Misión Internacional de las Naciones Unidas en Haití 2004-2012. Intervención Internacional y...

Misión Internacional de las Naciones Unidas en Haití:

2004-2012.

Intervención internacional y debates sobre la ayuda humanitaria.

Laura Natalia Moreno Segura

1

PREFACIO

Este trabajo es el resultado de un proceso de investigación que inició en el

año 2009 mientras adelantaba mis estudios de Magíster en Estudios

Políticos y Relaciones Internacionales en la Universidad Nacional de

Colombia. En ese momento consideré que sobre Haití no habían

investigaciones académicas recientes –desde los años noventa- en las

cuales se diera cuenta de los mecanismos, estrategias y resultados que

había arrojado la intervención internacional de las Naciones Unidas

desplegada en su territorio, pese a ser el país de América Latina y el Caribe

más pobre, al tiempo que es aquél en el que se había prolongado por más

tiempo la intervención militar de tropas de la ONU. Así que decidí llevar a

cabo un estudio del caso haitiano que llenara ese vacío en la literatura de

las relaciones internacionales. Ahora, una vez concluidas las líneas que

componen el presente libro, debo reconocer que ese objetivo fue siempre y

sigue siendo demasiado ambicioso; sin embargo, espero que este estudio

contribuya a ampliar la perspectiva sobre la manera en la que se ha

desarrollado la intervención internacional en Haití a partir de la inclusión

en cada uno de los apartados de narraciones de diversos actores

(comandantes de la Misión de la ONU, coordinadores de ONGs presentes

en Haití, organizaciones sociales haitianas, académicos, periodistas,

funcionarios gubernamentales, miembros de la diáspora haitiana) que se

encuentran vinculados a la misma de una u otra forma.

Debo decir que este libro es en algunos temas una composición colectiva

gracias a la participación del Maestro Giovanni Algarra, con quien mantuve

un diálogo intenso que enriqueció, con sus aportes e ideas, los

planteamientos aquí desarrollados.

2

Finalmente, quiero agradecer a mi madre, quien nunca ha dejado de creer

en mí y de ser un apoyo incondicional, así como a la Red de

Macrouniversidades de América Latina que me concedió una beca para

terminar esta investigación en la Universidad Nacional Autónoma de

México, siendo ésta una oportunidad que no sólo me permitió crecer

académica y profesionalmente, sino que también en el ámbito personal.

3

TABLA DE CONTENIDO

Introducción

1. Intervención internacional. Tensiones y problemas

1.1. Perspectiva teórica

1.1.1. Debate soberanía estatal – intervención internacional

1.1.2. Estados fallidos

1.2. Perspectiva política

1.2.1. Características de la ONU como garante de la paz

internacional

1.2.2. Intereses de los Estados para participar en el caso haitiano

1.2.2.1. Política Exterior Estadounidense: los gobiernos de Bill

Clinton y George Bush.

1.2.2.2. Cooperación de la Unión Europea

1.2.2.3. Intereses de América Latina

2. Intervenciones internacionales en Haití

2.1. La intervención actual no es excepcional, tiende a ser la regla

2.2. 1994: primera intervención militar multinacional

2.3. Hacia la intervención de la Misión de Estabilización de las Naciones

Unidas en Haití (MINUSTAH)

3. Análisis de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas para

Haití (MINUSTAH)

3.1. Diagnóstico de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)

3.1.1. Situación política

3.1.2. Situación de orden público y seguridad

3.1.3. Derechos humanos 2004-2009

3.1.4. Instituciones y estado de derecho

3.1.5. Asistencia humanitaria y desarrollo

3.2. Recomendaciones para la MINUSTAH

3.2.1. Situación política

4

3.2.2. Orden público y seguridad

3.2.3. Derechos humanos

3.2.4. Instituciones y estado de derecho

3.2.5. Asistencia humanitaria y desarrollo

3.2.6. Los mandatos de la ONU para la MINUSTAH

3.2.7. Cuadro comparativo: diagnóstico, mandato y recomendaciones

3.3. Resultados de la intervención

3.4. Despliegue y operación de la MINUSTAH

3.5. Algunos problemas operativos de la MINUSTAH

3.6. Críticas de la organización Médicos sin Fronteras (MSF) a la

MINUSTAH

3.7. 2009: debate por la ampliación del mandato

3.8. La intervención de la MINUSTAH después del terremoto

Conclusiones

Bibliografía

5

11. INTERVENCIÓN

INTERNACIONAL.

TENSIONES Y

PROBLEMAS

6

Es el propósito de este capítulo presentar los debates teóricos y políticos

vigentes respecto de la tensión entre la “soberanía estatal” y el “deber o

derecho de intervenir” que caracteriza la construcción del orden global

contemporáneo, en el que pareciese crearse un equilibrio inestable entre la

protección internacional de los derechos humanos y el respeto por la

soberanía de los Estados.

Para ello, se abordarán desde una perspectiva crítica las diversas posturas

teóricas para justificar la vigencia de uno u otro principio, incluyendo en

este debate la aparición hacia la década de los noventa de la noción de los

“estados fallidos” como concepto que justifica e impulsa la vigencia de las

intervenciones internacionales actuales.

Vale la pena señalar que éstos no son debate puramente académicos, sino

que son altamente políticos y sus consecuencias desbordan el ámbito de las

ideas y se incrustan en las decisiones que se toman en el orden

internacional. Por esta razón, se mencionarán también las características de

la Organización de Naciones Unidas (ONU) como garante de la paz

internacional, así como los posibles intereses que pueden motivar a algunos

Estados a participar en la intervención que se desarrolla en Haití, nuestro

caso de estudio.

7

1.1 Perspectiva teórica

1.1.1 Debate soberanía estatal - intervención internacional

El concepto clave que define la Estatalidad en la era moderna occidental y

el sistema internacional es el reconocimiento de la soberanía de los

Estados, de acuerdo con el cual cada Estado decide sobre sus asuntos

internos sin la intervención de ninguna fuerza externa dentro de su

territorio. Adicionalmente, el concepto de soberanía se convierte en un

atributo que ejerce el Estado en nombre de la nación y, por ello, el ejercicio

de la soberanía se acompaña no sólo de la toma de decisiones al interior de

un Estado, sino también del derecho a la autodeterminación de los pueblos,

que ha sido desarrollado con mayor detalle después de la creación de las

Naciones Unidas en el “Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos”, que otorga a los pueblos la potestad de "establecer libremente su

condición política y proveer asimismo su desarrollo económico, social y

cultural”.

Ahora bien, en la práctica, tanto la soberanía como la autodeterminación,

fueron principios vigentes en las relaciones internacionales pero aplicables

sólo a algunos Estados, dado que durante gran parte del siglo XX

persistieron las relaciones coloniales, de hecho e implícitas. En no pocas

ocasiones, los países del llamado “tercer mundo” se han mantenido

subordinados y dependientes al poder y las decisiones de los Estados

fuertes, tales como: Inglaterra, Francia, Estados Unidos, la Unión

Soviética, entre otros, por lo que vieron limitados o suprimidos sus

derechos a constituirse como Estados soberanos y a ejercer sus

posibilidades de autodeterminación.

8

El fin de la Segunda Guerra Mundial y, posteriormente, de la Guerra Fría

abrieron paso a procesos de descolonización que permitieron la aparición

de nuevos e independientes Estados que, presionados por la comunidad

internacional y por el “deber ser” al que se supone están llamados,

pretenden constituirse en Estados modernos casi de la noche a la mañana,

olvidando en ocasiones que el camino para conseguirlo es largo e

individual (no existe fórmula predeterminada para ello), ya que las

características de cada una de aquellas sociedades implican diferentes

formas de asumir los cambios, realizar las transiciones y consolidaciones

de su nuevo papel en el ámbito interno e internacional.

Estos nacientes Estados se insertan en un escenario en el que la

desconfianza respecto de los Estados débiles o fallidos aumenta como

consecuencia de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Ello ha dado

lugar al surgimiento de dos perspectivas que trascienden la disputa teórica

y se insertan en la práctica y en la configuración del orden global actual.

Éstas aparecen en ocasiones como antitéticas y otras veces como

complementarias, a saber: de una parte la insistencia por el respeto y

establecimiento global del principio de soberanía contenido, por ejemplo,

en la Carta de la Organización de Naciones Unidas –ONU- artículo 2

parágrafo 7:

“ninguna disposición de esta Carta autoriza a la ONU a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los miembros a someter dichos asuntos a procedimiento de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no se opone a la aplicación de medidas coercitivas prescritas en el capítulo VII.”

Aunque a primera vista tal afirmación pareciese versar sobre la prohibición

a intervenir en los asuntos internos de los Estados para preservar su

9

soberanía, Sánchez- Apellániz señala cómo la formulación misma del

parágrafo ya vulneraba el principio de soberanía, por cuanto se cambió el

adverbio contenido en el proyecto inicial donde se mencionaba “asuntos

que son exclusivamente de la jurisdicción interna de los Estados” por el

adverbio “esencialmente”. Ello, a juicio del autor, fue una puerta de

entrada que “ha sido aprovechada por las grandes potencias para actuar en

asuntos donde sus intereses políticos se vieran afectados”.1

En la línea de defender la soberanía Estatal y la autodeterminación de los

pueblos se han emitido numerosas Resoluciones de la ONU. Por ejemplo,

la Resolución 2132 del 21 de diciembre de 1965 contiene la “Declaración

sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los

Estados y la protección de su independencia y soberanía”, en la cual se

proclama que:

“ningún Estado tiene derecho de intervenir directa e indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos o externos de cualquier otro. Por lo tanto, no sólo la intervención armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de amenaza atentatoria de la personalidad del Estado, o de los elementos políticos, económicos y culturales que lo constituyen, están condenadas.”

Tales consideraciones se sustentaban en el argumento que entiende como

una amenaza a la paz universal cualquier tipo de intervención de un Estado

en otro y, por tanto, como inaceptable cualquier tipo de injerencia.

De otra parte, a finales de la década del ochenta aparece la noción de

derecho de injerencia, la cual ha venido transformándose y ampliando su

campo de acción desde aquella época. La invocación del derecho de

1 Sánchez- Apellániz, La intervención en el sistema interestatal anterior a las Naciones Unidas, en: Pérez Manuel (comp.), Hacia un nuevo orden internacional y europeo, Tecnos, Madrid, 1993, p. 653.

10

injerencia hace viable y necesaria la intervención en Estados que hayan

padecido una catástrofe natural o situaciones de urgencia en las que

estuviera en peligro la vida humana. Con estas nuevas ideas en los debates

acerca del papel de la ONU ante los desafíos que se presentaban en el

ámbito de las relaciones internacionales, la ONU emite la Resolución

43/131 del 8 de diciembre de 1988,2 en la que asiente y admite el derecho

de injerencia como una obligación humanitaria para las poblaciones que

han sido víctimas de desastres naturales y situaciones de emergencia

similares; posteriormente, en 1991 vuelve a reconocer la posibilidad de

injerencia en la Resolución 688 de 19913 donde se condenan los actos de

represión perpetrados contra la población civil iraquí en muchas zonas de

Iraq pidiendo, en consecuencia, a todos los Estados miembros de la

Organización, contribuir con actividades humanitarias de socorro para

responder a tal situación crítica.

El derecho de injerencia deviene en “Intervención humanitaria”, entendida

como la posibilidad de que actores externos adelanten en un Estado

determinado actividades que atenúen o eviten crisis humanitarias a gran

escala. De alguna manera, superpone la salvaguarda de los derechos

humanos y de la protección de la vida sobre la vigencia del principio de no

intervención que garantiza la soberanía de los Estados.4

2 http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/538/03/IMG/NR053803.pdf?OpenElement 3 http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1981.pdf 4 Las ideas sobre las formas adecuadas para otorgar ayuda humanitaria y de emergencia inician en la década de los ochenta; así, el primer estudio que surge al respecto está en: Anderson Mary y Woodrow Meter, Rising from the ashes: development strategies in times of disaster, Technology publications, Londres, 1998; éste primer trabajo cuestionaba la pertinencia de las intervenciones humanitarias, al subrayar que podían, al final, dejar a las personas con igual o mayor vulnerabilidad frente a las adversidades. En ese sentido, las intervenciones no son en sí mismas benéficas sino que dependerá de la manera adecuada en que se desarrollen. Hacia finales de la década del noventa aparecen nuevos estudios desde diferentes enfoques que son, a saber: (i) Desarrollo en conflictos: en este enfoque se destaca el trabajo de: Bigombe Betty, Collier Paul y Sambanis Nicholas, Policies for building post-conflict peace”, en: Journal of Africa Economies, No. 9, 2000, pp. 323-348; (ii) Asistencia humanitaria para el desarrollo: Una buena referencia sobre este modelo se encuentra en Middleton Neil y O’Keefe Phil, Disaster

11

Este debate –intervención-soberanía- que pareciese presentar cierta

ambigüedad en las decisiones de la ONU, se constituye en un debate que

permite comprender la configuración del poder a escala local y global,

entendiendo cómo estos dos niveles se encuentran sumamente enlazados y,

por ende, realizar distinciones que demarquen claramente donde inicia uno

y donde termina el otro, resulta incorrecto. Por tanto, aquello que se

entienda como global y local dependerá del contexto específico en el que

se aborde y de las redes de interacción burocrática, institucional, discursiva

y de cooperación que se generen.

Lo cierto es que el derecho o deber de injerencia implica la configuración

de un nuevo orden global donde el Estado resulta relevado de muchas de

sus funciones, en virtud de la aparición de nuevos actores globales y

locales (organizaciones multilaterales, multinacionales, movimientos

sociales, empresas trasnacionales, entre otros) que han usurpado parte del

poder que le correspondía anteriormente de manera exclusiva. Tal

fenómeno puede conducir a lo que Beck caracteriza como el “surgimiento

de una nueva opinión pública global sobre los riesgos, una nueva forma

que resulta de la confrontación de la modernidad con las consecuencias y

amenazas generadas por ella misma”,5 en donde las fronteras nacionales

resultan siendo una formalidad rebasada y transformada por un and development: the politics of humanitarian aid, Pluto press, New York, 1998; (iii) No hacer daño: analiza cada una de las etapas de un conflicto armado rastreando las mejores estrategias para intervenir en ellas, pero no ahonda en cómo hacerlo cuando se trata de emergencias producto de una catástrofe natural o tecnológica. Al respecto se puede consultar: Anderson Mary, Do not harm: how aid can support peace or war, Lynne Riener Publishers, Colorado, 1999; (iv) alivio para el desarrollo: indaga la manera en la que debe hacer presencia la ONU y otros organismos internacionales una vez concluye la intervención humanitaria propiamente dicha, con el fin de rehabilitar las infraestructuras básicas. En esta línea se encuentra el trabajo de: Macrae Joanna, Foreword, en: Pirotte Claire, Husson Bernard y Gurnewald Francois (editores), The dilemas of humanitarian aid, Zed Books, Londres, 1999; y (v) Vinculación entre ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo: es el nombre que recibe la iniciativa de la Unión Europea que ha abordado el tema de la ayuda de emergencia vinculada con el desarrollo. Ello se encuentra contenido en el documento: COM/96/0153 final. 5 Beck Ulrich, Poder y contrapoder en la era global, Paidos, Barcelona, 2004, p. 79.

12

cosmopolitismo global que hace innecesaria la delimitación territorial para

la actuación política, pues ésta se transnacionaliza como consecuencia de:

(i) la institucionalización de una moral global del holocausto nazi que

pretende evitar a toda costa que se repita; y (ii) por la aparición de

organismos intergubernamentales, tribunales supranacionales y

organizaciones no gubernamentales internacionales.

Este debate que a partir de la década del noventa ha sido resuelto a favor

del derecho de injerencia, pone en evidencia la actuación en el sistema

internacional de fuerzas políticas, sociales y económicas que no se

circunscriben al Estado nación y, por el contrario, actúan junto con éste, a

veces en relaciones de cooperación, otras de obstaculización o sustitución

parcial o temporal. Sea el caso de la ONU como organismo supranacional

que pareciese esbozar un nuevo orden global donde el derecho de

injerencia permite modificar el orden legítimo dominado por los Estados,

ya que esta organización es la llamada a actuar y coordinar las acciones

que sean necesarias, coercitivas y no coercitivas, pues

“si los gobiernos no asumen su responsabilidad, la comunidad internacional no sólo tiene el derecho, sino la obligación de intervenir. Cada problema que suscite la inquietud del exterior -conflicto armado, desarrollo insuficiente, desplazamientos internos y refugiados, hambre y epidemias, perjuicios a los derechos humanos- es el resultado de una deficiencia del Estado, se trate del derrumbe total de éste último o de la incapacidad de los responsables políticos para actuar debidamente”.6

Al respecto se han erigido posturas a favor y en contra de las

intervenciones. Entre quienes defienden el principio de la soberanía estatal

6 http://www.enjeux-internationaux.org/articles/num11/es/estados.htm

13

se encuentra el trabajo de Hoffmann,7 quien sostiene que: (i) la soberanía

no es una licencia para cometer abusos, sino un mecanismo de protección

de una sociedad frente al control externo; (ii) las intervenciones en asuntos

internos acentúan los factores de inestabilidad y caos; y (iii) las

intervenciones consagran en la práctica el triunfo del fuerte sobre el débil y

la explotación de los pobres por los intereses capitalistas de las grandes

potencias.

Esta idea de la imposición del fuerte sobre el débil a través de las

intervenciones es debatida, aunque con un argumento inconsistente por

cuanto sus premisas no son verdaderas, por Tesón. Él sostiene que el

humanitarismo subyace a cualquier intervención, así:

“En el estado E1 hay un gobierno G1 que está cometiendo genocidio contra su propio pueblo P1. El gobierno del estado vecino E2, llamémosle G2, considera la posibilidad de intervenir para detener la masacre. Es claro que describir el fenómeno diciendo que E2 interviene en E1 oculta la realidad de lo que está ocurriendo. En realidad, G2 interviene contra G1 para salvar a P1”.8

Este llamado a la “salvación” de un pueblo por un Estado externo, aunque

pareciese suficientemente convincente a partir de las distinciones entre

Estado, gobierno y pueblo que realiza Tesón, no resulta ser consistente, ya

que en sus premisas se encuentran tres supuestos que no son verdaderos: (i)

la intervención de G2 puede presentarse discursivamente motivada por

razones humanitarias; sin embargo, en la práctica es posible -en muchos

casos- rastrear agendas ocultas que devienen en móviles de la intervención

7 Hoffmann Stanley, The politics and ethics of military intervention, en: Survival, Vol. 37, No. 4, 1995-1996, pp. 29-51. 8 Tesón Fernando, La defensa liberal de los derechos de intervención por razones humanitarias con referencia especial al continente americano, en: Covarrubias Ana y Ortega Daniel (comp.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 83.

14

que priman sobre el interés humanitario; (ii) la distinción tajante que

plantea entre Estado, gobierno y pueblo que, al final es el sustento de su

argumento, no resulta tan clara como él la plantea, puesto que el Estado

está sumamente imbricado con los gobiernos de turno y, a su vez, con el

pueblo que lo compone; mientras que el gobierno no se sostiene por sí sólo,

sino que debe tener toda una serie de redes y relaciones vinculantes con el

pueblo o, al menos con una parte de éste; y (iii) asume que el pueblo es una

unidad homogénea y monolítica, cuando en realidad el pueblo es diverso y

heterogéneo.

Ahora bien, esa idea de “salvación” de un pueblo por otro pueblo resulta

cuestionada en la época contemporánea como resultado del temor a caer de

nuevo en el colonialismo. Por ende, se ha hecho uso de la noción de

autodeterminación como defensa de un pueblo frente a otros. En

consecuencia, no resulta extraño que se prefiera un gobierno despótico

antes que las más “benignas” y liberales formas de control externo.

Es más, existen argumentos que van aún más lejos, aseverando que de la

violación de derechos humanos surge la obligación de intervenir, cuando

ésta no es una consecuencia necesaria y válida per se, ya que los

explicaciones de ello se sustentan sobre una falacia de causa falsa,9 con

estas premisas: (i) que los derechos humanos conforman un conjunto de

principios de justicia dotados de validez universal; (ii) que el principio de

no intervención no tiene un valor moral ni jurídico superior al de los

derechos humanos; de las que concluyen que: la intervención armada no

sólo no está prohibida sino que puede estar permitida cuando esté en juego

la protección de los derechos humanos. A juicio de Arcos, entre las

premisas y la conclusión no hay ninguna relación de implicación, dado que

“aún cuando es cierto que la justificación de la conclusión presupone la 9 Esta falacia consiste en tratar como causa de un fenómeno algo que en realidad no es su causa.

15

aceptación de las premisas, de la premisa (i) no se infiere la (ii), ni de la

unión de (i) y (ii) se infiere la conclusión”.10

Desde otra perspectiva, algunos de los defensores de la intervención, entre

ellos Walzer,11 señala que: (i) la soberanía no es un bien absoluto y, por

ende, el estado que reivindica su condición soberana merece que ello le sea

reconocido si protege y respeta los derechos básicos y fundamentales de

sus ciudadanos; (ii) la noción de soberanía debe ceder ante los imperativos

de orden superior como los que se derivan de los derechos fundamentales

de toda persona; y (iii) la intervención es un medio necesario contra el caos

en un mundo en el que las tensiones domésticas y el riesgo de la violencia

se extienden a todas las áreas.12 En esta misma línea se encuentra el trabajo

de Tesón, quien afirma que: “las fronteras nacionales no tienen ningún peso

moral13 (…) [puesto que] son resultados arbitrarios de violencias pasadas y

de otro tipo de hechos moralmente objetables o históricamente

irrelevantes”.14 Adicionalmente, postula que la autodeterminación de los

pueblos no es algo moralmente valioso per se, su valor depende del hecho

de que en esos procesos no se viole la dignidad humana.

10 Arcos Ramírez Federico, ¿guerras en defensa de los derechos humanos? Problemas de legitimidad en las intervenciones humanitarias. Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas. Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, Madrid, 2002, p. 72. 11 Walzer Michael, The politics of rescue, en: Social Research, Vol. 62, No. 1, 1995. 12 Esta última razón por la Walter justifica la intervención podría ser cuestionada por aquellos autores, como Pogge, que señalan cómo las soluciones no se deben implementar atacando los efectos – la violencia- sino las causas –la inequidad en la distribución del ingreso global-, pero tales consideraciones no hacen parte de la gama de medidas que implementa la ONU en sus intervenciones. 13 Para Rawls, el hecho de que las fronteras sean históricamente arbitrarias no se sigue que su función en el derecho de gentes no pueda ser justificada. Lo importante no es preguntarse por esa arbitrariedad, sino por los valores promovidos por los Estados. Rawls John, Derecho de gentes, en: Shute Stephen y Hurley Susan (eds.), On Human Rights: The Oxford Amnesty Lectures, BasicBooks. New York, 1993. 14 Tesón Fernando, La defensa liberal del derecho de intervención por razones humanitarias con referencia especial al continente americano, en: Cavarrubias Ana y Ortega Daniel (comp.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 57.

16

Ya desde algunos autores más antiguos se presentaban argumentos a favor

de la necesidad de intervenir, aunque vale señalar que el contexto

internacional en el que se éstos surgen se ha modificado, lo cual no obsta

para tenerlos en consideración como fundamentos del debate. Sea el caso

de Groccio quien sostenía que:

“Si un trono convierte a sus súbditos en víctimas de atrocidades, del hecho de que los súbditos no puedan tomar las armas no se desprende que otros, en una situación de responsabilidad hacia la humanidad en su conjunto, no puedan tomar las armas en defensa de aquellos.”15

Sin embargo, también cabe otra interpretación que señala cómo el

antagonismo que se ha querido presentar entre soberanía y derechos

humanos como propio de la época contemporánea no existe,16 sino que:

“la forma en que los derechos humanos han redefinido la soberanía no es motivo para que los estados sean menos soberanos de lo que eran hace 50, 100 o 350 años. Las restricciones que imponen actualmente los derechos humanos a la libertad de acción de los estados son del todo congruentes con la plena soberanía westfaliana. Lejos de que 1948 desafíe a 1648, la sociedad ha abierto un espacio a los derechos humanos dentro de las prácticas de la soberanía estatal”.17

15 Groccio Hugo, De iure belli ac pacis, Libro II, Cap. XXV. Citado por: Arcos Ramírez Federico, ¿guerras en defensa de los derechos humanos? Problemas de legitimidad en las intervenciones humanitarias, Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas, Universidad Carlos III de Madrid, Dykinson, Madrid, 2002, p. 28. 16 Siguiendo a Donnelly: “los soberanos modernos en la práctica nunca han tenido licencia o autoridad absoluta para todo. Siempre han estado sujetos al derecho internacional y han tenido obligaciones legales frente a los otros soberanos (…) y desde 1648 los soberanos han tenido restricciones en cuanto a lo que podían legítimamente hacer, incluso a sus ciudadanos, dentro de sus dominios. (…) la misma Corte Permanente de Justicia Internacional señala en 1923 que: un determinado asunto sea o no competencia exclusiva del Estado es algo esencialmente relativo; depende del desarrollo de las relaciones internacionales”. Tomado de: Donnelly Jack, La soberanía de los Estados y los derechos humanos, en: Cavarrubias Ana y Ortega Daniel (comp.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 28. 17 Donnelly Jack, La soberanía de los Estados y los derechos humanos, en: Cavarrubias Ana y Ortega Daniel (comp.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 19.

17

Esta afirmación resulta parcialmente cierta si no se toma en consideración

que la defensa de los derechos humanos ha dado lugar a la legitimación de

intervenciones de fuerzas multinacionales en los estados, para estabilizar la

situación y para reconstruir el estado. Ello claramente implica mucho más

que abrir un espacio a lo humanitario en la soberanía, sino redefinir la

soberanía en virtud de un nuevo paradigma que rige el orden global: la

defensa de los derechos humanos en estados débiles que devienen en

amenaza para la paz internacional.

En ese sentido, se puede plantear, entonces, que la soberanía –como todas

las prácticas sociales- está inmersa en una trama tal de relaciones, que su

definición y alcances son absolutamente dinámicos.

Este debate fue alimentado hacia el año 2001 con la aparición de un nuevo

concepto conocido como la “responsabilidad de proteger” con el fin de

sugerir cómo la soberanía del estado entraña no sólo derechos, sino

también responsabilidades – sobre todo con relación a la protección de los

civiles. Así, cuando los estados no protegen a sus ciudadanos esa

responsabilidad debe recaer sobre la comunidad general de los estados.18

Esta noción, además de señalar como prácticamente incontrovertible la

intervención externa en problemas de orden interno en los que se detecte

fallas del estado, también introduce una visión más de conjunto de la

intervención; es decir, tiene la pretensión de ir un paso más allá en el

sentido de no sólo plantear las acciones que se deben de desarrollar para

18 Internacional Comission on Intervention and State Sovereignity (ICISS), The responsibility to protect, International Development Research Centre, Otawa, 2001. Disponible en: http://www.iciss.ca/report-en.asp

18

atender la emergencia, sino que postula cómo la “responsabilidad de

proteger” también implica prevenir, reaccionar y reconstruir.19

El informe del Internacional Comission on Intervention and State

Sovereignity (ICISS) plantea que la “responsabilidad de proteger” salva la

brecha entre intervención y soberanía, pues “no se contrapone a la

soberanía sino que busca complementarla cuando ésta no cumple con sus

responsabilidades”. Antes que una afirmación que salve la antinomia

intervención – soberanía, pareciese retornar a la noción de “minoría de

edad” planteada por Kant, es decir, que aquellos estados que no han

alcanzado su “mayoría de edad” para hacerse responsables de sus

obligaciones necesitan de la tutela de aquellos que “ya son mayores de

edad”. En cierto sentido podría entenderse como un eufemismo para hablar

de colonialismo o, como lo expresa Ortega: “pocos estados tienen los

medios económicos, políticos y militares para ‘asumir’ la responsabilidad y

no sería sorprendente que una o varias potencias ‘monopolizaran’ dicha

responsabilidad para su propio beneficio”.20

El seguimiento a este debate inconcluso, por cierto, revela cómo entre

protección a los derechos humanos y el principio de no intervención se

produce, a lo mejor, un choque entre dos principios racionales –una

antinomia- que, a la luz de las controversias aquí registradas, resulta

irresoluble. Por tanto, pareciese que antes que preferir una u otra alternativa

podría estar en la manera específica como se desarrollen las intervenciones,

es decir, en medidas de carácter administrativo que den lugar a

19 Ibíd. 20 Ortega Daniel, Más allá de la intervención humanitaria, en: Covarrubias Ana y Ortega Daniel (comp.), La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 234.

19

intervenciones como proceso21 con altas capacidades auto-observación y

auto-corrección.

Entonces, si se entiende que dicha antinomia no se resuelve aparece en el

escenario de las controversias un tema que resulta oscurecido, en muchas

ocasiones, por el debate “intervención-soberanía” que es, a saber, el hecho

de que la lesión de los derechos humanos de un grupo –que motiva y

justifica la intervención- puede conducir a la violación de los derechos

humanos de otro grupo como consecuencia del uso de la fuerza en las

intervenciones humanitarias,22 ya que ello necesariamente implicará la

muerte de personas que pese a no estar involucradas directamente en el

conflicto devendrán en víctimas.23

El informe ICISS plantea cómo la acción militar resulta justificada cuando

ésta cumple con los siguientes requisitos: (i) proporcionalidad entre los

derechos que en desarrollo de la intervención resulten violados y entre

aquellos que resulten tutelados por efectos de la misma. Este criterio

además de ser suficientemente amplio como para recibir múltiples

interpretaciones, no señala la manera que permitiría medir si tal paridad

existe; ello sin olvidar que “en la práctica se hace distinta valoración de

unas y otras vidas, por ejemplo, el principio que guía las acciones de los

ejércitos participantes es la reducción al mínimo de pérdidas de vidas de

sus integrantes”.24 (ii) último recurso, es decir, cuando ya se hayan agotado

los medios diplomáticos y políticos para intentar resolver el conflicto.

Siguiendo a Arcos, este criterio intenta resolver un dilema pero no lo logra

en tanto que “la intervención como último recurso puede llegar demasiado 21 La idea de “intervención como proceso” es desarrollada en este documento en la pag. 38. 22 Ver infra la noción de “daño colateral” y “problema del marco”. 23 Una muestra de ello esta contenida en este informe sobre las violaciones a los derechos humanos que han sido cometidas por los miembros de la MINUSTAH: http://www.haitianalysis.com/2007/1/19/amnesty-international%E2%80%99s-track-record-in-haiti-since-2004 24 Arcos Ramírez Federico, op. Cit, p. 79.

20

tarde, pero también podría acontecer que una muy precipitada termine

provocando una escalada de las violaciones de los derechos humanos”.25 Y,

(iii) que el uso de la fuerza produzca un resultado humanitario pero, una

vez más, no se clarifica de qué manera ello sería verificable o cuantificable.

En ese sentido, los criterios existentes evidencian, en realidad, la ausencia

de criterios para determinar el uso de la fuerza en una intervención

humanitaria, lo cual sigue siendo prioritario no sólo para la teoría de las

relaciones internacionales, sino más aún, para las acciones de las misiones

de paz.

El debate intervención humanitaria-soberanía estatal se enriquece en la

década de los noventa con un nuevo actor, a saber: los estados fallidos.

Éstos se presentan como estados aparentemente “disfuncionales” que se

constituyen en una amenaza no sólo para los derechos humanos de sus

poblaciones sino que, a su vez, devienen en amenaza para el orden global,

siendo éstas entonces razones más que suficientes para considerarlos como

candidatos predilectos a ser objeto de una intervención humanitaria. A este

asunto dedicaremos el apartado siguiente.

1.1.2 Estados fallidos

Los estudios sobre los estados fallidos parten de un deber ser, un modelo

normativo del estado de acuerdo con el cual se estructuran cinco grandes

temas que definen si un estado es o no fallido: (i) desarrollo: entendido

como gobernabilidad, liberalización de mercados, finanzas transparentes y

burocracias responsables, típicamente weberianas; (ii) la liberalización

económica y la democracia como condiciones para la paz; (iii) ausencia de

relaciones clientelistas y de corrupción, pues ello no genera desarrollo y

sólo beneficia los intereses de las élites y no aumentan la riqueza nacional; 25 Ibíd., p. 83.

21

(iv) control a la emergencia de nuevas guerras; y (v) el manejo ético-

político adecuado de la abundancia de recursos naturales, pues de lo

contrario devienen en factor que induce en la aparición e intensidad de los

conflictos.26

Ahora bien, dado que sobre el concepto no existe un consenso universal

respecto a qué implica y cómo determinar si un estado es o no fallido,

existen otras interpretaciones que consideran que los estados son fallidos

cuando: (i) no controlan su territorio; (ii) han perdido el monopolio de la

fuerza; (iii) han perdido legitimidad frente a amplios sectores de la

población; (iv) han perdido capacidad para proporcionar servicios públicos;

(v) han perdido la capacidad de desempeñarse en la esfera internacional

como los demás estados soberanos; y (vi) tienen gobiernos muy corruptos.

Estas características comunes que se atribuyen a los estados fallidos se

aplican en general y no toman en consideración los motivos, orígenes y

particularidades de sus dificultades, sino que se aplican a modo de test

estandarizado que, por tanto, limita también la posibilidad de plantear

soluciones especializadas para cada caso.

Una de las evidencias de la falta de especialización en cuanto a la

determinación de la debilidad de un estado o no, se presenta cuando al

indagar en los estudios que centran sus análisis en los malos resultados

económicos para explicar la aparición de guerras civiles y el colapso del

estado,27 no logran explicar cómo estados con malos resultados económicos

como Tanzania, Ghana y Zambia no han experimentado el colapso en la

legitimidad y en la viabilidad política tal como sucede en otros países

26 Dijhon Jonthan, Conceptualisation des causes et des conséquences des états défaillants : analyse critique de la documentation, Crisis State Research, Working paper No. 25, Enero 2008. 27 Un ejemplo de ello se encuentra en el trabajo de: Collier Paul y Hoeffler Anke, On economic cause of civil war, en: Oxford Economic Papers, No. 50, 1998, pp. 563-573.

22

cuyos indicadores económicos no son buenos como Angola, Somalia y

Haití.

Quizá resulte acertado plantear que no todos los estados fallidos son, si lo

son, fallidos de la misma manera ni por las mismas razones y, ello implica,

que los elementos que lo definen poseen más o menos relevancia de

acuerdo a la realidad específica de la que se trate. Por ejemplo, en algunas

ocasiones puede que las dificultades del estado se concentren en la ausencia

del monopolio de la fuerza, la falta de seguridad y el aumento de la

violencia, o en la ausencia de control sobre la totalidad del territorio. En

otras ocasiones puede presentarse que las dificultades del estado se

relacionen, principalmente, con altos índices de pobreza, bajo crecimiento

económico y poco desarrollo. Esta diversificación de causas que procura

mayor especificidad en el diagnóstico y, por tanto, en el tratamiento,

mejora el entendimiento sobre los problemas particulares de cada estado;

no obstante, continúa basándose en nociones “rígidas” sobre el deber ser de

las sociedades, lo que ala postre limita sus posibilidades de auto-

organización y se incrusta en una concepción lineal y estática de la historia.

A su vez, también ignora cómo las sociedades son organismos vivos que,

como tales, pese a poseer características comunes reaccionan de manera

diversa frente a los cambios, los injertos y los desafíos a su existencia. Es

decir, se habla de los estados fallidos desde aquello que no son, pero se

ignora aquello que son.

En esta misma perspectiva de definir lo “disfuncional” de acuerdo a un

orden establecido, se han presentado algunas categorías para referirse al

poder, funciones y desempeño de los estados que no se adaptan

completamente al modelo del estado nacional: estados débiles,28 cuasi-

28 Buzan Barry, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Boulder CO, Lynne Rienner, 1991; Holsti K. J, “International Theory and

23

estados,29 estado fracasado,30 estado en vía de fracaso31 y estado

colapsado,32 sin existir conceptualizaciones que permitan diferenciar

claramente un tipo de estado de otro en sus grados de fortaleza o debilidad.

Esa condición ha limitado las posibilidades de plantear políticas

preventivas que eviten la falla y que traten en problema de raíz y no sólo

sus epifenómenos.

Una muestra adicional sobre la falta de consenso acerca de qué es un estado

fallido está en que para USAID (Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional) los estados fallan cuando existe una “incapacidad

y reticencia creciente para garantizar la prestación de servicios elementales

y la protección de sus poblaciones”; mientras que para el Grupo de Trabajo

Americano de la Universidad de Maryland, llamado “Political Inestability

Task Force”,33 los estados son fallidos cuando el poder del estado central se

derrumba como consecuencia de guerras revolucionarias, guerras étnicas o

por cambio de regímenes; por su parte, el Banco Mundial afirma que el

estado fallido se caracteriza por una gran debilidad a nivel de sus políticas,

sus instituciones y su gobierno, definiendo cuatro categorías de acuerdo al

War in the Third World”, En: Job Brian (editor), The Insecurity Dilemma: National Security of Third World States, Boulder CO, Lynne Rienner, 1992; Migdal Joel, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton, Princeton University Press, 1988; Thomas Caroline, “Southern Instability, Security and Western Concepts: On an Unhappy Marriage and the Need for a Divorce”. En: Thomas Caroline y Saravanamuttu Paikiasothy (editores), The State and Instability in the South, New York: St. Martin’s Press, 1989. 29 Jackson Robert, “Quasi-States, Dual Regimes and Neoclassical Theory: International Jurisprudence and the Third World”. En: International Organization, No. 41, Vol. 4, 1987; Jackson Robert, Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World. Cambridge, Cambridge University Press, 1990 30 Mazrui Ali, “Blood of experience: the failed state and political collapse in Africa”. En: World Policy Journal. No. 9, Vol. 1, 1995, pp. 28-34; Herbst Jeffrey, “Responding to State Failure in Africa”. En: International Security. No. 21, Vol. 3, 1997, pp. 120-144; Herbst Jeffrey, States and Power in Africa. Princeton: Princeton University Press, 2000; Helman Gerald y Ratner Steven. “Saving Failed States”. En: Foreign Policy. No. 89, 1993, pp. 3-20. 31 Brock Lotear, “Enforcement and Intervention vis a vis Failing States: Pro and Contra”. Documento presentado en “The Failed States Conference”, Florencia Italia, abril de 2000. 32 Zartman William (editor). Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority. Boulder CO: Lynne Rienner, 1995. 33 http://www.cidcm.umd.edu/inscr/stfail/

24

grado de la falla: (i) países en fase de deterioro; (ii) en fase de crisis política

prolongada; (iii) en fase de transición frágil; y (iv) en fase de mejora

progresiva;34 desde otra perspectiva, el British Department of International

Development35 considera que los estados frágiles son aquellos cuyos

gobiernos no pueden cumplir las funciones más elementales que son, a

saber: reducción de la pobreza, control territorial, seguridad, buena gestión

de recursos básicos y protección a poblaciones vulnerables;36 finalmente, el

grupo del Crisis State Research Centre –London School of Economics-

diferencia tres niveles de debilidad, así: (i) estado frágil: susceptible de

entrar en crisis dentro de uno o muchos de sus subsistemas como

consecuencia de crisis nacionales o internacionales; (ii) estado en crisis: el

estado subsiste aunque sus instituciones están seriamente en tela de juicio y

son incapaces de manejar las crisis y los conflictos; y (iii) estados débiles:

ya no pueden realizar sus funciones de proporcionar seguridad ni desarrollo

y ya no posee control efectivo sobre sus fronteras y territorios.37

Los aportes de los actores políticos confluyen en el tema del monopolio de

la fuerza y los diagnósticos tienden a ser menos técnicos y mucho más

políticos e ideologizados. Richard Hass (Director del Departamento de

Estado de Planificación de Políticas) afirma que “los ataques del 11 de

septiembre de 2001 nos recordó que los estados débiles pueden amenazar la

seguridad de los más fuertes, mediante la aportación de caldo de cultivo

para el extremismo y para los delincuentes, narcotraficantes y terroristas.

Esa anarquía en el extranjero pueden traer devastación aquí en casa”; la

Oficina del Coordinador para la Reconstrucción y Estabilización del

Departamento de Estado de EE.UU, considera que “los estados que viven

en conflicto plantean mayores desafíos en materia de seguridad. Son caldo 34 www.worldbank.org/operations/licus/ 35 http://www.dfid.gov.uk/ 36 Es decir, este enfoque se acerca más ala noción de Estado social de derecho que las anteriormente presentadas. 37 Dijhon Jonthan, op. Cit, pp. 11-12.

25

de cultivo para el terrorismo, la delincuencia, el tráfico, y las catástrofes

humanitarias, y puede desestabilizar a toda una región”; el Secretario

General del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el

cambio: “Nuestro Mundo Seguro”, declaró que “el éxito de las acciones

internacionales para combatir la pobreza, luchar contra las enfermedades

infecciosas, detener la delincuencia transnacional, la reconstrucción

después de la guerra civil, reducir el terrorismo y detener la propagación de

materiales peligrosos requieren de estados capaces y responsables”; Kofi

Annan, ex Secretario General de las Naciones Unidas, subraya que “si los

estados son frágiles, los pueblos del mundo no disfrutan de la seguridad, el

desarrollo y la justicia que son su derecho. Por lo tanto, uno de los grandes

retos del nuevo milenio es asegurar que todos los estados sean lo

suficientemente fuertes como para responder a los numerosos retos a los

que se enfrentan”; y, finalmente, Mark Turner y Martin Wolf, columnistas

del periódico Financial Times, plantean que “los estados Fallidos se

encuentran entre los grandes desafíos de nuestra época (...) propagan el

caos a sus vecinos y más allá. Ellos son las fuentes reales o potenciales de

terrorismo, la delincuencia organizada, las drogas, las enfermedades y los

refugiados...Algo hay que hacer. Sin embargo, nadie sabe lo suficiente”.38

Así, es evidente cómo la tarea de trazar una línea que defina con absoluta

precisión cuándo, cómo y por qué un estado es o no fallido, si es o no más

fallido que otro, no resulta sencilla y de ahí que aplicar soluciones

estandarizadas a partir de diagnósticos serializados resulte tan peligroso,

tanto para el país en cuestión como para la comunidad internacional misma.

Adicionalmente, no se debe ignorar, como pareciesen hacerlo estos

diagnósticos, que los procesos de formación y consolidación del estado

toman tiempo y, por ende, exigir a los países de la ex Unión Soviética

38 Tomado de: Stewart Patrick, Weak States and Global Threats: assessing evidence of spillovers, Centre for global development, Work paper No. 73, enero 2006, p. 3.

26

poseer las características que detentan los países Europeos sea un

exabrupto y, como no, que la historia muestra cómo la formación de los

estados está indisolublemente vinculada a los conflictos, a la violencia y a

la incertidumbre en la estructura institucional como consecuencia de la

competencia por posiciones de poder y legitimidad entre distintos grupos

sociales, de modo tal que la violencia –dependiendo el caso- no significa

necesariamente una aberración o síntoma de debilidad, sino que puede ser

parte íntegra del proceso de formación de los estados.

De otra parte, es importante señalar que estos estudios sobre los estados

fallidos poco o nada se reconoce sobre la perspectiva inversa, es decir, no

se evalúa cómo las fuerzas transnacionales y la comunidad internacional

puede debilitar la capacidad de un gobierno de un país en desarrollo, lo

cual evita tomar correctivos tanto en los influjos directos e indirectos

recibidos por los estados pobres, como en la definición de las políticas de

intervención que se agencian en la actualidad para dichos estados.

Este politizado concepto de estado fallido es uno de los principales

promotores de las intervenciones humanitarias que se desarrollan, entonces,

con dos fines específicos: (i) salvaguardar a la población de los abusos a los

que es sometida como consecuencia de la acción u omisión del estado y (ii)

controlarlos en tanto que se constituyen en una amenaza para el orden

internacional.

Inicialmente, y la tesis sobre la que mayor atención se presta, es la

relacionada con la protección de los derechos de las poblaciones

vulnerables o vulneradas, esgrimiendo la responsabilidad de la comunidad

internacional en intervenir para modificar dicha situación. La razón de

seguridad internacional, aunque relevante en la toma de decisiones del

Consejo de Seguridad de la ONU, parece tener menor legitimidad que la

27

anterior, sobre todo antes de los ataques del 11 de septiembre, momento en

que la zozobra, el miedo y la incertidumbre permiten que, principalmente,

el gobierno estadounidense vea amenazas en cualquier parte, haciendo más

fecunda esta idea de la necesidad de intervenir para “controlar” a los

estados que se constituyen en el nicho ideal para la formación de

terroristas.

Esta idea de la necesidad de intervenir pareciese anclarse en la naturaleza

misma de las justificaciones esgrimidas por los imperios durante sus

campañas de conquista del nuevo mundo, de acuerdo con las cuales existía

una incompetencia del indio para gobernarse y “civilizarse” como

consecuencia del atraso cultural y social en el que se encontraban dichas

sociedades que, por tanto, reclaman la ayuda de países más “civilizados”

que las guiaran por la ruta adecuada.39 Es decir, casi todos los proyectos

coloniales, en este caso intervencionistas –aunque a veces pareciese que

fueran sinónimos-, empiezan con la suposición del atraso del nativo, de su

imposibilidad general para ser independiente, igual o idóneo.

La división entre “nosotros” y “ellos” que atraviesa la historia universal ha

sido por lo general dada a conocer por los más poderosos, en este caso los

extranjeros “civilizadores”, quienes se abrogan la capacidad de ser los

llamados a dar cuenta del atraso del nativo y el proceso de civilización en

el que se involucran al tener contacto con el “nosotros” que, para “ellos”

resultan más que extraños, invasores. Una muestra de esa extrañeza que se

manifiesta de “ellos” para “nosotros” está en la descripción que realizan

algunos grupos de la sociedad civil haitiana sobre el papel de la Misión de

Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) en su país:

39 Ver: Garzón Valdés Ernesto, La polémica de la justificación ética de la conquista, en: www.biblioteca.itam.mx/estudios/estudio/letras27/textos2/sec_1.html

28

“Encontramos que la ocupación aumenta la dependencia económica y el desequilibrio económico mediante la privatización, causando pérdidas agrícolas e industriales. Asimismo, contribuye al desmantelamiento del estado de Haití y la desestabilización del tejido social de Haití ... No tiene programas educativos o culturales, dejando a los jóvenes en la miseria.(…) la ocupación de la ONU es doblemente ilegal por violar no sólo la constitución de Haití, que prohíbe expresamente cualquier "fuerza armada extranjera" en suelo haitiano, sino también el derecho internacional. El capítulo 7 de la Carta de las Naciones Unidas se invocó para justificar el despliegue de la MINUSTAH, pero sólo se prevé el despliegue de una misión en caso de conflicto internacional, guerra civil, desastres naturales o de crímenes contra la humanidad. Ninguna de esas condiciones existen en Haití. La MINUSTAH es en consecuencia totalmente ilegítima.”40

En cambio, el relato que hace de sí misma la MINUSTAH difiere

considerablemente de aquél, puesto que se autorepresenta así:

“En un momento de creciente frustración por las difíciles condiciones de vida, las manifestaciones han aumentado en número e intensidad en todo el país y han evidenciado el riesgo de que grupos con objetivos muy dispares formen alianzas oportunistas para promover sus intereses particulares. Ejemplo de esto fueron las manifestaciones que tuvieron lugar en Puerto Príncipe en junio de 2009, en las que a los estudiantes que se habían lanzado a la calle para protestar por diversos asuntos académicos pronto se sumaron personas que se manifestaban a favor del aumento propuesto del salario mínimo y, al parecer, también elementos violentos infiltrados. (…) aunque la capacidad de la Policía Nacional de Haití está mejorando poco a poco, esta institución sigue careciendo de la plantilla, la capacitación, el equipamiento y la capacidad de gestión necesarios para responder eficazmente a estas amenazas sin asistencia externa. Por consiguiente, los componentes de seguridad de la MINUSTAH siguen desempeñando

40 http://haitianalysis.com/2009/10/3/haiti-liberte-opposition-to-un-occupation-grows-as-renewal-date-nears

29

un papel indispensable para garantizar la seguridad y la estabilidad. (…) la MINUSTAH, actuando en apoyo de las autoridades haitianas, efectuó una serie de operaciones en Cité Soleil y en Martissant que se saldaron con la detención de varios líderes de pandillas y contribuyeron a mantener la seguridad en ambas zonas”.41

Tal diversidad en el entendimiento mismo del fenómeno permite evidenciar

cómo la noción de estado fallido posee muchas limitaciones para dar

cuenta de las realidades particulares de cada caso. A su vez, las múltiples

narrativas que de la misma situación se pueden obtener muestra que las

intervenciones agenciadas por la ONU con fuerzas multinacionales no son

necesariamente buenas, haciendo necesario entonces evaluar la manera en

que éstas se realizan trascendiendo el relato oficial para no caer en aquello

que Jean Paul Sartre denomina el “racismo humanista”, de acuerdo con el

cual “el europeo sólo ha sido capaz de convertirse en hombre creando

esclavos y monstruos.”42 Es decir, confiar de manera exclusiva en el relato

oficial para entender la complejidad de los fenómenos que las

intervenciones pretenden atender resulta equívoco, ya que en buena parte

se sustentan desde nociones ajenas a la realidad que pretenden intervenir y

con desconocimiento sobre las condiciones telúricas43 que generan los

hechos más evidentes, sirviéndose de lo “visible” (o lo que se visibiliza)

para justificar no sólo la “necesidad” de la intervención, sino para afirmar

la “incapacidad” del intervenido de superar la crisis.

41 Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, Informe del Secretario general sobre la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití”, 1 de septiembre de 2009. Disponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/494/54/PDF/N0949454.pdf?OpenElement 42 Sartre Jean Paul, Prólogo a Fanon, The wretchet of the Earth, citado por: Said Edward, Cultura e imperialismo, Anagrama, Barcelona, 2001, p. 268. 43 Aquí se entiende por telúrico aquellos movimientos que no se dan superficialmente sino que nacen de lo más profundo y, por ende, no son visibles aunque sus manifestaciones en la superficie nos permitan suponer su existencia, pero ello tales manifestaciones no son suficientes para desentrañar sus contenidos y naturaleza.

30

Vistas estas dificultades conceptuales que chocan con las realidades a las

que pretenden aplicarse, es pertinente cuestionar si, en efecto, el estado

fallido es un fenómeno novedoso o es sólo un fenómeno antiguo con

nombre nuevo y, en caso de ser un fenómeno antiguo, no sería acaso más

adecuado hablar de estados en construcción.

¿Estados fallidos o estados en construcción?

Las violaciones masivas a lo que hoy denominamos los derechos humanos

no es un fenómeno novedoso y propio de la época contemporánea –quizá lo

único novedoso sea su nombre-, por el contrario, la historia de la formación

misma de los estados modernos señala cómo éstos se construyeron a partir

de la consecución del monopolio del poder a través de la guerra en

territorios específicos por los gobiernos que buscaban instaurarse como

soberanos. Ello, por supuesto, no fue un proceso pacífico y tranquilamente

desarrollado, sino que estuvo determinado por la guerra entre ejércitos de

mercenarios cuyas confrontaciones implicaron la muerte de muchos

miembros de la población que, sin decidirlo, se vieron involucrados o en

medio de dichas guerras por la consecución del poder político. Así, Charles

Tilly44 relata cómo los estados nacionales se formaron gracias a la

organización de la coerción, sustentada en la configuración de mercados en

las ciudades que aportaban capital para la guerra, siendo entonces la

combinación de capital y coerción aquella que da lugar a la aparición de los

estados. En palabras de Nobert Elías el proceso de la construcción del

monopolio del poder característico de los estados moderno se sucedió así:

“Se arrebataba a los individuos aislados la libre disposición sobre los medios militares que se reservan al poder central, cualquiera que sea la configuración de éste, y lo mismo

44 Ver: Tilly Charles, Coerción, Capital y Estados europeos 990-1990, Alianza Editorial, Madrid, 1996.

31

sucede con la capacidad de recabar impuestos sobre la propiedad a los ingresos de los individuos que se concentra en manos del poder central. Los medios financieros que afluyen así a este poder central, sostienen el monopolio de la violencia; y el monopolio de la violencia sostiene el monopolio fiscal. Ambos son simultáneos; el monopolio financiero no es previo al militar y el militar no es previo al financiero, sino que se trata de dos caras de la misma organización monopolista. Cuando desaparece el uno, desaparece automáticamente el otro, si bien es cierto que, a veces, uno de los lados del monopolio político puede ser más débil que el otro”.45

En aquel momento se consideró necesaria y prácticamente legítima dicha

práctica de construcción estatal y de consecución del poder político, pues la

formación y consolidación de los estados europeos se fraguó a partir la

definición y demarcación de las fronteras, que implicaba la amenaza

constante de guerra exterior. Es decir, la violencia fue el dispositivo a partir

del cual se consolidaron los territorios y que permitió la configuración de

quiénes ejercerían el poder.

Tal defensa del territorio amenazado constantemente por la posibilidad de

la invasión externa fue la responsable de que el uso de la violencia se

mantuviera latente, tanto en el orden interno, como en el orden

internacional; siendo ello el motivo que inspira la noción de soberanía para

mantener el orden y salvaguardar el respeto por las fronteras de cada

estado, así como de las decisiones que cada estado determina para el

manejo de sus asuntos internos. La pretensión de dicha disposición de

eliminar la violencia no hace otra cosa que remitirnos a ella, pues como

bien lo formula Walter Benjamín: es el uso de la violencia aquel que

permite que se llegue a tales acuerdos y sigue representada en ellos como

latencia que garantiza su cumplimiento, por ello asevera que “toda

45 Elias Norbert, El proceso de la civilización, Fondo de Cultura Económica, México, 1989, pp. 344-345.

32

institución de derecho se corrompe si desaparece de su conciencia la

presencia latente de la violencia”.46

Así, lo característico del siglo XIX y XX fueron las guerras entre estados o

unidades de poder político por la conquista y defensa de territorios,

mientras que se acudía al mismo tiempo al uso de la violencia física y

simbólica como dispositivo de “disciplinamiento” de las poblaciones.47

Pero la aparición del discurso sobre el respeto de los derechos humanos en

las prácticas de los estados al interior y exterior de sus fronteras ha venido

redefiniendo el papel dado al ejercicio de la violencia en todas sus

expresiones, sobre una población determinada, que implica la obligación

para los estados de poner límites a su poder en el ámbito interno y en el

orden internacional.

Ahora bien, la idea de estados fallidos que comienza a consolidarse en la

década de los noventa pareciese no tomar en consideración tales

características propias de la formación de los estados nacionales y, como

no, se dedican principalmente a subrayar las carencias que presentan los

estados que surgen tras los procesos de descolonización en África y de la

disolución del bloque soviético, siguiendo el esquema que rige a los

estados modernos que nacen en el siglo XVII y XVIII. Esto nos permite

entender por qué, entonces, dichos estados son considerados actualmente el

principal foco de inestabilidad y, por ende, objeto u objeto potencial de

intervención.48

46 Benjamín Walter, Para una crítica de la violencia, p. 9. Documento disponible en: http://www.ddooss.org/articulos/textos/walter_benjamin.pdf 47 Una revisión extensa acerca de las prácticas de control y disciplina propias del poder político se encuentran en: Foucault Michel, Defender la sociedad, FCE, México, 2000. El tema del uso de la violencia simbólica como dispositivo de poder es trabajado por: Bourdieu Pierre, Poder, derecho y clases sociales, Ed. Desclée, Bilbao, 2000. 48 Ello se puede evidenciar en el índice sobre Estados fallidos que publica la revista Foreign Policy en español. El índice de 2009 se encuentra en: http://www.fp-es.org/estados_fallidos/index.html Quizá sería conveniente cuestionar si la categoría de fallidos

33

Al respecto, Bilgin y Morton señalan que “los estados peligrosos sólo son

una representación de los estados poscoloniales (…) [y estas]

representaciones hacen posibles ciertas políticas al servicio de intereses

económicos, políticos y de seguridad”.49 En ese sentido, pareciese que los

estados fallidos o débiles más que una realidad fáctica responden a una

división binaria del mundo entre “fuertes” y “débiles” que se construye

ignorando lo diverso, sin realizar ningún reconocimiento de la “otredad”

que, a su vez, deviene en un dispositivo adecuado para generar políticas

intervencionistas que agencian intereses no sólo de carácter humanitario.50

Esa metodología de investigación (comparación descontextualizada) es, a

juicio Bilgin y Morton, una perspectiva simplista del estado, donde éste se

reduce principalmente a su capacidad observable empíricamente de

controlar los recursos de coerción. Ese tipo de análisis, a su vez, permite

que se realice una promoción por la democratización en términos políticos,

es decir, de la competencia electoral y que no se insista en la necesidad de

construir estados que también tengan una democratización económica,

ignorando cómo esa ausencia puede ser en muchos casos la generadora de

la violencia.51

En ese sentido, atender a las particularidades de cada estado para

comprender adecuadamente sus dinámicas, incluidas sus formas de

es realmente aquella que aplica, o si quizá resultaría mejor entenderlos como Estados en construcción. 49 Bilgin Pinar y Morton David, Historising representations of ‘failed states’: beyond the cold-war annexation of the social sciences?, En: Third World Quarterly, Vol. 23, No. 1, 2000, p. 56. 50 Estos autores recalcan cómo los Estados fallidos son el nuevo enemigo que reemplaza la URSS tras su disolución para justificar la política de seguridad norteamericana. Ver: Bilgin y Morton, Op. Cit, p. 67. 51 Con el fin de superar dichas carencias en las investigaciones sobre Estados fallidos proponen un modelo de investigación cercano al desarrollado por el “Critical Security Council”, en dónde se estudia la relación dinámica que existe entre lo social, lo político, lo económico y lo ambiental para dar cuenta de la noción de seguridad.

34

gobierno aunque no resulten entendibles en el marco de la democracia

liberal, puede ser uno de los caminos para analizar los estados y determinar

sus fallas pero también sus potencialidades haciendo uso de sus propios

recursos; explotando las riquezas de sus tradiciones y “formas de hacer”,

antes que imponiendo fórmulas externas que pueden romper los vínculos

sociales que mantiene viva una sociedad determinada. Walzer identifica

muy bien estos procesos, así:

“Si bien es cierto que el estado como categoría jurídica y política es un instrumento creado para la protección de los derechos civiles de los individuos, los diferentes estados existentes en la actualidad no desempeñan sólo esa función, sino también la de preservar una cierta forma de vida a la que los ciudadanos ya no como miembros del género humano sino como integrantes de una comunidad histórica y cultural concreta tienen la necesidad y, por tanto, el derecho de pertenecer. De ahí que no cualquier estado sirva para esa función, sino sólo uno que los ciudadanos puedan considerar el resultado de sus derechos a elegir la forma de gobierno y conformar las políticas que afecta a sus vidas y que preserve su integridad comunitaria, incluso si se trata de uno que protege peor los derechos a la vida y la libertad”.52

Esta perspectiva de Walzer revela cómo el estado más que una realidad

jurídica es una realidad social y, que como tal, responde a las

características de los miembros que lo componen,53 aunque ya bien

sabemos que la incidencia real de los ciudadanos en la formulación de las

políticas es reducida y ésta corresponde –por lo general- sólo a una facción;

sin embargo, sí logra poner en evidencia cómo no es acertado intentar

52 Walzer Michael, The moral standing of the States: a response os four critics, En: Philosophy and public affairs, Vol. 9, No. 3, 1980, p. 211. 53 Estas ideas de Walzer han encontrado algunas críticas, entre ellas está aquella que cuestiona el Estado “ideal” walzeriano, en tanto que éste sólo es imaginable sobre la base de una homogeneidad étnica o cultural muy difícil de hallar, más ahora en sociedades multiculturales. Adicionalmente, resaltan cómo el Estado se ha caracterizado por ser una asociación política represora de la diversidad cultural. Ver: Bader Veit-Michael, Citizenship and exclusion, MacMillan Press Ltda, New York, 1997, pp. 219-220.

35

estudiar, por ejemplo, los estados de África ignorando sus rituales de

conformación de grupos, sus costumbres, la incidencia del parentesco en

las relaciones de propiedad, su identidad étnica o religiosa,

independientemente de que ello pueda ser compatible con nuestra idea de

“racionalidad”.

El índice de estados fallidos que anualmente elabora, por ejemplo, la

publicación Foreign Policy permite corroborar cómo la particularidad de

los casos es dejada de lado tras índices e ítems preestablecidos en los que

no se tienen en cuenta las heterogénesis de la violencia, sino simplemente

sus efectos evidentes. Sea el caso del índice de 2008 en el aparecen en rojo

aquellos estados que se encuentran en estado crítico y, como puede

observarse, la mayoría pertenecen al continente africano, donde algunos

países europeos mantuvieron sus colonias hasta bien entrado el siglo XX y

donde se evidencia contundentemente la acción de la pobreza y de la falta

de oportunidades como detonadores de la violencia social y política.

Mientras que aquellos señalados en naranja y amarillo se encuentran el

peligro y al límite de convertirse en estados fallidos y en estas categorías

encontramos a la mayoría de los estados que nacen de la ex unión de

Repúblicas Soviéticas.54

54 Los datos contenidos en este índice de 2008 pueden contrastarse con los del índice de 2009, el cual no tuvo cambios significativos. Ver: http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_interactive_map_and_rankings Consultado el 5 de diciembre de 2009.

36

Fuente: Revista Foreign Policy

Los indicadores tenidos en cuenta por esta publicación para realizar el

análisis sobre el nivel de falla, corroboran los señalamientos de Bilgin y

Morton: “el índice de estados fallidos se centró en la vulnerabilidad del

estado o el riesgo de violencia durante un período de tiempo cada año.”55

Otra mirada sobre el mismo tema la proporciona el trabajo realizado por el

Crisis State Research Centre56 que aborda el tema de los estados fallidos sin

pretender hacer una clasificación de su nivel de falla, sino comprendiendo

la complejidad del problema, para lo cual antes que establecer una lista

taxativa con nombre y nivel de falla, realizan estudios que abordan

problemas específicos en realidades concretas, a través de un trabajo

académico que: “identifica las formas en que la guerra y los conflictos

afectan a las posibilidades futuras de construcción del estado, indaga sobre

las lecciones aprendidas de experiencias pasadas de la reconstrucción del

55 http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/22/2009_failed_states_index_faq_methodology Consultado el 12 de noviembre de 2009. 56 Centro de investigación interdisciplinaria sobre los procesos de la guerra, el colapso del estado y la reconstrucción de los Estados frágiles. Este Centro de Investigación pretende aprovechar el conocimiento académico para contribuir al desarrollo de la teoría y la elaboración de políticas actuales y futuras.

37

estado y analiza del impacto de las principales intervenciones

internacionales”.57 Así, aunque este centro de investigación acepta de

partida que hay “estados fallidos”, procura no reproducir modelos

genéricos sino evaluar las situaciones concretas que llevan a un estado a ser

considerado débil o fallido.58

En todo caso, en lo que sí hay cierta “coincidencia” en estos estudios y en

los comunicados oficiales de la ONU, incipientemente durante la década de

los noventa y de manera contundente después de los atentados del 11 de

septiembre, es en una redefinición de las amenazas para la paz mundial

cuyo centro de atención son los estados fallidos. Ello tiene consecuencias

no sólo en plano teórico, también ha generado transformaciones en el

campo político y práctico, pues ha devenido en una participación más

activa de la ONU, quien ha pasado de realizar operaciones que

contribuyeran en la pacificación de conflictos interestatales y de

delimitación fronteriza a resolver conflictos internos que, en su mayoría, se

caracterizan por guerras civiles y “deficiencias” estatales. Así, nacen las

novedosas operaciones de paz59 que, pese a no estar contempladas en la

Carta de las Naciones Unidas, se implementan para ayudar a paliar los

57 http://www.crisisstates.com/ 58 Entre los estudios que presenta, por ejemplo, realiza un análisis acerca del papel de las ciudades -como entidades sociales, económicas, políticas y espaciales - y su desarrollo como factor de fortalecimiento del Estado, teniendo en consideración no sólo la construcción de un mercado nacional que provea de tributos, sino que también evalúa la necesidad de la urbanización y la incidencia de ésta en el fortalecimiento estatal. http://www.crisisstates.com/download/publicity/CitiesBrochure.pdf Los documentos específicos sobre las investigaciones en este tema se encuentran en: http://www.crisisstates.com/Research/cafs.htm (Consultado el 10 de noviembre de 2009). Así mismo, entre sus documentos más recientes se encuentra “The Quandaries of Coding and Ranking: evaluating poor state performance indexes”, en el que se ponen en cuestión los índices y las variables con las que se define el nivel de falla estatal, cuyo interés es evitar las consecuencias políticas y económicas que se presentan por un exceso de confianza en las clasificaciones inexactas, así como desarrollar mejores sistemas de clasificación de la actuación del Estado, reconociendo los supuestos y los límites de estos modelos. http://www.crisisstates.com/download/wp/wpSeries2/WP58.2.pdf (consultado el 15 de noviembre de 2009) 59 Un completo resumen sobre las operaciones de paz realizadas por la ONU hasta la fecha se puede consultar en: http://www.cinu.org.mx/temas/paz_seguridad/pk_despleg.htm#europa

38

conflictos surgidos durante la guerra fría. A partir de 1989 las operaciones

de paz de Naciones Unidas se han vuelto más complejas y sofisticadas. Ello

es debido a que estas misiones deben atender conflictos que se dan entre

facciones armadas rivales, ideologías políticas, culturales o religiosas en

pugna. En ese sentido, señala la misma ONU:60

“Hoy en día, el trabajo de mantener la paz en el mundo, en muchas ocasiones, se está convirtiendo en una tarea casi imposible. Conflictos tan sonados como el de Katanga (Congo, 1961), Rwanda (1994), o más recientemente el de Somalia y Bosnia-Herzegovina, entre 1992-1995 y el de Timor Oriental (2000-2001), delatan la limitación e impotencia de las operaciones de paz cuando las partes en conflicto no buscan abiertamente la concordia, y es ahí cuando se plantean los dilemas ético-morales y funcionales de la combinación del mantenimiento de la paz con el uso de la fuerza, como elemento disuasorio. Tal controversia desaparece cuando las partes en conflicto demuestran su compromiso para la consecución de la paz, el respeto a los acuerdos adquiridos, y permiten ejercer a las fuerzas de mantenimiento de paz su verdadero poder, que emana de la autoridad moral y legitimidad conferida por la comunidad internacional para el ejercicio de la imparcialidad”.61

Una muestra del abundante número de operaciones de paz en las que se ha

comprometido la ONU se presenta en el siguiente mapa mundial, donde se

señalan los lugares y los nombres de aquellas que se encuentran vigentes:

60 http://www.cinu.org.mx/temas/paz_seguridad/pk.htm#principios 61 Resulta muy sencillo y bastante conveniente afirmar que se supera la dicotomía entre usar o no la fuerza en una operación de paz cuando las partes en conflicto deciden cooperar en la consecución de la paz, es decir, siguiendo este argumento, antes de que ello suceda la intervención armada no puede ser cuestionada en tanto que no existe voluntad política de los actores por construir la paz.

39

Fuente: Centro de Información de las Naciones Unidas.

Como puede observarse, entonces, las discusiones teóricas abordadas en

este capítulo dan cuenta de una realidad política internacional en

transformación, en la que se generan operaciones de paz que pretenden

reestablecer el orden, aunque ello implique poner en cuestión la noción de

soberanía estatal a nombre de valores, a juicio de la ONU, más importantes,

a saber: los derechos humanos y la paz internacional.

40

1.2 Perspectiva política

1.2.1 Características de la ONU como garante de la paz

internacional

La Organización de Naciones Unidas nace en 1945 tras el final de la

Segunda Guerra Mundial, constituyéndose como el órgano

intergubernamental encargado de velar por la paz y la seguridad

internacionales, así como de cumplir funciones relacionadas con el

mantenimiento de relaciones amistosas entre las naciones, promover el

progreso social y de velar por la promoción y respeto de los derechos

humanos. Debido a su singular carácter internacional, y las competencias

de su Carta fundacional, la Organización puede adoptar una decisión sobre

una amplia gama de cuestiones, y proporcionar un foro a sus 192 Estados

Miembros para expresar sus opiniones, a través de la Asamblea General, el

Consejo de Seguridad , el Consejo Económico y Social y otros órganos y

comisiones.62

Ahora bien, su función de velar por la paz y la seguridad internacionales se

ha transformado con el devenir de los años y gracias a los cambios

ocurridos en el sistema internacional y, en virtud del dinamismo del

concepto de seguridad, la ONU ha ampliado significativamente lo que

entienden por amenaza para la paz y la seguridad internacional, incluyendo

ahora los conflictos de carácter interno, por ende, ha crecido su

protagonismo y el número de operaciones en las que se ve involucrada.63

Algunos analistas como Hevia vieron el fin de la guerra fría como una

oportunidad para que la acción de las Naciones Unidas no se viera 62 Ver: http://www.un.org/es/aboutun/ 63 Para información detallada sobre las operaciones que a la fecha a desarrollado la ONU, consultar: http://www.cinu.org.mx/temas/paz_seguridad/pk.htm#principios

41

paralizada por las luchas entre las dos superpotencias, ya que esa fue la

tendencia durante dicho periodo.64 Sin embargo, esta confianza en la ONU

debe ser matizada teniendo en consideración cómo no es un actor

independiente, una entidad completamente autónoma, sino un foro que

refleja los deseos, las voluntades, las incertidumbres y los juegos de poder

de las políticas exteriores de los Estados miembros. Adicionalmente,

tampoco debe olvidarse que las decisiones para intervenir en la paz y

seguridad internacionales las toma el Consejo de Seguridad,65 siendo éste

un órgano poco democrático en el que permanece el poder del veto y cuyos

miembros deciden intervenir en determinadas situaciones de acuerdo a

criterios desconocidos,66 pues existen muchos contextos críticos que por la

gravedad de las violaciones a los derechos humanos podrían clasificar

como destinatarios del envío de fuerzas multinacionales y, no obstante, el

Consejo decide no hacerlo.67 A este último respecto existen preguntas a las

que el Consejo aún no ha respondido, como por ejemplo: “¿por qué se

interviene en Somalia y no en Sudán? ¿por qué se protege a los kurdos en

Irak y no a los chiítas en ese mismo país o a los kurdos en Turquía?”68

Así, la acción del Consejo de Seguridad frente a los numerosos conflictos

armados ha sido selectiva. Una muestra de ello se encuentra en el Cuadro

Uno donde se exponen algunos conflictos que aparecieron durante la

64 Hevia Sierra Jorge, La injerencia humanitaria en situaciones de crisis, Publicaciones obra social y cultural Cajasur, Córdoba, 2001, p. 35. 65 Fisas afirma que los actuales cinco miembros permanentes son también los primeros exportadores mundiales de armas pesadas y tiene pendientes la firma de multitud de pactos y convenios sobre derechos humanos. Ver: Fisas Vicenc, El desafío de las Naciones Unidas ante el mundo en crisis, Icara, Barcelona, 1994, p. 39. 66 Por lo general se alude a la noción de “violaciones sistemáticas y masivas a los derechos humanos”, pero ¿qué constituye una violación de tales características? 67 Sea el caso del conflicto en Burundi que inicia en 1993. El Consejo de Seguridad, así mismo, desatendió emergencias como la ocupación de Timor por Indonesia, de Chipre por Turquía, los ataques de Turquía contra los Kurdos y las violaciones de derechos humanos en países como Arabia, Kuwait o Siria. 68 Hevia, op. Cit, p. 44.

42

década del noventa, presentando cuál ha sido la respuesta que éstos han

recibido por parte de la ONU:

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51

Es posible argüir que la especificidad de cada caso haría impropio crear

una especie de “manual” para decidir cuándo o no intervenir, aunque no

por ello descartable, puesto que la toma de decisiones sobre la marcha sin

criterios específicos a los que deban responder las misiones pueden dar

lugar a que: (i) prevalezcan los intereses políticos presentes en los

miembros del Consejo de Seguridad en la toma de decisiones y (ii) las

medidas tomadas no se sustenten en fines claros como consecuencia del

desconocimiento de la situación a la que se enfrentan. De este modo, se

tendrían, principalmente, operaciones para las contingencias pero nunca

preventivas y operaciones que implementen soluciones probablemente

inadecuadas para la sociedad a la que se aplican.

Algunas medidas para minimizar la incidencia de estos problemas podrían

dirigirse a:

a. Creación de una suerte de documento en el que se consignen

claramente cuáles son las condiciones de violación sistemática o

masiva a los derechos humanos que darían lugar a la intervención de

fuerzas multinacionales de la ONU.70 De este modo, podría esperarse

que los criterios de decisión trasciendan los intereses geopolíticos o

económicos que en determinados casos pueden presentarse para

motivar la intervención.

b. Estudio profundo desarrollado por una Comisión Técnica de la

concurrencia de tales características en una situación específica. Esta 70 Otra alternativa, aunque igualmente ambigua la presenta Tesón, quien considera que los casos en los que resulta válida la intervención es cuando se está en presencia de regímenes tiránicos o sociedades anárquicas. El punto sigue siendo el mismo: ¿Quién puede determinar y bajo qué criterios cuándo se presentan alguna de estas dos situaciones?. Ver: Tesón Fernando, La defensa liberal de los derechos de intervención por razones humanitarias con referencia especial al continente americano, en: Covarrubias Ana y Ortega Daniel, La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 52.

52

comisión, aunque vinculada al Consejo de Seguridad, tendrá que

mantener su independencia frente a éste y sus miembros deberán ser

expertos en conflictos, seguridad, geografía humana, sociología,

entre otros. Así, el dictamen que esta Comisión emitiría con base en

los criterios establecidos, permitiría determinar cuándo se está en

presencia de una violación masiva o sistemática de derechos

humanos que instaría al Consejo de Seguridad a autorizar el

despliegue de una intervención humanitaria. Entonces, sobre el

Consejo de Seguridad no recaería la decisión de intervenir o no, sino

de cómo realizarla, cuándo y con la concurrencia de qué actores.

En todo caso, vale la pena señalar cómo se presentarán algunas situaciones

de emergencia que no permitan que la Comisión se tome cierto tiempo para

realizar el análisis de la situación, sino que requerirán la intervención

inmediata. A estas situaciones es posible caracterizarlas como

intervenciones de emergencia, es decir, serían aquellas que se despliegan

cuando se presenten violaciones masivas a los derechos humanos que

necesitarán, entonces, la intervención pronta de las fuerzas multinacionales

de la ONU con un importante contingente militar que, en el mejor de los

casos, podría ser simplemente disuasorio por su contundencia. Ello no

dependería del dictamen de la Comisión, no obstante, ésta se verá impelida

a trabajar en dicho asunto para determinar si las autoridades locales pueden

hacerse cargo de la situación una vez “neutralizados” los factores de riesgo

o si, por el contrario, se requiere desplegar una intervención de mayor

duración que, para efectos de este trabajo, se llamará intervención como

proceso. Este tipo intervención aplicaría para responder a los casos en

donde se presenten violaciones sistemáticas a los derechos humanos y la

resolución del conflicto requiera de medidas de diversa índole, no sólo

militares, y cuando las autoridades locales resulten rebasadas por la

situación que deben enfrentar. Allí concurrirá personal especializado

53

guiado por los estudios permanentes que realice la Comisión Técnica,

teniendo así mayores garantías que atiendan las especificidades del caso y

no se actúe con el desconocimiento que tiende a caracterizar las

intervenciones humanitarias.

Es una intervención como proceso, en tanto que los roles y las actividades a

desempeñar por el personal de la ONU estará en constate cambio de

acuerdo a los requerimientos del caso, lo que generará respuestas más

apropiadas acordes a las realidades intervenidas.

Dadas estas características que como resultado de esta investigación se

sugiere deberían tener las intervenciones humanitarias, no resulta

descabellado pensar en la pertinencia de otorgar un voto dentro del Consejo

de Seguridad a la Comisión Técnica que se espera actúe como la encargada

de entender los conflictos y estructurar las respuestas más adecuadas a los

mismos por las fuerzas de paz de la ONU.

Talvez esta manera de coordinar las intervenciones humanitarias permitiría

que éstas atendieran menos a la improvisación producto, en buena medida,

del desconocimiento de los casos a los que se enfrentan, no sólo por parte

de los decisores del Consejo de Seguridad, sino del personal que se pone en

el terreno que los lleva a tomar acciones en dirección equivocada a las que

resultarían pertinentes para alcanzar una verdadera resolución del conflicto.

A su vez, podrían generar menos sospechas en los actores locales o en

sectores de la “sociedad civil internacional” que pueden calificar el

despliegue de ayuda humanitaria como “una mera comparsa de una

estrategia de conquista territorial y limpieza étnica”.71

71 Hevia, op. Cit, p. 108.

54

Esta propuesta de funcionamiento de las intervenciones no pretende

desconocer cómo éstas se encuentran regidas por consideraciones de

carácter político, en términos de política exterior y doméstica, así como por

razones de carácter operativo, tales como: los recursos financieros, el

personal, el transporte e incluso la confianza en la posibilidad de éxito. Sin

embargo, pretende delinear un camino posible hacia dónde sería deseable

que transitaran las intervenciones humanitarias con el fin de minimizar sus

falencias que, en últimas, tienen impacto directo sobre la vida misma y el

devenir de los sujetos miembros de las sociedades objeto de intervención.

Un asunto adicional inquietante es el de los “daños colaterales” de la

intervención, pues el uso de estrategias militares para estabilizar

determinada situación hará improbable que no se generen víctimas civiles,

incluso, así se plantee conforme a la propuesta de intervención como

proceso sugerida por la autora de este documento. El punto problemático es

poder prever con exactitud el acordeón de las acciones emprendidas para

controlar una situación o para fortalecer una estructura estatal determinada,

puesto que tanto los actores que están tomando decisiones en las oficinas

de la ONU, como aquellos enviados al terreno por esta Organización, dada

la explosión y magnitud de la información a la que se deben enfrentar,

además de la información que desconocen pero que juega un rol en cada

situación, encuentran límites a la posibilidad de reflexionar sobre las

posibles consecuencias de su acción a la vez que se encuentran imbuidos en

el contexto actuando. Adicionalmente, en el caso en que pudiesen

reflexionar suficiente y adecuadamente respecto del acordeón de sus

acciones, se enfrentan a otra dificultad relacionada con distinguir entre las

consecuencias relevantes y las irrelevantes para tomar cursos de acción en

el momento preciso a causa, una vez más, de la alta cantidad de

55

información con la que cuentan.72 De allí que los criterios de selección para

determinar lo relevante que permite prever consecuencias resultan

inmanejables, por ende, el “daño colateral” es prácticamente indeterminado

y aunque quiera evitarse es una posibilidad latente.

Así las cosas, ante condiciones cambiantes en contextos dinámicos y

particulares como los que afrontan las intervenciones, es posible prever las

consecuencias de las acciones en algunos “escenarios típicos”, pero la

complejidad de la realidad que se enfrenta podrá siempre desbordarlos

haciendo que el “daño colateral” se convierta en una constante antes que en

una excepción, y este es un problema con profundas implicaciones que deja

abierta la pregunta de si ¿las intervenciones generan más bienestar que

daño?.73 Allí también cobra vigencia la controversia acerca de si matar es

moralmente peor que dejar morir. En todo caso, también es pertinente

preguntarse por la capacidad de respuesta que puede llegar a tener la ONU,

pues si el imperativo que guía sus operaciones es “no dejar morir”, puede

resultar claramente desbordada en tanto que ello le implicaría atender

“amenazas” de toda índole, como pretende hacerlo en la actualidad, tales

como: supervisar desmovilizaciones de grupos alzados en armas, 72 Este tema de la reflexividad en la toma de decisiones para la acción, previendo adecuadamente el acordeón de la acción, ha sido estudiado a propósito de la programación de la inteligencia artificial por algunos filósofos, entre ellos, Richard Dennett y J. A. Fodor, quienes denominan este campo de estudio como “el problema del marco” (the frame problem). Al respecto se puede consultar: Dennett Richard, Cognitive Wheels: the frame problem in artificial intelligence”, 1987 y Fodor Jerry , Modules frames, fridgeons, sleeping dogs and music of spheres, en: Chrisley Ronald (edit.), Artificial intelligence: critical concepts, Taylor and Francis Group, New York, 2000. 73 Explicaciones mucho más simplistas y que pretenden evitar el debate a propósito del “problema del marco” señalan que “el resultado humanitario satisfactorio sólo podrá determinarse retrospectivamente, dado que no pueden conocerse por adelantado las consecuencias morales de la misma”. Ver: Wheeler Nicholas, Saving Strangers, Oxford University Press, New York, 2000, p. 303. Lo primero que se debe cuestionar a dicha afirmación es: ¿cuál es el final? ¿quién define cuándo ha llegado ese final?; adicionalmente, cuando llegue el final, si es que llega ¿no será ya muy tarde para tomar correctivos sobre las acciones que se desarrollan? Tal manera de evaluar podría llevar fácilmente a todas las intervenciones a fracasar. De nuevo se sugiere, entonces, que lo más conveniente puede ser entender las intervenciones como proceso y así mantener permanentes sistemas de evaluación auto-críticos capaces de generar nuevos procedimientos cuando el curso de las acciones y las particularidades de cada caso así lo requieran.

56

monitorear el cumplimiento de acuerdos políticos, vigilar elecciones,

distribuir asistencia humanitaria, entrenar a policías, proteger los derechos

humanos, buscar la recuperación económica de determinadas regiones y

promover reformas judiciales.

Así las cosas, se exige de esta organización una voluntad y capacidad muy

grande para coordinar las múltiples organizaciones y actores que deben

confluir para que sea posible atender todas esas situaciones a nivel global,

lo cual puede llegar a exceder sus posibilidades reales, deviniendo en

fracasos operativos. Quizá un primer paso para lograr solucionar este

problema se relacione con la formulación clara de los mandatos, tanto de

las acciones en el corto plazo como de los objetivo en el mediano y largo

plazo, pues de lo contrario, además de la complejidad de la división y

coordinación del trabajo necesaria para abarcar todas las situaciones a las

que se enfrenta una misión de la ONU, se tendrá que existirá una “gran

brecha entre las resoluciones del Consejo de Seguridad, la voluntad para

ejecutar dichas resoluciones y los medios disponibles para los agentes en el

campo”.74

El programa presentado en al año 1992 por el entonces Secretario General

de la ONU, Boustros-Ghali, planteó como el eje que permitiría a la ONU

cumplir con su función de garante de la paz internacional estaría definido

por la “prevención de los conflictos más que la diplomacia de la crisis”.75

Tal función preventiva se desarrollaría prestando apoyo para que se

transformen las estructuras y los sistemas nacionales deficientes y

fortaleciendo las instituciones democráticas. Llevar a cabo estas tareas

implica, por supuesto, una injerencia en los asuntos internos pero mediante 74 Palabras de Francis Briquermant, Comandante de operación de la ONU en Bosnia, citado por: Ortega Daniel, Más allá de la intervención humanitaria, en: Covarrubias Ana y Ortega Daniel, La protección internacional de los derechos humanos: un reto en el siglo XXI, Colegio de México, México, 2007, p. 243. 75 Boustros-Ghali, Un programa de paz, diplomacia preventiva, Naciones Unidas, 1992.

57

comisiones técnicas que evitarían que algunas situaciones críticas

devinieran en conflictos y, para que ello pueda ser así, se necesita partir de

diagnósticos adecuados sobre los fenómenos particulares que caracterizan a

cada Estado, siendo esto aún una tarea pendiente de la Organización.

Así mismo, dicho documento reconocía los retos a los que se enfrentaba la

ONU ante la diversificación de las amenazas que desbordaban los marcos

de acción convencional, puesto que:

“el subdesarrollo, la sobrepoblación, las migraciones, los problemas ecológicos y determinados tipos de nacionalismos son fuentes de inseguridad y conflicto, no resolubles mediante los clásicos instrumentos militares. La nueva política de seguridad, por tanto, si realmente persigue tratar los conflictos desde las raíces, tendría que desmilitarizarse para atenderlos con los medios apropiados, ya sean económicos, políticos o culturales”.76

Esta manera de reinterpretar la seguridad permitiría que ésta se

desmilitarizara y comenzaran a tomarse cartas en asuntos tales como:

conflictos étnicos, por recursos naturales, los derivados de la compra de

armamento por Estados o la persistencia de centrales nucleares defectuosas

y la pobreza extrema. Así, a juicio de Fisas, la acción sobre estos asuntos

implicaría un mayor nivel de compromiso de la ONU y de los Estados, ya

que la ingerencia y la política humanitaria le resultan muy diferentes de la

verdadera conciencia solidaria y humanitaria, sino que deviene en una

especie de “moral minimalista” o “valor refugio” que permite huir de la

acción política porque la sustituye. En otros términos, “la intervención

humanitaria no debe ocultar la auténtica naturaleza del problema, pues de

lo contrario lo perpetúa”.77 Si tal acción política no tiene lugar entonces

76 Boustros-Ghali, Un programa de paz, diplomacia preventiva, citado por: Fisas Vicenc, El desafío de Naciones Unidas ante el mundo en crisis, Icaria, Barcelona, 1994, p. 11. 77 Fisas, op. Cit, p. 79.

58

aparece en escena la ONU haciendo el papel de bombero, en cuanto su

intervención cubre con su nombre iniciativas norteamericanas, como

sucedió en el Golfo, apaga los incendios que la falta de acciones

encaminadas hacia el cambio socio-político y económico global han

generado, liberando a las grandes potencias de la gestión de asuntos que

por su complejidad pareciesen irresolubles,78 aunque ignorándolos tampoco

se van a resolver.

En ese sentido, siguiendo a Fisas, resulta pertinente preguntar si en efecto

pueden las operaciones de paz llevadas a cabo por la ONU intervenir con

posibilidades de éxito, aún sabiendo que se trata de conflictos estructurales,

de imposible solución a corto plazo que requieren cambios en el sistema

internacional. La respuesta, una vez más, tampoco debería ser absoluta,

habrá que formularla respecto de casos específicos. Un camino posible

podría desarrollarse a partir de la idea formulada en este texto de

intervención como proceso pero el grado de compromiso que ello requiere,

así como la despolitización de muchas medidas, hacen que resulte una

propuesta ambiciosa que deberá contar con la voluntad política de los

implicados para poder tener éxito. Pero quizá uno de los avances más

importantes que pueden presentarse en el tema es el reconocimiento de la

inexistencia de fórmulas estandarizadas para intervenir, atendiendo mejor a

las especificidades de cada caso, realizando evaluaciones constantes y

buscando en general que lo humanitario sea la prioridad.

Dado que, como se ha mencionado reiteradamente, no se pretende

desconocer el carácter político de la ONU, se harán tres anotaciones finales

al respecto.

78 Bertrand Maurice, Las Naciones Unidas reducidas al papel de bomberos, Revista Cuatro Semanas, No. 7, Agosto 1993, p. 6.

59

En primera instancia resulta pertinente señalar que, pese a las críticas hacia

la ONU que pueden surgir en el marco de esta investigación, se reconoce

que ésta no es una organización monolítica exenta de disputas y tensiones

internas en la toma de decisiones. Tampoco se pretende ignorar que en los

últimos años –particularmente entre 1997 y 2005- se han introducido

reformas a su sistema de funcionamiento, la mayoría relacionadas con las

funciones de la Secretaría General, la Coordinación general entre instancias

en el marco del desarrollo de Operaciones de Paz y el papel de la ONU

como garante del orden y la paz internacional.79

En segundo lugar, los criterios mediante los cuales se toma la decisión para

aprobar intervenciones en el seno del Consejo de Seguridad de la ONU no

son suficientemente claros y en ocasiones contradictorios,80 pues aunque

79 Las Naciones Unidas durante la celebración de su cincuentenario (en 1995) discute las necesidades de realizar reformas en su estructura y funcionamiento, con el fin de dotarse de las herramientas requeridas para hacer frente a la realidad contemporánea a la que se enfrenta. Así, se crearon cinco grupos de trabajo encargados de discutir las reformas requeridas por la Organización, a saber: Special Comitte of the charter the United Nationson the strengthening of the rol of the organization; High-level open-ended working group on the strengthening of the United Nations; Open-ended working group on the questions of equitable representation and increase in membership of the security council; Open-ended working groupon yhe agenda for peace; Ad-hoc ; Open-ended working group on the agenda for development; High-levelOpen-ended working group on the financial situation of the United Nations. Las conclusiones sugeridas por estos grupos de trabajo se pueden consultar en: A/51/829 y A/51/950. De otra parte, no se puede desconocer que fue Estados Unidos quien tomó la iniciativa para estudiar las reformas a las que era susceptible las Naciones Unidas. Algunos de los informes realizados a este respecto son: “US views on reform measures necessary for strengthening the United Nations System” (febrero 1996) y Prepared de United Nations for its second fifty years” (abril 1997). En cuanto a las operaciones de paz se puede consultar el Informe Brahimi en: A/55/305, disponible en: http://www.undemocracy.com/A-55-305.pdf . De otra parte, la pérdida de legitimidad de la ONU ante las actuaciones unilaterales norteamericanas pos 11 de septiembre, llevó a la organización a introducir algunos cambios adicionales, entre ellos transformar la Comisión de Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos, el cual realiza exámenes permanentes a todos los Estados por igual, es decir, ya no es discrecional decidir a qué Estado se evalúa sino que todos los Estados deben ser objeto de Exámenes Periódicos Universales (EPU). 80 Los criterios que sustentan el principio de ingerencia en asuntos internos de los Estados ha tenido algunas variaciones en el tiempo, a saber: (i) intervenciones en casos de crisis humanitaria catastrófica –en la década de los noventa- por violación masiva de derechos humanos o por los conflictos en los que se desacata el derecho internacional humanitario; (ii) seguridad colectiva de los miembros de un Estado colapsado; (iii) paz internacional en tanto se entiende como amenaza al orden internacional, sobre todo después de los atentados del 11 de septiembre; y (iv) la noción de responsabilidad de proteger que pretende ampliar las acciones de reacción por las de prevención y reconstrucción.

60

invocando máximas morales tales como la defensa y protección de los

derechos humanos, la promoción y fortalecimiento de la democracia,

también se introducen criterios relacionados con la “seguridad” regional o

global que, bien analizados, pueden generar una antinomia con los

primeros. En principio pareciesen no ser contradictorios y, es más, en

ocasiones llega a afirmarse que la salvaguarda de los derechos humanos se

encuentra articulada a tal garantía de seguridad. No obstante, la noción de

seguridad que se presenta allí resulta limitada, pues no se consideran las

inequidades fruto del desarrollo económico desigual entre Estados –que

también es causado por la interdependencia de unos con otros, que permite

que unos crezcan a costa de la marginación de otros— como una posible

variable explicativa de la violencia e inseguridad. Por tanto, se descarga la

solución de problemas globales en el orden local. El modelo de

estabilización que surge, entonces, está definido por la desaparición de

amenazas contra el orden público -independientemente de los móviles que

inspiren tales acciones-, y la creación o consolidación –según el caso- de

regímenes democráticos que antes de generar procesos de democratización

que, en palabras de Alain Touraine implicarían “una intervención política,

una gestión concertada de los cambios económicos y sociales, y sobre todo

una firme voluntad de dar prioridad a la lucha contra las desigualdades que

destruyen la sociedad nacional”,81 se enmarcan en la celebración de

procesos electorales con niveles de transparencia aceptables que, de

acuerdo a tal lectura restringida de estabilidad y democracia, otorgan

legitimidad a los gobiernos.

En suma, no se puede ignorar el debate existente en términos no sólo

teóricos sino con profundas implicaciones prácticas, respecto del

componente militar que caracteriza las intervenciones contemporáneas.

Así, las “Intervenciones humanitarias” amparadas en la fuerza entrañan 81 Touraine Alain, ¿Qué es la democracia?, Fondo de Cultura Económica, México, 2006.

61

cierta contradicción en los términos, puesto que la asistencia humanitaria se

supone primordialmente neutral y pacífica; sin embargo, los cascos azules

dejan de ser los garantes del cese al fuego, negociaciones y paz, para

constituirse en fuerzas de “ocupación” que vulneran la soberanía nacional

al tomar por asalto territorios cuya jurisdicción debería ser protegida por las

autoridades nacionales y no por fuerzas multinacionales.

Esta controversia no se resuelve de manera definitiva sino que encuentra

partidarios y defensores tanto de la fórmula cívico-militar como de la

estrictamente civil. En defensa de la primera –valga mencionar que es la

que ha prevalecido en las operaciones de paz- se aduce que en escenarios

de conflicto la acción estrictamente humanitaria no puede desarrollarse

debido al hostigamiento al que se ve sometida la población civil y el

personal humanitario.82 Los partidarios de la segunda, por su parte,

plantean cómo la idea de intervención humanitaria que vincula el uso de la

fuerza y la acción militar es en sí misma un oximoron inaceptable y que,

por tanto, sólo puede ser leída como “invasión” bajo el manto de la

pseudoprotección, seguridad y defensa de los derechos humanos.83

Y la tercera y última anotación esta relacionada con el papel que juega el

Consejo de Seguridad de la ONU en la toma de decisión respecto del

despliegue o no de una fuerza multinacional en países cuya situación así lo

amerite conforme al capítulo VII de la Carta de la ONU. Éste se encuentra

82 En esta perspectiva pueden incluirse, entre otros, trabajos como: ONU, ABC de las Naciones Unidas, Naciones Unidas, Nueva York, 1998; Ramsbotham Oliver y Woodhouse Tom, Humanitarian Intervention in contemporary conflict, Polity Press, 1996; Doyle Michael y Sambanis Nicholas, Making war and building peace: United Nations Peace Operations, Princeton, 2006; Luck Edward, Making Peace, Foreign Policy No. 89, pp. 137-155. 83 Aquí se pueden consultar trabajos como: Ruiz-Giménez Itziar, La historia de la intervención humanitaria. El imperio altruista, Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, 2005; Moreau Philippe, Un mundo de ingerencias, Ediciones Bellaterra, Barcelona, 1999; Ignatieff Michael, El nuevo imperio americano, Paidos, Buenos Aires, 2003; Ignatieff Michael, Los derechos humanos como política e idolatría, Paidos, Barcelona, 2003; Brunel Sylvie, L’humanitaire: nouvel acteur des relations internationales, Revue Internationale Stratégique No. 41, 2001, pp. 93-110.

62

compuesto por quince miembros: cinco (5) permanentes84 y diez (10)

electos por la Asamblea General por un periodo de dos años. Los

permanentes tienen poder de veto, es decir, cuando se decide sobre

cuestiones de fondo deben haber mínimo nueve votos afirmativos que

tienen que incluir los de los miembros permanentes, de lo contrario se

bloquea la aprobación de una decisión. Dicha composición del Consejo y,

por ende, de la ONU pone en evidencia unas asimetrías en términos de

poder entre los Estados miembros que no puede soslayarse y que ha sido

fuente de críticas a su funcionamiento, sobre todo cuando están de por

medio decisiones tan delicadas como las intervenciones a través de fuerzas

multinacionales.85 Es así como factores geopolíticos y de “interés nacional”

actúan y tienen una fuerte incidencia en la definición del interés global,

permitiendo una aplicación conveniente de las normas. En palabras de

Pogge:

“En tanto los Estados sigan autointeresados y muy desiguales en poder, los resultados de cualquier proceso de deliberación concebible en la realidad reflejarán el desequilibrio de poder existente. Cualquier proceso de este tipo será injusto, aunque pueda por supuesto llegar a incluir una buena dosis de retórica pesada sobre equidad. (…) lo que prevalece en tales casos es el interés nacional proclamado de los países más fuertes, en la forma en que es definido por sus élites políticas y financieras.”86

En resumen, estas tres anotaciones presentan elementos problemáticos que

juegan un papel importante a la hora de emitir un dictamen acerca del

funcionamiento y legitimidad de la ONU que tiene implicaciones directas

84 Los cinco miembros permanentes son: China, Estados Unidos, Rusia, Francia y Reino Unido. 85 Por ejemplo, siguiendo la interpretación de Pogge, cuando los intereses de las potencias emergen, también lo hacen las discrepancias entre las reacciones del jurado de un lado, y los hechos y la moralidad, del otro. (…) Cuando hay mucho en riesgo para una potencia, los Estados débiles son cualquier cosa menos ‘libremente indiferentes’. Por el contrario, se ven sujetos a enormes presiones e incentivos de los Estados más fuertes para ‘votar de forma correcta’. Ver: Pogge, op. Cit, pp. 478.480. 86 Pogge, op. Cit, pp. 480-482.

63

en el caso objeto de estudio –la MINUSTAH-, así como para caracterizarla

como actor relevante de las relaciones internacionales contemporáneas.

1.2.2 Intereses de los Estados para participar en el caso haitiano

A continuación se presentarán algunas de las motivaciones que esta

investigación pudo rastrear sobre el interés de los países que han tenido

mayor protagonismo en las misiones de la ONU para Haití, a saber:

Estados Unidos (1994-2004), la Unión Europea (2004-2009) y Argentina,

Brasil, Chile (2004-2009).

El reconocimiento de la existencia de intereses nacionales en la

conformación de una misión de paz agenciada por la ONU podría llevar a

cuestionar la calidad de humanitarias que éstas tendrían; sin embargo, la

aparente contradicción irresoluble entre geopolítica y derechos humanos,

evaluada sin apasionamientos, podría sugerirnos que no necesariamente son

motivaciones antitéticas y que, por el contrario, la búsqueda de una de ellas

puede conducir a alcanzar la otra. Pero, a nuestro juicio, esta afirmación no

aplica de manera genérica por lo que su respuesta dependerá del caso y

momento histórico específico que se estudie.

a. Política Exterior Estadounidense: los gobiernos de Bill Clinton y

Georges Bush

En este apartado se mencionarán algunas de las características de las

políticas exteriores para Haití asumidas por estos dos gobiernos, en tanto

que durante el ejercicio de su mandato se desencadenaron las dos

intervenciones de la comunidad internacional en Haití, a saber: la primera

en 1994 (presidencia de Clinton) y la segunda en 2004 (presidencia de

Bush).

64

La presidencia de Clinton se desarrolla tras el reciente final de la guerra fría

y la caída del muro de Berlín, lo que implicó para Estados Unidos asumir el

liderazgo global unipolar aún no garantizado por la simple desaparición de

su contradictor –la Unión Soviética-, sino que era necesario crearlo y

consolidarlo. Así, sin tener un enemigo claramente identificable hacia el

que dirigir las prioridades de su política exterior y siendo consciente de la

aparición de conflictos étnicos que surgían como consecuencia de la

desintegración de la URSS, Clinton se vio en la necesidad de formular una

política exterior que reafirmara los valores liberales (democracia y

economía de libre mercado)87 que habían resultado “ganadores” de la

guerra fría.

Atendiendo a dicho escenario denominó su política exterior Democratic

Enlargement (ampliación de la democracia)88, definida a partir de tres

prioridades: (i) reestructuración militar y aumento de la capacidad de

seguridad; (ii) aumento del papel de la economía en los asuntos

internacionales y (iii) promoción de la democracia. Es decir, su política

estaba planteada en torno a la defensa de los valores democráticos y la

apertura de mercados, lo cual le permitió plantear como puntos estratégicos

hacia los que encaminar sus acciones: la creación de democracias donde

fuera posible la contención de regímenes reaccionarios que se opusieran a

la democracia y el ejercicio de selectas acciones humanitarias que

estuvieran en consonancia con los dos primeros puntos mencionados.89 Por

87 Los planteamientos a propósito de la política exterior de Clinton son analizados en: Brinkley Douglas, Democratic Enlasrgement. The Clinton Doctrine, Foreign Policy, No. 106, 1997, pp. 110-127. 88 Al parecer, esta noción de “ampliación de la democracia” hacía referencia a la noción de Estados libres y a la construcción de un orden internacional más próspero y seguro. 89 Sin embargo, de acuerdo con Pogge, la política exterior norteamericana no fue muy consecuente con su discurso de promoción de la democracia y de su compromiso con la paz mundial a través de intervenciones humanitarias, ya que incluso después del genocidio en Ruanda, Estados Unidos continuó su batalla para reducir el presupuesto de la ONU y su participación en él, apuntando en particular a las operaciones de las fuerzas de mantenimiento

65

ende, la crisis en Haití tras el golpe de Estado de los militares no fue

desatendida por el gobierno de Clinton, teniendo en consideración, además,

las presiones que en el plano doméstico recibió para actuar en este caso.90

El escenario en el 2004 había cambiado significativamente, pues los

atentados del 11 de septiembre de 2001 marcaron un nuevo rumbo en la

política exterior norteamericana comandada por George W. Bush. Su

política se caracterizó por las acciones preventivas, es decir, atacar por

sospecha lo cual, según sus argumentos, evita que el pueblo

norteamericano sea atacado primero y se vea conminado a sólo tener

acciones de respuesta.

Las premisas que sustentaban dicha teoría son: (i) existe una peligrosa

naturaleza del mundo que debe ser contrarrestada con poder militar; y (ii)

la globalización y la tecnología, que tanto se celebra, está poniendo armas

de destrucción masiva en manos de terroristas y Estados trasgresores.

Dadas esas condiciones y aduciendo la defensa de su seguridad nacional, el

gobierno de Bush desarrolló intervenciones militares unilaterales en

Afganistán e Irak en su denominada “guerra contra el terrorismo”91, pero

de la paz. Como parte de esa campaña se negó por años a pagar sus cuotas y terminó debiendo a la ONU alrededor de 2000 millones de dólares En: Pogge Thomas, Hacer justicia a la humanidad, UNAM, México, 2009, p. 466. También se pude consultar en: www.pro-un.org/year2000.htm También llama la atención cómo Clinton en un discurso pronunciado en las Naciones Unidas en septiembre de 1993, aunque habló de responsabilidades compartidas en el mantenimiento del orden internacional, señaló: “juntos cuando podamos, solos cuando debamos”. Ver: Periódico El Tiempo, 28 de septiembre de 1993, p. 12ª. 90 “en Washington se hablaba del fracaso del gobierno norteamericano para restaurar la democracia en Haití. Grupos de derechos humanos apuntaban su dedo acusador al enviado especial del gobierno de Clinton, Lawrence Pezullo (…) mientras que Randall Robinson, director ejecutivo de Transáfrica, anunciaba una huelga de hambre para terminar con la repatriación de haitianos (…) el Presidente del Comité de Apropiaciones de la Cámara de Representantes, el demócrata David Obey, pedía a Clinton una invasión militar contra Haití a fin de deponer a los líderes militares y convocar nuevas elecciones.” Ver: Feliz Carlos Julio, Haití entre la sangre y la invasión, Ed. CONADEX, República Dominicana, 1996, pp. 58-60. 91 Esta idea de guerra contra el terrorismo llevó a exacerbar la desconfianza frente a los “estados fallidos”. En adelante son considerados como cunas que albergan terroristas y, por tanto, son una amenaza global que debe ser eliminada. Así, las acciones de intervención adquieren un elemento legitimador adicional: “El miedo”.

66

la complejidad misma del fenómeno al que buscaba enfrentarse –el

terrorismo- dificultó distinguir entre “guerra contra el terrorismo” y “guerra

contra el Estado” que “albergaba” terroristas, siendo por ello una política

bastante cuestionada sobre todo en el ámbito internacional.

Entonces, la guerra contra el terrorismo y las consideraciones estratégicas

en respuesta a los atentados del 11 de septiembre explican por qué Estados

Unidos no actuó con la misma contundencia durante la intervención de

2004 en Haití, prefiriendo dejarlo en manos de ejércitos de la región,

principalmente, los llamados países “A,B,C”: Argentina, Brasil y Chile.

b. Cooperación de la Unión Europea

Las siguientes reflexiones son tomadas de las declaraciones presentadas por

Amélie Gauthier,92 quien representó a la Unión Europea (UE) en la Primera

Conferencia Hemisférica de la Coordinación de la Cooperación

Internacional con Haití, llevada a cabo el 23 de septiembre de 2009 en la

Ciudad de México. También se mencionarán apartes del documento

“Estrategia país” que para el Caribe ha generado en el año 2004 la UE, en

el que presenta cuáles son sus prioridades y estrategias de apoyo a esa

región.

Vale la pena señalar que la UE no desarrolla una política armamentista

fuerte, por lo que su participación militar en las misiones de la ONU resulta

más bien tímida,93 por lo que sus esfuerzos se han concentrado en la

creación de programas de ayuda económica y técnica para el desarrollo de

los estados cuyas difíciles condiciones así lo ameritan. 92 Maestra en Cooperación Internacional y Gestión de Proyectos, Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid. Actualmente se desempeña como asesora y representante de la Cooperación de la Unión Europea para Haití. 93 El único país de la UE que aportó un contingente militar en el 2004 fue España, quién decide retirarlo en el año 2006.

67

Se reconoce que Haití no es una prioridad para la UE, en tanto que no

constituye una amenaza para su seguridad; sin embargo, de manera

diferenciada, algunos países miembros de la Unión hacen presencia en

Haití, principalmente: Francia, España, Gran Bretaña, Alemania y Suecia,

siendo esto una muestra de la fragmentación que se presenta en la política

exterior de la UE.

El país que más ha intentado trabajar en el caso haitiano ha sido España,

cuya estrategia, al igual que aquella planteada por la UE, traza objetivos

muy generales y amplios,94 lo cual constituye una ventaja pero también un

riesgo, ya que se otorga a las delegaciones que trabajan en el campo un

amplio margen de maniobra para adaptar los proyectos al contexto

concreto en el que se quieren implantar, pero también puede generar

inacción o resultados inalcanzables.

Una de las principales dificultades con las que se ha encontrado al UE para

desarrollar los proyectos de cooperación generados para Haití ha sido la

falta de diálogo entre las autoridades haitianas y la UE. Por ello, se insiste

en la necesidad del estado haitiano en avanzar en el fortalecimiento de sus

capacidades institucionales, para poder generar interlocuciones valiosas

con los países que deciden ayudarle. Buena parte de los programas

actuales de la UE para Haití están enfocados a impulsar buenas prácticas

de gobierno y democratización.

Gauthier recalcó el problema de desconfianza y asimetría que caracteriza la

relación UE- Haití, por cuanto no se tiene certeza sobre la manera en que

94 Entre ellos: aumento de las capacidades sociales e institucionales, aumento de capacidades humanas, económicas, sostenibilidad ambiental, libertad y capacidades culturales, autonomía de las mujeres, prevención de conflictos y construcción de la paz. Disponible en: http://www.aecid.es/export/sites/default/web/galerias/web/descargas/DEP_haiti.pdf

68

el gobierno haitiano utiliza los recursos donados por la UE. Así, que el

tema de confianza y de generar sistemas de control adecuados también

aparece como una prioridad en su relación.

c. Intereses de América Latina

Llama la atención el protagonismo que se le ha dado a los países de

América Latina95 para hacerse cargo de la MINUSTAH, a diferencia de lo

sucedido en 1993 cuando Estados Unidos fue quien comandó y

comprometió más tropas en Haití. Ello quizá haya sido consecuencia del

aprendizaje de Estados Unidos a raíz de su presencia unilateral en

Afganistán e Irak, donde se ha hecho evidente la profunda brecha entre las

ideas de transformación radical de esas sociedades y su compleja –casi

turbia- realidad que, una vez más, cuestiona la pertinencia de

intervenciones de este tipo. Sin embargo, esto no significa que Estados

Unidos se encuentre excluido de la misión, pues sus lineamientos

estratégicos siguen haciéndose patentes, bien sea por vía de las decisiones

del Consejo de Seguridad de la ONU, por la importancia de su incidencia

política y económica en la región, o a través del mantenimiento en el

terreno de algunos grupos de soldados.

Una evidencia del compromiso de los países denominados ABC

(Argentina, Brasil y Chile) se presenta no sólo por su aporte permanente de

tropas a la misión, sino porque se les ha permitido comandar las fuerzas

multinacionales que hacen presencia en Haití,96así:

95 Entre los países de la región vinculados con tropas a la MINUSTAH se cuentan: Argentina, Brasil, Chile, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay. 96 El comandante de la fuerza debe ser nacional de alguna de las tropas que apoyan la Misión, en este caso brasilero o chileno pero ello no quiere decir que la Misión sea dirigida por el ejército de Brasil o Chile. El Alto Representante es quién dirige la Misión, pues ésta obedece a los objetivos que define la ONU y que deben ser ejecutados por la fuerza multinacional, y no a objetivos particulares de los Estados, aunque éstos puedan verse en alguna medida beneficiados por su participación en ella.

69

NOMBRE PAÍS PERIODO

Augusto Heleno Ribeiro Pereira

Brasil Agosto de 2004 a Agosto de 2005

Urano Teixeira da Matta Bacellar

Brasil Septiembre de 2005 a Enero de 2006

Eduardo Aldunate Herman

Chile Enero de 2006

José Elito Carvalho Siqueira

Brasil Enero 2006 a Enero de 2007

Carlos Alberto Dos Santos Cruz

Brasil Enero de 2007 a Febrero de 2009

Floriano Peixoto Vieira Neto

Brasil Marzo de 2009 a la fecha.

De acuerdo a las estadísticas presentadas por Departamento de Operaciones

de Paz de Naciones Unidas el 30 de junio de 2008, la composición de la

MINUSTAH por origen de efectivos es así:

Como puede observase, América latina aporta la porción más grande de

efectivos que participan en la Misión, siendo ello una constante que se

Composición Efectivos MINUSTAH

45%

7%2%

44%

2%

América Latina y el CaribeAfricaEuropaAsiaAmérica del norte

70

mantiene desde el inicio de la misma.97 LA MINUSTAH presenta un rasgo

nuevo muy importante para la historia de la participación regional en

operaciones de paz y es, a saber, la formación de un grupo consultivo

constituido por los Ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores de la

región que aportan tropas a la Misión (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,

Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay), conocido como 2 x 9,

que no incluye a los Estados Unidos. La creación de este grupo bien puede

entenderse como una iniciativa regional que busca configurar una estrategia

común para insertarse en el orden global generando sus propias agendas y

como grupo de poder con incidencia en las esferas de decisión.98 Se plantea

como una iniciativa para desarrollar la cooperación Sur-Sur aún en

formación, pese a que persistan dificultades para construir una política de

seguridad regional común. Estos vínculos entre Haití y el 2 x 9 transforman

las relaciones exteriores y la inserción de Haití en la arena internacional,

pues sus relaciones eran sobre todo bilaterales con Estados Unidos y

Francia, pero la intención actual es fortalecer los frágiles vínculos que ha

mantenido con los países latinoamericanos.

Algunos autores como Raúl Benítez consideran que “participar en misiones

de paz es decisivo para la ubicación de los países en el escenario global”,99

pareciendo entonces que la noción de poder militar y poder diplomático son

las principales fuentes de poder. Sin embargo, llama la atención cómo, por

97 Ello también resulta sintomático de las prioridades en la agenda del gobierno norteamericano, así como de los gobiernos europeos; en tanto que el primero tiene un despliegue de tropas y dinero en Afganistán e Irak respaldado en su “guerra contra el terrorismo”, mientras que los gobiernos europeos realizan contribuciones de carácter económico a través de agencias de cooperación internacional, pero no se vinculan en términos militares de manera significativa con guerras que no son suyas. Para una mayor ilustración sobre la participación norteamericana en operaciones en Haití remitirse en este documento al apartado “2.3 Sucesos que desencadenan la intervención de la MINUSTAH”. 98 Algunos de los comunicados emitidos por este grupo se encuentran en: http://www.haitiargentina.org/Cooperacion-Internacional/Latinoamericana/Comunicados/Reuniones-del-Mecanismo-de-Cooperacion-2x9 99 Benítez Raúl, América Latina: Operaciones de paz y acciones militares internacionales, En: Revista Foro Internacional, Vol. XLVII, No. 1, enero-marzo, 2007, p. 14.

71

ejemplo, Uruguay quien participa activamente de la MINUSTAH en

términos militares no cuenta con una embajada en Haití, lo cual disminuye

su participación e incidencia en la misión.

Brasil justifica su activa y preponderante participación en la MINUSTAH

porque decidió cambiar “su política de no intervención por la de no

interferencia”.100

Chile, por su parte, desde la década del noventa ha introducido la

participación en operaciones de paz como parte de su política exterior, en

tanto que consideran que:

“actuando junto a otros ejércitos, tenemos la posibilidad de demostrar la gran capacidad de nuestras fuerzas y nuestros medios (…) participar en estas misiones sin duda alguna nos hace miembros de un “club” internacional en el cual el prestigio se suma a lo que ha logrado Chile en otros ámbitos del quehacer”.101

A juicio de Mónica Hirst “la participación de los países del ABC en la

MINUSTAH presenta características novedosas para la política regional

de seguridad”102 por cuanto implica un avance en la historia de las

relaciones interestatales de la región, aunque comparado con las

declaraciones que al respecto acabamos de mencionar sobre el ejército

chileno, pareciera que antes que un interés regional lo que mueve y genera

la participación en la MINUSTAH son intereses nacionales. Por ejemplo,

la participación de estos países en la MINUSTAH no ha llevado a

100 Discurso de Celso Amorím, Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, en la 35 Asamblea General de la OEA, 6 de junio de 2005. Disponible en: http://www.oas.org/xxxiiiga/spanish/videos.htm 101 Aldunate Herman Eduardo, Misión en Haití. Con la mochila cargada de esperanzas, Centro de Estudios Bicentenario, Andros Impresiones, Chile, 2007, p. 122. 102 Hirst Mónica, La intervención Sudamericana en Haití. Artículo disponible en: www.fride.org/publicacion/192/la-intervencion-sudamericana-en-haiti

72

formular una política regional para enfrentar los temas de la agenda de

seguridad mundial.

A su vez, Hirst realiza un señalamiento acerca de las falencias de los

países que conforman el ABC en sus aparatos policiales, pues considera

que los problemas de seguridad pública que aquejan a Haití deberían ser

atendidos por la coerción policial y no por las fuerzas militares tal como

sucede ahora, lo cual no es posible dada la carencia y falta de preparación

de la policía de estos tres países.103 Desafortunadamente, no acompaña su

afirmación de los datos suficientes que permitan sustentarla, además que

no se debe olvidar cómo las fuerzas de estos países actúan de forma

operativa y no decisoria, por tanto la conformación de las fuerzas está

determinada de antemano por las resoluciones que al respecto emite el

Consejo de Seguridad de la ONU.

En ese sentido, también vale la pena recordar, siguiendo la teoría de la

asimetría y los poderes regionales de Brantly104, que los poderes regionales

–como podrían considerarse los países del ABC- deben actuar

preferiblemente con las estrategias definidas por el poder global, en esta

caso, Estados Unidos y la ONU.

Sin embargo, no puede desconocerse el papel protagónico que han venido

jugando, principalmente, los países del ABC en la MINUSTAH y cómo

tras ello hay consideraciones geopolíticas, así como que tiene incidencia en

el desarrollo de la Misión misma. Algunos han atribuido consecuencias

negativas al liderazgo del Brasil por cuanto consideran que han llevado el

modelo de control de los desórdenes en las favelas brasileras a los barrios

103 Ibíd., p. 10. 104 Brantly Womack, Teorías de la asimetría y poderes regionales: los casos de India, Brasil y Sudáfrica, En: Tokatlian Juan (comp.), India, Brasil y Sudáfrica, Libros del Zarzal, Buenos Aires, 2007, pp. 26-28.

73

de Puerto Príncipe, lo cual ha dado lugar a violaciones a los derechos

humanos por parte de los militares contra la población haitiana.105Pero, al

mismo tiempo, se señala cómo el hecho de compartir problemas sociales,

políticos y económicos, por ser países no pertenecientes al “primer

mundo”, pueden aportar importantes enseñanzas en virtud de la experiencia

acumulada en la resolución de dichos problemas en contextos un poco más

similares que, por ejemplo, lo que podrían aportar desde su experiencia

países como Suiza, Bélgica o Inglaterra.

105 Haiti Information Project, From Favelas in Sao Paolo to poor neighboorhoods in Haïti: Brazil´s military asserts control, 25 de diciembre de 2005. Disponible en: http://www.haitiaction.net/News/HIP/12_25_5/12_25_5.html

75

22. INTERVENCIONES

INTERNACIONALES EN

HAITÍ

76

Haití no ha sido una nación ajena a las intervenciones internacionales.

Desde su independencia dependieron –esta afirmación puede resultar una

contradicción en los términos que, no obstante, no falta a la verdad- de las

tropas inglesas para enfrentar los intentos de reconquista francesa. Tras

más un siglo de independencia fueron objeto de una ocupación militar

norteamericana (1915-1934) que limitó por completo su soberanía, siendo

esta relación de dependencia y “sumisión” permanente hasta nuestros días.

En 1991 arriban al país “misiones civiles” de la ONU y la OEA como

observadores y mediadores en la recuperación de la democracia en Haití –

débil y casi que recién fundada, por cierto- como consecuencia del golpe de

Estado dado por los militares al gobierno de Aristide. Dada la

imposibilidad de restitución de Aristide vía acuerdos pacíficos, en 1994 se

despliega una intervención militar liderada por Estados Unidos que luego

será acompañada por una fuerza multinacional coordinada por la ONU, la

cual consigue restituir a Aristide en la presidencia. En el año 2001 estas

fuerzas se retiran de Haití y en el 2004 vuelve a detonar la crisis interna en

este país del Caribe, por lo que se presenta una nueva intervención militar-

humanitaria que se extiende hasta la fecha en que se escribe este

documento, desconociéndose aún su fecha de retiro más aún tras el

terremoto que sacudió a Puerto Príncipe (capital de Haití) el 12 de Enero de

2010.

Así, el tema de la presencia de tropas extranjeras unilaterales o

multilaterales no es un tema novedoso para Haití, ello sin mencionar la

multiplicidad de agencias humanitarias y ONG que hacen presencia en la

isla, quienes también juegan un papel importante en la definición de

políticas públicas, pues son prácticamente estas organizaciones las que las

generan y ejecutan siguiendo algunos lineamientos dados por los

organismos de la ONU y de los gobiernos donantes. Por tanto, el tema de la

77

“soberanía compartida, cedida o perdida”, dependiendo del matiz que

quiera dársele a la situación, es central y vigente en Haití.

En este capítulo se presentará un breve recuento histórico acerca de las

intervenciones internacionales de las que ha sido objeto Haití durante el

siglo XX, así como una breve reconstrucción de los hechos que llevaron a

detonar la crisis de 2004 que da lugar al inicio a la intervención objeto de

este estudio: la MINUSTAH.

2.1 La intervención actual no es excepcional, tiende a ser la regla

La crisis en Haití se inicia en el año 1991 como consecuencia de la toma

del poder por las fuerzas armadas de Haití que consiguen deponer al recién

electo presidente Jean Bertrand Aristide, marcando una nueva etapa

histórica del país que sale de la era de las dictaduras para insertarse en la

era de las intervenciones. Tal panorama no resulta muy alentador, ni el

cambio es una señal de avance o progreso, pareciese ser, más bien, un

continuo de fracasos en la construcción de un sistema democrático e

incluyente.

La presencia internacional en Haití data de 1915 cuando Estados Unidos lo

invade y lo administra a modo de protectorado tras la crisis que se desata

como consecuencia de la ejecución de 167 presos políticos ordenada por el

entonces presidente de Haití, Guillaume Sam. Tal intervención fue

aprovechada por los Estados Unidos para controlar el canal del viento

ubicado entre Haití y Cuba, siendo un paso de comercio estratégico106 y

para defender el Canal de Panamá dada la amenaza que representaba la

primera guerra mundial:

106 Feliz Carlos Julio, Haití entre la sangre y la invasión, Ed. CONADEX, República Dominicana, 1996.

78

“La primera ocupación de Estados Unidos en Haití fue un éxito en un sentido, pero también un fracaso. Debido a que fue motivada por consideraciones estratégicas, fue incuestionablemente exitosa. Ni Alemania ni ningún otro país fueron capaces de establecer una base naval allí. Nuestro acceso al Canal de Panamá se mantuvo asegurado. Pero para lograr el propósito de dejar Haití mejor que como lo encontramos, la intervención fue un rotundo fracaso. Caminos, puentes, escuelas y hospitales fueron la mejor y más significativa manifestación de la ocupación. Pero una vez que nos fuimos, la infraestructura que dejamos rápidamente comenzó a deteriorarse. Todo se fue cayendo por la falta de uso y mantenimiento. Lo que quedó fueron las memorias amargas de una ocupación racista que fue una contradicción de nuestra plegaria de hacer el mundo libre para la democracia”.107

Así los aportes al desarrollo social, científico, político y tecnológico que

hicieron los Estados Unidos a Haití resultaron prácticamente nulos, pues

tras su partida los avances económicos y sociales comenzaron a

desvanecerse rápidamente, mientras que la instauración de un modelo

democrático seguía pendiente, lo que permitió el ascenso de la dictadura de

los Duvalier108 cuyo legado tampoco fue el desarrollo de la nación haitiana

ni de instituciones de gobierno legítimas y eficientes.

Tras la salida del poder de los Duvalier el país quedó a la deriva con unas

instituciones políticas débiles y un inexistente sistema de gobierno

democrático que permitiera una transición de gobierno pacífica. En 1987 se

intentaron desarrollar unos comicios electorales que resultaron frustrados 107 Stephen Solarz, “Foreword”, en: Hans Schmidt, The United States Occupation of Haití 1915-1934, Rutgers University Press, p. xiv. 108 En 1957 accede al poder Francois Duvalier (Papá Doc) quien instaura un régimen dictatorial amparado por sus propias fuerzas, conocidos como los Ton Ton Macoutes, encubiertas institucionalmente como milicias de voluntarios, las cuales estaban autorizadas para robar, extorsionar y asesinar. Tras su muerte en 1971 asume el poder su hijo, Jean-Claude Duvalier, quien a la fecha tenía 19 años. Su ascenso al poder fue apoyado por Estados Unidos, país que envío oficiales militares para frustrar cualquier posibilidad de crisis. El 7 de febrero de 1986 Jean Claude Duvalier es obligado a abandonar el poder tras un fuerte levantamiento popular.

79

por desórdenes y violencia, así que es hasta 1988 que resulta electo Leslie

Manigat con menos del 10% de los sufragios, razón por la que fueron

fuertemente cuestionados los resultados que instauraba un nuevo gobierno.

Manigat fue víctima de un golpe de Estado encabezado por los militares

bajo el mando de Henri Namphy, quien denominó a su régimen el

“Duvalierismo sin Duvalier”. En septiembre de 1988 este régimen de

Namphy sufre otro golpe de Estado que instaura como presidente de facto

a Prosper Avril, quien permanece en el cargo hasta marzo de 1990. La

respuesta dada por la población a este gobierno de facto fue marcada por

protestas que lo llevaron a abandonar el poder y cederlo a Hérard Abraham,

quien tres días después de su ascenso decidió abandonar voluntariamente la

presidencia a favor de un gobierno provisional en cabeza de la Presidente

Ertha Pascal Trouillot.

La nueva presidenta de Haití instala el 2 de mayo de 1990 el Consejo

Electoral Provisional, al que encarga la organización de las elecciones

municipales, legislativas y presidenciales en el país. Asimismo, con la

finalidad de apoyar el desarrollo del proceso electoral, la Presidenta solicitó

la ayuda de los organismos internacionales para supervisar las elecciones

generales. Las instituciones gubernamentales de Haití, incluyendo las

Fuerzas Armadas, el Consejo de Estado y los partidos políticos se

mostraron favorables a una supervisión por parte de la Organización de los

Estados Americanos y de las Naciones Unidas. Sin embargo, el Consejo

Electoral Provisional y los partidos políticos descartaron la posibilidad de

recibir militares (cascos azules) y se pronunciaron en favor de tener una

misión de asistencia técnica y de verificación.109 Ello da lugar a la

109 Durante los meses de mayo a septiembre, mientras se intentaba avanzar en el proceso electoral, se incrementaron las violaciones a los derechos humanos en Haití. La atmósfera de inseguridad que imperaba tanto en la capital como en las zonas rurales del país era producto de la violencia que provenía por una parte, de miembros de la policía, jefes de sección y sus adjuntos y, por otra parte, de civiles armados conocidos como “zinglindos”, presumiéndose que estos grupos de delincuentes estaban formados por macoutes y antiguos solados. Durante estos

80

conformación de la primera misión internacional para Haití conocida como

el Grupo de Observadores de las Naciones Unidas para la Verificación de

las elecciones en Haití (ONUVEH)

Como es evidente la crisis institucional y de gobierno fue una constante en

los años posteriores a la dictadura de Duvalier, reflejando las debilidades

del sistema político haitiano que no podían ser superadas en cuestión de

meses. Los comicios electorales finalmente se celebraron el 16 de

diciembre de 1990 y le dieron la victoria a Jean Bertrand Aristide quien

obtuvo el 70% de los votos emitidos.

El gobierno legítimamente constituido contaba con un amplio apoyo

popular en tanto que Aristide se erigió como el Presidente que tenía en

cuenta a los desposeídos y escuchaba sus demandas; no obstante, un golpe

de Estado dirigido por los militares lo derrocó del poder el 25 de

septiembre de 1991, dando paso a un nuevo gobierno de facto encabezado

por Raúl Cedras, quien inicia una campaña de desprestigio contra Aristide

obligado a asilarse en Venezuela.

El régimen militar implantado por Cedras se caracterizó por la violación

sistemática de derechos humanos, siendo ello motivo suficiente, aunado a

las difíciles condiciones sociales y económicas del país, para generar un

éxodo masivo de haitianos hacia República Dominicana y Estados Unidos.

En 1992, durante la campaña por la presidencia estadounidense, el entonces

candidato Bill Clinton mantuvo como una de sus propuestas de gobierno

contribuir al retorno de la democracia a Haití, puesto que la inestabilidad y

meses, decenas de ciudadanos haitianos fueron asesinados en diferentes circunstancias sin que estas violaciones hayan sido investigadas. Ver: Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 1990-1991: Haití, Organización de los Estados Americanos. https://www.cidh.oas.org/annualrep/90.91sp/Cap.4a.htm

81

crisis internas de dicho país propiciaban grandes oleadas migratorias de

haitianos hacia las costas de la Florida. Esta situación daba lugar a la

emergencia de grupos de presión de la política norteamericana que

reclamaban acción por parte de su gobierno para controlar la situación.110

Siguiendo la interpretación ofrecida por Hayes y Wheatley, la crisis en

Haití se definió por una compleja combinación de consideraciones de

política doméstica norteamericana y de política internacional.111

Una vez Clinton asume la Presidencia a inicios de 1992, la primera

decisión que toma respecto a Haití es enviar a los haitianos que arribaban a

su país hacia Guantánamo para allí realizar una selección de aquellos a los

que permitiría continuar en Estados Unidos y aquellos que serían llevados

de vuelta a Haití.

La comunidad internacional por su parte, a través de la OEA y la ONU,

organizaron una misión civil de observadores de derechos humanos para

Haití que llegó a dicho país el 21 de Marzo de 1993, conocida como Misión

Civil Internacional en Haití (MICIVIH). Al mismo tiempo, la OEA impuso

un embargo económico como mecanismo de presión, seguido de un

embargo de petróleo y de armas que ordenó la ONU con el fin de forzar al

gobierno de facto a regresar el poder a Aristide.112 La capacidad operativa

de la misión civil de la ONU y la OEA era bastante limitada, pues como lo

relata uno de sus miembros, el control de los militares les dejaba poco

110 Por ejemplo, el 23 de diciembre de 1992 murieron 392 haitianos en altamar que buscaban arribar en balsa a Estados Unidos. En: Feliz Carlos, op cit, 111 Hayes Margaret y Wheatley Radm, Interagency and political-military dimensions of peace operations: Haití- A case study, National Defense University, Whasington, 1996. 112 Actores de las organizaciones de la sociedad civil consideran que la imposición de tales embargos en lugar de procurar la mejora de la difícil situación van en detrimento de las condiciones internas de los países por lo que, como medida represiva para obligar a los gobiernos de facto a abandonar el poder no es efectivo, termina por sumir en crisis económicas y sociales más fuertes a los ciudadanos de a pie que son, por lo general, los más damnificados en estas situaciones. Ver: Felice D. Gaer, “Reality Check? Human Rights NGOs Confront Goverments at the UN”, en: Weiss Thomas y Gordenker Leon, NGOs, the UN & Global Governance, Lynne Rienner, Boulder, 1996, p. 53.

82

margen de acción y ellos sólo podían limitarse a escribir documentos que

reseñaran las violaciones de las que estaba siendo objeto la población

haitiana, mas no podían impedir que ello continuara sucediendo. En sus

palabras:

“En la cárcel de Gonaïves se apiñaban hasta 70 personas en celdas de 8 metros por 4, en absoluta oscuridad, celdas que se inundaban cuando llovía y en la que se pasaban la sarna y otras infecciones de la piel y el organismo. No recibían comida así que lo que traían familiares era repartido entre todos. Un plátano se reparte entre 16, me contó un preso. Cuando llegaban nuevos presos, aparte de la golpiza de rigor, los rapaban con pedazos de botellas rotas, lo cual les hacia sangrar la cabeza y aparte de la grotesca humillación era una fuente de contagio del SIDA. Descubrí que un tipo había estado 5 años adentro sin juicio por robarse una palta… A medida que visitaba presos en Gonaïves y Saint Marc, iba aprendiendo a hablar creole, aprendiendo a maniobrar a los militares para que me dejaran ingresar a las celdas, aprendiendo a hacer una que otra gestión favorable a los presos, evitando uno que otro maltrato. Cuando podía entrar les echaba a los presos un cierto discurso de buenas intenciones y solidaridad, un acto de malabarismo difícil porque tenía que mantener cierto respeto y confianza en la Misión y sus posibilidades sin levantar esperanzas sobre cambios que estaban más allá de las manos de cualquiera (las tenía Clinton). Los que ya me habían visto venir varias veces no hacían mayor caso a las palabritas del funcionario, agradecían los productos anti-sarna que les llevábamos, pero contemplaban con ironía nuestra impotencia frente a los militares. Pero siempre había uno que otro nuevo y me acuerdo de este chico en la cárcel de Saint Marc, recientemente rapado a la botella, con las costras aun frescas en la calva, sonriendo con dolor y asintiendo con la cabeza, serenado por mi discursete. Me aprieta aún la imagen. Cómo me hubiera gustado decirle: soy un simple peón en este juego político, esta visita es parte de mi papel, por favor, no vayas a creer en mí, hermanito”113.

113 Tomado de una correspondencia personal con Alejandro Carnero, miembro de la misión civil ONU-OEA de 1993 en Haití. El subrayado del texto es mío.

83

Dicha impotencia que asistía a la misión civil junto con el incumplimiento

por parte de los militares de los acuerdo para restituir a Aristide en la

Presidencia, llevaron al Consejo de Seguridad de la ONU a anunciar en

mayo de 1993 que enviaría 500 cascos azules para reestablecer la

democracia en Haití. Para ello se organizó una reunión entre los cancilleres

de los Estados caribeños y los representantes de la ONU donde se planea

cómo se llevaría a cabo el despliegue de la primera intervención armada

de las Naciones Unidas en un país que no se encontraba en confrontación

bélica. En otras palabras, se define la “fragilidad del Estado” como motivo

suficiente para que la comunidad internacional intervenga.

En julio de 1993 se consigue como resultado de la mediación de Caputo -

Enviado Especial a Haití de la ONU y luego de la OEA para buscar una

solución pacífica – la firma de Cedras y Aristide del Acuerdo de Governors

Island y el Pacto de Nueva York que le permitirían a Aristide retornar al

poder el 30 de octubre de ese año. Tras la firma de estos acuerdos el

gobierno norteamericano ofreció 350 soldados e ingenieros militares como

fuerza de ayuda para adiestrar y reformar el ejército de Haití, los cuales no

pudieron desembarcar en la isla ya que grupos rebeldes de haitianos lo

impidieron.114

114 Este intento frustrado de desembarco generó la primera Resolución de Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para Haití (RES/841/1993) promulgada el 16 de julio de 1993 que, basándose en el capítulo VII de la Carta de la ONU, considera la situación como una “amenaza para la paz y la seguridad internacional de la región”. Esta respuesta de la ONU es considerada por Úbeda de Torres como tardía, pues la OEA reaccionó de manera inmediata tras el golpe de Estado con la promulgación de la Resolución 870 de 1991 del Consejo permanente, seguida de reuniones extraordinarias, así como sanciones económicas y diplomáticas; por su parte, en cambio, la ONU esperó dos años para emitir una resolución contundente por la situación de Haití; aunque paradójicamente, señala, cómo el reestablecimiento del gobierno de Aristide no fue por la gestión de la OEA sino por la intervención de la ONU. Ver: Úbeda de Torres, Democracia y derechos humanos en Europa y en América, Editorial Reús, 2007.

84

La situación de derechos humanos en Haití lejos de mejorar empeoraba,

mientras que el gobierno de facto instaurado por Cedras incumplía los

términos del Acuerdo de Governors Island, pues impidió el retorno de

Aristide en la fecha programada; el 18 de octubre de 1993, la ONU y la

OEA dictaminaron un bloqueo naval sobre la isla que la dejó prácticamente

incomunicada, como medida de presión para obligar el cumplimiento por

parte de Cedras de los acuerdos ya vigentes. El clima de inestabilidad en

Haití, como consecuencia de los embargos y los bloqueos, seguía

haciéndose más fuerte, pues los empresarios haitianos también comenzaron

a presionar a Cedras para que abandonase el poder y permitiera el retorno

de Aristide, mientras que el malestar generalizado por la crítica situación

social, política y económica hacía aumentar las manifestaciones violentas

que fueron reprimidas contundentemente por los militares en el poder.

Recordando las palabras ya citadas de Hayes y Wheatley acerca de la

incidencia de la política doméstica norteamericana en las decisiones sobre

el caso haitiano,115 el presidente Clinton en marzo de 1994116 solicitó a la

ONU y a la comunidad internacional en general, un esfuerzo más agresivo

para reestablecer el gobierno de Aristide. Así, el 31 de julio de 1994, el

Consejo de Seguridad de la ONU aprobó la Resolución 940 que autorizaba

a los Estados Miembros para formar una fuerza multinacional y a recurrir a

"todos los medios necesarios" para poner fin al régimen ilegal. Por otra

parte, también autorizó a la Misión de las Naciones Unidas en Haití

(UNMIH), creada tras la firma de los acuerdos entre Aristide y Cedras,

para prestar asistencia en: la modernización de las fuerzas armadas de

115 Algunas de las razones de política interna presentes durante el gobierno Clinton que pudieron motivar su participación en el control de la situación de Haití están relacionadas con: (i) el lobby de distintos grupos, tales como: los que buscaban extender sus fábricas hasta la isla para obtener beneficios, los defensores de los derechos humanos, los ciudadanos de Florida afectados por la llegada masiva de haitianos a sus costas y las presiones que para controlar las rutas del narcotráfico siempre ha tenido este país. 116 Vale la pena señalar que el Departamento de Defensa Norteamericano se oponía usar la fuerza militar en Haití. Cfr. Hayes y Wheatley, op. Cit, p. 12.

85

Haití; la preservación del entorno seguro y estable dejado por las fuerzas

multinacionales de paz; la profesionalización de las fuerzas armadas

haitianas y la creación de un cuerpo separado de policía; y la asistencia a

las autoridades constitucionales de Haití para establecer un entorno

propicio para la celebración de elecciones libres e imparciales aumentando

el número de personal de la misión.117

Posteriormente, el gobierno norteamericano crea una Comisión de

negociación especial para intentar un acercamiento a los

militares,118encabezada por Jimmy Carter, Sam Nunn y Colin Powell –

Misión Carter-, que consigue conciliar con el gobierno de facto el 14 de

septiembre de 1994,119 lo que permite que el 19 de septiembre fuerzas

norteamericanas desembarquen en Puerto Príncipe sin resistencia,

amparados en la Resolución 940 del Consejo de Seguridad ya mencionada.

Esta operación se conoció con el nombre Reestablecimiento de la

democracia.120 Una de las primeras acciones acometidas tras la llegada de

estas tropas es la desarticulación de las fuerzas militares y de policía local,

por lo que la responsabilidad por la seguridad de la isla recae en las tropas

extranjeras.121

117 Son estos acontecimientos y la promulgación de esta Resolución aquellos que permiten que la “fuerza multinacional de paz” creada para hacer un corto acompañamiento al gobierno de Aristide una vez retornara al poder, vea extendido su mandato en el tiempo y en funciones, es decir, profundiza la intervención. 118 Feliz afirma que desde el 1 de septiembre de 1994 aviones de guerra norteamericanos hacían vuelos sobre Puerto Príncipe, a la vez que lanzaban volantes con fotos de Aristide en las que abogaban por su retorno. Ver: Feliz, op. Cit, p. 91. 119 Uno de los puntos clave del acuerdo fue la garantía de amnistía a los militares que participaron del golpe de Estado, del gobierno de facto y de las violaciones a los derechos humanos para mantener el régimen. Esto, como se mencionará luego, ha tenido problemáticas secuelas en la formación de confianza institucional y de memoria histórica en el pueblo haitiano. 120 Nótese cómo el nombre no atiende sólo a consideraciones semánticas, sino que está directamente vinculado con las representaciones y el imaginario que da sustento a este tipo de intervenciones, donde pareciese que un término en el que se invoca la democracia o los derechos humanos trabaja como eufemismo que vincula acciones armadas y acciones que vulneran la soberanía de los Estados. 121 Las consecuencias del desmantelamiento de las fuerzas militares y de policía haitianas se mantiene hasta la fecha, pues pese a que se ha reconfigurado una fuerza de policía local (Policía

86

2.2 1994: primera intervención militar multinacional

El 10 de octubre Raúl Cedras dio a conocer su renuncia y abandona el país,

mientras que Aristide retorna al poder el 15 de Octubre de 1994. Al regreso

de Aristide se configura una misión dual entre la ONU y la OEA donde a

ésta última le corresponde la supervisión y observación de las elecciones

que tendrían lugar en 1995, mientras que la ONU se encargó de controlar el

orden público. La elección se realiza en dos vueltas: el 25 de junio y el 17

de septiembre de 1995. La OEA desde febrero envía un grupo de expertos

para monitorear el proceso, junto con una misión civil de observación sobre

derechos humanos (OAS/UN International Civilian Mission in Haiti –

MICIVIH-).122

Llama la atención respecto de la planeación y desarrollo de esta operación

cómo el balance posterior realizado por Hayes y Wheatley de la

Universidad Nacional de Defensa de Estados Unidos, señala que fue un

éxito en tanto que logró que el régimen de facto abandonara el poder y el

reestablecimiento de Aristide. La pregunta que subyace a esta

interpretación se encuentra directamente relacionada con el nombre de la

misma, por cuanto se denomina “reestablecimiento de la democracia” y las

acciones que se emprendieron estaban dirigidas a reestablecer un presidente

democráticamente electo, lo cual implica, entonces, una lectura simplista

de la democracia que sólo la entiende como la realización de elecciones y

resultados electorales que permitan erigir un presidente.

Nacional de Haití -PNH-) no gozan de plena autonomía para definir las estrategias y operaciones de seguridad al interior de la isla –dependen ahora de la MINUSTAH- y su legitimidad se encuentra aún fuertemente golpeada por las relaciones que algunos de sus miembros han mantenido con bandas de criminales –gangs- haitianos, aunque frente al nivel de legitimidad de la PNH se encuentran versiones encontradas que serán presentadas en el desarrollo de este escrito. 122 Granderson Colin, “Electoral Observation: The 1995 Presidential Election in Haiti”, en: Montgomery Tommie (ed.), Peacemaking and democratization in the Western Hemisphere, North-South Center Press at the University of Miami, Estados Unidos, 2000, p. 165.

87

En Haití la intervención que buscaba restaurar el gobierno legítimo de

Aristide se prolonga en el tiempo, aduciendo que la Policía Nacional

Haitiana no estaba aún en posición de garantizar por sí misma el entorno

seguro y estable necesario para la consolidación de un gobierno

democrático, por lo que la completa retirada de la presencia militar y

policial de las Naciones Unidas hubiera podido poner en peligro el éxito

alcanzado hasta ahora y, para evitarlo, se crea la Misión de Apoyo de

Naciones Unidas en Haití (UNSMIH), establecida mediante la Resolución

1063 de 28/06/1996 del Consejo de Seguridad, cuyo propósito era

mantener el entorno seguro y estable creado por la UNSMIH, inicialmente

hasta el 30 de noviembre de 1996. El 13 de noviembre, el Presidente de

Haití, el Sr. René Préval, solicitó la prórroga del mandato de la UNSMIH.

El Consejo de Seguridad decidió en su resolución 1086 prorrogar el

mandato de la UNSMIH hasta el 31 de mayo de 1997 con una dotación

máxima de 300 funcionarios de policía civil y 500 efectivos. Basándose en

la declaración del Secretario General al Consejo, el 24 de marzo de 1997, el

mandato de la UNSMIH se prorrogó, por última vez, hasta el 31 de julio de

1997.

Posteriormente, se establece la Misión de Transición de las Naciones

Unidas en Haití (UNTMIH)123, ya que el Secretario General aseguraba, en

su informe de julio de 1997, que Haití había hecho grandes progresos pero

seguía enfrentándose a enormes desafíos políticos y económicos que, sin un

apoyo permanente de la comunidad internacional, se podría producir un

deterioro de las condiciones de seguridad.

El Presidente Préval solicitó a las Naciones Unidas permanecer en Haití,

así que el Consejo de Seguridad decide conformar la Misión de Policía 123 Resolución 1123 del 30/07/1997 del Consejo de Seguridad.

88

Civil de las Naciones Unidas (MIPONUH) mediante la res.1141 del

28/11/1997; ésta se mantuvo hasta el 16 de marzo de 2000 cuando fue

reemplazada por la nueva Misión Civil Internacional de Apoyo en Haití

(MICAH), siendo ésta extendida hasta marzo de 2001, momento en el que

la ONU decide retirar la fuerza multinacional, siguiendo la interpretación

de ICG,124 por la frustración frente a la falta de cooperación del gobierno

con sus programas.

Los hechos acontecidos tras el retiro de la misión de la ONU en Haití

permiten cuestionar los resultados obtenidos por ésta y la pertinencia de las

acciones desarrolladas por la intervención,125 ya que las elecciones

parlamentarias y presidenciales de 2000 evidenciaron la ausencia de

confianza institucional y de creencia en los valores de la representación de

los sistemas democráticos –aunque también es probable que ninguno de los

que pretendían ser representantes sean percibidos por los haitianos como

tales-, al registrarse cifras de participación inferiores al 10% del electorado

que, no obstante, permitieron al Presidente Jean-Bertrand Aristide y su

partido Fanmi Lavalas reivindicar la victoria en dichos comicios. Esto

suscitó el reproche de la comunidad internacional y denuncias de la

oposición por manipulación de resultados. En ese sentido, la legitimidad

del nuevo gobierno resultaba fuertemente cuestionada, siendo esto, una de

las fuentes de las que luego emanaría la crisis política e institucional que se

desató en el 2004.

Si bien es cierto que no puede reclamarse de las misiones internacionales

de intervención sobre realidades tan complejas como la de Haití soluciones

para el desastre económico, la división política, las falencias del sistema de

124 International Crisis Group Latin America. ¿A new chance for Haití?, Caribean Report No. 10, Noviembre 2004. 125 Los detalles de esas misiones excede los intereses de esta investigación dado que su énfasis está puesto sobre lo sucedido durante la intervención de la MINUSTAH que inicia en el 2004.

89

justicia, la corrupción, la falta de confianza en las instituciones y de los

grupos sociales entre sí, también lo es que asuntos que sí han recaído sobre

su ámbito de intervención, tales como: los programas de desarme, la

consolidación de un cuerpo de policía local eficiente, el control de las

bandas de crimen organizado conocidos como gangs, entre otros, han sido

abordadas de manera superficial y haciendo uso principalmente de la

fuerza, siendo problemas que merecen un abordaje integral que trascienda

el entendimiento de la acción cívico-militar como el mantenimiento de

vínculos por parte de las tropas extranjeras con las poblaciones locales,

cuyo fin es disminuir las tensiones pero no incidir en transformaciones

profundas que posibiliten la verdadera y durable estabilización del orden en

Haití. En este país el propósito principal es disminuir las tensiones y

construir instituciones básicas para su gobernabilidad, quedando pendientes

muchos elementos vinculados a la reconstrucción de la estructura

económica y de la cohesión social.

El siguiente cuadro presenta las intervenciones agenciadas por la ONU que

han tenido lugar en Haití, las cuales son antecedentes de la actual

intervención de la MINUSTAH:

90

MISIONES DE LA ONU EN HAITÍ

NOMBRE DURACIÓN PAÍSES

CONTRIBUYENTES

CON TROPAS

EFECTIVOS

AUTORIZADOS

Misión Civil Internacional en Haití (MICIVIH)

1993- 1996

32 delegados de la OEA 32 delegados de la ONU .

64 observadores

Misión de las Naciones Unidas en Haití (UNMIH)

1993-1996

Argelia, Bangladesh, el Canadá, Djibouti, los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, Francia, Malí, los Países Bajos, el Pakistán, el Togo y Trinidad y Tobago.

1.200 soldados y personal militar de apoyo, y 300 oficiales de policía civil; también se previeron aproximadamente 160 funcionarios civiles de contratación internacional, 180 funcionarios de contratación local y 18 voluntarios de las Naciones Unidas

Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Haití (UNSMIH)

1996-1997

Argelia, Bangladesh, Canadá, Djibouti, Federación Rusa, Francia, Malí, Pakistán, Togo, Trinidad y Tobago

1.525 efectivos militares y de policía, incluidos 225 oficiales de policía civil y 1.300 efectivos militares. La Misión también incluía 103 civiles de contratación internacional, 148 civiles de contratación local y 14 voluntarios de las Naciones

En este caso no se establecen los países que contribuyeron con tropas dado que era una misión

civil integrada por personal de la ONU y la OEA, cuya nacionalidad es indeterminada.

91

Unidas. Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití (UNTMIH)

Agosto 1997- Noviembre

1997

Argentina, Benin, Canadá, Estados Unidos de América, Francia, India, Malí, Níger, Senegal, Togo y Túnez (Policía Civil). Canadá y Pakistán

250 policías civiles y 50 soldados.

Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas (MIPONUH)

1997-2000

Argentina, Benin, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Malí, Níger, Senegal, Togo, Túnez.

300 oficiales de policía civil, apoyados por una fuerza civil de 72 miembros de personal internacional y 133 de personal local así como 17 Voluntarios de las Naciones Unidas

Misión Civil de Apoyo Internacional en Haití (MICAH)

2000- 2001

Canadá, Francia y Senegal.

2.3 Hacia la intervención de la MINUSTAH

El retorno al poder de Aristide en las cuestionadas elecciones del 2000 se

constituyó en fuente de inestabilidad y profundización de las divisiones

políticas en la sociedad haitiana; de modo tal que, el descontento político

vuelve a tener contundentes expresiones violentas protagonizadas tanto por

partidarios de Aristide como por la oposición, que polarizan a la sociedad

antes de politizarla, pues como lo señalan por ejemplo los informes de ICG:

“las bandas de militantes de Bel Air, La Saline y Cité Soleil que apoyaban

a Aristide, haciendo uso de armas atacaron a políticos de la oposición,

activistas de derechos humanos y periodistas. Estas bandas eran integradas

por jóvenes desempleados de las zonas urbanas, es decir, matones

92

contratados sin compromiso”.126 Los ataques perpetrados por el gobierno

iban dirigidos a desarticular la oposición, mientras que las manifestaciones

violentas de esta última iban dirigidas a desestabilizar el gobierno y a

mostrar la incapacidad de éste para manejar el país, desacreditándolo ante

la opinión pública nacional e internacional, así como dejándolo en una

posición no dominante a la hora de concretar un acuerdo.

Dado este clima de polarización política que se tornaba con el paso de los

días más violento, la oposición se organizó en el grupo conocido como G-

184 donde convergían más de 400 organizaciones cívicas a cargo del

adinerado hombre de negocios André Apaid. Debido a la debilidad de los

partidos políticos haitianos este grupo se convirtió en el actor más

importante entre 2003 y 2004. A su vez, los partidos políticos de oposición

a Aristide formaron el partido político Convergencia Democrática. Estas

dos agrupaciones políticas realizaban oposición pacífica, siguiendo las

reflexiones de Gerard Pierre Charles,127 mientras que la oposición armada

era encabezada por el “capo de Conaib que fue asesinado por Aristide y por

eso su otro hermano encabeza la rebelión, apoyado por elementos que

vienen de Santo Domingo. Entonces ésta es la oposición violenta que ha

traído la atención del mundo internacional”.128 Aunque tampoco es

126 International Crisis Group Latin America. ¿A new chance for Haití?, Caribean Report No. 10, Noviembre 2004, p. 12. 127 Fue uno de lo principales intelectuales caribeños: profesor de generaciones de estudiantes desde su cátedra de estudios del Caribe en la Universidad Nacional Autónoma de México, autor de libros clave sobre Haití y el Caribe, como, L’Economie Haitienne et sa voie de Développement, Haití : Radiographie d’une Dictature, El pensamiento socio-político en el Caribe, El Caribe Contemporáneo, Génesis de la revolución cubana, y Le Systeme Economique Haitien, entre otros. Tuvo un papel destacado en la vida política de su país durante su juventud, habiendo sido dirigente político del Parti Unifié des Communistes Haïtiens (PUCH), durante la dictadura de François Duvalier, fenómeno que examinó en su libro, Radiografía de una dictadura. Luego de la caída de Jean Claude Duvalier, en 1986, contribuyó en la construcción de un escenario democrático en su país a través del movimiento Lavalás ; e igualmente combatió el trágico régimen de Jean Bertrand Aristide, desde la Organisation du Peuple en Lutte (OPL). 128 Entrevista realizada el martes 17 de febrero de 2004 en Paralelo 21, radio Universidad de Guadalajara, México. http://www.radio.udg.mx/ Disponible en: http://www.ft.org.ar/Notasft.asp?ID=1876

93

despreciable la represión violenta que las manifestaciones de los distintos

grupos recibieron por parte del gobierno de Aristide.

Los hechos de inestabilidad institucional, deslegitimación del gobierno,

polarización política y violencia entre facciones de la sociedad civil,

politizadas y “mercenarizadas”, que dieron lugar a la intervención de las

fuerzas multinacionales de la ONU, se desarrollaron así:

El 13 de enero de 2004 Haití se queda sin Parlamento, pues la vigencia de

su mandato venció, siendo en aquel momento inconveniente realizar las

elecciones en tanto que la oposición se negaba a participar, las

manifestaciones de violencia no eran pocas y había una ausencia total de

credibilidad en los resultados.

La agudización de la crisis de violencia se da a partir del 5 de febrero de

2004 cuando Gonaives, cuarta ciudad de Haití, es tomada por el Frente de

Resistencia Revolucionario de Artibonite.129 Este grupo era conocido como

“Ejército Caníbal” y apoyaba a Aristide, pero cuando es asesinado su líder,

se vuelve contra el gobierno, asumiendo este nuevo nombre. Mientras

tanto, los grupos de la sociedad civil organizados en G-184 se manifestaban

públicamente respecto de la necesidad de refundar la República no

repitiendo la historia ya vivida con los verdugos del pasado, sino generando

un juicio sobre los actos de Aristide. Ello los motiva a recibir apoyo técnico

extranjero, en particular para sanear la política, pero insistían en no aceptar

una intervención como la del 94.130

129 Frente de resistencia armado dirigido por Guy Philippe y Louis Jodel Chamblain (líder de la organización violenta paramilitar FRAPH –Frente para el Avance y el Progreso de Haití-). Los orígenes del FRAPH se remontan, siguiendo la interpretación de William Blum, al año de 1993 para frenar por la vía de la represión a los grupos que apoyaban a Aristide, financiados por la Agencia para el Desarrollo Internacional. Ver: Blum William, Killing Hope. U.S. Military and CIA Interventions since World War II, Common Courage Press, 1995. 130 Cfr: Periódico El Tiempo, sección Internacional. Autor: Karen Jiménez Zubiría, Sub-directora Internacional. Publicado el 13 de febrero de 2004.

94

Los líderes de CARICOM (Comunidad del Caribe) ante la difícil situación

de Haití proponen un “Plan de Paz”131 aceptado por Aristide pero

rechazado por “plataforma democrática”, alianza constituida entre

Convergencia Democrática y G-184, para quienes la única solución

aceptable era la salida de Aristide pues lo consideran la fuente del

problema.

Por su parte, Estados Unidos había tenido muy poca participación en tales

sucesos en Haití. Ello provocó una lluvia de críticas a George W. Bush por

quedarse “cruzado de brazos”. Para el Washington Post estaba dejando toda

la iniciativa a otros países como Francia, cuando es un tema que le

correspondía por ser parte del hemisferio. Sin embargo, pese a que

miembros del Congreso estadounidense le pidieron al gobierno que liderara

una fuerza multinacional que restableciera el orden, así como que ayudara a

organizar los campamentos de refugiados en la Isla o en la frontera con

República Dominicana, Bush descartó siempre la posibilidad de enviar

tropas, ya que éstas se encontraban en Irak, Afganistán y otros países. Es

decir, sostuvo: “no tenemos hombres con que hacerlo”.132

Tal actitud del gobierno norteamericano era sintomática respecto del

cambio que tuvo su política exterior tras los atentados del 11 de septiembre,

puesto que la ausencia de interés por intervenir de manera directa y

contundente en Haití, tal como sucedió en 1994, puso en evidencia, cómo

el ejercicio del poder global norteamericano se define a partir de sus

prioridades geopolíticas.

131 Diseñado por Estado Unidos, Canadá, Francia, la OEA y la Comunidad del Caribe, contempla la repartición de poderes con el nombramiento de un nuevo Primer Ministro neutral e independiente, y respeta el mandato de Aristide que debe concluir en el 2006. 132 Cfr. Periódico El Tiempo, sección Internacional. Autor: Sergio Gómez Maseri Corresponsal de El Tiempo. Publicado el 29 de Febrero 2004.

95

Sin embargo, pese a no ser una prioridad explícita de la política exterior

estadounidense, por las razones anteriormente anotadas –que pueden

resultar insuficientes para dar cuenta de un tema como la política exterior

de una potencia-, el clima de violencia en Haití continuaba en aumento. El

27 de febrero de 2004 los efectivos de seguridad de República Dominicana

y Estados Unidos apoyaron el desalojo de los miembros de la Cruz Roja

Francesa, Holandesa, y la Federación Internacional de la Cruz Roja. Los

oficiales de seguridad norteamericanos que se encontraban en la isla

escoltaron hasta el aeropuerto internacional a un centenar de funcionarios

de la Organización de Naciones Unidas. Mientras tanto, el Secretario

General de la OEA, César Gaviria, señalaba que era necesario que la

comunidad internacional “hablara con una sola voz” y tomara medidas

concretas.133

La caída de Aristide

El 29 de febrero de 2004 el Presidente Aristide renuncia en respuesta a la

presión que ejerció el gobierno norteamericano para que tomase dicha

decisión y debido a las protestas populares que así lo demandaban. A las

pocas horas, Boniface Alexandre, Presidente de la Corte Suprema, juró el

cargo de Presidente interino, de conformidad con las normas

constitucionales sobre la sucesión del poder. Una vez ello sucede,

Alexandre solicita asistencia a las Naciones Unidas, motivo por el cuál el

Consejo de Seguridad aprobó la resolución 1529 (2004) autorizando el

despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP) por tres meses

que fue comandada por Estados Unidos.134 Así, el presidente Bush ordenó

133 Cfr: Periódico El Tiempo. Sección Internacional. Autor: Elivan Martínez Mercado. Enviado Especial. Publicado el 27 de Febrero de 2004. 134 Cfr: http://www.nytimes.com/2004/02/29/international/americas/29WIRE-HAIT.html?hp=&pagewanted=2

96

el despliegue de marines norteamericanos en Haití135 junto con tropas de

Francia, Canadá y Chile, cuyo mandato era: “establecer y mantener el

orden, la ley, la seguridad pública y promover los derechos humanos”.

Las acciones emprendidas por el gobierno interino de Boniface se pueden

resumir a grandes rasgos en cuatro pasos:

El 4 de marzo de 2004 se forma un Consejo Tripartito formado por

miembros del Lavalás (Ex. Ministro Leslie Voltaire), Plataforma

Democrática (ex Senador Paul Denis) y la comunidad internacional

(Coordinador residente de la ONU, Adama Guindo)136.

El Consejo tripartito elige un “Comité de Sabios” incluyendo

algunos sectores de la sociedad como Convergencia Democrática y

Fammi Lavalás, quienes fueron encargados de nombrar un nuevo

primer ministro, ya que se pidió la salida de Neptune por sus nexos

con Aristide.

El 9 de marzo de 2004 el “Comité de Sabios” eligió a Gérard

Latortue, ex funcionario de la ONU, para el gobierno de transición.

Pese a ser haitiano, Latortue había vivido más de 30 años fuera de su

país, así que trató de asesorarse del Consejo de Sabios para tomar las

decisiones de gobierno debido a su desconocimiento de la situación

del país en aquel momento, pero en realidad tal asesoría fue mínima,

por lo que se configuró un gobierno principalmente tecnocrático, sin

representación de las fuerzas políticas del país y con el apoyo de

ministros y secretarios, designados por él, provenientes del sector 135 Esta decisión del presidente norteamericano no estuvo exenta de críticas. Por ejemplo, su ex contendor electoral Kerry, señaló cómo faltó celeridad por parte del gobierno norteamericano para actuar en Haití, además consideró que la intervención norteamericana debió encaminarse a respaldar el gobierno democráticamente electo de Haití. Cfr: http://www.nytimes.com/2004/03/07/politics/campaign/07KERR.html 136 La legalidad y legitimidad de este Consejo también fue altamente cuestionada, en tanto su integración no respondió a todos los sectores de la sociedad haitiana, así como tampoco se compuso a través de un acuerdo entre fuerzas políticas.

97

privado y ONG sin ninguna experiencia política, siendo ello un

factor que dificultaba el diálogo con la sociedad civil altamente

polarizada para ese momento.

El principal objetivo del gobierno de transición consistió en

organizar unas elecciones libres. Para ello, crea un Consejo Electoral

Provisional compuesto por 9 miembros. Al interior de este Consejo

se presentaron muchas fisuras, en tanto que una de sus funciones era

crear un Código de Conducta Electoral.137

Estas medidas de carácter administrativo dirigidas a controlar la crisis de

gobierno y de las instituciones políticas que, había devenido en crisis social

y económica, no estaban dando los resultados esperados pues la legitimidad

del gobierno de transición era fuertemente cuestionada y las medidas no

conseguían mitigar los desórdenes sociales cuyas manifestaciones violentas

no cesaban. El progresivo e incesante deterioro de la situación en Haití

impulsó a los gobiernos de la región a solicitar, haciendo uso de los

mecanismos previstos por la OEA,138 la acción de la ONU. Señalaron su

preocupación por los efectos de la violencia en la población civil y su pesar

por al falta de consenso en la oposición haitiana para aceptar el Plan de la

CARICOM que ofrecía posibilidades para una solución pacífica a la crisis.

Es en este contexto que se crea la Misión de Estabilización de las Naciones

Unidas para Haití (MINUSTAH), a la que dedicaremos el siguiente

capítulo.

137 Es importante señalar que este Consejo recibió apoyo y asesoría técnica permanente de la OEA en el registro de más de 3.5 millones de votantes de un total de 80% de electores para las elecciones nacionales, en el diseño del sistema de tabulación de votos y la capacitación de los funcionarios electorales para su utilización, y en la emisión y distribución de tarjetas de identidad. La labor de la OEA en el país se realizó conforme a los mandatos existentes y en estrecha coordinación con la Organización de las Naciones Unidas (ONU), así como otros miembros de la Comunidad Internacional. 138 http://www.oas.org/consejo/sp/resoluciones/res862.asp

99

33. ANÁLISIS DE LA

MISIÓN DE

ESTABILIZACIÓN DE

LAS NACIONES UNIDAS

PARA HAITÍ

(MINUSTAH)

100

Este capítulo tiene como finalidad presentar los informes realizados por el

Secretario General de la ONU entre 2004 y 2009 sobre Haití, en donde se

presentan los problemas que, a su juicio, debe tratar la Misión de

Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). En ese sentido,

se espera que tales informes devengan en insumo para la toma de decisión

del Consejo de Seguridad cuando realiza los mandatos anuales de la

misión. Así, haremos una comparación entre el diagnóstico de los informes,

las recomendaciones en ellos contenidas y el mandato definitivo.

Posteriormente, presentamos algunas cifras sobre el comportamiento de la

economía en Haití con el fin de rastrear si se han dado cambios

significativos en el país desde que inicia la intervención de la ONU en

2004. Desafortunadamente ni la ONU, ni la MINUSTAH, ni el gobierno

haitiano tienen a disposición cifras respecto del comportamiento del orden

público y de la seguridad, que es una de las prioridades de la misión,

motivo por el que tal aspecto no puede ser objeto de evaluación en este

documento.

Más adelante se mencionará la manera en que se desplegó la MINUSTAH,

refiriéndonos también a los errores operativos en que ésta ha incurrido. Al

final se tienen una serie de críticas y controversias realizadas por diversos

actores respecto del planteamiento y desarrollo de la misión, incluyendo el

debate más reciente que se presentó en el 2009 a propósito de la ampliación

de la misión hasta octubre de 2010.

101

3.1 Diagnóstico de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)

La intervención de las fuerzas multinacionales de paz de la ONU que inicia

en el año 2004 en Haití, Misión de Estabilización de las Naciones Unidas

en Haití (MINUSTAH), no sólo se enfrentaba a la estabilización de un país

que atravesaba una difícil crisis social y política que, a su vez, desencadenó

hechos violentos, sino que también debía hacer frente al legado que las

distintas misiones de la ONU y la OEA habían dejado tras su permanencia

en este país entre 1991 y 2001. Así, el informe que realiza en el año 2004 el

Secretario General de la ONU139 inicia con un recuento acerca de los

alcances y las fallas en las que habían incurrido las misiones anteriores que

estuvieron en Haití durante la década del noventa.140

Sus conclusiones al respecto señalan cómo esos años de intervención

humanitaria habían servido para crear en Haití cierto grado de democracia

gracias a la celebración de elecciones presidenciales y parlamentarias que

constituyeron poderes legítimamente elegidos, lo que también generó

avances en la construcción de una cultura política democrática en la

sociedad haitiana. No obstante, consideró en este informe que hubo fallas

significativas en el desarrollo de las sucesivas misiones, en tanto que la

estabilidad deseada no se había conseguido, siendo ello el principal motivo

para que las reformas de largo alcance no se hayan consolidado. Entre las

reformas pendientes se contaron:

139 Informe del Secretario General de la ONU sobre Haití, 2004. S/2004/300. 140 Se espera que tales informes provean un diagnóstico o mapa de la situación al Consejo de Seguridad para que éste determine las características y funciones de la misión de estabilización de la ONU en Haití.

102

la consolidación de un sistema democrático.

el afianzamiento de instituciones autónomas en el ámbito de

seguridad y de prestación de servicios sociales básicos a la

población.

la profesionalización de la Policía Nacional de Haití (PNH).

el control del tráfico de drogas.

la disminución de las violaciones a los derechos humanos.

la corrupción y el impulso al crecimiento económico.

Las razones que para ello aducía en su análisis el Secretario General de la

ONU se relacionaban con la falta de voluntad política de los dirigentes

haitianos para trabajar en procura del logro de los objetivos planteados por

las misiones de la ONU, así como errores de la comunidad internacional

quien no se ocupó suficientemente de forjar asociaciones sostenibles con la

sociedad haitiana en todos los niveles, siendo entonces escasa su

participación en la definición y realización de los proyectos de la misión.

De otra parte, también mencionó una mala planificación de la asistencia

económica, por cuanto no se tuvieron en cuenta las dificultades de

absorción y administración de los recursos que podían tener las autoridades

locales, ni tampoco se encauzaron adecuadamente a los proyectos que

generarían desarrollo autónomo sostenible.

Este panorama llevó al Secretario General de Naciones Unidas a insistir en

la necesidad de aprender de los errores del pasado para encauzar de una

manera más adecuada la intervención que se planeaba desplegar en

territorio haitiano. Para ello, evaluó los principales asuntos problemáticos

del país, presentando recomendaciones que, a su juicio, permitirían

atenderlos apropiadamente. Así, anualmente este funcionario continúa

presentando informes al Consejo de Seguridad que buscan mostrar la

103

situación en Haití, evaluar las acciones de la MINUSTAH y generar

recomendaciones para atender las problemáticas encontradas. Vale la pena

señalar cómo dichos informes son el insumo que aporta al Consejo de

Seguridad de la ONU un mapa de la situación en Haití para generar, con

base en ellos, las resoluciones donde se concreta el mandato al que deberán

ceñirse las acciones de la MINUSTAH.

Las prioridades de la Misión, así como sus objetivos y estrategias se vieron

fuertemente modificadas en enero de 2010 tras el fuerte movimiento

telúrico que sacudió a Haití, dejando grandes pérdidas en vidas humanas y

daños materiales irreparables. A partir de este hecho catastrófico, que

incluso afectó a la misma MINUSTAH que perdió a importantes

funcionarios (Hedi Annabi, jefe de la Misión, y 37 miembros del personal

de ONU murieron), Haití se transformó en un lugar no sólo conflictivo e

inestable –como solía catalogarse- sino que se hizo literalmente

inhabitable. Por tanto, en los últimos dos años hemos visto una Misión que

sin abandonar su trabajo en el área de “Estabilización” se ha enfocado a la

“Reconstrucción”, llevando tropas de soldados e ingenieros a desplegarse

sobre el territorio haitiano.

Con el ánimo de presentar los diagnósticos que sobre la situación de Haití

ha venido realizando el Secretario General de la ONU, así como las

recomendaciones que de éstos se derivan, a continuación se agruparán por

temáticas los ámbitos de interés sobre los que se consideró necesaria la

acción de la MINUSTAH, para luego contrastar tales diagnósticos con las

decisiones finales adoptadas por el Consejo de Seguridad para la misión,

evidenciadas en las resoluciones donde se consigna el mandato para la

MINSUTAH cada año.

104

3.1.1 Situación política

Una de las problemáticas que en el ámbito político es constante en Haití

está relacionada con la propensión a ejercer oposición política mediante

insurrecciones violentas. Es decir, la baja institucionalización de la acción

política ha devenido en el desencadenamiento frecuente de alzamientos

armados para manifestar las posiciones políticas. De lo anterior se puede

inferir, entonces, cómo los pocos procesos electorales que se han podido

realizar han estado caracterizados por situaciones “anormales” (fraudes,

violencia, coacción al elector, quema de puestos de votación) que le restan

legitimidad a los resultados obtenidos, siendo ello una fuente de

descontento social que desencadena manifestaciones violentas.

Sobre todo en el año 2004, momento en el que se despliega la misión, se

señalaba la ausencia de gobierno local en muchas comunidades que estaban

bajo el control de grupos armados irregulares. Situación que se mostraba

aún más problemática por cuanto no eran territorios en control de “un”

grupo armado, sino que en ellos coexistían diferentes grupos armados en

tensión que se disputaban permanente el control político de la zona, lo cual

agravaba el clima de violencia.

La falta de institucionalización de la acción política se hizo evidente, por

ejemplo, en las elecciones que se realizaron en el año 2005 para las que se

inscribieron 90 partidos políticos y miles de organizaciones sociales que no

contaban con programas políticos definidos. Adicionalmente, muchas de

estas agrupaciones estaban vinculadas con grupos armados ilegales y no

tenían en sus agendas planes de largo plazo para consolidar su existencia

como agrupación política, ni para el país.

105

A ello se ha sumado la fragilidad del gobierno para consolidar su autoridad,

quien ha visto cercenado su poder a causa de la multiplicidad de actores

políticos que gravitan en la sociedad haitiana. Ello ha generado dificultades

para construir diálogos nacionales incluyentes en los que participen las

distintas fuerzas políticas. Esto se hizo evidente en el diálogo propuesto en

el año 2004 por el gobierno de transición de Boniface Alexandre, quien

logró reunir 20 dirigentes políticos, representantes de 14 partidos políticos,

que tras arduas discusiones no llegaron ni siquiera a un “consenso mínimo”

sobre la planeación del proceso electoral y, mucho menos, postelectoral.

Por tanto, consideraba el Secretario General de la ONU que había una

fuerte polarización política que impedía se lograran crear instituciones

legítimas dado su bajo índice de representatividad.

Ahora bien, la debilidad de las instituciones no sólo se ha hecho evidente

en la imposibilidad de generar consensos e importantes niveles de

representación, sino que también poseen deficiencias en términos de

infraestructura y de funcionamiento logístico. Las elecciones que se

celebraron en el año 2005 se vieron enfrentadas a dificultades, muchas de

las cuales aún no han sido superadas, que terminaron por empañar en

algunas ciudades los resultados del proceso electoral. Por ejemplo: no se

contaba con leyes para la financiación pública de los partidos, no había

cédulas de identidad nacional para todos los haitianos, el censo electoral

era deficiente y muchas zonas del país no contaban con carreteras para

acceder a ellas, dificultando el transporte de las urnas y la garantía del

respeto por los resultados.141

Otro de los puntos centrales de preocupación esta relacionado con el

manejo de la política exterior, principalmente con República Dominicana,

141 Informe sobre la misión del Consejo de Seguridad en Haití, 13 al 16 de abril de 2005. S/2005/302.

106

país del que se requiere la más alta cooperación ya que comparten el

territorio de la isla La Española, pero con quien ha mantenido tensiones

diplomáticas como consecuencia del problema migratorio de haitianos

hacia este país vecino.142

En el año 2007 el informe no señaló problemas de índole política, sino que

resaltó la labor realizada en este ámbito por el gobierno de René Préval,

puesto que se consideró que éste logró la estabilización del país, de su

economía e, incluso, de su moneda. Se resaltaba también su labor en la

guerra contra la corrupción, incautación de drogas, capturas de miembros

pertenecientes a bandas armadas, conformadas en un 50% por policías. Así

mismo, se enfatizaron sus esfuerzos para resolver los problemas de

seguridad en los barrios y tugurios, manteniendo una buena relación con

los legisladores y la sociedad civil, aunque con dificultades ante el

parlamento.143

Durante el año 2008 se resaltó el clima de inestabilidad política e

institucional que surgió a causa de la aparición de profundas diferencias

entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, que terminó con el retiro del

Primer Ministro del gobierno de Préval, Jacques Edouard Alexis, por un

voto de censura que en su contra emitió el parlamento. Se presentó un

aumento significativo de las manifestaciones públicas, algunas de ellas

violentas, en reclamo por el aumento del costo de vida y la falta de

oportunidades laborales.144

142 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), 2006. S/2006/1003. 143 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), 2007. S/2007/503. 144 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), 2008. S/2008/586.

107

En el año 2009 continuaron las manifestaciones públicas de la oposición,

con brotes de violencia, así como la tensión entre el ejecutivo y el

legislativo. La preparación de los comicios electorales a realizarse en el

2010 devinieron en fuente de inestabilidad, por cuanto el Consejo Electoral

Provisional (CEP) decidió no aceptar la candidatura de ningún miembro del

partido Famni Lavalás (partido del depuesto expresidente Jean Bertrand

Aristide), lo cual llevó a cuestionar la democratización del sistema y fue

motivo para que otras agrupaciones políticas consideraran que no habían

garantías para participar del proceso, decidiendo retirar sus candidaturas.

También manifestaron su inconformidad por la falta de financiación

pública de las campañas, situación que generó el retiro de otras tantas

organizaciones.145

Por último, en este balance sobre la situación política en Haití, presenta

otras fuentes estructurales de inestabilidad: la compleja estructura

administrativa, la restricción a los haitianos de tener doble nacionalidad y

el desequilibro entre las ramas del poder público.

La situación posterremoto, como era de esperarse, terminó de deteriorar las

debilidades políticas e institucionales del Estado haitiano. La capacidad del

Estado haitiano se vio seriamente afectada. Por ejemplo, muchos líderes

políticos de alto nivel resultaron heridos. De acuerdo con el Gobierno de

Haití, hasta una tercera parte de los funcionarios civiles del país (60.000)

perecieron. Muchos edificios del gobierno fueron destruidos o gravemente

dañados, en particular, el Palacio Nacional, la Corte Suprema de Justicia, el

Palacio de Justicia, el Parlamento, los tribunales públicos y de la policía, La

Policía Nacional de Haití fue golpeada duramente, con 77 oficiales muertos

y cientos de heridos o desaparecidos. La mitad del total de los 8.535

145 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 11 a 14 de marzo de 2009. S/2009/175.

108

prisioneros escaparon, incluidos varios cientos que fueron detenidos por

cargos relacionados con actividades de las pandillas, lo cual hizo temer que

la situación de orden público se degenerara. Las elecciones originalmente

programadas para febrero de 2010 tuvieron que ser pospuestas, creando un

clima de incertidumbre política.

3.1.2 Situación de orden público y seguridad

Este es quizá uno el asunto que resulta más ampliamente abordado, tanto

por los informes como por el mandato de la MINUSTAH. Siguiendo los

informes del Secretario de la ONU sobre Haití tenemos que los problemas

de seguridad, a los que se busca atender con el despliegue de la misión en

el 2004, no se deben a la desestabilización del orden institucional como

consecuencia de la agitación social y política que lleva al retiro y exilio del

entonces presidente Jean Bertrand Aristide, sino que son de “carácter

estructural”.146 En primer lugar, se señala cómo hubo una manera errada de

disolver las Fuerzas Armadas de Haití (FAH) en el año 1995,147 pues tal

decisión no se elevó a rango constitucional por lo que existe una

incompatibilidad entre el texto constitucional y el funcionamiento de la

estructura actual de estado haitiano. A su vez, el proceso de disolución no

se acompañó de medidas adecuadas que permitieran su desarme, por lo que

los militares abandonaron su uniforme pero conservaron su armamento; y,

adicionalmente, no se contemplaron medidas tendientes a reintegrarlos a la

sociedad civil en términos laborales ni económicos. Ello se constituyó en el

germen de la proliferación de agencias de seguridad privada que

funcionaban sin ningún control estatal y de la propagación de armas

utilizadas con fines particulares.

146 Informe del Secretario General de la ONU sobre Haití, 2004. S/2004/300. 147 Tal como se ha mencionado en otros apartados de este documento, las fuerzas armadas se disuelven tras el retorno al poder del presidente Aristide en el año 1994, quien fue víctima de un golpe de Estado encabezado por las fuerzas armadas.

109

El segundo gran elemento generador de la violencia estructural es, de

acuerdo con el Secretario General de la ONU, el auge de grupos armados,

algunos con móviles políticos pero todos con génesis y objetivos

diferenciados, a saber: los chimères que son fuerzas creadas por el gobierno

de Aristide para reprimir a la oposición política, pero éstos también

aprovechan su poder y fuerza para ampliar sus actividades a la delincuencia

organizada y al narcotráfico; grupos de la población que se arman en

defensa personal ante la desatención que han tenido de las fuerzas estatales;

aparición de grupos de seguridad privada, conformados principalmente por

ex miembros de las FAH; bandas delincuenciales fragmentadas con fines

de supervivencia ante la falta de oportunidades laborales; bandas de

criminales organizados dedicados al secuestro, robos y violaciones; y los

grupos dedicados al tráfico de cocaína que han venido creciendo con el

paso de los años gracias a la desatención de las fuerzas del estado y a la

corrupción imperante en muchas instituciones estatales que se han aliado

con estas agrupaciones.148

Para el año 2004 se resaltaba cómo la Policía Nacional de Haití (PNH) se

caracterizaba por su debilidad, tanto en términos de pie de fuerza como por

su organización institucional y grado de profesionalización de sus

miembros, por cuanto se encontraba altamente politizada, sumida en

prácticas de corrupción, incorporando a miembros de los chimères,

abusando de su autoridad, cooperando con las bandas armadas en la

comisión de violaciones y en el tráfico de drogas y, en virtud de los anterior

como era de esperarse, contaban con un alto nivel de desprestigio ante la

sociedad. Así mismo, no contaba con programas especiales de capacitación

en derechos humanos y protección de la violencia contra la mujer, siendo

este último uno de los flagelos más frecuentes en Haití. 148 Ibíd.

110

Un año después del despliegue de la MINUSTAH aparece como causa de

la inestabilidad, que hace insuficientes los esfuerzos de las tropas

multinacionales de la ONU, la pobreza y el desempleo. Por ello, se asumió

la imposibilidad de hallar solución a corto plazo, pese a que los actores

nacionales mostraban voluntad para lograrlo. No obstante, fuera de las

fronteras de Puerto Príncipe la participación de la población en el proceso

de estabilización disminuía y se notaba una ausencia total de participación

política de los jóvenes.

En el año 2006 se señalaba como protagonistas de la violencia a los

seguidores del ex-presidente Jean-Bertrand Aristide, algunos exmiembros

de las FAH y a las pandillas armadas por grupos delictivos. En ese sentido,

se vinculaba la proliferación de la violencia como resultado no sólo de la

ineficiencia de la PNH y de la MINUSTAH, sino que también con la

inoperatividad del sistema de justicia, puesto que no se contaba con aparato

judicial que hiciera el registro de los responsables de la comisión de

actividades criminales por lo que no era posible aplicarles justicia.

También se consideraba que la MINUSTAH estaba siendo incapaz de

manejar la situación por su lento despliegue, haciendo hincapié en la

necesidad de fortalecer el aparato de seguridad. Así mismo, se criticó a la

MINUSTAH por no proporcionar el entrenamiento ni el equipo adecuado a

los miembros de la PNH. A su vez, el gobierno haitiano tampoco estaba

dedicando partidas presupuestarias suficientes para mantener la PNH.

Otro problema al que se enfrentaba la PNH estaba relacionado con los

mecanismos de selección y reclutamiento de los nuevos miembros de la

PNH, pues no se indagaban sus antecedentes haciendo factible el ingreso

de personas vinculadas con las bandas del crimen organizado que operaban

111

en Haití, siendo esto un motivo que dificultaba llevar a cabo

satisfactoriamente los procesos de desarme de la población.

En cuanto al programa de desarme, desmovilización y reintegración se

mencionó que éste estaba fallando a causa de la incapacidad del gobierno y

la MINUSTAH para ejecutar las acciones necesarias. A su vez, la

Comisión Nacional de Desarme contaba una limitada jurisdicción y se

encontraba trabajando con el antiguo personal militar.149

En el 2006 el diagnóstico sobre la persistencia de la violencia no mejoraba,

continuando los secuestros y los ataques armados contra la MINUSTAH.

Las deficiencias en el programa de desarme continúan al punto que sólo

había conseguido que un grupo de 104 personas se incorporaran, lo cual no

era ni un tibio avance en el desmantelamiento de los grupos armados. Se

resaltó el Plan de reforma de la PNH en temas como la investigación de

antecedentes de los candidatos, capacitación y fortalecimiento institucional.

El manejo y control de las fronteras es otro asunto que resultaba

preocupante en estos diagnósticos, pues en el 2007 se tenían 1.600 Km de

litoral desprotegido, puertos marítimos sin vigilancia y muchas pistas

clandestinas. Esto además de generar problemas de seguridad, trae

problemas fiscales al estado, en tanto que éste pierde el recaudo de

importantes sumas de dinero por concepto de adunas.

Para ese año el balance de seguridad había mejorado en relación con los

años anteriores, especialmente en las zonas urbanas antes dominadas por

las bandas, situación que también se consideró estabilizada en las regiones.

La violencia generada por las bandas criminales disminuyó aunque hubo un

149 Informe sobre la misión del Consejo de Seguridad en Haití, 13 al 16 de abril de 2005. S/2005/302

112

aumento en el número de linchamientos públicos. En todo caso, no se

descartaba que la violencia reapareciera como consecuencia del desempleo

y las expectativas de la población. El tráfico ilícito de drogas, armas y

contrabando, continuaba siendo un factor de importancia crítica. El

programa de desarme continuaba arrojando resultados negativos, pues la

posesión de armas en manos de ciudadanos comunes no se había logrado

reducir significativamente. Las violaciones masivas a mujeres y niñas

tampoco habían podido ser controladas.150

En el 2008 vuelve a aparecer una ola de violencia generalizada que

evidenció la fragilidad del entorno de seguridad y las fallas de la

MINUSTAH para hacerse cargo de este asunto, siendo significativo el

aumento de secuestros. Pese a tal diagnóstico, en el año 2009 se aseguró

estar en un entorno más pacífico que evidenciaba el éxito de la

MINUSTAH y de la PNH en el desmantelamiento de bandas armadas y en

el control del secuestro. Sin embargo, hubo un aumento de la violencia que

surgía por las manifestaciones de los ciudadanos que, a juicio del

Secretario General de la ONU, se originaban en el descontento de la

población por las malas condiciones socioeconómicas en las que

sobreviven. También se señalaba la persistencia en el problema del

narcotráfico generado en la incapacidad del estado haitiano en controlar sus

fronteras marítimas y terrestres.151

Tras el terremoto el orden público se vio seriamente afectado por cuenta de

las deficiencias en la distribución de suministros básicos, pero poco a poco

los desórdenes se fueron aplacando. La violencia sexual en los

campamentos temporales ha sido una de las preocupaciones recurrentes, ya

150 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), 2007. S/2007/503. 151 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 11 a 14 de marzo de 2009. S/2009/175.

113

que el hacinamiento y la falta de abrigo seguro ha posibilitado que este

delito se incremente. La situación general de la seguridad en Haití, sine

embargo, se ha conservado estable, en tanto que no ha habido

sublevaciones importantes que busquen derrocar al gobierno actual generar

desórdenes civiles significativos. No obstante, la misión observó que

seguían produciéndose incidentes violentos ocasionales, como

manifestaciones violentas y delitos de otro tipo. Los disturbios civiles

siguieron estando vinculados principalmente a la incertidumbre política y a

las reclamaciones socioeconómicas, aunque éstos han sido de baja

intensidad. Durante la visita del Consejo de Seguridad en el 2012, aún se

presentaron varias manifestaciones civiles y de participación limitada, que

parecían estar programadas para coincidir con la visita. Las

manifestaciones se convocaron para protestar por las faltas de conducta

presuntamente cometidas por el personal de la MINUSTAH152.

3.1.3 Derechos humanos

Este es un delicado asunto que, siguiendo al Secretario General de la ONU,

se encuentra directamente relacionado con las fallas en el manejo de la

seguridad que se han tenido en los últimos años en Haití y a la “cultura de

la impunidad”153, teniendo su génesis en persecuciones políticas y en las

bandas criminales. En Haití las violaciones a los derechos humanos son

cometidas por actores no estatales y por el Estado mismo que se supone

garante de su respeto.

Las vulneraciones a los derechos humanos que se cuentan en los informes

del Secretario General de la ONU pareciesen tener un continuo durante los

152 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 13 a 16 de febrero de 2012, S/2012/534. 153 Informe sobre la misión del Consejo de Seguridad en Haití, 13 al 16 de abril de 2005. S/2005/302

114

últimos seis años, ya que la lista de violaciones no se reduce ni transforma

significativamente de un año a otro. Así, la población está expuesta a

matanzas extrajudiciales, arrestos arbitrarios, detenciones indebidas,

secuestros, agresiones a periodistas, trata de seres humanos, violencia

sexual contra mujeres y niños, vinculación de niños a bandas armadas,

condiciones inhumanas de encarcelamiento, uso excesivo de la fuerza,

excesiva duración de la prisión preventiva, reducido número de fallos

judiciales y muchos linchamientos.

Las carencias en el sistema de justicia, entonces, también tienen incidencia

en estas continuas vulneraciones a los derechos humanos a la que se

encuentran expuesta la sociedad haitiana. Así mismo, las fuerzas de

seguridad del estado no pueden garantizar un sistema de protección a

víctimas y testigos, por lo que las investigaciones adelantadas por la

MINUSTAH para descubrir a los responsables de estos crímenes se ven

obstaculizadas por falta de información.

También se cuenta entre los responsables de esta crítica situación de

derechos humanos a la ausencia de reglamentación para la protección de

los derechos de los niños, por lo que su maltrato y explotación no cuenta

con castigos penales, siendo entonces una población totalmente

desprotegida por el Estado.

Después del terremoto de enero de 2012 la situación de derechos humanos

se hizo aún más crítica, pues el derecho a la vivienda digna, a la atención

médica, a la educación, a la alimentación se desvanecieron junto con las

estructuras de las construcciones. En un primer momento, que se prolongó

más de lo deseado, se atendió la situación crítica proporcionando vivienda

de emergencia. La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios

informó en febrero de 2010 que aproximadamente el 90 por ciento de las

115

personas necesitadas recibieron materiales de emergencia: 376.000 lonas y

más de 45.000 tiendas de campaña de tamaño familiar fueron distribuidas

junto con cocina básica y equipos de higiene, cuerdas, mantas y

mosquiteros154. Esta asistencia de emergencia, sin embargo, no es

suficiente para la restitución de derechos y el Estado ha jugado un papel

aún opaco para restablecerles, incluso mejor que antes del terremoto. Por

tanto, la situación de derechos humanos aún se mantiene en un nivel crítico

en donde las mismas fuerzas de las Naciones Unidas siguen siendo

señaladas por violar derechos de los haitianos.

3.1.4 Instituciones y Estado de derecho

El diagnóstico que a este respecto presentan los informes del Secretario

General de la ONU muestran un estado con muchas dificultades para

consolidar su poder en todo el territorio nacional, por problemas políticos

relacionados con su legitimidad, pero también deficiencias en la

estructuración de los poderes públicos, por no poseer una burocracia

cualificada y por falta de infraestructura física en donde ubicar las

instituciones del estado y ponerlas en pleno funcionamiento.

Por ejemplo, los informes muestran cómo las instituciones judiciales, antes

que las instituciones sociales, son una prioridad para el fortalecimiento del

estado haitiano. Éstas, al igual que las demás, no cuentan con recursos para

funcionar, tiene una cobertura territorial limitada, sufren de corrupción

endémica.

Así, para el año 2004 se nos presentó un sistema judicial con altos índices

de impunidad; una administración de justicia alejada de la población por

154 Report of the Secretary-General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti, 22 February 2010, S/2010/200

116

cuanto funcionaba principalmente en francés y a elevados precios; una

legislación obsoleta y discriminatoria de la mujer; un sistema de justicia

para menores inexistente; jueces sin capacitación con bajos salarios;

edificios y archivos de la administración de justicia destruidos por

incendios y presos hacinados en calabozos.

En el año 2005 se aseveraba que la debilidad estatal se mantenía pues todas

las instituciones lo que hacía urgente reformarlas y aumentar sus

capacidades administrativas, siendo la enfermedad endémica que las

caracteriza a todas: la corrupción. También se ponía en evidencia la falta de

contacto de la población con la administración estatal y la ausencia de

compromiso de los funcionarios públicos con sus labores, pues se

mantenían ausentes por largos periodos y aparecían sólo para cobrar su

sueldo. Pese a ello, se rescató el progreso obtenido en la reducción del

déficit presupuestario por mejoras hechas en los procedimientos fiscales,

aunque se reconoció la existencia de profundas diferencias entre Puerto

Príncipe y las demás regiones.

Los esfuerzos adelantados en el fortalecimiento institucional, como ya se

mencionó especialmente interesado en el sistema judicial, no lograban

hacer descender los índices de detención preventiva, ni las detenciones

arbitrarias o ilegales, ni el uso excesivo de la fuerza. Para el año 2008 el

82.5% de los presos no habían tenido aún juicio.155

En el año 2009 se recalcaba el déficit de presencia estatal en el ámbito

educativo, pues el estado sólo proporciona educación al 10% de los

alumnos matriculados, tampoco tiene control sobre el contenido ni la

calidad de la enseñanza privada. De otra parte, se continuó señalando la

155 Informe del Secretario General sobre la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), 2008. S/2008/586.

117

falta de capacidad administrativa en todos los niveles, inclusive en la PNH,

lo cual hacía necesario la continuidad de la MINUSTAH. Sin embargo, se

celebró la inauguración de la primera Escuela de Magistratura de Haití.156

Y, claramente, los informes relacionan el déficit institucional con el mal

funcionamiento de ámbitos como la seguridad, la protección social, la

justicia, el desarrollo, la educación, las elecciones, los partidos políticos, la

construcción de infraestructura, el respeto de los derechos humanos, entre

otros.

Como era de esperarse, el terremoto del 2010 implicó que estas debilidades

se incrementaran en algunos ámbitos, pero también ha aparecido como una

oportunidad para fortalecer al ejecutivo en términos de dirigir el proceso de

reconstrucción pese a la preponderancia que la misma comunidad

internacional de donantes decidió otorgarle a la Comisión Interina de

Reconstrucción de Haití (CIRH). El gobierno nacional, en cabeza de su

Primer Ministro -que ha sido el cargo más inestable de toda la

institucionalidad haitiana (3 nombramientos en menos de dos años)- ha

buscado delinear las pautas de la reconstrucción pero se ha encontrado con

algunos obstáculos puestos por el parlamento, en el cual el actual

presidente, Michael Martelly, no cuenta con la mayoría. Esta situación ha

sido motivo de preocupación para los donantes y para el Consejo de

Seguridad de la ONU, que afirma: “Pese al importante logro que supuso el

traspaso poderes de un Presidente elegido democráticamente a otro del

partido de la oposición en 2011, las crecientes tensiones entre los poderes

ejecutivo y legislativo del Gobierno, que hasta la fecha no han conseguido

entablar una relación constructiva, siguen enturbiando la situación”157.

156 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 11 a 14 de marzo de 2009. S/2009/175. 157 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 13 a 16 de febrero de 2012, S/2012/534.

118

Una de las principales preocupaciones de la misión era el estado de

desarrollo de la Policía Nacional de Haití. Durante su visita a la Academia

de la Policía Nacional de Haití, la misión observó con preocupación que el

ritmo de contratación y capacitación no parecía ser lo suficientemente

sostenido para que la policía pudiera alcanzar la meta de 16.000 agentes

prevista en el proyecto de plan de desarrollo de la Policía Nacional de

Haití.

Para el año 2012, dos años después del terremoto, se siguen presentando las

mismas dificultades frente a la implementación del Estado de Derecho, tal

como aparecían en el diagnóstico inicial del 2004, ya que el Consejo de

Seguridad afirma:

“La visita a una cárcel de Cabo Haitiano puso de manifiesto las deficiencias de las cárceles de Haití, como el hacinamiento extremo, la excesiva duración de la prisión preventiva, la escasez de alimentos y agua, la no separación de menores y adultos y la falta de higiene. (…)La misión del Consejo observó con honda preocupación las deficiencias de las instalaciones del tribunal y la escasez de personal cualificado y capacitado”158.

3.1.5 Asistencia humanitaria y desarrollo

El diagnóstico presentado por los informes señala recurrentemente la

pobreza como la causa de la profunda crisis de Haití que genera miseria y

hambre. Por ello, se concluye que no habrá una verdadera estabilidad sin el

fortalecimiento de la economía. A su vez, se critica que los servicios

sociales básicos estén en manos del sector privado, pues ello excluye de

atención a un amplio grupo poblacional.

158 Ibíd.

119

Este país tiene los peores indicativos de salud pública, no cuenta con

sistemas de salud ni saneamiento básico; la esperanza de vida es de 50 años

y la mortalidad infantil de 80 por 100.159 No obstante, también tiene índices

de superpoblación.160

Así mismo, Haití se caracteriza por ser un país cuyo territorio es azotado

constantemente por fenómenos climáticos que generan desastres naturales,

tales como: huracanes, inundaciones, terremotos y avalanchas. El manejo

inadecuado y la sobreexplotación de sus suelos ha producido degradación

ambiental severa, siendo ello problemático para la siembra, el desarrollo de

la agricultura y de afluentes hídricos. En ese sentido, Haití sólo satisface en

la actualidad el 45% de sus necesidades alimentarias y ocupa en el índice

de desarrollo humano el puesto número 146 de una lista de 147 países.161

En temas de desarrollo se evidencia cómo ha habido progresos en inversión

exterior lo cual mejora la condición de la economía interna, pero sigue

siendo muy vulnerable ya que, por ejemplo, los disturbios que tuvieron

lugar durante el 2008 pusieron en peligro los progresos en la captación de

inversiones locales y extranjeras.

Llama la atención cómo hasta el año 2009 aparece por primera vez en los

informes el tema de la cooperación regional como un asunto para tener en

cuenta. Entiende que la cooperación Sur-Sur se constituye en una

159 Informe sobre la misión del Consejo de Seguridad en Haití, 13 al 16 de abril de 2005. S/2005/302. 160 Haití es uno de los países más superpoblados del Nuevo Mundo, mucho más que la República Dominicana, ya que apenas dispone de una tercera parte de la extensión de tierra de La Española pero alberga casi dos tercios de la población total de la isla (unos diez millones de habitantes), de modo que su densidad de población se aproxima a los seiscientos habitantes por kilómetro cuadrado. Ver: Diamond Jared, Una isla, dos pueblos, dos historias: La República Dominicana y Haití, en: Colpaso. Por qué unas sociedades perduran y otras desaparecen, Random House Mondadon, Barcelona, 2006. 161 Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 11 a 14 de marzo de 2009. S/2009/175.

120

oportunidad para generar estrategias adecuadas de desarrollo para Haití, así

como muestra el interés de países como Argentina, Brasil y Chile en

proyectos concretos para este país, a saber: agrícolas, construcción de

hidroeléctricas y educación.

En virtud de lo anterior, afirman que los niveles actuales de extrema

pobreza son incompatibles con la estabilidad de Haití a largo plazo. Por

tanto, sólo se puede pedir que la seguridad física vaya acompañada de

seguridad económica y social, lo cual puede incluso proyectarse de una

manera más negativa después del terremoto de 2010. Aunque la asistencia

desplegada para atender la emergencia ha sido amplia, es cierto también

que la ayuda ha venido disminuyendo con el paso del tiempo, dejando a su

paso muchos programas pendientes que se enfoquen más al desarrollo que

a la simple atención de emergencia.

3.2 Recomendaciones para la MINUSTAH

La primera gran conclusión que se obtiene del informe del Secretario

General de la ONU presentado en el año 2004 es que se debe establecer

una misión que contribuya a crear en Haití un proceso político

institucionalizado, el estado de derecho e instituciones democráticas;

participe con actividades de asistencia humanitaria y económica, proteja los

derechos humanos y al desarrollo socioeconómico.

En el marco de estos objetivos se plantean algunas de las acciones y temas

a los que se espera pueda atender la misión de la ONU, teniendo en cuenta

el diagnóstico que sobre la situación de Haití ha elaborado, aunque vale la

pena resaltar cómo una característica transversal a estos documentos

oficiales es la generalidad y amplitud de sus recomendaciones que pueden

resultar, por tanto, imprecisas.

121

A continuación se presentan las recomendaciones que por ámbitos han

formulado cada uno de los informes del Secretario General de la ONU para

Haití, teniendo en cuenta cómo pueden llegar a resultar ciertos tópicos

repetidos por cuanto se considera que existe una fuerte interconexión entre

problemas y soluciones.

3.2.1 Situación política

Promover el diálogo nacional y el desarrollo institucional.

Consolidar un registro civil de votantes

Apoyar la celebración de elecciones libres e imparciales.

Brindar apoyo técnico a los partidos políticos.

Supervisar elecciones

Facilitar la solución de controversias por medios no violentos.

Promover la igualdad de géneros a través de leyes y su participación

en las votaciones.

Permitir a los haitianos vincularse en el proceso de transición

política.

Ayudar a resolver los problemas de infraestructura y logística para

los centros de empadronamiento, equipo, seguridad durante las

elecciones.

Fomentar la capacidad de los medios de comunicación de Haití para

promover el proceso de transición política, la seguridad y estabilidad

del país.

Elaborar una estrategia que mejore la comunicación de la

MINUSTAH con la opinión pública.

Apoyar el establecimiento de instituciones legítimas y democráticas

en el ámbito local.

122

Contribuir en la formación de comités de apoyo a los partidos

políticos.

3.2.2 Orden público y seguridad

Ampliar la autoridad del Estado fuera Puerto Príncipe.

Controlar el tráfico de cocaína.

Desplegar policía civil internacional.

Coordinar el programa de desarme, desmovilización y reinserción.

Realizar campañas de información y sensibilización para el desarme.

Contribuir en el aumento de las competencias de los agentes de

policía.

Mejorar la adquisición de información táctica de la MINUSTAH.

Obtener más apoyo aéreo para las operaciones de la MINUSTAH.

Poner en funcionamiento el Centro Mixto de análisis de la misión.

Mejorar la adquisición de información táctica de la MINUSTAH.

Obtener más apoyo aéreo para las operaciones de la MINUSTAH.

Poner en funcionamiento el Centro Mixto de análisis de la misión.

Reformar sin demora la PNH.

Eliminar la corrupción de la PNH, mejorar su imagen pública

negativa y su comunicación con la población.

Profundizar la cooperación entre la Policía Nacional y la

MINUSTAH.

Despliegue policía de civil (francófonos) para reforzar la seguridad.

Desplegar la MINUSTAH para ayudar al gobierno a controlar las

fronteras terrestres y marítimas.

Supervisar el cumplimiento del ofrecimiento a los antiguos

miembros del ejército de indemnizaciones, pensiones y cargos

públicos ofrecidos por el gobierno.

123

Contribuir en la elaboración de leyes para controlar las armas

pequeñas y los servicios de seguridad privados.

3.2.3 Derechos humanos

Establecer unidades especializadas que se ocupen de las víctimas de

la violencia sexual y doméstica.

Promover una cultura de rendición de cuentas por abusos en temas

de derechos humanos.

Generar programas de reparación a víctimas.

Promover educación en derechos humanos.

Mantener bases de datos sobre violaciones a derechos humanos.

Cooperar en la instauración de la Comisión para investigar las

demandas contra la Policía Nacional.

Capacitar a los miembros de la misión en discriminación, acoso

sexual y abuso de autoridad.

3.2.4 Instituciones y estado de derecho

Apoyar a la administración de justicia.

Apoyar las reformas al sistema penal.

Contribuir en el establecimiento de un censo de penitenciarias.

Luchar contra la impunidad.

Reestablecer la confianza de la población en el sistema de justicia.

Aumentar el acceso a la justicia de grupos marginados.

Fortalecer el sistema penal en jurisdicciones provinciales.

Facilitar la comunicación entre la policía y los jueces de instrucción.

Apoyar el establecimiento de un sistema de justicia de menores

viable.

124

Construir infraestructura carcelaria.

Apoyar el imperio de la ley.

3.2.5 Asistencia humanitaria y desarrollo

Liderar un proceso más amplio de recuperación de las comunidades,

desarrollo, reconciliación local y consolidación de la paz a largo

plazo.

Generar un mecanismo nacional de coordinación entre instituciones

nacionales, sociedad civil, sector privado, ONU, organizaciones

internacionales, ONG, instituciones financieras internacionales.

Reforzar el sistema aduanero, con el apoyo del FMI.

Promover desarrollo sostenido a largo plazo alcanzable sólo

mediante la generación de empleo, trabajando en estrecha

colaboración con las organizaciones campesinas; garantizando el

abastecimiento de alimentos; restaurando la salud pública; luchando

contra el VIH/SIDA; apoyando a la educación; conservando el medio

ambiente.

Expandir la construcción de caminos.

Mantener suficientes fondos para poder cumplir con los programas

diseñados.

Acelerar y racionalizar la ayuda de los donantes para mejorar el nivel

de vida la población y darle al gobierno capacidad para elaborar y

ejecutar proyectos.

Generar estrategias para el desarrollo del sector agrícola,

deforestación y medio ambiente.

Lanzar una iniciativa concreta de cooperación internacional para

frenar la pobreza.

Rehabilitar centrales hidroeléctricas.

125

Crear programas para la eliminación del analfabetismo.

Apoyar los servicios de salud reproductiva con campañas y

repartición de preservativos.

Promover reuniones internacionales para reducir las consecuencias

de la crisis económica sobre los más vulnerables.

Prestar asistencia de socorro inmediato.

Apoyar un Plan Nacional de gestión de riesgos ambientales.

3.2.6 Los mandatos de la ONU para la MINUSTAH

El desarrollo de la Misión puede rastrearse en los documentos oficiales de

la ONU, es decir, en las resoluciones emitidas por el Consejo de Seguridad

donde se plantean tanto las tareas que deben ejecutar los efectivos puestos

en el terreno, así como las lecturas que sobre las necesidades y las razones

para intervenir arguye la ONU, las cuales sufren algunas variaciones en el

tiempo. Este examen de las resoluciones resulta importante en tanto que no

sólo señalan el modo en el cual es interpretada determinada realidad por las

autoridades que deciden, en este caso la ONU, sino porque genera una

representación del mundo a partir de las inclusiones y exclusiones de

algunas temáticas que permite legitimar decisiones. Por ejemplo construye

las amenazas, las caracteriza y señala la manera adecuada de abordarlas.162

La Resolución 1529 de 2004 es la primera que se emite en el marco de esta

intervención. En ella se plantean como premisas para autorizar la entrada

en Haití de una fuerza multinacional provisional, la persistencia de la

162 En ese sentido, por ejemplo, se puede mencionar la manera en que a partir del 11 de septiembre se ha construido la noción de “terrorismo”, la cual no está desprovista de un componente simbólico e ideológico, pues no sólo se plantea la existencia del fenómeno, sino que se le otorga una inusitada relevancia que lo ubica por encima de otras amenazas que también existen en el escenario global pero sobre las que no se repara, tales como: la exclusión, la pobreza, el hambre, el deterioro medioambiental, los descontrolados flujos migratorios o la proliferación de armas.

126

violencia y el deterioro de la situación humanitaria. Así, se puede extraer

del diagnóstico que el “establecimiento de un entorno seguro y estable”

permitirá el respeto de los derechos humanos; es decir, aunque la defensa

de los derechos humanos aparece como parte importante de las razones

para intervenir, la plena vigencia de los mismos aparece como función

dependiente de la seguridad, entendida en el sentido limitado que

anteriormente se señaló. Adicionalmente, allí se presenta un elemento que

estará presente en todas las resoluciones del Consejo de Seguridad respecto

de la MINUSTAH: señalan a Haití como“una amenaza para la paz y la

seguridad internacionales”.

Siendo Haití, de acuerdo con las consideraciones del Consejo de Seguridad,

una amenaza para la paz internacional resulta pertinente preguntarnos de

qué manera se construye tal afirmación. De una parte, es posible argüir la

incidencia de los índices de los “Estados fallidos” que señalan las zonas de

riesgo y legitiman por ende la intervención de la comunidad

internacional;163 pero de otra parte, y quizá este sea un rasgo característico

de las sociedades contemporáneas, se ampara en la noción de sociedad del

riesgo global que deviene en globalización del miedo, constitutiva de

estrategias políticas en las que se mantiene viva la atmósfera del miedo

para, así mismo, mantener la esperanza de derrotarlo atacando las fuentes

de las que se origina –en este caso la inestabilidad de Haití-. De este modo,

surgen y se sostienen políticas como la guerra contra el terrorismo o el

deber de ingerencia, pues apelan a la esperanza de los ciudadanos por tener

un ambiente más seguro aunque puede que el origen de su inseguridad esté

artificialmente construido o que las medidas tomadas vayan en detrimento

de la seguridad misma, si entendemos por aquélla algo más que la ausencia

163 Para ver supra “El concepto de Estados Fallidos”.

127

de confrontación armada.164 Así, resulta evidente cómo la noción de riesgo

y daño son categorías sumamente politizadas, cuyos criterios objetivos

resultan instrumentalizados para desarrollar políticas que, sin dicha

construcción de amenaza que genera miedo y a su vez reclamo de acción

política o militar para enfrentarla, no serían posibles.

En la Resolución 1542 de 2004 se observa una paradoja puesto que

advierte cómo la ONU tiene la “firme determinación de preservar la

soberanía, la independencia, la integridad territorial y la unidad de Haití”

aunque el motivo de la Resolución sea autorizar la intervención de una

fuerza multinacional en Haití, lo cual afecta la soberanía del país.165

En el año 2005 el Consejo de Seguridad emite la Resolución 1608 de 2005,

cuya preocupación central es la celebración de la jornada electoral que

tendría lugar ese año en Haití para elegir al Presidente de la República y,

así poner fin al gobierno de transición instaurado tras la partida de Aristide,

además de los gobiernos locales y los representantes al parlamento. En ese

sentido, la prioridad era generar un “entorno seguro y estable para el

proceso electoral”; sin embargo, al analizar comparativamente esta

resolución con las otras resoluciones emitidas por el Consejo de Seguridad

de la ONU para la MINUSTAH se tiene que es la que abarca más aspectos

de la realidad haitiana en la formulación de sus consideraciones, aunque en

la parte resolutiva dicha ampliación no tiene ninguna resonancia. Se resalta

164 Tampoco de debe dejar de lado el debate que entiende cómo los procedimientos empleados para combatir el terror usualmente recurren a formas más o menos veladas de ese mismo terror que fustigan. Una disertación a propósito de este debate se encuentra en: Ordoñez Leonardo, La globalización del miedo”, en: Revista de Estudios Sociales, No. 25, diciembre de 2006, pp. 95-103. 165 La noción de soberanía estatal como base del sistema internacional posterior a la paz de Wesphalia ha sido una idea en constante construcción de acuerdo al contexto histórico. Un recuento histórico que da cuenta de tales transformaciones pero que ante todo pone en cuestión que ésta haya sido realmente respetada, se encuentra en: Philpott Daniel, Usurping the sovereignty of sovereignty?, en: World Politics, Vol. 53, No. 2, The Johns Hopkins Press, enero 2001, pp. 297-324.

128

el hecho de que considere la “pobreza generalizada como causa importante

de la agitación en Haití” y que la estabilización no se logrará hasta que no

se conjuguen la “seguridad, reconciliación política y reconstrucción

económica”. Así mismo, llama la atención cómo por primera y única vez se

invita a los organismos miembros de Breton Woods a “examinar la

sostenibilidad de la deuda para países como Haití”. Finalmente, vale la

pena mencionar dos elementos que contiene esta resolución que también

resultan atípicos: en primer lugar se insta a las entidades de desarrollo que

tienen presencia en Haití a realizar actividades y planes coordinadamente y,

en segundo lugar, se solicita generar un control estricto sobre el personal de

la Misión, de modo tal que cumplan con el Código de Conducta de la

ONU.166

En el año 2006 la Resolución 1658 no plantea elementos novedosos

respecto de las anteriores, aunque abandona aquellos atípicos que

aparecieron en la Resolución inmediatamente anterior; por el contrario, se

genera un retroceso por cuanto se señala que la seguridad aparece cuando

se “renuncia a toda forma de violencia”, lo cual constituye una noción de

seguridad bastante estrecha, sobre todo, para un caso tan complejo como el

haitiano.

Por su parte, la Resolución 1702 de 2006 insiste en la responsabilidad de la

MINUSTAH con la instauración de un clima de seguridad y estabilidad,

166 A propósito del respeto del Código de Conducta de la ONU resulta pertinente mencionar las innumerables denuncias que se han presentado por las violaciones a los derechos humanos cometidas por los miembros de la fuerza multinacional que, valga la pena recordar, poseen inmunidad para ser juzgados por las autoridades haitianas, lo cual ha permitido que en muchos casos sea la impunidad el rasgo más frecuente en estos hechos. Al respecto se puede consultar: Center for the Study of Human Rights, Haití Human Rights Investigations: november 11-21, 2004¸ University of Miami School of law. Disponible en: http://www.law.miami.edu/cshr/CSHR_Report_02082005_v2.pdf También algunas de las violaciones cometidas por estas fuerzas se encuentra documentada por Amnistía Internacional en: http://www.haitianalysis.com/2007/1/19/amnesty-international%E2%80%99s-track-record-in-haiti-since-2004

129

reconociendo cómo los programas de desarme y desmovilización que se

han implementado en Haití resultan inadecuados dadas las particularidades

de las condiciones locales. A partir de esta Resolución aparece un elemento

adicional en el diagnóstico: la lucha contra “el tráfico transfronterizo de

estupefacientes y armas”.

En el año 2007 se emite la Resolución 1780 en la que persisten los

elementos mencionados anteriormente aunque con algunas novedades,

siendo una de las más interesantes la aparición de los huracanes como parte

de la realidad haitiana a la cual también se debe responder. Ello resulta

significativo por cuanto es una condición estructural del país pero sólo

hasta el año 2007 se vincula en el relato de la ONU. Siguiendo la teoría del

actor red tenemos que los objetos se constituyen en actores que “modifican

con su incidencia un estado de cosas”, puesto que “además de ‘determinar’

y servir como ‘telón de fondo de la acción humana’, las cosas podrían

autorizar, permitir, dar recursos, alentar, sugerir, influir, bloquear, hacer

posible, prohibir, etc”. En ese orden de ideas, es posible considerar cómo

pese a que los huracanes siempre han estado presentes en Haití ahora

cuentan para la ONU como elemento que permite, autoriza y da recursos

para su permanencia en tanto que los problemas de violencia han

disminuido en los últimos años, así que la justificación debe sustentarse en

nuevos elementos o situaciones.

De otra parte, esta Resolución plantea como una prioridad la capacitación

de la Policía Nacional de Haití (PNH) en derechos humanos con el fin de

reducir las violaciones que sus miembros comenten y, adicionalmente, se

insta a la MINUSTAH a realizar un seguimiento de las acciones de los

miembros de la PNH y del propio equipo de la Misión en términos del

respeto a los derechos humanos.

130

Ahora bien, en esta Resolución hay un tema que llama la atención y que

resulta valioso en tanto que permite vislumbrar las contradicciones sobre

las que se erige el orden global, pues al tiempo que se insiste en el

compromiso con la preservación de la soberanía de Haití se exhorta,

adicionalmente a todo lo que implica la Misión, a la comunidad

internacional a generar un sistema renovado de coordinación de la ayuda

con el fin de crear estrategias de reconstrucción y de reducción de la

pobreza, cuando éstas son funciones que se espera desarrolle el Estado. De

este modo, pareciese que nos encontramos ante un dilema complejo, pues

de una parte se entiende cómo el Estado haitiano no se encuentra en la

capacidad de desempeñar dichas labores pero el hecho de entregarlas a

distintos organismos y entidades internacionales, cercena el ámbito de

decisión y control del Estado haitiano de sus políticas internas, a merced de

una esperada mejora en las condiciones de vida de la población con el

suministro de bienes y servicios que no han sido adecuadamente provistos

por el Estado.

La Resolución 1840 de 2008 reitera muchos de los elementos presentes en

las anteriormente mencionadas, insistiendo en las situaciones adversas

generadas por los huracanes y señalando por primera vez cómo los

problemas que aquejan a Haití no son sólo generados por las condiciones

internas de este país, sino que menciona la incidencia de condiciones

globales en el ámbito nacional, por ejemplo, “el aumento global de precios

de los alimentos”.

Finalmente, la Resolución 1892 de 2009 es la última que ha sido aprobada

a la fecha respecto de la MINUSTAH. Ésta reitera la incidencia de los

huracanes y de los factores económicos externos sobre la mejora de las

condiciones en Haití, pero adiciona algunos elementos interesantes: (i)

reconoce que en Haití se han generado condiciones para su gobernanza; (ii)

131

solicita al gobierno y al parlamento haitianos trabajar en la construcción de

un entorno legislativo que promueva el crecimiento económico, pero no

señala qué quiere decir exactamente con ello. A juzgar por los últimos

acontecimientos en donde se ha visto un interés de grandes empresas

transnacionales en trasladarse a Haití, podría pensarse que se hace

referencia a generar condiciones fiscales favorables para la inversión que,

en últimas, van en detrimento de los ingresos del país y de la remuneración

salarial obtenida por los trabajadores, estimando que la presencia de dichas

empresas generará condiciones de crecimiento económico;167 (iii) presenta

de manera explícita su apoyo a la gestión de Bill Clinton para atraer

inversiones y generar empleo en Haití; y (iv) señala la aparición del tráfico

transfornterizo no sólo de armas y drogas sino de personas, especialmente,

niños.

En el 2010 el terremoto que sacudió a este país alteró algunas de las

características de la Misión de Estabilización, las cuales han quedado

consignadas en varias resoluciones del Consejo de Seguridad. El 19 de

enero de 2010, justo 7 días después del desastre, se expide la Resolución

1908 de 2010 en la cual se establece la permanencia de la Misión pese a las

importantes pérdidas sufridas por el equipo civil y militar, aprobando el

despliegue de un componente militar de hasta 8.940 efectivos, entre

oficiales y tropa, y un componente de policía de hasta 3.711 integrantes.

Vale la pena señalar que en los días posterremoto las brigadas

estadounidenses de emergencia desplegadas sobre Haití jugaron un papel

167 Esto se puede corroborar con las visitas sostenidas a Haití la primera semana de octubre de 2009 por el ex presidente norteamericano Bill Clinton y Luis Alberto Moreno, actual presidente del BID, donde presentaron al país como el espacio de las oportunidades para la inversión extranjera internacional, así que entre los planes del futuro cercano se encuentra construir un parque industrial en Cité Soleil –la zona más deprimida y violenta de Haití-. Algunos artículos al respecto se puede consultar en: http://www.haitianalysis.com/2009/10/8/haiti-liberte-the-clinton-moreno-summit-an-illusion-factory Respecto de las condiciones laborales en las que se vincularía el pueblo haitiano en este falaz “tren del desarrollo” ver: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=53448

132

destacado en términos de la definición de las medidas tendientes a

garantizar el orden y la seguridad en este país, aunque también hay que

reconocer que su desempeño no fue muy afortunado en las primeras

semanas para distribuir la ayuda de emergencia dada la situación crítica en

la que se encontraban no sólo miles de haitianos, sino las fuerzas de paz de

la ONU168.

Posteriormente, en junio del mismo año, la Resolución 1927 considera que

el gobierno de Haití necesita que la MINUSTAH le asista para

proporcionar una protección adecuada a la población, prestando particular

atención a las necesidades de los desplazados internos y otros grupos

vulnerables, especialmente las mujeres y los niños. Así que se establece el

despliegue de un número de policías adicional (680 agentes) que se espera

desempeñen labores de protección a la población, entrenamiento a la

policía de Haití y además contribuyan a mantener el orden en las

realización de las elecciones presidenciales que se estaban programando,

por lo que se le encomienda que coordine la asistencia electoral

internacional a Haití. La Resolución 1944 promulgada en octubre del 2010

se acentúa el énfasis sobre el apoyo institucional, principalmente a las

relacionadas con la justicia y la policía nacional, así como en las

actividades de reconstrucción aunque las tareas de apoyo específico no se

mencionan, simplemente se “alienta a la Misión a que, dentro de los límites

de su mandato, siga aprovechando plenamente los medios y capacidades

168 “Al aeropuerto de Puerto Príncipe no dejan de llegar aviones cargados de medicinas, alimentos y políticos de alto rango. Pero las medicinas y los alimentos se quedan en su mayoría en la orilla de las pistas, dentro de cajas bien apiladas, y los políticos se montan en un helicóptero para ver la ciudad por encima del olor a cadáver y del llanto de los niños, hacen unas declaraciones a la altura de la tragedia y se marchan un rato después. Todo eso lleva pasando una semana, bajo la mirada de decenas de haitianos que acuden cada día para observar por encima de la tapia o a través de las alambradas. Este lunes, esas decenas de personas se convirtieron en miles ante el anuncio del desembarco inminente de las tropas norteamericanas. La tensión fue creciendo y la gente intentó traspasar la alambrada para hacerse por las bravas con la ayuda que Naciones Unidas no ha sido capaz de repartir aún. Se produjeron forcejeos, disparos de los antidisturbios y varios heridos”. Ver: http://internacional.elpais.com/internacional/2010/01/18/actualidad/1263769216_850215.html

133

existentes, incluidos sus ingenieros, con miras a seguir afianzando la

estabilidad en el país, y solicita a la MINUSTAH que prepare una

planificación a más largo plazo que aliente a Haití a asumir el liderazgo de

los esfuerzos para seguir afianzando la estabilidad del país”169. También

resalta la necesidad de ocuparse de asuntos de orden público para evitar el

resurgimiento de la violencia de pandillas, la delincuencia organizada, el

tráfico de drogas y la trata de niños, lo cual pareciera dar a entender que se

han eliminado dichas manifestaciones violentas pero ello puede

cuestionarse a la luz de evaluaciones emitidas por otras entidades170.

Por último, la Resolución que actualmente rige a la Misión es la Resolución

2012 (2011) no presenta cambios evidentes en términos de lo planteado por

las resoluciones inmediatamente anteriores, pues se mantiene la

preocupación por las instituciones del sector de la justicia, el

fortalecimiento de la policía nacional, la protección contra la violencia

sexual, la ayuda a los desplazados internos, la salvaguarda del orden

alterado por pandillas urbanas, evitar el tráfico de armas y el apoyo en las

tareas de reconstrucción.

Las labores asociadas a la reconstrucción parece que antes de atender a un

mandato general expedido por la ONU se desarrollan de acuerdo a las

decisiones que cada gobierno define para el contingente que aporta a la

169 Consejo de Seguridad, Resolución 1944, S/RES/1944 (2010), 14 de octubre de 2010. 170 Por ejemplo, en agosto de 2012 se registra en un informe dado a conocer por la "Comisión Justicia y Paz" que al menos 212 personas han sido asesinadas por disparos en Haití, entre abril y junio de este año, debido a la escalada de violencia urbana que azota al país en los últimos tiempos. Según el informe a los asesinatos de los últimos meses se añade el aumento de las agresiones callejeras, los robos violentos y las violaciones, por un total de 307 casos. La Comisión también ha informado de un aumento de los linchamientos (24 casos en contraste de los 18 en los tres meses precedentes) y los asesinatos de agentes de la policía (11 casos). La Iglesia Católica de Haití, siempre a través de la Comisión Justicia y Paz, ha señalado la falta de eficiencia en las investigaciones policiales y la incompetencia de los tribunales como los principales obstáculos en la lucha contra la impunidad en el país. http://www.ciec.edu.co/es/index.php/component/k2/item/17-iglesia-cat%C3%B3lica-denuncia-aumento-de-la-violencia-en-hait%C3%AD

134

MINUSTAH. Por mencionar sólo un par de ejemplo, tenemos que el

batallón de La Florida ha enfocado su trabajo en la asistencia humanitaria y

cívica, el despliegue de los ingenieros militares de EE.UU. y los

profesionales médicos para la formación y la prestación de servicios

humanitarios. Por su parte, el gobierno ecuatoriano ha aportado sucesivos

contingentes de unos 70 militares para la MINUSTAH que han trabajado

en la construcción de vías y canalizaciones agrícolas en la región de

Artibonite. Otras tareas realizadas por los militares ecuatorianos fueron la

limpieza de canales de riego y drenaje, la construcción de un puente de 30

metros de longitud sobre el río L'Estère, el mantenimiento de otro puente

metálico que une varias poblaciones y a la producción y transporte de

60.000 metros cúbicos de material pétreo para la construcción de viviendas.

El primer contingente de militares paraguayos que se despliega en Haití

tiene la misión de construir de pequeños edificios y realizar labores d

albañilería, plomería, electricidad y carpintería. Los militares paraguayos

están provistos con equipos ligeros y pesados como camiones, camionetas,

retroexcavadoras y tractores.

Así, tenemos que la MINUSTAH continúa agrupando una gran cantidad de

divisiones civiles y militares que, pese a estar reguladas por el mandato del

Consejo de Seguridad, se encuentra segmentada en cuantas delegaciones de

países la componen, cada una con sus agendas, proyectos, recursos,

enfoques, necesidades, prioridades, etc. Por ello, la MINUSTAH no

representa un todo unificado que pueda ser evaluado homogéneamente por

las acciones que el Consejo de Seguridad define en sus resoluciones.

135

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ión

de la

s muj

eres

. A

yuda

r al

Gob

iern

o de

tran

sici

ón a

ex

tend

er la

aut

orid

ad d

el E

stad

o po

r to

do

Hai

tí y

apoy

ar

el

buen

go

bier

no a

niv

el lo

cal.

Cre

ar u

n pl

an p

ara

la c

eleb

raci

ón

satis

fact

oria

de

las

ele

ccio

nes

en

H

aití,

con

in

clus

ión

de

la

insc

ripci

ón

de

vo

tant

es,

la

se

gurid

ad,

la

logí

stic

a,

la

ed

ucac

ión

cív

ica.

ÁM

BITO

DE

SEG

UR

IDA

D

1.

Vio

lenc

ia

estru

ctur

al:

Inad

ecua

da

diso

luci

ón

de

las

fuer

zas

arm

adas

de

Hai

tí; A

uge

de g

rupo

s ar

mad

os

(pol

ítico

s y

crim

inal

es);

y po

brez

a y

dese

mpl

eo.

2. P

rolif

erac

ión

de a

genc

ias

de

segu

ridad

priv

ada.

3.

Deb

ilida

d de

la P

NH

1.

Prom

over

in

tegr

ació

n de

ex

mili

tare

s a la

vid

a la

bora

l. 1.

Es

tabl

ecer

pro

gram

a de

pen

sion

es

y de

sarm

e.

1.

Impl

emen

tar

prog

ram

as

para

fo

rtale

cer

la s

egur

idad

soc

ial

y no

só

lo la

segu

ridad

físi

ca.

1. A

umen

tar

el a

poyo

de

tropa

s de

la

MIN

UST

AH

.

Aut

oriz

ar e

l de

splie

gue

inm

edia

to

de

una

Fue

rza

Mul

tinac

iona

l Pr

ovis

iona

l en

el

20

04

para

: C

ontri

buir

a c

rear

un

ent

orno

de

se

gurid

ad

y e

stab

ilida

d e

n l

a

capi

tal

de

Hai

tí y

en e

l re

sto

del

país

; Fa

cilit

ar

la

pres

taci

ón

de

asis

tenc

ia h

uman

itaria

y e

l ac

ceso

de

lo

s tra

baja

dore

s hu

man

itario

s

138

4. I

nope

rativ

idad

del

sis

tem

a de

ju

stic

ia

5. P

obla

ción

civ

il ar

mad

a.

6. A

usen

cia

de c

ontro

l en

las

fr

onte

ras.

7. L

inch

amie

ntos

púb

licos

. 8.

Trá

fico

ilíci

to d

e dr

ogas

y

cont

raba

ndo.

9.

V

iola

cion

es

a m

ujer

es

y ni

ñas.

10. S

ecue

stro

s.

2. L

egis

lar p

ara

cont

rola

r las

age

ncia

s de

segu

ridad

priv

ada.

3.

Cap

acita

r, eq

uipa

r y

apoy

ar a

la

PNH

en

el

ám

bito

m

ilita

r y

de

dere

chos

hum

anos

. 3.

Impl

emen

tar e

n la

PN

H p

rogr

amas

de

pro

tecc

ión

para

la v

iole

ncia

con

tra

la m

ujer

. 4.

Ref

orm

a al

sist

ema

pena

l. 4.

D

iseñ

ar

un

sist

ema

pena

l pa

ra

men

ores

de

edad

. 4.

Con

stru

ir in

frae

stru

ctur

a pa

ra e

l fu

ncio

nam

ient

o de

ce

ntro

s de

re

clus

ión.

4.

Cre

ar p

rogr

amas

de

capa

cita

ción

a

juec

es.

4. F

omen

tar

sist

emas

de

prot

ecci

ón y

ga

rant

ías p

or e

l res

peto

a lo

s der

echo

s hu

man

os.

5. C

rear

un

prog

ram

a de

des

arm

e ac

orde

a

las

cara

cter

ístic

as

y ne

cesi

dade

s de

Hai

tí.

6. D

espl

egar

más

trop

as.

6.

Invo

lucr

ar

refu

erzo

s de

tro

pas

nava

les y

aér

eas.

7. F

omen

tar

resp

eto

de l

os d

erec

hos

inte

rnac

iona

les

a la

po

blac

ión

haiti

ana

que

lo n

eces

ite; F

acili

tar

la

pres

taci

ón

de

asis

tenc

ia

inte

rnac

iona

l a

la

polic

ía

y el

Se

rvic

io d

e G

uard

acos

tas

de H

aití

a fin

de

esta

blec

er y

m

ante

ner

la

segu

ridad

y e

l ord

en p

úblic

os, y

de

prom

over

y p

rote

ger

los

dere

chos

hu

man

os; A

poya

r la

cr

eaci

ón

de

las

con

dici

ones

ne

cesa

rias

par

a

que

la

s

orga

niza

cion

es

inte

rnac

iona

les

y

re

gion

ales

; im

pedi

r qu

e si

ga d

eter

iorá

ndos

e la

si

tuac

ión

hum

anita

ria.

Est

able

cer

la

Mis

ión

de

Esta

biliz

ació

n de

la

s N

acio

nes

Uni

das e

n H

aití

(MIN

UST

AH

). A

poya

r de

l Gob

iern

o de

tran

sici

ón,

esta

blec

er

un

ento

rno

segu

ro

y es

tabl

e en

el

qu

e se

pu

eda

desa

rrol

lar

el

proc

eso

polít

ico

y co

nstit

ucio

nal e

n H

aití.

A

yuda

r al G

obie

rno

de tr

ansi

ción

en

la

supe

rvis

ión,

re

estru

ctur

ació

n y

refo

rma

de

la

Pol

icía

N

acio

nal

de H

aití,

de

con

form

idad

con

las

139

hum

anos

y a

umen

to d

e la

vig

ilanc

ia.

8.

Con

trola

r la

s fr

onte

ras

y de

sman

tela

r ban

das c

rimin

ales

. 9.

D

espl

egar

tro

pas

y cu

erpo

s es

peci

ales

de

la p

olic

ía p

ara

evita

r vi

olen

cia

cont

ra la

muj

er.

10. C

ontro

l a la

s ban

das a

rmad

as.

10.

Vin

cula

r un

gr

upo

espe

cial

an

tisec

uest

ro.

norm

as d

e p

olic

ía d

emoc

rátic

a, e

n pa

rticu

lar

med

iant

e el

exa

men

de

los

ante

cede

ntes

y l

a ce

rtific

ació

n de

su

pe

rson

al,

el

ases

oram

ient

o so

bre

su

reor

gani

zaci

ón

y fo

rmac

ión,

en

parti

cula

r fo

rmac

ión

en

cu

estio

nes

de

gén

ero,

y

la

su

perv

isió

n y

el

ad

iest

ram

ient

o

de

lo

s m

iem

bros

de

la

Po

licía

N

acio

nal d

e H

aití.

P

rest

ar a

sist

enci

a al

Gob

iern

o de

tra

nsic

ión,

en

parti

cula

r a

la P

olic

ía

Nac

iona

l de

H

aití,

m

edia

nte

prog

ram

as a

mpl

ios

y so

sten

ible

s de

de

sarm

e,

desm

ovili

zaci

ón

y re

inse

rció

n pa

ra t

odos

los

gru

pos

arm

ados

, inc

luid

as la

s m

ujer

es y

los

niño

s aso

ciad

os c

on e

sos g

rupo

s, as

í co

mo

med

iant

e m

edid

as

de

segu

ridad

pú

blic

a y

cont

rol

de

arm

as.

Pre

star

asis

tenc

ia

en

el

rest

able

cim

ient

o y

m

ante

nim

ient

o

del

Es

tado

de

dere

cho,

la

se

gurid

ad p

úblic

a y

el o

rden

púb

lico

en

Hai

tí,

pres

tand

o,

entre

ot

ras

140

cosa

s, ap

oyo

oper

acio

nal

a la

Po

licía

N

acio

nal

de

Hai

tí y

el

Serv

icio

de

Gua

rdac

osta

s de

H

aití,

as

í c

omo

en

el

for

tale

cim

ient

o

inst

ituci

onal

,

incl

uido

el

rest

able

cim

ient

o de

l si

stem

a pe

nite

ncia

rio.

Pro

tege

r

al

pe

rson

al,

lo

s se

rvic

ios,

las

in

stal

acio

nes

y

el

equi

po d

e la

s N

acio

nes

Uni

das

y

la

se

gurid

ad

y

lib

erta

d

de

circ

ulac

ión

de

su p

erso

nal.

Pro

tege

r a

lo

s c

ivile

s, e

n l

a

med

ida

de

sus

po

sibi

lidad

es,

y

dent

ro

de

su z

ona

de d

espl

iegu

e so

bre

los

cual

es

se

cier

na

una

amen

aza

inm

inen

te d

e at

aque

físi

co.

D

espl

egar

un

com

pone

nte

mili

tar

de

hast

a 7.

500

efec

tivos

, en

tre

ofic

iale

s y

tropa

, y

de h

asta

1.8

97

polic

ías c

ivile

s. A

umen

tar

la

segu

ridad

y

la

prot

ecci

ón e

n el

per

íodo

ele

ctor

al;

incl

uida

un

a re

visi

ón,

com

o co

rres

pond

a, d

el m

anda

to d

e ca

da

uno

de lo

s ofic

iale

s de

polic

ía c

ivil.

141

Inve

stig

ar

y c

ertif

icar

al

pers

onal

nu

evo

de l

a Po

licía

Nac

iona

l de

H

aití

y al

exi

sten

te a

efe

ctos

de

su

pres

taci

ón d

e se

rvic

ios.

Cre

ar e

l C

entro

Mix

to d

e A

nális

is

de

la

Mis

ión

a fin

de

re

unir

y ap

rove

char

mej

or la

info

rmac

ión

de

que

disp

onen

su

s co

mpo

nent

es

mili

tar,

de p

olic

ía y

civ

il.

Cre

ar

la

Brig

ada

Con

junt

a de

In

vest

igac

ione

s Es

peci

ales

par

a la

s vi

olac

ione

s a

los

dere

chos

hum

anos

co

met

idas

por

per

sona

l de

la P

NH

. C

omba

tir

la

delin

cuen

cia

y

la

viol

enci

a,

en

parti

cula

r e

n l

as

zona

s

urba

nas,

te

nien

do

en

cu

enta

las

nec

esid

ades

de

serv

icio

s es

peci

aliz

ados

se

ñala

das

por

el

Secr

etar

io G

ener

al p

ara

aum

enta

r la

capa

cida

d de

la

M

INU

STA

H

en

esta

mat

eria

. C

rear

un

pr

ogra

ma

co

mun

itario

am

plio

de

re

ducc

ión

de

la

vi

olen

cia

ad

apta

do

a

las

cond

icio

nes

lo

cale

s

y

que

in

cluy

a

asis

tenc

ia

a

inic

iativ

as

142

para

fo

rtale

cer l

a go

bern

anza

loc

al

y e

l Es

tado

de

der

echo

y o

frec

er

opor

tuni

dade

s d

e e

mpl

eo

a ex

in

tegr

ante

s

de

ban

das

y

a

jó

vene

s e

n s

ituac

ión

de

rie

sgo,

en

e

stre

cha

coor

dina

ción

co

n e

l G

obie

rno

de

Hai

tí

y

otro

s ag

ente

s p

ertin

ente

s, i

nclu

ida

la

com

unid

ad d

e do

nant

es.

Pre

star

ap

oyo

oper

acio

nal

al

Serv

icio

d

e

Gua

rdac

osta

s

de

Hai

tí.

Ado

ptar

un

enfo

que

inte

grad

o de

la

gest

ión

de l

as f

ront

eras

, ha

cien

do

hinc

apié

en

la

cr

eaci

ón

de

capa

cida

d de

l est

ado.

E

mpr

ende

r a

ccio

nes

dis

uaso

rias

coor

dina

das

pa

ra

se

guir

redu

cien

do

los

nive

les

de

delin

cuen

cia

y vi

olen

cia,

in

clus

o m

ejor

ando

y

prom

ovie

ndo

la

ejec

ució

n de

l Pla

n de

Ref

orm

a de

la

Polic

ía N

acio

nal.

ÁM

BITO

INST

ITU

CIO

NA

L 1.

El

esta

do n

o ha

con

solid

ado

su

auto

ridad

en

todo

el

1.

For

tale

cer

las

inst

ituci

ones

de

la

polic

ía n

acio

nal.

Ase

sora

r en

la

form

ulac

ión

de u

na

estra

tegi

a de

re

form

a y

143

terr

itorio

nac

iona

l. 2.

D

ebili

dad

de

inst

ituci

ones

ju

dici

ales

. 3.

Impu

nida

d 4.

A

dmin

istra

ción

de

ju

stic

ia

está

al

ejad

a de

la

po

blac

ión,

pu

es s

e ej

erce

en

fran

cés

y es

co

stos

a.

5.

Man

ejo

inad

ecua

do

de

arch

ivos

. 6.

Inef

icaz

y c

orru

pto

man

ejo

de

las f

inan

zas p

úblic

as.

7. A

usen

cia

de c

ontro

l po

r el

es

tado

del

sist

ema

educ

ativ

o.

1.

Gar

antiz

ar

la

cele

brac

ión

de

proc

esos

ele

ctor

ales

. 1.

Cap

acita

r a la

bur

ocra

cia.

1.

Com

batir

la c

orru

pció

n.

1. M

ejor

ar lo

s sal

ario

s de

los j

uece

s. 2.

Ref

orm

ar y

forta

lece

r el s

iste

ma

de

just

icia

. 4.

Per

miti

r la

par

ticip

ació

n de

juec

es

que

adm

inis

tren

just

icia

en

creo

le

4. D

ism

inui

r pr

ecio

s de

acc

esos

a l

a ju

stic

ia.

5.

Cap

acita

r a

func

iona

rios

para

m

anej

o ad

ecua

do d

e ar

chiv

os.

forta

leci

mie

nto

inst

ituci

onal

de

l po

der j

udic

ial.

Con

tribu

ir al

est

able

cim

ient

o d

el

Con

sejo

Supe

rior

de

l

Pode

r Ju

dici

al,

la

reor

gani

zaci

ón

y

norm

aliz

ació

n de

los

pro

ceso

s de

re

gist

ro

judi

cial

y

la

gest

ión

de

caus

as,

así

com

o en

la

ne

cesa

ria

labo

r e

ncam

inad

a a

re

solv

er

la

cues

tión

de

la l

arga

dur

ació

n d

e

la p

risió

n pr

even

tiva.

D

espl

egar

16

of

icia

les

peni

tenc

iario

s ad

scrit

os d

e E

stad

os

Mie

mbr

os e

n a

poyo

del

Gob

iern

o

de

H

aití

pa

ra

co

rreg

ir

las

defic

ienc

ias

del

sist

ema

peni

tenc

iario

. R

efor

mar

del

sis

tem

a de

lic

enci

as

de a

rmas

y

la

ela

bora

ción

y

ap

licac

ión

de

un

co

ncep

to

naci

onal

so

bre

la

pol

icía

de

pr

oxim

idad

A

poya

r en

la c

reac

ión

de c

apac

idad

y

crea

ción

de

inst

ituci

ones

a t

odos

lo

s ni

vele

s. P

artic

ipar

en

el

fo

rtale

cim

ient

o

144

inst

ituci

onal

de

la P

olic

ía N

acio

nal

de H

aití.

P

ropo

rcio

nar

as

iste

ncia

y as

esor

amie

nto

a la

s au

torid

ades

ha

itian

as, e

n co

nsul

ta c

on la

s pa

rtes

com

pete

ntes

, en

la

supe

rvis

ión,

la

re

estru

ctur

ació

n,

la

refo

rma

y

el

forta

leci

mie

nto

del

se

ctor

de

la

ju

stic

ia,

in

clus

o

med

iant

e

asis

tenc

ia

técn

ica

par

a e

stud

iar

toda

la

le

gisl

ació

n pe

rtine

nte,

ex

perto

s q

ue

pres

ten

ser

vici

os

prof

esio

nale

s, la

rá

pida

bú

sque

da

y ap

licac

ión

de

med

ios

para

el

imin

ar

el

haci

nam

ient

o en

la

s cá

rcel

es

y la

s de

tenc

ione

s pr

olon

gada

s an

tes

del

juic

io y

la

coor

dina

ción

y p

lani

ficac

ión

de e

sas

activ

idad

es, e

invi

ta a

l Gob

iern

o de

H

aití

a qu

e ap

rove

che

plen

amen

te

esa

asis

tenc

ia.

Con

tribu

ir en

la

fo

rmac

ión

de

inst

ituci

ones

esta

tale

s d

au

tosu

ficie

ntes

,

es

peci

alm

ente

fu

era

de

Pue

rto P

rínci

pe,

incl

uso

pr

opor

cion

ando

cono

cim

ient

os

145

espe

cial

izad

os a

los

min

iste

rios

e

inst

ituci

ones

pr

inci

pale

s, te

nien

do

en c

uent

a lo

s es

fuer

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(220

4-20

09)

150

3.3 Resultados de la intervención

Los diagnósticos ofrecidos por la Organización de Naciones Unidas para

Haití pareciesen rastrear cuáles son los problemas que requieren pronta

atención, siendo los temas de orden público y seguridad a los que se les

dedica mayor atención, se considera que solucionando los problemas de

violencia y seguridad, se podrán resolver problemas de otras áreas como la

violación de derechos humanos, el desarrollo, el respeto por las

instituciones, entre otros. De otra parte, también se presta atención a la

reforma de las instituciones, sobre todo aquellas relacionadas con el sector

de la justicia, lo cual complementa y afirma las prioridades que se tienen

sobre el ámbito de seguridad física.

Llama la atención cómo la construcción discursiva para justificar las

intervenciones se relaciona con la protección a los derechos humanos y, sin

embargo, como lo muestra el cuadro anterior, resulta uno de los temas a los

que menos acciones específicas se destinan, pues se asume que mejorando

los otros ámbitos habrán avances en el respeto de los derechos humanos.

Las acciones encaminadas al desarrollo y la asistencia humanitaria son un

asunto al que se le dedica buena parte de los esfuerzos, debido a los

frecuentes desastres causados por fenómenos climáticos. Estas acciones son

principalmente de carácter coyuntural y asistencialista, por lo que los

proyectos de largo plazo resultan invisibilizados en la inmediatez de la

atención a la emergencia. Pero, adicionalmente, aquellas medidas tomadas

para el “desarrollo”, al igual que en los otros campos, se caracterizan por su

vaguedad y amplitud, haciendo difícil encontrar la ruta más adecuada para

alcanzar el objetivo de erradicar la pobreza y generar empleo, entre otras.

Resulta particular que no se mencione ni el los informes del Secretario

General de la ONU, ni en las resoluciones propiamente dichas, el impulso

151

al sector industrial nacional como fuente de desarrollo, empleo y

crecimiento económico.

También es interesante subrayar cómo tanto los diagnósticos, como las

recomendaciones y el mandato contienen afirmaciones que resultan

demasiado amplias o generales a la hora de concretar acciones en el

terreno. Ello puede llevar a la “ineficacia” en la solución de los problemas

que se han identificado o a ignorar las redes que constituyen e

interconectan los desafíos de Haití, dejando por tanto de atenderlas y de

presentar soluciones adecuadas al contexto. A su vez, la amplitud de los

diagnósticos puede ser un ejercicio intencional cuya finalidad sea permitir a

quienes se encuentran en el campo tomar las decisiones concretas que

resulten más convenientes a la situación específica. Asumiendo el mejor

escenario posible que sería aquel en donde se busca dotar de mayor margen

de decisión y maniobra al funcionario en el campo, no se puede desconocer

que tal libertad podría dar lugar a la falta de acción de los encargados en el

terreno, así como a la falta de mensurabilidad de los resultados en virtud de

la imposibilidad de hacer seguimiento y accountability al desarrollo mismo

de la misión, evidenciado en sus acciones concretas.

A continuación se presentan algunas cifras de comportamiento de la

economía y la política en Haití, con el fin de observar si los objetivos

perseguidos con la intervención se han materializado en resultados que

mejoren las condiciones de vida de los haitianos.

Las cifras del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por ejemplo, revela en un

estudio sobre Haití entre el 2001 y el 2006 cómo los retos sociales,

152

económicos, ambientales y políticos de este país lo hacen muy particular en

comparación con otros países miembros prestatarios del BID, a saber:

Fuente: Inter-American Development Bank, Country Program Evaluation: Haiti 2001-2006, Washington, D.C., 2007.

De acuerdo con la gráfica, Haití es el país que se encontraba en una

situación más crítica en el año 2006 en comparación con países como

Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua en temas como desarrollo social,

acceso a mercados de capitales, gobernanza y desempeño económico. Por

supuesto que se puede argüir que para esa fecha la MINUSTAH sólo tenía

dos años de haber iniciado labores en un país que se encontraba ya en una

profunda crisis, motivo por el que no se puede culpar necesariamente de

mala gestión a la misión. No obstante, es innegable es cómo Haití continúa

siendo, entre los países de la región con malos resultados y problemas

significativos en diversos ámbitos, aquel con los resultados más negativos

y, por ende, más preocupantes.

Afirma el BID que tales resultados se deben a que en los últimos cuarenta

años ha tenido una mala situación económica. Por ejemplo, su Producto

153

Interno Bruto (PIB) real per cápita en el 2005 fue 35% menor que en 1965.

Durante el período 1990-2005 el crecimiento económico de Haití se

comportó con un promedio de -1,1% anual, lo que ha implicado tasas de

crecimiento anual pér cápita de alrededor de -3,1%.171

Así mismo, resalta cómo en el 2006 Haití tenía alrededor del 56% de su

población viviendo bajo la línea de pobreza extrema (menos de 1 dólar

EE.UU. al día) y casi el 77%

vivía en la pobreza moderada (menos de 2 dólares EE.UU. al día), mientras

que se convertía en el país con el índice de desigualdad en la distribución

del ingreso más alto de la región con un coeficiente de Gini del 0,67.

Las cifras del informe del BID muestran que la esperanza de vida era de

sólo 52 años, en comparación con un promedio de 71 años para el resto de

América Latina y el Caribe. En el 2001 Haití sólo ofrecía servicios de

salud a la mitad de la población. El acceso a la atención prenatal era

limitado, sólo el 49,6% de las mujeres embarazadas recibieron esta

atención, y fue aún más restringida para las mujeres que vivían en la

extrema pobreza (44%) y en las zonas rurales (42%). Durante 1995-2003,

personal de salud calificado asistió sólo el 24% de los nacimientos. La

mortalidad infantil es notablemente mayor que en el resto de América

Latina y el Caribe (76 muertes por 1.000 nacidos vivos, en comparación

con las tasas de 32 en Honduras, 53 en Bolivia, 52 en Guyana y 30 en

Nicaragua). La tasa de fecundidad muestra un mayor número de

nacimientos por mujer (4,0) que el otro grupo de países que arrojaron un

promedio regional (2,5). Sólo el 55% de la población mayor de 15 años se

contaba alfabetizada en el 2006, cifra que se encuentra por debajo de todos

los países miembros del BID y del promedio de América Latina y el Caribe

171 Inter-American Development Bank, Country Program Evaluation: Haiti 2001-2006, Washington, D.C., 2007.

154

que alcanza casi el 91% Además, sólo la mitad de la cifra estimada de 45

mil profesores de educación secundaria y la mitad de la las escuelas tenían

acceso al agua, lo que indica el bajo nivel de capital humano y físico

invertido en la educación.

Las cifras del Banco Mundial

El informe comparativo que realiza el Banco Mundial de 2000, 2005, 2007

y 2008 muestra, a su vez, cifras preocupantes sobre el comportamiento de

Haití que, aunque evidencian ciertos cambios en el tiempo, siguen

mostrando las precariedades a las que se enfrenta su población en la

supervivencia cotidiana.

Perfil 2000 2005 2007 2008 Datos generales

Población total (millones) 8,57 9,30 9,61 9,78

Crecimiento poblacional (anual %) 1,7 1,6 1,7 1,7

Superficie (km2) (miles) 27,8 27,8 27,8 27,8

Línea nacional de pobreza (% de población) .. .. .. ..

RNB, método atlas (US$) (billones) 3,99 3,94 5,04 6,46

RNB per capita, método atlas (US$) 470 420 520 660

RNB, PPP (internacional $) (billones) 9,06 10,10

10,15

11,53

RNB per capita, PPP (internacional $) 1.060

1.090

1.060

1.180

Población Participación en el ingreso .. .. .. .. Expectativa de vida al nacer (años) 58 60 61 .. Tasa de fertilidad (años por mujer) 4,2 3,9 3,8 .. Tasa de fertilidad adolescente

(nacimientos por 1.000 mujeres con edades entre 15-19)

56 49 46 ..

Uso de anticonceptivos (% de mujeres entre las edades 15-49) 28 .. .. ..

Partos atendidos por personal sanitario cualificado (% total) 24 .. .. ..

155

Tasa de mortalidad menores de 5 años (por 1.000) 109 84 76 ..

Prevalencia de desnutrición, el peso para la edad (% de niños menores de 5) 14 .. .. ..

Inmunización, sarampión (% de los niños de 12-23 meses) 55 58 58 ..

Tasa de finalización de la primaria, total (% del grupo de edad correspondiente) .. .. .. ..

Relación entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria .. .. .. ..

Prevalencia del VIH, el total (% de la población de edades 15-49) 2,2 2,2 2,2 ..

Medio ambiente Área forestal (km2) (miles) 1,1 1,1 .. .. Tierra agrícola (% área de tierra) 57,7 57,7 .. .. Recursos renovables de agua dulce per

cápita (metros cúbicos) .. .. 1.354 ..

Agua tratada (% de población con acceso) 56 .. .. .. Instalaciones sanitarias mejoradas, urbana

(% de población urbana con acceso) 38 .. .. ..

Uso de energía (Kg de petróleo equivalente por habitante) 238 269 .. ..

Emisiones CO2 (toneladas métricas per capita) 0,2 0,2 .. ..

Consumo de energía eléctrica (kWh per capita) 35 37 .. ..

Economía

PIB (US$) (billones) 3,85 4,31 6,72 6,95

PIB crecimiento (anual %) 0,4 1,8 3,4 1,3

Inflación, PIB deflactor (anual %) 13,5 16,3 19,4 8,5

Agricultura, valor añadido (% de PIB) 28 .. .. .. Industria, valor añadido (% de PIB) 17 .. .. .. Servicios, etc., valor añadido (% de PIB) 55 .. .. .. Exportaciones de bines y servicios (% de

PIB) 12 14 11 ..

Importaciones de bienes y servicios (% de PIB) 32 42 34 ..

Formación bruta de capital (% de PIB) 26 28 26 .. Ingresos, excluidas las subvenciones (%

de PIB) .. .. .. ..

Superávit / déficit de efectivo (% de PIB) .. .. .. .. Estados y mercados Tiempo necesario para iniciar un negocio

(días) .. 202 202 195

Capitalización de mercado de las sociedades cotizadas (% del PIB) .. .. .. ..

Gasto militar (% del PIB) .. .. .. .. Suscripciones de telefonía móvil (por

cada 100 personas) 1 5 26 33

156

Usuarios de Internet (por 100 personas) 0,2 6,5 10,4 ..

Carreteras, pavimentadas (% del total de carreteras) 24 .. .. ..

Las exportaciones de alta tecnología (% de exportaciones de productos manufacturados)

.. .. .. ..

Enlaces globales

Comercio de Mercancías (% del PIB) 35,2 44,6 35,3 37,9

Términos de intercambio (2000 = 100) 100 92 84 .. Saldos de la deuda externa, el total (DOD,

corriente de los EE.UU. $) (millones) 1.17

3 1.32

7 1.598 ..

Servicio de la deuda total (% de las exportaciones de bienes, servicios e ingresos)

4,1 3,6 4,7 ..

migración neta (miles) -136 -140 .. .. remesas de trabajadores y remuneración

de los empleados, recibido (corriente de los EE.UU. $) (millones)

578 985 1.222

1.300

inversión extranjera directa, entradas netas (balanza de pagos, corriente de los EE.UU. $) (millones)

13 26 75 ..

Asistencia oficial para el desarrollo y la ayuda oficial (corriente de los EE.UU. $) (millones)

208 501 701 ..

Fuente: Banco Mundial, Septiembre 2009

Lo primero que, a propósito de estas cifras vale la pena señalar, es la gran

cantidad de cuadros en blanco, es decir, la ausencia evidente de cifras sobre

Haití, lo cual hace que seguir las transformaciones del país tenga muchos

obstáculos. Tendencia que se hace más fuerte en lo relacionado con el año

2008. Teniendo en cuenta esta salvedad, las cifras que allí se presentan no

arrojan una lectura muy positiva sobre el funcionamiento del estado

haitiano. Resulta interesante observar cómo la tasa de recuento de la

pobreza (Poverty headcount ratio at national poverty line)172 se mantiene

constante en los años de medición; es decir, entre los años 2000 y 2008 no

se ha disminuido el nivel de pobreza de un amplio grupo poblacional en

Haití, siendo entonces sus condiciones de vida aún suficientemente

172 Hace referencia a la proporción de la población nacional cuyos ingresos están por debajo del umbral oficial (o umbrales) de probreza, creado por el gobierno nacional.

157

precarias. A su vez, aunque se evidencia un aumento en el Producto Interno

Bruto (GDP) ello no repercutió en una mejor distribución del ingreso,

mucho menos de los ingresos adicionales obtenidos por la economía

haitiana, en tanto que el índice del Producto Interno Bruto per cápita (GNI

per capita, PPP) se ha mantenido estable con leves variaciones de

incremento. De ahí entonces es posible explicar la inmutabilidad de la

pobreza. El grado de incidencia del VIH sida tampoco cambia en los ocho

años objeto de seguimiento del Banco Mundial. Sin embargo, también se

debe reconocer la disminución del índice de inflación (Inflation, GDP

deflator), lo cual repercute positivamente en la economía cotidiana de los

haitianos. Las importaciones continúan siendo más altas que las

exportaciones, manteniendo así una balanza comercial negativa.

Haití en el Informe de Desarrollo Humano

En el Informe de Desarrollo Humano de 2009 elaborado por el Programa

de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)173, continúa

presentando a Haití clasificado entre los países que cuentan con los índices

de desarrollo humano más bajo del continente americano:

173 El Índice de Desarrollo Humano es formulado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de acuerdo con el cual el desarrollo humano amplía la noción de pobreza tradicional, incluyendo en su caracterización la privación de las oportunidades y las opciones más básicas para el desarrollo humano. Así, el índice de desarrollo humano se concentra en las privaciones de los tres componentes básicos de la vida humana, a saber: vida larga y saludable, educación y un nivel de vida digno. Los indicadores de este índice y la manera en la que se realizan los promedios se encuentran en: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_SP_Tecnica_IPH.pdf

158

Fuente: Índice de desarrollo humano 2009. http://hdrstats.undp.org/es/countries/country_fact_sheets/cty_fs_HTI.html

Indicadores de pobreza humana174 Índice de pobreza

humana Probabilidad de no

sobrevivir hasta los 40 años (%)

Tasa de analfabetismo en

adultos

Personas sin acceso a agua potable (%)

Niños por debajo del peso adecuado para su edad (%)

1. Republica Checa (1.5)

1. Hong Kong, China (1.4)

1. Georgia (0.0) 1. Barbados (0) 1. Croacia (1)

95. Camerún (30.8)

108. Timor del este (18.0)

123. Guinea-Bissau (35.4)

132. Vanuatu (41)

95. Islas de Solomon (21)

96. Moroco (31.1)

109. Eritrea (18.2)

124. Eritrea (35.8)

133. Zambia (42)

96. Tanzania (22)

97. Haiti (31.5) 110. Haiti (18.5)

125. Haiti (37.9)

134. Haiti (42) 97. Haiti (22)

98. Guinea Ecuatorial (31.9)

111. Cambodia (18.5)

126. Sudan (39.1)

135. Guinea-Bissau (43)

98. Rwanda (23)

99. Nepal (32.1)

112. Togo (18.6)

127. Burundi (40.7)

136. Kenya (43)

99. Benin (23)

135. Afganistán (59.8)

153. Reino de Lesotho (47.4)

151. Mali (73.8)

150. Afganistán (78)

138. Bangladesh (48)

Fuente: Índice de desarrollo humano 2009. http://hdrstats.undp.org/es/countries/country_fact_sheets/cty_fs_HTI.html

Estas cifras en el ámbito económico que, evidencian en buena medida la

calidad de vida de los haitianos, revela cómo los cambios que se han

174 Los países que en este cuadro aparecen en los primero lugares son aquellos que han desarrollado de una manera más eficiente los indicadores medidos por este índice.

159

producido en Haití en los últimos cinco años, desde que se ha desplegado la

MINUSTAH, resultan bastante pequeños para la complejidad del problema

que estamos abordando, lo cual puede brindarnos dos posibles

interpretaciones: o bien son cambios de largo aliento cuyos resultados

tardan en llegar o, quizá, pese a que se están tomando cartas en el asunto la

respuesta a la situación crítica en Haití puede estar en otra parte.

Informe de Amnistía Internacional

Ahora bien, en términos de derechos humanos, siguiendo el informe

presentado por Amnistía Internacional en 2009, tenemos que:

“La escasez de alimentos, el desempleo crónico y los desastres naturales agravaron la pobreza y la marginación, poniendo en peligro los niveles mínimos y esenciales de acceso a asistencia médica, una vivienda adecuada, educación, agua y sistemas de saneamiento. Se recibieron informes sobre malos tratos y uso excesivo de la fuerza por parte de agentes de policía. La violencia sexual contra las mujeres era generalizada; las niñas menores de 18 años eran las que corrían un peligro mayor. Miles de personas seguían detenidas en espera de juicio en condiciones de hacinamiento durísimas. Continuó sin disminuir el tráfico de personas a la República Dominicana. (…)Según la ONU y fuentes oficiales, el 40 por ciento de la población seguía sin tener acceso a agua potable y a sistemas de saneamiento. (…)Según la Sección de Derechos Humanos de la MINUSTAH, las condiciones de reclusión eran muy malas, con sólo 0,55 m2 de espacio por preso en las celdas. Algunas autoridades judiciales, como los jueces de paz, se excedían en sus atribuciones y actuaban fuera de su jurisdicción, juzgando causas penales y ordenando detenciones por actos no tipificados como delitos en la legislación nacional. (…)No se registraron avances en la investigación de casos de violaciones de derechos humanos cometidas en el pasado. (…)Informes de uso excesivo de la fuerza durante manifestaciones y detenciones, disparos mortales y malos tratos a detenidos. Al menos dos personas

160

murieron bajo custodia policial. Las detenciones arbitrarias sin orden judicial y la presentación de cargos sin pruebas eran un fenómeno habitual en todo el país.175

Así, el panorama no parece muy alentador, pues las cifras y los documentos

del Banco Interamericano de Desarrollo y del Índice de Desarrollo

Humano, al igual que el informe de Amnistía Internacional parecieran no

dar lugar a pensar que nos encontramos en vías de un fortalecimiento

institucional del estado haitiano, que le permitirá asumir el control de su

territorio y garantizar unas condiciones mínimas de calidad de vida a su

población. Ello resulta ratificado por las propias autoridades haitianas

cuando en el año 2009 señalan cómo aún el gobierno haitiano es incapaz de

asumir el control de su propia seguridad y el manejo de sus instituciones,

motivo por el que afirma la necesidad de continuidad de la MINUSTAH:

"Como líder responsable, estoy de acuerdo en que la MINUSTAH nos siga

ayudando hasta que la Policía Nacional pueda garantizar la seguridad

efectiva de la población.”176

Vale la pena señalar cómo para analizar los resultados de una misión de paz

de la ONU la información relacionada con el control de territorio, la

disminución o aumento de las cifras de violencia, la inversión en seguridad,

los cambios en el número de violaciones a mujeres y niños, las cifras del

secuestro y de las violaciones a los derechos humanos, etc, resulta

prioritaria. En ese sentido, este estudio de caso se ha encontrado con una

limitación significativa, puesto que dichas cifras no son provistas por la

MINUSTAH directamente, ni por la ONU, ni por el gobierno nacional de

Haití, ni siquiera aún por el “Institute Haïtien de Statistique et

d’informatique” (Instituto haitiano de estadística e informática), siendo ello

175 Amnistía Internacional E.E.U.U., Los derechos humanos en Haití 2009. Disponible en: http://www.amnestyusa.org/annualreport_es.php?id=ar&yr=2009&c=HTI 176 “Ce n'est pas une force d'occupation”. Artículo disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54331

161

grave no sólo para esta investigación, sino más aún para el gobierno

haitiano y para la MINUSTAH, por cuanto no existe memoria institucional

ni tampoco seguimiento exhaustivo a las transformaciones que sus acciones

tienen en el plano social haitiano.

Por ello, no se presentan en este estudio cifras relacionadas con el control

del orden público y la seguridad en Haití, prioridades de la MINUSTAH.

No obstante, para evidenciar no sólo las limitaciones en el diagnóstico y las

acciones emprendidas por la MINUSTAH para estabilizar Haití, sino las

fallas mismas del desarrollo de la intervención se presentan a continuación

los análisis de diferentes actores sobre la manera en que se ha desarrollado

la MINUSTAH.177

177 Se tendrán en cuenta declaraciones emitidas por uno de los militares que participó en la misión, Eduardo Aldunate, testigo de primer orden, aunque se debe tener en cuenta que su posición estructural dentro de la MINUSTAH hace que sus relatos se encuentran permeados por dicha condición; así como artículos y textos de agencias especializadas o analistas expertos que estudian sistemáticamente el papel desempeñado por la MINUSTAH.

162

3.4 Despliegue y operación de la MINUSTAH

La decisión de enviar una fuerza multinacional de Estabilización para Haití

surge tras los intentos fallidos de CARICOM y la OEA por conseguir una

solución a la crisis social y política que se desata en la isla en el 2004.178

Entre febrero y mayo de 2004 se diseña y negocia lo que se conformará

como la misión MINUSTAH. Las deliberaciones en la OEA llevaron a

considerar que su Carta constitutiva no contemplaba la posibilidad de

emplazar destacamentos militares por lo que se delegó esta modalidad a la

ONU. Así, el Consejo de Seguridad de la ONU, actuando de acuerdo a lo

consagrado en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas,

determinó que Haití seguía constituyendo una amenaza a la paz y la

seguridad de la región, razón por la que el 30 de abril de 2004 emite la

Resolución 1542 donde crea la Misión de Estabilización de las Naciones

Unidas en Haití (MINUSTAH) por un período inicial de seis meses,

con la intención de prorrogarla por nuevos períodos179. Pide, además,

que la autoridad de la Fuerza Multinacional Provisional (FMP)180, que

había sido autorizada por el Consejo de Seguridad en febrero de 2004,

fuera traspasada a la MINUSTAH el 1 de junio de 2004.

También la Resolución de la ONU determinó que la MINUSTAH contaría

con un componente civil integrado por un máximo de 1.622 miembros de la

policía civil, incluidos los asesores y las unidades constituidas, y un

componente militar con máximo de 6.700 efectivos, entre oficiales y tropa.

Estas unidades estarían bajo la dirección del Representante Especial del

178 Remitirse en este documentos al apartado “Sucesos que desencadenan la Intervención de la MINUSTAH” 179 Llama la atención la indeterminación desde el principio de la duración de la Misión. Quizá ello atienda a la falta de planeación específica para el caso y se prefieran las decisiones ad hoc sobre la marcha. Así mismo, permite no establecer compromisos definitivos que no puedan cambiarse a medida que cambien las prioridades geopolíticas de los países involucrados. 180 Para ver lo relacionado con la decisión de enviar dicha Fuerza Multinacional Provisional remitirse en este texto a “Sucesos que desencadenan la Intervención de la MINUSTAH”.

163

Secretario General de la ONU, Juan Gabriel Valdés, antiguo ministro de

asuntos extranjeros chileno. Así mismo, estableció que la MINUSTAH

actuaría en coordinación y cooperación con el Gobierno de transición y con

sus asociados internacionales, a fin de facilitar el suministro y la

coordinación de la asistencia humanitaria y el acceso del personal de

organizaciones humanitarias a la población necesitada de Haití,

prestando especial atención a los sectores más vulnerables de la

sociedad.181

El Departamento de Operaciones de Paz de la ONU distribuyó de la

siguiente manera las tropas en el país182:

REGIÓN CONTINGENTE MILITAR

Gonaïve Argentina Cap Haïtien Chile Fort Liberté España y Marruecos

Cité Soleil (Puerto Príncipe) Jordania Shodecosa (Puerto Príncipe) Perú

Hinche, Saint Marc y Mirebalais

Nepal

Jacmel, Petit, Grand Goave y Killick

Sri Lanka

Les Cayes, Jéreme, Port Salut Uruguay Bell Air (Puerto Príncipe) Brasil

En el 2008 la ubicación espacial de las tropas era así: 181 El apoyo que se demandaba para los cuerpos de ayuda humanitaria no sólo estaba relacionado con la atención a la crisis de la población como consecuencia de los problemas políticos, sociales y económicos que se presentaban, sino que dichos cuerpos además han tenido en Haití una presencia activa para responder a los fenómenos climáticos que generan situaciones de emergencia permanente. Por ejemplo, entre mayo y septiembre de 2004, como si ya no hubieran tenido suficiente, una serie de tormentas tropicales azotan la isla y producen una crisis humanitaria masiva (Huracán Jeanne). Algunas agencias humanitarias manifestaban la imposibilidad de prestar la ayuda requerida dada la debilidad o ausencia total de autoridades locales e instituciones del Estado. 182 Ver: Aldunate Hermán Eduardo, Misión en Haití. Con la mochila cargada de esperanzas, Centro de Estudios Bicentenario, Andros Impresiones, Chile, 2007, p. 67.

165

Para el año 2012, dos años después del terremoto, tenemos que sin presentarse una

intensificación de la intervención en términos de los mandatos para la MINIUSTAH

hechos por el Consejo de Seguridad, si se observa un despliegue mayor de unidades en

el territorio:

Fuente: Department of Field Support, Cartographic section, United Nations, August, 2012.

166

Como puede observarse tanto en el mapa del 2008 como en el del 2012

convergen en la intervención fuerzas de distintos Estados con culturas,

costumbres y entrenamientos diferentes determinados por las condiciones

de su país de origen, quienes deben enfrentarse a situaciones que aunque

tienen lugar en el mismo país –Haití- divergen unas de otras, pues mal

haríamos en considerar que el diagnóstico y las acciones que deben

implementarse en Jacmel o Saint Marc son idénticas a las que deben

realizarse en Cité Soleil o Shodecosa; sin embargo, ha sido una constante

de los diagnósticos sobre Haití, incluyendo por supuesto el de la

MINUSTAH, generalizar la situación de algunas zonas de Puerto Príncipe

a todo el país y, así mismo, generar planes de acción que no atienden a las

especificidades de cada región sino tomando como eje de planeación la

situación más difícil que se vive en Cité Soleil183.

De otra parte, la dependencia de tropas nacionales de los países que

deciden vincularse a la Misión, así como de las donaciones de distintos

Estados y organizaciones, constituye un punto de difícil manejo pero de

total centralidad en el desarrollo de la intervención. En el 2004 sólo se

habían desplegado 2/3 de la fuerza prescrita por el Consejo de Seguridad.

Siguiendo las conclusiones de un informe realizado por el Internacional

Crisis Group (ICG) “las Naciones Unidas con menos de 3000

desmoralizados y mal equipados hombres no pueden establecer el

orden”.184 Ahora, tampoco se debe olvidar cómo las tropas de diferentes

nacionalidades que confluyen para participar de la misión son tan diversas

en términos culturales que lo idiosincrático, gastronómico e idiomático

generan muchos problemas para establecer comunicación intertropas y ni

qué decir de la comunicación con la población local. Ahí no terminan las

183 Una evidencia de ello se presenta en las Resoluciones mismas de la ONU para Haití en donde se caracteriza al país como inestable sin distinción 184 Internacional Crisis Group Latin America, A new chance for Haití?, Caribbean Report, No. 10, Noviembre 2004, p. 4.

167

dificultades que se derivan de la conformación multinacional de las tropas,

pues también ha implicado problemas en términos operacionales debido a

que, por ejemplo, para mover una unidad de su zona de acción a la capital

(Puerto Príncipe) debe solicitarse el permiso por cada tropa de acuerdo con

el memorando establecido por cada país y a los Protocolos firmados por la

ONU.185 El mando operacional lo tiene cada Estado a través de sus propios

sistemas de mando, y el control operacional lo tiene el comandante de la

fuerza en la misión. Es decir, bajo este modelo cualquier traslado debe ser

autorizado desde el propio país del que proviene cada contingente.

La participación multinacional en la conformación de las tropas también ha

generado inconvenientes en el trabajo de formación que se le pide a la

MINUSTAH y a la UN Pol que realice de los policías haitianos, ya que la

fuerza multinacional está conformada por soldados y policías de muchos

países como Chile, Argentina, Brasil, Francia, España, Canadá, Croacia,

Estados Unidos, Filipinas, Jordania, Nepal, Nigeria, Rwanda, Nigeria,

Senegal, Sri Lanka, Turquía, entre otros, y ello ha dificultado que se

estructure una fuerza con una forma de actuar única dada la diversidad de

enfoques con la que están siendo formados los policías de Haití. Tal

característica resulta contraproducente para un cuerpo que debe actuar de

manera armónica, coordinada y compartiendo los mismos principios

axiológicos, cosa que es complicada de aplicar ante la heterogeneidad de

voces que participan en el entrenamiento.

Pese a estos inconvenientes propios no sólo de la intervención en Haití,

sino que pueden caracterizarse como estructurales del planteamiento

mismo de las Operaciones de Paz agenciadas por la ONU, se han venido

desarrollando las operaciones de la MINUSTAH en cumplimiento del

mandato que le fue asignado. 185 Aldunate, op. Cit, p. 160.

168

3.5 Algunos problemas operativos de la MINUSTAH

Los grandes objetivos y directrices que se presentan en las Resoluciones

deben ser desarrollados mediante acciones concretas por los miembros de

la Misión, quienes se han visto enfrentados a diversos inconvenientes que

no son incluidos explícitamente en las Resoluciones pero que no deben

pasarse por alto, ya que ellos dan cuenta de la MINUSTAH en la práctica.

Siguiendo la interpretación de Aldunate, Comandante de la Misión desde

septiembre de 2005 hasta septiembre de 2006, la Misión no se proponía

objetivos sencillos, pues lograr la estabilización de un país que ya había

sido objeto de intervenciones agenciadas por la ONU sin haber alcanzado

los resultados esperados, no era muy esperanzador. Aldunate considera que

una de las razones por las cuales las misiones anteriores no han cumplido

su cometido es por la “falta de perseverancia de la comunidad internacional

y del apoyo de los propios haitianos”.186 El temor al fracaso reiterativo por

estos u otros inconvenientes, lo lleva a reflexionar sobre los puntos débiles

que él identifica de la actual Misión que, a su modo de ver, se han ido

constituyendo en impedimentos para lograr los objetivos esperados.

En primer lugar, señala cómo se presenta una dualidad de mando entre la

Policía de Naciones Unidas (UN Pol) y el contingente militar, pues aunque

todos se encuentran supeditados al mando del Representante Especial del

Secretario General de la ONU,187 la fuerza militar es liderada por el “Force

Commander”, mientras que la fuerza policial está a cargo del Comisionado

de Policía. Aldunate, la coordinación, planificación y conducción de las

186 Aldunate Hermán Eduardo, Misión en Haití. Con la mochila cargada de esperanzas, Centro de Estudios Bicentenario, Andros Impresores, Chile, 2007, p. 99. 187 Desde el 1 de septiembre de 2007 dicho cargo es ocupado por Hédi Annaba, quien declaró que: “nos quedamos el tiempo que nuestros amigos haitianos juzguen necesario porque aprendimos durante los noventa que un retiro prematuro puede conducir a nuevas dificultades”. En: Wooldy Edson Louidor, Haití-MINUSTAH: Próxima reunión del Consejo de Seguridad de la ONU sobre renovación del mandato de la MINUSTAH. www.alterpresse.org/spip.php?article390

169

operaciones que requieren la participación de ambas fuerzas resulta

bastante complicada, en tanto que los miembros de la UN Pol en el año

2005entendían que se encontraban en Haití en virtud del capítulo VI de la

Carta de la ONU que establece la resolución de controversias mediante la

negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el

arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros

medios pacíficos;188 y que en cambio el mandato para los militares se

sustentaba en el capítulo VII de la Carta que implica “decidir la adopción

de medidas coercitivas, sanciones económicas o acciones militares

colectivas”. Así, las acciones y la manera de involucrarse en la misión

parecen estar construidas desde una perspectiva distinta de cada una de

estas fuerzas, siendo ello causal de operaciones ineficientes en las que “no

hay forma posible de reclamarle a la UN Pol que cumpla sus misiones”.189

En segunda instancia, Aldunate revela la ausencia de un organismo de

inteligencia que reúna, analice y entregue la información pertinente para

desarrollar acciones estratégicas que faciliten el desmantelamiento de las

redes de criminalidad y violencia. Anota, así mismo, que una vez se puso

en evidencia dicha falencia característica de todas las misiones de paz, la

ONU crea la Joint Misión Analysis Cell (JMAC) encargada de definir

amenazas y riesgos en el teatro de operaciones de las misiones de paz y

calcular sus efectos; por tanto, se ocupa de la administración, recolección,

188 Es pertinente recordar que desde la primera Resolución del Consejo de Seguridad para crear la MINUSTAH, siempre se ha invocado como principio de acción y sustento jurídico de la misión el capítulo VII de la Carta de la ONU. Por tanto, la interpretación asumida en su momento por la UN Pol es, a todas luces, errónea. 189 Aldunate, op. Cit, p. 106. Dado que esta afirmación proviene del Comandante de las fuerzas militares de la misión, vale la pena matizarla y tomar en consideración que la falta de coordinación no sólo puede deberse a “deficiencias” de la UN Pol, sino que también pueden existir causas que sean directamente responsabilidad de las fuerzas militares que, no obstante, no son incluidas por el relato de este actor.

170

análisis y distribución de reportes a las distintas unidas civiles y

militares.190

En virtud de la creación de dicha célula, la Resolución 1608 del Consejo de

Seguridad establece una JMAC para Haití, determinando:

“un aumento de 50 efectivos militares para establecer un cuartel general de inteligencia en Puerto Príncipe a fin que la MINUSTAH mejore a todos los niveles la coordinación entre el componente militar y el de policía, asegurando operaciones eficientes y mejor integradas, incluso destinando oficiales de policía civil de las Naciones Unidas a ese cuartel general”191.

Tal iniciativa de entregar a este personal las operaciones de inteligencia, a

juicio de Aldunate, no dio los resultados deseados, pues sus miembros no

contaban con la formación necesaria para desarrollar el trabajo que se

requería al incurrir en uno de los problemas transversales que ha aquejado a

los miembros de la Misión en general que es, a saber, el desconocimiento

del idioma (francés y creole). Pero, adicionalmente, los agentes enviados a

conformar la JMAC no tenían previamente a su arribo a Haití una

comprensión detallada de las amenazas, ni tampoco el conocimiento de las

acciones desarrolladas por los distintos contingentes desplegados, ya que

no existe un órgano al interior de la Misión que se encargue de almacenar

la información relacionada con las operaciones, hallazgos y contratiempos

a los que se enfrentan las tropas en el día a día. Tampoco debe olvidarse

cómo no ha sido muy posible construir “memoria institucional” dado que

los contingentes rotan cada seis meses.192 190 Ver: Capitulo V del Manual de Operaciones Multinacionales de Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas. 191 http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/3719.pdf 192 A propósito de las dificultades a las que se enfrentó la instalación y funcionamiento del JMAC en Haití, se puede consultar el documento del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa, titulado: “Dificultades para desarrollar actividades de inteligencia en ambientes de cooperación multinacional en el marco de las misiones de paz: las lecciones de la

171

Esta revelación que en términos de estrategia militar merece toda la

atención debe ser analizada en el contexto dentro del que se presenta, pues

una sociedad en conflicto no resulta una fuente suficientemente adecuada

de información de inteligencia, ya que disputas y riñas personales pueden

devenir en señalamientos a grupos o personas no involucradas con los

hechos de los cuales se les llegara a acusar.193 En ese orden de ideas,

resultaría pertinente no sólo que se crease el organismo de inteligencia que

reclama Aldunate, sino que éste sea coherente y adecuado para la situación

a la que se enfrenta, entendiendo las particularidades de la sociedad

haitiana. De lo contrario, las injusticias serán la constante antes que la

excepción.

El tercer punto débil de la misión señalado por Aldunate está relacionado

con el manejo de los instrumentos requeridos para el efectivo despliegue de

las tropas. Por ejemplo, los helicópteros194 se encuentran manejados por

civiles cuyas tareas deben seguir procedimientos burocráticos que, en

muchas ocasiones, tardan más de lo requerido, siendo ello

contraproducente para el desarrollo adecuado de operaciones de despliegue

rápido que demandan la presencia urgente de las tropas equipadas

debidamente.

MINUSTAH”. Disponible en: http://www.ndu.edu/chds/SRC-peru07/SRC_PAPERS/TRACK%202/ANDREA%20LODEIRO.pdf 193 A este respecto resulta interesante el estudio presentado por Stathis sobre la violencia en la guerra civil, en el que plantea cómo las dinámicas intracomunidad en situaciones de guerra civil deben ser leídas con mucha precisión, dado que “actos de violencia que en apariencia son políticos o ideológicos, resultan ser causados por odios personales, venganzas y envidia”. Ello hace que la información que se obtiene de la comunidad misma sea poco confiable. Entonces, para mejorar la confiabilidad de la información suministrada por actores locales, propone algunas estrategias: creación de comités mixtos, análisis de perfiles y análisis de contexto de las denuncias. Ver: Stathis Salivas, La violencia en medio de la guerra civil, en: Revista Análisis Político, No. 42, Enero-Abril de 2001, pp. 12-21. 194 Aldunate, op. Cit, p. 116.

172

Sin duda que la experiencia relatada por un actor que estuvo en el terreno

sobre las dificultades a las que se enfrenta la Misión en la práctica, aporta

elementos importantes a la hora de entender las dinámicas que caracterizan

la intervención en Haití y tenerlos en cuenta puede contribuir a mejorar el

curso de las acciones que allí se desarrollan. Sin embargo, en la narración

de Aldunate no se presenta ninguna consideración crítica respecto de la

formulación misma de la Misión, por lo que acudiremos a los análisis de

otros expertos que sí lo hacen, puesto que la optimización de las acciones

en el terreno –que es una de las peticiones recurrentes de Aldunate- pueden

tener efectos limitados si las acciones mismas no están planeadas de

acuerdo al contexto y la situación a la que se enfrentan.

Para ello, por ejemplo, resulta pertinente el estudio realizado por el

International Crisis Group (ICG) cuya hipótesis de interpretación del

fenómeno Haití no es tenida ni siquiera mínimamente en cuenta por los

documentos oficiales de la ONU, ya que postula dos elementos que pueden

tener una fuerza explicativa importante para entender la crisis y, así,

postular medidas pertinentes para hacerles frente: (i) la salida de Aristide

del poder es la causa que tiene mayor incidencia en la desarticulación de la

gran coalición de organizaciones de la sociedad civil que se había

construido a su alrededor y generaba cierta estabilidad social y política,

siendo ello el principal motivo por el que afloran y crecen los antagonismos

sociales y políticos195; y afirman que (ii) fue un error conformar el gobierno

de transición con un haitiano de nacimiento –Gérard Latortue- pero que

llevaba muchos años fuera de su país y, por tanto, desconocía muchos de

los problemas de la sociedad haitiana de su momento; ello sin olvidar que

carecía por completo de la legitimidad que un proceso de reagrupación y

apaciguamiento de la sociedad requiere.

195 International Crisis Group Latin America, A new chance for Haití?, Caribean Report, No. 10, Nov. 2004, p. 17.

173

De otra parte, señaló cómo aunque la comunidad internacional respondió

con alimentos de emergencia y asistencia humanitaria de socorro en los

meses trascurridos desde la llegada de MINUSTAH, ha sido nula su acción

para la recuperación económica de los barrios en las ciudades y tampoco ha

contado con programas que apoyen a la agricultura y desarrollo del

campo196.

De este modo, el ICG pone en evidencia cómo hubo una muy frágil

transición política que, aunque no era fácil de desarrollar, arrojaría mejores

resultados en términos de la reconstrucción del Estado si hubiese sido

planeada con un mejor conocimiento de la realidad haitiana. Quizá tal

diagnóstico parcial, considera ICG, fue el responsable de la persistencia

en el país de un “vacío de seguridad”, pese a la presencia de las tropas de la

ONU, en el que algunas provincias seguían siendo controladas por

exmilitares y bandas de rebeldes pagadas en su mayoría para desestabilizar

el orden. Allí las ejecuciones extrajudiciales hicieron parte de la

cotidianidad por mucho más tiempo. Es más, el informe en mención

postula incluso que los exmilitares “ocuparon varias estaciones de policía y

hacían presencia en la mayoría de las provincias, donde actuaban

ilegalmente como fuerzas de seguridad con el acuerdo de las tropas

internacionales”.197 Esta aseveración evidenciaría una especie de “doble

moral” en la intervención caracterizada por la primacía de los fines

(“seguridad”) sobre los medios (“legalidad de las prácticas”); sin embargo,

no es sustentada con pruebas suficientes para estimarla en la magnitud de

sus implicaciones. No por ello se descarta del todo, puesto que constituye

un interesante testimonio sobre las dificultades a las que se ven enfrentadas

las intervenciones en la práctica, lo cual hace que en ocasiones para 196 International Crisis Group, Memorandum para miembros del Consejo de Seguridad en la Misión Haití, Abril 2005. 197 Ibíd., p. 21.

174

desarrollar el mandato que les ha sido dado –“estabilizar”- no se ajusten a

los principios invocados en las Resoluciones y Tratados. Al parecer,

entonces, las intervenciones son un escenario de la real politik.

Si se tienen en cuenta los factores que a juicio del ICG ocasionaron la

crisis, se entiende por qué plantean como el único camino para alcanzar la

estabilidad deseada en Haití un proceso político más inclusivo, cuyo

objetivo sea la construcción de un consenso nacional que trascienda el

objetivo de corto plazo señalado por la MINUSTAH en ese momento, a

saber, la realización de las elecciones de 2005.

A juzgar por los contenidos de las Resoluciones ya mencionadas, pareciese

que el ICG no se equivoca en la aseveración de la mirada de corto plazo

que caracterizó la Misión desde el principio, lo cual se puede constituir en

una variable explicativa importante a la hora de entender la prolongada

permanencia de la MINUSTAH en Haití.

A juicio de ICG las causas de la violencia en Haití son: (i) organizaciones

conformadas por exmilitares interesados en desestabilizar al país para crear

caos, debilitar a la policía y conseguir que se reactive el ejército; (ii) los

grupos armados partidarios de Aristide que consideran que el caos puede

dar lugar a su regreso; (iii) sectores empresariales que contratan a grupos

que usan la violencia con el fin de desacreditar a los partidarios de Aristide;

y (iv) todas estas posibles fuentes terminan por favorecer las actividades de

contrabando y tráfico de estupefacientes razón por la cual los grupos

dedicados a ello pueden prestar apoyo a cualquiera de los anteriores, así

como generar más inestabilidad por el ejercicio de sus actividades.198

198 Ibíd., p. 23

175

Otro asunto sobre el que debe evaluarse la MINUSTAH está relacionado

con el fortalecimiento institucional, ya que ésta es una de las condiciones

fundamentales para la estabilización del país, según lo afirman los mismos

diagnósticos de la ONU. Se insiste en la necesidad de procurar un sistema

judicial más eficiente y con mayores capacidades operativas, así como una

organización electoral que permita la realización de comicios legítimos,

mejorando los niveles de representación política, por ejemplo, asesorando a

los partidos políticos para consolidarse como instituciones representativas

de los intereses de las diferentes tendencias políticas con programas de

largo plazo.

Ahora bien, el sistema de partidos199 que funciona actualmente en Haití

podría considerarse como democrático y abierto en tanto que hay un alto

número de partidos que participan en las elecciones;200 sin embargo, siendo

rigurosos en el análisis, tenemos que tal multiplicidad de partidos poseen

un bajo nivel de representatividad, convierten la escena política en

caóticamente competitiva y se convierten en un agregado de redes

formadas al amparo de la dinámica electoral pero sin un proyecto social y

político a desarrollar de largo alcance. Las consecuencias de la

desarticulación programática de los partidos se hacen patentes en el

desarrollo de la función legislativa, dado que el hecho de provenir de listas 199 El funcionamiento del sistema de partidos resulta fundamental para las democracias modernas, pues éstos permiten la vigencia del principio de soberanía popular viabilizado por el mecanismo de la democracia representativa. Su conformación y su praxis se definen a partir de la interacción de diversos elementos, tales como: la cultura política de los ciudadanos, el diseño institucional, el régimen político, la legitimidad de las instituciones y las relaciones electores- elegidos, entre otros. 200 Siguiendo los indicadores sobre la existencia de un sistema de partidos democrático sugeridos por Scott Mainwaring y Shugart Matthew aquél no existe en Haití, pues para ello debe cumplir con cuatro criterios: 1. estabilidad en las reglas y en la naturaleza de la competencia entre partidos y la existencia de la volatilidad electoral; 2. los partidos deben tener raíces en la sociedad; 3. legitimidad del proceso electoral y de los partidos por parte de los actores del sistema político más importantes; y 4. solidez de las organizaciones partidistas, a partir de la preponderancia sobre los intereses particulares. Mainwaring Scott y Shugart Matthew, “Presidencialismo y democracia en América Latina: revisión de los términos del debate”, en: Mainwaring Scott y Shugart Matthew (ed.), Presidencialismo y democracia en América Latina, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

176

y campañas personalizadas habilita a los elegidos para trabajar de manera

individual y aislada en el Parlamento, lo cual debilita la noción de partido

representativo. De este modo, se funciona bajo la conformación de alianzas

coyunturales convocadas sólo para determinados temas, y por tanto, se

configura un Parlamento en el que no existe posición clara de los partidos

frente a los proyectos y asuntos que se debaten o frente a los procesos de

control político. En consecuencia, dichos fenómenos devienen en

desorganización, legislación personalista y desconfianza de los ciudadanos;

asunto, entonces, sobre el que aún falta mucho por hacer en la escena

política haitiana.

Los partidos que hacen parte de la escena política institucional haitiana son,

a saber:

Movimiento cristiano para un Haití nuevo (Mochrenah)

Partido democrático de la alianza (Alyans)

Fanmi Lavalas (Fanmi Lavalas)

Frente para la esperanza (Fwon Lespwa)

Fusión de demócratas sociales haitianos (DES Sociaux-Démocrates

Haïtienne de la fusión)

Movimiento independiente para la reconciliación nacional (MIRN)

Frente nacional de la reconstrucción (FRN)

Unión nacional para la reconstrucción de Haití (Mouvement Chrétien

vierte el une Nouvelle Haïti de Bâtir)

Reunión de demócratas nacionales progresivos (DES Démocrats

Nationaux Progressistes de Rassemblement)

Respecto (Respè)

Organización de la gente luchadora (Òganizasyon Pèp k ap Lite)

Alianza para la liberación y el adelanto de Haití

177

Convergencia

Coalición democrática del grupo de la consulta

Partido demócratacristiano haitiano

Partido democrático haitiano

Movilización para el desarrollo nacional

Movimiento para la reconstrucción nacional

Movimiento para la instalación de la democracia en Haïti

Movimiento para la organización del país

Movimiento cooperativo nacional de la acción

Frente nacional para el cambio y la democracia

Abra la puerta (PLB)

Partido para el adelanto total de la gente de Haitien (Parti vierte el

l'Avancement Integral du Peuple Haitien, PAIPH)

Asunto campesino con la gente de Haïtian, APPA

PADEMH (Parti Democrate Haitien)

Reunión del militante de la ciudad del Santo-Orujo (St. del DES

Militants Consequents de la Commune de de Rassemblement Orujo,

RAMICOS)

De otra parte, vale mencionar cómo la estabilidad institucional sigue siendo

cuestionada por algunos actores sociales que, por ejemplo, el 9 de abril de

2008 realizaron protestas violentas contra el Presidente Prèval, situación

que amenazó con constituirse en un nuevo golpe de Estado: “se bloquearon

carreteras y hubo disparos sostenidos en los vecindarios de lujo en las

montañas de Port-au-Price. Las protestas y saqueos por los precios de los

alimentos paralizaron la capital haitiana”201.

201 http://www.msnbc.msn.com/id/24031850/ Traducción propia.

178

Las denuncias por violaciones a los derechos humanos cometidas por los

propios miembros de la misión de la ONU no han estado ausentes. En el

año 2005 se registra:

“Fredi Romélus, con llanto, relató cómo soldados de la ONU lanzaron una granada de humo rojo en su casa y luego abrieron fuego matando a su esposa y dos hijos. (…) El grupo médico internacional Médicos sin Fronteras, informó de 26 personas de Cité Soleil fueron tratados por heridas de bala en el hospital de San José después de la operación de las Naciones Unidas el 6 de julio. Según los informes, 20 de los heridos eran mujeres y niños y una mujer embarazada perdió a su hijo durante la cirugía. Muchas personas heridas y sin tratamiento de heridas de bala se sabe que se esconden en Cité Soleil. Ellos tienen miedo de ir al médico para ser tratados por las posibles represalias de los oficiales de la ONU y de la Policía de Haití. (…) La ola más reciente de violencia e inseguridad en Haití comenzó después de que la policía haitiana disparara contra marchas pacíficas en la capital que exigían el regreso del Presidente Jean-Bertrand Aristide el 28 de febrero y 27 de abril. Al menos 11 manifestantes desarmados fueron asesinados en los dos ataques, lo cual llevó el Secretario General, Kofi Annan, a exigir a las organizaciones de derechos humanos una investigación oficial”.202

En el año 2006 se registra lo que denominaron los haitianos como la

“segunda masacre de las Naciones Unidas en Haití, así:

“Leconte habló en un funeral por las víctimas de lo que los residentes de Cité Soleil califican de una segunda masacre perpetrada por las fuerzas militares de las Naciones Unidas en su comunidad. Leconte condenaba las matanzas sentado delante de una gran pancarta que decía "Gracias presidente Preval por este regalo de Navidad", una referencia obvia a Preval por los informes que él aprobó para la mortal incursión. "Mataron a mujeres, niños y ancianos. Dispararon como si fueran animales" cuenta Leconte, quien comienza a llorar en el micrófono. Y concluyó: "nunca podrán detener

202 http://www.haitiaction.net/News/HIP/7_13_5/7_13_5.html Traducción propia.

179

nuestras demandas por el regreso del Presidente Aristide. Vamos a mantener las manifestaciones y no se detendrá hasta que la tierra de Dessalines sea verdaderamente libre e independiente!" Cuando se escribe este artículo, Leconte sigue detenido sin cargos por la policía haitiana en la prisión de Delmas 33, que llaman Fort Dimanche en alusión a una antigua prisión regida por la dictadura de Duvalier. Según los residentes de Cité Soleil, las fuerzas de la ONU atacaron el barrio en horas de la mañana el 22 de diciembre de 2006, y mataron a más de 30 personas, incluidos mujeres y niños. (…) Filmaciones realizadas por HIP muestran a civiles desarmados que mueren como consecuencia de los disparos indiscriminados de las fuerzas de las Naciones Unidas el 22 de diciembre de 2006. (…) ninguna unidad médica acompañó a las fuerzas de la ONU por lo que los residentes afectados por el fuego continuo e indiscriminado se desangraron hasta morir en medio de la calle o lograban arrastrarse hasta sus viviendas para morir en los brazos de sus familias”.203

De este modo, el panorama de la intervención no sólo en términos

programáticos sino también operativos encuentra problemas, evidenciando

incongruencias entre el discurso y los actos. Uno de los asuntos más

problemáticos relacionados con el diagnóstico que puede incidir de manera

importante en esta “desconexión” entre propósitos y “acciones-resultados”

de la Misión, está relacionado con el sofocamiento de las protestas políticas

de la población que tienden a confundirse y reducirse a “bandalismo”.

Aldunate, siguiendo la misma línea de la ONU, pareciera también ignorar

el problema político que se encuentra en la base de la crisis haitiana,

excepto cuando menciona que los gangs y les chimeres tienen incidencia en

lo político por cuanto mantienen relaciones de cooperación con autoridades

del país;204 no obstante, asegura que ello no es suficiente para considerar

que en Haití existan agrupaciones políticas con demandas y

203 http://www.haitiaction.net/News/HIP/1_21_7/1_21_7.html Traducción propia. 204 Aldunate, op. Cit, p. 175.

180

reivindicaciones, sino que sólo existen grupos de delincuentes que usan la

violencia como una fuente de trabajo:205

“En el caso de Haití no existen grupos formales en conflicto ni tampoco acuerdos de paz. La mayoría de las armas están en manos de integrantes de diversos grupos, con sedes en barrios miserables y otros lugares densamente habitados, extremadamente pobres y de difícil acceso. El desempleo contribuye a impedir la reintegración de los marginados a la sociedad.”206

Por su parte, el Mayor General Carlos Alberto Dos Santos Cruz,

Comandante de Fuerza de la MINUSTAH de 2007 a 2008, considera que

en Haití no hay un conflicto político que sustente la crisis de violencia que

se vive allí:

La relación gangs-población es cosa del pasado por que no hay gangs ahora en Haití. Hay la criminalidad normal de cualquier sociedad. Y la violencia normal propia de la dinámica social es muy baja en Haití. Los indicadores de asesinatos, por ejemplo, son mucho más bajos que los de países vecinos en Centro América y de Sudamérica. Haití posee una población absolutamente pacífica que no quiere vivir bajo control de las gangs de bandidos. Cuando las gangs controlaban ciertas áreas, hasta inicios de 2007, era por la incompetencia del estado para enfrentarlas pero no porque tuvieran una filosofía política o representaran grupos políticos. Era el crimen por el crimen, por plata”.207

Estas tres maneras de leer la misma situación –ONU, ICG y Miembros de

la Misión- evidencian cómo las intervenciones no se generan simplemente 205 Este es un asunto que reviste una alta complejidad, puesto que los actores armados que realizan actos para desestabilizar el orden son de alguna manera actores políticos, pero su origen no es ideológico o programático, sino fuertemente vinculado con los estímulos económicos que reciben de actores económicos y políticos que pretenden alcanzar ciertos fines personales a través de la desestabilización. Sea el caso de Les Chimères creados y sostenidos por Aristide. Ver: http://www.haiti-info.com/spip.php?article3209 206 Aldunate, op. Cit, p. 190. 207 Mayor General Carlos Alberto Dos Santos Cruz, Comandante de Fuerza de la MINUSTAH de 2007 a 2008, entrevista personal realizada el 13 de diciembre de 2009.

181

por la aparición de determinados hechos de violencia y rupturas del orden

constitucional, sino que tiene un claro sesgo que depende de qué se

prioriza. Por ejemplo, en el caso de ICG se buscan las causas políticas de la

crisis y, por ende, se estima que su resolución estará dada en el terreno de

la política. Para la ONU, la crisis está determinada por la aparición de

manifestaciones violentas que ponen en riesgo la seguridad de los haitianos

y la estabilidad misma de la región; por ello, la solución estará dada en el

aumento del pie de fuerza que logre contener las manifestaciones de

violencia y permita establecer un nuevo gobierno que resulte electo en las

urnas, mientras se consolida el estado creando nuevas instituciones que

surgen de los análisis del componente civil de la misión. En el caso de

Aldunate, en cambio, se reconocen las causas económicas de la crisis

asociadas a la falta de oportunidades y los altos índices de pobreza que

aquejan al país, los cuales dan lugar a la aparición de manifestaciones

violentas que deben ser contenidas por las fuerzas militares, pero entiende

que esto no constituirá la solución definitiva del problema.

Analizando estas tres interpretaciones de la crisis no se pretende señalar la

veracidad o falsedad de unas respecto de otras, quizá la mejor

interpretación posible que permitiría generar un diagnóstico más completo

y, en ese sentido, acciones complejas y multidimensionales, debería tomar

en consideración todas estas caras de la misma realidad entendida como

conjunto y no como disecciones de un mismo escenario. Ahora bien, sin

lugar a dudas estas tres interpretaciones de la realidad no agotan todas las

lecturas posibles del fenómeno Haití. Otra perspectiva adicional se

presentará cuando se analicen los relatos de la población local que, por

supuesto, tampoco actúa monolíticamente.

La complejidad del fenómeno de la violencia en Haití requiere ser

abordado desde un enfoque que no se limite a lo evidente, para poder

182

incidir en sus causas profundas, talvez no silenciando voces sino ampliando

la discusión, de lo contrario la estrategia de la MINUSTAH no podrá

superar los obstáculos a los que se enfrenta ni alcanzar los resultados

esperados.

Una muestra del enfoque limitado de la misión la revela Gauthier, quien

encuentra cómo “el conflicto armado cuenta con entre tres y ocho bandas

de veinte a ochenta miembros cada una (con un máximo de 640 efectivos

armados), frente a la MINUSTAH que tiene un total de 7.200 efectivos

militares y 1.951 policías civiles para estabilizar la situación”.208 Teniendo

en cuenta tal ventaja en hombres, armas y dinero de las fuerzas

multinacionales resulta evidente cómo hay un fallo en la formulación de la

estrategia o, mejor aún, de la comprensión de la situación que imposibilita

alcanzar los objetivos de estabilización esperados. A juicio de Gauthier lo

que ha sucedido es que las operaciones de la MINUSTAH en puntos

estratégicos de conflicto generan el desplazamiento de los criminales hacia

otras regiones, por ejemplo, en “Petionville aumentaron los robos y

secuestros”.209 Este manejo del problema lo único que produce es una

prolongación para conseguir su resolución definitiva, ya que las bandas

armadas ocupan más espacio físico, social y económico en los barrios de lo

que considera la MINUSTAH, estando muy presentes en la vida diaria de

la población al “proporcionar ciertos servicios de necesidades básicas a los

cuales el estado ausente no responde como la protección, aplicando cierto

tipo de justicia dentro de los barrios”210.

Si bien es cierto que la garantía de seguridad es una de las funciones

principales de los estados modernos, también lo es que no es su única 208 Gauthier Amélie, La seguridad en Haití y la conferencia de donantes de Madrid, FRIDE, Comentario noviembre de 2006, p. 3. Disponible en: www.fride.org/publicacion/227/seguridad-en-haiti 209 Ibíd., p. 4. 210 Ibíd..

183

función, por lo que resulta conveniente tener en consideración las otras

funciones no prestadas por el estado haitiano que generan un espacio

adecuado para que las personas se vinculen a dichas redes de crimen como

única posibilidad de obtener una oportunidad de trabajo y supervivencia. Es

por ello que su desarticulación atiende a características más complejas que

la entrega de armas o la captura de algunos de sus miembros, sin decir que

ello no sea también parte de la solución del problema.

En ese sentido, también se presentan algunos inconvenientes en la manera

en la que ha sido planeada y desarrollada la misión, puesto que el programa

de desarme211 ofrece a quienes deciden entregar sus armas la posibilidad de

aprender un oficio o tener acceso a microcréditos para iniciar un pequeño

negocio, sólo contempla mil plazas para todo el país (600 en Puerto

Príncipe y 400 para el resto del país), cifra que dada la magnitud del

problema resulta insuficiente; tampoco contempla fondos ni programas de

prevención efectivos, pues los Comités de Desarrollo y Prevención de la

Violencia manejados por la MINUSTAH y el PNUD no cuentan con

mecanismos que permitan verificar los impactos reales de los programas en

tanto que no incorporan estrategias de seguimiento y rehabilitación. Y

bueno, quizá uno de los puntos más complicados de resolver en este

aspecto y sobre el que menos se ha trabajado es, siguiendo a Gauthier, la

desconfianza social generalizada que hace a las personas sentir la necesidad

de conservar sus armas para usarlas en defensa personal o para venderlas

dada la inexistencia de oportunidades laborales que sean fuente de ingresos

y de estabilidad social.

Así las cosas, aunque novedoso y con buenos resultados en el futuro

inmediato, sino se trabaja en la reconstrucción del tejido social y en la

211 Los detalles sobre el programa de desarme se pueden consultar en Gauthier Amélie, La seguridad en Haití y la conferencia de donantes de Madrid… op. Cit, p. 6.

184

generación de confianza en las instituciones estatales y entre los grupos

sociales, programas como la realización de encuentros futbolísticos212 en

los que se invita a entregar armas, van a tener efectos muy limitados y poco

duraderos.

Estas múltiples fallas pueden ser un insumo importante para comprender la

prolongación temporal casi indefinida que tiene la MINUSTAH, pues

aunque las Resoluciones de la ONU renuevan el mandato anualmente no

señalan con exactitud cuál es el momento adecuado para la partida. Esta es

una situación que tiene defensores y críticos tanto en el ámbito local como

internacional, ya que aunque las consecuencias inmediatas de la decisión de

la permanencia o salida de la Misión recaen en el pueblo haitiano, las

repercusiones generales de dicha decisión hacen metástasis al ámbito de las

relaciones internacionales y de la teoría política misma, en tanto que

continúa reafirmado la posibilidad de establecer ciertos tipos de

“protectorados” indefinidos en países que se catalogan como “débiles” o

“fallidos”, quizá sin generar las condiciones reales para superar la falla sino

profundizándola. Los críticos de la reciente ampliación del mandato de la

MINUSTAH por un año más recalcan que esta misión no ha diseñado un

plan de salida, sino que sus operaciones se manejan de manera coyuntural;

el gobierno por su parte, tampoco ha diseñado estrategias reales para

ocuparse de escenarios de poder que han venido siendo ocupados por los

miembros de la misión.213

212 El 18 de agosto de 2004 se realizó un partido de fútbol en Puerto Príncipe en el que participó la selección de Brasil, como estrategia para fomentar los programas de desarme y convivencia. Los detalles sobre este “partido por la paz” pueden consultarse en: http://www.cooperativa.cl/ronaldinho-gaucho-lidero-el-show-de-brasil-en-haiti/prontus_nots/2004-08-18/191605.html 213 Aldunate relata cómo manifestó en la oficina del propio presidente Preval que “no se involucrara tanto en nuestras operaciones al punto de sugerirnos los cursos de acción tácticos”. Ver: Aldunate, op cit, p. 338.

185

3.6 Críticas de la Organización Médicos sin Fronteras (MSF) a la

MINUSTAH

Antes de mencionar los señalamientos específicos que esta organización

presenta respecto de la MINUSTAH, permítasenos contextualizar cuál es el

papel de este actor, como parte del universo de las ONG que pese a no ser

homogéneo sí cuenta con algunas características comunes, para ubicar su

postura y, a partir de ello, tener una mejor interpretación de sus

declaraciones.

Las ONG son actores claves en escenarios críticos, que pretenden

contribuir en la mejora o paliamiento de una situación calamitosa en donde

los recursos y fuerzas estatales se han visto desbordadas para realizarlo.

Ahora bien, las ONG no son actores homogéneos que actúan de manera

coordinada y movidas por los mismos fines son, por el contrario, diversas,

heterogéneas y no reductibles a ningún discurso o acción uniforme, lo cual

complejiza aún más el estudio de su acción concreta. En ocasiones incluso

su acción pueden llegar a considerarse no como intermediarias entre el

Estado y la población, no como coadyuvadoras en la ejecución de

programas Estatales, sino que puede pretender sustituir al Estado mismo,

en cuanto toman decisiones en el terreno pasando incluso por las directrices

de la ONU o del Estado y generando programas sociales que devienen

prácticamente en reemplazo de políticas públicas. Esto último puede

resultar más probable en Estados con un aparato de gobierno débil y, pese

resultar benéfico para responder a las necesidades inmediatas de atención

en determinadas poblaciones, también implica peligros que son, a su vez,

desafíos para el Estado en cuestión, puesto que: (i) pueden imponer sus

propias agendas las cuales no responden necesariamente a un interés

humanitario, incluso en ocasiones desconocen la realidad social, política y

186

económica en la que van a intervenir;214 y (ii) tal desplazamiento del Estado

puede llevar a éste a desentenderse por completo de sus funciones de

atención social y no conseguir entonces el “fortalecimiento” tan reclamado.

El tema de la financiación tiene una alta incidencia en el ámbito decisional

y en la formación de agendas prácticas y políticas de las ONG, por cuanto

las ONG más grandes y con presencia en casi todos los países son

captadoras de recursos que luego distribuirán entre ONG más pequeñas que

llevarán a cabo programas específicos bajo la dirección, por lo general, de

estas grandes ONG.

Ann Hudock evidencia cómo a partir del momento en que una organización

del segundo nivel logra captar recursos de una ONG de primer nivel, sus

prioridades ya no se encuentran en el diseño y ejecución de planes que

permitan estructurar la sociedad civil en el “campo”, sino que empiezan a

privilegiar la ejecución de programas hechos desde fuera, de carácter

asistencial, siendo además el recurso tiempo –dadas las exigencias

burocráticas a las que se ven sometidas- invertido prioritariamente en la

redacción de informes que sustenten sus gastos y les permita seguir

sufragándolos. También lo emplean en recibir las “delegaciones” de las

Organizaciones del nivel superior que les están dando recursos, asumiendo

una suerte de diplomacia inter-organizacional. Esta pérdida de autonomía y

la modificación de prioridades conllevan a que muchas ONG de segundo

nivel pierdan el contacto con las comunidades donde se encuentran

trabajando y, en esta medida, también conduce a una pérdida de su

214 En ese sentido resulta pertinente la recomendación realizada por Francisco Rey Marcos, a propósito del proceso de reconstrucción de Puerto Príncipe que se inicia ahora tras el terremoto del 12 de enero de 2010. Dice: “La refundación de Haití deberá ser, en cualquier caso, multifacética y equilibrada. La experiencia de casos anteriores muestra que poner demasiado énfasis en algunos aspectos (normalmente los relacionados con infraestructuras de gran “visibilidad”) lleva a errores y a la inversión en sectores que finalmente tienen poco impacto social.” Rey Marcos Francisco, La oportunidad de Haití. Disponible en: http://www.iecah.org/ver_completo.php?id_articulo=667

187

legitimidad.215 Habrá que añadir a estas anotaciones de Hudock la

incidencia que tienen en las agendas de las ONG los organismos

multilaterales, actores del sector privado (bancos, empresas nacionales y

trasnacionales, entre otros) y gobiernos nacionales.

Pues bien, el número de ONG que hacen presencia en Haití resulta casi

incalculable, más ahora en época posterremoto, por ello presentar la

perspectiva de las ONG sobre la intervención de la MINUSTH resultaría

un trabajo más que pretencioso. Por tanto, en este apartado se señalarán las

percepciones que a este respecto tiene la ONG Médicos sin Fronteras,216 la

cual está en Haití desde 1997 y se declara a sí misma como independiente,

en tanto que la formulación de su agenda no depende de las prioridades que

pudiesen imponerles sus donantes, sino que ésta se construye de acuerdo a

la lectura que sus principios como agencia humanitaria les dicta. Las ideas

que aquí se recogerán no dan cuenta de todo lo que dicha Organización

piensa sobre el caso de Haití, sino que se presentará el testimonio del actual

Director de la Misión de MSF en Haití, Stefano Zanini.217

La primera anotación de Zanini es que “MSF y la ONU no tienen ninguna

relación”, trabajan por aparte y no hay dependencia en ningún tema, lo cual

es un motivo de tranquilidad para él, puesto que considera que las Misiones

de la ONU no tienen claridad sobre qué es una intervención, en tanto que

215 Ver: Hudock Ann, NGO’s and Civil Society Democracy by Proxy?, Polity Press, Londres, 1999. 216 Esta Organización se define a sí misma en los siguientes términos: “organización médico-humanitaria de carácter internacional que aporta su ayuda a poblaciones en situación precaria y a víctimas de catástrofes de origen natural o humano y de conflictos armados, sin ninguna discriminación por raza, religión o ideología política. Nuestra presencia independiente e imparcial en las situaciones de crisis nos permite dar una asistencia inmediata y temporal a las personas más necesitadas. Ponemos la acción sanitaria en primer lugar, pero también asumimos riesgos, confrontamos al poder y usamos el testimonio como medio para provocar cambios en favor de las poblaciones.” Ver: http://www.medicossinfronteras.org.mx/web/index.php?id_pag=104 217 Los argumentos que se presentan de Stefano Zanini son tomados de una serie de entrevistas personales realizadas por la autora de este documento durante el mes de septiembre de 2009.

188

dejan de lado el objetivo central, a saber: el ser humano, privilegiando la

movilización de intereses particulares de los Estados que se vinculan a las

tareas propias de la intervención. Así, menciona que el adjetivo

“humanitario” ha devenido en un término que refleja intereses y, en virtud

de ello, nos encontramos en un mundo pseudohumanitario. En ese sentido,

denuncia lo que ha llamado “ayuda humanitaria vinculada”, entendiendo

por ésta “aquella que otorgan los países donantes al gobierno de Haití con

la condición de que éste tenga en cuenta para la toma de sus decisiones

internas las agendas políticas del FMI, la ONU, el gobierno

Norteamericano y el de Canadá.”218 Es posible complementar esta

afirmación de Zanini señalando cómo cada uno de estos actores que él

menciona puede que no tengan una sola agenda para Haití, sino múltiples

agendas, algunas visibles y otras ocultas, lo cual hace que entender los

juegos de poder y el manejo de transacciones que se dan en el “ámbito de

lo humanitario” sea una tarea que reviste una alta complejidad.

También resalta Zanini que, pese a que en MSF existen múltiples lenguajes

–más o menos fáciles de distinguir entre las secciones que componen la

Organización- no es común la utilización del término “Estado fallido”,

sino que de preferencia se habla de “emergencias humanitarias”.

La razón por la que MSF ha permanecido tanto tiempo en Haití atiende,

entonces, a la “falta de voluntad del Estado central, de los actores políticos

y de los médicos a nivel local”. A su modo de ver, el gobierno da prioridad

a las áreas de construcción, agricultura, medio ambiente y turismo,

mientras que la salud y la educación parecen permanecer en el borde de la

agenda política nacional en Haití. 218 Dice Zanini que es por efecto de esa “agenda humanitaria vinculada” que la fijación del Salario Mínimo (SM) en Haití para el 2009 se tasó por debajo de los U$2, lo cual claramente beneficia a las industrias transnacionales que se encuentran instaladas en Haití. Respecto de la inconformidad de los haitianos sobre la fijación de SM se puede consultar: http://www.jubileosuramericas.org/item-info.shtml?x=97635

189

Al final, a pesar de la presencia masiva de los actores internacionales en el

país, la gente no ve cambios en su vida, siendo sus frustraciones un factor

de riesgo muy alto. Haití sigue siendo el país más pobre del hemisferio

occidental, pues el 76% de la población haitiana vive por debajo del umbral

de la pobreza, el 56% por debajo de la línea de pobreza extrema,

aproximadamente 2 millones de personas viven en situaciones de la

inseguridad alimentaria y cada año 75.000 personas abandonan las zonas

rurales para buscar trabajo en la capital.

Específicamente respecto de la MINUSTAH muestra cómo, a su juicio, la

Unidad de Coordinación Humanitaria y de Desarrollo a cargo de la Sección

de Asuntos Civiles de la Misión –nótese que la rama humanitaria se

encuentra bajo la coordinación de la rama política- ha creado subunidades

que duplican innecesariamente las funciones y el uso de recursos, poniendo

en peligro la sostenibilidad económica de los organismos y su capacidad de

desarrollar programas, pues la mayoría del dinero termina dirigido a gastos

administrativos.

También critica la “apropiación militar de la agenda humanitaria” en tanto

que la orden dada a los militares, inspirada en buena parte por la

metodología de las fuerzas armadas brasileras, es: ganarse los corazones y

las mentes de la población con las iniciativas humanitarias como la

construcción de carreteras, apertura de pozos, limpieza de alcantarillados y

prestación de asistencia sanitaria. Ello, además de ser una fuente de

manipulación, señala Zanini, se utiliza como estrategia para realizar labores

de inteligencia (acercarse a la población para extraer información, al

tiempo que se ganan su confianza). Son acciones que no atienden a un

proyecto de largo plazo y terminan por desnaturalizar la ayuda humanitaria

190

que se supone tiene como único fin prestar ayuda y no servir de medio para

alcanzar otros fines.

La imposición de la agenda de seguridad a las agencias humanitarias es

otro asunto que denuncia Zanini, por cuanto la labor propiamente

humanitaria ve reducido su campo de acción para prestar ayuda. Por

ejemplo, se encuentran limitadas en su capacidad de evaluar y responder a

las necesidades de las poblaciones, ya que no se les permite acudir a ciertas

zonas de Puerto Príncipe si no van escoltados por personal militar de la

MINUSTAH. Pese a lo loable que ello pudiera parecer en principio se

encuentra con dificultades operativas, tales como la falta de personal

destinado a dicha labor, por lo que la atención a emergencias termina

prestándose inoportunamente. Tal acompañamiento obligatorio, siguiendo

a Zanini, antes que benéfico para las agencias humanitarias termina

perjudicándolas, pues las tropas de la MINUSTAH no gozan de mucha

legitimidad en aquellas zonas de Puerto Príncipe, por lo que el personal

humanitario es asociado con las tropas y, por ende, no cuenta con la

necesaria aceptación de los pobladores para recibir su ayuda.

Señala también cómo, desafortunadamente, las prioridades de la Misión de

la ONU no están definidas por indagaciones exhaustivas sobre las

necesidades de la población haitiana, sino que se enfocan en aquellas

acciones que tienen mayor visibilidad, se ajustan mejor a su calendario de

gastos y resultan más llamativas para los donantes.

A estas irregularidades en el funcionamiento de la MINUSTAH se debe

sumar una importante denuncia realizada por este actor, a saber: una de las

consecuencias de esta mezcla de políticos, militares y programas de alivio

es la declaratoria de pseudo-emergencias que hace la MINUSTAH cuando

necesita justificar la solicitud de refuerzos entre los distintos organismos de

191

la misión, por lo general como consecuencia de las secuelas de los

violentos enfrentamientos entre pandillas o entre pandillas y la ONU,

siendo esta una situación que no puede reconocerse abiertamente.

De otra parte, Zanini muestra cómo la MINUSTAH no tiene canales de

comunicación eficaces con las ONG que están en Haití, por ello se cierran

a sus asuntos internos desconociendo muchas de las aristas que

caracterizan la realidad de Haití, así como negándose a la posibilidad de

ejecutar algunos programas en asociación con otras organizaciones y,

adicionalmente, no cuenta con memoria institucional.

Así, el comportamiento de MSF en el campo responde a una estrategia de

real politik, manteniendo relaciones amistosas con los organismos de la

ONU, mientras que con la MINUSTAH son casi inexistentes y en algunos

momentos resulta inevitable el desacuerdo. Ello no ha sido gratuito, pues la

MINUSTAH se ha encargado de hacerse muy mala fama con la población

local por los asesinatos a civiles, así que es mejor mantener la distancia.

Concluye, entonces, que la MINUSTAH es percibida por las ONG más

como una estructura pesada que como una figura guía.

192

3.7 2009: debate por la ampliación del mandato

En el mes de octubre de 2009 el debate por la ampliación durante un año

más de la MINUSTAH volvió a ser el centro de atención en Haití, puesto

que se cuestiona la aprobación que ha dicha propuesta hiciera el gobierno

de Prèval, dando lugar a que el Consejo de Seguridad de la ONU emitiera

la Resolución 1892 de 2009 que: “decide prorrogar el mandato de la

MINUSTAH, enunciado en sus Resoluciones 1542 (2004), 1608

(2005), 1702 (2006), 1743 (2007), 1780 (2007) y 1840 (2008), hasta el

15 de octubre de 2010, con la intención de volverlo a renovar

posteriormente”219.

De una parte, el Presidente Prèval manifestó en un acto público donde,

paradójicamente se conmemoraba el aniversario 203 del asesinato de Jean-

Jacques Dessalines, ex comandante general del Ejército de padre indígena y

arquitecto de la independencia de Haití en 1804, que:

“Como líder responsable, estoy de acuerdo en que la MINUSTAH nos siga ayudando hasta que la Policía Nacional esté preparada para garantizar la seguridad efectiva de la población (…) la MINUSTAH no es una fuerza de ocupación, sino una misión de la ONU (…) y son irresponsables quienes piden el retiro inmediato de las tropas de la Misión de las Naciones Unidas”220.

Así, el Presidente subrayando la incapacidad que aún tiene la PNH para

asumir la salvaguarda del orden y la seguridad del país justifica su

aprobación de la permanencia un año más de la Misión.221 Aquellos que

seguían atentamente su discurso esperaron que aprovechara para hablar de 219 Subrayado fuera del texto original. 220 Información disponible en: www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54331 221 Curiosamente, pocos días antes, Préval estaba diciendo en una reunión de inversores de negocios en Puerto-Príncipe que han sido resueltos los problemas de seguridad de Haití. Véase: Haití Liberté, vol. 3, No. 12, Octubre 7 de 2009.

193

la estrategia que implementaría el gobierno para conseguir que,

efectivamente, sea la policía o un cuerpo especializado –dada su reticencia

a reconstruir el Ejército Nacional222- capacitada e idónea para velar por la

seguridad pública; pero no hubo ninguna alusión a ello.

Por su parte, los contradictores de la decisión del Presidente Prèval señalan

“la inexistencia de un plan de salida de la MINUSTAH” y que mientras no

se consiga “estabilidad política el terreno aún estará fértil para la

permanencia de tropas extranjeras”.223 Así lo confirman las declaraciones

del Comandante de la MINUSTAH, el General brasilero Floriano Peixoto

Vieira Neto, quien afirmó:

“El progreso que hemos alcanzado en materia de seguridad no coincide con el progreso socioeconómico esperado y, por esta razón, podemos decir que la situación en Haití sigue siendo extremadamente frágil. (…) En este momento no hay indicios para asegurar o, al menos, estimar que los resultados de las elecciones en Haití de 2010 tendrán algún impacto en la misión de paz o que generarán una redefinición de su orientación. No veo hoy en día ningún indicador que muestre que nos dirigimos hacia el final de la misión”.224

Aquel evento de conmemoración en el que Prèval buscó justificar la

permanencia de las tropas en Haití, también fue el escenario que permitió a

los asistentes expresar su desaprobación de la decisión. Por ejemplo, un

trabajador de un supermercado gritó "Préval trata de sugerir que las

222 Pueden encontrarse más referencias a las razones por las cuales se esgrimen tales argumentos en la reconstrucción que se realiza en el siguiente apartado sobre la perspectiva de los actores locales respecto de la MINUSTAH. 223 Entre las voces disidentes que han realizado estos pronunciamientos se encuentran: el senador de Artibonite, Youri Latortue y Himmler Rebu, dirigente del partido político GREH (Grand Rassemblement Pour L'evolution D'haiti. 224 Ver: Il n'y a aucun indicateur montrant qu'on se dirige vers la fin de la mission de la MINUSTAH en Haití. En: http://www.haitienmarche.com/sommaire.php#1257639815

194

ocupaciones preservan la democracia de Haití, cuando en realidad la están

estrangulando”.225

Otras críticas frente a la intervención consideran que tanto la MINUSTAH

como la Policía Nacional de Haití (PNH) son ilegítimas, por cuanto actúan

perpetrando masacres contra la población a la cual se supone sirven y

protegen. Además porque el problema en Haití no es la falta de

profesionalismo de la PNH, ni la falta de Fuerzas Armadas, siendo

entonces las soluciones ofrecidas por la MINUSTAH –con un alto

componente militar- inadecuadas para resolverlo, por cuanto “las fuerzas

represivas no podrán acabar con el bandalismo y la criminalidad surgidas

de las inequidades, igual que una aspirina no sana un tumor”.226La

criminalidad no se resuelve por la vía de las armas, pues los grupos

excluidos son politizados para actuar a favor o en contra de Aristide,

independientemente de su convencimiento, sino en virtud de una

remuneración económica que les es dada a cambio.227

Afirmando el desacuerdo por la permanencia de la misión algunos

miembros de la sociedad civil han manifestado que “es hora de acabar con

la violación de la Constitución de 1987, al menos en cuanto a la ocupación

del territorio (…) La presencia de las fuerzas de la ONU son una afrenta

para la soberanía nacional”,228 siendo entonces su mayor deseo ver al país

manejando de manera autónoma su seguridad nacional. Una muestra de

dicho desacuerdo quedó consignado en una Declaración conjunta firmada

por 18 sindicatos de Haití, Organizaciones populares y la Asociación de

225 Ver: www.haitianalysis.com/2009/10/25/haiti-liberte-preval-justifies-un-occupaction-provokes-anger 226 Ibíd.. 227 Ilionor Louis, Rompre pour mieux comprendre, en: Plataforme Haïtiene de Plaidoyer pour un development Alternatif, No. 16, junio 2007. Disponible en: http://www.papda.org/article.php3?id_article=391 228 Renouvellement mandat MINUSTAH/ Le point de vue de l’homme de la rue. Disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54257

195

Trabajadores de Pueblos del Caribe, en la que exigieron el retiro inmediato

de las tropas de la MINUSTAH “debido a que cada día de presencia de

estas tropas en el país es una afrenta a la soberanía del pueblo haitiano y de

los pueblos del mundo”.229

Entre los opositores a la continuidad del mandato de la MINUSTAH se

encuentra también la "Comisión Internacional de Investigación sobre la

situación en Haití", la cual visitó el país entre el 16 y 19 de septiembre de

2009 para investigar las acusaciones de masacres, asesinato, violaciones a

mujeres y otras violaciones a los derechos humanos cometidas por

miembros de la MINUSTAH.230 Esta organización no gubernamental

internacional se reunió con una serie de organizaciones e individuos de

todos los rincones de Haití que dieron testimonio gráfico de los crímenes

de la MINUSTAH.

La delegación que tuvo la oportunidad de presentar dichas acusaciones

estuvo compuesta por un nutrido grupo de representantes de organizaciones

de la sociedad civil provenientes de distintas partes del mundo que vigilan

el respeto de los derechos humanos, a saber: “dos sindicalistas de Brasil,

activistas de derechos humanos procedentes de Martinica, dos

investigadores del Instituto de Investigaciones sobre la Historia de las

Américas (IREHA); dos representantes del Movimiento 12 de diciembre,

un norteamericano del Movimiento por los Derechos Civiles, una

representante del movimiento Abuelas por la Libertad de Mumia Abu-

Jamal y un diputado con el Partido de los Trabajadores de Argelia”.231

229 Ibíd.. 230 Vale la pena anotar que esta Comisión solicitó tener una reunión con el presidente haitiano René Préval, pero éste se negó a una audiencia sobre estos temas. 231 Haití Liberte: Opposition to UN ocupation grows as renewal date Nears. Disponible en: http://www.haitianalysis.com/2009/10/3/haiti-liberte-opposition-to-un-occupation-grows-as-renewal-date-nears

196

A su vez, esta Comisión se reunió con las víctimas de la MINUSTAH de

Les Cayes, Petit-Goâve, Gonaives y Lascahobas, quienes proporcionaron

videos elaborados por los mismos grupos vulnerados que documentan

muchos de los crímenes de la MINUSTAH. La Comisión también tomó

declaración a los empleados de empresas estatales, los residentes de Cité

Soleil, los miembros de la Plataforma de Organizaciones para los Derechos

Humanos de Haití (POHDH) y se reunió con representantes de la

MINUSTAH.

Esta Comisión consideró, con base en los resultados de sus investigaciones,

que la presencia de la MINUSTAH en Haití ha implicado profundos

problemas para la población, no sólo en términos de violaciones a los

derechos humanos, que no son pocas, sino también porque:

“aumenta la dependencia económica y el desequilibrio económico mediante la privatización, causando pérdidas agrícolas e industriales (…) Contribuye al desmantelamiento del Estado de Haití y la desestabilización del tejido social de Haití (...) No tiene programas educativos o culturales, dejando a los jóvenes en la miseria.”232

Otra de las conclusiones del informe de la Comisión señala que la misión

es ilegítima e ilegal por cuanto “el capítulo 7 de la Carta de la ONU que ha

sido invocado para justificar el despliegue de la MINUSTAH, sólo se

prevé que una Misión puede desplegarse en caso de conflicto internacional,

guerra civil, desastres naturales o crímenes contra la humanidad, y ninguna

de esas condiciones existen en Haití”.233

232 Ibíd.. 233 Ibíd.

197

Ahora bien, las denuncias por las violaciones a los derechos humanos de

los haitianos cometidas por miembros de la MINUSTAH no son un asunto

reciente, pues ya en el año 2005 la prensa local denunciaba los abusos

cometidos contra la población en la “búsqueda” del reestablecimiento del

orden. Por citar algunos ejemplos: el 6 de julio de 2006 en una entrevista

exclusiva, Jean Jorel miembro de la Comisión Política de Fanmi Lavalas,

denunciaba sobre las operaciones de la ONU en Cité Soleil que: “hoy todos

los barrios populares se encuentran bajo ataque. (…) Estos barrios

representan a los pobres y la mayoría del pueblo haitiano. Barrios como

Cité Soleil, Bel Air y Solino se han convertido en cementerios.”234 Así

mismo denunciaba que el Dr. Reginald Boulos, presidente de la Cámara

Haitiana de Comercio e Industria de Haití, pidió a las Naciones Unidas

intensificar sus operaciones militares contra los "bandidos". Siendo el

término "bandidos" la palabra clave para hablar de los partidarios de

Lavalas.235

La represión injustificada, afirman estas denuncias de la prensa

independiente haitiana, contra miembros del Lavalas –partido que apoya a

Aristide- fue una constante encubierta en la noción de “bandidos”:

“La ironía es que el ataque del 22 de diciembre parece haber sido provocado no por una oleada de secuestros, como sostiene la ONU, sino por una nueva manifestación masiva de partidarios de Lavalas que comenzó en Cité Soleil. Cerca de diez mil personas se manifestaron unos días antes pidiendo el regreso del presidente Aristide, en una clara condena de lo que llamaron la ocupación militar extranjera de su país.”236

234 UN “peacekeepers” in Haiti accused of massacre. Disponible en: http://www.haitiaction.net/News/HIP/7_13_5/7_13_5.html 235 Ibíd.. 236 UN in Haiti accused of second massacre. Disponible en: http://www.haitiaction.net/News/HIP/1_21_7/1_21_7.html

198

Como puede observarse, aquí el debate no surge sólo para denunciar los

abusos cometidos por la fuerza de la MINUSTAH contra la población

haitiana, sino respecto del señalamiento de partidarios del Lavalas como

bandidos que, como tal, deben ser controlados. Así, el tema controversial

es nuevamente la represión como fórmula de “control” sobre los opositores

políticos que, en ese caso, estaría auspiciada por la fuerza multinacional.

En ese sentido, se denuncia también la salida misma de Aristide agenciada

por las fuerzas extranjeras, por cuanto:

“la justificación última de la eliminación de Aristide es que había perdido el apoyo de su pueblo, pero ello no era cierto. Había perdido el apoyo de la élite económica de Haití hace mucho tiempo. Había perdido el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y de la oposición financiada por la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (…) Aristide había perdido el apoyo del sector no gubernamental, el cual también ayudó a crear y financiar estos movimientos de oposición a su gobierno, pero realmente nunca perdió el apoyo y la admiración de su pueblo. La gente de Aristide, y la base principal de su apoyo siempre fueron de los sectores más desprotegidos y marginados de la sociedad haitiana, que no son conocedores de relaciones públicas. (…) Estos son los residentes de barrios como Cité Soleil, Bel Air, Solino, Martissant y otros que han sufrido el peso de violaciones de derechos humanos cometidas por la policía haitiana y, finalmente, de las incursiones armadas de la fuerza de la ONU para eliminar los ‘bandidos’”.237

Otra fuente de rechazo a la presencia de la MINUSTAH proviene de

ciertos sectores del parlamento haitiano, sea el caso de Fequiere Pierre

Julián, quien ha manifestado cómo no sólo se puede culpar al presidente

Préval de la permanencia de la Misión, por cuanto “el Parlamento ha

237 The UN disconnect with the poor in Haiti. Disponible en: http://www.haitiaction.net/News/HIP/12_25_5/12_25a_5.html

199

actuado con ‘cierta negligencia’ por ‘no asumir nuestra responsabilidad’

para aprobar resoluciones que pidan la salida de la MINUSTAH.”238

El tema más repetitivo en esta controversia sobre la conveniencia o no de la

intervención en Haití esta relacionado con la pobreza, por cuanto cuestiona

las medidas implantadas por los actores internacionales y el gobierno local

para generar fuentes de “desarrollo”239

Se cuestiona, por ejemplo, las contradicciones entre explotación de mano

de obra barata y desarrollo económico para Haití. Sea el caso del "Win

Group” -conglomerado con sede en Haití-, que junto con la Fundación

Soros y el Fondo de Desarrollo Económico están planeando crear un

parque industrial en la costa de Cité Soleil que se denominará "Zona Libre

de las Indias Occidentales”. Se estima que estará en funcionamiento en el

2012 para albergar industrias locales e internacionales, bodegas, edificios

administrativos y centros de procesamiento. Bussines Wire afirma que ello

creará 25.000 puestos de trabajo, pero qué tipo de trabajo, puesto que las

negociaciones se adelantan con empresas norteamericanas a las que se

ofrece la ventaja del bajo costo de la mano de obra haitiana, al tiempo que

se presenta al público un discurso donde Stewart J. Paperina, presidente de

la Fundación Soros, asevera que están “comprometidos en apoyar el

desarrollo económico de Haití".240

238 Haití Liberte: Opposition to UN ocupation grows as renewal date Nears. Disponible en: http://www.haitianalysis.com/2009/10/3/haiti-liberte-opposition-to-un-occupation-grows-as-renewal-date-nears 239 Frente a la noción de desarrollo el siguiente debate resulta muy ilustrativo: “Cómo definía el desarrollo. Su tío Tomás Castrillón, Ministro de Obras Públicas, en ese entonces, dijo: Por la cantidad de kilómetros asfaltados por persona, El Ministro de Salud: Por el número de camas en hospitales por capita. Y Louis Lebret: Por hacer que el pueblo sea feliz. Y mirando a Paulo agregó: Antes de que usted gaste dinero en carreteras y fábricas, debe estar seguro de qué es lo que sus ciudadanos realmente necesitan”. Disponible en: http://pachajoa.110mb.com/a7lu.htm . 240 Georges Soros va investir à Cité Soleil. Disponible en: http://www.maximini.com/fr/haiti/actualite/info-antilles/info_antilles.asp?num=18661

200

En esta misma línea se llama la atención sobre la reunión que tuvo lugar la

primera semana de octubre de 2009 en Puerto Príncipe, liderada por el

Enviado Especial de la ONU para Haití, el expresidente norteamericano

Bill Clinton, a la cual asistieron el presidente del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), Luis Alberto Moreno, unos 500 empresarios y 150

representantes de ONG, en su mayoría procedentes de todo el Hemisferio

Occidental, con el fin de promover la inversión en Haití en áreas como el

ensamblaje de prendas de vestir, la agricultura e industrias de energía.

A propósito de esta “invitación a invertir” en Haití señala el analista Hervé

Jean Michel que muchos de estos "generosos" inversores serían más felices

invirtiendo en centros capitalistas más grandes (y seguros), pero invertir en

países del Tercer Mundo como Haití llama la atención porque les permite

maximizar las ganancias, aunque el costo de ello sea el empeoramiento de

las condiciones de vida de los trabajadores. Así mismo, critica el discurso

de Clinton y Moreno quienes afirmaron respectivamente que “el

capitalismo salvaría a Haití” y que “los inversores no se beneficiarán de la

mano de obra barata de los trabajadores de Haití, sino que son los

inversores quienes ayudarán a este pueblo”. Las razones de la molestia de

Hervé frente a estas estrategias de “desarrollo” para Haití las sustenta así:

“Esta es la misma vieja canción que hemos escuchado durante 40 años desde que Nelson Rockefeller llegó a Haití para abrazar a François Duvalier "Papa Doc" y firmó un acuerdo para crear fábricas de mano de obra barata. Desde entonces, las masas de Haití sólo se han vuelto más pobres, aunque la burguesía se ha enriquecido. (…)La tragedia es que los capitalistas extranjeros son los que llevan esta discusión acerca de qué tipo de sociedad debe existir en Haití.”241

241 Hervé Jean Michel, Haiti Liberte: The Clinton-Moreno Summit: An Illusion Factory. Disponible en: http://www.haitianalysis.com/2009/10/8/haiti-liberte-the-clinton-moreno-summit-an-illusion-factory

201

El argumento presentado por Hervé resulta interesante por cuanto señala no

sólo cómo esta fórmula ahora sugerida por los actores externos y avalada

por el gobierno local, no ha traído a Haití los resultados esperados, sino que

también pone de relieve cómo las decisiones acerca del tipo de sociedad

que se debe crear en Haití no atienden a las necesidades de los haitianos,

sino a una serie de intereses foráneos que poco evalúan los resultados que

históricamente ha tenido Haití con la implementación de tales modelos de

desarrollo que, realmente, la han terminado de sumir en el subdesarrollo.

Estos señalamientos hacen a Haití muy cercano al Macondo de García

Márquez:

“Nadie sabía aún qué era lo que buscaban o si en verdad no eran más que filántropos, y ya habían ocasionado un trastorno colosal, mucho más perturbador que el de los antiguos gitanos, pero menos transitorio y comprensible. Dotados de recursos que en otra época estuvieron reservados a la Divina Providencia modificaron el régimen de lluvias, apresuraron el ciclo de las cosechas, y quitaron el río de donde estuvo siempre y lo pusieron con sus piedras blancas y sus corrientes heladas en el otro extremo de la población, detrás del cementerio.”242

La investigadora social Sandra Quintela, miembro del Instituto de Políticas

Alternativas para el Cono Sur (PACS) / Red Jubileo Sur, observa que “las

industrias textiles sobre-explotan al trabajador haitiano. Sea el caso de la

fábrica de Levis que paga por una hora de trabajo en Estados Unidos, lo

mismo que le paga a un haitiano por 2 días de trabajo.”243Por tanto, resalta

cómo cualquier proyecto de construcción del Estado haitiano no debe estar

determinado por actores externos, ya que a su juicio:

242 García Márquez Gabriel, Cien años de soledad, Editorial Norma, Bogotá, 1996, p. 94. 243 Edición Vespertina de ALER Contacto Sur, entrevista a Sandra Quintela, Presencia militar estadounidense en Haití: ¿ayuda humanitaria o intervención militar?. Disponible en: http://aler.org/produccioninformativa/index.php/csv/994-presencia-militar-estadounidense-en-haiti-iayuda-humanitaria-o-intervencion-militar

202

“La solución en Haití no es la invasión militar, sino la participación popular. La gente de Haití es quien debe decir qué clase de reconstrucción quiere hacer. Si es posible reconstruir Puerto Príncipe con agua potable, energía para todos, etc. Las organizaciones sociales y políticas de Haití tienen la capacidad de tomar estas decisiones, no es a través de un proyecto militar. El militar no fue formado para construir, sino para la destrucción y muerte, poniendo en riesgo la estabilidad de la región.”244

En un sentido similar se pronuncia Dayan Colin, quien cuestiona que se

piense como la única forma de ayudar a los haitianos esclavizarlos como

mano de obra cautiva. Así que, una vez más, el énfasis es puesto en la

importancia de la participación de los haitianos en la formulación de sus

estrategias de transformación, atendiendo a las características propias de

este pueblo. En palabras de Colin:

“Los haitianos podrían industrializarse o no a su propio ritmo, esperemos que con propietarios locales. Las tradiciones del vudú que son tan temidas y vilipendiadas por los medios y los occidentales deben seguir siendo una fuente de esperanza y fuerza para muchos haitianos.”245

Así, las narrativas de estos actores insisten en la necesidad del

empoderamiento de los haitianos como la única estrategia que permitirá

obtener mejores resultados en términos de calidad de vida para los mismos,

señalando entonces como perjudicial la intervención económica de actores

externos evidente en la ausencia de autonomía que tiene el gobierno local –

puede ser como consecuencia de su dependencia- para tomar las decisiones

en temas de estrategias y planes de desarrollo para Haití, así como la

desacertada decisión de mantener las tropas de la Misión de la ONU que, a

244 Ibíd.. 245 Patterson Jim, Colin Dayan says the best aid for the earthquake-ravaged nation is to empower its people. Disponible en: http://haitisheri1804.wordpress.com/2010/02/12/colin-dayan-says-the-best-aid-for-the-earthquake-ravaged-nation-is-to-empower-its-people/

203

juicio de los actores mencionados, no tratan los problemas de fondo de

Haití, privilegiando las medidas represivas.

Otro factor que incide en la toma de decisiones acerca de cuáles son los

programas que deben generarse en Haití en términos de infraestructura e

industrialización para promover el mejoramiento de las condiciones de

vida, depende de los dineros de los gobiernos donantes, quienes definen

proyectos específicos para alcanzar los fines mencionados, siendo ello

también objeto de debate, aunque por lo general la voz de los haitianos

resulta oscurecida así sean en ocasiones “consultados.

En el marco de la cooperación bilateral Brasil-Haití246 se han generado

proyectos para el desarrollo agrícola a través de los recursos conocidos

como “Fondos de Negros”, siendo también una prioridad la construcción

de una represa hidroeléctrica para el departamento de Artibonite, junto con

la selección de jóvenes haitianos para ser favorecidos con becas de estudio

en Brasil. Estos asuntos que pareciesen ser objeto simplemente de

discusiones técnicas entre expertos, tienen una incidencia tal en la vida

cotidiana de los haitianos, que éstos se han visto en la necesidad de

plantear su perspectiva frente a dichos proyectos.

El debate entre distintas comunidades y el presidente Préval respecto a la

construcción de represas hidroeléctricas se ha presentado en los siguientes

términos:

“[Pregunta Préval] ¿Quién de ustedes no opta por la construcción de una represa hidroeléctrica en la zona? Christophe Louis Germain, un sexagenario con más de tres hectáreas de tierra Sarazin, respondió diciendo:

246 Ver: Le Brésil s'intéresse au développement économique d'Haití. Disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54198

204

"Presidente, si usted construye una represa hidroeléctrica aquí, toda nuestra tierra va a desaparecer. Y por lo tanto, ya no podemos producir cosechas." (…) [Responde Préval] "Si las proyecciones no se realizan rápidamente, podemos perder esta ayuda que el gobierno brasileño nos ha brindado, pues su vigencia fiscal termina en diciembre de 2009" (…) "No puede haber desarrollo sin carreteras ni electricidad".”247

Un punto adicional sobre el que se genera controversia respecto de la

presencia de la fuerza multinacional de la ONU en Haití está en el tema de

seguridad nacional. El presidente Préval justifica su decisión de solicitar un

año más de presencia de la Misión argumentado que:

“El apoyo de la ONU es necesario para nosotros (…) creemos que la dosis óptima de sus fuerzas militares, policiales y administrativas nos brinda a través de la MINUSTAH mejores condiciones para asistir a nuestro país con más eficacia en el fortalecimiento del clima de paz y estabilidad, sin ser indiferente a las luchas de nuestra reconstrucción, la reducción de la vulnerabilidad y la erradicación de la pobreza.”248

Robert Manuel,249 Secretario de la Defensa de Haití 1996-1999, asesor

presidencial en temas de seguridad 1996-2009 y actual Embajador de Haití

en México, reconoce que la presencia de la MINUSTAH en Haití no

responde de manera exclusiva a los intereses de los haitianos, puesto que

existen agendas multilaterales y bilaterales entre el gobierno de Haití y los

gobiernos de los países que participan de la Misión en temas políticos y

económicos. Por ejemplo, en la agenda con los Estados Unidos sobresalen

los intereses geopolíticos y neoeconómicos de éste, ya que Haití se

247 Ver: Dialogue entre Préval et des Mirebalésiens. Disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54144 248 Allocution du President Rene Preval aux Nations Unies. Disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54221 249 Las declaraciones que se presentan a continuación, ofrecidas por Robert Manuel, son tomadas de una entrevista que éste sostuvo con la autora del texto el 28 de Octubre de 2009.

205

encuentra estratégicamente ubicada respecto de Cuba y Venezuela, lo cual

le permite mantener cierta vigilancia de la zona, además le permite

controlar el tránsito de drogas ilícitas y aprovechar las ventajas que para

sus empresas ofrece este país del Caribe. Sin embargo, recalca cómo la

presencia de la MINUSTAH ha resultado indispensable para el

mantenimiento del orden y la estabilidad en Haití, confesando también que

las acciones desarrolladas en términos militares no son suficientes para

garantizar seguridad y, por ello, se deben crear programas que den lugar al

desarrollo económico de Haití. A este respecto, Manuel cita al presidente

Préval, quien afirma: “necesito más tractores que tanques”.

Este experto en seguridad menciona que uno de los retos más importantes

que aún tiene pendiente por concretar tanto la MINUSTAH como el

gobierno local es generar para Haití la “cadena penal”, donde funcionen

tanto la justicia como la seguridad, siendo una de las premisas más

complicadas de aplicar en el marco de la intervención es que un juez no se

forma como un policía. Adicionalmente, presenta la necesidad de distinguir

seguridad de policía, así como de preparar servicios de inteligencia que no

sólo actúen con carácter represivo, sino que permitan acciones de índole

preventiva, lo cual fortalecería la democracia. Pero todo ello es aún una

agenda pendiente en Haití.

Enfatiza su acuerdo con el Presidente Préval en cuanto a la ampliación del

mandato de la Misión por un año más, pues la PNH no está lista para

quedarse sola a cargo de la seguridad en Haití y no duda en calificar este

hecho como un fracaso de la Misión.

En el desarrollo de su relato aparece una noción muy particular acerca del

fortalecimiento institucional de Haití al señalar cómo si quienes dirigen la

institución policial y el Ministerio de Justicia fuesen amigos más cercanos

206

del Presidente, los planes de cada una de estas instituciones verían con

mayor probabilidad feliz término.250 A la ausencia de tal relación en la

configuración actual del poder en Haití atribuye buena parte de los defectos

que tiene el plan de reforma de la PNH. A este respecto concluye

curiosamente, entonces, que “cuando las instituciones son débiles, las

personas son las llamadas a tomar las riendas pero para construir las

instituciones”. Tras esas declaraciones no resulta extraño que el Consejo

Nacional de Partidos Políticos de Haití haya realizado en el mes de octubre

de 2009 una evaluación un tanto negativa de los logros del Ejecutivo,

resaltando, por ejemplo: “la corrupción, el nepotismo y el clientelismo

político”.251

Finalmente, un tema significativo para el mantenimiento de un Estado

como el haitiano que ha venido padeciendo la deslegitimación de sus

instituciones, es la creación de confianza institucional, asunto respecto del

que Manuel presenta una tibia respuesta, pues sugiere que la manera de

alcanzar dicha confianza institucional es a través del “comportamiento

consecuente de los hombres y mujeres que en ellas trabajan”, reclamando

que ello suceda no en relación con el desarrollo de sus funciones públicas,

sino que considera que el hombre que es mal esposo no puede ser buen

hombre de Estado. Esta definición de confianza institucional resulta

bastante problemática a la hora de proyectarla sobre el funcionamiento de

una sociedad que pretende consolidarse y generar procesos institucionales

estables. Si este es también un campo controversial, resulta comprensible

por qué las intenciones de los donantes y de la misma ONU respecto del

250 Esta afirmación acerca de la relación Instituciones Estatales-Directores de las Instituciones la sustenta en su experiencia personal, pues señala cómo el ser amigo cercano del Presidente de la República le dio muchas ventajas para formular y ejecutar los planes que proyectó en el tema de seguridad para Haití. 251 L'opposition politique se réveille. Disponible en: http://www.haitiwebs.com/showthread.php?t=54274

207

fortalecimiento institucional no se llevan a cabo pese a que se emprendan

programas dirigidos en esa dirección.

3.8 La intervención de la MINUSTAH después del terremoto

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes del terremoto

centraba su atención en Haití, principalmente, el ámbito de la seguridad

entendida de una manera limitada, tal como se indicó en apartados

precedentes y, por lo mismo, sus análisis se enfocaban en el papel que

estaba desempeñando la MINUSTAH. Pero después del 12 de enero de

2010 el foco de su atención se amplío a otros temas de interés relacionados

con la respuesta humanitaria de emergencia y a los programas de ayuda

alimentaria y de reubicación en viviendas provisionales en los que se

involucraban diversas agencias del ámbito internacional, así que el énfasis

en la MINUSTAH se ve ligeramente desplazado. No obstante, el manejo

de la seguridad sigue estando en las prioridades de la agenda, por lo que el

Consejo de Seguridad ofrece su análisis de la situación en febrero de 2010.

Señala que las manifestaciones que surgieron tras el terremoto no tuvieron

una magnitud significativa que alterara fuertemente el orden público,

aunque reconoce que hubo una serie de incidentes que afectaron a la labor

humanitaria (por ejemplo, se reportaron ocho secuestros entre enero y

febrero de 2010), así como un incremento en la violencia sexual y de

género en los campamentos, aunque no ofrece los datos completos que

corroboran estas afirmaciones.

También se definió que las nuevas amenazas que surgieron como

consecuencia del terremoto son, a saber:

a. La fuga de pandilleros de las cárceles –algunos con uniformes y armas

de la policía-, quienes regresaron a sus antiguos barrios generando

208

enfrentamientos entre los viejos y los nuevos líderes de las pandillas en

esos territorios.

b. Aumento del tráfico de drogas en Haití como resultado del aumento de

los problemas para aplicar eficientemente la ley.

c. Inseguridad en los campamentos relacionada con violencia de género,

deterioro de las condiciones de vida, el hacinamiento y la iluminación

deficiente que contribuye en el aumento de la delincuencia.

El Consejo de Seguridad estimó que dados los problemas que ahora

aparecían o se recrudecían en el panorama haitiano, era importante tener en

cuenta otros retos que van más allá de las variables que se consideran

relacionadas con la seguridad pero que inciden fuertemente sobre aquélla.

Esto es, a saber, “los problemas en la entrega de la ayuda que se dificulta

no sólo por cuestiones de inseguridad sino también por desorganización y

mal estado de las vías de transporte. A su vez, preocupan los riesgos de

salud asociados con el suministro de agua inadecuado, el hacinamiento y el

saneamiento deficiente. Los niveles más altos de desempleo, la pérdida de

la propiedad y de la capacidad de ahorro, y el trauma resultante de los

acontecimientos de 12 de enero también contribuyen a un ambiente de

mayor vulnerabilidad en Haití”252. En ese orden de ideas, el Consejo de

Seguridad hace un breve recuento de las necesidades y desafíos que

aparecen después del terremoto en el ámbito de la respuesta de emergencia,

los esfuerzos en la ayuda humanitaria y los planes de reconstrucción. A ese

respecto se encuentra que la ayuda humanitaria internacional para Haití se

triplicó entre 2009 y 2010, incrementándose de 1.12 millones de dólares a

3.27 billones de dólares253. De acuerdo a los datos recogidos por la Oficina

252 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Report of the Secretary-General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti, S/2010/200, 22 de febrero de 2010. 253 Office of the Special Envoy for Haití, Has aid changed? Channelling assistance to Haiti before and after the earthquake, june 2011.

209

del Enviado Especial de las Naciones Unidas para Haití, la distribución de

las ayudas para este país en el 2010 fue la siguiente:

Como la gráfica lo muestra, el sector que más ayuda recibió de los

donantes fue el de respuesta a los desastres -civil y militar-, al tiempo que

el que menos recursos obtuvo fue el gobierno de Haití, lo cual evidencia la

debilidad con la que se ha caracterizado al gobierno haitiano prefiriendo

distribuir las ayudas hacia otros actores que desarrollaran las actividades de

socorro y emergencia. De ahí entonces no resulta extraño que se haya

establecido una comisión internacional -la Comisión Interina para la

Reconstrucción de Haití254- que durante los dos primeros años (2010-2011)

254 La CIRH se rigió por un Comité Directivo que estuvo presidido por un representante nombrado por el Gobierno de Haití. El Comité de Dirección estará compuesto por los siguientes miembros: a) un representante del Gobierno de Haití; b) un representante de cada Donante que hace la contribución mínima a la HRF de USD 30 millones; c) un representante de cada Entidad Socio (BID, Naciones Unidas y Banco Mundial), y d) un representante del Fiduciario como miembro ex-oficio. Un representante del Gobierno de Haití es el presidente del Comité Directivo y convoca sus reuniones. El Comité Directivo decide sobre cualquier cambio en su tamaño y composición. Los observadores en el Comité Directivo estará integrado por los siguientes: a) un representante de las organizaciones no gubernamentales; b) un representante del sector privado; c) un representante de la Diáspora Haitiana;

210

administró los recursos ofrecidos por los donantes internacionales y tomó

las decisiones referentes al uso éstos en diversos proyectos. Vale también

mencionar que el Fondo de Reconstrucción creado para ese fin es

administrado por el Banco Mundial. La decisión de crear esta instancia de

decisión internacional fue motivo de malestar en muchos sectores de la

sociedad haitiana, que presentaron en su contra argumentos como este:

“este nuevo órgano sustituye claramente al Poder Ejecutivo. Las

referencias a asuntos como “eficacia”, “transparencia” y

“responsabilización”, son acusaciones explícitas contra los dirigentes

actuales que reconocieron, al firmar este documento, su incompetencia para

asumir el mandato que les fue conferido en las urnas”255.

En cuanto a la respuesta ofrecida por la MINUSTAH propiamente dicha

encontramos que proporcionó apoyo logístico y administrativo para

operaciones de rescate y socorro.

La Base Logística de la MINUSTAH en Puerto Príncipe, que sufrió daños

relativamente pequeños, se convirtió en el centro de operaciones para la

mayor parte de las agencias de las Naciones Unidas y en un espacio de

prestación de servicios básicos para muchos actores humanitarios de otras

agencias de las Naciones Unidas. La MINUSTAH se reforzó gradualmente

con la llegada de tropas adicionales -asignadas en la Resolución 1908

(2010)- con un segundo batallón de infantería de Brasil, al tiempo que

arribaron las empresas de ingeniería japonesas y koreanas, así como policía

militar de Guatemala. El 13 de abril de 2010, la dotación del componente

militar ascendía a 120 oficiales del Estado Mayor y 8.186 miembros de los

contingentes, que comprende 13 unidades de infantería y 9 unidades de

d) un representante de asociados para el desarrollo; e) un representante de la sociedad civil haitiana, y f) un representante del gobierno local. 255 Ver: http://www.csa-csi.org/index.php?option=com_content&task=view&id=6174&Itemid=238&lang=es

211

apoyo, incluidas 4 empresas de ingeniería256. Tropas de infantería

adicionales de Argentina y Perú llegarían en mayo para aumentar la

capacidad de la Misión para proporcionar seguridad y ayuda humanitaria.

La Misión etomó algunos proyectos que estaban en curso antes del

terremoto, terminando 20 de 40 proyectos aprobados, entre ellos la

creación de empleo a 11.000 beneficiarios, la formación en habilidades

profesionales para 350 jóvenes, la prestación de servicios médicos y

legales, el apoyo a 1.800 mujeres víctimas de la violencia, y un proyecto

piloto para la formación profesional de las mujeres empresarias en dos

barrios violentos. La Misión apoyó clínicas móviles para unos 1.500 niños

de la calle, y comenzó actividades de apoyo a los menores que están en

conflicto con la ley. Con apoyo de las contrapartes nacionales y locales, la

MINUSTAH llevó a cabo campañas de movilización social que promueven

la no violencia, la tolerancia y la paz en todas las áreas prioritarias257.

Como puede observarse en las declaraciones del Consejo de Seguridad que

se han ido presentado después del terremoto, se incluye como parte de la

Misión un componente de ingenieros que seguramente se busca vincular

con actividades de reconstrucción. No obstante, la información

proporcionadas por las Naciones Unidas nada precisa sobre los proyectos

que estos equipos de ingeniería realizan, sobre su organización,

financiación o funcionamiento. Una pequeña pista se puede encontrar en

las labores que la MINUSTAH comenzó a desarrollar justamente después

del terremoto, abriendo seis nuevos proyectos para el manejo de cuencas en

las áreas de Martissant y Carrefour Feuilles en Puerto Príncipe.

256 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Report of the Secretary-General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti, S/2010/200, 22 de febrero de 2010 257 Ibíd

212

En lo referido a las labores policiales tenemos que, dada la magnitud de las

pérdidas de la Policía Nacional de Haití, la MINUSTAH se centró sus

esfuerzos en apoyar a la capacidad operativa de la Policía Nacional de Haití

para mantener la seguridad y el orden público. El aumento de las patrullas

en lugares clave como bancos y almacenes ayudó a crear confianza y frenar

los saqueos. Como asentamientos de desplazados se expandieron, el foco

de la actividad policial se ha desplazado a la protección de esos lugares,

especialmente para los más vulnerables. Ha mantenido una presencia

permanente en dos grandes campamentos en Port-au-Prince, ubicados en el

Club de Pétionville y en Cité Soleil. También se destaca el desarrollo de la

“Operación Esperanza” llevada a cabo conjuntamente por la Policía

Nacional de Haití y el componente de policía de la MINUSTAH en octubre

de 2011 en Puerto Príncipe. En ese sentido, el balance de la Misión parece

positivo, por lo que se han podido llevar a cabo sesiones del mando por

parte de los contigentes de policía internacional pertenecientes a la ONU

para que sea asumido por el cuerpo de la Policía de Haití, aunque ésta aún

no pueda asumir completamente la salvaguarda del interno. El Secretario

de la ONU señala al respecto:

“si bien la actuación de la Policía Nacional de Haití ha mejorado poco a poco, la misión observó que aún carece de personal suficiente y debidamente preparado para asumir plenamente la responsabilidad de la seguridad interna. La capacidad de la fuerza de policía de Haití, que en la actualidad está integrada por aproximadamente 10.000 agentes, se reforzó tras la graduación de la 22ª promoción de cadetes en mayo de 2011. No obstante, el ritmo del reclutamiento, la investigación de antecedentes y la formación ha sido insatisfactorio. La misión fue informada de que el comienzo de la capacitación del próximo grupo de cadetes se había retrasado debido al déficit de financiación y a otras dificultades administrativas”258.

258 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 13 a 16 de febrero de 2012, S/2012/534, 11 de julio de 2012.

213

Con el fin de continuar reforzando las capacidades propias de la PNH, el

gobierno nacional con el apoyo de la MINUSTAH ha lanzado el programa

de desarrollo de 2012-2016, que hace hincapié en la profesionalización y

modernización de la PNH. Se ha previsto un presupuesto de más de 1331

millones de dólares con la contribución de los donantes internacionales

para la ejecución de este plan259. Con el fin de generar mayores garantías

sobre su ejecución se ha creado el Consejo Superior de la Policía Nacional

(CSPN), cuyo deber es que la policía nacional se constituya en un cuerpo

que apoye al ejecutivo en su política de fortalecer el imperio de la ley y la

restauración de la autoridad del Estado. Pese a este Plan y la buena

voluntad del gobierno haitiano por fortalecer sus propios cuerpos de

seguridad, la Misión del Consejo de Seguridad que estuvo en febrero de

2012 evaluando la situación general del país encontró que las valoraciones

ofrecidas por diferentes interlocutores sobre el número de agentes que a la

larga necesitaría la Policía Nacional de Haití, diferían considerablemente;

los cálculos iban de los 16.000 acordados en el plan de desarrollo hasta

20.000 o incluso 22.000. Para que la institución pueda cumplir ese objetivo

sería preciso impartir capacitación a más de 1.000 agentes al año, mientras

que la 23ª promoción, cuyo período de capacitación de siete meses estaba

previsto que comenzase en abril de 2012, está integrada por solo 550

cadetes. El comienzo de la capacitación se retrasó debido a un problema de

comunicación entre las autoridades de Haití y los principales asociados

bilaterales con respecto a la financiación. El retraso obedeció también a las

discrepancias en torno a las fechas, la duración del curso y el número de

alumnos por clase260.

259 Ver: http://www.defend.ht/politics/articles/presidential/3160-1-3-billion-disposed-to-reform-haitian-national-police-force#youtubeID123 260 Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Informe de la misión del Consejo de Seguridad a Haití, 13 a 16 de febrero de 2012, S/2012/534, 11 de julio de 2012

214

La misión civil de la MINUSTAH también continuó trabajando en sus

programas de apoyo a las entidades gubernamentales. Por ejemplo,

proporcionó asesoramiento técnico y apoyo a los comités de gestión de

desastres en las zonas afectadas en los departamentos y las comunas,

incluyendo la identificación y gestión de los asentamientos para los

desplazados internos. A su vez, siguió prestando apoyo a las Cámaras del

Parlamento a través de soporte técnico en áreas como la legislación en

materia de género, la sensibilización sobre la protección de los derechos del

niño, la prevención y represión de la corrupción, el derecho a habeas

corpus, la formación en relaciones públicas y servicios de comunicación, y

las mejores prácticas parlamentarias. Sobre la base de la asistencia técnica

proporcionada por la MINUSTAH antes del terremoto, la Cámara de

Diputados aprobó, entre otros, el proyecto de ley sobre el Código

Aduanero.

En el ámbito de la Justicia, la MINUSTAH ayudó en la recuperación de

documentos y registros, trabajando en estrecha colaboración con el PNUD

y el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Ha apoyado también a la

administración Penitenciaria para garantizar la seguridad en las cárceles

para prevenir fugas adicionales, asegurando el bienestar de los internos,

proporcionando alimentos, agua y servicios médicos, y la reconstrucción de

la infraestructura penitenciaria para restaurar la capacidad de detención. La

MINUSTAH trabajó con los donantes para facilitar la restauración de tres

cárceles dañadas y para aumentar la capacidad de retención de seguridad

cumpliendo con las normas internacionales mínimas. Pero el balance en

este ámbito sigue siendo negativo, ya que existen muchos obstáculos aún

no resueltos para aplicar la ley con equidad. Las desigualdades en el acceso

a la justicia siguen siendo extremadamente problemáticas porque el

ciudadano medio a menudo carecía de recursos para contratar a un

abogado.

215

Sigue siendo otra prioridad aún no contemplada para mejorar el sistema

democrático haitiano a través de la división de los poderes públicos, que los

magistrados puedan operar con independencia del Ejecutivo, del cual

reciben órdenes y dejar de estar subordinados a la autoridad del Ministerio

de Justicia, en lugar del Tribunal Supremo.

Como en años anteriores, la protección de los derechos humanos continúa

estando entre los objetivos que la Misión dice perseguir, por lo que la

MINUSTAH ha adaptado sus prioridades anteriores al terremoto en esta

materia (fortalecimiento las políticas públicas, fortalecimiento de las

organizaciones de la sociedad civil y lucha contra la impunidad), hacia la

protección de los derechos humanos en los esfuerzos de socorro. Las

nuevas prioridades incluyen: protección de la población afectada por el

terremoto; la inclusión de normas y principios de derechos humanos en los

esfuerzos de socorro así como en la formulación de políticas para la

reconstrucción; seguimiento de la situación de los derechos humanos en

otras zonas afectadas; garantizar la participación de la Institución Nacional

Haitiana encargada de velar por los derechos humanos: Office du Citoyen

du Protecteur261.

El Consejo de Seguridad ha planteado algunos cambios que debían

introducirse en la Misión una vez se superara la fase inicial de emergencia

para lo cual propone adoptar un enfoque integrado en cinco áreas clave que

han sido acordadas entre todos los departamentos y organismos

responsables: (a) fomento de la estabilidad política, incluso a través de la

reforma constitucional, las elecciones y la gobernabilidad democrática, (b)

coordinar y permitir los esfuerzos para brindar alivio tras el terremoto,

buscando reducir el riesgo de desastres en el futuro, especialmente para los 261 Ibíd

216

más vulnerables; (c) el mantenimiento de un entorno seguro y estable,

mientras se trabaja para fortalecer el Estado de Derecho, los derechos

humanos y para apoyar a la policía de Haití, las instituciones judiciales y

penales, (d) apoyo al Gobierno en la aplicación de su visión para fortalecer

la capacidad del Estado y la descentralización, y (e) ayudar a Haití a

construir su capital humano mediante la promoción de una agenda social

equilibrada262.

Como puede deducirse de estos enunciados, la Misión de la ONU ha

ampliado sus objetivos de “estabilización” a ámbitos que habían sido

excluidos de su horizonte antes del terremoto, sea el caso de la “reforma

constitucional”, por ejemplo. Así mismo, aunque el logro de tales objetivos

se proponga para los próximos dos años, la amplitud de los mismos

permitirá que la intervención se prolongue mucho más tiempo que el

programado inicialmente.

Dicha transformación no sólo tiene implicaciones para el caso haitiano sino

que sus consecuencias pueden ampliarse a otras intervenciones de la ONU,

pues está inmersa en un debate sobre el papel y los límites que deben tener

las misiones de paz: deben ser para el mantenimiento de la paz o para

promover el desarrollo. Al parecer, la fórmula que trata de aplicarse en

Haití busca combinar estos dos “tipos” de misiones, pero los resultados en

términos de desarrollo alcanzados hasta ahora son cuestionables en

términos de los niveles de pobreza que aún persisten en Haití. De otra

parte, una misión de desarrollo permite un amplio margen de maniobra que

depende de cuál sea la visión de desarrollo que se adopte. Por ejemplo, en

la década de los 90 la idea de desarrollo que se promovió para Haití estaba

directamente vinculada con el libre comercio. Siguiendo tal principio, en

1995 los aranceles a las importaciones de arroz en Haití fueron reducidos 262 Ibíd

217

de un 50% a un 3%, abriendo la puerta al arroz barato de los Estados

Unidos. Los productores haitianos de arroz se vieron incapaces de competir

con el precio de estas importaciones y perdieron su cuota de mercado. Hoy

día más de la mitad del mercado del arroz en Haití está dominado por

empresas estadounidenses, lo cual no sólo supuso la ruina de muchos

agricultores, sino que también implica un riesgo alimentario permanente,

tal como lo señala el informe de Oxfam llamado “Cambiar las reglas.

Comercio, globalización y lucha contra la pobreza”. Por tanto, la

promoción del desarrollo resulta ser una oferta de futuro tan prometedora

como peligrosa. Adicionalmente, los objetivos de desarrollo que se

planteen, si resultan amplios y ambiciosos, pueden convertirse en un

motivo para extender indefinidamente la Misión internacional en suelo

haitiano, siendo este un asunto altamente controversial como a lo largo de

estas páginas se ha venido mostrando.

Sin embargo, parece que no existe consenso entre las diversas compañías

de distintos Estados que conforman la Misión. Sea el caso de los ministros

de Defensa de Brasil y Uruguay, quienes consideran que “"La

reconstrucción de la paz en Haití es importante para que el pueblo haitiano

pueda tener su desarrollo económico; sin eso no tenemos posibilidad

alguna de llegar a un momento final en la participación de las

organizaciones internacionales"263. Es decir, priorizan la misión de paz

antes que la misión de desarrollo porque afirman que la segunda vendrá

como consecuencia de alcanzar la primera. En cambio, otros países como

Ecuador apuestan por contribuir a la Misión con “más ingenieros que

soldados”, por lo que desde agosto de 2010 ha enviado “un contingente de

su Cuerpo de Ingenieros del Ejército para apoyar la reconstrucción de la

provincia haitiana de Artibonite, afectada por el terremoto”264. Por su parte,

263 http://www.oem.com.mx/oem/notas/n1966127.htm 264 http://www.google.com/hostednews/epa/article/ALeqM5iZEZMH-DyLQzJiMljilEfPhx6L4Q

218

los países miembros de UNASUR desde el 2011 han planteado la

necesidad de reducir el número de sus militares comprometidos con la

MINSUTAH, señalando que se ha avanzado en los objetivos planteados

para la misión. Para septiembre de 2011, momento en el que se produce la

reunión de UNASUR, la MINUSTAH contaba con 7,803 militares (de 19

nacionalidades) y 2,136 policías (de 41 nacionalidades), 464 civiles de 115

nacionalidades, 1,239 civiles locales y 207 voluntarios de Naciones Unidas,

según su página web. Brasil con 1,280 militares y Uruguay con 1,136 son

los países con mayor participación. Así que la decisión de reducción de

tropas podría tener un impacto significativo en el número de integrantes

vinculados con la Misión, aunque tal retirada aún no inicia.

En cuanto al programa de protección de los derechos humanos, tenemos

que sigue dependiendo, según los planes de la Misión, de la presencia de

fuerzas militares patrullando por Haití. En palabras del Consejo de

Seguridad:

“establecer una presencia policial visible y sostenible, incluyendo la protección de la población en los campamentos de desplazados internos (…) mantener unidades especiales de la Policía Nacional de Haití para detener a fugitivos peligrosos y hacer frente al riesgo de la violencia de pandillas (…) La postura del componente de policía de la MINUSTAH forma parte del Enfoque integrado de la Misión para la protección de los civiles. Reconociendo la urgente situación, la Misión debe ampliar la protección, seguimiento y promoción de los derechos humanos, en particular para hacer frente a la violencia sexual y de género, y otras cuestiones de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, en coordinación con los actores humanitarios”265.

Dicha características de los programas de derechos humanos, tal como se

afirmó en capítulos precedentes, sigue pareciendo un oxímoron que, como

265 Ibíd

219

tal, también ha dado lugar a la violación de los derechos humanos por

algunos miembros de la Misión que, en algunas ocasiones, buscando

preservar la paz y la seguridad han hecho un uso excesivo de la fuerza

irrespetando los tratados que sobre esta materia rigen las operaciones de

paz y las intervenciones militares. Los casos más preocupantes en este

sentido se presentan en barrios deprimidos, como por ejemplo, Cité Soleil

en la capital haitiana Otra de las denuncias recurrentes está relacionada con

abusos sexuales. El caso más reciente involucró al contingente de

marineros uruguayo, del cual se presentó como prueba un video que se

propagó por distintas redes sociales en internet.266

La estabilidad política, otra de las prioridades de la Misión, la han

vinculado con los logros alcanzados en términos de seguridad, puesto que

se espera poder contener los brotes de violencia para que no devengan en

alzamientos civiles o armados para derrocar al gobierno –como ha ocurrido

en muchas ocasiones anteriores en Haití-, así como para intentar garantizar

que las elecciones se puedan llevar a cabo en todo el territorio nacional de

manera pacífica y sin constricciones al elector por parte de grupos armados.

De otra parte, esta imagen de “estabilidad” también se considera necesaria

para que los donantes internacionales sigan aportando dinero a los

proyectos en Haití y para que empresarios extranjeros se animen a invertir

en Haití por cuantos se reducen los riesgos. No obstante, dicha versión de

la “estabilidad política” tampoco parece atender a la complejidad del caso

haitiano, ya que la realización de elecciones periódicas que proclamen a un

candidato como gobernante no es sinónimo, necesariamente, ni de mayor

estabilidad, ni de democratización del sistema. Es más, aplicar tales

calificativos -estable y democrático- a los procesos políticos en Haití

reduce significativamente los contenidos de los mismos, ya que la

democratización es aún frágil, no sólo por cuenta de la baja participación 266 http://www.youtube.com/watch?v=4DSmteyeyyw

220

electoral y el descontento de los ciudadanos con sus gobernantes, sino que

también ha habido una dosis de ayuda por parte de las organizaciones

internacionales que intervienen en Haití. Sea el caso de las más recientes

elecciones parlamentarias de noviembre de 2010 fue excluido de manera

arbitraria la lista de candidatos pertenecientes al partido político Famni

Lavalás que, como se ha tenido ocasión de explicar en este documento, es

el partido que se creó para apoyar al expresidente Aristide y que aún cuenta

con el apoyo e ideario de este líder político haitiano. Este fallo en la

“democracia” haitiana fue advertido por senadores estadounidenses que

reclamaron al gobierno de su país no apoyar dicho proceso electoral sino se

permitía la participación de todas las agrupaciones políticas, pero el

gobierno estadounidense no se pronunció al respecto. Cabe recordar que la

legitimidad de dicho proceso electoral puede estar en cuestión no sólo por

la exclusión de agrupaciones políticas, también por cuanto el censo

electoral no se encontraba adecuadamente actualizado después del

terremoto, pues las cifras oficiales sobre el número de muertos varía según

la organización que las presente y ello se debe, en buena medida, al

subregistro y a las carencias en la identificación de los nacionales haitianos.

De otra parte, algunos problemas que existían previamente al terremoto en

cuestiones electorales aún no se corrigen, ni entran en el paquete de

medidas para “mejorar la democracia” desarrollado por la MINUSTAH.

Sea el caso de la Comisión Electoral Provisional (CEP), encargada de

dirigir y gestionar los procesos electorales en Haití. Su conformación no

parece atender a parámetros muy democráticos, ya que se espera que

incluya representantes de diversos sectores y tendencias políticas presentes

en el país, pero la elección definitiva de los miembros la hace el poder

Ejecutivo, lo cual lleva a cuestionar la independencia que posee dicha

Comisión para llevar a cabo procesos electorales transparentemente.

221

La realización de elecciones también demanda el despliegue de un sistema

institucional, el cual siempre ha sido deficiente en el caso haitiano a pesar

de los programas de ayuda dedicados a ese ámbito. Algunos de los

problemas recurrentes en las elecciones es que, por ejemplo, llegado el día

de las elecciones aún no se ha hecho la distribución del total de las tarjetas

electorales, así que una gran proporción de los votantes registrados hacen

caso omiso de la ubicación de su centro de votación. Adicionalmente, no se

cuenta con etiquetas que guíen los ingresos a los centros de registro, ni a las

mesas electorales para los votantes. En ocasiones a los electores no se les

asignan centros de votación o se distribuyen en zonas muy alejadas de su

casa e incluso, en algunos casos, fuera de su distrito electoral por lo que

éstos deciden no votar o intentarlo en otro centro de votación, siendo ello

una causa de parte de los desórdenes que se generan. Otras veces los

centros de votación identificados en las listas preparadas por las

autoridades competentes días previos a las elecciones no mencionan el

lugar específico en el que se ubicarán las urnas o, simplemente, si lo dicen,

éste no existe. Un gran número de centros de votación se instalan sin el

consentimiento de los propietarios de las viviendas o de los

administradores de los edificios en donde se llevan a cabo la votación.

Otros son demasiado pequeños para el número de mesas electorales y de

votantes a los que se propone recibir.

De otra parte, las autoridades gubernamentales y los miembros del

Congreso han sido elegidos a través de votación popular pero mantienen al

sistema bloqueado, pues el parlamento no apoya ninguna de las iniciativas

impulsadas por el ejecutivo, generando crecientes tensiones entre los

poderes ejecutivo y legislativo que, lejos de permitir que la reconstrucción

se lleva a cabo, impide que los programas sean ejecutados.

222

Por lo anterior, entre muchas otras razones, es evidente que convocar a

elecciones no es sinónimo de democracia y que garantizar que éstas sean

realmente democráticas y legítimas demanda muchos esfuerzos y el

funcionamiento de sistemas que en el caso de Haití aún están pendientes,

por lo que resultan cuestionables los resultados obtenidos en este sentido

por la MINUSTAH.

Las estrategias para estabilizar a través del despliegue de soldados no son

tampoco una muestra de la reducción de tensiones entre diversos grupos de

la sociedad haitiana, pues las manifestaciones ciudadanas son recurrentes.

Recientemente se protagonizaron algunas por parte de los ciudadanos que

aún se encuentran viviendo en campamentos improvisados sin recibir

respuesta gubernamental frente a su situación precaria. El partido Famni

Lavalas, excluido de representación en el Congreso Nacional, suele ser

quien convoca a este tipo de manifestaciones públicas de descontento. La

más reciente tuvo lugar el 30 de septiembre de 2012 para denunciar los

crecientes precios de los productos básicos y la "corrupción" en la

administración del presidente Michel Martelly. Así lo registraron los

medios locales: “Varias protestas contra el gobierno se registraron en varias

partes del país durante las últimas semanas. Cap-Haitien (norte), la segunda

ciudad más grande y la Cayes (sur), la tercera ciudad fueron afectados”267.

El descontento también se hace extensivo a la propia Misión de la ONU,

por lo que no es extraño encontrar manifestaciones que demandan la salida

de la MINUSTAH del país o que exigen mejores prácticas de intervención,

sobre todo en temas relacionados con el uso de la fuerza (por las denuncias

de maltratos y abusos sexuales, como se mencionó anteriormente), así

267 Ver: http://www.alterpresse.org/spip.php?article13474&utm_source=twitterfeed&utm_medium=facebook

223

como por la presunta responsabilidad de los soldados de Nepal en la

expansión de la epidemia del cólera en Haití.

Vale mencionar también que los índices de criminalidad e inseguridad,

aunque tuvieron algunos meses de estabilidad, han vuelto a incrementarse

en el periodo comprendido entre marzo y julio de 2012. De acuerdo a las

estimaciones oficiales ofrecidas por la MINUSTAH se presentó un

promedio mensual de 99 homicidios, mientras que en el mismo periodo del

año inmediatamente anterior hubo 75homicidios por mes. Julio del 2012

fue el mes más violento desde el terremoto de 2010, con 134 homicidios.

De marzo a julio de 2012, hubo una baja tendencia en el número de

secuestros, con un promedio mensual de 10 secuestros, en comparación con

un promedio de 14 durante el mismo periodo de 2011. La violencia sigue

concentrándose en los grandes centros urbanos. El área metropolitana de

Port-au-Prince y las comunas circundantes densamente pobladas continúan

siendo las zonas más afectadas por la actividad criminal. Entre marzo y

julio de 2012, el 65 por ciento de todos los homicidios en Haití se

produjeron en Port-au-Prince, el 85 y el 90 por ciento de los cuales tuvo

lugar en áreas sensibles de la ciudad (la zona de Bel Air, Fort Nacional y

Martissant), Cité Soleil, Carrefour y Croix des Bouquets. La MINUSTAH

afirma que en aquellas áreas las bandas armadas siguen siendo la principal

fuente de inseguridad, cometiendo asesinatos, secuestros y robos. Las

pandillas también están involucradas en el tráfico de narcóticos y armas

ligeras, trata de personas, crimen organizado y la lucha por la influencia

territorial. Así las cosas, el panorama tampoco resulta muy prometedor en

cuanto a los resultados obtenidos por la presencia de la MINUSTAH y el

incremento de los policías de Haití.

A este respecto podrían presentarse conclusiones apresuradas, tales como

que los índices de delincuencia se han incrementado en los últimos meses

224

en Haití como consecuencia de la disminución de la ayuda ofrecida por

distintas agencias internacionales que se han retirado al concluir la fase de

atención de emergencia posterremoto o por falta de fondos ante la crisis

económica de los países financiadores. No obstante, como se ha venido

afirmando en este documento, la búsqueda de variables explicativas de las

cuales se puede “desprender” o generar un conjunto de hechos es un error

del analista que reduce el complejo mundo de los participantes a un par de

lugares comunes y explicaciones convenientes. Lo que sí queda en

evidencia con estas cifras es que las medidas tomadas para controlar la

situación de orden público han sido erradas o insuficientes, pues de otro

modo, encontraríamos un comportamiento distinto de los índices de

violencia en Haití.

Ahora bien, considerar que la estabilidad política es una garantía para que

afluya la inversión extranjera en Haití, también desconocería cómo la

ausencia de seguridad jurídica es un obstáculo significativo que no depende

de la presencia de más o menos bandas organizadas, sino que se encuentra

vinculado con el sistema jurídico y con entidades administrativas de orden

local y nacional, por lo que el despliegue de un mayor número de tropas no

tendrá el impacto deseado sobre la inversión extranjera si no se ofrece

seguridad jurídica, entre otras condiciones como vías de transporte, medios

de comunicación, etc.

La recuperación de Haití después del terremoto no sólo debe buscar

regresar a su condición anterior antes de la catástrofe –como suele suceder

en este tipo de sucesos- sino que debe mejorar las condiciones de vida pre-

existentes, ya que como se ha mostrado en este documento la tragedia de

Haití no inicia el 12 de enero de 2010, tiene sus raíces ancladas mucho

tiempo atrás y, por tanto, las causas de sus dificultades actuales no sólo se

encuentran en el desplome de sus habitáculos e infraestructuras urbanas, así

225

que las respuestas ofrecidas también deben ir más allá, siendo este un

desafío que parece aún la MINUSTAH no logra asumir de manera

completa, pese al despliegue de programas civiles y no sólo militares. La

tarea pendiente en Haití sigue siendo construir un mundo común y para que

ello sea posible se requieren más que el reciclaje de diversos programas de

ayuda y menos improvisación.

226

CONCLUSIONES

El estudio de las intervenciones internacionales nos permite acercarnos al

entendimiento de la manera en que se configura el orden global actual,

puesto que el seguimiento de su formulación, legitimación y desarrollo

revela: (i) los valores dominantes que pretenden establecerse en las

sociedades contemporáneas amparados en los ideales democráticos y de

economías abiertas al libre mercado; (ii) la relevancia que ha adquirido en

el escenario internacional el respeto por los derechos humanos, cuya

salvaguarda puede motivar y legitimar la intervención de la comunidad

internacional en un país soberano; (iii) el surgimiento de la noción

“amenaza global” por causa de la “debilidad” de ciertos estados; (iv) el

papel de la ONU que, como garante de la paz internacional, esta llamada a

organizar y definir la manera en que se llevarán a cabo las intervenciones;

(v) la conformación multinacional de las misiones de paz que buscan

instaurar el orden en estados en crisis; y (vi) la dificultad de establecer

patrones generales por los que deban guiarse los procesos de intervención,

resaltando así la necesidad de particularizar cada caso.

En este trabajo hemos presentado cómo el tema de las intervenciones

internacionales es altamente controversial, ya que pone en tensión la noción

de soberanía estatal con el deber de intervenir, alterando de alguna manera

el ideal fundamental por el que se guiaban las relaciones internacionales, a

saber: la soberanía de los estados, que ahora debe ceder ante la protección

de los derechos humanos y el mantenimiento de la paz internacional. A su

vez, evidenciamos cómo la construcción de la noción de estado fallido es

aún objeto de debate y cómo su uso puede resultar determinado por

intereses geopolíticos y no sólo por los estrictamente humanitarios.

227

Estas controversias, entonces, atraviesan las decisiones de la ONU para

determinar cuándo un estado debe ser objeto de intervención y cuando no,

haciendo que sus criterios de decisión no sean claros y prime la situación

coyuntural a la que debe responder. Así, se producen respuestas para

atender la emergencia, en ocasiones improvisadas, que no tienen en cuenta

las particularidades del contexto y que pueden ignorar las múltiples génesis

de los problemas que pretenden solucionar. Ello nos llevan a preguntarnos

si las intervenciones generan más bienestar que daño. Es decir, si las

intervenciones en sí mismas resultan inconvenientes para responder a

situaciones de crisis en el orden interno de algunos estados o si es la forma

en la que se han venido desarrollando la que resulta inconveniente y

debamos reformular la acción de la comunidad internacional en estos casos.

Vale la pena señalar que cuando se interviene en estados que atraviesan

dificultades de orden interno, bien sea por abuso del poder del gobierno de

turno, por una confrontación armada entre distintos grupos de la sociedad

civil o como consecuencia de un desastre natural, allí confluyen múltiples

actores de diversa naturaleza, tales como: las fuerzas multinacionales de la

paz de la ONU, cuya conformación es bastante compleja dadas las

múltiples nacionalidades a las que pertenecen sus soldados y las estrategias

de acción que cada uno de estos ejércitos desarrolla en el terreno; ONG de

distintos países y tamaños, con diversas agendas y campos de trabajo, que

no siempre conocen a profundidad la realidad en la que buscan intervenir y

que trabajan muy poco de manera coordinada; países donantes que otorgan

recursos a las ONG y al gobierno local, aunque no existan o no sean muy

claros los programas en los que se invertirán dichos recursos o planteando

programas que no atiendan necesariamente a las necesidades de las

comunidades que se busca ayudar; el gobierno local que en ocasiones

puede aparecer difuso actuando como mal intermediario entre los actores

internacionales y la comunidad local; y los múltiples grupos y asociaciones

228

locales cuyas necesidades y agendas resultan una fuente de incertidumbre

para el resto de los actores.

De allí que, cuando se habla de intervenciones internacionales no sólo se

deba tener en cuenta el papel de la ONU, sino que resulta necesario

observar la complejidad del escenario en la que éstas pretenden

desarrollarse y, por ende, como ello constituye un desafío tanto para los

actores mismos vinculados en ellas como para el analista.

El caso haitiano resulta muy interesante en tanto que ha sido objeto de

numerosas misiones de paz que inician en el año 1994 y permanecen hasta

nuestros días, aunque la presencia de la comunidad internacional se

presenta desde 1991 a través del despliegue de misiones civiles y

diplomáticas coordinadas por la OEA.

La reiterada y extendida presencia de las fuerzas multinacionales en este

país del Caribe llama la atención, pues podrían ser el primer síntoma de la

falla de las intervenciones en Haití, pero también puede sugerir cómo la

complejidad de los procesos de intervención llevan a alcanzan los

resultados deseados sólo en el largo plazo y, por ello, las intervenciones no

pueden ser catalogadas como fallidas. Siendo factible esta última

interpretación las preguntas que subyacen son: ¿cuándo es el fin de la

intervención? ¿quién define el fin de la intervención? Y, en virtud del

resultado obtenido, ¿no se podría también criticar el camino recorrido para

llegar a ello?¿no puede resultar ello aún más amenazante para el respeto

por los derechos humanos?¿no terminaríamos avalando la peligrosa

fórmula en donde el fin justifica los medios?

Ahora bien, si aceptáramos que las intervenciones internacionales se

prolonguen indefinidamente en el tiempo no tenemos, en todo caso,

229

garantía alguna que de esa forma se atienda adecuadamente a los problemas

que aquejan a una sociedad particular y, por el contrario, desencadenar

nuevos peligros. Uno de ellos puede ser que la presencia de las fuerzas

multinacionales debiliten aún más la capacidad del gobierno local, ya que

como bien lo señala Pandolfi, las intervenciones pueden generar la lógica

de la interferencia,268 en tanto que la presencia de fuerzas internacionales

altera las relaciones de poder previamente existentes en una sociedad,

propiciando el surgimiento de nuevos grupos locales de presión y

reemplazando el poder de las estructuras tradicionales por una

flexible red social e informativa internacional que, antes de solucionar

las tensiones preexistentes, puede redefinirlas y profundizarlas.

En este caso, nos inclinamos más por sugerir que las intervenciones en

Haití se han desarrollado a partir de diagnósticos simplificados que no

toman en consideración las características propias de la sociedad haitiana,

primando la incomunicación y la ausencia de procesos de diálogo,

negociación y reconocimiento entre actores. Ello ha devenido en una

situación que, en lugar de generar la estabilización del orden en Haití, ha

permitido la aparición y coexistencia de múltiples órdenes que chocan entre

sí, siendo el que pretende instaurar la MINUSTAH uno de los tantos, cuyo

vehículo de acción privilegiado ha sido la fuerza, el cual se ha mostrado

claramente insuficiente para alcanzar los resultados esperados.

La muestra de ello se encuentra en los diagnósticos presentados por los

informes anuales del Secretario General de la ONU, así como en las

decisiones del Consejo de Seguridad respecto de la MINUSTAH

consignadas en las resoluciones que contienen los mandatos para cada año

de la misión. En éstos, el diagnóstico sobre la situación en Haití revela una

268 Pandolfi Mariella, La industria humanitaria, en: Análisis Político, No. 41, IEPRI-Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2000.

230

sociedad en la que las instituciones de gobierno se encuentran fuertemente

debilitadas y deslegitimadas, marcadas por la corrupción, la ineficiencia,

ausentes en muchas regiones del territorio nacional e incapaces de dar

respuesta a las necesidades de la población. Así mismo, se hace hincapié en

los problemas de orden público definidos por la proliferación de grupos

armados, algunos aliados con la policía nacional haitiana, otros con bandas

de narcotraficantes y otros vinculados a movimientos políticos que

pretenden desestabilizar el orden para exigir el retorno de Aristide.

También mencionan problemas relacionados con la pobreza generalizada

del pueblo haitiano, las violaciones sistemáticas a los derechos humanos y

la falta de acceso a servicios básicos de grandes porciones de la población.

Las acciones emprendidas para mejorar tal panorama se han encaminado

principalmente a dos frentes: (i) en el ámbito de seguridad a través del

despliegue de tropas para controlar los brotes de violencia y la formación

de los miembros de la policía nacional de Haití (PNH) y (ii) en el

fortalecimiento institucional prestando asesoría técnica para tener un

sistema de justicia más eficiente y el desarrollo de jornadas electorales para

elegir a sus gobernantes. El trabajo en el ámbito de derechos humanos y

desarrollo merece una menor atención que éstos y pareciera mostrarse

dependiente de la seguridad y las instituciones.

Estas acciones, resultan pertinentes pero insuficientes para lograr

estabilizar la sociedad haitiana, por cuanto: (i) los niveles de pobreza en

Haití son incompatibles con la estabilidad deseada en el largo plazo (esta

situación la reconoce la MINUSTAH); (ii) las acciones encaminadas a

mejorar los niveles de pobreza no buscan la creación de una industria

nacional ni tampoco la dignificación del trabajo, en tanto que lo que se ha

hecho es invitar a grandes industrias transnacionales a establecerse en Haití

aprovechando el bajo precio de su mano de obra y las ventajas tributarias

231

que les ofrece el gobierno haitiano; (iii) la celebración de elecciones

periódicas no son una fuente de legitimidad suficiente para los gobernantes

ni una señal de democratización. La mejor muestra de ello es el intento de

golpe del que fue objeto Rene Préval (presidente actual) en 2008 y la

exclusión del partido Famni Lavalás (partido de Aristide) de las elecciones

que estaban programadas para 2010; (iv) el control de la violencia con

violencia no ha devenido en pacificación e integración social, ya que la

MINUSTAH ha tenido que actuar contra la población civil dada la

imposibilidad de distinguir a los miembros de un grupo armado, atentando

contra la vida e integridad de las poblaciones más pobres, como lo revelan

las denuncias de los propios haitianos y de Amnistía Internacional; (v) los

programas de desarme no resultan efectivos mientras que no se ofrezcan

otras fuentes de empleo y se creen programas de inserción en la vida civil

de quienes siempre han actuado como grupos paramilitares (Chimés,

tontons macoutes, FRAPH) o en bandas criminales; (vi) la búsqueda de

instituciones de gobierno sólidas y confiables no sólo requiere capacitación

sino dinero para sostenerlas y, al parecer, el manejo de los recursos no es

uno de los puntos fuertes de las autoridades haitianas; y (vii) el

asistencialismo desarticulado ofrecido tanto por las organizaciones de la

ONU, como por ONG y por los distintos programas de cooperación

agenciados por diferentes gobiernos, no ofrece desarrollo.

Las cifras del Banco Interamericano de Desarrollo, del Banco Mundial, del

Índice de Desarrollo Humano y de los informes de Amnistía Internacional

revelan cómo no ha habido una mejoría de las condiciones de vida en Haití,

tras cinco años de intervención de la MINUSTAH (2004-2009), y cómo los

males endémicos que han acosado a esta sociedad persisten.

Desafortunadamente, ni la ONU, ni la MINUSTAH, ni el gobierno haitiano

han hecho públicas –en caso de tenerlas- las cifras sobre el comportamiento

de los índices de seguridad en Haití como resultado de la intervención,

232

motivo por el cual no podemos analizar la efectividad de las acciones

emprendidas por la misión en este campo.

En ese orden de ideas, nuestra hipótesis de trabajo se comprueba, siendo

los resultados de la intervención en el caso haitiano aún deficientes

respecto de los objetivos que ésta se ha trazado. Por tanto, hemos concluido

que: las intervenciones multinacionales requieren no sólo de un mandato de

la ONU que las organice y legitime, sino que dicho mandato debe

fundamentarse en la comprensión profunda de la realidad sobre la que

pretende intervenir, procurando formular acciones concretas con

indicadores para medir sus logros, a su vez, claros, precisos y verificables.

En todo caso, no pretendemos señalar que todo ello es responsabilidad

exclusiva de la MINUSTAH pues, como ya se mencionó, consideramos

que para analizar una intervención se debe tener en cuenta la multiplicidad

de actores que están presentes cuando una situación de crisis se desata, por

lo que los países donantes y las ONG, así como los mismos haitianos

también han contribuido a que la situación en Haití no mejore como se

espera. No obstante, nos interesa señalar cómo si la ONU es la

organización llamada a velar por la paz internacional y, en virtud de ello,

planea y desarrolla intervenciones internacionales, debería contemplar tal

panorama complejo tanto en su agenda, como en sus diagnósticos y

estrategias de acción, teniendo dos tareas fundamentales: entender a

profundidad los problemas de las sociedades en las que pretende desplegar

una intervención, así como construir escenarios de diálogo y negociación

incluyentes en donde sea posible crear un “mundo común”.

Ello no resulta una tarea sencilla, pues como este estudio de caso nos

muestra los problemas de la sociedad haitiana tienen su génesis en

233

complejos procesos históricos. Por ejemplo, el poder político y el control

de la sociedad no se ha agenciado a través de la construcción de

instituciones estatales, sino que ha sido gracias a la coacción realizada por

las Fuerzas Armadas de Haití, así como por diversas agrupaciones

paramilitares creadas por los mismos gobernantes de turno.

De otra parte, es una sociedad que se encuentra profundamente dividida

entre negros y mulatos, ricos y pobres, hablantes de creole y francés, lo

cual ha impedido que se desarrolle un proceso de identidad nacional. Las

veces que se ha logrado generar un proceso de identidad nacional han sido

dos líderes carismáticos quienes lo han conseguido: Duvalier y Aristide,

haciendo uso de la coacción para eliminar la oposición y de la religión

(vudú y catolicismo) para legitimarse.

Así mismo, en Haití no se ha desarrollado una burguesía nacional y ha

funcionado como economía de enclave de Estados Unidos. Desde la década

del sesenta se ha privilegiado el establecimiento de maquilas que, aunque

crean empleo, no han mejorado las condiciones de vida de los haitianos ni

generado crecimiento económico nacional.

El poder ha sido manejado por redes clientelistas, altamente corruptas que

encuentran en el estado la posibilidad de obtener usufructos personales.

Ello ha minado la confianza en las instituciones y su papel como

organizadoras del mundo común.

Así las cosas, Haití no puede entenderse sólo a partir de los fenómenos que

hoy resultan evidentes, sino haciendo una reconstrucción de su formación

como sociedad, atendiendo a sus vínculos particulares y sus sucesivas

rupturas, muchas de ellas generadas también por el impacto de la

ingerencia internacional que, tratando de ayudarlos, los ha invisibilizado

234

desconociendo sus particularidades, estableciendo órdenes que no atienden

a los muchos órdenes coexistentes en Haití.

En este sentido, el caso haitiano nos permite concluir que el despliegue de

las misiones multinacionales de paz no es suficiente para estabilizar una

sociedad si éste no se realiza en el marco de un mandato como el que

hemos sugerido en líneas anteriores y se respalda por el compromiso

político de los gobiernos que decidan vincularse a la misión. De lo

contrario, no se responderá suficientemente a las demandas de recursos, así

como se fracasará en la estabilización del orden, pues es posible que lo que

se requiera es “construir” un orden y ello necesita de diálogo y consensos

entre los actores de distinto orden que están presentes en dicha sociedad. Y

para que todo lo anterior sea posible, se necesita entonces una comprensión

amplia de los fenómenos a los que se enfrenta la intervención, no sólo en el

momento coyuntural sino de largo alcance, que le permita comprender el

origen de los problemas a los que se enfrenta y las transformaciones que

éstos han tenido en el tiempo, más aún en sociedades tan complejas como

la haitiana donde confluyen actores nacionales e internacionales con

multiplicidad de agendas e intereses.

El desarrollo de esta investigación nos permite sugerir la importancia de

indagar algunos asuntos que desbordan el objeto de este documento pero

que resultan fundamentales para ahondar en la comprensión de las

intervenciones internacionales y del caso haitiano mismo. De una parte,

parece pertinente acercarnos a profundidad en el tema del “daño colateral”,

en tanto que ello nos puede ayudar a evaluar la pertinencia de las

intervenciones internacionales; asimismo, se necesita indagar sobre los

mecanismos internos del Consejo de Seguridad que se utilizan para decidir

cuándo intervenir, siendo prioritario exigir la creación de criterios e

indicadores precisos para iniciar una intervención, así como para planear su

235

desarrollo; también resulta relevante estudiar cuál es el papel de los medios

de comunicación a través de la información que difunden en la

construcción de imaginarios, en ocasiones desinformados, acerca de la

realidad de estos países que se enfrentan a difíciles problemas de orden

interno; de otra parte, es necesario preguntarnos cuál es el papel de los

intelectuales y la academia frente a las intervenciones internacionales y las

crisis internas de los estados; igualmente, podría resultar una herramienta

de análisis útil para investigadores y la misma ONU, el desarrollo de

análisis comparados sobre casos de intervención internacional; y, a su vez,

se requiere estudiar los posibles mecanismos de inserción de actores

internacionales en realidades complejas y en crisis que permitan establecer

puentes de comunicación y entendimiento entre éstos y las comunidades

nativas.

236

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