LOS PRINCIPIOS DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL EIRREDUCTIBILIDAD DE ESPACIOS SOMETIDOS A REGÍMENES ESPECIALESDE PROTECCIÓN Y SU RELACIÓN CON LA PROHIBICIÓN DE RETROCESO*

Mario Peña Chacón1

Resumen. Los principios de objetivación de la tutelaambiental, irreductibilidad de ecosistemas relevantes y noregresión son autónomos e independientes, presentando cadauno de ellos su propia naturaleza, contenido, alcances,fundamentos, limitaciones y restricciones. Sin embargo,poseen y comparten áreas de confluencia o zonas comunes, quehacen posible su interdependencia e incluso su coexistencia.

Palabras clave. Principio de objetivación, Principio deIrreductibilidad, Principio de no regresión.

Abstract. The principles of objectification of environmentalprotection, irreducibility of important ecosystems and non-regression are autonomous and independents, presenting eachone its own nature, content, scope, rationale, limitationsand restrictions. However, they have common ground and sharedareas that make possible their interdependence and even theircoexistence.

Key words. Objectification of environmental protectionprinciple. Irreducibility of important ecosystems principle.Non-Regression principle.* Este artículo es producto del Proyecto de Investigación denominado "Lasclínicas del Derecho Ambiental y Gestión de Riesgos Climáticos a travésde una cultura jurídica de la sostenibilidad y no regresión" inscritoante la Vicerectoría de Investigación y el Instituto de InvestigacionesJurídicas de la Universidad de Costa Rica bajo el código 722-B3-193. 1 Profesor de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de laUniversidad de Costa Rica y de las Maestrías de Derecho Ambiental yDerecho Público Comparado Franco-latinoamericano del Sistema de Estudiosde Posgrados de la Universidad de Costa Rica. Miembro de la Comisión deDerecho Ambiental de la Unión Internacional para la Conservación de laNaturaleza (UICN). mariopenachacon@gmail.com

Introducción.

Los principios de objetivación de la tutela ambiental,irreductibilidad de ecosistemas relevantes y no regresiónson autónomos e independientes, presentando cada uno deellos su propia naturaleza, contenido, alcances, fundamentos,limitaciones y restricciones. Sin embargo, poseen ycomparten áreas de confluencia o zonas comunes, que hacenposible su interdependencia e incluso su coexistencia.

El presente trabajo académico se propone encontrar esaszonas de confluencia, y para ello, primero se procede adesarrollar cada principio por separado, para luego realizarun análisis comparativo de coincidencias y diferencias quepermita determinar las distintas relaciones posibles deinterdependencia.

I. Principio de Objetivación de la tutela ambiental

El principio general de objetivación de la tutela ambiental,también llamado principio de vinculación a la ciencia y a latécnica, o bien, principio de razonabilidad en relación conel derecho ambiental, ha sido reconocido y desarrolladoampliamente en la última década por parte de lajurisprudencia constitucional costarricense, y consistebásicamente en la obligación de acreditar, mediante estudiostécnicos y científicos, la toma de decisiones en materiaambiental, ya sea en relación con actos administrativosindividuales o disposiciones de carácter general, tantolegales como reglamentarias,2 reforzando con ello el deber decontar siempre y en toda situación en donde pueda resultarafectado el ambiente, con estudios técnicos y científicos

2 Votos constitucionales: 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007, 3684-2009,075-2010, 21258-2010, entre otros.

serios, exhaustivos y comprehensivos que garanticen el menorimpacto ambiental posible.

De esta forma, todas aquellas decisiones administrativas, quepuedan tener incidencia en el ambiente, requieren de unsustento técnico y científico que les de respaldo, y en talcondición queda limitada y condicionada la discrecionalidadde la Administración en su actuación,3 discrecionalidad queencuentra asidero jurídico en los artículos 16 y 160 de laLey General de Administración Pública.

Se trata ni más ni menos de la aplicación del principioconstitucional de razonabilidad al derecho ambiental,obligando a que los actos y las normas que se dicten conrespecto a esta materia, estén debidamente motivados enestudios técnicos serios, aun cuando no existiera otranormativa legal que así lo estableciere de manera expresa.4

No exige sólo cumplir con ciertas formalidades, sino utilizartodos los medios jurídica y fácticamente posibles parapreservar el ambiente,5 esto en cabal cumplimiento delprincipio 11 de la Carta Mundial de la Naturaleza, el cualinsta a utilizar las mejores técnicas disponibles parareducir al mínimo los daños ambientales, así como delPrincipio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente yDesarrollo que obliga a emprender una evaluación de impactoambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto decualquier actividad propuesta que probablemente puedaproducir un impacto negativo considerable en el medioambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridadnacional competente. Lo anterior encuentra respaldo en la3 Votos constitucionales: 14293-2005, 11562-2006, 17126-2006 y 11562-2006.4 Votos constitucionales: 7294-1998, 2988-1999, 1963-2012.5 Votos constitucionales: 964-2012, 8210-2007, 2011-3744, 7294-98 y13099-2010.

jurisprudencia constitucional, por ejemplo en los votos13294-2011 y 13295-2011 donde la Sala Constitucional dispuso:

"El artículo 50 de la Constitución Política ordena al Estado que garantice el derecho a unambiente sano. Tal obligación implica que el Estado debe tomar todas las medidastécnicas posibles para asegurarse de que la actividad que aprueba no causará daños alambiente.” 

En la misma línea, el voto 2410-2007 estableció:

“…a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que seobtenga (…) un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursosnaturales con el ser humano, esto es, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo haconsiderado nuestro Tribunal Constitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desdesus orígenes, así en las sentencias supra citadas número 3705-93 y número 2006-17126.”  

Ahora bien, específicamente sobre el principio deobjetivación, la Sala Constitucional en los votos 14293-2005,17126-2006 y 3684-2009 expuso:

“De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló esteTribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y doshoras del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modoalguno puede confundirse con el anterior [refiriéndose al principio precautorio], entanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General dela Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudiostécnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos comode las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, dedonde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con locual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. Demanera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnicoobjetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursosnaturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar elproyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resultaobligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puedetraducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, afin de proteger de la manera adecuada el ambiente.”

La objetivación del principio constitucional de razonabilidadpermea al entero ordenamiento jurídico, a lo cual porsupuesto, no escapa el derecho ambiental, incluyendo latotalidad de sus principios rectores, entre ellos:preventivo, precautorio, contaminador-pagador, reparación innatura, irreductibilidad de espacios sometidos a régimenespecial de protección, no regresión, etc. Por ello, todaactuación en materia ambiental, así como toda normativa, nopuede desvincularse, bajo ninguna circunstancia, de esteprincipio sin incurrir en un vicio de inconstitucionalidadpor violación al criterio de razonabilidad, o bien, deilegalidad por infringir las reglas unívocas de la ciencia yla técnica.

A nivel normativo es posible encontrar la obligatoriedad dela vinculación entre la ciencia y técnica y las decisionesambientales en las disposiciones que regulan la evaluación deimpacto ambiental en la Ley Orgánica del Ambiente; laevaluación de riegos en materia de organismos genéticamentemodificados prevista en Ley de Protección Fitosanitaria; laexigencia de estudios técnicos justificativos como requisitosine qua non para la reducción de la superficie de ÁreasSilvestres Protegidas contenida tanto en la Ley Orgánica delAmbiente como en el Convenio para la Protección de lasBellezas Escénicas de los países de América, así como laexigencia de planes de manejo forestal previo a suaprovechamiento, o bien, la plasmación de los criterios paraotorgar permisos de corta limitada, razonable y proporcionalen terrenos privados cubiertos de bosque que exige la LeyForestal.

En estricta aplicación del principio de objetivación de latutela ambiental a raíz de la ausencia de criterios yestudios técnicos y científicos que les otorgara respaldo, ya manera de ejemplo, la Sala Constitucional por medio del

voto número 2019-2009 declaró la inconstitucionalidad delartículo 14 del Decreto Ejecutivo número 32734 del 09 deagosto del 2005 por el cual se derogó la obligación deviabilidad ambiental (EIA) previo al otorgamiento deconcesiones para el aprovechamientos de aguas superficiales ysubterráneas. De igual forma, mediante el voto 12081-2012decretó la inconstitucionalidad de la Nota del Cuadro 3 delAnexo I del Reglamento para la Calidad de Agua para ConsumoHumano en Establecimientos de Salud, Decreto Ejecutivo número37314-S del 10 de octubre de 2012, que permitió un nivel dearsénico en el agua mayor al que recomiendan diversosestudios científicos, incrementando con ello el riesgo depadecer de cáncer.

II. Principio de Irreductibilidad de espacios sometidos arégimen especial de protección

Íntimamente relacionado con el principio de objetivación dela tutela ambiental se encuentra el principio deirreductibilidad, que tiene como finalidad impedir lareducción, disminución, desafectación, exclusión, segregacióny limitación de los espacios naturales sometidos a régimenespecial de protección, debido a que albergan ecosistemasconsiderados jurídicamente relevantes, entre ellos esposible reconocer: bosques ubicados en terrenos privados,humedales (manglares), áreas silvestres protegidas (ASP),territorios indígenas, anillo de contención del Gran ÁreaMetropolitana (GAM), así como todos aquellos terrenos queforman parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE).

El principio de irreductibilidad busca el mantenimiento delos procesos ecológicos esenciales y encuentra fundamentotanto en el Convenio de Diversidad Biológica6 como en la Ley

6 El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica contempla eldeber del Estado de administrar los recursos “importantes para la conservación de

de Biodiversidad,7y en los Principios del Enfoque deEcosistemas de Malawi8 contenidos en el Reglamento de la Leyde Biodiversidad9 que conceptualiza dicho enfoque como unaestrategia para la gestión integrada de tierras, aguas yrecursos vivos, fundamentada entre otros, en los siguientesprincipios:      “Principio 5: A los fines de mantener los servicios de losecosistemas, la conservación de la estructura y el funcionamiento de losecosistemas debería ser un objetivo prioritario;    Principio 6: Los ecosistemas sedeben gestionar dentro de los límites de su funcionamiento".

Es posible extraer, sustentar y desarrollar el principio deirreductibilidad de ecosistemas relevantes basándose tanto enel derecho internacional ambiental como en la normativaconstitucional, legal y reglamentaria.

Diversas normas contenidas en instrumentos internacionalessuscritos por Costa Rica imponen la obligación de evitar elcambio de uso de suelos en las áreas con cobertura forestal yaptitud forestal, así como el deber de recuperar las áreasdeforestadas, entre ellas:

la diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar suconservación”,  y el de promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y elmantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales”.

7 "Artículo 49.- Mantenimiento de procesos ecológicos. El mantenimiento de los procesosecológicos es un deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente yEnergía y los demás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigentedictarán las normas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales comoordenamiento y evaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales,vedas, permisos, licencias ambientales e incentivos, entre otros.”

8 Elaborados en el Taller sobre enfoque por ecosistemas celebrado enLilongwe en enero de 1998.9 Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 del 11 de marzode 2008

El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco deCambio Climático de las Naciones Unidas dispone que losEstados Partes deben    "tomar medidas de precaución paraprever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático ymitigar sus efectos adversos”, mientras que por el artículo 4se adquiere el compromiso de promover la conservación yel reforzamiento de sumideros y depósitos de gases deefecto invernadero, entre los que se encuentran losbosques. 

El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológicaestipula el deber de los Estado Parte de administrarlos recursos “importantes para la conservación de la diversidadbiológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar suconservación”,  así como el de promover “la protección deecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones viablesde especies en entornos naturales”.

El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad yProtección de Áreas Silvestres prioritarias en AméricaCentral, en su artículo 10, contiene la obligaciónestatal de: “tomar todas las medidas posibles para asegurar laconservación de la biodiversidad”; entre éstas, las “quecontribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones deespecies naturales”.

El Convenio Regional para el Manejo y Conservación delos Ecosistemas Naturales Forestales y el desarrollo dePlantaciones Forestales consagra en su artículo 3 elcompromiso de los Estados Parte de propiciar que lossuelos se utilicen en concordancia con su mejor aptitud;priorizar la rehabilitación de bosques degradados ysecundarios y detener o disminuir la presión para laconversión del bosque natural primario a otros usos delsuelo.

Por su parte, el artículo 19 de la Ley Forestal disponeque en terrenos cubiertos de bosque, no se permite

cambiar el uso del suelo, ni establecer plantacionesforestales. Sin embargo, la Administración Forestal delEstado se encuentra autorizada a otorgar permisos enesas áreas para los siguientes fines: a) Construir casasde habitación, oficinas, establos, corrales, viveros,caminos, puentes e instalaciones destinadas a larecreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas enterrenos y fincas de dominio privado donde se localicenlos bosques. b) Llevar a cabo proyectos deinfraestructura, estatales o privados, de conveniencianacional. En estricta vinculación con el principio deobjetivación de la tutela ambiental, la normaexpresamente dispone que en estos casos de excepción lacorta de bosque debe ser limitada, proporcional yrazonable, previo dictamen que podría exigir larealización de una Evaluación de Impacto Ambiental(EIA). Por su parte, el artículo 52 de Ley de Uso,Manejo y Conservación de Suelos dispone la obligación dereparar los daños causados al recurso suelo, así como lade indemnizar a terceros afectados, independientementede la existencia de dolo o culpa.

En esa misma línea, pero en materia de manglares, elartículo 5 del Decreto Ejecutivo 29342-MINAE disponeque aquéllas áreas que hayan sido desprovistas demanglar mantendrán su condición de tal. Estadisposición de suma importancia establece suirreductibilidad, pues con ella se busca evitar que laszonas de manglar, una vez degradadas, sean objeto de uncambio de uso de suelo y de apropiación privada.10

10 De acuerdo con el Decreto Ejecutivo 7210-A del 19 de julio de 1977, losmanglares o bosques salados que existen en los litorales continentales oinsulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de lazona pública en la Zona Marítimo Terrestre, constituyen reserva forestal,y están sujetos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de esedecreto. Esto implica que las mismas forman parte del régimen delPatrimonio Natural del Estado y que gozan de protección subsidiaria que

Mientras tanto, el artículo 98 de la Ley de Conservaciónde Vida Silvestre establece expresamente la obligaciónde recomposición de este tipo de ecosistema.11

Tratándose de áreas silvestres protegidas, tanto la leyOrgánica del Ambiente como el Reglamento Ley deBiodiversidad, en armonía con el Convenio de Washington,prohíben la reducción de su superficie, salvo que éstafuera realizada mediante ley de la República y despuésde realizar estudios técnicos que justifiquen dichamedida.

En materia de paisaje, el artículo 72 de la LeyOrgánica del Ambiente, dispone que: cuando para realizar unaobra se necesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser, por lo menos, decalidad igual que el anterior, siendo que la jurisprudenciaconstitucional, por medio de los votos números 3705-1993 y 6324-2003, ha expuesto que el paisaje es unrecurso integrante del derecho fundamental al ambienteencontrándose por tanto tutelado en los artículos 50y 89 constitucionales.

A nivel jurisprudencial, el principio de irreductibilidad deecosistemas relevantes ha sido desarrollado ampliamente porel Tribunal Superior de Casación Penal al interpretar yaplicar el delito de cambio de uso de suelo de terrenosprivados cubiertos de bosques, ilícito previsto y sancionadopor el numeral 61 en relación con el artículo 19 de la LeyForestal. También, ha encontrardo respaldo en lajurisprudencia constitucional, en especial en materia deles otorga la Ley Forestal y la Ley de Conservación de Vida Silvestre, desuma utilidad para todos aquellos casos en que no es posible laaplicación la Ley de Zona Marítimo Terrestre.11 Para mayor información puede consultarse el artículo de este mismoautor titulado “La tutela jurídica de los ecosistemas de humedal”publicado en Revista Electrónica de Derecho Ambiental “Medio Ambiente &Derecho”, Universidad de Sevilla, número 16, setiembre 2007, España,disponible en la siguiente dirección:http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/16/10_humedal.html

Patrimonio Natural de Estado y áreas silvestres protegidas,tal y como se expondrá a continuación.

1. Irreductibilidad de los bosques ubicados en terrenosprivados.

El Tribunal de Casación Penal mediante los votos números 366-2003, 396-2003, 450-2003 y 964-2007 determinó que el espacioocupado por bosques ubicados en terrenos privados esirreducible por actos como incendios provocados, talas yconstrucciones ilegales, etc., existiendo la obligación de surecuperación y restablecimiento cuando ha habido infraccióna la Ley Forestal y otras normas que la complementan, loanterior en aplicación del inciso c) del artículo 61 de lacitada ley que al efecto reza: “ARTÍCULO 61. Prisión de un mes a tresaños. Se impondrá prisión de un mes a tres años a quien:… c) Realice actividadesque impliquen cambio en el uso de la tierra, en contra de lo estipulado en elartículo 19 de esta ley.”  

Por medio de las sentencias arriba mencionadas, el Tribunalde Casación Penal ha reiterado que el cambio ilícito del usodel suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es unaactividad nociva para el ambiente. Al efecto, ha desarrolladoel principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto larestitución del área boscosa afectada al estado anterior alos hechos que lo afectaron, para con ello garantizar elderecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado. 

En los votos 366-2003 y 396-2003, el Tribunal ordenó eldesarraigo o eliminación de cultivos y elementos con que fuesustituido el bosque, así como la reforestación de lodestruido, dejando plasmado que el principio deirreductibilidad del bosque establece la necesaria reparaciónde los daños causados al ambiente, de manera que es

obligación del juzgador ordenar que los terrenos de bosque,objeto del delito de cambio de uso, vuelvan a ser bosque. 

Por su parte, en la sentencia número 450-2003 el Tribunalestimó procedente ordenar la restitución del área afectada alestado anterior al hecho, con el fin de que el infractor noderive provecho de la ilicitud realizada y a la vez, se logrerestaurar el medio ambiente alterado con su acción a favor dela tutela del interés público ambiental.

En la misma línea jurisprudencial, por medio del voto 964-2007 ese mismo tribunal consideró como una obligación deljuzgador ordenar el derribo o destrucción de una serie deobras de infraestructura, lo anterior en aras de mantener elequilibrio de la naturaleza por resultar violatorias de laLey Forestal.

De los votos antes citados es posible concluir:

a) El principio de irreductibilidad del bosque elaboradopor el Tribunal de Casación Penal dispone que el espacioocupado por los bosques y terrenos de aptitud forestales irreducible por infracción a la Ley Forestal y lanormativa conexa.

b) La protección del suelo de los bosques no termina o sesuspende cuando por actos de seres humanos (incendiosprovocados, talas ilegales, etc.) o por hechos de lanaturaleza (inundaciones, terremotos, incendios, etc.)el bosque viene a menos, en la medida que  el espaciopor ellos ocupado es irreductible por esas vías.

c) Cualquiera que lesione el bosque con tala o incendioscon el propósito de cambiar el destino del terreno, ocualquiera que pretenda obtener provecho de desastresnaturales que dañen el suelo forestal, debe comprenderque no hay forma posible de cambiar el destino del

suelo, y que el Estado está obligado a hacer cuanto seapara recuperar el bosque.

d) Aceptar que la tutela brindada al bosque por el artículo19 de la Ley Forestal desaparece por acciones humanasposteriores tendentes a eliminar sus condicionesoriginales, sería fomentar una actitud devastadora deestos ecosistemas para burlar la ley, máxime cuando,bajo condiciones apropiadas, es posible su regeneraciónnatural.

e) El principio de irreductibilidad del bosque implica lanecesaria reparación de los daños causados al ambiente,de manera que no hay opción del juzgador para dejar deordenar que los terrenos de bosque objeto del delito decambio de uso vuelvan a ser bosque.

f) A raíz del principio de irreductibilidad deben seguirsetutelando como bosque las áreas que han sidodesprovistas ilegalmente de las condiciones que lascalificada como tales.

g) Por medio de las excepciones prevista en los incisos a,b, c y d del numeral 19 de la Ley Forestal, es posibleel cambio de uso de suelo en terrenos de bosque o deaptitud forestal, siempre y cuando su corta sealimitada, razonable y proporcional, no existaafectación sensible de los recursos, se resguarden losecosistemas frágiles, se respete y adapte paisaje, noimplique devastación de la cobertura boscosa y semodifique lo menos posible el medio natural.

El desarrollo del principio de irreductibilidad de losbosques por parte del Tribunal de Casación Penal haencontrado eco por parte de la Sala Constitucional de laCorte Suprema de Justica, la cual en el considerando VIII del

voto constitucional 16975-2008 del doce de noviembre del 2008expuso:

VIII.-Como lo señalara la Procuraduría General de la República, el Tribunal deCasación Penal ha insistido también en que el cambio ilícito del uso del suelodel bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente; alefecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio deirreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectadaal estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de unambiente sano y equilibrado. El Decreto impugnado regula únicamente laactividad o proyectos de ecoturismo en los bosques de la zona marítimo terrestre,demarcados por el MINAE, y omite hacerlo para las demás áreas silvestresprotegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado. Con todo, no justifica estadiversidad de trato, que riñe con los principios constitucionales de razonabilidad yproporcionalidad en materia ambiental. Esta regulación parcial o fragmentaria,que adversa la unidad de gestión, la actividad y proyectos de ecoturismo en losbosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a regulacionesdispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre. Esto atentaría contrael principio de igualdad, por la disímil normativa aplicable a los interesados enllevarlos a cabo, en razón de la ubicación de los inmuebles. El Decreto, artículos 1°,2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina las áreasde bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectosecoturísticos implicativos de corta de árboles y aprovechamiento forestal, a unasimultánea y divergente planificación, con distintos objetivos, normas y técnicasregulatorias: los Planes Reguladores y Planes de Manejo. Lo que es contrario a lautilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50 constitucional).

De esta forma, la pérdida de masa forestal y el cambio de usodel suelo, ambos objeto de tutela por parte del principio deirreductibilidad de los bosques, debe evitarse a toda costaen aplicación además de los principios preventivo yprecautorio, ambos reconocidos ampliamente por lajurisprudencia de la Sala Constitucional, otorgándolesincluso rango constitucional:

“La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar laprotección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente,el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir

todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación delambiente o la salud de las personas.” Voto No. 1250-1999, reiterado enlos votos 2219-1999, 9773-2000, 1711-2001, 1645-2002, 6322-2003, 1923-2004 y 3923-2007. 

“En caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda alrespecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer laactividad de que se trate”. Votos 2219-1999 y 3923-2007.

2. Irreductibilidad de Áreas Silvestres Protegidas

Es posible deducir la existencia del principio deirreductibilidad de las áreas silvestres protegidasderivándolo del artículo 3° de la Convención para laProtección de la Flora, de la Fauna y de las BellezasEscénicas Naturales de los Países de América, artículo 38 dela Ley Orgánica del Ambiente, así como de la normativacontenida en la Ley Forestal, Ley de Creación de ParquesNacionales y Reservas Biológicas y Ley Indígena, y porsupuesto, de los fallos reiterados de la Sala Constitucionalde la Corte Suprema de Justicia.

La línea jurisprudencial de la Sala Constitucional alrespecto ha sido muy consistente al reiterar que únicamentees posible reducir, segregar o excluir la superficie de unárea silvestre protegida mediante una ley (principio dereserva de ley) y siempre que medien estudios técnicos ycientíficos que lo justifique (principio de objetivación dela tutela ambiental). En este sentido, en el voto 7294-1998 por medio del cual se declaró inconstitucional elartículo 71 de la Ley Forestal debido a la reducción de lasuperficie de la Zona Protectora Tivives, la SalaConstitucional indicó:

“Sin embargo, se debe tener presente que la declaratoria y delimitación de unazona protectora, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por

ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho,situación que debe establecerse en cada caso concreto. No resulta necesariamenteinconstitucional el hecho de que por medio de una ley posterior se reduzca lacabida de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional ocualesquiera otros sitios de interés ambiental, siempre y cuando ello estéjustificado en el tanto no implique vulneración al derecho al ambiente. (…) Así,no toda desafectación de una zona protegida es inconstitucional, en el tantoimplique menoscabo al derecho al ambiente o amenaza a éste. De allí que parareducir un área silvestre protegida cualquiera, la Asamblea Legislativa debehacerlo con base en estudios técnicos suficientes y necesarios para determinar queno se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por ende, que no sevulnera el contenido del artículo 50 constitucional”

Por su parte, mediante el voto constitucional 3480-2003 lamisma Sala señaló:

“Nuestro ordenamiento confiere una protección especial a los bienesmedioambientales de las áreas silvestres protegidas y para reducir su área exigeun acto con rango de ley, sobre la base de estudios técnicos previos que justifiquenla conveniencia de la medida; no por acto reglamentario”.

En el voto número 1056-2009 que declaró inconstitucional elDecreto Ejecutivo 34043-MINAE del 11 de setiembre del 2007que agregó al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo un área marina que originalmente no formaba partedel mismo, pero que a la vez le segregó áreas terrestres, elTribunal Constitucional estimó que la exclusión de áreasterrestres del Refugio equivale a una reducción del áreassilvestre protegida, independientemente de la ampliación dela zona marina, y por tanto, consideró tal exclusión comocontraria al artículo 50 de la Constitución y al principio dereserva legal.

Ante una situación similar, aumento del área marinaincluyendo unos islotes pero a la vez, exclusión de partesterrestres del Refugio de Vida Silvestre Isla San Lucas através del Decreto Ejecutivo 34282-TUR-MINAE-C del 25 deenero del 2008, la Sala Constitucional en el voto 13099-2010,

reiterando su propia línea jurisprudencial, estimó nuevamenteque la exclusión de una parte terrestre del Refugio equivalíaa una reducción del mismo, independientemente de laampliación de la zona marina, siendo dicha exclusióncontraria a los artículos 11, 50 y 89 de la Constitución porviolación al principio de reserva de ley.12

3 Irreductibilidad de otros espacios naturales sometidos arégimen especial de protección.

Existen una serie de espacios naturales, tanto públicos comoprivados, que por su fragilidad, vulnerabilidad y/oimportancia ecosistémica están sometidos a regímenesespeciales de protección. Dentro de estos espacios, tambiénirreductibles, se encuentran, entre otros: todos aquellosterrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado(PNE), anillo de contención del Gran Área Metropolitana(GAM), manglares y reservas indígenas.

Los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal delas áreas inalienables como la Zona Marítimo Terrestre y lasáreas silvestres protegidas estatales; forman parte delPatrimonio Natural del Estado,13lo cual implica un régimen12 “Sin embargo, contrario al caso del Refugio Nacional de Vida SilvestreGandoca-Manzanillo, en este caso la Sala declaró inconstitucional y anulóúnicamente la disposición del decreto que hizo la referida exclusión,dejando vigentes todos los demás artículos que creaban un régimenespecial para las áreas excluidas” FERNANDEZ FERNÁNDEZ (Edgar), “Laincoherencia del régimen jurídico surgido del voto de la SalaConstitucional para el Refugio de Vida Silvestre San Lucas”, en Ambientico,No. 206, noviembre 2010.

13 Artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, artículo 1° de la Ley sobrela Zona Marítimo Terrestre, numerales 32 y 38 de la Ley Orgánica delAmbiente y 39 inciso i) de la Ley Forestal; y sentencias de la SalaConstitucional números 5399-1993, 2777-1998, 9158-1998, 2988-1999,08945-2005, 02063, 016975-2008, entre otras.

restrictivo de uso donde no es permitida la corta, elaprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo;y está reservado por el legislador para labores deinvestigación, capacitación y ecoturismo, según lo disponenlos  artículos 1, 18 y 58 de la Ley Forestal. Al respecto,la Sala Constitucional mediante el voto 3923-2007 dispuso:

“se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestalprivado. El primero está sometido a un régimen de dominio público y es formadopor todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreasdeclaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientesa las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos dela Administración Pública. En este caso, la administración puede concederpermisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamientoforestal y que no afecten los ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, loshumedales y los mantos acuíferos. Por su parte, constituye patrimonio forestalprivado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que pertenezcan apersonas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal). Enestas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate deterrenos con bosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de usoagropecuario sin bosque”.

Por tratarse el Patrimonio Natural del Estado de terrenos dedominio público o bienes demaniales, gozan de lasprerrogativas de inalienabilidad, inembargabilidad eimprescriptibilidad, lo que a todas luces implica también suirreductibilidad, con la excepción que ésta sea por ley ycuente con criterios técnicos y científicos que le densustento.  

En el caso del anillo de contención del Gran ÁreaMetropolitana, mediante los decretos ejecutivos 29415 -MP-MIVAH-MINAE del 28 de marzo del 2001, 33757-MP-MIVAH-MINAEdel 11 de abril del 2007 y 35748-MP-MINAET-MIVAH del 8 deenero del 2010, el Poder Ejecutivo intentó su ampliacióndesafectando áreas que formaban parte del mismo permitiendocon ello nuevos usos de suelo, incluyendo su desarrollo

inmobiliario. La Sala Constitucional declaró lainconstitucionalidad de los citados decretos ejecutivos envirtud de la ausencia de estudios técnicos y evaluación deimpacto ambiental (EIA), dejando incólume el área originalprevista para el anillo de contención, salvo por los derechosadquiridos de buena fe durante la vigencia de los decretos.

Por su parte, y mediante el voto número 16276-2006 la SalaConstitucional declaró inconstitucional el artículo 70 delReglamento para las Actividades de Aviación Agrícola, pormedio del cual se redujo la franja de no aplicación aérea deplaguicidas entre el campo a fumigar y las casas, poblados yotros. Entre otras razones, la Sala indicó que lainconstitucionalidad se dio debido a que el artículoimpugnado constituyó un menor nivel de protección en relaciónal artículo 75 del Reglamento anterior violatorio alprincipio precautorio en la medida que no existiófundamento científico ni técnico que justifique ladisminución de la franja.

Por otra parte, a través del voto 18298-2012, la SalaConstitucional declaró la inconstitucionalidad del DecretoEjecutivo número 34303-MP-MIVAH, publicado en la Gacetanúmero 31 del 13-01-2012, por vulnerar el derechoconstitucional a un ambiente sano y ecológicamenteequilibrado a raíz de la exclusión arbitraria y cambio de usode suelo del 70 % de la zona de reserva creada para fines deprotección y esparcimiento recreacional de los habitantes delDistrito de Hatillo, sin estudios técnicos que lojustifiquen.De lo expuesto hasta el momento es posible afirmar que elprincipio de irreductibilidad de espacios naturales sometidosa régimen especial de protección no es absoluto, y que portanto, existen ciertas excepciones que permiten sureducción, disminución, desafectación, exclusión,

segregación, y limitación; siempre y cuando éstas se realicenpor ley y cuenten con estudios técnicos y científicos quedemuestren el no deterioro o puesta en peligro del espacionatural, existiendo por tanto, un vínculo directo entre losprincipios irreductibilidad, reserva de ley, objetivación dela tutela ambiental, preventivo, precautorio, reparación innatura, y como se verá a continuación, el de prohibición deretroceso.

III. Principio de no regresión del derecho ambiental.14

El principio de no regresión o de prohibición de retrocesodispone que la normativa y la jurisprudencia no deberíanser modificadas si esto implicare retroceder respecto a losniveles de protección ambiental alcanzados con anterioridad,por ello la nueva norma o sentencia, no debe ni puedeempeorar la situación del derecho ambiental preexistente encuanto a su alcance, amplitud y efectividad.15

14 Para mayor información puede consultarse el ensayo académico de estemismo autor denominado “Principio de no regresión ambiental a la luz dela jurisprudencia constitucional costarricense”, en la RevistaIberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, número 3, febrero2012, Argentina, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/index.php?ididioma=1&idcontenido=-2&idpublicacion=19&view=115 Para mayor información puede consultarse los ensayos académicos de estemismo autor denominados: “Principio de no regresión ambiental a la luz dela jurisprudencia constitucional costarricense”, en la RevistaIberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, número 3, febrero2012, Argentina, accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/index.php?ididioma=1&idcontenido=-2&idpublicacion=19&view=1; La Ley Orgánica delAmbiente y el Principio de No Regresión, en Revista Iberoamericana deDerecho Ambiental y Recursos Naturales, número 7, febrero 2013, accesibleen: http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64177&print=2;Los principios de objetivación de la tutela ambiental, irreductibilidad deespacios sometidos a régimen especial de protección y su relación con laprohibición de retroceso, en Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental yRecursos Naturales, número 7, febrero 2013, accesible en:http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2 y ElCAFTA-DR y la prohibición de retroceso ambiental en Revista Iberoamericana

Su finalidad es evitar la supresión normativa o lareducción de sus exigencias por intereses contrarios que nologren demostrar ser jurídicamente superiores al interéspúblico ambiental, e implica necesariamente una obligaciónnegativa de no hacer, por lo que el nivel de protecciónambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido,sino más bien incrementado.

Como contenido mínimo o núcleo duro es posible identificarla obligación constitucional de tutela del interés públicoambiental, sea el deber estatal de garantizar, defender ypreservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamenteequilibrado.16

La principal obligación que conlleva su correcta aplicaciónes la de no retroceder al status quo ante, respetando al menos,el nivel de protección ambiental ya alcanzado; no afectarlos umbrales y estándares de protección ambiental actualmenteadquiridos; no derogar, modificar, relajar ni flexibilizarla normativa vigente en la medida que esto conllevedisminuir, menoscabar o de cualquier forma afectarnegativamente el nivel actual de protección; asegurar lacalidad de las normas ambientales; no vulnerar el derecho de

de Derecho Ambiental y Recursos Naturales, número 7, febrero 2013,accesible en: http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=64426&print=2 16 “La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar,defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar yproteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar,prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, ypreservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente elderecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futurasgeneraciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y deno hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra elderecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y porotro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitancumplir con los requerimientos constitucionales”. Voto número 1999-644del 29/01/1999, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

las futuras generaciones a gozar de un ambiente sano yecológicamente equilibrado, ni disminuir el patrimonio atransmitir a las generaciones futuras como garantía deprogreso, todo lo anterior con la finalidad de asegurarcondiciones ambientales aptas para la posteridad.

Es posible afirmar que la prohibición de regresión actúa comouna limitación a la potestad normativa estatal, inhibiendo laderogación, reducción, relajamiento o desaplicación de lalegislación ambiental, lo cual encuentra justificación comogarantía de mantenimiento del nivel actual de protección, yde toda mejora experimentada desde entonces.

A la vez, la prohibición de regresividad funciona como unagarantía sustantiva que protege a los titulares de derechosfrente a normas regresivas, vedando al Estado el “dar un pasohacia atrás”.17

Debido al carácter finalista del derecho ambiental y siendosus objetivos la tutela de la vida, la salud y el equilibrioecológico a través de normas jurídicas que busquen aumentarla biodiversidad y disminuir la contaminación, ésteúnicamente podrá ser eficaz cuando las modificaciones que leafecten conlleven un medio ambiente mejor y no peor que elanterior, por tanto, cualquier retroceso sería inmoral.

En contraste, su contracara el principio de progresión oprogresividad, conlleva siempre una obligación positiva dehacer que se traduce en “progreso” o “mejora continua en lascondiciones de existencia”. Aquí el imperativo manda “hacer”, elEstado debe “moverse hacia delante” y generar progresivamente la

17 Berros, María Valeria y Sbresso Luciana, Primeras señales sobre elprincipio de no regresión en materia ambiental en Argentina. Un estadode la cuestión, en El nuevo principio de no regresión en derechoambiental, Bruxelles : Editions Bruylant, 2012.

ampliación de la cobertura y protección ambiental mediantemedidas sostenidas, graduales y escalonadas.

De esta forma, mientras el principio de no regresiónreconoce un nivel mínimo18 de protección ambiental que deberespetarse, el de progresión busca el avance sistemático dela normativa ambiental. Por ello, este principio no seopone a la idea de evolución clásica ni a la mutabilidadpropia del derecho (modificación permanente e inevitable) araíz de que no existe derecho alguno que sea inmutable oeterno. El derecho siempre debe evolucionar por medio deprocesos de modificación y derogación legislativos,reglamentarios e incluso jurisprudenciales. A lo que sí seopone el derecho ambiental a partir de la puesta en prácticadel principio de no regresividad es a cambios en el bloque delegalidad que tengan como finalidad la eliminación odisminución del nivel de protección ya alcanzado a favor deintereses no ambientales.

Sería posible entonces afirmar que el principio de noregresión actúa como una obligación negativa inherente a laobligación constitucional de carácter positivo degarantizar, defender y preservar el derecho a un ambientesano y ecológicamente equilibrado.

Una norma podrá ser catalogada regresiva cuando su grado deefectividad resulte ser inferior en comparación al

18 “La idea de “mínimo” pone de manifiesto una de las cuestiones máscomplejas que podría postularse en torno a la no regresión, que es ladeterminación del “volumen de transferencia” hacia las generacionesfuturas. Su delimitación podría oscilar entre la mantención de un mínimoexistencial de todo aquello que fuera posible según un juicio derazonabilidad o la consolidación de un máximo a transferir, lo cual dacuenta del riesgo que se corre al consolidar un idea de “mínimo” en lugarde “máximo” a transferir, lo que podría traducirse en términos de unesfuerzo mínimo o máximo en relación con el porvenir” Berros, MaríaValera, Construyendo el principio de no regresión en el Derechoargentino”, JA,2011-IV, fasc. N.13, 2011.

alcanzado con anterioridad, en la medida que derogue,limite, restrinja, reduzca, relaje o flexibilice el nivel deprotección ambiental previamente adquirido, siempre y cuandono cuente con justificación ni respaldo técnico-científicoque permita determinar, en grado de certeza, la no afectacióndel bien jurídico objeto de tutela. De esta forma, la nuevanorma no debe ni puede empeorar la situación del derechoambiental preexistente, desde el punto de vista de sualcance, amplitud y especialmente, de su efectividad.

También califica como regresión la omisión, por parte de lospoderes estatales, de ejercer su potestad normativa,especialmente la reglamentación de leyes ambientales, obien, cuando esta potestad se ejerce de manera parcial,incompleta o errónea desde un punto de vista científico,técnico y jurídico, tornando al derecho inaplicable y portanto, ineficaz.19

A la vez, la ineficacia a raíz del incumplimiento einobservancia sistemática en la aplicación de la legislaciónambiental, por si misma, constituye una regresión.

A contrario sensu, todas aquellas modificaciones normativasque si bien limitan, restringen, reducen, relajan y/o,

19 "No obstante, para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, esnecesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) dispongaen forma expresa esa debida regulación reglamentaria. Además, debe tenerse en cuenta que esaomisión acusada debe impedir el ejercicio de un derecho fundamental; es decir, debe establecerseuna situación concreta de lesión o amenaza a los derechos de un administrado para que elamparo sea admisible, caso contrario, se trataría de un problema de mera legalidad, nosusceptible de ser conocido en esta jurisdicción, sino más bien en la contencioso-administrativa(con fundamento en el artículo 49 de la Constitución Política); lo anterior, por cuanto el recurso deamparo está previsto para la tutela de los derechos fundamentales (artículo 48 constitucional). Porello, se permite la impugnación de la actuación administrativa tanto por acción como por omisión,e incluso amenaza, que se estime lesiva de algún derecho fundamental (artículo 29 de la Ley de laJurisdicción Constitucional), con lo cual, es claro que no es cualquier omisión reglamentaria la quees susceptible de ser conocida en la vía del amparo". Sentencia número 2013-14446 del30 de octubre de 2013, Sala Constitucional de la Corte Suprema deJusticia.

flexibilizan el nivel de protección ambiental previamenteadquirido, pero que cuenten con total y absolutajustificación y respaldo técnico-científico que permitadeterminar, con grado de certeza, la no afectación del bienjurídico tutelado, quedan descartadas como violaciones alprincipio de no regresión.

La inaplicación temporal o espacial de normas ambientales obien, la relajación de umbrales de protección en situacionesde emergencia, urgencia y necesidad, tampoco califican comoregresiones, siempre y cuando se cumplan todos y cada uno delas siguientes condiciones exigidas por la jurisprudenciaconstitucional:

Debe tratarse de situaciones excepcionales justificadasen un estado de urgencia, emergencia o necesidaddeclarado;

Las medidas adoptadas deben ser transitorias, tenercomo propósito el bien común y ser justas, razonablesproporcionadas;

Subsiste la obligación de aplicar todas aquellasnormas ambientales no relacionadas con la atención de laemergencia;

Las actuaciones de la administración deben orientarse amitigar y eventualmente compensar cualquier posibleimpacto ambiental ocasionado.

De esta forma y a manera de ejemplos, la reducciónterritorial o el cambio/rebaja de categoría de manejo de unÁrea Silvestre Protegida, la introducción de mínimos detolerancia más elevados o variación de estándares y umbralesambientales sin sustento técnico-científico que lojustifique, o bien, la omisión al deber de desarrollar víalegal o reglamentaria normas ambientales, así como la faltade aplicación sostenida y recurrente de la legislación

ambiental, constituyen claras violaciones al principio de noregresión.

En primera instancia el principio de no regresión no esilimitado ni irrestricto. Al igual que como sucede con elderecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, seencuentra condicionado por los principios constitucionales derazonabilidad y proporcionalidad, así como por las reglasunívocas de la ciencia, técnica, conveniencia y la lógica. Ala vez, la actuación del Estado en esta materia se velimitada por el deber de tutela del interés públicoambiental, por los principio de desarrollo sostenible y usoracional, precautorio o evitación prudente y por lavinculatoriedad de la normativa ambiental.20

Este principio encuentra en los procesos de desregulación ysimplificación de trámites a su principal enemigo y amenazapermanente. Las ideas desreguladoras, mal entendidas yaplicadas, pueden traer consigo efectos negativos en lapolítica ambiental, en especial la reducción de presupuestos,desmantelamiento de programas de intervención del Estado, asícomo la rebaja, disminución o relajación e incluso laderogación de normativa que protege al medio ambiente en prode lo que algunos han llegado a denominar “mejoramiento del climade negocios”. En la práctica, muchos países se han escudadoen la simplificación de trámites para disminuir de formainsidiosa el nivel de protección ambiental, procediendo enrealidad a un retroceso del derecho existente.

Al estado actual de su desarrollo es posible deducir sucontenido, alcances y limitaciones acudiendo al DerechoInternacional Ambiental, Derecho Internacional de losDerechos Humanos, Derecho Internacional regulador del LibreComercio y las Inversiones, así como a la Constitución20 Al respecto puede consultarse el voto constitucional 2006-17126.

Política y el derecho interno, y en especial, a lajurisprudencia emanada de la Sala Constitucional de la CorteSuprema de Justicia.

Cabe sustentar la idea de la no regresión ambiental basadoen los principios rectores del derecho ambiental plasmadostanto en instrumentos internacionales de declaraciones deprincipios (soft law)21 como en los convenios ambientalesvinculantes (hard law). Los principios de desarrollo sostenible,prevención y precaución complementan al principio de noregresión en la medida que buscan adelantarse al dañoambiental y así evitar situaciones irreversibles, incluso enaquellos supuestos donde no existe aún plena certezacientífica.

También se puede fundamentar su existencia y contenidosustentado en los tratados y convenios internacionales (hardlaw) vigentes y suscritos por Costa Rica,22 en razón que engeneral todos buscan procurar un alto nivel de protecciónambiental, mejorar el medio ambiente, aumentar la21 Con la aprobación del documento final denominada “El futuro quequeremos” emanado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobreDesarrollo Sostenible (Río+20) se reafirmaron los principios aprobados enla Conferencia de Rio de 1992, adquiriendo con ello un carácterconsuetudinario en el sentido del derecho internacional, evitando portanto todo tipo de regresión.22 Costa Rica ha suscrito un elenco altísimo de convenios ambientalesdonde destacan el Convenio Diversidad Biológica, Convenio Marco de CambioClimático, Convenio para la Protección de la Capa de Ozono, Conveniosobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de desechospeligrosos y su eliminación, Convención para la Protección de la Flora,de la Fauna y de las Bellezas Escénicas naturales de los países deAmérica, Convenio CITES sobre Comercio Internacional de Flora y FaunaSilvestre, Convención Ramsar sobre Humedales de ImportanciaInternacional, y a nivel regional: Convenio sobre Cambios Climáticos,Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de ÁreasSilvestres Protegidas en América Central, Acuerdo Regional sobreMovimiento Transfronterizos de Desechos Peligrosos, Convenio Regionalpara el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Forestales y eldesarrollo de Plantaciones Forestales.

biodiversidad, proteger los recursos naturales bióticos yabióticos, y por supuesto, acabar, disminuir y aplacar lacontaminación y la degradación ambiental

Por su parte, el Capítulo 17 del CAFTA-DR23 busca que lospaíses suscriptores logren “altos niveles de protección ambiental”estableciendo medidas de protección reforzadas osalvaguardias, bajo la premisa –proteger más y contaminarmenos – obligando a los Estados Parte a aplicar de manerasostenida y recurrente su propia legislación ambiental,prohibiendo expresamente una rebaja en los umbrales deprotección. De esta forma, es posible extraer de lasobligaciones derivadas del Capítulo 17 del CAFTA-DR unaprohibición manifiesta de no regresión de carácterrestringida, ya que la misma se encuentra supeditada a lalimitada definición de legislación ambiental y al “animus” ointención de incentivar el comercio entre las Partes delTratado o a la intención de otorgar un incentivo para elestablecimiento, expansión o retención de una inversión en elterritorio.

Debe tomarse en cuenta que, tratándose el derecho a gozar deun ambiente sano y ecológicamente equilibrado de un derechohumano recocido en instrumentos internacionales, sebeneficia de sus teorías previamente existentes que tienenpor objetivo aumentar su eficacia, por ello la obligación deprogresividad o de avance continuo de los derechos humanos setraduce jurídicamente en una prohibición de regresión quepermea al derecho ambiental.

A nivel jurisprudencial, la Sala Constitucional ha venidoreconociendo la gradualidad, progresividad y eventualmente,el sostenimiento de los derechos humanos, la cual a todasluces, impide todo género de medidas regresivas sobre lo yaalcanzado que supongan un retroceso en su tutela y23 Ratificado por Ley Nº 8622 del 21 de noviembre de 2007

efectividad a través de disposiciones legales oadministrativas carentes de motivación técnica y científicasuficiente.24

La obligación estatal de garantizar, defender y preservareste derecho contenida en la Constitución Política escreciente, gradual y progresiva en procura siempre de mejoresy más adecuadas instancias de protección teniendo como nortelograr su mayor eficacia, exigencias que por ende se oponena cualquier idea de regresión.25

Vale resaltar que, en la histórica resolución número 2012-13367, la Sala Constitucional desarrolló expresamente elprincipio de no regresividad como una garantía sustantiva delos derechos ambientales que prohíbe al Estado adoptarmedidas, políticas ni aprobar normas que empeoren, sinjustificación razonable ni proporcionada, los derechosalcanzados con anterioridad, derivándolo de los principios deprogresividad de los derechos humanos, objetivación de latutela ambiental e irretroactividad de las normas.26

24 Al respecto pueden consultarse los votos constitucionales: 2001-3825,2007-1378, 2002-11515, 2003-2443, 2004-11882, 2009-10553, 2011-13641,2010-14467, 2011-6329 y 2011-1985. 25 Ver resoluciones de la Sala Constitucional: 1999-644. 26 "V. Sobre los principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El principiode progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho Internacional de losDerechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en losartículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a laConvención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales yCulturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en lamedida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, deespecial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requierende múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares.Del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de lasnormas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en elnumeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de losbeneficios o protección alcanzada. El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos,en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual elEstado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren,sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces.

IV. Análisis comparativo

Los principios de objetivación de la tutela ambiental,irreductibilidad de ecosistemas relevantes y no regresiónson autónomos e independientes, presentando cada uno deellos su propia naturaleza, contenido, alcances, fundamentos,limitaciones y restricciones. Sin embargo, poseen ycomparten áreas de confluencia o zonas comunes, que hacenposible su interdependencia e incluso su coexistencia.

Los tres principios objeto de este estudio poseen un carácterfinalista, buscan satisfacer el interés público mediante laprotección del medio ambiente, y encuentran sustentojurídico tanto a nivel de la Constitución Política, del

Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situacionesnacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactannegativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevonivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examenobligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad yproporcionalidad, la reducción de los niveles de protección. En este sentido, la SalaConstitucional ha expresado en su jurisprudencia, a propósito del derecho a la salud:  “…conformeal PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD, está prohibido tomar medidas que disminuyan la protecciónde derechos fundamentales. Así entonces, si el Estado costarricense, en aras de proteger el derechoa la salud y el derecho a la vida, tiene una política de apertura al acceso a los medicamentos, nopuede -y mucho menos por medio de un Tratado Internacional- reducir tal acceso y hacerlo másrestringido, bajo la excusa de proteger al comercio. (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 9469-07). En relación con el derecho al ambiente dijo: “Lo anterior constituye una interpretaciónevolutiva en la tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite unaregresión en su perjuicio.” (Sentencia de la Sala Constitucional Nº 18702-10). En consecuencia, enaplicación de estos dos principios, la Sala Constitucional ha establecido que es constitucionalmenteválido ampliar por decreto ejecutivo la extensión física de las áreas de protección (principio deprogresividad); sin embargo, la reducción solo se puede dar por ley y previa realización de unestudio técnico ajustado a los principios razonabilidad y proporcionalidad, a las exigencias deequilibrio ecológico y de un ambiente sano, y al bienestar general de la población, que sirva parajustificar la medida. El derecho vale lo que valen sus garantías, por ello se produce una violación deestos principios cuando el estudio técnico incumple las exigencias constitucionales y técnicasrequeridas. Si tal garantía resulta transgredida, también lo será el derecho fundamental que lagarantía protege y es en esa medida, que la reducción de las áreas protegidas seríainconstitucional".

derecho internacional (soft y hard law), de la normativa decarácter legal y reglamentaria, así como de la jurisprudenciaconstitucional, contenciosa administrativa y penal.

Los principios de objetivación y no regresión sobrepasan alderecho ambiental, siendo posible encontrarlos, en el primercaso impregnando el entero ordenamiento jurídico por mediodel criterio de razonabilidad, y en el segundo relacionadono sólo a normas jurídicas, sino también a políticas yjurisprudencia, puede hallarse incluso en todos aquellosderechos denominados prestacionales. Por su parte, elprincipio de irreductibilidad es más restringido que los dosanteriores, encontrándose limitado y supeditado únicamentea espacios naturales y ecosistemas jurídicamente relevantes.

La objetivación del principio constitucional de razonabilidadpermea al entero ordenamiento jurídico, a lo cual no escapael derecho ambiental y sus principios rectores deprevención, precaución, contaminador-pagador, reparación innatura, y por supuesto, de irreductibilidad de espaciossometidos a régimen especial de protección y prohibición deretroceso.

De esta forma, toda actuación en materia ambiental, así comotoda normativa, no pueden desvincularse, bajo ningunacircunstancia, de este principio sin incurrir en un vicio deinconstitucionalidad por violación al criterio derazonabilidad, o bien, de ilegalidad por infringir las reglasunívocas de la ciencia y la técnica.

Por ello, el principio de objetivación de la tutela ambientalactúa como una especie de requisito sine qua non de ciertasregresión ambientales, en la medida que podría catalogarse deregresivas todas aquellas políticas, normas o jurisprudenciaque no se fundamenten ni sustenten en las reglas unívocas dela ciencia y la técnica, y que además tengan como

consecuencia el deterioro o puesta en peligro del medioambiente. De esta forma el principio de objetivaciónactuaría como un condicionante del principio de no regresión,el cual no es ilimitado ni irrestricto, y se encuentralimitado además por el deber estatal de garantizar, defendery preservar el ambiente; por los principio de desarrollosostenible y uso racional; precautorio o evitación prudente ypor la vinculatoriedad de la normativa ambiental.

En virtud de la existencia de cierto tipos o clases deregresiones no vinculadas al principio de objetivación, talescomo la omisión al deber de desarrollar vía legal oreglamentaria normas ambientales, así como la falta deaplicación sostenida y recurrente de la legislaciónambiental, se concluye que no necesariamente toda violaciónal principio de no regresión implica, a la vez, violación alprincipio de objetivación de la tutela ambiental, pero siexisten algunos tipos de regresiones (las más comunes) queconcomitantemente vulneran el principio de objetivación.

De igual forma, no toda vulneración al principio deobjetivación conlleva violación al principio de prohibiciónde retroceso, debido a que sería posible que se diera elsupuesto, a título de ejemplo, donde por medio una normajurídica se aumenten los niveles o estándares de protecciónambiental haciéndolos más estrictos, pero que estos no seajusten a los criterios de la ciencia y la técnica. En estasituación, se violentaría y vulneraría el principio deobjetivación de la razonabilidad, pero no así el deprohibición de retroceso, en la medida que no tendría comoconsecuencia el deterioro o puesta en peligro del bienjurídico tutelado ambiente.

El principio de objetivación de la tutela ambiental tambiénactúa como excepción al principio de irreductibilidad deecosistemas relevantes. De esta forma, sólo es posible el

cambio de uso de suelo en bosque o terrenos con aptitudforestal ubicados en terrenos privados, en los supuestosprevistos en los incisos a, b, c y d del numeral 19 de laLey Forestal, y siempre y cuando su corta sea limitada,razonable y proporcional, no exista afectación sensible delos recursos, se resguarden los ecosistemas frágiles, serespete y adapte el paisaje, no implique devastación de lacobertura boscosa ni se modifique de manera negativa nigrave el medio natural.

Tratándose de los demás espacios naturales sometidos arégimen especial de protección y cobijados por el principiode irreductibilidad, existen ciertas excepciones quepermiten su reducción, disminución, desafectación, exclusión,segregación, y limitación; siempre y cuando éstas se realicenpor ley y cuenten con estudios técnicos y científicos quedemuestren su no deterioro o no puesta en peligro. De loanteriormente expuesto se deduce la existencia de un vínculodirecto o conexidad entre los principios irreductibilidad yobjetivación de la tutela ambiental, a los cuales debeagregárseles además, los principios de reserva de ley,preventivo, precautorio, reparación in natura y prohibiciónde retroceso.

Si bien existe conexidad entre los principios deobjetivación e irreductibilidad, no toda violación que sufrael primero de ellos implicaría per se vulneración delsegundo, ya que podría darse el supuesto donde se modifiquenestándares o umbrales de contaminación sin sujeción a lasreglas de la ciencia y la técnica, y por tanto se quiebre elcriterio de razonabilidad, sin que esto implique impactoalguna de las áreas físicas donde se asientan espaciosnaturales sometidos a régimen especial de protección, y quepor tanto, se esté frente a una violación al principio deobjetivación, pero no así al de irreductibilidad.

A contrario sensu, al ser los estudios técnicos y científicosun condicionante que permite, bajo ciertas circunstancias, lareducción, disminución, desafectación, exclusión,segregación, y limitación de espacios naturales relevantes,podríamos concluir que siempre que ocurra una violación alprincipio de irreductibilidad por la ausencia de dichosestudios, a la vez se estaría vulnerando las reglas de larazonabilidad, ciencia y técnica, y por tanto, del principiode objetivación.

Por su parte, también sería posible afirmar que todaviolación al principio de irreductibilidad de ecosistemasfrágiles, además de vulnerar el principio de objetivacióncomo se acaba de mencionar, implica a la vez una regresiónambiental, ya que se estaría disminuyendo el nivel actual deprotección en menoscabo de las presentes y futurasgeneraciones, pero no toda violación al principio noregresión conlleva rompimiento del principio deirreductibilidad, ya que este último se encuentra únicamentesupeditado a la reducción territorial de espacios naturalesrelevantes, mientras que el principio de prohibición deretroceso es más amplio y no sólo incluye regresiones enespacios naturales, sino que también en todo tipo depolíticas, normas e incluso en la jurisprudencia ambiental.

Bibliografía

Berros, María Valeria y Sbresso Luciana, Primeras señalessobre el principio de no regresión en materia ambiental enArgentina. Un estado de la cuestión, 2011.

Berros, María Valera, Construyendo el principio de noregresión en el Derecho argentino” 2011.

Fernández Fernández, Edgar, La incoherencia del régimenjurídico surgido del voto de la Sala Constitucional para elRefugio de Vida Silvestre San Lucas, en Ambientico, No. 206,noviembre 2010.

Peña Chacón, Mario, La tutela jurídica de los ecosistemas dehumedal, publicado en Revista Electrónica de DerechoAmbiental “Medio Ambiente & Derecho”, Universidad de Sevilla,número 16, setiembre 2007, España, disponible en la siguientedirección:http://huespedes.cica.es/aliens/gimadus/16/10_humedal.html

Peña Chacón, Mario, Principio de no regresión ambiental a laluz de la jurisprudencia constitucional costarricense”, en laRevista Iberoamericana de Derecho Ambiental y RecursosNaturales, número 3, febrero 2012, Argentina, accesible en:http://www.ijeditores.com.ar/index.php?ididioma=1&idcontenido=-2&idpublicacion=19&view=1

Prieur, Michel, El nuevo principio de no regresión enderecho ambiental, 2011.