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UNIVERSIDAD TORCUATO DI TELLA

Escuela de Gobierno

Área de Educación

Working Paper

Menos alumnos, más directivos en escuelas públicas:

efectos de la privatización en las escuelas primarias de la Argentina

Mariano Narodowski

Universidad Torcuato Di Tella

Mauro Moschetti

Universitat Autònoma de Barcelona

Febrero 2015

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Introducción: La privatización de la educación primaria en la Argentina post 2003

Durante los últimos años, la educación escolar en la Argentina se vio seriamente afectada por

un significativo proceso de privatización, expresado, en términos de Ball y Youdell (2008), por

un incremento particularmente relevante en la participación de la matrícula de la educación

privada sobre el total de alumnos que concurren a establecimientos educacionales. En verdad.

este proceso comenzó hace más de 50 años, cuando se generalizaron los subsidios estatales a

escuelas privadas a la vez que, paulatinamente, se fuera desregulando la actividad escolar

privada hasta darle mayor poder para la toma de decisiones pedagógicas y administrativas que a

sus pares del sector estatal (Narodowski, 2008). Sin embargo, estudios recientes muestran que,

a partir de 2003, este proceso de profundiza tanto en la velocidad del crecimiento del

alumnado en escuelas privadas como en la generalización de este proceso en todo el país

(Narodowski & Moschetti, 2015).

Si se toma la serie 2003-2013 del Anuario Estadístico de la Dirección Nacional de Información

y Evaluación de la Calidad Educativa, se observa una caída en la participación de la matricula

primaria estatal y un aumento significativo de la privada de 6 puntos porcentuales, lo que, para

ponerlo en contexto, constituye un valor relevante en términos internacionales.

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Figura 1. Evolución de la participación de educación primaria de gestión estatal y

privada – Total país 2003-2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE –Ministerio de Educación de la Nación

Dos cuestiones propias del funcionamiento del sistema educativo argentino son centrales

respecto de esta cuestión: su división política federal y su organización por niveles.

La Argentina mantiene, a partir de su Constitución Nacional de 1853, una organización federal

de su escuela primaria que tuvo sus vaivenes a lo largo de la historia pero que fue normalizada,

a partir de 1991 (con la sanción de la ley de transferencia de escuelas impulsada por el gobierno

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peronista de aquel entonces). Esta norma, que encuentra en un decreto de 1978 de la dictadura

militar su antecedente inmediato, confirma que en estas últimas décadas, cada provincia y la

Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires, financian y regulan su propio sistema de

escuelas. Pues bien, a pesar de las evidentes diferencias socioeconómicas entre distritos y las

obvias diferencias entre sus partidos y estilos de gobierno, la evidencia muestra que todos ellos,

sin excepción, han visto aumentada su proporción de alumnos en escuelas privadas

(Narodowski & Moschetti, 2015).

En segundo lugar, la Argentina ha mantenido una suerte de fluctuación en la estructura por

niveles de su sistema. La educación primaria fue extendida hasta el 9no grado obligatorio en

1993 para acortarse hasta 6to o 7mo grado y declarar la obligatoriedad del nivel secundario –

hasta el 12do grado– en 2006. En 1993 se declara obligatorio el preescolar y en 2006 se declara

la intención de “universalizar” la sala de 4 años del nivel inicial. Respecto de la formación

terciaria no universitaria, los años de estudio no han cesado de modificarse aumentado el

tiempo de los planes de estudio.

A pesar de todas estas transformaciones, la privatización de la educación post 2003 alcanza a

todos los niveles sin excepciones, desde el nivel inicial hasta el terciario: la investigación ha

mostrado que el crecimiento total de la matrícula post 2003 se explica, mayoritariamente, por la

educación privada, especialmente en el nivel inicial y en el secundario. La situación de la

escuela primaria es aún más grave.

Como hemos mostrado en un trabajo reciente (Narodowski & Moschetti, 2014) desde 2003 la

escuela primaria pública no ha parado de perder alumnos: para todo el período estas escuelas

perdieron más de 300 mil alumnos (de todas las provincias) lo que equivale a una caída

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absoluta del 8,2%. Esto significa que todo el crecimiento de alumnos en escuelas privadas se

explica, en la década, merced al incremento de la matrícula en las escuelas primarias privadas

Es cierto que en algunos períodos y en algunas provincias la tasa de crecimiento de toda la

matrícula primaria ha dado resultados negativos y que en algunas provincias hubo- en algunos

momentos- descensos considerables en la tasa de natalidad. Sin embargo, para el período 2003-

2013, y considerando todas estas restricciones y condicionantes, mientras que la matrícula de la

escuela primaria pública decrecía, la matricula primaria privada aumentaba en más de un cuarto

respecto de su propio caudal inicial, con un aumento neto del 25,6%. Es decir, desde 2003, las

escuelas primarias públicas decrecieron en alumnado mientras que las privadas lo aumentaron

significativamente: difícil hallar en otros países un valor de privatización de la educación

escolar tan contundente.

Ahora bien, en tanto esta pérdida de alumnos ocurría en todos los distritos educativos del país,

las decisiones gubernamentales tomadas en paralelo parecen no registrar, a lo largo de todo

este periodo, los cambios que se estaban operando en las escuelas primarias públicas: las

contrataciones de docentes y especialmente de directivos escolares siguieron, a la inversa de lo

que aconteció con los alumnos, un curso creciente. En este estudio presentaremos las cifras

correspondientes y habremos de efectuar un análisis de sus principales consecuencias.

Menos alumnos, algunos docentes más

En 2003, en la Argentina había en escuelas estatales primarias 199.560 docentes frente a

alumnos1 mientras que en 2013 el número había subido a 214.717 docentes, lo que equivale a

1 Se trata de cargos docentes frente a alumnos. Se excluyen las escuelas de personal único.

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un aumento del 8% para el período. En términos de la caída de la matrícula de escuelas

públicas el aumento es pronunciado, especialmente teniendo en cuenta que el número de

docentes en escuelas privadas creció, para el mismo período, 2 puntos porcentuales menos

(+6%) siendo que su matrícula aumento, como ya hemos señalado, en forma notoria. Esto

hace que la relación de alumnos por cada docente frente a alumnos muestre estos

desequilibrios:

Figura 2. Alumnos por docente en escuelas primarias en los sectores estatal y privado.

Total país 2003 vs. 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE - Ministerio de Educación de la Nación

Estos datos bien podrían mostrar un mejoramiento de las condiciones de educabilidad en las

escuelas primarias estatales en la medida de una baja en la relación del número de alumnos por

docentes, una suerte de efecto positivo no deseado de la privatización de la educación post

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2003. De hecho, Argentina alcanza el promedio de alumnos por docente frente a cruso de la

OCDE. Lamentablemente, no se poseen datos de la eficacia de la situación en términos

académicos.

Esto parece verificarse contra un dato físico como es el número de secciones (de “grados”,

“cursos” o “divisiones”) de escuela primaria, que crecieron, en el sector estatal, al mismo

ritmo que el número de docentes (9%). Así mientras en 2003 cada sección tenía para 25, 2

alumnos a 1,3 docentes a su frente en promedio, en 2013 la cantidad de docentes por sección

no había variado pero había descendido en casi un 20% el promedio de alumnos por sección

(21,2 alumnos). El número de alumnos por docente descendió en las escuelas públicas -14%

mientras que en las escuelas privadas aumentó un 18,7%.

En resumen, el crecimiento del número de docentes frente a alumnos en escuelas estatales

aparece, pues, bastante equilibrado: si bien disminuye bastante el número de alumnos por

docente, en el correlato físico evidenciado por las secciones el número de docentes por sección

se mantiene inalterado durante todo el período.

De todas maneras, estos números generales deben ser matizados por el peso de la provincia de

Buenos Aires, la de mayor número de docentes y alumnos y la única en la que,

sorpresivamente, la cantidad de alumnos por docente aumentó al tiempo que los alumnos

mermaban

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Tabla 1. Educación primaria. Variación de la cantidad de alumnos por docente. Por

distrito y sector de gestión. 2003-2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE –Ministerio de Educación de la Nación

Total Estatal Privado

Total País -7.9% -14.7% 18.7%

Buenos Aires 25.6% 11.3% 61.9%

Conurbano 21.8% 4.3% 61.1% Buenos Aires Resto 32.3% 22.5% 63.6%

Catamarca -29.5% -32.6% -8.7%

Chaco -20.9% -22.5% 3.0%

Chubut -10.7% -10.8% -9.1%

Ciudad de Buenos Aires 2.3% -7.8% 14.9%

Córdoba -19.9% -19.3% -25.1%

Corrientes -15.1% -17.7% 11.4%

Entre Ríos -17.8% -19.1% -14.6%

Formosa -30.7% -31.8% -15.5%

Jujuy -25.6% -26.1% -24.1%

La Pampa -18.1% -19.2% -6.2%

La Rioja -28.6% -30.6% -6.5%

Mendoza -24.3% -25.8% -16.8%

Misiones -18.8% -22.2% 7.2%

Neuquén -17.0% -17.7% -11.2%

Río Negro -25.4% -28.2% -10.2%

Salta -29.5% -31.5% -13.4%

San Juan -8.9% -10.3% -6.9%

San Luis -17.7% -17.2% -17.5%

Santa Cruz -13.9% -14.6% -9.5%

Santa Fe -20.8% -25.6% -3.7%

Santiago del Estero -28.6% -29.7% -16.5%

Tierra del Fuego -15.0% -24.4% 50.3%

Tucumán -14.7% -14.7% -15.3%

División político-

territorial

Variación de la cantidad de alumnos por

docente 2003-2013

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Por lo tanto, si consideráramos todo el país, sin la Provincia de Buenos Aires, el promedio de

alumnos por docente no hubiera descendido un 14,7% desde 2003 sino un 21,7%.

Muchos directivos más

La situación de los directivos es muy diferente. Si se analiza el crecimiento del número de

directivos se verá que es bien superior al de los docentes:

Figura 3. Educación primariaPersonal directivo por sector de gestión. Total país 2003

vs 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE - Ministerio de Educación de la Nación

Cotejando, de nuevo, el crecimiento del número de directivos escolares considerando la

variable física de las secciones vemos que en 2003 había un directivo por cada 5.4 secciones

+25,3%

+18,6%

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mientras que en 2013, hay uno cada 4.9 secciones. Este fenómeno de crecimiento del número

de directivos puede verse con mayor claridad al analizar la cantidad de alumnos por directivo:

Figura 4. Directivos por alumno por sector de gestión. Total país 2003 vs 2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE - Ministerio de Educación de la Nación

En otras palabras, mientras durante le década iniciada en 2003 la cantidad de alumnos que

pierde la escuela primaria pública es altamente relevante, su personal no deja de incorporar

directivos, llegando en 2013 a, apenas, 108 alumnos por cada uno de ellos. Como puede verse

en la siguiente tabla, todas las provincias aumentaron el número de directivos y, por

consiguiente, redujeron drásticamente el número de alumnos por directivo aunque algunas

diferencias interprovinciales son muy significativas. Las escuelas privadas, por el contrario

contario, han tenido un comportamiento heterogéneo según la provincia.

-26,5% +6,0%

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Tabla 2. Variación de la cantidad de alumnos por directivo. Por distrito y sector de

gestión 2003-2013

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE - Ministerio de Educación de la Nación

La provincia de Buenos Aires vuelve a instalar un dato interesante. Mientras desde 2003 el

número de alumnos por docente frente a curso en el Gran Buenos Aires se mantenía

Total Estatal Privado

Total País -20.1% -26.8% 5.9%

Buenos Aires -13.0% -24.2% 15.9%

Conurbano -15.3% -29.5% 17.5%

Buenos Aires Resto -9.1% -15.8% 12.2%

Catamarca -30.7% -30.7% -30.7%

Chaco -29.1% -30.5% -4.0%

Chubut -28.0% -28.2% -24.8%

Ciudad de Buenos Aires 1.7% -8.3% 15.1%

Córdoba -11.8% -15.2% 0.3%

Corrientes -18.4% -22.2% 15.0%

Entre Ríos -22.6% -24.5% -15.5%

Formosa -19.1% -19.8% -7.0%

Jujuy -28.3% -32.4% 15.8%

La Pampa -42.8% -46.1% 9.5%

La Rioja -25.9% -29.7% 26.8%

Mendoza -42.2% -44.9% -24.9%

Misiones -31.0% -35.3% -5.4%

Neuquén -46.2% -46.9% -37.0%

Río Negro -14.8% -17.1% -2.4%

Salta -56.7% -62.5% 0.4%

San Juan -26.1% -28.3% -14.8%

San Luis -26.3% -23.7% -27.9%

Santa Cruz -20.1% -22.2% -7.9%

Santa Fe -12.3% -15.9% -0.3%

Santiago del Estero -33.9% -35.9% -8.4%

Tierra del Fuego -40.1% -45.4% -5.6%

Tucumán -11.6% -12.0% -10.7%

División político-

territorial

Variación de la cantidad de alumnos por

directivo 2003-2013

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relativamente estable (crecía apenas un 4,3 %) la cantidad de alumnos por directivo crecía casi

un 30%: más chicos para los maestros frente alumnos pero mucho más directivos en la

escuela.: claramente, en las escuelas bonaerenses se incorporan más directivos que maestros a

cargo de alumnos.

Volviendo al análisis nacional, dado este crecimiento del promedio de alumnos por directivo

en las escuelas primarias públicas es posible proyectar para la siguiente década cómo quedaría

la relación si las condiciones se reiteraran. El gráfico siguiente ilustra la situación:

Figura 3. Evolución de la cantidad de alumnos por directivo en el sector estatal 2003-

2013 y proyección 2014-2023. Total país.

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DiNIECE - Ministerio de Educación de la Nación

La proyección estadística indica que si el número de directivos sigue aumentando como desde

2003 y el número de alumnos sigue cayendo al mismo ritmo, en 2023 habrá un directivo cada

69 alumnos. O un directivo cada 2 o 3 grados: muchos directivos para menos alumnos.

Imaginar la situación en 20 o 30 años, bajo las mismas condiciones, resulta un juego en el que

la cantidad de directivos se equipara a la de los maestros.

Más directivos con poca capacidad de dirigir

Sería necesario indagar en los motivos por los cuales la dotación de personal directivo en las

escuelas primarias públicas no ha seguido un patrón de crecimiento acorde al número de

alumnos matriculados, ni siquiera al número de docentes a cargo, que fue bastante moderado.

Estos motivos pueden incluir decisiones burocráticas de variada naturaleza, la apertura de

nuevos establecimientos educativos, entre otros, aunque el crecimiento del número de

secciones muestra que, al contrario, esa explicación no resulta plausible hoy: cada cargo

directivo concentra, en promedio, casi una sección menos que en 2003. Es decir, el número de

directivos creció mucho más que el número de nuevas secciones.

Lo cierto es que en virtud de la estructura de funcionamiento del sector estatal, estos nuevos

directivos pasan a engrosar un cuerpo de directores de escuela al que, paradójicamente, las

autoridades y la política educativa no le confían la real dirección de las escuelas. El escaso

margen de maniobra con que cuentan los directores de establecimientos públicos en

comparación con sus pares del sector privado es llamativo y la situación ha sido trabajada

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desde múltiples perspectivas (Carriego, 2011; Morduchowicz, 2005; Narodowski & Andrada,

2001, entre otros).

Recordemos que, en virtud de los regímenes de contratación de personal en las escuelas

estatales –Estatuto del Docente–, los directores de escuela primaria pública no participan ni

en la selección del personal docente de su escuela, ni en su despido, ni en la orientación

específica de la organización escolar e, incluso, la evaluación de sus docentes es un tema sobre

el que tienen una competencia muy acotada. Obviamente, prácticamente no manejan

presupuesto. Lo organización burocrática de las escuelas públicas en toda la Argentina marca

que cada institución no es una unidad de decisión pedagógica, ni administrativa ni de gasto y

que el accionar del director, cuando positivo, se debe más al consenso que se logra

internamente en cada escuela que a disposiciones concretas que faciliten el trabajo en equipo.

Como es sabido, cuando ese director deja esa escuela, esos consensos internos se desvanecen y

todo vuelve a comenzar.

En ese sentido, el llamativo aumento de directivos post 2003 difícilmente tenga una

explicación basada en la búsqueda de la calidad educativa, ya descartado el motivo del

aumento de secciones. Es decir, hay más directores pero sus tradicionales funciones –

organizadas a finales del siglo XIX–, no han sido modificadas.

Es probable que el denominado achatamiento de la pirámide salarial en la mayoría de las

provincias; es decir, la progresiva igualación del salario del maestro al del directivo, haya

funcionado como incentivo para contratar más directivos y que ese escalón salarial, por

pequeño que fuere, pudo obrar como incentivo para el ascenso de los maestros: recordemos

que de acuerdo a la carrera docente en la Argentina, el 26% de aumento del número de

15

directores desde 2003 supuso que un número equivalente de docentes dejaran sus tareas en el

aula para asumir esos cargos de ejecución.

Inflación de directivos, deflación de alumnos: un paisaje poco alentador para la escuela

primaria pública argentina.

Referencias

Ball, S. J., & Youdell, D. (2008). Hidden privatisation in public education. Brussels: Education

International.

Carriego, C. (2011) Trabajo pedagógico y contexto social y normativo. Un estudio cualitativo

en escuelas primarias de la Ciudad de Buenos Aires. Profesorado, 15(3) 103-116.

Morduchowicz, A. (2005). Private education: funding and (de) regulation in Argentina. Private

Education and Public Policy in Latin America, 39.

Naradowski, M., & Andrada, M. (2001). The privatization of education in Argentina. Journal of

Education Policy, 16(6), 585-595.

Narodowski, M. & Moschetti, M. (2014) ¡Vuelen, blancas palomitas! La caída de la matrícula en

las escuelas primarias públicas argentinas, Foco Económico, 15 de julio de 2014, Buenos Aires.

[http://focoeconomico.org/2014/07/15/vuelen-blancas-palomitas-la-caida-de-la-matricula-

en-las-escuelas-primarias-publicas-argentinas/]

Narodowski, M. (2008). School choice and quasi-state monopoly in education systems in Latin

America: The case of Argentina. In: Martin Forsey, Scott Davies, and Geoffrey Walford (Eds.)

The Globalisation of School Choice? London: Symposium Books.

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Narodowski, M., & Moschetti, M. (2015). The growth of private education in Argentina:

evidence and explanations. Compare: A Journal of Comparative and International Education, 45(1), 47-

69.