremente sus
opiniones; el fortalecimiento de los mecanismos para que las autoridades tengan debidamente
en cuenta las opiniones del niño. Adicionalmente, la teoría identifica la participación autentica
con las características siguientes: transparencia e información; voluntariedad; respeto;
relevancia; amigabilidad a la niñez; inclusión; acompañamiento por capacitación; seguridad y
sensibilidad al riesgo; rendición de cuentas.
Aparentemente el enfrentar los obstáculos existentes en la participación de los jóvenes
no está definido como objetivo de las entidades entrevistadas. Algunos obstáculos están
superados por las diferentes entidades: CEIPA lucha contra la exclusión al propiciar una
participación muy amplia en las elecciones escolares para su Comisión Municipal Juvenil; Save
the Children enfrenta el obstáculo de tener menores de edad representados en organizaciones
oficiales como los COMUDES, por incluir a jóvenes mayores de 18 años en las organizaciones de
este nivel; ChildHope, y en una forma menor PAMI, enfrenta la participación de poblaciones
marginadas como la niñez trabajadora. Todos están tocando la barrera política al proponer
Políticas Públicas Municipales, pero no en forma nacional; solamente en términos de la
creación de una política local. Casi todos están promoviendo la sensibilización, tanto en los
derechos del niño como el derecho a participar y ser escuchado, en las decisiones políticas
municipales.
Es notable que PAMI y Save the Children tienen grupos locales (comunitarios o sub-
municipal) que tratan de ‘comunicadores;’ la metodología de Save the Children es muy
conocida en promover los derechos del niño a través de programas de radio. La información
publicada en el sitio web de PAMI indica una buena red de recolección de datos locales. El rol
Página | 87
de los medios de comunicación (excepto tal vez en la experiencia de Save the Children) no es
claro; aunque la Convención especifica un rol activo de los medios en la participación auténtica
de la niñez y adolescencia. Child-Hope menciona el uso de las artes – teatro, música, arte – para
propiciar la expresión juvenil en sus comunidades.
El éxito de tener 27 PPMs es una buena señal de negociación; aún así con este número
de políticas donde han trabajado 46 organizaciones municipales indica que hay trabajo por
hacer en cuanto a ‘intensificar’ el intercambio o fortalecer los mecanismos en los que las
opiniones de la niñez sean tomadas en cuenta adecuadamente. Los procesos de participación
de la juventud requieren enfrentar obstáculos institucionalizados en Guatemala para un mejor
funcionamiento de la democracia y no solamente la participación política juvenil: poderes
locales concentrados en pocas manos; débil participación de los adultos en la sociedad; falta de
transparencia y rendición de cuentas. Pero esto es precisamente lo que estos mecanismos
tendrán que enfrentar para tener debidamente en cuenta las opiniones de los niños y jóvenes.
El estudio reflejó que las organizaciones entrevistadas han entendido y propiciado
inherentemente las características de la participación auténtica de la niñez y juventud incluidas
por el Comité de los Derechos del Niño. Aún así es difícil determinar si estas características son
llevadas a la práctica en todos los procesos. Las características más débiles parecen ser la
‘informativa,’ ‘inclusiva,’ y ‘rendición de cuentas.’
La información, crucial en el proceso de promover la participación, debe ser mucho más
obvia en los encuentros con las organizaciones. Únicamente PAMI, mostró una voz de la niñez
evidente en estos procesos. Es interesante notar también, que muchas de las PPM disponibles
en el Internet tienen formatos, problemáticas y hasta textos muy similares – lo que es contrario
a la diversidad de experiencias, edades y etnias de los participantes.
La inclusión es difícil. CEIPA ha tratado de promover una inclusión total de estudiantes
en sus procesos; sin embargo existe un vacío en la inclusión de los jóvenes no-escolarizados.
Save the Children tiene grupos de 25 jóvenes por comunidad y 5 comunidades por municipio;
una muestra que no resulta ser muy inclusiva. Las organizaciones entrevistadas no
mencionaron otras redes, como la de CONJUVE o RENOJ. CEIPA hace esfuerzo para incluir al
ministerio de educación; pero autoridades fuera de las municipales no tienen mayor rol en el
proceso de crear PPMs. Esto demuestra otra forma de no-inclusión.
La rendición de cuentas es otro aspecto que no tiene mucha claridad en procesos de
desarrollo local: ¿Quiénes rinden cuentas? ¿A quiénes? ¿Las ONGs rinden cuenta a sus
donantes, a las autoridades, a las comunidades donde viven los niños? ¿Los niños rinden cuenta
a las ONGs, a otros niños, a los padres, madres y otros adultos en sus comunidades y
Página | 88
municipios? Si hubiese existido más evidencia física de los procesos, hubiera sido sencillo
responder a estas preguntas.
Página | 89
CAPĺTULO VIII
LAS RECOMENDACIONES
El contexto de la participación infanto-juvenil en Guatemala es hoy más propicio que
hace una década, cuando recién terminó el conflicto armado, y todavía hubo desacuerdos
sociales sobre la aplicación de la doctrina de la protección integral de la niñez identificada en la
Convención de los Derechos del Niño en 1989.
Recomendación 1 – Las organizaciones que promueven la participación de niños y jóvenes
podrían beneficiarse con una mayor coordinación de sus esfuerzos, sus programas,
profundizando en la experiencia democrática guatemalteca a nivel municipal.
Las organizaciones trabajando con niños y jóvenes derivan de la tradición de desarrollo
comunitario que atendió a necesidades en temas puntuales como salud, educación u otros, y se
enfocaban en las deficiencias de proveer servicios básicos por instituciones del Estado. Esto
antecede a la Convención de los Derechos del Niño, que identificó los derechos de
supervivencia, desarrollo, protección y hasta el final de la década de los 90, empezó a tomarse
en serio los derechos de participación.
La implementación de programas para promover la participación infanto-juvenil
actualmente tiene mucho en común con la promoción de la democracia en el país. La
promoción de la participación infanto-juvenil podría avanzar si se pone atención a temas como
la representatividad, la transparencia, la rendición de cuentas y la gama de mecanismos
creados para promover este “intenso intercambio de pareceres entre niños y adultos”386 que
menciona el Comité de los Derechos del Niño. Los niños y jóvenes – que son ‘el presente y el
futuro’ – tienen que ser parte de este “diálogo, debate y enfrentamiento racional de los
proyectos sociales” planteado por Jesús Zepeda.387
Recomendaciones en este punto:
Hay que recordar que las Políticas Públicas Municipales a favor de la infancia y juventud
no son el fin del proceso de la participación juvenil; son medios para promover y
mantener el “dialogo” que requerimos en la sociedad y en que los jóvenes quieren
participar activamente.
386
Comentario General #12 del Comité de los Derechos del Niño, Ginebra, 2009, para 13 387
Jesús Rodríguez Zepeda, „Estado de derecho y democracia‟
Página | 90
La participación infanto-juvenil no existe ni se puede promover efectivamente en forma
aislada. Es valioso sentar la experiencia y la práctica dentro del marco y práctica de
participación democrática municipal en general.
o Hay un gran gama de mecanismos de participación utilizados en la región
latinoamericana que sirve como buenos ejemplos
o Hay muchas organizaciones promoviendo prácticas democráticas locales; el
trabajo de promover la participación infanto-juvenil municipal debe ser un valor
agregado a estos esfuerzos
o Hay instituciones importantes al desarrollo del niño y adolescente que deben ser
incluido en estos procesos de políticas municipales, y los jóvenes (sujetos de
derecho) puede ser un instrumento para lograr su involucramiento (Ministerio
de Salud, Educación por ejemplo)
Los procesos de participación y sus programas y proyectos requieren más trabajo en
monitoreo y evaluación.
Los procesos de participación juvenil municipal pueden enriquecerse con una relación
de trabajo más alineado con las instituciones nacionales identificadas en la Ley PINA (la
Comision Nacional) y otras organizaciones trabajando en el tema de la juventud
(CONJUVE, RENOJ).
Sería importante aprovechar más de la existencia de muchos grupos juveniles pequeños
que están mencionados en las encuestas y estudios (algunos Mayas, de empresas
pequeñas, de iglesias o medioambientalistas) que quieren ser involucrados y que
comparten el reto de promover la participación política infanto-juvenil.
Recomendación 2 – la consolidación del marco legal
Aunque hay un marco nacional relativamente nuevo y claro, y consistente con la
doctrina de la protección integral de la niñez y adolescencia, existen vacíos legales y
mejoramientos legales posibles, basado en siete años de experiencia implementando la Ley
PINA.
Recomendaciones en este punto:
El vacío más importante es el reconocimiento legal de la opinión de los menores de
edad en organizaciones oficiales. Es importante buscar la manera de reconocer el
derecho a la participación política de niños y jóvenes, de 14 años o más.
Página | 91
En este sentido, la ausencia de una cláusula dedicada a la no-discriminación en la actual
Constitución es notable, y debe estar en cualquier propuesta para cambiar la Carta
Magna.
Aunque la Ley PINA no estipula o regula una participación formal de niños, niñas y
jóvenes en organizaciones estatales, las mismas, y otras organizaciones, pueden abrir
procesos de la participación formal de la niñez y juventud. Una amplia y exitosa práctica
así, evaluado, documentado y intercambiado con autoridades adultos, podrían apoyar
un futuro cambio jurídico.
Hay modificaciones en el Código Municipal que pueden mejorar el funcionamiento de la
participación infanto juvenil en los procesos municipales. Las organizaciones que
promueven la participación infanto-juvenil a nivel municipal podrían coordinarse con
estas iniciativas. De nuevo, existen ejemplos de mecanismos y procesos utilizados en
otros países latinoamericanos que han mostrado formas de ampliar y profundizar la
experiencia de la participación infanto-juvenil.
Página | 92
Recomendación 3 – la reflexión constante de las organizaciones promoviendo la participación
infanto-juvenil en las teorías de la participación juvenil
La teoría de la participación infanto-juvenil ha evolucionado a través de los años, de un perfil
muy bajo en 1989 hasta un planteamiento mucho más elaborado en el Comentario General #12
del Comité de los Derechos del Niño en 2009. Este documento y sus aportes fueron discutidos
anteriormente (páginas 32-33).
Recomendaciones en este punto:
Fortalecer el acceso a la información de los jóvenes en comunidades y a nivel municipal
Fortalecer la capacidad de jóvenes a formar opiniones consideradas sobre temas que les
interesan, e identificar opciones entre varias perspectivas.
Fortalecer la capacidad e instalar la práctica de la comunicación de opiniones
consideradas hacia las audiencias apropiadas a tomar decisiones sobre temas que les
interesan.
Fortalecer la capacidad e instalar la practica en adultos e instituciones que toman
decisiones sobre la juventud, en escuchar a la opinión considerada de jóvenes y en
responder a sus opiniones.
Página | 93
CAPĺTULO IX
BIBLIOGRAFIA
1. Referencias Bibliográficas
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Ramírez, Universidad Iberoamericano, México, 2000
Arriola Quan, Gustavo, y otros. La democracia: nuevas reflexiones y otras dudas,
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3. Referencias Jurídicas
1. Internacional
Comentario General #11 sobre el niño indígena, Comité de los Derechos del
Nino, 2009
Comentario General #12 sobre el derecho a ser escuchado, Comité de los
Derechos del Nino, 2009
Convenio 107, OIT, sobre poblaciones indígenas y tribales, 1952
Convenio 183, OIT, 2000
Convenio de la Haya sobre la Adopción Internacional, 1993
Convención sobre los derechos del niño, 1989
Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación racial, 1965
Convención sobre la eliminación de todas formas de discriminación contra la
mujer, 1979
Declaración del derecho al desarrollo, 1986
Declaración de Ginebra sobre los Derechos del Niño, 1924
Declaración de los NNUU sobre los derechos de los pueblos indígenas, 2008
Declaración de Stockholm, sobre la conferencia de las NNUU sobre el medio
humano, 1972
Página | 102
Declaración de NNUU sobre los derechos del niño, 1959
Declaración de Teherán, 1968
Declaración de Viena, 1993 y Plan de Acción
Pacto Internacional sobre los derechos cívico–políticos, 1966
Pacto Internacional sobre los derechos socio-económico-culturales, 1966
Plan de Acción, Cumbre Mundial para la Infancia, 1990
Proclamación de Teherán, 1968
2. Regional
Carta Democrática Interamericana, 2001
Declaración de principios sobre la libertad de expresión
Pacto de San José, 1969
3. Nacional
Código del Menor, 1979
Código del Nino, Nina y Adolescente, 1996
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, 2003
Constitución política de la república de Guatemala, 1985
Propuesta de ley 3896, sobre la Protección Integral de la Juventud, 2002
Página | 103
ANEXOS
1. Tratados internacionales de los derechos humanos
2. Tratados sobre los derechos humanos en regiones
a. América Latina
b. África
c. Europa
3. La participación en los tratados internacionales de DDHH
4. La escalera de la participación de Roger Hart
a. Representación grafica
b. Información textual sobre la escalera
5. Mapa de los Pueblos Indígenas de América latina
6. Las reformas constitucionales en América latina
7. Preguntas de Investigación
8. Grafica de la dinámica de la participación infanto-juvenil
9. Las respuestas a las preguntas de investigación
10. Análisis según a la dinámica de la participación infanto-juvenil
Página | 104
Anexo 1 – Tratados internacionales de los derechos humanos
Página | 105
Página | 106
Anexo 2ª - Tratados sobre los derechos humanos (America Latina)
Página | 107
Anexo 2b – Tratados sobre los derechos humanos (África)
Página | 108
Anexo 2c – Tratados sobre los derechos humanos (Europa)
Página | 109
Anexo 3 – ‘participación’ en los tratados internacionales de los derechos humanos Resumen en breve de la palabra „participación‟ en distintos pero importantes documentos internacionales que trata de los derechos humanos y/o desarrollo humano
Fecha: Tratado Art. Texto
1957: ILO 107
derechos indígenas
1 mención
5 Estimular a través de todos los medios posibles el
desarrollo de las libertades civiles dentro de estas
poblaciones e el establecimiento de o la participación en
instituciones electivas
1965: Convención
sobre la Eliminación de
todas formas de
discriminación racial
1 mención
5 Promueve los derechos políticos a los que pueden ser
discriminados por raza … y participación en actividades
culturales…
1966: Pacto
Internacional sobre los
derechos socio-
económico-culturales
2 menciones
13
15
Educación:…la educación debe capacitar a todas las
personas a participar efectivamente en una sociedad
libre…
Participar en la vida cultural
1966 Pacto
Internacional sobre los
derechos cívico-
político
1968: Proclamación de
Teherán
2 menciones
5
17
El reto primordial en la esfera de los derechos humanos
es lograr la libertad y dignidad máximo de cada
individuo. Para la realización de este objetivo, las leyes
de cada país debe garantizar a cada individuo … la
libertad de expresión, información, conciencia, religión
además del derechos a participar en la vida política,
económica, cultural y social de su país.
Las aspiraciones de los jóvenes para un mundo mejor,
en donde los derechos humanos y las libertades
fundamentales son realizados, tienen que recibir la
atención más alta. Es urgente que la juventud participa
en diseñar el futuro de la humanidad.
1979: Convención
sobre la Eliminación de
Preámbulo
--- discriminación … es un obstáculo a la participación de
la mujer
Página | 110
todas formas de
discriminación contra
la mujer
8 menciones
7
8
10g
11c
14
--- el pleno y completo desarrollo de la nación …
requiere la máxima participación de la mujer…
.. derecho a participar en organizaciones no-
gubernamentales e asociaciones
… derecho a representar sus países en organizaciones
internacionales…
… derecho a participar en actividades deportistas…
… derecho a acceder servicios que permiten su
participación laboral en la economía
.. derecho a participar en organizaciones que tratan de
problemas rurales… (f) derecho a participar en
actividades comunitarias…
1986: Declaración del
Derecho al desarrollo
Preámbulo
Art. 2.3
Art. 8.2
Reconociendo que el desarrollo es un proceso global
económico, social, cultural y político, que tiende al
mejoramiento constante del bienestar de toda la
población y de todos los individuos sobre la base de su
participación activa, libre y significativa en la distribución
justa de los beneficios que de él se derivan,
Los Estados tienen el derecho y el deber de formular
políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de
mejorar constantemente el bienestar de la población
entera y de todos los individuos sobre la base de su
participación activa, libre y significativa
Los Estados deben alentar la participación popular en
todas las esfera como factor importante para el
desarrollo y para la plena realización de todos los
derechos humanos
1989: Convención de
los Derechos del Niño
No-mencionado pero
hay 4 clausulas
relacionadas
Art. 12.1
Art. 13.1
Art. 17
Los Estados Partes garantizarán al niño que esté
en condiciones de formarse un juicio propio el derecho de expresar su opinión libremente en
todos los asuntos que afectan al niño, teniéndose debidamente en cuenta las opiniones del niño, en función de la edad y madurez del niño.
El niño tendrá derecho a la libertad de expresión; ese derecho incluirá la libertad de buscar, recibir
y difundir informaciones e ideas de todo tipo, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma artística o por
cualquier otro medio elegido por el niño. Los Estados Partes reconocen la importante
función que desempeñan los medios de comunicación y velarán por que el niño tenga
acceso a información y material procedentes de diversas fuentes nacionales e internacionales, en especial la información y el material que tengan
Página | 111
Art. 23.1
por finalidad promover su bienestar social,
espiritual y moral y su salud física y mental Los Estados Partes reconocen que el niño mental o físicamente impedido deberá disfrutar de una
vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a sí
mismo y faciliten la participación activa del niño en la comunidad.
1989: OIT 169
Convenio sobre
pueblos indígenas y
tribales, 6 menciones
Art. 2.1
Art. 5
Art. 7.1
Art. 22.1
Art. 23.1
Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: a) deberán reconocerse y protegerse los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; b) deberá respetarse la integridad de los valores, prácticas e instituciones de esos pueblos; c) deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. Deberán tomarse medidas para promover la participación voluntaria de miembros de los pueblos interesados en programas de formación profesional de aplicación general La artesanía, las industrias rurales y comunitarias y las actividades tradicionales y relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados, como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recolección, deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo económicos. Con la participación de esos pueblos, y siempre que haya lugar, los gobiernos deberán velar por que se fortalezcan y fomenten dichas actividades.
Página | 112
1993: Declaración de
Viena
16 menciones
Secn I
8
18
10
22
24
25
34
Secn II
27
31
36
43
45
63 y 64
67
16 menciones de „participación‟:
Democracia se base … en la plena participación en
todos los aspectos de sus vidas
La plena e igual participación de la mujer
El Estado debe promover la completa y libre
participación de los pueblos indígenas…
… participación activa … le las personas con
capacidades diferentes
… participación … de los más vulnerables
Participación de los más pobres en los procesos de la
toma de decisión comunitaria
Participación popular y la sociedad civil
… facilitación de la plena participación (de minoría
religiosas y étnicas)
… asegurar la plena y libre participación (de pueblos
indígenas)
…participación de mujeres como agentes…
… promueve la participación de las mujeres en procesos
de decisión … y en condiciones de igualdad
… respetar los derechos del niño a sobrevivencia,
desarrollo, protección y participación.
Participación de los discapacitados
… la participación real e efectiva de las personas en los
procesos de tomar decisiones.
1995: Beijing
Declaración (mujeres)
6 menciones
13
16
19
20
34
Debe tener participación en el proceso de la toma de
decisiones
como agentes iguales de desarrollo centrado en la
persona
…diseñar políticas sensibles al género y programas con
la plena participación de la mujer
La participación de todas las actores de la sociedad civil
Asegurar la participación de la mujer-niña
1995: La declaración
de Copenhagen sobre
el desarrollo social
14 menciones
7
25
26o
26s
Comm #2
Comm #3
El desarrollo social y económico requiere la plena
participación de los hombres y las mujeres
Una visión.. basada en la plena participación de todos
El empoderamiento requiere la plena participación de
todos
Fortalecer las políticas y los programas con la
participación
… la participación dentro de la vida social y cultural.. una
participación de las personas que les afectan es una
parte integral de dichos programas
La participación de empleadores, trabajadores, en las
Página | 113
Comm #4
Comm #5
Comm #6
Comm
#10
decisiones … la promoción de los derechos humanos,
incluyendo la participación. La educación es esencial
para la comunicación y la participación en la vida
cívica… la plena participación de las minorías
lingüísticas, étnicas, y religiosas …
Mejoramiento de la participación de la mujer …
promover la participación igual de las mujeres urbanas y
rurales
La participación en la vida social y cívica
La participación amplia de la sociedad civil en los
programas de desarrollo de las Naciones Unidas
2007: La declaración
de las Naciones
Unidas sobre los
derechos de los
Pueblos Indígenas
1 mención
41 Los medios para asegurar la participación de los pueblos
indígenas en los asuntos que les afectan
Página | 114
Página | 115
Página | 116
Anexo 4b – Escalera de Participación de Roger Hart
La Escalera de Participación de Roger Hart388
Las primeras tres acciones NO SON PARTICIPACIÓN – se puede ser visto en proyectos de desarrollo,
pero no son participación
Ejemplos:
Manipulación o Decepción:
El uso de las voces de los niños para llevar mensajes de adultos:
a) documentos creados con comentarios y/o imágenes hecho por niños pero sin
su permiso, participación en escoger o crear
b) niños en marcha con pancartas alrededor su cuello, pero la pancarta está
hecho por un adultos con un mensaje que el niño realmente no entiende
Decepción es cuando los adultos representan mal el rol de los niños en cualquier
proyecto
a) libro o afiche con dibujos de niños y comentarios de niños pero producción
de adulto
b) proyecto de jardín en que los niños aportaron trabajo para plantear, por
ejemplo, pero realmente no hicieron el diseño ni escogieron plantas, bancadas etc
c) sondeos se caen muchas veces en el mismo problema, porque resultados
están presentado como los niños analizaban y recomendaron y normalmente la
participación infantil es solamente llenar un formulario
d) estos decepciones tiene tendencia de exagerar las capacidades de niños en
frente de otros adultos
Decoración
Cuando los niños ponen playeras y camisas con información/punta de vista en que ellos
realmente no entienden
Cuando los niños cantan o bailan con mensajes de algo en que ellos realmente no
desarrollaron su mismo involucramiento en un acto de recreación (obra de teatro; juego
de deporte; competencia de baile) está bien como actividad para niños, pero no es
participación
Tokenism
Cuando los adultos dan espacio y voz a los niños quienes realmente no son preparados
sobre un tema, en un ámbito o para expresar su voz. Muy común (participación de niños
388
Tomada de su ensayo “Children‟s Participation: From Tokenismo to Citizenship”Innocenti Research Esssay No. 4, Innocenti Research Centre/UNICEF, Florence, Italy, 1992
Página | 117
en foros a todo nivel) cuando hay poco proceso democrático en la selección de niños.
Muchas veces son las estrellas, seleccionado por adultos con poco tiempo de preparar su
participación real.
lo que los niños aprenden es que democracia es falso!
Participación Actual
Principios:
Los niños pueden y deberían elegir
Los ‘niveles’ no son consecutiva; no hay que alcanzar uno antes de meterse en otro
Cada tipo de participación cambia por edad, capacidad y cultura de los niños
Asignado pero Informado
Movilización Social
Los adultos quieren que los niños llevan mensajes importantes a otros adultos
Niños recogen basura de las calles, estudian bien el problema de basura en su
comunidad y llevan un mensaje que la comunidad debería ser más limpia
Actividades expresivas llevan mensajes son bien desarrollados; se puede tener insumos
excelentes de los niños; pero son actividades de corto plazo, de impacto mínimo y
normalmente no cambian los poderes locales o promuevan un rol diferente para niños en
procesos locales
los niños aprendan que pueden ser utilizado para un fin especifico (llevar mensaje
decidido por adultos a otros adultos) en vez de dar espacio a los niños para llevar su propio
mensaje de su propio asunto
Consultado e Informado
Que los niños entienden el proceso del proyecto en que está involucrado y sus opiniones están
tomadas en cuenta
sondeos son ejemplos comunes si los niños están involucrado en el proceso de analizar,
discutir y presentar los resultados; a lo menos los niños tiene que recibir los resultados
Iniciado por Adultos, pero Decisiones Compartido con Niños
La mayoría de los proyectos comunitarios están diseñados para toda la comunidad y no solamente
un grupo particular. Pero normalmente son los hombres mayores de 25 años quienes hacen
decisiones, y normalmente no están involucrado otras personas menos empoderadas (mujeres,
ancianos, niños, menos validos).
Página | 118
Estos proyectos empiezan con adultos, pero incluyen una participación más fuerte de
niños en planificación y diseño del proyecto (es importante compartir con los niños todos
las
limitaciones posibles del proyecto – dinero disponible; limitaciones geográficas o de
poder local etc)
Es importante que niños están involucrado (a lo menos informado) de los demás partes
del proceso, incluyendo detalles técnicos que muchas veces limita las salidas de un proyecto.
Aunque los niños no son expertos técnicos, tienen que entender los procesos en que
negociaciones están hecho y acuerdos hechos.
Iniciado por Niños, Dirigido por Niños
Ejemplos de eso son muy difíciles encontrar – lo más común es cuando niños juegan.
Normalmente, se encuentran cuando niños descubren una situación que no le gusta y quiere hacer
algo – pero muchas veces tienen que hacer un acción ‘en secreta.’ (Cuando niños quieren sepultar un
pájaro muerto)
Iniciado por Niños, Compartiendo Poder con Adultos
La línea entre una sugerencia de un adulto en poder que niños creen que tiene que adoptar, y apoyo
de adulto es muy difícil. Hay que tener un nivel alto de confianza en este adulto.
Lo que es necesario en los adultos es capacidad de escuchar, observar y no ‘iniciar.’ Los
adultos tienen que aprender como responder a las necesidades de los niños
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Anexo 5: Mapa de Pueblos Indígenas de America Latina389
País Pob.
Total
Pob. Ind. % de
Total
Idiomas
Reconoci
dos
Reconocimient
o
Constitucional
Reconocimiento
Político Local
México 111
millones
12.4
millones
11% 68 Art. 6 1992 ILO 169 ratificado
1996 Acuerdos San Andrés
2001 Ley de Derechos Indígenas y Cultura (limitado)
2003 Congreso Nacional Indígena implementa Acuerdos en algunos estados
Perú 27
millones
8.8
millones
33% 67+ Art. 2.19 1993 ILO 169 ratificado
Bolivia 10.9
millones
6.7
millones
62% 36 Art. 1-3 sobre la
naturaleza del
Estado; Art. 5
sobre idiomas
Capítulo IV –
Derechos de
las naciones y
pueblos
indígenas
originario
campesinos Art.
30-32
1991 ILO 169 ratificado
2007 UN Declaración ratificada
Guatemala
(datos del
Mundo
12
millones
6 millones 50% 23 Propuesta en
1999 a cambiar
articulo 1 para
389 Data en esta tabla proviene de la publicación: The Indigenous World, International Work Group for Indigenous Affairs, Transaction Publishers, Copenhagen, 2008
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Indígena) incluir: …”La
nación
guatemalteca
es una y
solidaria; dentro
de su unidad y
la integridad de
su territorio es
pluricultural,
multiétnica y
multilingüe.”
Art. 66-70
Comunidades
Indígenas
Guatemala
(datos del
Censo
Nacional
2006)
12.9
millones
4.9
millones
38% 23
Colombia 45
millones
1.4
millones
3.4% 87 1991 protege la
diversidad
étnica y cultural
Ecuador 13.6
millones
1 millón 7.3% 14 1998 reconoce
pluriculturalidad
1998 ILO169 ratificado
Brasil 180
millones
730,000 4% 2004 ILO 169 ratificado
Nicaragua 5.8
millones
430,000 7.4% 7 1993 Ley de Idiomas
2003 Ley 445 sobre Región Autónoma
Panamá 3.3
millones
250,000 8% 7
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Anexo 6 – Reformas Constitucionales de América Latina
Nuevos desde 1985; Fuente: Sitio de Georgetown University
http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/constitutions.html
12 países en América del Sur 10 nuevas constituciones en 8 países desde 1985 Todos los 12 han tenido reformas constitucionales – un total de 25 procesos de reformas en 12 países durante 25 años
5 países en América Central 2 nuevas constituciones en cinco países 14 reformas constitucionales en cinco países en 25 años
Tema de Igualdad: Todas las constituciones en la región lo menciona, aunque muchos solamente en un contexto de igualdad frente la ley Tema de no-discriminación: 7 países de 18 países no lo tienen: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, y Uruguay. La República Dominica tampoco lo tiene.
País Constitución Reformas Igualdad No-discriminación
Argenti
na
1994 Art. 16 igualdad ante le ley NO HAY
Bolivia 1967 1994, 2002,
2004, 2005
2009 Preámbulo, Art.8 Art. 14
Brasil 1988 1996,
2003,2005
Art. 5 Art. 3
Chile 1980 1989, 2005,
2009
Art. 1 igualdad de oportunidades;
Art. 38 igualdad frente la ley
NO HAY
Colom
bia
1991 2005 Preámbulo, Art. 13 NO HAY
Ecuado
r
1996
1998
2008 Mucho; Art. 11 Art. 11
Guyan
a
1980 1996 Preámbulo; igualdad para las
mujeres; igualdad para los niños
Art. 149
Página | 122
nacidos fuera de matrimonio
Paragu
ay
1992 Preámbulo; Art. 30 igualdad de
oportunidades
Capítulo III – Artículos 46-48
Art. 46; mas especifico Art.
88
Peru 1993 2005 Art. 2, 6, 26 Art. 2
Surina
me
1987 1992 Preámbulo, Art. 5 y 7 Art. 3, especifico Art. 8
Urugua
y
1967 2004 Art. 8 igualdad ante la ley NO HAY
Costa
Rica
1949 2003 Art. 33 igualdad ante la ley NO HAY Discriminación
sobre salario, de genero
El
Salvad
or
1983 2000, 2003 Art. 3 ante la ley NO HAY Art. 7
discriminación política en
publicaciones
Guate
mala
1985 1993, 1995 Preámbulo, Art. 4 NO HAY solamente: Art. 19ª
sobre reos; Art 50 sobre
hijos afuera el matrimonio;
Hondu
ras
1982 2005 Art. 60 incluyendo ante la ley Art. 60
Nicara
gua
1987 1995, 2000,
2005, 2007
Preámbulo; art. 2 (voto) Art. 27 ante
la ley
Art. 27
Panam
á
1972 1978, 1983,
1994, 2004
Art. 20 ante la ley Art. 19
Dom.
Rep.
1994
2002 Art. 100 – no muy fuerte NO HAY
México 1917 1993, 1999,
2000, 2008,
2009
Art. 2B VII; Art. 3II c Art. 1
Belice 1981 1988 None? Art. 6, Art.16 not really
Página | 123
OAS Pacto San
José (1969)
DDHH Ante la ley, en la familia, para
participar en politica
Art.1, Art. 24
San Salvador
(1988)
DD sociales-
económicos
Igual trabajo Art. 3 Obligación de no-
discriminación
Belén do
Para (1994)
Mujeres Preámbulo, Art. 3, Art. 13 Art. 6
Discriminació
n contra los
discapacitad
os (1999)
discapacitados Preámbulo, Art. 2, Art. 4 Art. 1.2, Art.2, Art. 3
Página | 124
Anexo 7 – Las preguntas de Investigación
1. Cuantos Concejos hay? 2. Cuantas personas están participando en ellos?
c. Directamente d. indirectamente
3. Cuanto tiempo ha trabajado los Concejos a. Con cuales participantes? b. Hay rotación? Hay remplazo?
4. Cuantas propuestas han hecho los Concejos? a. A quienes? b. Sobre cuales temas? c. Involucrando que?
5. Cuantas propuestas han sido implementado/aceptado? a. Por quienes? b. Con cambios?
Página | 125
Anexo 8 -- Grafica de la dinámica de la participación infanto-juvenil
Basado en los ideas sobre la participación que culmina en el Comentario General #12
de la Comité de los Derechos del Niño, 2009
Página | 126
Anexo 9 -- Tabla 1 Respuestas a las Preguntas de Investigación
Pregunta de
Investigació
n/
Organizació
n
Existen Grupos?
Desde hace
cuando?
Cuantos
miembros?
Hacen Propuestas? Propuestas
Financiadas?
CEIPA 15; desde 2002
En Xela, Toto,
Retalhuleu
12; en Salcaja
15
1 PPM
4 PPM en proceso
Procesos electorales han
sido pagado por
Municipios (hasta
Q160,000)
Save 5 (5 en proceso
actual; 1 sigue
de proceso ya
terminado); 4
años
normalmente
Izabal, Chiquimula,
Quiche
25 por grupo
municipal; 125
por grupo
comunitario –
cada grupo
municipal tiene 5
grupos
comunitarios
2 por municipio
anualmente; 2
propuestas a COCODEs
por comunidad
anualmente
Save hasta la fecha han
creado 15 PPMs
Dice que si
Intervida 11 COMUNAs
trabajando con
diagnosticos, con
Comision Municipal
NNAA; después
PPM
No se 4 (3 en Huehue –
Malacatancito, Huehue,
Chiantla); 1 en San
Marcos (Ixchiguan)
Ampliación de hospital y
servicios (Xela);
construcción de 8
escuelas en Chiantla;
planta de tratamiento de
basura; pago para oficina
de COMUNA,
financimiento de talleres
de capacitación
(Ixchiguan)
Apertura de oficina
municipal de la NNAA,
becas
estudiantiles,hoagres
infantiles en Chiantla;
Malacatancito con
hospital infantil, parque
infantil ecologico
Página | 127
PAMI 6 grupos
municipales;
desde?
1 más en Suchi
225 capacitados 3; las Lagunas más
exitosas
3 PPM; inversión de Q30
millones
ChildHope 8 en Quiche; 14
años
800? 5 PPM; 2 más listos
pero rechazados
Q300,000 anualmente en
Pachulum
Mesa de
Municipaliza
ción
10 municipios en
Red de Occidente;
desde 1998/9
1500 65 PPMs No se
Página | 128
Anexo 10 -- Tabla 2 Análisis según a la teoría de la Participación Infanto-juvenil
Tema de
la teoría/
Organizac
ión
Tratar los
obstáculos a la
participación
Usar mecanismos
para solicitar las
opiniones y
expresarles
libremente
Propiciar un intercambio
intenso sobre la política,
los programas o los
medios de
implementación
Propiciar las
características de la
participación
CEIPA Toca el tema de
una participación
amplia, a través de
las elecciones
electrónicas
Los foros y el
manejo de técnicas
periodísticas han
sido exitoso para
poner los asuntos de
la niñez en el debate
público ; Las
elecciones
promueven
expresión sobre el
problemático de la
niñez
Los foros traen candidatos
de todos partidos y
fortalecen un compromiso
de políticos hacia la niñez
T&I; V; Respetuosa;
relevancia limitada a
la expresión política-
infantil; A - proceso
adulto hecho
amigable; I - como
incluyen los no-
escolarizados?; CAP;
S&S; RC (a quienes?)
Save La organización
local; poniendo
jóvenes mayores
de 18 en
COMUDEs
después la primera
experiencia
Tiene 5 grupos
comunitarios, para
tocar diferentes
temas; lo de la
comunicación es
bueno
Hay intercambios tal vez
mas constante aquí entre
COCODEs y grupos
comunitarios, y
COCODEs-COMUDES-
grupos municipales; la
salida después de 4 años
es un problema
T&I; V; Resp;
Relevante; A; I (no es
cierto como incluyen
los marginalizados –
solamente 25 por
comunidad, 5
comunidades por
municipio); CAP muy
buena; S&S; RC?
Intervida Hay uso de
programas de
televisión y radio
para sensibilizar a
las comunidades –
muy importante para
ganar espacios
Han propiciado PPMs en
11 municipios
V; Resp; CAP
PAMI Promueve la Organiza las Los grupos promueve PPM T&I; V; Resp;
Página | 129
organización local;
algunos elementos
de la niñez
trabajador
comisiones (4) y
hace diagnósticos
municipales ; incluye
Comisión de
Comunicación
Social, y uso de
radio y televisión
local
y propuestas al COMUDE
bien detalladas; en tres
municipios, los Alcaldes
han invertido Q30 millones
en 3 años
Relevante
(diagnostico muy
bien); I (tendencia de
incluir mas
marginalizados);
CAP; S&S; RC?
ChildHop
e
Promueve la
organización local;
enfoque en NNA
trabajadores; se
tratan de
sensibilización de
adultos (padres,
maestros,
alcaldes); enfoque
en la política
publica
Hacen consultas;
parecen que hay
acciones llevadas a
cabo durante el
tiempo, incluyendo
M&E
Hay un proceso dirigido a
crear los PPM, que ya no
es solamente consulta;
V; resp; relevante; I
con énfasis en niños
marginalizados como
los que trabajan;
CAP;
Mesa de
Municipali
zación
Promueve una gran
variedad de
experiencias de
diferentes
poblaciones, y
compartir lecciones
aprendidas
Compartir
metodologías,
incluyendo en las
consultas y en los
procesos siguientes
Hay reuniones/encuentros
nacionales, pero no muy
fuertes; no esta seguro
sobre los mecanismos
anivel regional (interno)
para propiciar este dialogo
; hay expertaje en este
proceso suficiente para
llevarlo a nivel regional
Cada organización
tiene sus propios
características, pero
son muy similares
