Νέες Δημόσιες Πολιτικές: Κριτική Δεοντική Προσέγγιση

ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΧΡΥΣΑΦΗΣ

ΝΕΕΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ: ΔΕΟΝΤΙΚΗ ΚΡΙΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

Ανά τ υ π ο

3ο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημόνων

«ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση»

8-10 Οκτωβρίου 2009, Ωδείο Ρεθύμνου

Πανεπιστημιούπολη Ρεθύμνου του Πανεπιστημίου Κρήτης

2011

Γεώργιος Χρυσάφης*

ΝΕΕΣ ΔΗΜΟΣΙΕΣ ΠΟΛΙΤΙΚΕΣ:

ΔΕΟΝΤΙΚΗ ΚΡΙΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

Με τον όρο «Νέες Δημόσιες Πολιτικές» προσδιορίζω τόσο την συζήτηση όσο και την πρακτική των πολυαναμενόμενων και πολυπροβληθεισών προσπαθειών για την γενική μεταρρύθμιση του Δημόσιου Τομέα, με διάφορα εργαλεία ή/και μεθόδους, που αποτέλεσαν και εργαλεία συνθηματολογίας:

Διοικητική Μεταρρύθμιση Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση (e-Government) Νέο Δημόσιο Management1 Κανονιστική Μεταρρύθμιση Καλύτερη (βέλτιστη) νομοθέτηση Διακυβέρνηση κ.λπ. Ειδικά ο τελευταίος όρος ενίοτε αξιοποιείται για να καταδείξει την σύνθεσή του

από τους προηγούμενους, τους οποίους γίνεται γενικά παραδεκτό ότι υπερκαλύπτει. Συντάσσομαι με την άποψη ότι οι συζητήσεις για τις περισσότερες από τις παραπάνω πολιτικές αποφέρουν μάλλον τη διάχυση του ρητορικού, παρά του εμπειρικού φωτός (διαφωτίζονται περισσότερο δια της ρητορικής, παρά δια της εμπειρίας, αφού δεν υ-πάρχει προηγούμενο, ούτε αποδεδειγμένα εφαρμόσιμο πρότυπο), διότι είναι ευρέα πε-δία που δύσκολα υπόκεινται σε μετρήσεις. Επί πλέον, από τις αρχές της προβληματι-κής για τις νέες δημόσιες πολιτικές (κυρίως για το ΝΔΜ της δεκαετίας του 1980), είχε διαπιστωθεί η ύπαρξη ποικίλων αποκλίσεων μεταξύ των διάφορων χωρών, σε ένα πε-δίο πολιτικών οι οποίες ιδεολογικά είχαν συνταχθεί με την γλώσσα του οικονομικού

* Διδάκτορας Πανεπιστημίου Ιωαννίνων.

1. Βλ. την ανάλυση του Rohr για τον όρο, καθώς και άλλους που συνδέονται με την προβλημα-τική γύρω από αυτόν, όπως την γραφειοκρατία, την ηθική, το πολίτευμα (regime), την αρετή, τη σύνε-ση (prudence). Βλ. J. A. Rohr: Ethics for Bureaucrats - An Essay on Law and Values, Marcel Dekker Inc., 1978, σελ. 1-13. Επίσης, για την φιλολογία και εισαγωγικά ζητήματα περί της ηθικής στη δημό-σια διοίκηση, βλ. S. Wakefield: “Ethics and the Public Service: A Case for Individual Responsibility”, Public Administration Review, 36, November-December 1976, σελ. 661-666.

Γεώργιος Χρυσάφης 348

ορθολογισμού και προωθηθεί από μία νέα γενεά «οικονομοκρατών» και «λογοδοτο-κρατών», που ανήκαν στα υψηλόβαθμα κλιμάκια του δημόσιου τομέα, επί τη βάσει δύο ουσιωδών δογμάτων: ελάττωση ή απαλοιφή των διαφορών μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και μετατόπιση της έμφασης από την διαδικαστική λογοδοσία προς ένα μεγαλύτερο στοιχείο λογοδοσίας, με όρους αποτελεσμάτων2.

Η προβληματική που εισάγω είναι ανεξάρτητη από το αυτονόητο της αναγκαιότητας για την μεταρρύθμιση του δημόσιου τομέα, στο πλαίσιο μίας κοινωνίας που προοδεύει και ενός κράτους που υποχρεούται και πρέπει να μετασχηματίζεται. Η άποψή μου είναι ότι οι απαραίτητες μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις έχουν εργαλειακό χαρακτήρα και συνδέονται με αξιακά ζητήματα δευτερογενώς, εκ των αποτελεσμάτων που φαίνονται ότι παράγουν. Στα πλαίσια του οικονομικώς και πολιτικώς σκέπτεσθαι, μπορούμε να προβαίνουμε στην διατύπωση κανονιστικής ηθικής η οποία, χωρίς να αγνοεί τις πραγμα-τικές συνθήκες, τις υπερβαίνει: ελέγχουμε την παθολογία των μερών και του συστήματος και προβάλλουμε τη δική μας επεξεργασία της πολιτικής και οικονομικής πράξης, ακόμη μπορούμε να προτείνουμε πρότυπα ορθοπραξίας, εισάγοντας διάλογο μεταξύ του θεω-ρητικού λόγου και της πολιτικο-οικονομικής πραγματικότητας. Η επιχειρηματολογία μου διαμορφώνεται από δύο κεφαλαιώδη ερωτήματα ως προς τις εισαγόμενες μεταρ-ρυθμίσεις: πρώτον, κατά πόσον και πώς θα καταπολεμήσουν εδραιωμένα χαρακτηριστι-κά και πρότυπα συμπεριφορών, δεύτερον πώς και προς ποία κατεύθυνση θα μεταβάλ-λουν τις σχέσεις κράτους-πολίτη; Κατά διαφορετική διατύπωση, σε ποιόν βαθμό οδη-γούμαστε σε απο-ηθικοποίηση του συστήματος σχέσεων του δημόσιου τομέα και σε ποιόν σε μία μετα-ηθική, δεδομένου ότι εισάγονται αρχές ιδιωτικού τύπου, που σημαίνει ότι θα πρέπει να εισαχθεί και το αντίστοιχο σύστημα αξιών;

1. Επαγγελματική Ηθική-Ηθική του Καθήκοντος

Σ’ ένα επίπεδο επαγγελματικής ηθικής, καθίσταται προβληματικός ο προσδιορι-σμός και η διαπίστωση της υπευθυνότητας ως προς τύπους και χρήσεις που ανιχνεύο-νται σήμερα:

Κάποιος είναι υπεύθυνος για ένα καθήκον που του έχει ανατεθεί, δηλαδή είναι δέσμιος εκ καθήκοντος ως αποτέλεσμα ενός ρόλου που αναμένεται να παίξει,

Κάποιος είναι υπεύθυνος όταν είναι συνειδητός και αξιόπιστος και δρα με μία θεώρηση των συνεπειών,

Κάποιος είναι υπεύθυνος για ένα γεγονός, όταν οι πράξεις του είναι αίτιο του γεγονότος. Μ’ αυτήν την έννοια, το να είσαι υπεύθυνος σημαίνει ότι είσαι σε αιτιώδη σχέση με το αποτέλεσμα,

Ένα άτομο είναι υπεύθυνο ή «φέρει ευθύνη», όταν είναι κατακριτέο ή υπαίτιο.

2. C. Hood: “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, Vol. 69 (1), 1991,

σελ. 3-19. Επίσης βλ. Του ιδίου: “The ‘New Public Management’ in the 1980s: Variations on a Theme”, Accounting, Organizations and Society, Vol. 20, no 2/3, 1995, σελ. 93-109.

Νέες δημόσιες πολιτικές: δεοντική κριτική προσέγγιση 349

Η πίστη, η αφοσίωση και η νομιμότητα δράσης, είναι θεμελιώδεις όροι για την πρακτική των δημοσίων οργανισμών και το ήθος τους, διότι:

Επηρεάζουν την παραγωγικότητα, τις διοικητικές πρακτικές, τη λογοδοσία, και διακρίνουν τους εργαζόμενους του ιδιωτικού από τον δημόσιο τομέα,

Αποφέρουν τη νομιμοποίηση του δημοσίου στις οπτικές του κοινού και των πο-λιτικών,

Δημιουργούν ιδιαίτερους ηθικούς κώδικες, διότι η ένταξη στο δημόσιο τομέα είναι επιλογή.

Κατά μία σύγχρονη τάση της ηθικής, γίνεται διαχωρισμός των θεωρητικών στοχα-στών από τους πρακτικούς. Όμως, η αναγωγή της ηθικής σε ποσοτικοποιούμενα μεγέ-θη ή/και αλγορίθμους, ή κωδικοποιήσεις συμπεριφοράς, είναι μεροληπτική, διότι α-γνοεί ελέγχους καταστάσεων που περιορίζουν την ηθική λήψη απόφασης στους οργα-νισμούς, παραβλέπει την τάση των ατόμων να διαφορίζουν τις συμπεριφορές τους σε ηθικά διαφοροποιημένες κατηγορίες και συμβάλλουν ώστε το άτομο να αποδεσμεύεται ή αποστασιοποιείται ηθικά από οποιαδήποτε αίσθηση προσωπικής ή ηθικής υπευθυνό-τητας από κακές ή παράνομες πράξεις3. Ο επαγγελματικός βίος κάποιου βασίζεται σε μία συγκεκριμένη θεώρηση ή ρόλο ζωής και δεν εξαντλεί τον ανθρωπισμό του. Πρό-κειται για έναν οριοθετημένο χαρακτήρα ρόλου ηθικής, που αμφισβητεί την οικουμε-νική ποιότητα των περισσότερων ηθικών προτάσεων. Μάλιστα, ο επαγγελματικός βίος απαιτεί εξαιρέσεις από τις οικουμενικές ηθικές αρχές και, συνεπώς μπορεί να καθίστα-ται ηθικά ύποπτος, ειδικότερα όταν αυξάνονται οι απαιτήσεις εξαιρέσεων.

Η δικαιολόγηση για επαγγελματική συμπεριφορά η οποία αψηφά απόψεις κοινής αίσθησης περί του δικαίου, απαραίτητα βασίζεται σε μία επιβεβαίωση της έχουσας προτεραιότητα σημασίας του ατομικού επαγγέλματος. Εξ’ αιτίας της έντασης μεταξύ των ιδιαίτερων επαγγελματικών απαιτήσεων και του οικουμενικού χαρακτήρα ενός η-θικού διαλόγου, τα επαγγέλματα τείνουν να επιχειρηματολογούν ότι αξίζουν της ηθι-κής εξαίρεσης που απαιτούν. Τελικά, καταλήγουν να επιχειρηματολογούν ότι αυτό που είναι καλό για το επάγγελμα είναι καλό και για την κοινωνία, δηλαδή ταυτίζουν το α-τομικό (εν προκειμένω, μίας επαγγελματικής τάξης) συμφέρον με το δημόσιο, όχι μό-νον θεωρητικά, αλλά και πρακτικά, διότι θεωρούν και επιχειρούν να δικαιολογήσουν ότι το πρώτο αποτελεί απαραίτητο όρο για το δεύτερο: πρόκειται για ένα πάγιο φαινό-μενο που παρατηρείται στην ελληνική πραγματικότητα για τις πάσης φύσεως προνομι-ακές μεταχειρίσεις διάφορων κατηγοριών εργαζομένων στο δημόσιο και μία κατάστα-ση που καμία δημόσια πολιτική δεν αποπειράται, ούτε και επιθυμεί να μεταβάλλει.

Η προσωπική ηθική στάση (personal ethics) είναι διακριτή από την διοικητική η-θική (administrative ethics), επί τη βάσει των εξής προκειμένων που τις συνθέτουν:

3. L. Quill: “Ethical Conduct and Public Service: Loyalty Intelligently Bestowed”, The American

Review of Public Administration, Volume 39, Number 3, May 2009, σελ. 215-224.


Εμπρόθετες αποφάσεις για καθημερινή δράση, με τρόπους που υπηρετούν το δημόσιο συμφέρον

Σεβασμός και υπακοή στο νόμο Προσωπική ακεραιότητα Προσπάθεια για επαγγελματική αριστεία. Η προσωπική ηθική αναδύεται από τις πεποιθήσεις κάποιου περί του ορθού και

του εσφαλμένου, που μπορούν να προέρχονται από μία παράδοση στην οποία ανήκει το υποκείμενο (π.χ. το επαγγελματικό περιβάλλον). Επί πλέον, υπάρχει μία ομάδα προσωπικών αξιών που διαμορφώνονται από οργανωσιακούς παράγοντες: έτσι, εγεί-ρονται ευκαιρίες για να αρθρώσουν τις προσωπικές τους αξίες και μοιράζονται και συ-γκρίνουν απόψεις με τους συναδέλφους τους. Είναι ζητήματα διαδικασιακά και αυθύ-παρκτα, που χαρακτηρίζουν την οργανωσιακή κουλτούρα υπό διττή άποψη: α) εσωτε-ρική μεταβλητή που μπορεί να σχηματισθεί από το management, ως τμήμα μίας στρα-τηγικής ελέγχου και β) έκφραση εσωτερικών πολιτιστικών αξιών, όπως η αποτελεσμα-τικότητα και η γραφειοκρατική ορθολογικότητα4. Θα πρέπει ίσως να καταφύγουμε σε prima facie καθήκοντα που εμφανίζονται σ’ εμάς ως μία ηθική υποχρέωση, αλλά υπό συγκεκριμένες περιστάσεις (π.χ. το επαγγελματικό περιβάλλον) μπορούν να παραμερί-ζονται από άλλες ηθικές απαιτήσεις5.

2. Διχοτομία Διοίκησης-Πολιτικής

Είναι χρήσιμο να επισημανθεί η αποπειρώμενη θεωρητική και εμπειρική «ουδετε-ροποίηση» των νέων πολιτικών, στο πλαίσιο μίας συζήτησης η οποία ανάγεται στον 19ο αιώνα, με οροσηματική αναφορά σχετική δημοσίευση του Woodrow Wilson, όπου διατυπωνόταν για πρώτη φορά η άποψη ότι η διοίκηση είναι μία επιστήμη που μπο-ρούσε να μαθαίνεται από κάποιον και να εμπιστευθεί σε ανθρώπους που διέθεταν τα κατάλληλα προσόντα και ειδίκευση, αποτέλεσε δε ένα θεωρητικό εργαλείο υπέρ των τότε μεταρρυθμιστών, εις βάρος των υποστηρικτών του παλαιού συστήματος (spoils-

4. L. Smircich: “Concepts of culture and organizational analysis”, Administrative Science Quar-

terly, 28, 1983, σελ. 339-358.

5. Κατά τον Ross ανακαλύπτουμε αυτά τα καθήκοντα για τους εαυτούς μας μέσω της «ηθικής εμπειρίας» και τα αντιλαμβανόμαστε ενορατικά. Είναι μία διαδικασία ηθικής μάθησης και κατά τον Kohlberg αποτελεί την ανάδυση δέσμευσης σε συγκεκριμένες ηθικές αξίες. Βεβαίως, αυτά δεν οδη-γούν σε βεβαιότητα, αλλά σε αποκάλυψή τους, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις. Αυτές οι παρατηρή-σεις μας ενδιαφέρουν για το σχηματισμό ηθικής του καθήκοντος με τις νέες πολιτικές: αυτά απουσιά-ζουν (κατά τη γνώμη μου), γιατί δεν βασίζονται σε ηθικές αρχές, αλλά έχουν για εκκίνηση την συνε-πειοκρατία. Σχετικοί σχολιασμοί στους: P. Maclagan: Management & Morality, Sage Publications, 1998, σελ. 34-38. D. W. Ross: The Right and the Good, Oxford University Press, 1938. J. Dancy: “An ethic of prima facie duties”, στο P. Singer: A Companion to Ethics, Blackwell, σελ. 219-229. D. Jamieson: “Method and Moral Theory”, στον Singer, ό.π., σελ. 476-487.


men), που αξιολογούσαν το αξιοκρατικό σύστημα ως αντιδημοκρατικό6. Μ’ αυτόν τον τρόπο, εισήχθη η διχοτομία μεταξύ διοίκησης και πολιτικής, σύμφωνα με την οποία οι εφαρμοστές της διοίκησης πρέπει να απελευθερωθούν από την πολιτική, εάν πρόκειται να εφαρμόσουν τις πολιτικά ουδέτερες τεχνικές τους σε προβλήματα που εμπλέκονται με την εκτέλεση πολιτικών προσδιορισμένων από τον λαό. Υπ’ αυτήν την έννοια, δεν είναι δυνατό να υπάρξει δημοκρατική διοίκηση, για τον ίδιο λόγο που δεν υπάρχει π.χ. δημοκρατική χημεία.

Θεωρώ ότι η εν λόγω προβληματική είναι παράλληλη με αντίστοιχη επιχειρηματο-λογία που διατυπώνεται περί ηθικής ουδετερότητας του νόμου στο πλαίσιο του νομικού θετικισμού και φαίνεται να είναι υιοθετημένη στην ελληνική πραγματικότητα της κανο-νιστικής μεταρρύθμισης και της απλούστευσης διαδικασιών, για τα οποία θα γίνει συζή-τηση σε επόμενη ενότητα. Στο παρόν είναι ενδιαφέρον να τονισθεί ότι αναφερόμαστε σε μία συζήτηση που στον αγγλοσαξονικό χώρο έχει αναδυθεί πριν πάνω από έναν αιώνα και στην ελληνική πραγματικότητα μόλις τα τελευταία χρόνια έχει αρχίσει να απασχολεί με εκείνη την θεωρούμενη παρωχημένη ρητορική. Μεταπολεμικά η θεωρητική αναζή-τηση ασχολήθηκε με την οπτική περί δυνατότητας παρέμβασης της γραφειοκρατίας στην πολιτική διαδικασία, λόγω απομόνωσής της από την εκλογική διαδικασία. Αργότερα, έ-ρευνες κατέδειξαν ότι ο ρόλος των γραφειοκρατών είναι αυξανόμενα πολιτικός και ότι η γραφειοκρατία ελέγχει όχι μόνον τη συμπεριφορά, αλλά και την πρόσβαση στο ιδιωτικό και το δημόσιο αγαθό (στο ιδιωτικό με ενέργειες όπως οι παρεμβάσεις στην αγορά)7. Στην εξέλιξη της συζήτησης, διατυπώθηκε ότι η κατάργηση της διχοτομίας πολιτι-κής/διοίκησης κατέστρεφε την θεωρητική υποστήριξη του συστήματος αξιοκρατίας που πρέσβευαν οι αναμορφωτές της δημόσιας διοίκησης, με το επιχείρημα ότι μία δημόσια υπηρεσία βασιζόμενη στην εξέταση και την αξία μάλλον, παρά στην πολιτική, δεν ήταν αντιδημοκρατική, διότι η δημόσια υπηρεσία ασχολούνταν με την επιστήμη της διοίκη-σης, η οποία ήταν ούτως ή άλλως αρκετά διακριτή από την πολιτική.

3. Δικαιώματα του πολίτη-Λειτουργία της Δημοκρατίας

Σ’ αυτόν τον τομέα έχει καταστεί προβληματική η μορφή τόσο των θετικών όσο και των αρνητικών δικαιωμάτων, καθώς και η κατανόηση για τον μετασχηματισμό που ενδεχομένως επισυμβαίνει στη δημοκρατία. Η στάση για τον σεβασμό της αξιολογικής αυτονομίας του ατόμου απαιτεί από το κράτος να είναι ουδέτερο πάνω στο ζήτημα του τί αξίζει για την ανθρώπινη ζωή. Συντάσσομαι με την άποψη του Dworkin ότι ο νόμος

6. W. Wilson: “The Study of Administration”, Political Science Quarterly, 2, June 1887, σελ. 197-

222. Το συγκεκριμένο δοκίμιο έχει χαρακτηριστεί ως η γραφειοκρατική ορθοδοξία του 20ού αιώνα.

7. Για τον τρόπο με τον οποίο η γραφειοκρατία έχει οργανωθεί ώστε να ελέγχει το δημόσιο και τον ιδιωτικό (αγοραίο) χώρο, βλ. Th. Lowi: The End of Liberalism, W.W. Norton, 1969. Χρησιμοποιεί δε, τους όρους «bureaucratic discretion» και «administrative discretion», για να διακρίνει την λειτουργία της γραφειοκρατίας από αυτήν της υπόλοιπης διοίκησης, εισάγοντας μία διχοτομία νέου τύπου.


(άρα και οποιαδήποτε μεταρρύθμιση) θα πρέπει να λαμβάνει σοβαρά υπ’ όψιν τα δι-καιώματα, γιατί πλήττουν σοβαρά πολλές πλευρές του βίου και κυρίως την ευημερία8. Θεωρεί δε ότι ο θετικισμός και ο πραγματισμός (στους οποίους αποδίδει εργαλειακό χαρακτήρα) δεν επιτυγχάνει μία επαρκή προάσπιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Αποτελεί μέρος της ανάλυσής του για την πολιτική ηθική, η οποία διακρίνει ότι συντί-θεται από τρία κύρια συστατικά: δικαιοσύνη (ενσωματώνει τόσο τα ατομικά δικαιώμα-τα, όσο και τους συλλογικούς σκοπούς που αναγνωρίζονται από το νομοθέτη για την ισότιμη αντιμετώπιση των πολιτών), ακριβοδικία (αποδίδει στους πολίτες την ίδια δύ-ναμη επιρροής σε ζητήματα που τους αφορούν), ορθή διαδικασία (ορθές πρακτικές για τον καθορισμό του πότε ένας πολίτης παραβιάζει το νόμο). Ο «νόμος ως ακεραιότητα» επιτρέπει την επαρκή προστασία από την εργαλειακότητα του πραγματισμού και του θετικισμού, έναντι των ατομικών δικαιωμάτων και της καθολικής ελευθερίας. Σε ένα απόσπασμα για την ακεραιότητα, αναφέρει:

«… Το δίκαιο ως ακεραιότητα αποδέχεται το νόμο και τα νομικά δικαιώματα με ει-λικρίνεια… Θεωρεί ως δεδομένο ότι ο καταναγκασμός που επιβάλλει ο νόμος ωφελεί την κοινωνία όχι μόνον με το να προσφέρει τη δυνατότητα προβλέψεων ή διαδικαστικής αμεροληψίας, ή με κάποιον άλλο τρόπο που χρησιμοποιεί ως μέσον, αλλά διασφαλίζο-ντας ένα είδος ισότητας μεταξύ των πολιτών, το οποίο καθιστά την κοινότητά τους πιο αυθεντική και βελτιώνει την ηθική της δικαίωση για την άσκηση της πολιτικής εξουσί-ας… Υποστηρίζει ότι τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις πηγάζουν από προηγούμενες αποφάσεις και θεωρούνται νόμιμες, όχι μόνον όταν αναφέρονται ρητώς σ’ αυτές τις α-ποφάσεις, αλλά επίσης όταν ευθυγραμμίζονται με τις αρχές της προσωπικής και πολιτι-κής ηθικής τις οποίες οι ρητές αποφάσεις προϋποθέτουν, αφού τις δικαιώνουν…».

Η αποτελεσματικότητα προβάλλεται ως ένα από τα πολλά κριτήρια δια των ο-ποίων αξιολογείται το έργο ενός οργανισμού, ειδικά σε μία δημοκρατική κοινωνία, αλ-λά δεν υπάρχουν σαφείς ενδείξεις ότι σκοποί του ατόμου-μέλους της κοινωνίας δεν θα υπαχθούν σ’ αυτούς του οργανισμού, όπου υπάρχει σχετικά μικρή ευκαιρία για συμμε-τοχή είτε αυτών που είναι χαμηλότερα στον οργανισμό, ή των πελατών του οργανι-σμού στις διαδικασίες λήψης απόφασης. Εάν δε (εφ’ όσον επιθυμούμε να λειτουργή-σουμε υπό συνθήκες ιδιωτικής οικονομίας), εξετάσουμε το ζήτημα με όρους θεωρίας των κοινωνικών εταίρων (stakeholder theory) θα πρέπει να εισαγάγουμε θεωρήσεις περί δικαιωμάτων των κοινωνικών εταίρων (εν προκειμένω, οι πολίτες), περί θεσμο-ποίησης δικαιωμάτων των κοινωνικών εταίρων και για υποχρεώσεις του οργανισμού σύμφωνα με το μοντέλο του κοινωνικού εταίρου και τη δομή της εταιρικής οργάνω-σης9. Εξειδικεύω επί τη βάσει των κυριότερων πολιτικών ενδιαφέροντος:

8. Βλ. R. Dworkin: A) “Is Wealth a Value?”, Journal of Legal Studies, 9 (1980), σελ. 191-208, Β) “A Trump over Utility”, Oxford Journal of Legal Studies, 1 (1981), σελ. 199-212, Γ) “Law as In-terpretation”, Texas Law Review, 527 (1982), σελ. 540-549.

9. Βλ. την ανάλυση της Onora O’ Neil στην οποία συζητείται η κανονιστική ευθύνη του οργανι-σμού έναντι των εταίρων του, στο On. O’ Neil: Towards Justice and Virtue: a constructivist account of Practical Reasoning, Cambridge University Press, 1996.


Η εισαγωγή νέων τεχνολογιών, ανεξάρτητα από την διάσταση της απαραίτητης προόδου που συντελείται, θεωρούμενες υπό διαφορετικό πρίσμα (πέραν του θετικιστι-κού πεδίου) θέτει τόσο ευκαιρίες όσο και απειλές. Ευκαιρίες ως προς την υπόσχεση για μία κοινωνία πλούσια σε πληροφορία και με περισσότερο άνετη διαβίωση και απειλές ως προς την υπονόμευση της δημοκρατίας μέσω μεροληψιών στην κατανομή της γνώ-σης και της πληροφορίας, την κατάτμηση του διαλόγου, την πιθανή αδιαφάνεια που επέρχεται λόγω της απρόσωπης επαφής, κ.λπ. Το ενδιαφέρον για την χρήση των Τε-χνολογιών Επικοινωνίας και Πληροφορικής (ΤΕΠ) και την ανάπτυξη της ηλεκτρονι-κής δημοκρατίας, ανέκυψε στις ΗΠΑ κατά τις αρχές της δεκαετίας του 1970, συνδέ-θηκε δε με την υγεία του αμερικανικού πολιτικού συστήματος και την καταπολέμηση των μειούμενων ρυθμών πολιτικής συμμετοχής (κυρίως δια της ψηφοφορίας), το υψη-λό επίπεδο κυνισμού, την κοινωνική αδιαφορία και την δυσπιστία των πολιτών. Άρα, πολλά συστατικά και πειράματα ως προς την ηλεκτρονική δημοκρατία εξαρτώνται από χαρακτηριστικά της αμερικανικής πολιτικής κουλτούρας και δεν είναι αυτονόητο ούτε απαραίτητο να μεταφράζονται στις άλλες δημοκρατίες, κάτι που εκτιμώ ότι έχει ισχυ-ρή ισχύ για την ελληνική πραγματικότητα. Οι συζητήσεις επικεντρώνονται στην άμε-ση, την αντιπροσωπευτική και την κοινοτιστική λειτουργία της δημοκρατίας. Τα επι-χειρήματα είναι πολύ ενδιαφέροντα, διότι κάθε κατανόηση επιχειρηματολογεί για δια-φορετικό σχεδιασμό, χρήση και ρύθμιση της νέας τεχνολογίας, καθώς και στις συνέ-πειες που παράγει:

Η άμεση δημοκρατία βασίζεται στην έκφραση της δημόσιας γνώμης μέσω δη-μοψηφισμάτων και αποτελεί έναν πρακτικό τρόπο για ενδυνάμωση των ατόμων στη σχέση τους με την κυβέρνηση. Οι νέες τεχνολογίες δίνουν τη δυνατότητα για εξάλειψη χωρικών και χρονικών περιορισμών που λειτουργούσαν παραδο-σιακά εναντίον της άμεσης δημοκρατίας. Ωστόσο δεν λείπουν τα ερωτήματα10: o Τα ηλεκτρονικά δημοψηφίσματα μπορούν να αποφέρουν την έσχατη κατά-

πτωση της δημοκρατίας και να ενισχύσουν την απάθεια. o Η εστίαση σε ταχύτητες και αριθμούς υπονομεύει το χώρο και την αξία της

συζήτησης και της διαβούλευσης. o Η συμμετοχή εκφυλίζεται σε ένα απλό «check-list» επί προκατασκευασμέ-

νων ζητημάτων και ερωτημάτων. Η περί αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας θεώρηση ανήκει κυρίως στους αμερι-κανούς πλουραλιστές, που πρεσβεύουν τη διάδοση της πληροφορίας από τις ΤΕΠ προς διάφορες ομάδες πληθυσμού και για διάφορους λόγους από ό,τι προ-ηγούμενα. Αυτό εκτιμούν ότι συμβάλλει και σε μία ηθικά πλουραλιστική κοι-νωνία. Όμως δεν αποφεύγουν τη μεροληψία στην κατανομή της πληροφορίας και την πιθανότητα αύξησης των ασυμμετριών ισχύος, αφού ελέγχονται από τε-χνοκρατικές ελίτ.

10. Βλ. και: J. Martin and R. D. Morgan: The Computerised Society, Prentice Hall, σελ. 295-300.


Τέλος, οι ΤΕΠ αξιολογούνται ως κατάλληλες για την προώθηση του κοινοτι-σμού και της ευθύνης των πολιτών να επικοινωνούν με αυτούς που κυβερνούν.

Η ηλεκτρονική δημοκρατία, υποτίθεται ότι αναπτύσσεται χάρις στις ΤΕΠ. Υπ’ αυ-τήν την νέα πραγματικότητα, η αντιπροσωπευτική και η άμεση δημοκρατία εισάγουν σοβαρά ερωτήματα τα οποία αποτελούν αντικείμενα διαρκούς συζήτησης: Ποιες είναι οι πολιτικές επιπλοκές του διαδικτύου; Θα ενισχύσει τη δημοκρατική κυβέρνηση ή θα την υπονομεύσει; Τί είδος δημοκρατίες θα ευνοήσει; Το υπάρχον κοινοβουλευτικό σύ-στημα ή ένα περισσότερο ριζοσπαστικό τύπο άμεσης δημοκρατίας; Ορθά οι Bishop κ.α. παρατηρούν ότι τέτοια ερωτήματα εισάγουν θεωρητικά προβλήματα που αναφέ-ρονται στα ίδια τα δημοκρατικά ιδεώδη και ότι η πρόκληση που αναδύεται δεν είναι πλέον περί του δυνατού, αλλά περί του επιθυμητού11.

Αντιπροσώπευση σημαίνει δράση κατά το συμφέρον του αντιπροσωπευομένου, αλλά και με ανεξάρτητη δράση του αντιπροσώπου12. Έτσι, φέρεται στο προσκήνιο η σημαντικότητα του διαλόγου μεταξύ των δύο μερών και σ’ αυτόν τον τομέα εκλαμβά-νει ιδιαίτερη σημασία η ηλεκτρονική δημοκρατία, διότι μετασχηματίζει τον διάλογο της αντιπροσώπευσης, καθιστώντας τον δυναμικότερο. Πρόκειται για μία σημαίνουσα προοπτική της ηλεκτρονικής διακυβέρνησης: ενισχύει τον εν λόγω «διάλογο» κι’ έτσι βελτιώνει την ικανότητα των δύο μερών να διαμορφώνουν και να υπερασπίζονται κρί-σεις. Εν τούτοις, δεν μπορούν να αγνοηθούν δύο επί πλέον ερωτήματα: Α) Μπορεί η η-λεκτρονική δημοκρατία να βελτιώσει την ποσότητα και να εμπλουτίσει την ποιότητα του διαλόγου μεταξύ αντιπροσώπων και αντιπροσωπευομένων; Β) Μπορεί να διευκολύνει την αλληλόδραση μεταξύ κυβέρνησης και κοινότητας, ή/και εντός της κοινότητας;

Η ηλεκτρονική δημοκρατία είναι μία έκφραση της δημόσιας γνώμης και προσφέρει μεγαλύτερο πεδίο δεσμεύσεων από ό,τι οι δημοσκοπήσεις και είναι ακριβώς αυτό που χρειάζεται η δημοκρατία, μία νέα πολιτική της πεποίθησης και της δημόσιας εμπλοκής (σε ό,τι αφορά τη δράση του πολίτη). Δηλαδή:

Ενισχύεται η άμεση (και η αντιπροσωπευτική) δημοκρατία Διευρύνεται το πεδίο έκφρασης της δημόσιας γνώμης Αναδύονται νέες πολιτικές πεποιθήσεις και νέοι τύποι δημόσιας εμπλοκής, που σαφώς πρέπει να γίνουν κατανοητά ως εμπλουτιστικά στοιχεία της φιλελεύθε-ρης κοινωνίας

Ωθούνται οι πολιτικοί να εμπιστεύονται το λαό και όχι απλώς τους ψηφοφόρους τους.

11. P. Bishop, John Kane and Haig Pataran: “The Theory and Practice of e-Democracy:

Agency, Trusteeship and Participation in the Web”, International Review of Public Administration, Vol. 7, No 2, 2002, σελ. 21-31.

12. Η Pitkin αναφέρει ότι η αντιπροσώπευση αφήνει πλέον χώρο στην άμεση αντιπροσώπευση της ηλεκτρονικής δημοκρατίας. Βλ. H. Pitkin: The Concept of Representation, University of Califor-nia Press, 1967, σελ. 205-212.


Όμως, τα ηλεκτρονικά δημοψηφίσματα μπορούν να εκφυλιστούν σ’ έναν πολύ ε-λάχιστο τύπο συμμετοχικότητας με απλή καταγραφή γνωμών ή συμφερόντων. Επίσης, η ηλεκτρονική δημοκρατία, ως κάτι αναμενόμενο στο πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής διάστασης της δημοκρατίας, ίσως να μην είναι τίποτε περισσότερο από την προάσπισή της, ως σεβασμός ενός ιδεώδους. Θεωρώ ότι έχει ελάχιστη σημασία το δίλημμα περί του ποιά τεχνολογία κάνει για τη δημοκρατία, έναντι του ποιά συνιστώσα της δημο-κρατίας (αντιπροσώπευση, διαβούλευση, κ.λπ.) είναι προτιμητέα.

4. Υπευθυνότητα-Λογοδοσία

Ο όρος σχεδόν παγίως προσδιορίζεται με όρους πραγματικού ή υπαινισσόμενου τυπικού ρόλου ως προς προϋποθέσεις και υποχρεώσεις13. Μπορεί να είναι μία κατά-σταση υποκειμενική (έσωθεν προσδιοριζόμενη) ή αντικειμενική (έξωθεν προσδιορι-σμένη, π.χ. από τον προϊστάμενο). Επίσης, η υπευθυνότητα και η λογοδοσία συνιστούν ένα τύπο συμμετοχής στην εργασία. Αυτό ενθαρρύνει την πολιτική συμμετοχή στην κοινωνία εν γένει και είναι ένα στοιχείο της δημοκρατίας (επιχείρημα της πολιτικής αποτελεσματικότητας)14. Από την άλλη πλευρά, η συμμετοχικότητα μπορεί να έχει δυσμενή ψυχολογικό αντίκτυπο, που οφείλεται στην ιεραρχική και γραφειοκρατική λειτουργία των οργανισμών επί των υπαλλήλων. Έτσι, η συμμετοχικότητα εστιάζεται επί στόχων οι οποίοι έχουν σχεδιασθεί τυπικά και με αυτές τις παραμέτρους αναδύεται χειραγώγηση ψυχολογικού τύπου, διότι σε ομαδικές καταστάσεις μπορεί να αποτελεί πίεση επί των ατόμων για συμμόρφωση και, συνεπώς, να συντελεί στην δημιουργία τεχνητής υπευθυνότητας. Βεβαίως, αυτό μπορεί να τιθασσευθεί με τη δέσμευση των εργαζομένων ότι ο οργανισμός τους συμβάλλει ευεργετικά προς την κοινωνία. Αυτό έχει χαρακτηρισθεί ως «άνθρωπος περιμένοντας κίνητρα», δηλαδή ως η κινητήρια δύ-ναμη της υπηρεσίας. Εδώ εισάγεται το ζήτημα της διαλογικής ηγεσίας κατά Nielsen, που στοχεύει στην αποφυγή τάσεων χειραγώγησης και ηθικής θέσης στην agenda ενός ανοιχτού διαλόγου μεταξύ διοίκησης και εργαζομένων15.

13. Maclagan-1998, σελ. 67-85.

14. Βλ αναλύσεις στους: M. L. Kohn and C. Schooler: “The reciprocal effects of the substantive complexity of work and intellectual flexibility: a longitudinal study”, American Journal of Sociology, 84 (1), 1978, σελ. 24-52. Στην εργασία τους διαπίστωσαν ότι υπάρχει συσχέτιση μεταξύ της περιπλο-κότητας στην εργασία και της ικανότητας των ατόμων για ανάπτυξη της ικανότητάς τους προς σκέ-ψη. A. Schwartz: “Meaningful work”, Ethics, 92 (4), 1982, σελ. 633-641. S. Srivasta and D. L. Coop-errider: “The emergence of egalitarian organisation”, Human Relations, 39 (8), 1986, σελ. 683-724. C. Pateman: Participation and Democratic Theory, Cambridge University Press, 1970.

15. R. P. Nielsen: “Dialogic leadership as ethics action (praxis) method”, Journal of Business Ethics, 9 (10), 190, σελ. 765-783. Επίσης, βλ. τους: H. C. Kelman: “Manipulation of human behavior: an ethical dilemma for the social scientist”, Journal of Social Issues, 21 (2), 1965, σελ. 31-46. T. J. Peters and R. H. Waterman: In Search of Excellence: Lessons from America’s Best Run Companies, Harper and Row, 1982, σελ. 70-80.


Στην θεωρία για το ιδιωτικό management έχει αναπτυχθεί συζήτηση ως προς το κατά πόσον ένας οργανισμός είναι ηθικό πρόσωπο: κατά μία μεγάλη μερίδα θεωρητι-κών οι οργανισμοί δεν μπορούν να είναι ηθικώς δρώντα υποκείμενα (ή, ορθότερα, συσσωματώσεις υποκειμένων) και η ιδέα της εταιρείας (οργανισμού=μη φυσικού προ-σώπου) ως ηθικού προσώπου μπορεί να είναι μία χρήσιμη μεταφορά, αλλά αυτό είναι όλο. Έτσι, όπου τα οργανωσιακά συστήματα εγκαθιστούν χαρακτηριστικά ή γεννούν συνέπειες που (ως κοινωνία) αποδοκιμάζουμε, η υπευθυνότητα μπορεί ν’ αποδοθεί σε συγκεκριμένα άτομα γι’ αυτά τα αποτελέσματα ή για την αποτυχία ότι, εμείς ενδέχεται να αναμένουμε διορθωτική δράση μετά το γεγονός. Βέβαια, υπάρχει και η άποψη ότι οι εταιρικοί σχηματισμοί θα πρέπει να καθίστανται ηθικά υπεύθυνοι όπως τα άτομα, αλλά έχει τονισθεί ότι ως τεχνητές προσωπικότητες, δεν έχουν τη συναισθηματική ζωή χωρίς την οποία δεν μπορούν να υπάρξουν αρετές και κακίες16.

Βασικό επιχείρημα είναι ότι το να αποδίδουμε ηθική υπευθυνότητα σε οργανισμούς βασιζόμαστε σε παραδοχές που καταλήγουν σε σφάλμα κατηγορίας, δηλαδή αποδίδουμε γεγονότα του πνευματικού βίου ως να ανήκουν σε έναν λογικό τύπο ή κατηγορία (ή α-κτίνες τύπων και κατηγοριών), ενώ στην πραγματικότητα ανήκουν σε άλλους. Ακόμη και η απόδοση στις γραφειοκρατικές δυσλειτουργίες είναι προβληματική, διότι η απο-προσωποποίηση αποβλέπει στην κατά Merton «ανικανότητα δια της εκπαίδευσης», που κατά βάθος έχει καθαρά προσωπικό χαρακτήρα17. Βεβαίως, αναπτύσσεται μία συστημι-κή συμπεριφορά που δύσκολα καταλήγει να αποδοθεί στις συνειδητές επιλογές συγκε-κριμένων ανθρώπων και ασφαλώς σε παρόντα μέλη ενός οργανισμού. Συχνά αυτή αντι-προσωπεύει μακρά, αναντίρρητα έθιμα και πρακτικές, που έχουν αναδυθεί και, κατά συ-νέπεια, θεμελιωθεί ως απαραίτητες ενισχύσεις τυπικών κανόνων και διαδικασιών18.

16. Maclagan-1998, σελ. 105-120. Για αναλυτικότερες προσεγγίσεις βλ. (παρουσίαση με αλφαβη-

τική σειρά): T. Donaldson: Corporation and Morality, Prentice Hall, 1982. R. E. Ewin: “The moral status of the corporation”, Ethics, 10 (10), 1991, σελ. 749-756. P. A. French: “The corporation as a moral per-son”, American Philosophical Quarterly, 3, 1979, σελ. 207-215. Του ιδίου: Collective and Corporate Re-sponsibility, Columbia University Press, 1984. J. A. Garrett: “Undistributable corporate moral responsi-bility”, Journal of Business Ethics, 8 (7), 1989, σελ. 535-545. K. E. Goodpaster and J. B. Matthews: “Can a corporation have a conscience?”, Harvard Business Review, 60 (January-February), 1991, σελ. 132-141. L. Haworth: “Do organizations act?”, Ethics, 70 (1), 1959, σελ. 59-63. S. Klein: “Is a moral or-ganization possible?”, Business and Professional Ethics Journal, 7 (1), 1988, σελ. 51-73. J. Ladl: “Mo-rality and the ideal of rationality in formal organizations”, The Monist, 54, 1970, σελ. 488-516. R. S. Pfeiffer: “The central distinction in the theory of corporate moral personhood”, Journal of Business Eth-ics, 9 (6), 1990, σελ. 473-480. M. Velasquez: “Why corporations are not morally responsible for any-thing they do”, Business and Professional Ethics Journal, 2 (3), 1983, σελ. 1-17.

17. R. K. Merton: “Bureaucratic Structure and Personality”, στο R. K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey and H. C. Selvin (Eds.): Reader in Bureaucracy, The Free Press, 1952, σελ. 361-371. Επίσης, βλ. P. M. Blay: The Dynamics of Bureaucracy, University of Chicago Press, 1955.

18. Ορθές παρατηρήσεις του Selznick. Βλ. P. Selznick: “Foundations of the theory of organiza-tions”, American Sociological Review, 13 (1), 1948, σελ. 25-35.


Ωστόσο, ενώ οι ατομικές πράξεις καθίστανται προϊόντα μίας διαδικασίας νομιμοποίησης και προσφέρονται ως οργανωσιακά ορθολογικές δημόσιες τοποθετήσεις, κατά βάσιν τα υποκρυπτόμενα κίνητρά τους αναφέρονται σε προσωπικό όφελος, που συνάγεται από την αποδοχή του συστημικού δεδομένου.

Οι προηγηθείσες θεωρητικές προκείμενες νομίζω ότι είναι πολύ σημαντικά ζητή-ματα που μας διασαφηνίζουν τη λειτουργία του δημόσιου τομέα, ως συνόλου ατόμων ενταγμένων σε μία συλλογική οργάνωση. Επίσης, κατανοούμε οπτικές της γραφειο-κρατικής λειτουργίας και τη σχέση τους τόσο με την δική της κοινότητα, όσο και την έξω κοινωνία. Το ζήτημα της υπευθυνότητας είναι εξ ίσου σημαντικό και μπορούμε να ερμηνεύσουμε το γεγονός ότι σπανίως η υπευθυνότητα εξελίσσεται σε λογοδοσία. Α-ποδίδεται στον οργανισμό-δημόσιο ιδιότητα προσώπου και έτσι ευνοείται η ελλειμμα-τική υπευθυνότητα, η αντιπροσώπευση του συστήματος, η συγκάλυψη και η αποφυγή απόδοσης ευθύνης: έχοντας αυτά υπ’ όψιν, κατανοούμε ότι τα προβλήματα του δημο-σίου οφείλονται στα μέρη που το συνθέτουν και το διοικούν και όχι στη διοίκηση ως μία αφηρημένη έννοια. Μάλιστα, ενδεχομένως στον δημόσιο τομέα παρατηρείται εντονότε-ρη η τάση των υπαλλήλων να αποδίδουν τις πράξεις τους στην υπακοή διαταγών της ανώτερης ιεραρχίας, ανεξαρτήτως των συνεπειών, επιβεβαιώνοντας το πείραμα Mil-gram, μέσω του οποίου εξηγήθηκαν οι λόγοι που οι άνθρωποι τείνουν να υπακούουν δια-ταγές και είχε σημαντικές συνεπαγωγές για την οργανωσιακή συμπεριφορά19.

Κατά τον Durkheim τα άτομα ευχαρίστως υπάγονται στην «πειθαρχία», με όρους κανόνων και αξιών των κοινωνικών ομάδων στις οποίες ανήκουν. Αυτές οι επιλογές γίνονται εντός κοινωνικά προσδιορισμένων και προσωπικά αποδεκτών ηθικών περιο-ρισμών από ανθρώπους που είναι χωρίς άλλο εν επιγνώσει των πράξεών τους. Και τούτο, διότι ακόμη και ένας κώδικας ηθικής δεν εξαλείφει την ανάγκη για προσωπική ηθική. Πρόκειται για προβληματική που βρίσκεται στις παρυφές της λογοδοσίας, ως μία στάση που καθορίζεται έξωθεν, από κώδικες της ευρείας (π.χ. πολίτες) ή της στε-νής (π.χ. υπηρεσία) κοινότητας. Κατά βάσιν, μεταβαίνουμε σε θεωρήσεις για το αυτό-νομο εγώ, που παραπέμπουν και στην ατομική ηθική ανάπτυξη, ενώ το επιχείρημα του ελέγχου (control paradigm) παραπέμπει στον ηθικά αποδεκτό οργανισμό20. Σημειώνω ότι εν προκειμένω αναζητούμε αυτόνομα εγώ, που δημιουργούνται και διατηρούνται κατόπιν διαλόγου με άλλα αυτόνομα εγώ. Έτσι, διαφεύγουμε προοπτικές περί αυτόνο-μου εγώ με αποκλεισμό οποιουδήποτε άλλου.

19. S. Milgram: Obedience in Authority, Tavistock, 1974.

20. Em. Durkheim: Moral Education, Trans.: E. K. Wilson and H. Schurer, Free Press, 1961 (Α΄ έκδοση το 1925). Επίσης, βλ. C. Barnard: The Functions of the Executive, Harvard University Press, 1938, Chap. 17. R. S. Snell: Developing Skills for Ethical Management, Chapman and Hell, 1993, σελ. 17-27. G. R. Weaver: “Does ethics code design matter? Effects of ethics code rationales and sanctions on recipient’s justice perceptions and content recall”, Journal of Business Ethics, 14 (5), 1995, σελ. 367-385. Maclagan-1998, σελ. 169-172.


5. Διαφθορά

Στην ελληνική πραγματικότητα η διαφθορά του Δημοσίου έχει δύο χαρακτηριστικά: το εξωγενές, που αφορά στις σχέσεις του με το εξωτερικό περιβάλλον και το ενδογενές, που αφορά στην δική του λειτουργία. Οι κύριες περιστάσεις διαφθοράς περιλαμβάνουν τέσσερα συντακτικά στοιχεία (ανάλυση βασισμένη σε ανακοίνωση του Philp21):

Ένας υπηρεσιακός παράγων (Α) που δρα για προσωπικό κέρδος (όφελος), Παραβιάζει τους κανόνες της δημόσιας υπηρεσίας και Βλάπτει τα συμφέροντα του δημοσίου (Β), με την ευρεία έννοια (δηλαδή περι-λαμβάνεται και το κοινό καλό),

Για να ωφελήσει ένα τρίτο μέρος (Γ), που ανταμείβει τον Α, για πρόσβαση σε αγαθά ή υπηρεσίες που ο (Α) δεν θα αποκτούσε.

Αυτές είναι κοινώς επαρκείς προϋποθέσεις για διάγνωση περιστάσεων διαφθοράς, παρ’ ότι σε περιπτώσεις κατά τις οποίες απουσιάζει ένα από αυτά τα χαρακτηριστικά μερικές φορές αναγνωρίζονται ως διεφθαρμένες (νομίζω δε, ότι αρμόζουν απόλυτα στην ελληνική πραγματικότητα). Πάντως, οι δύο απολύτως απαραίτητες προϋποθέσεις είναι α) η ύπαρξη ενός δημοσίου υπηρεσιακού παράγοντα (Α) που δρα με σκοπό το ι-διωτικό κέρδος και β) με τρόπους που αντιβαίνουν στις τυπικές του ευθύνες/υπευθυ-νότητες. Θεωρώ τον παραπάνω σύνθετο προσδιορισμό ως ιδιαιτέρως σημαντικό για την οικεία πραγματικότητα, διότι συμπεριλαμβάνεται και η μή τήρηση του όρκου, κα-τά τρόπο που βλάπτει το δημόσιο συμφέρον, που ισοδυναμεί με μή τήρηση των θε-σμών γενικά και του Συντάγματος ειδικότερα.

Επί πλέον, η διαφθορά δεν οφείλεται μόνον σε μοντέλα, αλλά στην συναφή ιδεο-λογία η οποία χαρτογραφεί τον πολιτικό και κοινωνικό κόσμο και αποτελεί μία εκδή-λωση κοινωνικού και ψυχολογικού χαρακτήρα, αλλά και τμήμα (ή έκφραση) της υ-πάρχουσας οργανωσιακής κουλτούρας. Είναι ένα ερώτημα πώς οι νέες πολιτικές θα συμβάλλουν προς την εξάλειψη αυτών των χαρακτηριστικών και των συνιστωσών τους, που είναι πολύ περισσότερες από αυτές που φαινομενικά εξαλείφει η μεταρρύθ-μιση.

Τέλος, είναι αναγκαίο να κατανοηθεί ότι η ισχύς ενός κράτους και η νομιμοποίησή του σχετίζονται σε σημαντικό βαθμό με τη διαφθορά. Όπου η κρατική ικανότητα στα πεδία της ενδυνάμωσης του δικαίου και του κοινωνικού ελέγχου είναι περιορισμένη, υπό το πρόσχημα της κοινωνικής και πολιτικής ελευθερίας, οι συνθήκες είναι πρόσφο-ρες για την ανάπτυξη της διαφθοράς. Επίσης, αν στρέψουμε την προσοχή μας σε μερι-κές ειδικές περιπτώσεις αδυναμίας του κράτους, όπως:

Την απαίτηση της γραφειοκρατίας για χρηματικές αμοιβές, Την έλλειψη ανταπόκρισης των δημοσίων λειτουργών, λόγω έλλειψης ισχυρής κεντρικής αρχής,

21. Βλ. M. Philp: “Access, Accountability and Authority: Corruption and Democratic Process”,

Political Studies Association, Conference-2000.


Την ύπαρξη περιβάλλοντος που ενθαρρύνει άτομα ή/και ομάδες να φοροδια-φεύγουν, ή να καταφεύγουν στον χρηματισμό,

κατανοούμε ότι η διαφθορά είναι ανεξάρτητη από μεταρρυθμιστικές παρεμβά-σεις και ότι η εξάσκηση σ’ αυτήν έχει χαρακτήρα καθημερινότητας.

Όταν το κράτος είναι αδύναμο, με συμβιβασμένη δημόσια διοίκηση που της λείπει η ανεξαρτησία, με υπολειτουργούν σύστημα δημόσιας κοινωνικής πρόνοιας, με δικαι-ακό σύστημα από το οποίο ελλείπουν τα στοιχεία της έννομης τάξης, οποιαδήποτε δι-οικητική μεταρρύθμιση, ή οικονομική φιλελευθεροποίηση διακινδυνεύει να αναδύσει νέους τύπους διαφθοράς ή να ενισχύσει τους παλαιούς. Πρόκειται για δεδομένα που αποτελούν κοινό τόπο στην ελληνική πραγματικότητα και δημιουργούν εύλογους και αυτονόητους προβληματισμούς.

6. Νέα κανονιστική θέση του κράτους-Κανονιστική Μεταρρύθμιση

Ανακαλώ την άποψη του Dworkin, ότι το δίκαιο εκτός από κανόνες περιλαμβάνει και αρχές, την οποία θεωρώ πολύ σημαντική, ως αντιτιθέμενη στις συνεπειοκρατικές ερμηνείες του θετικισμού και της τεχνοκρατίας δικαίου22. Σε ένα σύστημα που τείνει να αποπροσωποποιεί τις σχέσεις διαφαίνεται προτεραιότητα του νομικού θετικισμού, όπου το δίκαιο καθίσταται σύστημα κανόνων και υποχωρούν τα κανονιστικά κριτή-ρια23. Πρόκειται για διλήμματα στα οποία παραπέμπουν οι απλουστεύσεις των νομο-θεσιών. Θεωρώ ότι το επιχείρημα της νομοθετικής απλούστευσης εισάγει εργαλειακά κριτήρια, εμπεριέχει την αποδέσμευση από οποιαδήποτε δεοντολογική απόχρωση και εστιάζεται στην αποτελεσματικότητα, κατά τα πρότυπα του θετικισμού. Τα νεοπαγή επιχειρήματα παραπέμπουν στην καθαρή θεωρία του δικαίου, όπου διαχωρίζεται εντε-λώς το περιεχόμενο του νομικού από τον ηθικό κανόνα και καθιερώνει το νόμο ως ένα ιδιαίτερο σύστημα, ανεξάρτητο ακόμη και από τον ηθικό νόμο. Ο δικαιακός κανόνας συνδέει μία δικαιακή περίσταση με μία εξαρτημένη συνέπεια (π.χ. μείωση του διοικη-

22. Αυτές οι αρχές παρουσιάζονται από το Ronald Dworkin στα έργα του: α) Taking Rights Se-

riously, Duckworth, 1978, β) A Matter of Principle, Harvard University Press, 1985 και γ) Law’s Empire, Belknap Press, 1993.

23. Τα ισχυρότερα επιχειρήματα του θετικισμού έχουν τη βάση τους στη θεωρία του Hans Kel-sen και συγκεκριμένα στο H. Kelsen: The Pure Theory of Law, University of California Press, 1935. Αναφέρεται στην καθαρή θεωρία του δικαίου (ως θεωρία του θετικού δικαίου), εννοώντας ότι θα πρέπει να ενδιαφερόμαστε μόνον γι’ αυτό το τμήμα της γνώσης που ασχολείται με το νόμο, αποκλεί-οντας οτιδήποτε δεν ανήκει ευθέως στο αντικείμενο-νόμος (σελ. 517-522). Δηλαδή, η καθαρή θεωρία του δικαίου διαχωρίζει εντελώς το περιεχόμενο του νομικού από το περιεχόμενο του ηθικού κανόνα και καθιερώνει το νόμο ως ένα συγκεκριμένο σύστημα ανεξάρτητο ακόμη και από τον ηθικό νόμο. Οι νομικοί και ηθικοί κανόνες δεν μπορούν να συγκρούονται, διότι δεν υπάρχει σύγκρουση μεταξύ τους: εάν υποθέσουμε συνύπαρξη, αυτό αποτελεί λογικό αδύνατο (σελ. 374-375 και 477-485). Ο κανό-νας εκφράζει ένα δέον και γίνεται τέτοιος (δηλαδή ισχυροποιείται), μόνον όταν μία πράξη βούλησης (ή θέσπισμα) έχει το αντικειμενικό νόημα του «δέοντος». Γενικά όμως, το δέον είναι το αντικειμενικό νό-ημα της πράξης ή βούλησης που κατευθύνεται προς την συμπεριφορά κάποιου άλλου (σελ. 4-8).


τικού βάρους), ανεξάρτητα από την αξιοπιστία της, αφού αυτή προσδιορίζεται a priori ως αυτοσκοπός. Εν ολίγοις, για να εισαχθούμε στην σχετική συζήτηση στο πεδίο της θεωρίας του δικαίου, το αρχικό και βασικό ερώτημα που διατυπώνεται είναι αν οι κα-νόνες φέρουν τις αρχές του νομοθέτη και όχι του πολίτη. Επίσης, κατά πόσον νομοθε-τήματα που αποδεικνύονται ή/και κρίνονται ως μη δίκαια (για διάφορους λόγους), μπορούν να παράγουν υποχρέωση κατά τον τρόπο που κάνει ένας δίκαιος νόμος; Είναι ένας προβληματισμός προς την σωστή κατεύθυνση, που οδηγεί στην περιοχή της δια-φθοράς και της απόπειρας δικαιολόγησής της στην ελληνική πραγματικότητα (το άδι-κο νομοθετικό σύστημα ως άλλοθι άδικης δράσης)24. Έχει ενδιαφέρον η κριτική του Raz25 και άλλων κατά του θετικιστικού επιχειρήματος:

Το δίκαιο και η σημαντικότητά του δεν μπορούν να εκτιμηθούν αν δεν μελετη-θεί στο κοινωνικό του περιεχόμενο με έμφαση στα πραγματικά αποτελέσματά του στην πράξη.

Όταν ο νόμος υπάρχει μόνον όταν είναι αποτελεσματικός, ανεγείρεται το ζήτη-μα της ηθικής υποχρέωσης.

Το δικαιακό σύστημα είναι ένα σύστημα κοινωνικών νόμων με δύο έννοιες: α) ρυθμίζουν τη συμπεριφορά των μελών στις κοινωνίες, β) συνάγονται από κοι-νωνικές πρακτικές. Συνεπώς, εφ’ όσον δεχόμαστε την κοινωνική διάσταση του δικαίου, αυτή θα πρέπει να περιέχεται σε μία κατάσταση καλύτερης νομοθέτη-σης (γι’ αυτό κατανοείται ως «καλύτερη»), ή νομοθετικής απλούστευσης (η α-πλούστευση αφορά ή πρέπει να αφορά κυρίως την κοινωνία)26.

Σε μία νομοθετική μεταρρύθμιση, ένα σημαντικό στοιχείο είναι η γνώση δικαίου, που έχει η συγκεκριμένη κοινωνία (γνώση των κανόνων και όχι μόνον αχρονικές και οι-κουμενικές περιγραφές για το ορθό). Αυτή γεννά τη δυνατότητα του κανονιστικού δια-λόγου, όπου η προϋπόθεση υπό την οποία αυτός γίνεται κατανοητός είναι ότι τα ανθρώ-πινα όντα έχουν ικανότητα συνειδητού προσανατολισμού της συμπεριφοράς τους προς την εκπλήρωση εκ των προτέρων σχηματισμένων προτύπων συμπεριφοράς. Οι παρατη-ρήσεις του MacCormick έχουν ιδιαίτερη σημασία εάν αναχθούν στην Ελληνική πραγμα-

24. J. M. Finnis: Natural Law and Natural Rights, Oxford University Press, 1980, σελ. 281-290

και 351-362.

25. J. Raz: “The Purity of the Pure Theory”, Revue International de Philosophie, Vol. 138, No 64, 1981, σελ. 442-459

26. H. L. A. Hart: “Positivism and the Separation of Law and Morals”, Harvard Law Review, 71 (1958), σελ. 593-629. Αναφέρεται επίσης στο δόγμα «ο νόμος είναι νόμος» των γερμανών θετικι-στών, φέρνοντας ως παράδειγμα τους ναζί. Ενδιαφέρον παρουσιάζει η απάντηση του Fuller, κατά την οποία παρατηρεί, μεταξύ άλλων, ότι ο νόμος, θεωρούμενος ως τάξη, περιέχει τη δική του ρητή ηθι-κότητα και γίνεται δυνατός υπό δύο προϋποθέσεις: α) όταν η νομοθετούσα αρχή υποστηρίζεται από ηθικές στάσεις που συμφωνούν με την αρμοδιότητα που υποστηρίζει και β) μία εσωτερική ηθική του ιδίου του νόμου, που είναι η δικαιοσύνη κατά τη διαχείρισή του. Βλ. L. L. Fuller: “Positivism and Fidelity to Law - A Reply to Professor Hart”, Harvard Law Review, 71 (1958), σελ. 630-672.


τικότητα, όπου μπορεί να διατυπωθεί το ερώτημα κατά πόσον τα υποκείμενα κατευθύ-νουν συνειδητά τη συμπεριφορά τους, αφού μπορούν να προσδιορίζονται27:

Από συντεχνιακής προέλευσης συμφέροντα Από συμφέροντα που άγονται από συμπεριφορά διακρίσεων (π.χ. σε μία ξένη επένδυση)

Από τοπικά συμφέροντα Από ατομικά συμφέροντα Από συναισθηματικού τύπου αντιδράσεις Από συμπεριφορές μάζας (μαζική συνείδηση ή μή συνείδηση, π.χ. σε αντιδρά-σεις για πολιτικές διαχείρισης απορριμμάτων)

Από συνείδηση δημοσίου συμφέροντος. Από στρέβλωση ή πλάνη αυτού. Πρόκειται για σοβαρά ζητήματα που πρέπει να υπολογίζονται, διότι υποδεικνύουν

πώς μία νομοθέτηση θα γίνει κατανοητή από τα υποκείμενα αναφοράς. Άλλωστε, η δια-φθορά αποτελεί μία κατανόηση του δικαίου. Ωστόσο, η πίστη στο νόμο είναι ένα από τα άτοπα στα οποία καταπίπτει ο θετικισμός, διότι ενώ αποτελεί ηθικό ιδεατό, δεν α-ναγνωρίζεται ως τέτοιο: το θετικιστικό επιχείρημα φαίνεται να αρνείται την πιθανότη-τα γεφυρώματος μεταξύ της υποχρέωσης υπακοής στο νόμο και των άλλων ηθικών υποχρεώσεων. Σ’ αυτό λειτουργεί επικουρικά η εισαγωγή της τεχνοκρατίας δικαίου28, στην οποία όροι-κλειδιά είναι η αποτελεσματικότητα και η αποδοτικότητα, όπου θεω-ρείται ότι μπορεί να αναχθεί οποιοδήποτε πρόβλημα – πολιτικό, πραγματικό, ηθικό, δικαιακό. Είναι μία αναζήτηση και στοχοπροσήλωση που αρμόζει στην περίπτωση της καλύτερης νομοθέτησης και της απλούστευσης διαδικασιών και έχει ως βασικό χαρα-κτηριστικό την τάση για ένα περισσότερο ορθολογικό τρόπο να προσεγγίσει κάτι ή μία κατάσταση, χωρίς ποτέ να το προσδιορίζει καθαρά.

7. Κανονιστική Μεταρρύθμιση: η πελατοκεντρική προσέγγιση

Βασική συνιστώσα της νέας κανονιστικής θέσης του κράτους, αποτελεί η άποψη της κυριαρχίας του καταναλωτή-πολίτη, υπό το πρίσμα μίας αξιολόγησης κατά τα πρό-τυπα της ιδιωτικής οικονομίας, τόσο ως προς τις προτιμήσεις, όσο και ως προς τις αξι-ολογήσεις σύμφωνα με τα παραγόμενα αποτελέσματα. Αυτή η οπτική προεκτείνεται επίσης στην agenda για καλή διακυβέρνηση και μάλιστα μνημονεύεται η σύνδεση με τη λειτουργία του παγκόσμιου καπιταλισμού29. Στο πεδίο της κανονιστικής μεταρρύθ-μισης, η «ιδιωτικοποίηση» των υπηρεσιών έχει θεωρηθεί ως μία αναπόφευκτη κατιού-

27. N. MacCormick: “Contemporary Legal Philosophy: the Rediscovery of Practical Reason”,

Journal of Law and Society, 10 (1983), σελ. 1-15.

28. Ο όρος εισήχθη το 1972 από το Donald Black: “The Boundaries of Legal Sociology”, Yale Law Journal, 81 (1972), σελ. 1086-1100.

29. Σχετική επιχειρηματολογία αναπτύχθηκε στην ανακοίνωση του David Williams: “Good Governance and Global Governance”, Political Studies Association, Conference-2005.


σα τάση προς αντικατάσταση πολιτικών και αντιλήψεων δημοσίου συμφέροντος, με επιχειρήσεις «αναζήτησης κέρδους», που όμως μπορούν να οδηγούν σε αυξανόμενη ανισότητα και περιθωριοποίηση, εκτός και αν επιτευχθεί από την εφαρμογή του πελα-τοκεντρικού προτύπου αφαίρεση τέτοιου μεγέθους και τύπου, ώστε να προσεγγίσουμε «εξανθρωπισμένες ιδιωτικοποιημένες δημόσιες πολιτικές»30. Έτσι, η κίνηση προς το κανονιστικό κράτος είναι εύλογο να προκαλεί κριτική από την πλευρά του «συμβατι-κού» δημοσιοϋπαλληλικού έθους και το «πατερναλιστικό» επιχείρημα, με την άποψη ότι η «ιδιωτικοποίηση» των δημοσίων υπηρεσιών υπονομεύει την γραφειοκρατική η-θική και την θεώρηση της δημοκρατικής πολιτειότητας, που έδιναν έναν βαθμό υπευ-θυνότητας και λογοδοσίας με όρους έστω και ελάχιστης ηθικής του καθήκοντος31.

Επανερχόμενος στον Black (ό.π.) θεωρώ ότι είναι χρήσιμο να παρουσιάσω τα κύ-ρια σημεία της κριτικής που ασκεί επί της τεχνοκρατίας του δικαίου και του πραγματι-σμού. Ειδικότερα:

Είναι ένας τρόπος σκέψης συγγενής προς τον πραγματισμό32, αλλά ένας πραγ-ματισμός με στόχους που δεν τίθενται, μία διερεύνηση για τον πλέον ορθολογι-κό τρόπο να πάει κάπου που δεν συγκεκριμενοποιείται καθαρά.

Οι τεχνοκράτες δεν κάνουν πολιτικούς σχολιασμούς με τη συνήθη έννοια: δεν επιχειρηματολογούν ηθικά. Απλώς θέλουν «να γίνει η δουλειά».

Ηθικά προβλήματα κάθε είδους (π.χ. νομιμοποίηση της μαριχουάνας, αναθεώ-ρηση της αμερικανικής στάσης για το Βιετνάμ, πορνογραφία, βία, κ.λπ.) μετα-φράζονται σε προβλήματα γνώσης και επιστήμης, προβλήματα τεχνογνωσίας.

30. Στο παρόν σημείο υπομνήσκω σχετικό σχολιασμό ενός εκπροσώπου της νεοφιλελεύθερης

σχολής, ο οποίος τόνιζε ότι η πελατοκεντρική προσέγγιση βασίζεται σε κυριαρχία του καταναλωτή, που σημαίνει ότι θα πρέπει να κατανοούμε: α) η συμπεριφορά τους έναντι του προσφερομένου προ-ϊόντος είναι καθοριστική, διότι μπορούν να απέχουν, καθορίζοντας την ευημερία του παραγωγού, β) στο δημόσιο ο παραγωγός είναι μονοπωλητής κι’ έτσι ο καταναλωτής αδυνατεί να ελιχθεί, γ) οι κα-ταναλωτές επηρεάζουν όχι μόνον τις τιμές των παραγωγικών συντελεστών, αλλά και το εισόδημα καθενός μέλους της κοινωνίας της αγοράς. Σχετ. βλ. L. von Mises: Human Action: A Treatise on Economics, Irvington-on-Hudson, 1996 (Α΄ έκδοση το 1949), 4.XV.39-45.

31. Βλ. σχετικούς σχολιασμούς στους: M. Lodge: “Regulatory Accountability: Towards a Single- Citizen Consumer Model?”, Political Studies Association, Conference-2000. Sh. M. Haque: “Public Service under the challenge in the age of privatization”, Governance, Vol. 9 (2), 1996, σελ. 186-216. Του ιδίου: “Relationship between citizenship and public administration: a reconfiguration”, Interna-tional Review of Administrative Sciences, Vol. 65, 1998, σελ. 309-325.

32. Ο όρος παρουσιάσθηκε συστηματικά σε κριτική από τον Robert Summers με τη σύνθεση «πραγματιστική εργαλειακότητα» (pragmatic instrumentalism), στον οποίο διέκρινε τα εξής αρνητικά χαρακτηριστικά (τα ονόμασε διαστροφές/vices): ποσοτικές αντιλήψεις περί του δικαίου, του ορθού και του αγαθού, άρνηση του κανονιστικού χαρακτήρα του δικαίου, έλλειψη προσοχής προς τους κα-νόνες που θα έπρεπε να κυβερνούν την παραγωγή νόμων, ενστερνισμός της μη επιτεύξιμης προβλε-ψιμότητας, υπερβολική έλξη προς την επιστημονική αναλογία. Ως θετικά στοιχεία διέκρινε την κριτι-κή του προς τον φορμαλισμό, την επαναθεώρηση του δικαίου με όρους μίας ομάδας πρακτικών κοι-νωνικών εργαλείων, με συγκεκριμένες χρήσεις και διαπιστώσιμα αποτελέσματα. Σχετ. βλ. R. Sum-mers: Instrumentalism and American Legal Theory, Cornell University Press, 1982.


Στην παράδοση της θετικιστικής φιλοσοφίας, μπορούν να σημειωθούν τρεις αρ-χές επιστημονικής γνώσης: o Η επιστήμη μπορεί να γνωρίσει μόνον φαινόμενα και ποτέ ουσίες (την ονο-

μάζει αρχή του φαινομεναλισμού). Επομένως η αναζήτηση για τη μία ορθή αντίληψη του δικαίου ή οτιδήποτε άλλο «διακριτά νομικό» είναι εγγενώς α-ντιεπιστημονικό, διότι η ουσία του νόμου δεν είναι επιστημονικό ζήτημα.

o Κάθε επιστημονική ιδέα απαιτεί μία συγκεκριμένη αναφορά κάποιου είδους (αρχή του νομιναλισμού). Η επιστήμη μπορεί μόνο να ορίσει την εμπειρία και δεν έχει κανένα τρόπο να κερδίσει πρόσβαση στα μή εμπειρικά βασίλεια της γνώσης.

o Αξιακές κρίσεις δεν μπορούν ν’ ανακαλυφθούν στον εμπειρικό κόσμο και γι’ αυτόν το λόγο είναι χωρίς γνωστικό νόημα στην επιστήμη. Γι’ αυτόν, η επι-στήμη δεν γνωρίζει τίποτε και δεν μπορεί να γνωρίσει τίποτε για την αποτε-λεσματικότητα του δικαίου. Η επιστήμη είναι ανίκανη να εκτιμήσει την πραγματικότητα που αντιμετωπίζει. Για να μετρήσουμε την αποτελεσματι-κότητα του νόμου ή οποιουδήποτε άλλου γι’ αυτό το ζήτημα, πρέπει να ει-σαγάγουμε πρότυπα αξίας που είναι ξένα προς την επιστήμη.

Στην ΕΕ η κανονιστική μεταρρύθμιση εστιάζεται στην καλή ρύθμιση, την καλύτερη νομοθέτηση και την ρυθμιστική ποιότητα (regulatory quality). Ο Radaelli πραγματεύε-ται την τελευταία απαίτηση και την συσχετίζει με την Ανάλυση Κανονιστικών Επι-πτώσεων, που την θεωρεί ως κύριο εργαλείο για την ποιότητα κατά το σχηματισμό της νομοθεσίας και για την καλύτερη νομοθέτηση, χωρίς να παραγνωρίζει τα προβλήμα-τα33:

Ποιότητα σημαίνει διαφορετικά πράγματα σε διαφορετικούς εταίρους Έχει εισαχθεί το αγγλοσαξονικό μοντέλο και αναζητά εφαρμογή στην Ευρώπη, με μία προσέγγιση του τύπου «ένα που ταιριάζει για όλα».

8. Μετασχηματισμός της γραφειοκρατίας

Ένα βασικό στοιχείο που θα πρέπει κατ’ αρχήν να αναγνωρισθεί είναι ότι τα στε-λέχη της γραφειοκρατίας είναι κατασκευαστές πολιτικής, διότι (όπως ορθά επισημαίνει ο Milliband το 1968) παντού και αναπόφευκτα η διοικητική διαδικασία είναι μέρος της

33. Cl. Radaelli: “How Complex Matter: Regulatory Quality in the European Union”, Political

Studies Association, Conference-2004. Διακρίνει τέσσαρες διαστάσεις περιεχομένου στην ΑΚΕ: θεσμοί (εδώ εντάσσει και το γραφειοκρατικό-διοικητικό πλαίσιο), περιοχή (πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και συ-στήματα: υπο-εθνικό, εθνικό, ΕΕ), πολιτική διαδικασία και νομιμοποίηση. Έχουν ενδιαφέρον δύο παρα-τηρήσεις του: α) ένα τεχνοκρατικό μοντέλο όπου η ΑΚΕ είναι μία τεχνική άσκηση είναι ατελές και λαν-θασμένο και επομένως χρειάζεται μοντέλο πολιτικής διαδικασίας και β) η νέα πολιτική δημιουργεί ένα δίκτυο ενεχομένων που δεν παράγει νομιμοποίηση, αλλά αποδοχή της ΑΚΕ ως κύριας πηγής για την πολιτική διαδικασία, που τελικά αποφέρει τη νομιμοποίηση (πλουραλιστικό επιχείρημα).


πολιτικής διαδικασίας34. Είναι εξωπραγματικό και εθελοτυφλία να τα θεωρούμε ως απλούς εκτελεστές αποφάσεων και αμέτοχους στην ενίσχυση των συντηρητικών τά-σεων των εκάστοτε κυβερνήσεων. Είναι άτομα που συνήθως έχουν «πάθος για ανωνυ-μία» και θεωρούνται ότι προσφέρουν σταθερότητα στο πολίτευμα, καθώς παραμένουν στη θέση τους ενώ άλλοι είναι μετακλητοί. Αυτό που υπηρετούν (δηλ. η γραφειοκρα-τία) δεν είναι κάτι απρόσωπο και στερούμενο ιδεολογίας, ούτε α-πολιτικό, ούτε εκτός κοινωνικών τάξεων, ομάδων και συμφερόντων, αλλά ένα σαφώς στρατευμένο στοιχείο με δεδομένες στοχεύσεις35. Επιπρόσθετα, θα πρέπει να γίνει κατανοητό ότι επειδή δεν αποκτούν ούτε απολύουν την πολιτική τους ισχύ μέσω της εκλογικής διαδικασίας, αυ-τή η ισχύς είναι δυσχερές να αντιστοιχηθεί με την παραδοσιακή δημοκρατική θεωρία. Όμως, στο βαθμό που οι γραφειοκράτες κυβερνούν σε μία δημοκρατική πολιτεία, θα πρέπει με κάποιον τρόπο να αντανακλούν τις αξίες του λαού, υπέρ του οποίου κυβερ-νούν. Αυτό είναι ένα μείζον ηθικό ζήτημα36.

Η εισαγωγή κριτηρίων του ιδιωτικού τομέα και η ηλεκτρονική διακυβέρνηση δεν εγγυώνται απαλλαγή από την γραφειοκρατία, παρά από το φαινόμενο με την κλασική του μορφή. Εξηγώ:

Ουδείς εγγυάται ότι η ηλεκτρονική διακυβέρνηση δεν θα δημιουργήσει νέες ο-μάδες διοικητικών ελίτ.

Δεν υπάρχει ένδειξη ότι απομειώνεται το μονοπώλιο άσκησης εξουσίας από το κράτος.

Δεν πρέπει να μας διαφεύγει ότι τα υλικά μέσα που αναπτύσσονται για χρήση σ’ έναν οργανισμό κατά τους κύκλους του, έχουν άμεσες επιπτώσεις επί των πολι-τικών αξιών της κοινωνίας. Μάλιστα, κατά τον Waldo (1948)37 η επιλογή της αποτελεσματικότητας ως πρωταρχικής αρχής για τη δημόσια διοίκηση οδήγησε στην ανάπτυξη γραφειοκρατικών δομών και πρακτικών, οι οποίες είναι ασύμβα-τες προς τα συνήθη πρότυπα της δημοκρατίας και στην ανάδυση δεσποτικών συνθηκών.

Εάν ακολουθήσουμε Βεμπεριανή αναλυτική, διαπιστώνουμε ότι τα υλικά διοι-κητικά μέσα ελέγχονται από ένα αναμορφωμένο διοικητικό επιτελείο. Δεν γνω-ρίζω κατά πόσον είναι δόκιμο να συζητούμε περί του «τέλους της γραφειοκρα-

34. Βλ. R. Milliband: Το Κράτος στην καπιταλιστική κοινωνία, Μτφ.: Νίκου Μπαλή, Εκδόσεις

Πολύτυπο, 1984, σελ. 98-104. Ο ίδιος μας μεταφέρει το σχόλιο του Karl Mannheim (Ideology and Utopia, 1952, σελ. 105) ότι η «θεμελιακή τάση ολόκληρης της γραφειοκρατικής σκέψης είναι να με-τατρέψει όλα τα προβλήματα της πολιτικής σε προβλήματα της διοίκησης».

35. Milliband, ό.π., σελ. 174-204.

36. Βλ. Rohr-1998, σελ. 3-8, και 19-29.

37. D. Waldo: The administrative state: a study of the political theory of American public administration, Holmes & Meier, 1984. Επίσης βλ. C. Stivers: “The Significance of the Administra-tive State”, Public Administration Review, Νο 68, 1, January-February 2008, σελ. 51-56


τίας»38, είναι όμως βέβαιο ότι θα πρέπει να αναγνωρίσουμε τον μετασχηματισμό της γραφειοκρατίας και την ανασυγκρότησή της με νέες ομάδες νέου τύπου ε-παγγελματιών. Επιπρόσθετα, δεν διαφαίνεται τάση για εξάλειψη της εργαλεια-κής αντιμετώπισης του ατόμου, που αποτελεί μέρος της γραφειοκρατικής σκέ-ψης, υπό μίας θεώρησης ως εμπρόθετου όντος.

Ιδιαίτερη μνεία πρέπει να γίνει στον όρο που εισήχθη το 1967 από τον John Ken-neth Galbraith για να περιγράψει μία ομάδα τεχνικών μίας επιχείρησης ή ενός διοικη-τικού σώματος, με αξιοσημείωτη επίδραση και έλεγχο επί της οικονομίας της, ενώ ο ίδιος όρος αξιοποιήθηκε λίγο αργότερα από τον Herbert Marcuse, για να καταδείξει ένα σύστημα εκμετάλλευσης του ανθρώπου, στο οποίο εντάσσεται και η κρατική δια-χείριση39. Ο πρώτος θεωρεί την τεχνοδομή ως τον μηχανισμό ομαδικής λήψης αποφά-σεων εντός της σύγχρονης επιχειρηματικής οργάνωσης, με την μορφή ομαδικής ηγεσί-ας η οποία συνήθως είναι μία συλλογική και ακαθόριστη οντότητα ή ολότητα ατόμων που μετέχουν στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων στην οργάνωση όπου ανήκουν. Η εταιρεία είναι θεσμός που εξυπηρετεί άριστα της ανάγκες της τεχνοδομής και είναι ένα δημιούργημα που υπερέβη τις δυνατότητές του, λόγω των νέων συνθηκών που επέβα-λε ο δυναμισμός της τεχνολογίας, ενώ οι στόχοι και οι επιδιώξεις της τεχνοδομής ακο-λουθούν δεδομένη τυπολογία40.

38. Σχετ. βλ. G. and El. Pinchot: The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organi-

zation, Berrett-Koehler Publishers, 1994.

39. J. K. Galbraith: Το Νέον Βιομηχανικόν Κράτος, Επιμέλεια: Κ. Χατζηαργύρη, Εκδόσεις Πα-παζήση, 1969 (Α΄ έκδοση το 1967), σελ. 61-73, 79-87, 133-144, 154-163, 171-184, 206-220, H. Mar-cuse: Αντεπανάσταση και Εξέγερση, Μτφ.: Α. Αθανασίου, Εκδόσεις Παπαζήση, 1974 (Α΄ έκδοση το 1972), σελ. 11-18

40. Αυτή συνοψίζεται στα εξής: Για τη διασφάλιση της αυτονομίας της χρειάζεται υλικούς πόρους (κυρίως κεφάλαια) Δεν επιθυμεί να εκχωρεί σε άλλους την ισχύ για τη λήψη αποφάσεων Αναπτύσσει περίπλοκο σύστημα αποφάσεων για προστασία από έξωθεν παρεμβάσεις Εντός του οργανισμού χαίρει υψηλής προστασίας Αναζητά την επίτευξη ευνοϊκών αποτελεσμάτων, για να αποφεύγει απειλές κατά της αυτο-νομίας της. Η διασφάλιση της αυτονομίας είναι βασικός όρος από τον οποίο εξαρτάται η ικανότητά της να παίρνει αποφάσεις

Διευρύνει τους οργανισμούς, ώστε να φαίνεται ότι υπηρετεί στόχους με κοινωνικό περιε-χόμενο

Διαθέτει μία τεχνολογική δεξιοτεχνία, η οποία δεν είναι απαραίτητο να σχετίζεται με εκ-συγχρονιστικές μεθόδους

Εξασφαλίζει ένα κατώτερο επίπεδο εσόδων και δραστηριότητας, ώστε να κατοχυρώνεται η αυτοδυναμία της και να επιτυγχάνεται η επιβίωσή της

Επιδιώκει να προσαρμόσει κοινωνικές τοποθετήσεις και στόχους προς τις τοποθετήσεις και τους στόχους των μελών της. Η υποτιθέμενη παντοδυναμία του ατόμου-καταναλωτή εξυ-πηρετεί κατ’ ουσίαν τα συμφέροντα της οργάνωσης.


9. Καλή Διακυβέρνηση

Σύμφωνα με την θεώρηση της Παγκόσμιας Τράπεζας (η οποία χρησιμοποίησε για πρώτη φορά τον όρο το 1989, σε μία έκθεση για την υποσαχαρική Αφρική), η καλή δια-κυβέρνηση είναι ένα βασικό συστατικό της δουλειάς που κάνει στον Τρίτο Κόσμο, ενώ διάφοροι άλλοι διεθνείς αναπτυξιακοί φορείς την θεωρούν ως αυταπόδεικτα σημαντι-κή41. Τμήμα της εν λόγω προοπτικής αποτελεί η ηλεκτρονική διακυβέρνηση οι θεωρη-τικές συνέπειες της οποίας έχουν ιδιαίτερη σημασία. Στο θεωρητικό επίπεδο, υπάρχουν οι εξής τάσεις:

Πρώτον, αυτές που θεωρούν ότι αντιπροσωπεύει την πρόοδο στις ικανότητες διακυβέρνησης και τουλάχιστον στην ορθολογικότητα της λήψης απόφασης. Σύμφωνα με την συγκεκριμένη οπτική, τα συστήματα μειώνουν τα κόστη από-κτησης, διάταξης, κωδικοποίησης, οργάνωσης, επιλογής, διαχείρισης και χρή-σης της πληροφορίας. Αυτά βασίζονται στην κλασική θεωρία της κυβερνητικής του Wiener, όπου διαγιγνώσκεται ότι42: o Η πληροφορία μειώνει την αβεβαιότητα o Η πληροφορία επιβραδύνει την εντροπία o Η πληροφορία αυξάνει τον έλεγχο του συστήματος

Δεύτερον, αυτές που αποδέχονται μεν τα προαναφερθέντα, αλλά ισχυρίζονται ότι επιτυγχάνονται μ’ ένα κόστος που μπορεί να είναι43: o Ατομική ελευθερία και ιδιωτικότητα των πολιτών o Συλλογική επίδραση των πολιτών επί των κυβερνητικών αποφάσεων o Έλεγχος των πολιτικών στη λήψη αποφάσεων προς όφελος δημοσίων υπαλ-

λήλων ή αξιωματούχων ή ενός ολιγοπωλίου ιδιωτών (π.χ. εργολάβοι) o Ικανότητα των δημοσίων υπαλλήλων να ασκούν περιορισμούς επί του λαϊ-

κισμού των πολιτικών Η τρίτη άποψη θεωρεί ότι απομειώνεται η ποιότητα στη λήψη απόφασης (παρά-λυση, υπερφόρτωση άκρατης πληροφόρησης, πληροφόρηση ως απλός θόρυβος, κ.λπ.)

41. Για λεπτομερείς αναφορές βλ. τους Tom Young and David Williams στα:

“Governance, the World Bank and Liberal Theory”, Political Studies, 42 (1), 1994, σελ. 84-100.

“Governance and the Discipline of Development”, European Journal of Development Re-search, 8 (2), 1996, σελ. 157-177.

42. Σχετικά βλ. D. Tapscott: “The digital media and the reinvention of government”, Canadian Public Administration, 40 (1997), σελ. 328-345

43. Σχετ. βλ. H. Margetts and P. Danleavy: “Public Services in the world markets”, Missionary Government, Demos Collection, 7 (1995), σελ. 30-32. C. Raab (Ed.): The governance of cyberspace: politics technology and global restructuring, Routledge, 1997, σελ. 155-174. A. Zuurmond: “Frοm bu-reaucracy to infocracy: are democratic institutions lagging behind?” στο Sh.-van de Donk (Eds.): Pub-lic administration in an information age: a handbook, IOS Press, 1998, σελ. 259-272.


Τέλος, συνέχειες και μεταβολές στην κυβερνητική οδηγώνται κοινωνικά και πολιτικά, όχι από τις τεχνολογίες καθεαυτές, που είναι μέσα δια των οποίων με-ταβάλλονται ή διατηρούνται τρόποι κυβερνητικής: o «Συντηρητικά» (τις χρησιμοποιούν για να διατηρηθούν στην αρχή) o «Ριζοσπαστικά» (τις χρησιμοποιούν για να προβούν σε μεταβολές).

Πέραν των ανωτέρω, διακρίνεται ότι η ορθολογικοποίηση δια της πληροφορίας, συνεπάγεται τίμημα, που εντοπίζεται στα εξής στοιχεία:

Οι αποφάσεις που όφειλαν να είναι αντικείμενα κρίσης και διαβούλευσης, υπο-βιβάζονται σε εργαλεία αλγορίθμων.

Οι αποφάσεις παύουν να θεωρούνται ως εργαλεία πολιτικής. Η εστίαση σε ποσοτικά μέτρα οδηγεί σε άρνηση των μή μετρήσιμων απόψεων περί δημόσιας υπηρεσίας, δημοσίων σκοπών, δημοσίου management. Συνεπώς, τα συγκεκριμένα εργαλεία, μπορούν να θεωρηθούν ως υπονομευτικά αυτού που δηλώνουν ότι υπηρετούν. Πρόκειται για μία πλάνη στην οποία έχει δια-πιστωθεί ότι μπορεί να υποπίπτει η θεωρία του ωφελιμισμού44.

Αποβαίνει επιβαρυντική για την ορθή κρίση, την αυτονομία και την ελευθερία δράσης45.

Βεβαίως, η τεχνολογία δεν είναι υπεύθυνη: οι άνθρωποι χρησιμοποιούν τις τεχνο-λογίες ως ευκαιρίες, εργαλεία, τυπικά (ή ακόμη και τελετουργικά) αντικείμενα, για να αναπτύξουν και να θεσμοποιήσουν τους τύπους αλληλεγγύης προς τους οποίους δε-σμεύονται. Ένα στοιχείο ιδιαίτερα σημαίνον για το δημόσιο τομέα είναι η εισαγωγή της εταιρικότητας (Stakeholder Theory) στην αντίληψη της διακυβέρνησης, διότι πα-ραπέμπει στις σχέσεις υπηρεσίας-πολίτη46:

Την παρακολούθηση και τον έλεγχο των διοικητικών αποφάσεων και δράσεων, έτσι ώστε να μην βλάπτονται τα συμφέροντα συγκεκριμένων ομάδων και κοι-νωνικών εταίρων.

Η εκπροσώπηση των απόψεων αυτών των κοινωνικών εταίρων: ποιοι εταίροι περιλαμβάνονται, πώς και σε ποια έκταση εμπλέκονται.

44. Βλ. σχολιασμό στους D. T. Bugler and S. I. Bretschneider: “Technology push or program

pull? Interest in new technologies within the public organizations”, στο B. Bozeman (Ed.): Public management: the state of the art, Jossey-Bass, 1993, σελ. 275-293

45. N. Hayes and G. Walsham: “Competing interpretations in computer-supported cooperative work in organisational contexts”, Organisation, 7 (2000), σελ. 49-67. E. S. Overman and D. T. Loraine: “Information for control: another management proverb?”, Public Administration Review, 53, 1, January-February, 1994, σελ. 193-196.

46. Δύο είναι τα κύρια ζητήματα εμφατικότητας: Α) Παρακολούθηση έλεγχος των διοικητικών αποφάσεων και δράσεων, έτσι ώστε να μην βλάπτονται τα συμφέροντα συγκεκριμένων ομάδων και κοινωνικών εταίρων. Β) Η εκπροσώπηση των απόψεων αυτών των κοινωνικών εταίρων: ποιοί εταί-ροι περιλαμβάνονται, πώς και σε ποια έκταση εμπλέκονται.


Πέραν αυτών όμως και έχοντας υπ’ όψιν ότι η διακυβέρνηση είναι μία διαδικασία αλληλόδρασης μεταξύ κοινωνικών εταίρων, η οποία συμπεριλαμβάνει την άρθρωση των απόψεών τους και τη συμβολή τους στις αποφάσεις, είμαστε υποχρεωμένοι να ε-πισημάνουμε τα ζητήματα που αναδύονται47:

Αναζητώνται τρόποι δυνατότητας Αναζητώνται τρόποι και δομές (τυπικές ή όχι) Ποια είναι η σχέση κωδίκων, διοικητικών μηχανισμών, ηγεσίας, κ.λπ., με την ατομική ηθική σκέψη και δράση;

Ποια είναι η ευθύνη των εταίρων (stakeholder responsibility);

10. Μέτρηση Επιδόσεων (ME)

Η μέτρηση επιδόσεων, ή εν γένει η εισαγωγή ποσοτικών μεθόδων και κριτηρίων στο δημόσιο τομέα, δεν είναι αυτοσκοποί αφ’ εαυτών. Σαφέστατα είναι χρήσιμα εργα-λεία, διότι οι μετρήσεις είναι των διοικητικών σκοπών που τίθενται από έναν οργανι-σμό. Για παράδειγμα, ο Harvard Robert D. Behn, προσδιορίζει οκτώ διοικητικούς σκο-πούς: αξιολόγηση (evaluate), έλεγχος (control), προϋπολογισμός (budget), υποκίνηση (motivate), προώθηση (promote), τελετή (celebrate), μάθηση (learn) και βελτίωση/πρό-οδος (improve)48. Όμως (κατ’ αρχήν παρατήρηση), κανένα ενιαίο μέτρο επίδοσης δεν είναι κατάλληλο για όλους τους σκοπούς που τίθενται, πόσο μάλλον για την Ελλάδα, που σχεδόν όλα έχουν προσδιορισθεί με δείκτες, μέτρα και σκοπούς από άλλες (κυρί-ως αγγλοσαξονικές) πραγματικότητες και χωρίς καμία διαμεσολάβηση που επιβάλλε-ται από τη δική μας κατάσταση και πορεία. Ο ίδιος ο Behn, διατυπώνει ενδιαφέροντα ερωτήματα, που μπορούν κα εκλάβουν ευρύτερη εφαρμογή:

Πόσο καλά τα πηγαίνει η υπηρεσία με την αξιολόγηση (αξιολόγηση); Πώς μπορούν οι δημόσιοι managers να διαβεβαιώσουν ότι οι υφιστάμενοί τους κάνουν το σωστό πράγμα (έλεγχος);

Σε τί προγράμματα για ανθρώπινους πόρους ή άλλα σχέδια θα έπρεπε η διοίκη-ση να ξοδεύει τα χρήματα του δημοσίου (προϋπολογισμός);

47. B. Abrahamson: Bureaucracy or Participation, Sage Publications, 1977. H. P. Dachler and B.

Wilpert: “Conceptual dimension and boundaries in organizations: a critical evaluation”, Administra-tive Science Quarterly, 23, 1989, σελ. 1-39. H. Knudsen: Employee Participation in Europe, Sage Publications, 1995. J. Mahoney: “Stakeholder responsibilities: turning the ethical tables”, Business Ethics: A European Review, 3 (4), 1994, σελ. 212-218. R. A. G. Monks and N. Minow: Corporate Governance, Blackwell, 1995.

48. R. D. Behn: “Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures”, Public Administration Review, September/October 2003, Vol. 63, No 5, σελ. 586-606. Επίσης, βλ. G. B. Reschenthaler and F. Thompson: “The information revolution and the new public management”, Journal of Public Administration Research and Theory, 6 (1996), σελ. 125-143 και το κλασικό έργο N. Wiener: Cybernetics: the emerging science at the edge of order and chaos, Simon and Schuster, 1948.


Πώς μπορούν οι δημόσιοι managers να κινητοποιήσουν γραμμή παραγωγής, μεσαίους διοικητικούς, κοινωνικούς εταίρους και πολίτες να κάνουν πράγματα απαραίτητα για να βελτιωθεί η επίδοση (κινητοποίηση);

Πώς μπορούν οι δημόσιοι managers να πείσουν πολιτικά ανωτέρους, νομοθέτες, δημοσιογράφους και πολίτες ότι η υπηρεσία τους κάνει καλή δουλειά (προώθη-ση);

Ποιά επιτεύγματα από το σημαντικό οργανωσιακό τελετουργικό του πανηγυρι-σμού της επιτυχίας, αξίζουν (πανηγυρισμός);

Γιατί κάτι δουλεύει ή δεν δουλεύει (μάθηση); Τί ακριβώς θα έπρεπε να γίνει διαφορετικά για να βελτιωθεί η επίδοση (πρόο-δος);

Οι μετρήσεις επίδοσης μπορούν να χρησιμοποιηθούν για διαφορετικούς σκοπούς και, επί πλέον, διαφορετικοί άνθρωποι έχουν διαφορετικούς σκοπούς. Αυτό κατ’ αρχήν σημαίνει ότι στο στενό ερώτημα ποιόν ακριβώς σκοπό στοχεύει να επιτύχει ένας δη-μόσιος manager με την μέτρηση επίδοσης, δεν είναι εύκολο να απαντηθεί. Σε προέ-κταση αυτού, αναδύονται επιπρόσθετα ερωτήματα:

Πώς θα πετύχει ο κοινωνικός εταίρος (stakeholder) να έχει υπεύθυνη και λογο-δοτούσα τη διοίκηση με την ΜΕ;

Τι θα κάνει η δημόσια διοίκηση με όλες τις αξιόπιστες και εύστοχες πληροφορί-ες της ΜΕ; Διότι δεν είναι σκοποί από μόνες τους και μπορεί να είναι άχρηστες για τον δημόσιο manager.

Τί ακριβώς κάνει η ΜΕ και ποιά ακριβώς είδη μέτρησης χρειάζονται οι δημόσι-οι managers για να το κάνουν αυτό;

Ποιά είναι η λογική πίσω από τη ΜΕ, δηλαδή ο αιτιώδης δεσμός μεταξύ των μετρήσεων και της προσπάθειας του δημοσίου manager να επιτύχει συγκεκρι-μένους στόχους πολιτικής;

Τέλος και πέραν των ανωτέρω ερωτημάτων, ανακύπτουν ζητήματα που συνδέο-νται με την ποσοτικοποίηση των πολιτικών και των αδυναμιών που εισάγουν αφαιρέ-σεις αυτού του είδους (επισημάνσεις που βασίζονται στους οκτώ σκοπούς του Behn):

Η αξιολόγηση προϋποθέτει σύγκριση. Άρα, πρέπει να εκτιμηθούν πρότυπα (stan-dards), που βεβαίως θα βασίζονται σε παρελθούσες επιδόσεις ή σε κάποια μέτρα αμε-ρόληπτα. Για να αξιολογηθεί η τρέχουσα επίδοση έναντι ενός κριτηρίου επίδοσης, α-παιτείται ποικιλία μετρήσεων εκροών προς εισροές.

Για να ελεγχθεί η συμπεριφορά εργαζομένων και υπηρεσιών, οι δημόσιοι λειτουρ-γοί χρειάζονται προϋποθέσεις εισροών. Αυτό απαιτεί και πάλι σύγκριση και μετρήσεις περί συμμόρφωσης.

Για να αξιολογηθεί η επίδοση μέτρησης για σκοπούς χρηματοδότησης, απαιτούνται μέτρα που να περιγράφεται η αποτελεσματικότητα διάφορων δραστηριοτήτων.

Για την υποκίνηση των ανθρώπων να εργασθούν, χρειάζονται σε πραγματικό χρόνο μέτρα εκροών (output).


Για την προώθηση, οι άνθρωποι πρέπει να μην αποφεύγουν τις μετρήσεις, αλλά να τις αφομοιώνουν εύκολα.

Για την χρήση μέτρων επίδοσης προς πανηγυρισμό, οι δημόσιοι managers πρέπει να γνωρίζουν τί αξίζει κατά τους εργαζομένους να εκτιμηθεί προς αυτήν την κατεύθυνση.

Για τη μάθηση πρέπει να ανιχνεύονται μή αναμενόμενες εξελίξεις και να προβλέ-πονται αντίστοιχες συμπεριφορές.

Για την πρόοδο, πρέπει να κατανοείται πώς επηρεάζεται η συμπεριφορά από τα μέσα.

Είναι εμφανές ότι αναζητείται μία θέση για την μετρησιμότητα στο ελληνικό δη-μόσιο management. Αποτελεί όμως σοβαρό σφάλμα η άκριτη υιοθέτηση μεθόδων και μέτρων που δεν λαμβάνουν υπ’ όψιν την ιδιαιτερότητα της δημόσιας διοίκησης και των θεμελιωδών διαφορών της από μία κερδοσκοπική επιχείρηση. Από την δεκαετία του 1940, που είχε αρχίσει να διεξάγεται σχετική συζήτηση, είχε διακριβωθεί ότι απο-τελεί σφάλμα να κρίνεται η αποτελεσματικότητα μίας δημόσιας υπηρεσίας, συγκρίνο-ντάς την με τις διεργασίες μίας επιχείρησης που υπόκειται στην αλληλόδραση των α-γοραίων παραγόντων: ο ιδιώτης επιχειρηματίας έχει ως καθήκον να μειώσει τα κόστη χωρίς να φθείρει την αγοραία αξία του αποτελέσματος, ή να μειώσει τα κόστη περισ-σότερο από την μείωση της αγοραίας αξίας του προϊόντος, ή να αυξήσει την αγοραία αξία του αποτελέσματος περισσότερο από την απαιτούμενη αύξηση των στοιχείων κό-στους. Πρόκειται για επιδιωκόμενους στόχους οι οποίοι είναι σχεδόν αδύνατο να τε-θούν και να επιδιωχθούν από μία δημόσια γραφειοκρατία. Επίσης, είχε ήδη επισημαν-θεί το πρόβλημα των δεσμών μεταξύ της ιεραρχίας εντός της γραφειοκρατίας, οι οποί-οι είναι καθαρά προσωπικοί: ο υφιστάμενος εξαρτάται από την κρίση του προϊσταμέ-νου περί της προσωπικότητάς του και όχι του έργου του49. Αυτή η κατάσταση αποτελεί παγιωμένο χαρακτηριστικό της ελληνικής πραγματικότητας και δρα σαφώς υπονομευ-τικά επί των πολιτικών αξιολόγησης και μέτρησης επιδόσεων.

Οι οργανισμοί βλέπονται ως προσαρμοζόμενοι σε μία ομάδα κανόνων στο κοινω-νικό περιβάλλον και ως κερδίζοντες νομιμοποίηση από την παραγωγή ενός εξαγόμε-νου (output) το οποίο ορίζεται ότι συμπίπτει με τις ανάγκες του ευρύτερου κοινωνικού συνόλου. Ο λειτουργισμός αυτός συνεπάγεται καταφυγή στη συμβολή ενός φαινομέ-νου, ή συστημικού στοιχείου, στη διατήρηση του status quo και παράλληλα στη νομι-μοποίηση ενός τέτοιου φαινομένου ή δραστηριότητας από το κοινωνικό σύστημα50. Θεωρώ ότι το όλο ζήτημα ενέχει τα στοιχεία της συνεπειοκρατικής εκτίμησης, δεδομέ-νου ότι τα αποτελέσματα εξαρτώνται από ένα σύστημα μετρήσεων το οποίο μπορεί και να δικαιολογεί βλάβη σε ανθρώπους, εφ’ όσον αυτό αντισταθμίζεται από ένα μεγαλύ-

49. Πρόκειται για διαπιστώσεις που έχουν γίνει από τον von Mises. Βλ. L. von Mises: Bureau-

cracy, B. R. Publishing Corporation, 2002, σελ. 72-79.

50. P. Selznick: “Foundations of the Theory of Organizations”, American Sociological Review, 13 (1), 1948, σελ. 25-35. T. Parsons: The Social System, The Free Press, 1951.


τερο προφανές καλό. Σε αντιστάθμισμα, αναζητώνται μή συνεπειοκρατικές πολιτικές, ή ηθική δεοντολογία της δημόσιας δράσης με εστίαση στο ηθικό καθήκον, ώστε να ακολουθήσει κάποιος δράσεις που είναι εγγενώς ορθές.

ΣΥΖΗΤΗΣΗ-ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ

Διακρίνω ότι εν πολλοίς ζήτημα αντιμετωπίζεται υπό την ωφελιμιστική (συνεπειο-κρατική) πρακτική περί μεγιστοποίησης της ικανοποίησης του πολίτη. Επίσης, σε ένα πρώτο επίπεδο φαίνονται να πληρούνται οι προϋποθέσεις για γενική ισότητα και για ισότητα πρόσβασης στο δημόσιο αγαθό της κρατικής υπηρεσίας. Ωστόσο, δεν εξετά-ζονται τα αποδομητικά στοιχεία του συστήματος. Παραβλέπεται ότι για να έχουμε βέλτιστη λειτουργία του Δημόσιου Τομέα θα πρέπει το ίδιο σύστημα από τη μία να λειτουργεί ηθικά αφ’ εαυτού, από την άλλη να συγκροτείται από ατομικότητες που το έχουν προσεγγίσει με δεοντικά αποδεκτό τρόπο, κάτι που σήμερα συμβαίνει σε βαθμό όχι ικανοποιητικό. Η εισαγωγή ρητορικής, κριτηρίων, μεθόδων και εργαλείων της ιδι-ωτικής οικονομίας σαφώς μπορεί να συνεισφέρει στην πρόοδο, ωστόσο μεταφέρει και τις παθογένειες του εν λόγω χώρου, σε έναν άλλο χώρο, όπου εγγενή του χαρακτηρι-στικά είναι η διαφθορά, η έλλειψη παραγωγικότητας και η προστασία. Επί πλέον, απο-τελεί επιστημολογική πλάνη το να αποδίδουμε ηθικές ιδιότητες στα εργαλεία που χρη-σιμοποιούμε: ένα εργαλείο δεν είναι καλό ή κακό αφ’ εαυτού, αλλά χρησιμοποιείται καλά ή κακά από αυτόν/ούς που το αξιοποιεί/ούν.

Διαφεύγει της προσοχής πολλών (κυρίως στην ελληνική πραγματικότητα) ότι η η-θική ενός οργανισμού είναι ζήτημα ατομικής υπευθυνότητας. Τα άτομα στους οργανι-σμούς και κυρίως σε θέσεις ευθύνης και ανώτερης ιεραρχίας, απαιτούν αυτό που απο-καλείται «ηθικές ιδιότητες» ή ισορροπία μίας σχετικής γνώσης, νόησης, πνευματικών και κοινωνικών ικανοτήτων και άλλες προσωπικές ιδιότητες/ικανότητες. Κι’ αυτά διό-τι θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να εκτιμούν ηθικά ζητήματα, να κατανοούν το οργανωσιακό περιεχόμενο εντός του οποίου αυτά αναδύονται, να κατανοούν τα εκ πρώτης όψεως ηθικά καθήκοντα, να σκέφτονται καθαρά για τα διλήμματα που αντιμε-τωπίζουν και να χρησιμοποιούν την κρίση τους ατομικά και συλλογικά όταν αναζη-τούν διεξόδους σε διάφορες καταστάσεις. Έτσι, καθίστανται πρώτιστης σημασίας τα ζητήματα ατομικής ανάπτυξης κριτικών ικανοτήτων και προσωπικών ιδιοτήτων, δια-φορετικά αναδύεται πρωτεύον κενό σε οποιαδήποτε συστηματική προσέγγιση για τη θεμελίωση της ηθικής στους οργανισμούς. Ακριβώς αυτή η τελευταία παρατήρηση, μας υποδεικνύει και το διαρθρωτικό πρόβλημα του δημοσίου επαγγελματικού χώρου.

Βεβαίως, μέτρα όπως η απλοποίηση της νομοθεσίας θα προσφέρουν ένα νομιμο-ποιητικό πλαίσιο για την λογοδοσία της γραφειοκρατίας έναντι του δημοσίου συμφέ-ροντος. Επίσης η προσφορά της δυνατότητας στον πολίτη για επικοινωνία ή/και δια-μαρτυρία μέσω ηλεκτρονικών οδών δίνει νέα διάσταση στη σχέση παραβάτη-διαμαρτυρομένου και δημιουργεί ένα αμερόληπτο (αλλά αποπροσωποποιημένο) σύ-στημα ελέγχου και αυτοελέγχου των οργανισμών. Σαφέστατα, δεν είναι απαραίτητο να


βελτιώνεται η θέση του διαμαρτυρομένου, του δίνεται όμως η δυνατότητα να εκφράσει τη διαμαρτυρία του χωρίς τον κίνδυνο άμεσης σύγκρουσης με την γραφειοκρατία. Από την άλλη πλευρά όμως, μία κατάσταση κατά την οποία ελέγχεται και ηθικά η διοίκη-ση, εντάσσεται σε εργαλειακές λογικές και υπολογιστικές διαδικασίες, ενώ θα έπρεπε να οδηγεί σε ηθικά διλήμματα. Εστιάζοντας στα πεδία των οποίων ανέπτυξα στις ενό-τητες που προηγήθηκαν, έχω να παρατηρήσω τα εξής συμπερασματικά:

Έχει αποδειχθεί ότι, όπου η διοίκηση αφήνει κατά μέρος δεσμεύσεις του καθή-κοντος και της υποχρέωσης έναντι των θεσμών που την δεσμεύουν, αναπτύσσει ιδιοτελείς (κατ’ ίδιον συμφέρον) στάσεις, οι οποίες κυρίως εκδηλώνονται με προσήλωση σε οικονομικά ζητήματα όπως οι έκτακτες απολαβές (επιδόματα, υπερωρίες, εκτός έδρας). Αυτές είναι απο-ηθικές στάσεις που συνενώνουν τις κοινότητες των δημοσίων υπαλλήλων εξ’ αιτίας του κοινού (ιδίου) συμφέρο-ντος, τις οδηγούν σε αυξανόμενη οργάνωση και δεν υπάρχει τίποτε να τους κρατά μαζί, εκτός από κοινές συζητήσεις συμφέροντος, που κυρίως αφορά τα έκτακτα εισοδήματά τους και μάλιστα αυτό το επισυμβαίνει με έναν τρόπο που παραπέμπει σε επιχειρήματα που περιλαμβάνουν το δημόσιο πνεύμα.

Στις πολιτικές και τις ρητορικές του ΝΔΜ παραβλέπεται ότι, είναι διαφορετικός ο πατερναλισμός του πολιτικού συστήματος και άλλες οι λειτουργίες της γρα-φειοκρατίας, ενώ σίγουρα διαφορετική είναι και η ποιοτική σύσταση του αν-θρώπινου παράγοντα στο δημόσιο. Οι managers που αποτελούν σημεία αναφο-ράς, είναι κάτι το ανύπαρκτο στην ελληνική πραγματικότητα, όπου η ιεραρχική και η εν γένει επαγγελματική εξέλιξη συντελούνται δια των κριτηρίων της αρ-χαιότητας και των πάσης φύσεως ατύπων σχέσεων. Έτσι, η εισαγωγή αρχών στον δημόσιο τομέα γίνεται με τραυματικό και μη φυσιολογικό τρόπο, αφού αυ-τά δεν μας αφορούσαν μέχρι σήμερα. Επί πλέον, εισάγονται ποσοτικές μέθοδοι και δείκτες, χωρίς αξιολόγηση ως προς την εφαρμοστικότητά τους.

Όπως κάθε τεχνολογία, οι ΤΕΠ είναι πολιτικά κατασκευάσματα. Κατά συνέπεια, θα πρέπει να κατανοούμε και να αναγνωρίζουμε ότι ο σχεδιασμός, η εφαρμογή και το περιβάλλον που δημιουργούν είναι επιλογές πολιτικής και, συνεπώς, πο-λιτικές επιλογές. Η τεχνολογία η ίδια δεν προκαλεί οποιαδήποτε πολιτική μετα-βολή, όμως ασφαλώς την κάνει δυνατή. Έτσι, κάνει δυνατές μεταβολές που δια-φορετικά δεν θα ήταν δυνατές (π.χ. δημοψηφίσματα σε ευρείες περιοχές και σε πραγματικό χρόνο) και επαυξάνει άλλα αποτελέσματα. Επίσης, δεν μπορούμε να ομιλούμε περί συγκεκριμένων δημοκρατικών αποτελεσμάτων από τις ΤΕΠ, διότι έχουν διαφορετικές επιδράσεις που εξαρτώνται από αριθμό πολύπλοκων και αλληλοσυσχετιζόμενων παραγόντων και από το πολιτικό-κοινωνικό περι-βάλλον εντός του οποίου αναδύονται.

Ως προς τη μέτρηση επιδόσεων: Στον ιδιωτικό τομέα έχει χαρακτηρισθεί ως γραφειοκρατική μέθοδος, η τάση για αυξανόμενους ελέγχους, που είναι πέραν της ανάγκης για έλεγχο οικονομικού τύπου (προϋπολογισμού), ή για συντονι-


σμό. Η πλέον συνήθης μορφή του είναι η μέτρηση επιδόσεων, ακόμη και όταν αυτό είναι εγγενώς πολύ δυσχερές (π.χ. περιπολίες της αστυνομίας). Εφ’ όσον δε, επιθυμούμε να εισάγουμε αρχές του ιδιωτικού τομέα στον δημόσιο, τα προ-βλήματα που διεγείρουν ερωτήματα, όπως: o Πώς και από ποιόν θα διαμορφωθεί η υπευθυνότητα; o Πόσο θα ενισχύσει την πολιτική αποτελεσματικότητα; o Πώς θα διαμορφωθεί και από ποιους παράγοντες η χειραγώγηση; Ποιός θα

είναι ο ρόλος της νέας γραφειοκρατίας; o Ποιά θα είναι τα κίνητρα των εργαζομένων; o Υπάρχουν περιθώρια για την ανάπτυξη διαλεκτικής ηγεσίας στις νέες συν-

θήκες, ή μόνον για αντικειμενική υπευθυνότητα, που προσδιορίζεται από αν-θρώπινους παράγοντες;

Η νομοθετική απλούστευση και η καλύτερη νομοθέτηση δεν αναιρούν την κατά-σταση της υπερπαραγωγής νόμων και τις γραφειοκρατικές παθολογίες που δη-μιουργούν τα συστήματα της δημόσιας υπηρεσίας. Από τον Ingraham έχουν ε-πισημανθεί τα εξής κύρια προβλήματα στα οποία θα πρέπει να εστιασθεί το ΝΔΜ51: o Υπερβολικοί και βεβιασμένοι κανόνες και κανονισμοί o Υπερμεγέθεις και υπερβολικά ακριβές υπηρεσίες o Απομόνωση από τους αιρετούς επισήμους o Απομόνωση από τους πολίτες o Κατάτμηση και διάσπαση.

Παραβλέπεται ότι η γραφειοκρατία ανέκαθεν συνιστά επί μέρους εξουσία (ή σύστημα εξουσιών) που διαφεύγει του δημοκρατικού ελέγχου και πάντοτε επη-ρεάζει καθοριστικά (στην περιοχή της ευθύνης τους) τη ζωή του κοινωνικού συνόλου. Στο πλαίσιο της λειτουργίας της λίγοι αποφάσιζαν για πολλούς (γρα-φειοκράτες-κοινωνικό σύνολο), λόγω της ισχύος τους που ήταν υπεράνω (ή διέ-φευγε) του δημοκρατικού ελέγχου. Με τις νέες πολιτικές, τί εγγύηση έχουμε για απομείωση αυτής της τάξης πραγμάτων;

Τέλος, μία ομάδα ζητημάτων που αναδεικνύονται από την ελληνική πραγματικό-τητα και συμβάλλουν πληρέστερα στη σχετική συζήτηση είναι τα εξής:

Παρά το ότι οι συζητήσεις διεξάγονται επί ποσοτικής βάσεως, παραβλέπεται η σοβαρή παράμετρος του μεγέθους του δημοσίου τομέα και η συρρίκνωση του ιδιωτικού. Εάν ο διαρκώς διογκούμενος δημόσιος τομέας αριστοποιήσει τους δείκτες που θα τεθούν και ο ιδιωτικός συνεχίσει την κατιούσα, θα θεωρήσουμε ότι έχουμε κάνει βήματα προόδου;

Πόσο άριστοι μπορούν να θεωρούνται οι δείκτες όταν δεν έχουν καμία θετική επίπτωση επί της κοινωνίας;

51. P. W. Ingraham: “Evolving Public Service Systems”, στο J. L. Perry (Ed.): Handbook of

Public Administration, Jossey-Bass Publishers, 1996, σελ. 375-391.


Τα χρησιμοποιούμενα πρότυπα είναι προσαρμοσμένα στη μέτρηση του αποτε-λέσματος και κανένα τους δεν εξατομικεύει για να καταδείξει ποιοί και πώς επι-τυγχάνουν το αποτέλεσμα.

Υπάρχουν περιεχόμενο και στόχοι στην κανονιστική μεταρρύθμιση και την κα-λύτερη νομοθέτηση; Αυτό απεικονίζεται σε περιστάσεις της καθημερινότητας του πολίτη (π.χ. φορολογία, οικοδόμηση, περιβάλλον); Ισχύουν τα αντίστοιχα για την απλούστευση των διαδικασιών;

Σε όλη αυτήν την μηχανιστική, λαμβάνονται υπ’ όψιν ιδιαιτερότητες του δημο-σίου τομέα, που αλλοιώνουν την εκτίμηση επιδόσεων και αποτελεσμάτων (π.χ. συμβασιούχοι, αδυναμία εξατομίκευσης, κ.λπ.).

Αναμφίβολα ίσως προσεγγίζουμε καλύτερα τη δημόσια υπευθυνότητα και λογο-δοσία, διότι δημιουργείται ένα σώμα επαγγελματιών δημοσίων υπαλλήλων, που θα μπορούν να εφαρμόζουν ένα σώμα γνώσης προς το συμφέρον της πελατείας τους. Έ-τσι, ο επαγγελματισμός ίσως να αποτελεί λύση στο πρόβλημα της γραφειοκρατικής υπευθυνότητας και λογοδοσίας (π.χ. στα ΚΕΠ αυτό επιβεβαιώνεται). Δεν τίθεται ζή-τημα ως προς την αναγκαιότητα των μεταρρυθμίσεων και των μετασχηματισμών, αλλά η απλή μηχανιστική θεώρηση κριτηρίων όπως η αποτελεσματικότητα καθιστά την διοίκηση κάτι το ελλιπές που δεν ανταποκρίνεται στις ηθικές αναζητήσεις του ατόμου-πολίτη. Αντίστοιχο παράδειγμα υπάρχει από το πεδίο των ιδιωτικών οικονομιών, με τις πολιτικές των ανοιχτών και ανταγωνιστικών αγορών και τα αδιέξοδα στα οποία οδη-γήθηκαν. Υπ’ αυτήν την έννοια τίθεται το ερώτημα περί τυχόν λανθάνοντος νοήματος των σχεδιαζόμενων/εν εξελίξει πολιτικών, ή περί των λανθανουσών στοχοθεσιών τους. Διαφορετικά, αναφαίνεται η ανάγκη να διερευνήσουμε το μέγεθος του διαφαινομένου χάσματος μεταξύ δεδηλωμένου και λανθάνοντος, καθώς και των προεκτάσεων που τυ-χόν λαμβάνει: είναι κάτι που κατά κανόνα αποκαλύπτεται προοδευτικά.

«… Κάποιος, δεν μπορεί να είναι ταυτόχρονα σωστός γραφειοκράτης και καινοτόμος. Η πρόοδος είναι ακριβώς αυτό που δεν μπορούν να προ-βλέψουν οι κανόνες και οι ρυθμίσεις: απαραιτήτως είναι εκτός του πεδίου των γραφειοκρατικών δραστηριοτήτων52… Η αντιπροσωπευτική δημοκρα-τία δεν μπορεί να επιβιώσει εάν ένα μεγάλο τμήμα των ψηφοφόρων της εί-ναι υπό το κρατικό μισθολόγιο. Εάν τα μέλη του κοινοβουλίου δεν αντι-λαμβάνονται πλέον τους εαυτούς τους ως εντολοδόχους των φορολογουμέ-νων, αλλά ως βοηθούς αυτών που λαμβάνουν μισθούς, αποδοχές, επιδοτή-σεις/επιχορηγήσεις, επιδόματα ανεργίας και άλλα ωφελήματα από τον προ-ϋπολογισμό, η δημοκρατία έχει ξοφλήσει53…».

52. Von Mises, 2002, σελ. 90.

53. Ό.π., σελ. 102.

Νέες Δημόσιες Πολιτικές: Κριτική Δεοντική Προσέγγιση

Documents

Transcript of Νέες Δημόσιες Πολιτικές: Κριτική Δεοντική Προσέγγιση